Protected-Area Reductions Require Legislation and Technical StudiesReducción de áreas protegidas exige ley y estudios técnicos

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at diecisiete horas y cincuenta y uno minutos on veintinueve de marzo del dos mil once.

Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under expediente number 08-006616-0007-CO, filed by ALVARO FRANCISCO UGALDE VIQUEZ, identity card 0400900976, of legal age, single, biologist, resident of Barrio Córdoba, against the MINISTRA DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES, MINISTRO DE TURISMO, and MINISTRO DEL AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES.- Findings of Fact (Resultando):

1. 1By a submission received by the Secretariat of the Chamber at catorce horas on veintiocho de abril del dos mil ocho, the petitioner filed an amparo proceeding against the MINISTRA DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES, MINISTRO DE TURISMO, and MINISTRO DEL AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES, stating that the respondents had severed and excluded from the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas an insular land portion and a marine portion, the coordinates of which are described in the same decree. They established a special legal regime applicable to the severed areas, under which they granted their administration to the Municipalidad de Puntarenas and entrusted the Instituto Costarricense de Turismo with preparing a Master Plan for Sustainable Tourism Development, to be applied within the municipally administered area in place of the Refuge Management Plan (Plan de Manejo del Refugio).The severance and exclusion by the respondents of a land portion and a marine portion of Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas, through Article 1 of the decree initially cited, falls within the factual circumstances provided for in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente—the reduction in the area of a protected wilderness area (área silvestre protegida)—regardless of the fact that, on the other hand, the same Article 1 expanded the boundaries of the Refuge to include other previously protected areas. No statutory provision authorizes the Ministro del Ambiente y Energía to delegate the administration of a national wildlife refuge to other State institutions or to delegate land-use planning (ordenamiento) for the area to the Instituto Costarricense de Turismo. The respondents justify the severance and exclusion of areas from that Refuge so that they may be developed for tourism by the Municipalidad de Puntarenas and the Instituto Costarricense de Turismo, citing the high unemployment suffered by the Provincia de Puntarenas and considering the Tourism Development of Isla San Lucas to be one of the solutions to that problem.He requests that the proceeding be granted, with the consequences prescribed by law; that said Decreto No. 34282-TUR-MINAE-C be annulled; that the respondents be ordered to refrain from continuing to sever protected wilderness areas through executive decrees; and that the application and effects of said decree be suspended until the amparo proceeding is decided.
2. 2Carlos Ricardo Benvides Jiménez, in his capacity as Ministro de Turismo, states under oath (folio 13) that the challenged decree is supported by technical studies and does not violate the principles of hierarchy of norms, reasonableness as a standard of constitutionality, or the principle prohibiting arbitrariness. On the contrary, he considers that it respects the right to a healthy and ecologically balanced environment because it gives effect to Ley 5469, respecting and implementing the legislature’s intent as expressed in three debates and a qualified vote. It also respects national and international provisions concerning the protection of historical, cultural, and architectural heritage, as well as the principle of legality and the separation of powers inherent in a state governed by the rule of law. Through this law, the three dimensions of sustainable development—ecological, economic, and social—were integrated for the benefit of the neediest social groups through social-welfare institutions.The protected national territory was expanded beyond land areas to encompass the entire surrounding environment, including maritime areas, among others. He highlights Article 6 of the Constitución Política, which establishes that the State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace above its territory and over its territorial waters, and exercises special jurisdiction over the seas adjacent to its territory. He cites judgment No. 2006-05975 of 15:14 on May 3, 2006, which establishes that “… the requirement that the boundaries of national parks be established by law applies only when the measure would be detrimental to the park, that is, when its area is to be reduced, and not when the boundaries of the protective zones of the State’s forest heritage are to be extended.” He further emphasizes that “It is therefore evident that the Executive Branch may not reduce the territorial boundaries of a wildlife area (sic), but it may extend them.Accordingly, decrees whose repeal or entry into force has had the immediate effect of increasing the territory of a particular protected area are constitutional.” Because this is an expansion, the Executive Branch would indeed be authorized and empowered to act by decree; otherwise, it would be prevented from acting within its respective sphere of authority. Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente regulates reductions that are detrimental to protected areas, as the Sala Constitucional clearly indicates, but not cases in which the boundaries are significantly expanded—not through the simple arithmetic operation alleged by the appellant, but on the basis of genuine technical studies that are consistent with the protection of a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Constitución Política. As one such study, he identifies the document entitled Propuesta de Desarrollo Isla San Lucas, which included multidisciplinary technical studies, all conducted in accordance with the rules of science, logic, and experience, demonstrating that the allegations are false.The Unidad de Planeamiento y Desarrollo del ICT prepared it with the assistance of MBA Rodolfo Lizano, Architect Antonio Farah, Biologists Luis H. Elizondo and Ricardo Mora, and Geographer Pablo González; their work demonstrates that modifying the refuge’s boundaries, far from causing a negative impact on flora and fauna, permits low-intensity development that enables not only genuine protection of the Island’s species, but also protection of the Historical Heritage designated by the Ministerio de Cultura, which is at risk of disappearing because of abandonment. He then transcribes excerpts from pages 5 and 6 of the study concerning the fact that, under Ley 5469, the Island does not form part of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre). The areas to be used are shown in the figures reproduced in the submission, together with the characteristics and conditions relating to the location and concentration of the zones; the location of the pier and the existing road are integral parts of the Island’s historical-cultural character; Playa Cocos offers suitable conditions for the development of complementary activities at the end of the corridor of historical-cultural attractions (pier, buildings, and Playa Cocos); the natural condition of the sector includes no mangrove patches, primary forest, or healthy plant associations, but only vegetation patches undergoing secondary succession (secondary forests), consistent with the study conducted by the researchers from the Universidad Nacional; the evergreen-forest patches facilitate the integration of historical-cultural and natural attractions for the design and operation of new tourism products, always with low environmental impact.Productive projects are already being developed in the marine area, which is the natural arrival point for the Island. The existing natural protection conditions facilitate the development of low-impact water activities (canoes, pedal boats, and similar activities). Regarding preservation of the Heritage, among the internationally recognized standards referred to as Universal Heritage Legislation, the property located on Isla San Lucas was declared part of Costa Rica’s historical-architectural heritage (patrimonio histórico arquitectónico) through Decreto Ejecutivo No. 30714-C, in force since September 26, 2002; likewise, under national legislation, the State has a duty to protect and adequately safeguard the historical-architectural heritage. Official communication CPC-1076-2008 from the Directora del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud states that no investment in construction work has been made.Article 89 of the Constitución Política, read together with Articles 2, 3, 4, and 9 of the Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico, as well as the various commitments undertaken by Costa Rica through the signing of international agreements and conventions concerning heritage protection, including La Convención sobre la defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas, the recommendation concerning the Protección en el Ámbito Nacional del Patrimonio Cultural y Natural (1976), Conferencia General de la UNESCO (1972), and the Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural approved by UNESCO (1972), establish that obligation. The State’s obligation to ensure the effective preservation of assets declared to be historical-architectural heritage takes on particular significance when it is understood that the importance of these unique assets depends directly on citizens’ identification with, and understanding of, the message they convey.The Carta de Venecia, the Carta Constitutiva del ICOMOS, and the universally authoritative reference document on matters of historical-architectural heritage state that the preservation of monuments is always enhanced when they are devoted to a function useful to society. He cites the Carta de Atenas, or Carta de la Restauración, and the Carta de Burra for places of cultural significance (Significación Cultural). From all of this, he concludes that the State has an unavoidable legal duty to preserve and protect the historical-architectural heritage; preservation of the property is achieved through the identification and sense of belonging that citizens develop toward the asset declared to be historical-architectural heritage; enabling the use and enjoyment of the heritage property is an essential component of the heritage value of this type of property; this benefits its preservation through the sense of belonging it creates and gives the cultural heritage a socially useful purpose; on Isla San Lucas, the archaeological, historical, and environmental heritage must be safeguarded, with the understanding that such protection must not impair citizens’ rights of free access to and enjoyment of State-owned assets, and that efforts must be made to ensure that the heritage property serves a socially useful function.Before Decreto Ejecutivo No. 34282, which ratifies and expands the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas, the protection and maintenance of the buildings on Isla San Lucas that had been declared historical-architectural heritage were not addressed. In addition, access to and enjoyment of the heritage property were difficult because of the geographical boundaries established in decreto No. 29277-MINAE. Citizens’ access to and enjoyment of assets forming part of the historical heritage cannot be restricted, and the Ministerio de Cultura y Juventud must provide ongoing maintenance; access by its officials has been severely restricted by MINAE. The Decreto Ejecutivo seeks to ensure the sustainable and efficient use of Isla San Lucas. Regarding the ecological, economic, and social dimensions recognized internationally, he states that Article 50 of the Constitución Política establishes the duty to organize and distribute wealth and production as a prior integral component of Sustainable Development.In this specific case, in addition to the tangible enjoyment of the right to a healthy environment, there is a benefit to the country’s health conditions, which would be realized through assistance directed to various institutions, including the Municipalidad de Puntarenas, the Hospital Nacional de Niños, the Instituto Mixto de Ayuda Social, the Dirección General de Adaptación Social, the Asilo de ancianos en Puntarenas, and the Centro de Rehabilitación Alcohólica en Puntarenas. Moreover, the Costa Rican State may not impair that fundamental right concerning the heritage, which must be adequately safeguarded and protected. The State has duties and obligations, including preserving the collective memory of a past that belongs to all Costa Ricans and to humanity. The purported right of “use and abuse,” invoked to attack and destroy cultural heritage in general, does not apply to it, because its values transcend the interests of states, private individuals, or political or economic pressure groups.There is therefore an imperative obligation to preserve it for future generations, and the State may not interpret that fundamental right however it pleases. The substance of the dispute concerns the implications of decreto No. 29277-MINAE, because it has previously been understood that areas protected by decree acquire a special hierarchical status and may be affected only by a subsequent law; however, this applies to a decree that is fully valid, which is not the case here. Maintaining the application of this decree would mean, hypothetically, that if, for example, a Ministro de Ciencia y Tecnología were in the future to declare that the Área de Puerto Caldera must be used exclusively for the conservation of Marine Flora and Fauna, the only way to correct that error would be through a Law, regardless of whether the decree was valid. The decree’s illegality is evident because it fails to consider, and is contrary to, Ley 5469.He states that both decrees are consistent with Article 50 of the Constitución Política, but the first lacks technical studies, as it was based on a political and entirely subjective judgment by the head of that Ministry at the time, who defined the boundaries so as to include—by any means—the Parque Marino de Puntarenas within that area. The current decree incorporates the principles of Article 50 of the Constitución Política by creating spaces that provide genuine, direct access, thereby giving effect to that Right to a Healthy Environment while also making it possible to enjoy the Historical and Architectural Heritage.

We consider, as that same Chamber has held on previous occasions, that this right is not limited to abstract enjoyment; rather, it is necessary to assess in each case whether there is actual enjoyment. The right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) is not violated, since the integration of these two elements of the right is evident: both the right to a healthy environment and the right to enjoy it. Decree 29277-MINAE does not take Ley 5469 into consideration and violated the provisions of Article 121, subsection 1, of our Political Constitution, because it effectively stripped the Law of its substance—a de facto repeal (derogación por vía de hecho)—disregarding the legislature’s intent and transgressing the limitations established by the Constituent Assembly. Ley 5469 was enacted by the legislature pursuant to Article 105, approved by a qualified two-thirds majority (mayoría calificada de dos terceras partes), vetoed because of the period granted to the Executive Branch to vacate the penitentiary, and approved again by a qualified two-thirds majority on April 25, 1974.

Ley 5469, which remains fully in force, effectively transferred Isla San Lucas to the Municipalidad de Puntarenas, stating that it was to be used as a tourist center and authorizing the Municipality to contract for infrastructure works. Among other matters concerning the Law, it states that, in order to fulfill the specific purposes established in Ley 5469, it is feasible to release 5.5% of the current land area so that it may be used for low-impact, low-density sustainable tourism development (desarrollo turístico sostenible), contributing to the development, study, and maintenance of the Island and the surrounding communities. Executive Decree No. 29277-MINAE, published in La Gaceta No. 30 on Monday, February 12, 2001, was not supported by a comprehensive study addressing the sustainable development (desarrollo sostenible) needs of the Island and the region, including sustainable tourism (turismo sostenible).

The Decree rendered the legislature’s provisions in Ley 5469 devoid of substance, frustrating the fulfillment of the objectives pursued by that Law and, consequently, the intent of the legislature itself. It did not take into account the existence of the former prison buildings on the Island, which have been declared Historical-Architectural Heritage (Patrimonio Histórico-Arquitectónico) and whose history and existence have become known throughout the world through national and foreign literary works and scientific-cultural studies. This omission prevents the Ministerio de Cultura and the Municipality itself from carrying out their conservation, restoration, and national and international promotion, to the detriment of the Convenio de Defensa del Patrimonio Histórico (Ley No. 7555) and its Reglamento 32749. The principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), or the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica), conditions State action to protect the environment on the need for decisions to be accompanied by technical studies.

Another set of principles that must be analyzed consists of the principles of reasonableness (principios de razonabilidad) as a standard of constitutionality and the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad). It emphasizes that the principle of separation of powers (principio de separación de poderes) has been impaired because an unlawful decree was issued that repealed and stripped a special law of the Republic of its substance. It cites the Código Ético Mundial para el Turismo, which proclaims: “The possibility of direct and personal access to the discovery of the riches of our world shall be a right equally open to all inhabitants of our planet.” Additionally, an analysis of Decree No. 29277-MINAE shows that it neither takes Ley No. 5469 into consideration nor contemplated its existence, even though both concern Isla San Lucas, and it is therefore manifestly null and void.

Nor does it comply with the provisions of Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente. Thus, the appellant proceeds from the premise that the establishment of Refugio de Vida Silvestre Isla San Lucas (Wildlife Refuge) complied with the entire legal system, even though official letter SINAC-DG-517 of March 17, 2008, attached to the MINAE report, supports the conclusion that no prior technical study directly concerning the feasibility of establishing the refuge existed or was commissioned. This omission flagrantly violated the principle prohibiting arbitrariness and the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria). Limits are established whose violation constitutes prohibited arbitrary action lacking validity and effectiveness (validez y eficacia), both under constitutional law and under subconstitutional law (derecho jurídico infraconstitucional). In this regard, it cites judgment 2004-14421.

Regarding the hierarchy of legal norms (jerarquía normativa) as a constitutional value, it refers to legislative expediente No. 5008 (concerning Ley No. 5469), Article 78 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, and Opinion No. C-210-2002 of the Procuraduría General de la República, which it transcribes, emphasizing the following: “Nevertheless, irrespective of any defects the Decree may have, it lacks legal authority to modify the sector’s statutory designation. In opinion C-028-94, we stated that ‘the use assigned by law to an area in the public domain (dominio público) may be changed only by legislative action, and that the use of the area allocated to the Proyecto de Papagayo is tourism.’” It follows from judgment No. 6689-96 that the State is required to take the necessary measures aimed at protecting the environment. It is indeed true that, when the Executive Branch issues a declaration of this kind, it does so pursuant to express statutory authorization and in compliance with its constitutional duties toward the environment.

After transcribing excerpts from the judgment, it argues that the legal instruments are identical in purpose; that is, an attempt has been made to repeal or strip of its substance a special law of the Republic that was approved in four debates and by two different legislatures, including by a qualified majority, and was enacted by the First Branch of the Republic. Thus, the will of the people, delegated to the legislators, yielded to the subjective judgment, unsupported by technical evidence, on which the decree establishing the refuge was based. All of this would entail the violation of the values and principles analyzed, such as separation of powers, the hierarchy of the legal system, and the principle of legality (principio de legalidad), among others. The legislature’s intent, as embodied in Ley 5469, must be implemented. It requests that the action filed be dismissed.

1. 3Jorge Rodríguez Quirós, in his capacity as Acting Minister of Environment and Energy, states under oath (folio 67) that Law No. 5469 made the transfer of Isla San Lucas to the Municipalidad de Puntarenas contingent upon the prison’s relocation to another site and granted the Executive Branch a period of two years “to find a new location for that prison.” The municipal administration of San Lucas was reaffirmed by Article 78 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre); and it was registered on 14 de agosto de 1991 under property record 6071902-000. Article 2 of the Law provides that the Municipalidad de Puntarenas must use the Island as a tourist center, authorizing it to contract for the infrastructure works necessary for that purpose. Furthermore, paragraph 4 states that hotels and all other activities inherent to a well-organized tourism operation may operate on the Island.By Executive Decree No. 29277-MINAE, published in La Gaceta on 30 de febrero de 2001, the Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas was created because the Island contains important cultural features, as well as biological resources associated with both the insular area and the coastal zone that must be protected. The foregoing does not preclude the implementation of a philosophy of environmentally sustainable development of significant interest to tourism, given the considerable social benefits that may be generated. It is important to mention that the impact of multiple factors having a direct social effect has adversely affected the province of Puntarenas, a problem further exacerbated by the unemployment arising from the decline in fishing activity; tourism development in the area, including Isla San Lucas, is regarded as one of the most viable and realistic solutions. The Administration must assume a dual role in its management: on the one hand, it must seek to protect the environment and permit only those activities that allow and commit to achieving economic and social development that is compatible with the protection of natural resources.In this regard, it must be taken into account that the legislation designates the Ministerio de Ambiente y Energía as the governing body for the natural resources, energy, and mining sector, pursuant to Article 2 of the Organic Law of the Ministry (Ley Orgánica del Ministerio) No. 7152, dated cuatro de junio de 1990. Its governing function in environmental matters includes establishing regulations and methodologies capable of enabling sustainable development, while assigning the State the important function of maintaining a leading role. Furthermore, the natural and human resources found in the province of Puntarenas require incentives to improve and preserve sources of employment and to continue sustainable development through activities such as tourism, while also preserving the culture and rootedness of its inhabitants. This can be achieved through the design of policies that foster growth in that sector and guide its proper development.The challenged Decree arose from a local initiative to promote low-impact tourism development on one of the islands in the Golfo de Nicoya with great potential for that purpose. This proposal is based on the sustainable use of a portion of the Island containing buildings of heritage value and part of its maritime area, through the design and construction of environmentally friendly infrastructure and the provision of high-quality services to develop a tourism destination offering a variety of attractions. Its status as a Wildlife Refuge is to be respected at all times, for which purpose the natural resources will be managed sustainably. To accomplish this, the sites possessing such tourism and cultural potential have been geographically identified in order to establish, by means of geographic coordinates, the boundaries of the tourism area that will permit efficient and sustainable use. It therefore became necessary to amend Executive Decree number 29277-MINAE in order to permit the protection and reconstruction of the buildings on Isla San Lucas declared Historical-Architectural Heritage by the Ministerio de Cultura.The objectives of limited and sustainable tourism development, as well as the protection of the cultural heritage of Isla San Lucas, made it necessary to specify and expand the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas so as to modify only 5.5% of its current area. The remaining 94.5% of the total area is preserved for wildlife protection. In fact, the refuge was expanded by 210.7 hectares because the islets near the Island were included due to their significant biodiversity and because they are nesting sites for birds native to the area. For the rational management of the lands under municipal administration, a Permanent Commission was created, composed of the Ministers responsible for Culture, Youth and Sports, Tourism, and Environment and Energy, or their representatives, and the Mayor of Puntarenas or the Mayor’s representative. It has a General Coordinating Secretariat appointed by the President of the Republic.One of the conditions for the development of tourism activities is that the ICT prepare a Sustainable Tourism Development Master Plan, containing the rules necessary to achieve the development objectives and protect the cultural heritage of that specific area. He requests that the writ be denied.
2. 4By resolution No. 2008-15687 issued at twelve fifteen hours on diecisiete de octubre de dos mil ocho, delivery of the judgment in this writ of amparo (recurso de amparo) was stayed until the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) being processed under expediente No. 08-004317-007-CO is resolved.-
3. 5The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Araya Garcia authors the opinion; and,

Whereas:

I.Subject Matter of the Writ.- The petitioner alleges that the exclusion of one land portion and one marine portion from the Isla San Lucas national wildlife refuge, by an act of the Executive Branch and without the technical studies justifying such a measure, violates the principles of legality and hierarchical order, as well as the constitutional right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, guaranteed by Articles 11 and 50 of the Constitution.

II.Admissibility of the Writ. Regarding standing (legitimación activa) in cases alleging harm to the environment, the Chamber (Sala) has stated:

“Regarding the admissibility of the writ, it is important to state that, pursuant to Article 89 in relation to Articles 21, 10, and 48 of the Political Constitution and Article 33 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), any person may file an amparo action in defense of the right to preserve the country’s natural resources. Although the petitioner does not suffer direct and clear harm, as would occur in the case of a specific act by the State against an individual, all inhabitants suffer harm from violations of that article in the same proportion as if it were direct harm. They are therefore deemed to possess an interest entitling them to bring an action to protect that right to maintain the ecosystem’s natural balance.” (Judgment N°1700-93 at 15:09 hours on 16 de abril de 1993).

The cited case law applies to the present case; consequently, the writ is admissible.

III.Merits.- For purposes of this writ of amparo, it is essential to indicate that, in the constitutional challenge processed under expediente número 08-0004317-007-CO, this Constitutional Court ruled on the constitutionality of Executive Decree 34282-TUR-MINAE-C, which amended Executive Decree N° 29277-MINAE to permit the protection and reconstruction of the buildings on Isla San Lucas declared Historical-Architectural Heritage by the Ministerio de Cultura, and also to expand and modify the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas. In that action, this Chamber determined that the provisions challenged by the petitioner were partially inconsistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución), for which reason it issued judgment No. 2010-013099 at fourteen hours and fifty-six minutes on cuatro de agosto del dos mil diez, stating as follows:

“(...) The arguments in the three consolidated constitutional challenges share as their common denominator the alleged violation of Article 50 of the Constitution due to noncompliance with Article 38 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente). To declare the provision unconstitutional, it is sufficient to establish that the mandate set forth in the latter article was breached when the size of the protected wildlife area was modified. Article 38 states: ‘The surface area of protected wildlife areas constituting the natural heritage of the State, regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after completion of the technical studies justifying that measure.’ Accordingly, the Executive Branch may not reduce those areas without observing the legislative and technical procedure. The Chamber therefore partially grants the action and annuls Article 1° solely insofar as it excludes from the protected area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas the ‘5.5% of the current area for the protection of cultural heritage,’ due to violation of Articles 11, 50, and 89 of the Constitution, but not insofar as it adds the marine sector and islets, since the Executive Branch is permitted to adopt that measure by Executive Decree.”

Accordingly, on that occasion the Chamber held Article 1° of Executive Decree No. 34282-TUR-MINAET-C dated 25 de enero de 2008, published in Supplement 10 to La Gaceta No. 28 of 8 de febrero de 2008, to be unconstitutional and annulled it from the legal system because it modifies subsection a) of Article 1 of Executive Decree No. 33327-MINAE; however, it exempted from that declaration the addition of the portion of water added to the Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas and Section B, which remains in force. This is because, as the Chamber stated, once a particular area has been designated as a protected zone by an act of the State, the State may not simply remove that designation (desafectarlo), in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, pursuant to Article 50 of the Constitution.

IV.Protection of Cultural Heritage.- In the previously cited judgment, the Chamber determined that the significance of the allegations in the action at issue lies precisely in establishing the extent to which the protection and preservation of the National and Cultural Heritage must be guaranteed, and how this must be reconciled with the right to a healthy and ecologically balanced environment. For those purposes, the Chamber found that the passage of decades had allowed the secondary forest to regenerate, while the lack of maintenance of the historic center had caused its progressive deterioration and posed a threat to the historical and cultural assets existing on Isla San Lucas. In view of the foregoing, the cited judgment held that:

“Assets of cultural interest require protection and conservation measures in the environment in which they are located so that they may be distinguished as tourism resources; otherwise, the State’s omission would constitute unlawful abandonment from a constitutional standpoint and in light of the international treaties in force in the Republic. In addition, conservation entails ensuring protection and permanence within the context of the values and customs inherent to urban and rural areas, and therefore sustainability criteria and practices must be accepted. The administration and development of the asset must be protected, and the asset must be enhanced in accordance with the characteristics of its environment; therefore, if it consists of human-made infrastructure, this will entail technical management requiring maintenance and investment measures to ensure both its development when its value is brought to the fore and its conservation.

In the case of Isla San Lucas, subsection f) of section 38 of the Ley Orgánica del Ambiente applies insofar as there are not only elements of natural heritage, since, as a site containing historic and archaeological buildings, they are important to national culture and identity,” Accordingly, a form of low-ecological-impact rural tourism that complies with environmental regulations is compatible with Constitutional Law (Derecho de la Constitución), particularly Article 89 of the Constitución Política, which establishes cultural objectives, including protecting natural beauty and preserving and developing historical heritage, whose value is enhanced by the access the population may have to it. Therefore, as the Chamber states in the aforementioned decision, no incompatibility has been demonstrated between environmental protection and the conservation of cultural assets made available to humanity, on the one hand, and a project that must be developed in full compatibility with the environment, on the other.

Consequently, works that failed to take into account the protection regimes in force on the Island, such as the construction of large-scale infrastructure works, would be constitutionally questionable, because the continued application of its status as a protected area would entail a substantial change in land use (uso de suelo), unlike the human-made structures that existed long before the Island was designated a Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida) and historical-architectural heritage site. Hence, the Chamber does not find that Articles 2, 3, 4, 6, and 7 of Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAET-C contain constitutional defects; it is therefore evident that the respondent authority’s application of the regulations at issue is neither arbitrary nor disproportionate and that, accordingly, the resulting legal effects fall within our Legal System (Ordenamiento Jurídico).

V.Conclusion.- In view of the foregoing, the proper course is to grant the action solely insofar as the decree was unconstitutional because it reduced the protected area in question without satisfying the requirements necessary for that purpose. Nevertheless, the action is denied with respect to the use authorized therein.

Por tanto:

The action is partially granted under the terms established in judgment No. 2010-13099. The State is ordered to pay the legal costs and the damages and losses caused by the facts underlying this declaration, which shall be assessed during enforcement proceedings before the administrative litigation jurisdiction (contencioso administrativo).

Ana Virginia Calzada M.

President Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Enrique Ulate C.

Jorge Araya G.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecisiete horas y cincuenta y uno minutos del veintinueve de marzo del dos mil once.

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 08-006616-0007-CO, interpuesto por ALVARO FRANCISCO UGALDE VIQUEZ, cédula de identidad 0400900976, mayor, soltero, biólogo, vecino de Barrio Córdoba contra la MINISTRA DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES, MINISTRO DE TURISMO y el MINISTRO DEL AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES.-

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas del veintiocho de abril de dos mil ocho, el recurrente interpone recurso de amparo contra la MINISTRA DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES, MINISTRO DE TURISMO y el MINISTRO DEL AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES y manifiesta que los recurridos segregaron y excluyeron de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas, una porción terrestre insular y una porción marina, cuyas coordenadas se describen en el mismo decreto. Establecieron un régimen jurídico especial aplicable a los espacios segregados, por medio del cual le otorgaron la administración de éstos a la Municipalidad de Puntarenas y le encomendaron al Instituto Costarricense de Turismo la elaboración de un Plan Maestro de Desarrollo Turístico Sostenible, para ser aplicado en el área de administración municipal en lugar del Plan de Manejo del Refugio.La segregación y exclusión que los recurridos hacen de una porción terrestre y otra marina del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas, a través del artículo 1 del decreto inicialmente señalado, encaja en el supuesto de hecho previsto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente -la reducción de la superficie de un área silvestre protegida - independientemente de que, por otro lado, el mismo artículo 1 haya ampliado los límites del Refugio con otros espacios antes protegidos. No existe norma legal que autorice al Ministro del Ambiente y Energía para delegar la administración de un refugio nacional de vida silvestre en otras instituciones del Estado, ni para delegar en el Instituto Costarricense de Turismo, el ordenamiento del área. Los recurridos justifican la segregación y exclusión de espacios de dicho refugio, con el fin de ser desarrollados turísticamente por la Municipalidad de Puntarenas y por el Instituto Costarricense de Turismo, motivado por el alto desempleo que sufre la Provincia de Puntarenas y en la consideración del Desarrollo Turístico de la Isla San Lucas como una de las soluciones a dicha problemática.Solicita se declare con lugar el recurso, con las consecuencias de ley, se anule dicho decreto No. 34282-TUR-MINAE-C, se prevenga a los recurridos abstenerse de continuar segregando áreas silvestres protegidas a través de decretos ejecutivos, se suspenda la aplicación de los efectos de dicho decreto, hasta tanto se resuelva el recurso de amparo.
2. 2Informa bajo juramento Carlos Ricardo Benvides Jiménez, en su calidad de Ministro de Turismo (folio 13), que el decreto impugnado tiene estudios técnicos, que no violenta los principios de jerarquía normativa, razonabilidad como parámetro de constitucionalidad, principio de interdicción de la arbitrariedad. Por el contrario, estima que respeta el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado porque da contenido a la Ley 5469, respetando y haciendo efectiva la voluntad del legislador en tres debates y votación calificada. Además respeta la normativa nacional e internacional, referida a la Protección del Patrimonio Histórico, Cultural y Arquitectónico, respetando el principio de legalidad como la separación de poderes propia de un Estado de Derecho. Con esta ley se determinó a favor de grupos sociales más necesitados, por medio de instituciones de bien social, la integración de las tres variables del desarrollo sostenible, la ecológica, la económica y la social.Hay una ampliación del territorio nacional protegido, que va más allá de las porciones terrestres, abarcando todo el medio circundante, incluyendo las áreas marítimas, entre otras. Destaca del artículo 6 de la Constitución Política que establece que el Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales y que ejerce una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes en su territorio. Cita la sentencia No. 2006-05975 de las 15:14 horas del 3 de mayo de 2006, que establece que “… la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado.” Por otra parte resalta que “Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales un área (sic) silvestre, pero sí puede extenderlos.De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales.” Al tratarse de una ampliación, sí estaría el Poder Ejecutivo legitimado y habilitado para actuar vía decreto, de lo contrario se le estaría vedando en su respectivo ámbito de acción. El artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente regula la reducción en perjuicio de áreas protegidas como en forma clara lo indica la Sala Constitucional, no para aquellos casos donde, no por una simple operación aritmética como pretende hacerlo ver el recurrente, se modifican sus límites ampliando los mismos significativamente, atendiendo a verdaderos estudios técnicos que sí armonizan la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política. Como estudio señala el documento denominado Propuesta de Desarrollo Isla San Lucas, el cual contó con estudios técnicos multidisciplinarios, todo lo cual se hizo de acuerdo a las reglas de la ciencia, la lógica y la experiencia, que demuestra que lo argumentado es falso.La Unidad de Planeamiento y Desarrollo del ICT, fue elaborado con la colaboración de los funcionarios MBA. Rodolfo Lizano, Arquitecto Antonio Farah, los Biólogos Luis H. Elizondo y Ricardo Mora y el Geógrafo Pablo González, demuestran como la modificación de los límites del refugio, lejos de causar un impacto negativo en la flora y la fauna, permiten un desarrollo de bajo nivel, que permite no solo la verdadera protección de las especies de la Isla, sino la protección del Patrimonio Histórico decretado por el Ministerio de Cultura, que corre riesgos de desaparecer por el abandono. Luego de transcribir los extractos de las páginas 5 y 6 del estudio, en lo relacionado con que la Isla no forma parte de la Zona Marítimo Terrestre, según la Ley 5469. Las áreas que se utilizaran constan con las figuras representadas en el escrito, junto a las características y condiciones de localización y concentración de las zonas, la ubicación del muelle y el camino existente son parte integral del concepto histórico-cultural de la Isla; la Playa Cocos ofrece las condiciones para el desarrollo de actividades complementarias al final del eje de atractivos históricos-culturales (muelle, edificios y Playa Cocos); la condición natural del sector no tiene parches de manglar, ni bosque primario, ni asociaciones de vegetación saludables, solo parches de vegetación en etapa de sucesión secundaria (bosques secundarios), coincidiendo con el estudio realizado por las investigadores de la Universidad Nacional; los parches de bosque siempreverde facilitan la integración de atractivos histórico culturales con naturales para el diseño y operación de nuevos productos turísticos, siempre de bajo impacto.La parte marina ya tiene proyectos productivos desarrollándose y es el punto natural de llegada a la Isla. Las condiciones de protección natural que existen facilitan el desarrollo de actividades acuáticas de bajo impacto (canoas, bicicletas de agua y otras por el estilo). Para la conservación del Patrimonio, entre normas conocidas a nivel internacional como Legislación Universal del Patrimonial, el inmueble ubicado en la Isla San Lucas fue declarado patrimonio histórico arquitectónico de Costa Rica, mediante el Decreto Ejecutivo No. 30714-C, vigente desde el 26 de septiembre de 2002, así como en la legislación nacional, hay un deber del Estado de proteger y salvaguardar adecuadamente el patrimonio histórico arquitectónico. El oficio CPC-1076-2008 de la Directora del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud, manifiesta que no se ha realizado ninguna inversión en obra.El artículo 89 de la Constitución Política en concordancia con los numerales 2, 3, 4 y 9 de la Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico, así como los distintos compromisos adquiridos por Costa Rica, con la firma de acuerdos y convenios internacionales en temas de protección del patrimonio, entre ellos La Convención sobre la defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas, la recomendación sobre la Protección en el Ámbito Nacional del Patrimonio Cultural y Natural (1976), Conferencia General de la UNESCO (1972), y la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural aprobado por la UNESCO (1972). La obligación del Estado de lograr la efectiva conservación de los bienes declarados patrimonio histórico arquitectónico cobra especial relevancia si entendemos que la importancia de estos bienes, de carácter único, depende directamente de la identificación y compenetración del ciudadano con el mensaje que transmiten.La Carta de Venecia, la Carta Constitutiva del ICOMOS y el documento universal de referencia obligatoria en temas de patrimonio histórico arquitectónico, señala que la conservación de monumentos siempre resulta favorecida por su dedicación a una función útil a la sociedad. Cita la Carta de Atenas o Carta de la Restauración, y la Carta de Burra, para sitios de Significación Cultural. De todo ello sintetiza, existe un deber legal ineludible del Estado de conservar y proteger el patrimonio histórico arquitectónico; la conservación del inmueble se logra a través de la identificación y sentido de pertenencia que los ciudadanos desarrollen frente al bien declarado patrimonio histórico arquitectónico; lograr el uso y disfrute del inmueble patrimonial es parte esencial del valor patrimonial de este tipo de inmuebles; beneficia su conservación por el sentido de pertenencia que genera y le da utilidad social al patrimonio cultural; en la Isla San Lucas se debe salvaguardar el patrimonio arqueológico, histórico y ambiental, entendiendo que esa protección no debe ir en detrimento de los derechos de los ciudadanos al libre acceso y disfrute de los bienes del Estado y procurando que el inmueble patrimonial tenga una función de utilidad social.Antes del Decreto Ejecutivo No. 34282 que ratifica y amplía los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas, no contemplaban el tema de la protección y mantenimiento de las edificaciones de la Isla San Lucas, declaradas patrimonio histórico arquitectónico. Aunado a ello, existía dificultad para el acceso y disfrute del inmueble patrimonial, en razón de los límites geográficos que habían sido trazados en el decreto No. 29277-MINAE. No se pueden limitar como bienes de patrimonio histórico, el acceso de los ciudadanos al disfrute, y el Ministerio de Cultura y Juventud debe dar constante mantenimiento, cuyo acceso ha sido muy limitado por los funcionarios del MINAE. Se pretende con el Decreto Ejecutivo la utilización sostenible y eficiente de la Isla San Lucas. De las variables ecológica, económica y social que se consideran a nivel internacional, señala que en el artículo 50 de la Constitución Política, establece el deber de organización y distribución de la riqueza y la producción, como elemento previo integral del Desarrollo Sostenible.En el caso concreto, además del disfrute material del derecho a un ambiente sano, hay un beneficio a las condiciones de salud del país, lo cual se estaría concretando a través de la ayuda dirigida a varias instituciones como la Municipalidad de Puntarenas, el Hospital Nacional de Niños, el Instituto Mixto de Ayuda Social, la Dirección General de Adaptación Social, el Asilo de ancianos en Puntarenas, y el Centro de Rehabilitación Alcohólica en Puntarenas. Por otra parte, el Estado costarricense no puede alterar ese derecho fundamental sobre el patrimonio, para ser salvaguardado y protegido adecuadamente. El Estado tiene deberes y obligaciones, entre ellos el de conservar la memoria colectiva de un pasado que pertenece a todos los costarricenses y a la humanidad. El seudoderecho de “uso y abuso”, que se esgrima para atacar y destruir el patrimonio cultural en general, no es aplicable para éste, puesto que sus valores van más allá de los intereses de los estados, de los particulares o de grupos de presión políticos o económicos.Se tiene entonces la imperiosa obligación de preservarlo para las generaciones futuras, y el Estado no puede interpretar a su antojo ese derecho fundamental. El fondo de la discusión versa sobre las implicaciones del decreto No. 29277-MINAE, toda vez que anteriormente se ha entendido que las áreas protegidas mediante decreto, obtienen una jerarquía especial, pudiendo afectarse únicamente por una ley posterior; pero ello aplica al decreto que es plenamente válido, pero no resulta ser así en el caso. Mantener la aplicación de este decreto, implicaría (hipotéticamente), que si por ejemplo en el futuro un Ministro de Ciencia y Tecnología declara que el Área de Puerto Caldera debe destinarse únicamente a la conservación de Flora y Fauna Marina, la única forma de variar ese yerro sería mediante una Ley, pues no interesa si el decreto es válido o no. Resulta evidente la ilegalidad del decreto por no considerar e ir en contra de la Ley 5469.Dice que ambos decretos están acorde al artículo 50 constitucional, pero el primero carece de estudios técnicos, cuyo fundamento fue un criterio político y plenamente subjetivo de la jerarca que en ese momento tuvo a cargo ese Ministerio, quien definió los límites en función de incluir –por cualquier medio- dentro de dicha área, al Parque Marino de Puntarenas. El actual decreto integra los principios del artículo 50 constitucional, al generar espacios para lograr un acceso real y personal, dando contenido a ese Derecho a un Ambiente Sano, pero dando también posibilidad de disfrutar del Patrimonio Histórico y Arquitectónico. Consideramos, tal y como esa misma Sala lo ha señalado en anteriores ocasiones, que ese derecho no se limita a un disfrute abstracto, resultando necesario valorar en cada caso, si se está dando un disfrute material. No se violenta el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, resultando evidente una integración de esos dos elementos del derecho, sea tanto el derecho a un ambiente sano y el derecho a disfrutar.El decreto 29277-MINAE no toma en consideración la Ley 5469, violentó lo estipulado en el artículo 121 inciso 1º de nuestra Constitución Política, pues procedió a vaciar el contenido (derogación por vía de hecho), irrespetando la voluntad del legislador y transgrediendo las limitaciones establecidas por el Constituyente. La Ley 5469 fue dictada por el legislador de conformidad con el artículo 105, aprobada por mayoría calificada de dos terceras partes, fue objeto de veto por el plazo que se le otorgó al Poder Ejecutivo para desalojar el centro penitenciario, y volvió ser aprobado mediante mayoría calificada de dos terceras parte en fecha 25 de abril de 1974. La Ley 5469 plenamente vigente traspasó efectivamente a la Municipalidad de Puntarenas la Isla San Lucas, señalando que se debía utilizar como centro turístico, y autorizándola a contratar las obras de infraestructura. Entre otras cosas, más sobre la Ley, indica que para cumplir con los fines específicos establecidos en la Ley 5469 es viable liberar un 5.5% del área terrestre actual, para que pueda ser objeto de un desarrollo turístico sostenible, de bajo impacto y de baja densidad, que contribuya al desarrollo, estudio y mantenimiento de la Isla y de las poblaciones aledañas.El Decreto Ejecutivo No. 29277-MINAE, publicado en La Gaceta No. 30 de lunes 12 de febrero de 2001, no contó con un estudio integral que contemplara los requerimientos de desarrollo sostenible de la Isla y la región, incluyendo al turismo sostenible. El Decreto dejó sin contenido lo dispuesto por el legislador en la Ley 5469, haciendo nugatorio el cumplimiento de los objetivos perseguidos por dicha Ley y por ende, la voluntad del legislador mismo. No contempló la existencia de las edificaciones del antiguo penal en la Isla declaradas Patrimonio Histórico-Arquitectónico, cuya historia y existencia han sido hechas de conocimiento de todo el mundo por medio de obras literarias y estudios científicos-culturales, nacionales y extranjeros, exclusión que imposibilita al Ministerio de Cultura y la propia Municipalidad a llevar a cabo la conservación, restauración y promoción nacional como internacional en perjuicio del Convenio de Defensa del Patrimonio Histórico (Ley No. 7555) y su Reglamento 32749.El principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, condiciona la actuación del Estado en la protección del ambiente, con la necesidad de que las tomas de decisiones se hagan acompañar de estudios técnicos. Otro conjunto de principios que deben ser analizados son los principios de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el principio de interdicción de la arbitrariedad. Resalta que el principio de separación de poderes se ha visto perjudicado, toda vez que, emitió un decreto ilegal que derogó y dejó sin contenido una ley especial de la República. Cita el Código Ético Mundial para el Turismo, que proclama “La posibilidad de acceso directo y personal al descubrimiento de las riquezas de nuestro mundo constituirá un derecho abierto por igual a todos los habitantes de nuestro planeta.” Adicionalmente, si se analiza el Decreto No. 29277-MINAE no toma en consideración la Ley No. 5469 ni contempló su existencia, siendo en ambos casos que su objeto es la Isla San Lucas, deviniendo en evidente nulidad.Tampoco cumple con lo establecido en el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, por lo que el recurrente parte de que la creación del Refugio de Vida Silvestre Isla San Lucas se ajustó a todo el ordenamiento jurídico, incluso adjunto al informe del MINAE, se ofrece el oficio SINAC-DG-517 del 17 de marzo de 2008, que permite deducir que no existió ni se gestionó un estudio técnico previo cuyo objeto se relacionara directamente con la viabilidad para la creación del refugio, con esa falta se violó flagrantemente el principio de interdicción de la arbitrariedad y el ejercicio de la potestad reglamentaria. Se establecen límites que si son vulnerados, se trata de una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del derecho de la constitución como del derecho jurídico infraconstitucional. En este sentido, cita la sentencia 2004-14421. Sobre la jerarquía normativa como valor constitucional, señala el expediente legislativo No. 5008 (de la Ley No. 5469) y el artículo 78 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, así como el Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-210-2002 que transcribe, pero que resalta que: “Con todo, prescindiendo de los defectos que el Decreto pudiera tener, carece de cobertura para modificar la afectación legal del sector.En el dictamen C-028-94 dijimos que “el destino asingado por ley a un espacio de dominio público solo puede cambiarse por acto legislativo, y que el uso del área destinada al Proyecto de Papagayo es turístico.” De la sentencia No. 6689-96 se deduce que el Estado está obligado a tomar las previsiones necesarias tendientes a la protección del medio ambiente. Si bien es cierto cuando el Poder Ejecutivo formula una declaratoria de este tipo lo hace por expresa autorización legal y en acatamiento de sus deberes constitucionales para con el medio ambiente. Sostiene luego de transcribir extractos de la sentencia que existe una identidad entre los instrumentos jurídicos, es decir se ha tratado de derogar o dejar sin contenido una Ley especial de la República, aprobada en cuatro debates y dos legislaturas distintas, incluso contando con mayoría calificada, emanadas del Primer Poder de la República; cediendo la voluntad del pueblo delegada en los diputados, ante el criterio subjetivo y carente de sustento técnico en que se fundamentó el decreto de creación del refugio.Todo lo cual implicaría la violación de valores y principios analizados, tales como la separación de poderes, jerarquía del ordenamiento jurídico, principio de legalidad, entre otros. Que se debe buscar implementar la voluntad del legislador como se plasmó en la Ley 5469. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3. 3Informa bajo juramento Jorge Rodríguez Quirós en su condición de Ministro a.i. del Ambiente y Energía (folio 67) que la Ley No. 5469 sujetó el traspaso de la Isla San Lucas a favor de la Municipalidad de Puntarenas a partir del momento en que el Penal fuera trasladado a otro sitio, y otorgó al Poder Ejecutivo el plazo de dos años “para buscarle nueva ubicación a dicho Penal”. La administración municipal de San Lucas quedó reiterada por el artículo 78 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre; y quedó inscrita el 14 de agosto de 1991 bajo la matrícula 6071902-000. El artículo 2 de la Ley señala que la Municipalidad de Puntarenas deberá utilizar la Isla como un centro turístico, autorizándola a contratar las obras de infraestructura necesarias para ese fin. Por otra parte, en el numeral 4 se indica que en la isla podrán funcionar hoteles y todas aquellas actividades que sean propias de una explotación turística bien organizada.Que mediante el Decreto Ejecutivo No. 29277-MINAE, publicado en La Gaceta del 30 de febrero de 2001, se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas por contener rasgos culturales importantes, así como recursos biológicos asociados tanto al área insular como la zona costera que deben protegerse. Que lo anterior no excluye la implementación de una filosofía de desarrollo sostenible ambientalmente y de alto interés turístico por el elevado grado de beneficios sociales que puedan generarse. Es importante mencionar que la incidencia de múltiples factores de directo impacto social ha afectado a la provincia de Puntarenas, problemática acentuada a la vez por el desempleo surgido a raíz del decaimiento de la actividad pesquera, considerándose el desarrollo turístico de la zona, incluyendo la Isla San Lucas, como una de las soluciones más viables y realistas. La Administración debe asumir un doble rol en su gestión; por un lado, debe procurar la protección del medio ambiente y permitir únicamente aquellas actividades que permitan y se comprometan con la realización de un desarrollo económico y social que no riña con la protección de los recursos naturales.En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio de Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio No. 7152, del cuatro de junio de 1990. La función de rectoría en la materia ambiental comprende el establecimiento de regulaciones y metodologías capaces de permitir un desarrollo sostenible, en tanto le confiere al Estado la importante función de mantener un papel protagónico. Por otra parte, las riquezas naturales y humanas que se encuentran en la provincia de Puntarenas, requieren de incentivos para mejorar y mantener las fuentes de empleo, continuar con el desarrollo sostenible a través de actividades como el turismo, manteniendo a la vez la cultura y el arraigo de sus pobladores, lo cual es posible a través de diseño de políticas que estimen el crecimiento de ese sector y orienten su adecuado desarrollo.El Decreto impugnado parte de una iniciativa local para fomentar el desarrollo turístico de bajo impacto, en una de las Islas del Golfo de Nicoya con un gran potencial para este propósito. Esta propuesta se sustenta en utilizar de manera sostenible una porción de terreno de la Isla que tiene las instalaciones de valor patrimonial y parte de su área marítima, a partir del diseño y la construcción de infraestructura eco-amigable y la presentación de servicios de calidad para desarrollar un destino turístico de variados atractivos. Que siempre se respeta su condición de Refugio Natural, para lo que se desarrollará un manejo sostenible de los recursos naturales. Para lograr esto, se han identificado geográficamente los sitios con ese potencial turístico y cultural para establecer los límites por medio de coordenadas geográficas del espacio turístico que permita una utilización eficiente y sostenible.Por tal razón, se hizo necesario modificar el Decreto Ejecutivo número 29277-MINAE, con el fin de permitir la protección y reconstrucción de las edificaciones en la Isla San Lucas, declaradas Patrimonio Histórico – Arquitectónico por el Ministerio de Cultura. Los fines de desarrollo turístico limitado y sostenible, así como la protección del patrimonio cultural de la Isla San Lucas, hicieron necesario precisar y ampliar los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas para modificar apenas un 5.5% del área actual. El restante 94.5% del área total se conserva para la protección de la vida silvestre. Hay en la realidad una ampliación del refugio en 210.7 hectáreas, debido a que se incluyeron los islotes cercanos a la Isla, por la importante biodiversidad y son sitios de anidación de aves propias de la zona. Para el manejo racional de los terrenos en administración municipal se creó una Comisión Permanente conformada por los Ministros rectores de Cultura, Juventud y Deportes, de Turismo, de Ambiente y Energía, o sus representantes y por el Alcalde de Puntarenas o su representante.Se cuenta con una Secretaría General de Coordinación designada por el Presidente de la República. Se requiere como una de las condiciones para el desarrollo de las actividades turísticas que el ICT elabore un Plan Maestro de Desarrollo Turístico Sostenible, con las normas necesarias para el desarrollo de los objetivos de desarrollo y de protección al patrimonio cultural de esa área específica. Solicita se declare sin lugar el recurso.
4. 4Mediante resolución No. 2008-15687 de las doce horas quince minutos del diecisiete de octubre de dos mil ocho, se suspendió el dictado de la sentencia de este recurso de amparo hasta tanto no se resuelva la acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente No. 08-004317-007-CO.-
5. 5En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Araya Garcia; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso.- El recurrente alega que la exclusión de una porción terrestre y otra marina del refugio nacional de vida silvestre Isla San Lucas, mediante acto del Poder Ejecutivo y sin contar con los estudios técnicos que justifiquen tal medida, vulnera el principio de legalidad y orden jerárquico, así como el derecho constitucional a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, garantizados en los artículos 11 y 50 constitucionales.

II.Sobre la admisibilidad del recurso. La Sala ha señalado en cuanto a la legitimación activa en casos en que se acuse la lesión al medio ambiente:

"En cuanto a la admisibilidad del recurso, es importante expresar que cualquier persona se encuentra, de conformidad con el artículo 89 en relación con el 21, 10 y 48 de la Constitución política y 33 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para interponer el amparo en defensa del derecho a la conservación de los recursos naturales del país. A pesar de no existir un perjuicio directo y claro para el accionante como en el caso de un acto concreto del Estado en contra de un particular, todos los habitantes, en cuanto a las transgresiones al artículo, sufren un perjuicio en la misma proporción que si se tratara de un daño directo, por lo que se considera que existe en su favor un interés que los faculta a accionar para proteger ese derecho a mantener un equilibrio natural en el ecosistema." (Sentencia N°1700-93 de las 15:09 horas del 16 de abril de 1993).

La jurisprudencia citada es aplicable en el presente caso, en consecuencia, el recurso es admisible.

III.Sobre el fondo.- Para efectos del presente recurso de amparo, resulta indispensable indicar, que en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo expediente número 08-0004317-007-CO, este Tribunal Constitucional se pronunció en cuanto a la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAE-C, que modificaba el Decreto Ejecutivo N° 29277-MINAE con la finalidad de permitir la protección y reconstrucción de las edificaciones en la Isla San Lucas declaradas Patrimonio Histórico - Arquitectónico por el Ministerio de Cultura y también para ampliar y modificar los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas. En dicha acción, esta Sala determinó que la normativa que cuestiona el recurrente riñe parcialmente con el Derecho de la Constitución, razón por la cual emitió la sentencia No. 2010-013099 de las catorce horas y cincuenta y seis minutos del cuatro de agosto del dos mil diez, en la cual indicó lo siguiente:

"(...)Los argumentos en las tres acciones de inconstitucionalidad acumuladas tienen como común denominador la aludida infracción al artículo 50 constitucional, por la inobservancia del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Para declarar la inconstitucionalidad basta comprobar que fue incumplido el mandato establecido en este último numeral, al modificar la cabida del área silvestre protegida. El numeral 38 indica que: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiear sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”. De ahí que el Poder Ejecutivo no puede reducir éstas áreas sin observar el procedimiento legislativo y técnico, razón por la cual, la Sala declara parcialmente con lugar la demanda para anular el artículo 1° únicamente en cuanto excluye del área protegida del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas, el “5.5% del área actual para la protección del patrimonio cultural”, lo anterior por infracción a lo dispuesto por los artículos 11, 50 y 89 constitucionales, y no en cuanto a la adición del sector marino e islotes, toda vez que ello es permitido al Poder Ejecutivo acordarlo mediante Decreto Ejecutivo".

Así las cosas, en esta ocasión la Sala consideró que el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 34282-TUR-MINAET-C de 25 de enero de 2008, publicado en el Alcance 10 a La Gaceta No. 28 del 8 de febrero de 2008, es inconstitucional y lo anuló del ordenamiento jurídico debido a que modifica el inciso a) del artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 33327-MINAE; sin embargo, exceptúa de dicha declaratoria la adición de la porción de agua que se agrega al Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas y el apartado B que mantiene su vigencia. Lo anterior, por cuanto tal y como lo indicó, una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses –públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.

IV.En cuanto a la protección al patrimonio cultural.- En la sentencia previamente citada, la Sala analizó que la importancia de lo denunciado en la acción en cuestión precisamente radica en determinar en qué grado debe garantizarse la protección y conservación del Patrimonio Nacional y Cultural, y cómo se debe conciliar éste con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Para tales efectos, la Sala constató que el paso de las décadas ha permitido la regeneración del bosque secundario, así como la falta de mantenimiento del centro histórico ha provocado su deterioro progresivo y la amenaza sobre los bienes históricos y culturales existentes en la Isla San Lucas. En virtud con lo anterior dispuso en la sentencia de cita que:

"Los bienes de interés cultural requieren de protección y medidas conservacionistas en el medio en que se encuentran, para que se le pueda singularizar como recurso turístico, o de lo contrario la omisión del Estado implicaría un abandono ilícito desde el punto de vista constitucional y a la luz de los tratados internacionales vigentes en la República. Aunado a lo anterior, conservar implica la idea de asegurar protección y permanencia, dentro del contexto de los valores y costumbres propios de los espacios urbanos y rurales, por lo que se deben admitir criterios y prácticas de sustentabilidad. La administración y el desarrollo del bien se debe proteger, así como realzar el bien según las características en su medio ambiente, por lo que si se trata de infraestructura creada por el hombre, implicará un manejo técnico, que exige medidas de mantenimiento e inversión para asegurarle el desarrollo a la hora de ser puesto en valor, como su conservación.

En el caso de la Isla San Lucas, el inciso f) del numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente aplica en el tanto existen no solo elementos del patrimonio natural, pues como sitio con edificaciones históricos, y arqueológicos, son importantes para la cultura e identidad nacional", De esta manera, un tipo de turismo rural de bajo impacto ecológico respetuoso de la normativa ambiental, resulta compatible con el Derecho de la Constitución, en especial con el artículo 89 de la Constitución Política que fija los objetivos culturales, entre ellos: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico, y cuyo valor se potencia en el acceso que pueda tener de él la población. Por ello, según indica la Sala en la resolución aludida no se demuestran incompatibilidades entre la protección al ambiente y la conservación de bienes culturales puestos a disposición de la humanidad, con un proyecto que debe desarrollarse y ser compatible integralmente con el ambiente.

En consecuencia, serían cuestionables constitucionalmente si se realizaran obras que no tuvieran en cuenta los regímenes de protección vigentes en la Isla, como la construcción de obras de infraestructura de gran envergadura, dado que la vigencia del régimen como área protegida implicaría un cambio sustancial al uso de suelo, y no por las obras humanas que existieron mucho antes de la declaratoria de la Isla como Área Silvestre Protegida y de patrimonio histórico-arquitectónico. De ahí que, no estima la Sala que los artículos 2, 3, 4, 6 y 7 del Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAET-C presenten vicios de constitucionalidad por lo que es evidente que la actuación de la autoridad recurrida de aplicar la normativa en cuestión no resulta arbitraria, ni desproporcionada y, por lo tanto, los efectos jurídicos que se hayan producido se enmarcan dentro de nuestro Ordenamiento Jurídico.

V.Conclusión.- En mérito de lo expuesto, lo procedente es declarar con lugar el recurso únicamente en cuanto a que el decreto resultó inconstitucional por reducir el área de protección en cuestión, sin los requisitos necesarios al efecto. No obstante, sin lugar en cuanto al uso que se autorizó al mismo.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar el recurso, en los términos establecidos en la sentencia No. 2010-13099. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contenciosos administrativo.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Enrique Ulate C.

Jorge Araya G.