Access to TAA case files and limits on the right to environmental informationAcceso a expedientes del Tribunal Ambiental Administrativo y límites al derecho de información ambiental

hmendez hmendez 2 0 2010-09-08T15:37:00Z 2010-09-08T15:37:00Z 10 10365 57010 Poder Judicial 475 134 67241 12.00 21 false false false ES-CR X-NONE X-NONE MicrosoftInternetExplorer4 *080040720007CO* Decision No. 2010007789 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and zero minutes on veintiocho de abril del dos mil diez.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by ALVARO SAGOT RODRÍGUEZ, holder of identity card No. 2-365-227, and DANIELA CORDERO CAMPOS, holder of identity card No. 2-639-350, against Article 21 of the Rules of Procedure of the Tribunal Ambiental Administrativo (Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo), Executive Decree No. 34136-MINAE of 20 de junio de 2007. LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA and EL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO also participate in the challenge.

10/1957 FINDINGS OF FACT:

1. 1In a brief filed with the Chamber’s Secretariat at 12:02 hrs. on 2 de marzo de 2008 (appearing at folios 1-9), the petitioners requested that Article 21 of Executive Decree No. 34136-MINAE of 20 de junio de 2007 be declared unconstitutional, because it provides that only the parties and their representatives, as well as any attorney, shall have the right, at any stage of the proceeding, to examine, read, and photocopy the case file (expediente). They argued, first, that the provision under review violates Article 30 of the Political Constitution, insofar as it prevents any person from accessing a case file containing information on environmental complaints, which is of national relevance and interest because, pursuant to the Ley Orgánica del Ambiente, the matters investigated by the Tribunal Ambiental Administrativo constitute offenses of a social nature and, therefore, all such information must be public and may not be restricted.They explained that no restrictions on access to public information may be imposed in the cases under review because, although a person or group is being adjudicated, the importance of environmental matters takes precedence over any individual right—even where administrative penalties are imposed. They contended that, in this case, access to case files for the purpose of learning about complaints is restricted by regulation for journalists and various environmental organizations unless they are an interested party or a legal professional, which they consider unconstitutional because it violates the principle of participatory democracy (democracia participativa). They stated that Article 50 of the Political Constitution itself creates the citizen action (acción popular) in environmental matters, which provides unrestricted access to administrative and judicial proceedings in which violations concerning that subject are discussed.They asserted that allowing any attorney to access the case file while simultaneously preventing an ordinary citizen from doing so establishes a restriction and distinction based on profession, contrary to Article 33 of the Political Constitution. Consequently, they considered Articles 30, 33, and 50 of the Fundamental Charter to have been violated, as well as Principle 10 of the Rio Declaration; Principle 19 of the Stockholm Declaration; Article IV. 13 of the Earth Charter; and Article 14 of the Ley Orgánica del Ambiente. Finally, to establish their standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, they stated that they appear before this Constitutional Court in defense of diffuse interests (intereses difusos)—the right of access to information on environmental matters—as provided for in Article 75, paragraph 2°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. They requested that the challenge be granted.
2. 2By a decision of the Presidency of the Chamber issued at 14:50 hrs. on 18 de abril de 2008 (appearing at folios 15-16), the present constitutional challenge was admitted for consideration.
3. 3The notices required by law were published in Judicial Bulletins Nos. 87, 88, and 89 on 7, 8, and 9 de mayo de 2008.
4. 4Farid Beirute Brenes, in his capacity as Deputy Attorney General, by means of a pleading filed at 15:30 hrs. on 12 de mayo de 2008 (appearing at folios 21-49), submitted the report required by law (informe de ley). First, he considered that, in accordance with Article 75, paragraph 2°, of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), the petitioners have standing (legitimación) to bring this proceeding, since it falls within the scope of legal protection of the environment. He further stated that the fundamental right of access to environmental information held by public authorities has undergone extensive and comprehensive legislative development in other jurisdictions, unlike in our country, where the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), through its case law, has sought to fill the gaps left by the legislature. He indicated that, from the perspective of Public International Law, there is the so-called “Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters, or Aarhus Convention (Denmark),” of 25 de junio de 1998, of the United Nations Economic Commission for Europe, Article 1° of which proclaims the existence of the right to enjoy an adequate environment and the duty to respect and protect it—not only as to each person in the present as a holder of rights and obligations, but also from the potential perspective of future generations—together with the genuine opportunity that each contracting State must guarantee to access environmental information, participate in public decision-making, and access justice in matters relating to the environment.In that regard, he noted that the explanatory memorandum to Spanish Law No. 27/2006, of 18 de julio, regulating the rights of access to information, public participation, and access to justice in environmental matters (and incorporating Directives 2003/4/EC and 2003/35/EC), provides an exemplary summary of the three pillars upon which the Aarhus Convention rests: “(…)1) The pillar of access to environmental information plays an essential role in society’s environmental awareness and education and constitutes an indispensable instrument for informed participation in public affairs. It is divided into two parts: the right to seek and obtain information held by public authorities, and the right to receive environmentally relevant information from public authorities, which must collect and publish it without the need for a prior request.2) The pillar of public participation in the decision-making process, which extends to three areas of public action: the authorization of certain activities, the approval of plans and programs, and the drafting of generally applicable statutory or regulatory provisions.3) The third and final pillar consists of the right of access to justice and is intended to guarantee citizens access to the courts to review decisions that may potentially have violated the environmental-democracy rights recognized by the Convention itself. The aim is thus to ensure and strengthen, through the guarantee afforded by judicial protection (tutela judicial), the effectiveness of the rights that the Aarhus Convention recognizes for all and, consequently, the implementation of the Convention itself. Finally, a provision is introduced that would enable the public to institute administrative or judicial proceedings to challenge any attributable act or omission, whether by another private party or by a public authority, that constitutes a violation of national environmental legislation (…)”. He explained that, within the regulatory framework established by the foregoing convention, the European Union, in order to harmonize Community legislation with the provisions contained therein, issued the important Directive No. 2003/4/EC of 28 de enero de 2003, on public access to environmental information, and Directive No. 2003/35/EC of the European Parliament and of the Council of 26 de mayo de 2003, establishing measures for public participation in the preparation of certain plans and programs relating to the environment and amending Directives Nos. 85/337/EEC and 96/61/EC with regard to public participation and access to justice. He stated that the first Directive cited emphasizes in its preamble that it is “necessary to guarantee the right of access to environmental information held by or for public authorities to any natural or legal person without that person having to state an interest” (recital 8°); it likewise affirms the need “for public authorities to make available and disseminate environmental information to the general public to the widest extent possible, in particular by using information and communication technologies,” for which purpose the future development of such technologies must be taken into account (recital 9°). He observed that recital 16 of the aforementioned Directive No. 2003/4/EC sets forth the following interpretive criterion: “The right to information means that disclosure of information should be the general rule and that public authorities should be permitted to refuse a request for environmental information in specific and clearly defined cases. Grounds for refusal should be interpreted restrictively, such that the public interest served by disclosure of the information should be weighed against the interest served by refusing disclosure.” He added that Article 3° of the aforementioned Spanish Law No. 27/2006 sets forth the rights regarding access to environmental information that members of the public may exercise with respect to public authorities, as follows:1) the right to access environmental information held by or for public authorities, without being required to state a particular interest, regardless of their nationality, domicile, or registered office;2) the right to be informed of the rights granted to them by Law No. 27/2006 and to receive guidance on their proper exercise;3) the right to receive assistance in searching for information;4) the right to receive the information requested within a period not exceeding 2 months;5) the right to receive the requested environmental information in the form or format selected;6) the right to know the reasons why the information is not provided, in whole or in part, as well as the reasons why it is not provided in the requested form or format; and, finally,7) the right to know the schedule of fees and charges that may be payable for receiving the requested information. Correspondingly, he stated that Article 5° of the aforementioned Law establishes the following duties for the various Public Administrations (Administraciones Públicas): a) to adequately inform the public of the rights granted to them by that Law, as well as the means for exercising them; b) to provide information for their proper exercise, as well as advice and guidance insofar as possible; c) to prepare lists of public authorities based on the environmental information they hold, which shall be made publicly accessible; d) to ensure that their personnel assist the public when seeking access to environmental information; e) to promote the use of information and telecommunications technologies to facilitate access to information; and f) to guarantee the principle of expeditious processing and resolution of requests for environmental information. In that regard, he argued that the cited provision adds that public authorities shall ensure, to the extent possible, that information collected by them or on their behalf is current, accurate, and comparable, and shall also adopt all measures necessary to ensure the effective exercise of the right of access to environmental information (e.g., by designating units responsible for environmental information, creating registers or lists of environmental information held by public authorities or information points, with clear directions as to where it may be found, among other measures). However, he noted that the exercise of the right of access to environmental information, like every other fundamental right, is subject to limits that may not be transgressed in a State governed by the rule of law (Estado de Derecho). Accordingly, he indicated that Article 13 of Law No. 27/2006 (reproducing, virtually verbatim, the provisions of Article 4° of Directive 2003/4/EC) establishes that public authorities may not disclose every case file (expediente), or indeed all information directly related to the right to a healthy and ecologically balanced environment, under the following terms: “(…) “Article 13. Exceptions to the obligation to provide environmental information. 1. Public authorities may refuse requests for environmental information where any of the following circumstances applies: a) The information requested from the public authority is not held by it or by another entity on its behalf, without prejudice to the provisions of Article 10.2.b). b) The request is manifestly unreasonable. c) The request is formulated in excessively general terms, taking into account the provisions of Article 10.2.a). d) The request concerns material in the course of completion or unfinished documents or data. The latter shall mean documents or data on which the public authority is actively working. If the refusal is based on this ground, the competent public authority must identify in the refusal the authority preparing the material and inform the applicant of the estimated time needed to complete it. e) The request concerns internal communications, taking into account the public interest served by disclosure. 2. Requests for environmental information may be refused if disclosure of the requested information may adversely affect any of the following: a) The confidentiality of the proceedings of public authorities, where such confidentiality is provided for by a provision having the force of law. b) International relations, national defense, or public security. c) Cases or matters subject to judicial proceedings or pending before the courts, the right to effective judicial protection (tutela judicial efectiva), or the ability to conduct a criminal or disciplinary investigation. Where the case or matter is subject to judicial proceedings or pending before the courts, the judicial body before which it is being heard must in all cases be identified. d) The confidentiality of commercial or industrial information, where such confidentiality is provided for by a provision having the force of law or by Community legislation, in order to protect legitimate economic interests, including the public interest in maintaining statistical confidentiality and tax secrecy. e) Intellectual and industrial property rights. Cases in which the rights holder has consented to disclosure are excepted. f) The confidentiality of personal data, as regulated by Organic Law 15/1999, of 13 de diciembre, on the Protection of Personal Data, provided that the data subject concerned has not consented to its processing or disclosure.

• g)The interests or protection of a third party who voluntarily provided the requested information without being required to do so under the legislation in force. Cases in which the person consented to its disclosure are excepted. h) The protection of the environment to which the requested information relates. In particular, information concerning the location of threatened species or their breeding sites. 3. The exceptions provided for in the preceding paragraphs may be applied in connection with the dissemination obligations contemplated in Chapter II of this Title. 4. The grounds for denial mentioned in this article must be interpreted restrictively. To this end, in each specific case, the public interest served by disclosing information shall be weighed against the interest served by denying its disclosure. 5. Under no circumstances may public authorities rely on the grounds provided for in paragraph 2, subparagraphs a), d), f), g), and h) of this article to deny a request for information concerning emissions into the environment. 6.

The refusal to provide all or part of the requested information shall be notified to the applicant, stating the grounds for denial, within the time limits contemplated in Article 10.2.c) (…)”. By virtue of the foregoing, he asserted that in comparative law and, specifically, in European Community law, although the essential importance of the right to environmental information (información ambiental) is recognized as an instrument for ensuring adequate protection of the environment—because its conservation is an obligation shared by public authorities and society as a whole—the exercise of that fundamental right is also subject to inherent limitations and is therefore neither absolute nor unlimited. With regard to Costa Rica, he stated that the rights to information and public participation in their environmental dimension lack proper regulation. Consequently, the task of developing them and defining their scope has fallen largely to the Tribunal Constitucional, except for the scattered and unsystematic references made by the legislature to some of the basic principles of these rights in certain laws.

Thus, he stated that Article 10 of the Ley de Biodiversidad declares, as its objectives in paragraphs 2 and 3, the promotion of “the active participation of all social sectors in the conservation and ecologically sustainable use of biodiversity, in order to foster social, economic, and cultural sustainability”; and “education and public awareness concerning the conservation and use of biodiversity.” To that end, Articles 100 and 101 provide for the application of specific tax, technical-scientific, and other incentives for community participation in the conservation and sustainable use of biological diversity, especially in areas where endangered, endemic, or rare species have been identified. He then argued that it includes obligations imposed on the Public Administration, similar to those indicated in the preceding section, such as the duty of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación to establish permanent mechanisms for up-to-date and timely information, both for the bodies of the Sistema and for the rest of the public sector and society (Article 33.4), and the duty of the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad to issue general rules ensuring that the country and its inhabitants receive scientific and technical information and cooperation concerning biodiversity (Article 88).

He further noted that the final paragraph of Article 2 of the Ley Orgánica del Ambiente, concerning the principles underlying that statute, advocates the implementation by the State of an information system containing environmental indicators intended to measure developments and their correlation with the country’s economic and social indicators. Article 6, meanwhile, establishes the duty of the State and municipalities to promote the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment, for which purpose the Consejos Regionales Ambientales are created (Article 7). Article 14 of the aforementioned Law establishes the State’s duty to encourage the participation of the mass media in the process of fostering an environmental culture oriented toward the sustainable development of the Nation’s inhabitants.

He added that both the Ley de Biodiversidad and the Ley Orgánica del Ambiente likewise regulate public participation in environmental impact assessment proceedings (procedimientos de evaluación de impacto ambiental). The former, in Article 95, imposes on the Secretaría Técnica Nacional Ambiental the duty to hold public hearings for information and analysis concerning the proposed project and its impact on biodiversity whenever it deems this necessary. The Ley Orgánica del Ambiente, for its part, more broadly regulates access to and review of this type of case file (expediente), the duties of public authorities to disseminate the list of proposed studies and make available to any person the public information contained in those case files, as well as society’s active participation in the assessment proceeding, as follows: “ARTICLE 22.- Assessment case file Natural or legal persons, whether public or private, shall have the right to be heard by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental at any stage of the assessment process and during the operational phase of the work or project.

The observations of interested parties shall be included in the case file and considered for the final report. Within five business days following receipt of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall send an excerpt thereof to the municipalities within whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. It shall also widely publicize, through the mass media, the list of studies submitted for its consideration.” “ARTICLE 23.- Public availability of information. The information contained in the environmental impact assessment case file shall be public and available for review by any person or organization. Nevertheless, interested parties may request that information included in the study be kept confidential if its publication would affect industrial property rights.” “ARTICLE 24.- Review of case files.

The technical criteria and weighting percentages used by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to analyze environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) must be publicly known.” Finally, he stated that, completing the threefold structure of the right under discussion, Article 105 of the Ley de Biodiversidad, in its aspect concerning access to environmental justice (acceso a la justicia en materia ambiental), establishes the public-interest action (acción popular), so that every person has standing to bring proceedings before administrative or judicial authorities in defense and protection of biodiversity. Consequently, he asserted that the Costa Rican legal system recognizes every person’s right of access to environmental information, for which it is sufficient to assert a diffuse interest (interés difuso) in the request. Nevertheless, he argued that the scope or reach of that right has been determined on a case-by-case basis by the Sala Constitucional, in the absence of a law systematizing the exceptional circumstances in which a public authority may lawfully deny access.

Thus, he explained that, among those exceptional circumstances, Judgment No. 10693-02 of 18:20 hrs. on 7 de noviembre de 2002 mentions the confidentiality inherent in judicial proceedings, State secrets, and intellectual property rights, which constitute, in the environmental sphere, specific manifestations of the inherent and external limitations on the right of access to administrative information (derecho de acceso a la información administrativa) generally. Those limitations have received extensive treatment and, in turn, are inferred from the harmonious interplay of Articles 24, 27, 28, and 30 of the Constitución Política. Accordingly, with respect to the former, which concern the proper or essential content of the right—its internal scope—that Tribunal has explained that the “purpose of the right is ‘information on matters of public interest,’ such that when the administrative information sought does not concern a matter of that nature, the right is rendered inoperative and access cannot be obtained.

A second limitation consists of State secrets, among which it distinguishes the duty of secrecy imposed on public officials, ‘who, by reason of the performance of their duties, become aware of certain types of information with respect to which they must observe a duty of secrecy and confidentiality (see Article 337 of the Código Penal, which defines and punishes the offense of “disclosure of secrets”).’” With regard to the restrictions or external limitations on the right of access to administrative information, that Tribunal mentions, first, those arising from Article 28 of the Constitution: the rights of third parties—the principle of coexistence of public freedoms (principio de la coexistencia de las libertades públicas)—morality, and public order. Second, it mentions the right to privacy (derecho a la intimidad), which encompasses bank secrecy and the industrial, commercial, or economic secrets of companies “concerning certain ideas, products, or industrial processes and their financial, credit, and tax status,” without prejudice to circumstances in which information concerning a private individual held by an administrative body may have “a clear public dimension and purpose” (which is consistent with Article 67 of the Ley de Biodiversidad, providing that information in the Registro de derechos de acceso sobre elementos genéticos y bioquímicos shall be public, “except for industrial secrets, which must be protected by the Registro unless biosafety considerations require their disclosure”).

He also stated that, in the terms of Constitutional Voto No. 3074-02, of 15:24 hrs. on 2 de abril de 2002: “(…) the right to privacy constitutes a limitation on the right to information because, insofar as the information concerns matters that are not of public relevance, respect for privacy prevails and operates as a limit or barrier to the right to information (…)”. The third limitation concerns the investigation of crimes, “when criminal investigations are conducted by administrative or judicial police forces for the purpose of ensuring the soundness and success of the investigation and, above all, respecting the presumption of innocence, honor, and privacy of the persons involved.” (In a similar vein, he stated that Judgments Nos. 136-03, 2120-03, 8884-04, 3391-05, 7889-05, 13419-05, 2916-06, 6522-06, and 11206-07, among others, may be consulted.) He added that the foregoing grounds for exception have, as stated, been fully applied in matters concerning the environment brought before that constitutional jurisdiction, a significant illustration of which is provided by many of the cited decisions, with the scope of those limitations being qualified in some cases because of the delicate and sensitive nature of the matters under discussion, such as public health, biodiversity, and the environment. Thus, he emphasized the content of Votos Nos. 8884-04 and 9753-06.

With respect to the challenged provision, he stated that it reproduces, practically verbatim, the content of the first paragraph of Article 272 of the Ley General de la Administración Pública, which makes it clear that the challenged provision has sufficient legal support, since it is founded on a statutory provision. For that reason, he indicated that the petitioners are mistaken in asserting that the Ley General has become outdated and is therefore unable to properly address or safeguard the interests or rights at stake in environmental matters processed in administrative proceedings (sede administrativa). This is because the legislature itself has modernized, so to speak, for purposes of environmental law, the doctrines, safeguards, and principles of Book Two of the Ley General concerning administrative procedure. Indeed, he noted that, on the one hand, Article 106 of the Ley de Biodiversidad expressly establishes that, except for matters specifically regulated differently in that law, “for all administrative proceedings required for biodiversity management, the ordinary or summary procedure governed by the Ley General de la Administración Pública shall be followed, as appropriate”; while, on the other hand, Article 106 of the Ley Orgánica del Ambiente, which specifically concerns proceedings conducted before the Tribunal Ambiental Administrativo, provides that this collegiate body, in addition to performing its functions subject to the principles of oral proceedings, official initiative, expeditiousness, and immediacy in the taking of evidence, shall conduct its activities in accordance with the procedure and operating rules established in that Law and, supplementarily, with the Ley General de la Administración Pública, Book Two, Chapter “On Ordinary Procedure.” Moreover, he considered it necessary to observe that the final paragraph of Article 108 of the Ley Orgánica del Ambiente is worded almost identically to Article 272 of the Ley General and, consequently, to the challenged provision, specifying as follows: “The parties or their representatives and attorneys shall have access to the proceedings relating to the complaint processed before the Tribunal Ambiental Administrativo, including the records documenting the investigation of the violations.

They may review them without any requirement other than proof of their identity or representative capacity (personería).” In view of the foregoing, he considered that Article 21 of the Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo is not affected by any defect of unconstitutionality. This is particularly so because the Tribunal Constitucional recently reiterated, in Voto No. 1249-07 of 16:13 hours on 31 de enero de 2007, in a matter specifically related to public health, the holding of Sentencia No. 02927-03 of 15:31 hours on 10 de abril de 2003, according to which Article 272 of the Ley General de la Administración Pública implements Article 30 of the Constitución Política as part of the constitutional corpus (bloque de constitucionalidad). Accordingly, he explained that annulment of the challenged article is unwarranted because it has sufficient legal support in statutory provisions that also belong to the field of environmental law.

Furthermore, he asserted that eliminating the provision at issue is unnecessary, since it can readily be applied by the Tribunal Ambiental Administrativo within the limits governing the legitimate exercise of the right of access to environmental information. Finally, he asserted that the article under discussion does not discriminate in any way with respect to the opportunity afforded to any attorney to examine or review these case files (expedientes). In that regard, he stated that the rationale for this measure is the same as that underlying the other procedural rules in force in the Costa Rican legal system: to allow legal professionals to analyze the case at issue so that they may decide whether to undertake the legal representation of any of the parties involved. This is because, as indicated in Article 111 of the Ley Orgánica del Ambiente, the cases submitted to the Tribunal Ambiental Administrativo concern complaints filed against all persons, whether public or private, regarding acts or omissions that violate or threaten to violate the rules of legislation protecting the environment and natural resources, as well as the determination of compensation that may arise in connection with damage caused by such violations of environmental law.

In other words, these matters involve administrative sanctions (materia sancionadora administrativa), and because conducting a proceeding of this kind may have an adverse impact on the legal sphere of private persons, the right of defense requires that they be permitted to receive advice from a legal professional. He contended that another compelling reason justifying why the challenged article—as do the Ley General and the Ley Orgánica del Ambiente itself—distinguishes between the degree of access an attorney may have to a case file of this nature and that afforded to an ordinary citizen is that the latter, unlike the former, is not subject to the duty of confidentiality inherent in the attorney-client privilege (secreto profesional), which an attorney must respect at all times. This means that the attorney is compelled to reveal or disclose private information to which the attorney may have obtained access, whereas the ordinary citizen is not.

For the foregoing reasons, he considered Article 21 of the Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo to be fully consistent with the constitutional corpus in environmental matters.

1. 5José Lino Chavez López, in his capacity as President of the Tribunal Ambiental Administrativo (appearing at folios 50-61), submitted the report required by law. He stated that the provision under review has its legal basis in Article 272 of the Ley General de la Administración Pública. Accordingly, he asserted that, pursuant to Article 106 of the Ley Orgánica del Ambiente, proceedings conducted before the Tribunal Ambiental Administrativo must conform to the aforementioned Ley General de la Administración Pública. He stated that, in light of the ruling of the Sala Constitucional in Voto No. 14536-05, although the Tribunal Ambiental Administrativo is required to comply with Article 30 of the Constitution, not every document held by a public agency is a public document. He added that the aforementioned Tribunal is a decentralized body of the Ministerio del Ambiente y Energía which, pursuant to Article 111 of the Ley Orgánica del Ambiente, has jurisdiction to: a) hear and decide, at the administrative level, complaints filed against any public or private person for violations of legislation protecting the environment and natural resources; b) hear, process, and decide, on its own initiative or at the request of a party, complaints concerning acts or omissions that violate or threaten to violate the provisions of legislation protecting the environment and natural resources; and c) determine, through administrative proceedings, any compensation arising from harm caused by violations of legislation protecting the environment and natural resources.Accordingly, he argued that it is a sanctioning body that hears a complaint and determines, by applying the ordinary administrative procedure (procedimiento ordinario administrativo) established in the Ley General de la Administración Pública, whether any provision of environmental legislation was violated or any environmental damage (daño ambiental) occurred. He explained that its nature differs from that of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, where public participation (participación ciudadana) is essential to determining the potential social impact of a work, activity, or project. For that reason, he asserted that although Article 23 of the Ley Orgánica del Ambiente provides for the public disclosure of information, it applies exclusively to case files processed before SETENA. That Secretaría conducts a process to determine whether a particular work may be undertaken, whereas the Tribunal Ambiental considers whether an administrative sanction may be imposed.Nevertheless, he stated that, in a particular case, any natural or legal person (persona física o jurídica) who enters an appearance in an administrative case file and states the factual and legal grounds on which that person seeks to become a party shall be recognized as an intervenor (coadyuvante). This is so that the person may make any appropriate submissions, offer evidence, participate in the various administrative proceedings, and, where applicable, participate in the oral and private hearing and file the remedies provided by law. Furthermore, he stated that in Opinion No. C-187-2003 of 23 de junio de 2003, the Procuraduría General de la República, in accordance with the Ley de Control Interno, stated as follows: “(…) Article 6 of the Ley General de Control Interno, N° 8292 of 27 de agosto de 2002, provides: ‘Confidentiality of complainants and investigations resulting in the commencement of administrative proceedings.The Contraloría General de la República, the administration, and internal audit offices shall keep confidential the identities of citizens who file complaints with their offices. Information, documentation, and other evidence from investigations conducted by internal audit offices, the administration, and the Contraloría General, the results of which may lead to the commencement of an administrative proceeding, shall remain confidential while the respective report is being prepared. Once the corresponding report has been served and until the final decision in the administrative proceeding, the information contained in the case file shall be classified as confidential information, except with respect to the parties involved, who shall have unrestricted access to all documents and evidence contained in the administrative case file. In all cases, the Asamblea Legislativa, in the exercise of the powers set forth in subsection 23) of Article 121 of the Constitución Política, may access the reports, documentation, and evidence held by internal audit offices, the administration, or the Contraloría General de la República.’ The guarantee of confidentiality established in Article 6 serves two essential purposes: first, to ensure that the investigation can be conducted without being obstructed by the disclosure of the information gathered or by persons interested in preventing certain evidence from being considered; and second, to preserve the rights of the persons under investigation and the complainants.Those rights could be seriously harmed by disclosure of the very existence of the investigation and of the information submitted in the course thereof. Such information could be subject to incorrect or tendentious interpretations by third parties. Confidentiality is guaranteed until the respective report is completed. The reference to service of the corresponding report indicates that, outside the oversight office preparing the report, the information, documentation, and ‘evidence’ must not be disclosed to other persons. Completion of the report does not make those materials public. Indeed, even where the report results in an administrative proceeding, the information remains confidential except with respect to the parties. The parties’ access forms part of the guarantees of due process (debido proceso). The general provision of Article 6 is supplemented by Article 32 of the Law: the duty of internal audit officials to maintain the confidentiality of information to which they have access, as well as the prohibition against disclosing to third parties unrelated to the matters addressed in the reports any information concerning audits or special audit studies that are under way, ‘or any information concerning matters that may establish potential civil, administrative, or possibly criminal liability on the part of officials of the entities and bodies subject to this Law.’ This provision reaffirms the need to preserve the rights of the persons under investigation (…)”.In view of the foregoing, he stated that although there is a constitutional right of free access to administrative agencies for the purpose of obtaining information on matters of public interest, as provided in Article 30 of the Constitution, it is also true that access to case files may be granted to the parties involved in the proceeding, counsel for the parties, law students duly authorized by their respective universities, or a person legally entitled to act therein. He further stated that the right to information is limited by Article 24 of the Constitución Política, which guarantees the rights to privacy and liberty, as well as the secrecy of communications. The latter guarantee protects the confidentiality of private documents and information, prevents private individuals from accessing them, and, in turn, prohibits institutions from furnishing them to third parties. These fundamental values are also protected by Article 11 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos, as well as Article 13, subsection 2°), paragraph a) of that same instrument.On those grounds, he considered that Article 21 of Decreto No. 34136-MINAE, which derives from Article 272 of the Ley General de la Administración Pública, does not violate any fundamental principle or right. He requested that the action filed be dismissed.
2. 6The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceedings.

Opinion drafted by Justice Jinesta Lobo; and,

CONSIDERING:

I. STANDING AND ADMISSIBILITY OF THE CONSTITUTIONAL CHALLENGE (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Under Article 75, paragraph 2°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a prior case pending resolution shall not be required when, because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the action concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos) affecting the community as a whole. Regarding this issue, this Tribunal Constitucional, in Voto No. 8239-01 at 16:07 hrs. on 14 de agosto de 2001, addressed diffuse interests in the following terms:

“(…) Under the first circumstance provided for in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to concrete application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and used as the underlying case. (...) Second, provision is made for the possibility of bringing an action in defense of diffuse interests (...) Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Sala has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so concrete that particular persons or identifiable groups are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests affecting a community as a whole.

They are therefore individual interests that are, at the same time, dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore correctly said that these are common interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, interests of each of their members. In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are both collective—as they are shared by the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such. (...) In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, physical characteristic, ethnic origin, personal or ideological orientation, consumption of a particular product, etc. (…)”.

In the present matter, the claimants assert standing through abstract constitutional review (control de constitucionalidad abstracto) and invoke the defense of diffuse interests because they seek to protect the environment. Consequently, these circumstances confer upon the petitioners direct standing to institute the present proceeding, because they invoke the defense of interests affecting the national community as a whole, such as the right of access to information relating to the environment. The present constitutional challenge is therefore admissible for consideration and resolution through abstract review.

II. PURPOSE OF THE ACTION

The petitioners challenge Article 21 of the Rules of Procedure of the Administrative Environmental Tribunal (Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo), Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE de 20 de junio de 2007, on the grounds that it specifically presents the following constitutional defects: a) Violation of Articles 30 and 50 of the Political Constitution (Constitución Política), because it limits the ability of any person to access a case file (expediente) processed before the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) that contains public information of national relevance and interest, such as environmental complaints (denuncias ambientales); and b) violation of Article 33 of the Constitution, because it establishes a restriction and distinction based on profession that allows only any attorney, rather than all citizens, to access the aforementioned case file.

III. CHALLENGED PROVISION

In this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), Article 21 of the Rules of Procedure of the Administrative Environmental Tribunal, Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE de 20 de junio de 2007, is challenged. That provision establishes the following:

“Article 21.—Access to the administrative case file (expediente administrativo). The parties and their representatives, and any attorney, shall be entitled, at any stage of the proceeding, to examine, read, and photocopy any item in the case file, as well as to request a certified copy thereof, subject to the exceptions set forth in Article 273 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).”

IV. LIMITS ON THE RIGHT OF ACCESS TO ENVIRONMENTAL INFORMATION

Although our legal system recognizes the essential importance of the right of access to information and, in this case, to environmental information (información ambiental), as a means of ensuring adequate protection of the environment—since its conservation is an obligation shared by public authorities and society as a whole—the exercise of that right is also subject to limits. The right of access to environmental information cannot be characterized as an absolute right because, like other rights, it is relative in nature. Accordingly, limits imposed on that right are justified insofar as there will be situations in which transparency or disclosure may cause serious harm or disruption to general or private interests that society considers worthy of protection or deserving of precedence. That right must therefore yield to the requirements of peaceful and democratic coexistence, a paramount objective of society and its political organization, and, of course, also to the right to privacy and confidentiality of other persons subject to the Administration (administrados).

From that perspective, and also in accordance with the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters, or Aarhus Convention, adopted at the “Environment for Europe” Ministerial Conference held in Denmark on 25 de junio de 1998, a request for environmental information may be denied in the following circumstances: a) when the request concerns documents that are being prepared; and b) when disclosure of such information would adversely affect the following: b.1.) the proper administration of justice, the ability of every person to receive a fair trial, or the ability of a public authority to conduct a criminal or disciplinary investigation; and b.2.) the confidentiality of data and personal files concerning a natural person, if that person has not consented to public disclosure of that information, where the confidentiality of such information is provided for under domestic law.

V. DISTINCTION BETWEEN THE RIGHT OF ACCESS TO INFORMATION AD EXTRA AND AD INTRA

A clear distinction may be drawn between the right of access to administrative information (información administrativa) (a) ad extra—outside—and (b) ad intra—within—an administrative proceeding (procedimiento administrativo). The former is exercised uti universi, that is, by any person or interested person subject to the Administration seeking access to particular administrative information. By virtue of the foregoing, Article 30 of the Political Constitution is said to refer, evidently, to the right of access ad extra, because it is entirely independent of the existence of an administrative proceeding. The latter, in turn, is exercised uti singuli, that is, solely by the interested party or that party’s representative in a specific administrative proceeding. This latter right is governed by the General Law of Public Administration in Chapter Six, entitled “Access to the Case File and Its Contents,” Title Three of Book Two, Articles 272 through 274.

This right may, in turn, be exercised at any stage of the administrative proceeding and concerns documents being processed within the general framework of that proceeding; that is, the case file embodying the proceeding to which the person is a party. On this matter, this Constitutional Court (Tribunal Constitucional), in Voto No. 2120-03 de las 13:30 hrs. de 14 de marzo de 2003, in an opinion drafted by the reporting Justice (Magistrado ponente), held as follows:

“(…) III.- TYPOLOGY OF THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION. A clear distinction may be drawn between the right of access to administrative information (a) ad extra—outside—and (b) ad intra—within—an administrative proceeding. The former is granted to any person or interested person subject to the Administration seeking access to specific administrative information—uti universi—and the latter solely to the interested parties in a concrete and specific administrative proceeding—uti singuli. This right is governed by the General Law of Public Administration in Chapter Six, entitled “Access to the Case File and Its Contents,” Title Three of Book Two, Articles 272 through 274. Article 30 of the Political Constitution clearly refers to the right of access ad extra, since it is entirely independent of the existence of an administrative proceeding. This right has not been developed legislatively in a systematic and coherent manner, which constitutes a serious and substantial gap in our legal system that has persisted for more than fifty years since the constitutional text took effect.

Regulation of this right has been fragmented and sector-specific. Thus, by way of example, National Archives System Law (Ley del Sistema Nacional de Archivos) No. 7202 del 24 de octubre de 1990 governs it with respect to documents of scientific and cultural value belonging to the public entities and bodies—obligated parties (sujetos pasivos)—that comprise the National Archives System (Sistema Nacional de Archivos) (the Legislative, Judicial, and Executive Branches and other public entities with legal personality, as well as documents deposited in private and personal archives subject to the provisions of that body of law) (…)”.

Subsequently, in Voto No. 4637-04 de las 12:15 hrs. de 30 de abril de 2004, this Chamber held, insofar as relevant:

“(…) V.- (…) A clear distinction may be drawn between the right of access to administrative information (a) ad extra—outside—and (b) ad intra—within—an administrative proceeding. The former is granted to any person or interested person subject to the Administration seeking access to specific administrative information—uti universi—and the latter solely to the interested parties in a concrete and specific administrative proceeding—uti singuli. Although this latter right is governed by the General Law of Public Administration in Chapter Six, entitled “Access to the Case File and Its Contents,” Title Three of Book Two, Articles 272 through 274, there can be no doubt that it is grounded in Article 30 of the Political Constitution and, therefore, enjoys the mechanisms of guarantee, protection, and defense provided for in the constitutional text (Article 48 of the Political Constitution) and developed by the procedural law governing this jurisdiction (Articles 29 et seq.).

This conclusion necessarily follows when one considers the clearly inadequate, slow, and cumbersome nature of the sole mechanism established at the subconstitutional level to protect the right of access to administrative information ad intra in an administrative proceeding. Indeed, Article 274 of the General Law of Public Administration provides that a decision denying inspection of and access to an item in a case file may be challenged through the ordinary remedies (recursos ordinarios) provided for by that body of law, namely reconsideration (revocatoria), appeal (apelación), and, where the decision-maker is the highest authority, potentially rehearing (reposición), without providing for an expeditious and prompt avenue when those remedies are denied. This is clearly inadequate because it compels the petitioner to resort to the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa) (Article 49 of the Political Constitution) to seek annulment of the decision denying access to the administrative case file, a solution that imposes substantial financial and temporal costs on the aggrieved party and is manifestly untimely (…)”.

VI. REGARDING THE VIOLATION OF ARTICLES 30 AND 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION

The petitioners contend that Article 21 of Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE violates Articles 30 and 50 of the Constitution because it limits the possibility for any person to access an administrative case file (expediente administrativo) processed before the Tribunal Ambiental Administrativo that contains public information of national relevance and interest, such as environmental complaints. Indeed, as the interested parties contend, pursuant to Article 50 of the Constitution, the Costa Rican legal system recognizes a broad right of every person to receive and access public information relating to the environment. Likewise, the Public Administration has a corresponding duty to facilitate such information and make it available to anyone who requests it. However, as noted above, the exercise of that right cannot be conceived as absolute but, rather, as limited and subject to a series of exceptions; consequently, not all information relating to the right to a healthy and ecologically balanced environment may be provided by public authorities.

For that reason, in the opinion of this Chamber and in accordance with the Aarhus Convention, environmental information may be denied when, for example, documents still being prepared are requested, or when it is considered that disclosure of such data could have adverse effects on the proper administration of justice, the ability of every person to receive a fair trial, or the ability of a public authority to conduct a criminal or disciplinary investigation, as well as on the confidentiality of data and personal files concerning a natural person who has not consented to their disclosure. It is therefore important and, above all, reasonable to respect and protect privacy and confidentiality, as well as the presumption of innocence of all parties interested in a particular administrative proceeding (procedimiento administrativo). Thus, it must be noted that the right to privacy, set forth in Article 24 of the Constitution, has been defined as the recognition afforded to every human being of a personal zone or sphere free from external interference (sphere of protection), with respect to which that person may prohibit the intervention of any third party.

It therefore allows individuals to control their personal information by denying or granting access to it; in other words, it is a form of freedom of informational self-determination. It is precisely for this reason that this Sala Constitucional has held that the rights to privacy, honor, and one’s image constitute limits on the right to information. Likewise, one of the fundamental pillars of the rule of law and, consequently, of administrative sanctions law (Derecho Administrativo sancionador), is the presumption of innocence recognized in Article 39, paragraph 1°, of our Political Constitution. This means that any person charged in a proceeding, whether criminal or otherwise, or subjected to disciplinary or punitive administrative proceedings, is presumed innocent until the contrary is established, respectively, by a final judgment having the force of res judicata or by a final act issued in observance of due process and the right of defense.

For purposes of the present proceeding, it must be taken into account that the Tribunal Ambiental Administrativo is a decentralized body of the Ministerio del Ambiente y Energía which, pursuant to Article 111 of the Ley Orgánica del Ambiente, has jurisdiction, among other matters, to: a) hear and decide, at the administrative level, complaints filed against any public or private person for violations of legislation protecting the environment and natural resources; b) hear, process, and decide, on its own initiative or at the request of a party, complaints concerning acts or omissions that violate or threaten to violate the provisions of legislation protecting the environment and natural resources; and c) determine, through administrative proceedings, any compensation arising from damage caused by violations of legislation protecting the environment and natural resources. It is thus a body that exercises clear sanctioning authority (potestad sancionadora), hears complaints, and determines, by applying the corresponding procedure, whether a provision of the legislation was violated or environmental damage occurred.

Consequently, its nature differs from that of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, where public participation is essential to determining the potential environmental impact of a work, activity, or project. In light of these considerations, it must be observed that the provision challenged in this constitutional action (acción de inconstitucionalidad), as part of the Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, concerns the exercise of the sanctioning authority wielded by that Tribunal against public-law and private-law persons in connection with complaints filed for environmental violations. The proceedings heard there are therefore clearly different from environmental impact assessment proceedings (procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), in which, pursuant to Article 23 of the Ley Orgánica del Ambiente, unrestricted access to the case file is guaranteed because the information contained therein is public and concerns the community as a whole.

Thus, in the opinion of this Chamber, the limits identified above are fully applicable to the processing of administrative proceedings before the Tribunal Ambiental Administrativo. This is because, until that body has finally decided a particular matter, the case file remains at the investigation stage and, therefore, the information contained therein is deemed confidential. In this regard, it should be noted that one thing is environmental information of public or general interest, which must be fully available to every person and, moreover, must be provided immediately by Public Administrations; another is information relating to a complaint alleging that a natural or legal person violated environmental legislation, which is contained in an administrative case file. In the latter situation, standing to exercise the right of internal access (derecho de acceso ad intra) within the proceeding must be governed by the ordinary general rules; that is, it must be limited solely to the parties interested in that proceeding and not, as the petitioners claim, extended to any person or group.

In any event, it must be taken into account, as stated by the President of the Tribunal Ambiental Administrativo, that any natural or legal person who enters an appearance in an administrative proceeding being processed before that body and states the factual and legal grounds for requesting to become a party will be admitted as an assisting party (coadyuvante), so that the person may make the appropriate submissions, offer evidence, participate in the various administrative steps, and, where applicable, even participate in the private oral hearing. It is therefore important to distinguish between the participation that a particular person may have in proceedings intended to develop environmental plans, programs, and policies, as well as environmental regulatory instruments such as regulations and decrees, and the participation that person may have in punitive proceedings. As stated above, the latter is addressed through the mechanism of participation as an assisting party or supporting intervention (coadyuvancia o intervención adhesiva).

It must also be observed that Article 21 of Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE reiterates Article 272 of the Ley General de la Administración Pública, which, pursuant to Article 106 of the Ley Orgánica del Ambiente, applies to this type of proceeding, namely, punitive proceedings processed by the Tribunal Ambiental Administrativo. Likewise, Article 108 of the Ley Orgánica del Ambiente must not be overlooked, since its final paragraph is worded almost identically to Article 272 of the Ley General de la Administración Pública and, consequently, to the challenged provision, stating as follows: “(…) The parties or their representatives and attorneys shall have access to the proceedings relating to the complaint processed before the tribunal Ambiental Administrativo, including the records documenting the investigation of the violations. They may inspect them subject to no requirement other than proof of their identity or representative capacity.” Accordingly, the principle that the regulation of fundamental rights must be reserved to statute (principio de reserva de ley) is fully respected (Articles 19 of the Ley General de la Administración Pública and 28 of the Political Constitution).

From that perspective, this Tribunal Constitucional does not find that Article 21 of the Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, with respect to this particular issue, contains any constitutional defect.

VII.Nevertheless, in the opinion of this Chamber, the limitations and exceptions set out in the preceding recital (considerando) apply unless the punitive administrative case file contains information—e.g., specific materials such as reports or documents—of public and general interest that is not available in any database, archive, or registry of the Public Administration. In that event, any citizen may exercise the right of external access (derecho ad extra) because such data are not available in any other database. Consequently, only in such cases is the Administration—namely, for purposes of the proceeding under review, the Tribunal Ambiental Administrativo—required to provide the information while simultaneously withholding the remainder of the administrative case file. Under this interpretation, this Tribunal Constitucional, as stated in the preceding recital, reiterates that it is unnecessary to annul Article 21 in question, since that provision can be properly applied by the Tribunal Ambiental Administrativo within the limits under which the right of internal access may legitimately be exercised in an environmental punitive proceeding.

Thus, the requirement that a person be an interested party or the representative thereof in order to inspect a case file held by the aforementioned Tribunal becomes relevant only when that person seeks access to information that may, for example, be considered confidential or may infringe privacy, honor, or the presumption of innocence.

VIII. CONCERNING THE VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF EQUALITY

Furthermore, the applicants allege a violation of Article 33 of the Constitution, since, in their view, the challenged Article 21 establishes a restriction and distinction based on profession that permits only any attorney, rather than all citizens, to access the case files (expedientes) of the Tribunal Ambiental Administrativo. However, in accordance with the reasoning set forth in Section VII of this judgment, this Court does not find merit in the applicants’ argument and, in that regard, reiterates that, by virtue of the punitive nature of the administrative proceedings (procedimientos administrativos) conducted before the Tribunal Ambiental Administrativo and, above all, considering the scope of the restrictions imposed on the right of ad intra access in environmental enforcement proceedings (procedimientos sancionatorios ambientales), only interested parties, representatives, and attorneys may be entitled to receive such information.

It must be borne in mind that the ability granted to attorneys to access pending administrative case files, as provided for in Articles 272 of the Ley General de la Administración Pública, 108, final paragraph, of the Ley Orgánica del Ambiente, and the challenged regulatory provision, has an objective and reasonable justification rooted in the need for a legal professional to review an administrative case file before undertaking the legal defense (defensa técnica) of any interested party; such legal representation (patrocinio letrado) also has deep constitutional foundations when the person subject to the administrative proceedings chooses to retain it.

IX. COROLLARY

In view of the foregoing, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be dismissed.

POR TANTO:

The constitutional challenge is dismissed.- Ana Virginia Calzada M.

President Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Roxana Salazar C. Ricardo Guerrero P.

Clb/es/801 CASE FILE N° 08-004072-0007-CO Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

hmendez hmendez 2 0 2010-09-08T15:37:00Z 2010-09-08T15:37:00Z 10 10365 57010 Poder Judicial 475 134 67241 12.00 21 false false false ES-CR X-NONE X-NONE MicrosoftInternetExplorer4 *080040720007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cero minutos del veintiocho de abril del dos mil diez.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ALVARO SAGOT RODRÍGUEZ, portador de la cédula de identidad No. 2-365-227 y DANIELA CORDERO CAMPOS, portadora de la cédula de identidad No. 2-639-350, contra el artículo 21 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE de 20 de junio de 2007. Intervienen también en la acción, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA y EL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO.

10/1957

RESULTANDO:

1. 1Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 12:02 hrs. de 2 de marzo de 2008 (visible a folios 1-9), los accionantes solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 21 del Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE de 20 de junio de 2007, por cuanto, éste último establece que, únicamente, las partes y sus representantes, así como cualquier abogado, tendrán derecho, en cualquier fase del procedimiento, a examinar, leer y fotocopiar el expediente. Consideraron, en primer término, que la norma bajo estudio vulnera el numeral 30 de la Constitución Política, toda vez que, impide la posibilidad que cualquier persona pueda tener acceso a un expediente que contiene información sobre denuncias ambientales, el cual es de relevancia e interés nacional, pues, de conformidad con la Ley Orgánica del Ambiente, lo que investiga el Tribunal Ambiental Administrativo constituye delitos de carácter social y, en ese tanto, toda la información debe ser pública y no se puede limitar.Explicaron, que en los casos bajo estudio no pueden imponerse restricciones de acceso a la información pública, dado que, si bien se juzga a una persona o grupo, la relevancia de lo ambiental supera cualquier derecho particular -aunque imponga sanciones administrativas-. Adujeron, que, en este caso, es vía reglamento que se limita a los periodistas o a diferentes organizaciones ambientalistas el acceso a los expedientes para conocer las denuncias, salvo que sean parte interesada o un profesional en Derecho, lo cual estiman inconstitucional, por cuanto, violenta el principio de democracia participativa. Manifestaron, que el propio artículo 50 de la Constitución Política, crea la acción popular en materia ambiental que expone un acceso irrestricto a procesos administrativos y judiciales donde se discutan violaciones que versen sobre ese particular. Aseveraron, que al permitir que cualquier abogado pueda tener acceso al expediente y, paralelamente, impedir que un ciudadano común lo haga, se establece una limitación y diferencia en razón de la profesión, lo cual contraviene lo establecido en el artículo 33 de la Constitución Política.En consecuencia, estimaron quebrantado lo dispuesto en los numerales 30, 33 y 50 de la Carta Fundamental, así como el principio 10 de la Declaración de Río; el principio 19 de la Declaración de Estocolmo; el artículo IV. 13, de la Carta de la Tierra y el artículo 14 de la Ley Orgánica del Ambiente. Finalmente y, a efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover la presente acción de inconstitucionalidad, señalaron que acuden a este Tribunal Constitucional en virtud de la defensa de intereses difusos -derecho de acceso a la información sobre asuntos ambientales-, contemplada en el numeral 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Solicitaron que se declare con lugar la acción planteada.
2. 2Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 14:50 hrs. de 18 de abril de 2008 (visible a folios 15-16), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
3. 3Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 87, 88 y 89 de los días 7, 8 y 9 de mayo de 2008.
4. 4Farid Beirute Brenes, en su condición de Procurador General Adjunto, mediante libelo presentado a las 15:30 hrs. de 12 de mayo de 2008 (visible a folios 21-49), rindió el informe de ley. En primer término, estimó que, de conformidad con lo estipulado en el artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los accionantes se encuentran legitimados para interponer el presente proceso, toda vez que, el mismo se enmarca en la protección jurídica del ambiente. De otra parte, manifestó que el derecho fundamental de acceso a la información medioambiental que se encuentra en poder de las autoridades públicas, ha tenido un amplio y completo desarrollo legislativo en otras latitudes, a diferencia de nuestro país, en el que por la vía jurisprudencial la Sala Constitucional ha procurado llenar los vacíos que ha dejado el legislador. Indicó, que, desde la perspectiva del Derecho Internacional Público, se cuenta con la denominada “Convención sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales o Convención de Aarhus (Dinamarca)”, de 25 de junio de 1998, de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas, la cual en su artículo 1° proclama la existencia del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el deber de respetarlo y protegerlo -no sólo de cada persona en su dimensión actual como sujeto de derechos y obligaciones, sino, también, desde la perspectiva potencial de las generaciones futuras-, con la posibilidad real que ha de garantizar cada Estado contratante de acceso a la información ambiental, participación del público en la toma de decisiones y el propio acceso a la justicia en los asuntos relacionados con el ambiente.En ese sentido, señaló que en la exposición de motivos de la Ley Española No. 27/2006, del 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (e incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), se resumen de manera ejemplar los tres pilares sobre los que se asienta el Convenio de Aarhus: “(…)1) El pilar de acceso a la información medioambiental desempeña un papel esencial en la concienciación y educación ambiental de la sociedad, constituyendo un instrumento indispensable para poder intervenir con conocimiento de causa en los asuntos públicos. Se divide en dos partes: el derecho a buscar y obtener información que esté en poder de las autoridades públicas, y el derecho a recibir información ambientalmente relevante por parte de las autoridades públicas, que deben recogerla y hacerla pública sin necesidad de que medie una petición previa.2) El pilar de participación del público en el proceso de toma de decisiones, que se extiende a tres ámbitos de actuación pública: la autorización de determinadas actividades, la aprobación de planes y programas y la elaboración de disposiciones de carácter general de rango legal o reglamentario.3) El tercer y último pilar está constituido por el derecho de acceso a la justicia y tiene por objeto garantizar el acceso de los ciudadanos a los tribunales para revisar las decisiones que potencialmente hayan podido violar los derechos que en materia de democracia ambiental les reconoce el propio Convenio. Se pretende así asegurar y fortalecer, a través de la garantía que dispensa la tutela judicial, la efectividad de los derechos que el Convenio de Aarhus reconoce a todos y, por ende, la propia ejecución del Convenio. Finalmente, se introduce una previsión que habilitaría al público a entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar cualquier acción u omisión imputable, bien a otro particular, bien a una autoridad pública, que constituya una vulneración de la legislación ambiental nacional (…)”. Explicó, que en el contexto normativo que fijó el convenio anterior, la Unión Europea, a fin de armonizar la legislación comunitaria con las estipulaciones contenidas en aquél, emitió la importante Directiva No. 2003/4/CE de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y la Directiva No. 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de mayo de 2003, mediante la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación pública y el acceso a la justicia, las Directivas Nos. 85/337/CEE y 96/61/CE. Refirió, que la primera Directiva citada, destaca en su preámbulo que es “necesario garantizar que toda persona física o jurídica tenga derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas de otras entidades en su nombre sin que dicha persona se vea obligada a declarar un interés determinado” (considerando 8°); del mismo modo que se afirma la necesidad “que las autoridades públicas difundan y pongan a disposición del público en general, de la forma más amplia posible la información medioambiental, especialmente por medio de las tecnologías de la información y de las comunicaciones”, para lo cual deberá tenerse en cuenta la evolución futura que vayan a tener estas tecnologías (considerado 9°). Apuntó, que el considerando 16 de la citada Directiva No. 2003/4/CE, recoge el siguiente criterio interpretativo: “El derecho a la información significa que la divulgación de la información debe ser la norma general y que debe permitirse que las autoridades públicas denieguen una solicitud de información medioambiental en casos concretos claramente definidos. Los motivos de denegación deben interpretarse de manera restrictiva, de tal modo que el interés público atendido por la divulgación de la información debe ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación”. Añadió, que la citada Ley Española No. 27/2006 en su artículo 3° señala los derechos en materia de acceso a la información ambiental que pueden ejercer los administrados con respecto a las autoridades públicas, de la siguiente manera:1) Derecho a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede,2) derecho a ser informados de los derechos que le otorga la Ley No. 27/2006 y a ser asesorados para su correcto ejercicio,3) derecho a ser asistidos en su búsqueda de información,4) derecho a recibir la información que soliciten en un plazo que no podrá exceder de los 2 meses,5) derecho a recibir la información ambiental solicitada en la forma o formato elegidos,6) derecho a conocer los motivos por los cuales no se les facilita la información, total o parcialmente, y también aquellos por los cuales no se les facilita dicha información en la forma o formato solicitados y, finalmente,7) derecho a conocer el listado de las tasas y precios que, en su caso, sean exigibles para la recepción de la información solicitada. Correlativamente, manifestó que el artículo 5° de la Ley supra referida, establece como deber de las distintas Administraciones Públicas lo siguiente: a) Informar al público de manera adecuada sobre los derechos que les otorga esa Ley, así como de las vías para ejercitarlos; b) facilitar información para su correcto ejercicio, así como consejo y asesoramiento en la medida en que resulte posible; c) elaborar listas de autoridades públicas en atención a la información ambiental que obre en su poder, las cuales se harán públicamente accesibles; d) garantizar que su personal asista al público cuando trate de acceder a la información ambiental; e) fomentar el uso de tecnologías de la información y de las telecomunicaciones para facilitar el acceso a la información y f) garantizar el principio de agilidad en la tramitación y resolución de las solicitudes de información ambiental. En ese sentido, adujo que la norma de cita agrega que las autoridades públicas velarán porque, en la medida de sus posibilidades, la información recogida por ellas o la recogida en su nombre esté actualizada, sea precisa y susceptible de comparación, asimismo adoptarán cuantas medidas sean necesarias para hacer efectivo el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental (v. gr. designando unidades responsables de información ambiental, creando registros o listas de la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o puntos de información, con indicaciones claras sobre dónde se puede encontrar, entre otras). Sin embargo, señaló que el derecho de acceso a la información ambiental encuentra, como todo otro derecho fundamental, límites en su ejercicio que en un Estado de Derecho no se pueden transgredir. De ese modo, indicó que el artículo 13 de la Ley No. 27/2006 (reproduciendo, prácticamente, en su literalidad lo que al efecto dispone el artículo 4° de la Directiva 2003/4/CE), estatuye que no todo expediente o bien, no toda información relacionada de forma directa con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, puede ser facilitada por las autoridades públicas, bajo los siguientes términos: “(…) “Artículo 13. Excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental. 1. Las autoridades públicas podrán denegar las solicitudes de información ambiental cuando concurra cualquiera de las circunstancias que se indican a continuación: a) Que la información solicitada a la autoridad pública no obre en poder de ésta o en el de otra entidad en su nombre, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10.2.b). b) Que la solicitud sea manifiestamente irrazonable. c) Que la solicitud esté formulada de manera excesivamente general, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 10.2.a). d) Que la solicitud se refiera a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos. Por estos últimos se entenderán aquellos sobre los que la autoridad pública esté trabajando activamente. Si la denegación se basa en este motivo, la autoridad pública competente deberá mencionar en la denegación la autoridad que está preparando el material e informar al solicitante acerca del tiempo previsto para terminar su elaboración. e) Que la solicitud se refiera a comunicaciones internas, teniendo en cuenta el interés público atendido por la revelación. 2. Las solicitudes de información ambiental podrán denegarse si la revelación de la información solicitada puede afectar negativamente a cualquiera de los extremos que se enumeran a continuación: a) A la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas, cuando tal confidencialidad esté prevista en una norma con rango de Ley. b) A las relaciones internacionales, a la defensa nacional o a la seguridad pública. c) A causas o asuntos sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, al derecho de tutela judicial efectiva o a la capacidad para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria. Cuando la causa o asunto estén sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, deberá, en todo caso, identificarse el órgano judicial ante el que se tramita. d) A la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial, cuando dicha confidencialidad esté prevista en una norma con rango de Ley o en la normativa comunitaria, a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal. e) A los derechos de propiedad intelectual e industrial. Se exceptúan los supuestos en los que el titular haya consentido en su divulgación. f) Al carácter confidencial de los datos personales, tal y como se regulan en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, siempre y cuando la persona interesada a quien conciernan no haya consentido en su tratamiento o revelación. g) A los intereses o a la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información solicitada sin estar obligado a ello por la legislación vigente. Se exceptúan los supuestos en los que la persona hubiese consentido su divulgación. h) A la protección del medio ambiente al que se refiere la información solicitada. En particular, la que se refiera a la localización de las especies amenazadas o a la de sus lugares de reproducción. 3. Las excepciones previstas en los apartados anteriores se podrán aplicar en relación con las obligaciones de difusión contempladas en el capítulo II de este Título. 4. Los motivos de denegación mencionados en este artículo deberán interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación. 5. Las autoridades públicas no podrán en ningún caso ampararse en los motivos previstos en el apartado 2, letras a), d), f), g) y h) de este artículo, para denegar una solicitud de información relativa a emisiones en el medio ambiente. 6. La negativa a facilitar la totalidad o parte de la información solicitada se notificará al solicitante indicando los motivos de la denegación en los plazos contemplados en el artículo 10.2.c) (…)”. En virtud de lo anterior, aseveró que en el derecho comparado y, en concreto, en el derecho comunitario europeo, si bien se reconoce la importancia esencial del derecho a la información ambiental como un instrumento para garantizar la adecuada protección del medio ambiente (debido a que su conservación es una obligación que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto), lo cierto es que, también, el ejercicio de dicho derecho fundamental está sujeto a límites intrínsecos, por lo que no es absoluto e ilimitado. En lo tocante al ámbito costarricense, indicó que los derechos a la información y a la participación pública en su dimensión ambiental carecen de una debida regulación. De manera tal que, ha sido sobre el Tribunal Constitucional que ha recaído, en mayor parte, la labor de desarrollarlos y de perfilar su contenido, salvo por la referencia dispersa y asistemática que el legislador ha hecho de alguno de los postulados básicos de estos derechos en algunas leyes. Así, manifestó que el artículo 10 de la Ley de Biodiversidad proclama como sus objetivos, en sus apartados 2° y 3°, el promover “la participación activa de todos los sectores sociales en la conservación y el uso ecológicamente sostenible de la biodiversidad, para procurar la sostenibilidad social, económica y cultural”; y “la educación y la conciencia pública sobre la conservación y la utilización de la biodiversidad”. Para tal efecto, sus artículos 100 y 101 prevén la aplicación de incentivos específicos de carácter tributario, técnico-científico y de otra índole, a la participación comunitaria en la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica, especialmente, en áreas donde se hayan identificado especies en peligro de extinción, endémicas o raras. Luego, argumentó que se incluyen obligaciones a cargo de la Administración pública, similares a las indicadas en el epígrafe anterior, como el deber del Consejo Nacional de Áreas de Conservación de incluir mecanismos permanentes de información actualizada y oportuna, tanto para los órganos del Sistema, como para el resto del sector público y la sociedad (artículo 33.4) o de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad de dictar las normas generales que garanticen, al país y sus habitantes, ser destinatarios de información y cooperación científico-técnica en materia de biodiversidad (artículo 88). Por su parte, apuntó que el párrafo final del artículo 2° de la Ley Orgánica del Ambiente, referido a los principios que inspiran dicho texto legal, propugna la puesta en práctica por parte del Estado de un sistema de información con indicadores ambientales, destinados a medir la evolución y la correlación con los indicadores económicos y sociales para el país. En tanto que su artículo 6° establece el deber de éste y de las municipalidades de fomentar la participación activa y organizada de los habitantes de la República en la toma de decisiones y acciones tendentes a proteger y mejorar el ambiente, para lo cual se crean los Consejos Regionales Ambientales (artículo 7°). Mientras que el artículo 14 de la Ley de comentario, contempla el deber del Estado de fomentar la participación de los medios de comunicación colectiva en el proceso de formación de una cultura ambiental hacia el desarrollo sostenible de los habitantes de la Nación. Añadió, que, de igual manera, tanto la Ley de Biodiversidad, como la Ley Orgánica del Ambiente, regulan la participación pública en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental. La primera norma en su artículo 95 impone el deber a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de realizar audiencias públicas de información y análisis sobre el proyecto propuesto y su impacto en la biodiversidad cuando lo considere necesario. Por su parte, la Ley Orgánica del Ambiente, de forma más amplia, regula el acceso y consulta a esta clase de expedientes, los deberes de las autoridades públicas de difundir el listado de estudios propuestos y de poner a disposición de cualquier persona la información de carácter público que contengan dichos expedientes, así como la participación activa de la sociedad en el procedimiento de evaluación, de la siguiente manera: “ARTICULO 22.- Expediente de la evaluación Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final. Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración.” “ARTICULO 23.- Publicidad de la información. La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización. No obstante, los interesados podrán solicitar que se mantenga en reserva información integrada al estudio, si de publicarse afectare derechos de propiedad industrial.” “ARTICULO 24.- Consulta de expedientes. Los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación para analizar los estudios de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, deben ser de conocimiento público.”. Finalmente, manifestó que, completando la tríada en que se descompone el derecho de comentario, en su vertiente de acceso a la justicia en materia ambiental, el artículo 105 de la Ley de Biodiversidad consagra la acción popular, de forma que toda persona está legitimada para accionar en sede administrativa o jurisdiccional, en defensa y protección de la biodiversidad. En consecuencia, aseveró que el ordenamiento costarricense reconoce a favor de toda persona, el derecho de acceso a la información ambiental, bastando para esto la alegación de un interés difuso en su petición. No obstante, adujo que el ejercicio de ese derecho tiene un alcance o un rango de acción que, casuísticamente, ha venido siendo determinado por Sala Constitucional a falta de una ley que sistematice los casos de excepción en que la autoridad pública, legítimamente, puede denegar su acceso. Así, explicó que, entre esos supuestos de excepción, la Sentencia No. 10693-02 de las 18:20 hrs. de 7 de noviembre de 2002 menciona la confidencialidad propia de los procesos judiciales, los secretos de Estado y los derechos de propiedad intelectual, los cuales vienen a ser una concretización, en el ámbito ambiental, de los límites intrínsecos y extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa en general, que han recibido un abundante tratamiento y que, a su vez, se deducen del juego armónico de los numerales 24, 27, 28 y 30 de la Constitución Política. De manera que, entre los primeros, referidos al contenido propio o esencial del derecho (su ámbito interno), ese Tribunal ha explicado que el “fin del derecho es la "información sobre asuntos de interés público", de modo que, cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza, el derecho se ve enervado y no se puede acceder. Un segundo límite son los secretos de Estado, dentro los cuales distingue el secreto impuesto a los funcionarios públicos “quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de "divulgación de secretos)”. En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa, ese Tribunal menciona, en primer lugar, los derivados del artículo 28 constitucional: el derecho de terceros (el principio de la coexistencia de las libertades públicas), la moral y el orden público. En segundo término, el Derecho a la intimidad que abarca al secreto bancario y al secreto industrial, comercial o económico de las empresas “acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios”, sin perjuicio de aquellos supuestos en que la información de un particular que posea una organización administrativa, puede tener “una clara dimensión y vocación pública” (lo cual se ajusta con la previsión que contiene el artículo 67 de la Ley de Biodiversidad, que indica que la información del Registro de derechos de acceso sobre elementos genéticos y bioquímicos será de carácter público, “excepto los secretos industriales, que deberán ser protegidos por el Registro, salvo que razones de bioseguridad obliguen a darles publicidad”). Asimismo, manifestó que en los términos del Voto constitucional No. 3074-02, de las 15:24 hrs. de 2 de abril de 2002: “(…) el derecho a la intimidad se constituye en un límite para el derecho a la información por cuanto, en la medida en que la información verse sobre asuntos que no sean de relevancia pública, se impone el respeto a la intimidad y opera como límite o barrera frente al derecho a la información (…)”. El tercer límite tiene que ver con la averiguación de los delitos, “cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas”. (En sentido similar, manifestó que se pueden consultar, entre otras, las Sentencias Nos. 136-03, 2120-03, 8884-04, 3391-05, 7889-05, 13419-05, 2916-06, 6522-06 y 11206-07). Agregó, que las causales de excepción anteriores, según se dijo, han tenido plena aplicación en los asuntos sometidos a conocimiento de esa jurisdicción constitucional relacionados con el ambiente, de los cuales es una muestra significativa gran parte de los votos citados, matizando en algunos casos los alcances de esos límites por lo delicado y sensible de las materias en discusión, como lo es la salud pública, la biodiversidad y el medio ambiente. Así, recalcó el contenido de los Votos Nos. 8884-04 y 9753-06. En lo que respecta a la norma impugnada, manifestó que ésta reproduce, prácticamente, de forma literal, el contenido del párrafo primero del artículo 272 de la Ley General de la Administración Pública, con lo cual queda claro que la norma impugnada goza de la suficiente cobertura jurídica al tener su fundamento en una norma de rango legal. Por tal motivo, indicó que no llevan razón los accionantes al señalar que la Ley General ha quedado desfasada para atender o garantizar, debidamente, los intereses o derechos que se encuentran en juego en los asuntos de naturaleza ambiental tramitados en sede administrativa. Esto, dado que, ha sido el mismo legislador quien ha venido a remozar, si se quiere, para el propio derecho ambiental, los institutos, garantías y principios del Libro Segundo de la Ley General sobre el procedimiento administrativo. En efecto, refirió que, de un lado, el artículo 106 de la Ley de Biodiversidad establece, de forma expresa, que, salvo lo regulado, específicamente, de modo distinto en dicha ley, “para todas las tramitaciones administrativas que la gestión de la biodiversidad requiera, se seguirá, el procedimiento ordinario o sumario regulado por la Ley General de la Administración Pública, según corresponda”; mientras que, de otro, el artículo 106 de la Ley Orgánica del Ambiente, que se refiere propiamente a los procedimientos que se tramitan ante el Tribunal Ambiental Administrativo, dispone que ese órgano colegiado, además de realizar sus funciones sujeto a los principios de oralidad, oficialidad, celeridad e inmediación de la prueba, ajustará su actuación al procedimiento y las normas de funcionamiento establecidos en esa Ley y, supletoriamente, a la Ley General de la Administración Pública, Libro Segundo, Capítulo “Del Procedimiento Ordinario". Además, estimó que se debe de observar que el párrafo final del artículo 108 de la Ley Orgánica del Ambiente, presenta una redacción casi idéntica a la del artículo 272 de la Ley General y, en consecuencia, a la del numeral cuestionado, al precisar lo siguiente: “Las partes o sus representantes y sus abogados, tendrán acceso a las actuaciones relativas a la denuncia tramitada ante el Tribunal Ambiental Administrativo, inclusive a las actas donde consta la investigación de las infracciones. Podrán consultarlas sin más exigencia que la justificación de su identidad o personería.”. En virtud de lo anterior, consideró que el artículo 21 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo no presenta vicio de inconstitucionalidad alguno. Máxime, cuando el Tribunal Constitucional ha reiterado, recientemente, en el Voto No. 1249-07 de las 16:13 horas de 31 de enero de 2007, en un asunto relacionado, precisamente, con la salud pública, el criterio de la Sentencia No. 02927-03 de las 15:31 horas de 10 de abril de 2003, por el que se considera que el artículo 272 de la Ley General de la Administración Pública desarrolla el artículo 30 de la Constitución Política, como parte del bloque de constitucionalidad. Por ende, explicó que no resulta procedente que se anule el artículo impugnado, debido a que encuentra el suficiente respaldo jurídico en normas de rango legal que, además, pertenecen a la rama del derecho ambiental. A mayor abundamiento, afirmó que la supresión de la norma en cuestión no es necesaria, toda vez que, ésta última puede ser, perfectamente, aplicada por el Tribunal Ambiental Administrativo dentro de los límites en que cabe el ejercicio legítimo del derecho al acceso a la información ambiental. Finalmente, aseveró que el artículo de comentario no realiza discriminación alguna en cuanto a la posibilidad que se le da a cualquier abogado para examinar o revisar estos expedientes. En ese sentido, manifestó que la razón de ser de esta medida radica en la de las demás normas de índole procesal vigentes en el ordenamiento costarricense, sea, la de permitir que los profesionales en derecho analicen el caso en causa, a efecto que decidan si asumen o no el patrocinio letrado de alguna de las partes involucradas. Esto, por cuanto, los casos que se someten a consideración del Tribunal Ambiental Administrativo tienen que ver, según se indica en el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, con denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, referentes a comportamientos activos y omisos, que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales, así como con la determinación de indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por esas violaciones al ordenamiento ambiental. Es decir, se trata de materia sancionadora administrativa, que por la eventual repercusión negativa que la sustanciación de un procedimiento de este tipo puede tener en la esfera jurídica de los particulares, exige como parte del derecho de defensa, que estos puedan ser asesorados por un profesional en derecho. Adujo, que otra razón de peso que justifica que el artículo cuestionado -como también lo hace la Ley General y la misma Ley Orgánica del Ambiente-, diferencie el grado de acceso que un abogado puede tener a un expediente de esta naturaleza respecto a un ciudadano común, es que este último, a diferencia del primero, no se encuentra sujeto al deber de confidencialidad propio del secreto profesional que el abogado debe, en todo momento, respetar. Lo que significa que el abogado se encuentra compelido para revelar o divulgar la información de carácter privado a la que haya podido tener acceso; mientras que el ciudadano común no. Por las razones anteriores, consideró que el artículo 21 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo resulta plenamente conforme con el bloque de constitucionalidad en materia ambiental.
5. 5José Lino Chavez López, en su condición de Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo (visible a folios 50-61), rindió el informe de ley. Indicó, que el numeral bajo estudio tiene su asidero legal en el artículo 272 de la Ley General de la Administración Pública. De este modo, manifestó que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 106 de la Ley Orgánica del Ambiente, los procedimientos que se siguen en el Tribunal Ambiental Administrativo deben de ajustarse a la Ley General de la Administración Pública supra referida. Indicó, que, a la luz de lo señalado por la Sala Constitucional en el Voto No. 14536-05, si bien el Tribunal Ambiental Administrativo tiene la obligación de cumplir con lo establecido en el artículo 30 constitucional, lo cierto es que no todo documento que se encuentre en un departamento público, es un documento de carácter público. Agregó, que el Tribunal citado es un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, el cual, de acuerdo con el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, es competente para lo siguiente: a) Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales, b) conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales y c) establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.De este modo, argumentó que se trata de un órgano sancionatorio, que conoce de una denuncia y determina, mediante la aplicación del procedimiento ordinario administrativo señalado en la Ley General de la Administración Pública, si existió o no violación de alguna norma de la legislación ambiental o bien, se produjo algún daño ambiental. Explicó, que su naturaleza es diversa a la que posee la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en donde la participación ciudadana es fundamental para determinar el eventual impacto social de alguna obra, actividad o proyecto. Por tal motivo, aseveró que si bien en la Ley Orgánica del Ambiente se establece en el artículo 23 la publicidad de la información, ésta se aplica, exclusivamente, para los expedientes tramitados ante la SETENA. En dicha Secretaría se lleva a cabo un proceso para determinar la posibilidad que se desarrolle o no una determinada obra, mientras que en el Tribunal Ambiental se conoce la posibilidad de aplicar una sanción administrativa.Sin embargo, manifestó que en un determinado caso, cualquier persona que sea, física o jurídica, que se apersone a algún expediente administrativo indicando las razones de hecho y de derecho por las cuales solicita ser parte del mismo, será tenido como coadyuvante. Lo anterior, a efecto que manifieste lo que corresponda, aporte prueba, participe de las diferentes diligencias administrativas y, si es del caso, participe en la audiencia oral y privada y presente los recursos de ley. A mayor abundamiento, indicó que en el Dictamen No. C-187-2003 de 23 de junio de 2003, la Procuraduría General de la República, en concordancia con lo establecido en la Ley de Control Interno, señaló lo siguiente: “(…) Dispone el artículo 6 de la Ley General de Control Interno, N° 8292 de 27 de agosto de 2002: "Confidencialidad de los denunciantes y estudios que originan la apertura de procedimientos administrativos.La Contraloría General de la República, la administración y las auditorías internas, guardarán confidencialidad respecto de la identidad de los ciudadanos que presenten denuncias ante sus oficinas. La información, documentación y otras evidencias de las investigaciones que efectúan las auditorías internas, la administración y la Contraloría General, cuyos resultados puedan originar la apertura de un procedimiento administrativo, serán confidenciales durante la formulación del informe respectivo. Una vez notificado el informe correspondiente y hasta la resolución final del procedimiento administrativo, la información contenida en el expediente será calificada como información confidencial, excepto para las partes involucradas, las cuales tendrán libre acceso a todos los documentos y las pruebas que obren en el expediente administrativo. Para todos los casos, la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de las facultades contenidas en el inciso 23) del artículo 121 de la Constitución Política, podrá acceder a los informes, la documentación y las pruebas que obren en poder de las auditorías internas, la administración o la Contraloría General de la República".La garantía de confidencialidad que desarrolla el artículo 6 tiene dos finalidades esenciales: por una parte, asegurar la realización de la investigación, de manera que no sea obstruida por la divulgación de los datos que se reúnen o por personas interesadas en que determinadas evidencias no sean consideradas y por otra, preservar los derechos de los investigados y denunciantes. Derechos que podrían verse gravemente lesionados por la divulgación del hecho mismo de la investigación y de los datos que en la realización de ésta hayan sido aportados. Datos que podrían ser objeto de interpretaciones incorrectas o tendenciosas por terceros. Ahora bien, la confidencialidad se garantiza hasta la realización del informe respectivo. El hecho de que se hable de notificación del informe correspondiente da idea de que fuera de la oficina de control que realiza el informe, la información, documentación, "evidencias", no deben ser conocidas por otras personas.La conclusión del informe no determina la publicidad de esos elementos. En efecto, aún cuando el informe dé origen a un procedimiento administrativo, la información se mantiene como confidencial excepto para las partes. Acceso a las partes que forma parte de las garantías del debido proceso. A la disposición general del artículo 6 se une lo dispuesto en el numeral 32 de la Ley: el deber de los funcionarios de la auditoría interna de mantener la confidencialidad sobre la información a que tengan acceso, así como la prohibición de revelar a terceros que no tengan relación con los asuntos tratados en los informes, información sobre las auditorías o los estudios especiales de auditoría que se estén realizando "ni información sobre aquello que determine una posible responsabilidad civil, administrativa o eventualmente penal de los funcionarios de los entes y órganos sujetos a esta Ley". Precepto que viene a reafirmar la necesidad de preservar los derechos de los investigados (…)”.En virtud de lo anterior, refirió que si bien existe el derecho constitucional de libre acceso a los departamentos administrativos con el propósito de obtener información sobre asuntos de interés público, según lo dispone el numeral 30 constitucional, también es cierto que a los expedientes podrán tener acceso las partes involucradas en el proceso, los abogados de las partes, estudiantes de derecho, debidamente, autorizados por las respectivas universidades o la persona legitimada para actuar en éste. Asimismo, manifestó que el derecho a la información se encuentra limitado por lo dispuesto en el precepto 24 de la Constitución Política, que garantiza el derecho a la intimidad y a la libertad, así como al secreto de las comunicaciones. Garantía última que protege la confidencialidad de los documentos e informaciones privadas, impide a los particulares el acceso a estos y, a su vez, prohíbe a las instituciones el suministro a terceros.Valores fundamentales que se encuentran, también, tutelados en el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como en el numeral 13, inciso 2°), aparte a) de ese mismo instrumento. Bajo tales argumentos, consideró que el artículo 21 del Decreto No. 34136-MINAE, el cual se desprende del numeral 272 de la Ley General de la Administración Pública, no violenta ningún principio o derecho fundamental. Solicitó que se declare sin lugar la acción planteada.
6. 6En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

A tenor del artículo 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 hrs. de 14 de agosto de 2001, se refirió a los intereses difusos bajo los siguientes términos:

"(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)".

En el presente asunto, los accionantes aducen su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto e invocan la defensa de intereses difusos, toda vez que, acuden en resguardo del ambiente. Por consiguiente, tales circunstancias configuran a favor de los gestionantes una legitimación directa para la interposición del presente proceso por invocar la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, tal y como lo es el derecho de acceso a aquella información relacionada con el medio ambiente. Por lo anterior, resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto.

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

Los accionantes cuestionan el artículo 21 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE de 20 de junio de 2007, por estimar que presenta, concretamente, los siguientes vicios de inconstitucionalidad: a) Violación a los numerales 30 y 50 de la Constitución Política, dado que, se limita la posibilidad que cualquier persona pueda tener acceso a un expediente tramitado ante el Tribunal Ambiental Administrativo que contenga información pública de relevancia e interés nacional, como lo son las denuncias ambientales y b) quebranto al artículo 33 constitucional, toda vez que, se establece una limitación y diferencia en razón de la profesión, que permite, únicamente, a cualquier abogado y no, a todos los ciudadanos, tener acceso al referido expediente.

III. NORMA IMPUGNADA

En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestiona el artículo 21 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE de 20 de junio de 2007, precepto que establece lo siguiente:

“Artículo 21.—Acceso al expediente administrativo. Las partes y sus representantes y cualquier abogado tendrán derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y fotocopiar cualquier pieza del expediente, así como solicitar certificación de la misma, con las salvedades que indica el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública.”

IV. LÍMITES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL

Si bien se reconoce en nuestro ordenamiento jurídico la importancia esencial que posee el derecho de acceso a la información y, en este caso, a la información de índole ambiental, como un instrumento para garantizar la adecuada protección del medio ambiente –pues su conservación es una obligación que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto-, lo cierto es que, también, el ejercicio de dicho derecho se encuentra sujeto a límites. Resulta imposible predicar, respecto del derecho de acceso a la información ambiental, un derecho absoluto, puesto que, como el resto de derechos, posee un carácter relativo. De modo tal que, los límites que se le impongan a dicho derecho, se justifican en cuanto habrá situaciones en que la transparencia o publicidad puede causar serios perjuicios o trastornos a los intereses generales o particulares que la sociedad estime dignos de protección o prevalecientes.

De ahí que, dicho derecho debe ceder ante las exigencias de una convivencia pacífica y democrática, objetivo prioritario de la sociedad y de su organización política y, desde luego, también, ante el derecho a la intimidad y reserva del resto de los administrados. Desde esa perspectiva, resulta factible señalar, de conformidad, a su vez, con lo dispuesto por la Convención sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales o Convención de Aarhus, adoptada en la Conferencia Ministerial “Medio Ambiente para Europa”, celebrada en Dinamarca el 25 de junio de 1998, que una solicitud de información sobre el medio ambiente podrá denegarse en los siguientes supuestos: a) Cuando la solicitud se refiere a documentos que están elaborándose y b) cuando la divulgación de tal información tenga efectos desfavorables sobre los siguientes aspectos: b.1.) La buena marcha de la justicia, posibilidad que toda persona pueda ser juzgada, equitativamente, o la capacidad de una autoridad pública para efectuar una investigación de orden penal o disciplinario y b.2.) el carácter confidencial de los datos y de los expedientes personales respecto de una persona física si esta persona no ha consentido la divulgación de esas informaciones al público, cuando dicho carácter confidencial de este tipo de información esté previsto por el derecho interno.

V. DIFERENCIA ENTRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AD EXTRA Y AD INTRA

Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra -fuera- y (b) ad intra -dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se ejerce uti universi, es decir, por cualquier persona o administrado interesado en acceder determinada información administrativa. En virtud de lo anterior, se dice que el numeral 30 de la Constitución Política, evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, toda vez que, es, absolutamente, independiente de la existencia de un procedimiento administrativo. El segundo, por su parte, se ejerce uti singuli, esto es, únicamente, por la parte interesada o su representante en un determinado y concreto procedimiento administrativo. Este último derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274.

A su vez, este derecho puede ser ejercitado en cualquier etapa del procedimiento administrativo y se encuentra referido a documentos en estado de tramitación dentro del marco general de éste último; es decir, al expediente que materializa el procedimiento en el que se es parte. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 2120-03 de las 13:30 hrs. de 14 de marzo de 2003, con redacción del Magistrado ponente, estimó lo siguiente:

“(…) III.- TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada –uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-. Este derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de la Constitución Política, evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo.

Este derecho no ha sido desarrollado legislativamente de forma sistemática y coherente, lo cual constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurídico que se ha prolongado en el tiempo por más de cincuenta años desde la vigencia del texto constitucional. La regulación de este derecho ha sido fragmentada y sectorial, así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 del 24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los documentos con valor científico y cultural de los entes y órganos públicos –sujetos pasivos- que conforman el Sistema Nacional de Archivos (Poderes Legislativo, Judicial, Ejecutivo y demás entes públicos con personalidad jurídica, así como los depositados en los archivos privados y particulares sometidos a las previsiones de ese cuerpo legal) (…)”.

Posteriormente, en el Voto No. 4637-04 de las 12:15 hrs. de 30 de abril de 2004, esta Sala dispuso en lo conducente:

“(…) V.- (…) Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada –uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-. Si bien este último derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274, no cabe la menor duda que tiene asidero en el ordinal 30 de la Constitución Política y, por ende, goza de los mecanismos de garantía, tutela y defensa previstos en el texto fundamental (artículo 48 de la Constitución Política)y desarrollados por la ley del rito de esta jurisdicción (ordinales 29 y siguientes).

Este corolario se impone al reparar en el carácter claramente insuficiente, lento y engorroso del único mecanismo de protección, establecido a nivel infraconstitucional, del derecho de acceso a la información administrativa ad intra de un procedimiento administrativo. En efecto, el numeral 274 de la Ley General de la Administración Pública dispone que contra la resolución que deniegue el conocimiento y acceso a una pieza de un expediente caben los recursos ordinarios previstos por ese cuerpo normativo, esto es, la revocatoria, la apelación y, eventualmente, de tratarse del jerarca, la reposición, sin preverse una vía expedita y célere cuando los recursos sean declarados sin lugar, con lo cual resulta claramente insuficiente al obligar al petente a acudir a la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), para pretender la nulidad de la resolución que le ha denegado el acceso al expediente administrativo, solución que supone un elevado costo económico y temporal para el agraviado y que resulta, a todas luces, tardía (…)”.

VI. SOBRE EL QUEBRANTO A LOS NUMERALES 30 Y 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Los accionantes aducen que el artículo 21 del Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE, lesiona lo dispuesto en los numerales 30 y 50 constitucionales, dado que, limita la posibilidad que cualquier persona pueda tener acceso a un expediente administrativo tramitado ante el Tribunal Ambiental Administrativo que contenga información pública de relevancia e interés nacional, como lo son las denuncias de carácter ambiental. Efectivamente, tal y como lo aducen los interesados, de acuerdo a lo estatuido por el numeral 50 de la Carta Magna, el ordenamiento jurídico costarricense reconoce, en favor de toda persona, un amplio derecho para recibir y acceder la información pública relacionada con el medio ambiente. De igual forma, paralelamente, se instituye el deber de la Administración Pública de facilitar dicha información y ponerla a disposición de quien la requiera. Sin embargo, el ejercicio de dicho derecho, tal y como se apuntó supra, no puede concebirse de manera absoluta, sino que, por el contrario, de forma limitada y sujeto a una serie de excepciones, por lo que no toda información relacionada con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, puede ser facilitada por las autoridades públicas.

Es por tal motivo, que en criterio de esta Sala y, en concordancia con lo dispuesto por la Convención de Aarhus, la información de carácter ambiental se podrá denegar cuando, por ejemplo, se requieran documentos que se están elaborando aún o bien, cuando se estime que la divulgación de tales datos puede producir efectos desfavorables sobre la buena marcha de la justicia, la posibilidad que toda persona pueda ser juzgada, equitativamente, o la capacidad de una autoridad pública para efectuar una investigación de orden penal o disciplinario, así como sobre el carácter confidencial de los datos y de los expedientes personales respecto de una persona física que no ha consentido su publicidad. De ahí que, resulte importante y, sobre todo, razonable, el respeto y la protección que se otorgue a la intimidad y confidencialidad, así como a la presunción de inocencia de todas aquellas partes interesadas en un determinado procedimiento administrativo.

De este modo, debe de observarse que el derecho a la intimidad, señalado en el artículo 24 constitucional, se ha definido como el reconocimiento que se le hace a la persona humana de una zona o esfera propia exenta de injerencias externas (fuero de protección) y respecto de la cual puede prohibirle, a cualquier tercero, su intervención. Así, le permite al individuo disponer de la información personal negando o concediendo su acceso; es decir, se trata de una libertad de autodeterminación informativa. Precisamente, por esto, es que esta Sala Constitucional ha considerado que los derechos a la intimidad, el honor y la imagen, constituyen límites al derecho a la información. De igual forma, uno de los pilares básicos del Estado de Derecho y, por consiguiente, del Derecho Administrativo sancionador, lo constituye la presunción de inocencia reconocida en el numeral 39, párrafo 1°, de nuestra Constitución Política, la cual significa que cualquier persona que sea indiciada en un proceso o penal, o bien, se le siga un procedimiento administrativo disciplinario o sancionador, se presuma inocente hasta tanto no se demuestre lo contrario, respectivamente, en virtud de sentencia firme y pasada en autoridad de cosa juzgada material o de acto final dictado observando el debido proceso y la defensa.

Para el presente proceso, se debe de tomar en consideración que el Tribunal Ambiental Administrativo es un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, el cual, de acuerdo con el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, es competente, entre otras cosas, para lo siguiente: a) Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales, b) conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales y c) establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

De este modo, se trata de un órgano que ejerce una clara potestad sancionadora, que conoce de una denuncia y determina, mediante la aplicación del respectivo procedimiento, si existió o no violación de alguna norma de la legislación o si se produjo algún daño de tipo ambiental. Por consiguiente, su naturaleza es diversa a la que posee la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en donde la participación ciudadana es fundamental para determinar el eventual impacto ambiental de alguna obra, actividad o proyecto. Bajo tales consideraciones, debe observarse que el artículo impugnado en la presente acción de inconstitucionalidad, al pertenecer al Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, hace referencia al ejercicio de la potestad sancionadora que dicho Tribunal ejerce contra sujetos de derecho público y privado, con ocasión de las denuncias interpuestas por infracción al medio ambiente; razón por la cual los procedimientos allí conocidos, resultan, evidentemente, distintos a los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, en los cuales, de conformidad con el artículo 23 de la Ley Orgánica del Ambiente, se garantiza el acceso irrestricto al expediente, en virtud que la información contenida reviste carácter público y le atañe a la colectividad.

De ahí que, en criterio de esta Sala, los límites supra señalados, resulten plenamente aplicables en la tramitación de los procedimientos administrativos seguidos ante el Tribunal Ambiental Administrativo. Esto, toda vez que, mientras dicha instancia no haya decidido en forma definitiva un determinado asunto, el estado de los expediente se encuentra en etapa de investigación y, por lo tanto, la información ahí contenida se considera de índole confidencial. En ese sentido, nótese que una cosa es la información ambiental de interés público o general que debe de estar a la plena disposición de cualquier persona y, más aún, que las Administraciones Públicas deben brindar de manera inmediata, y otra es la información relativa a una denuncia que se le imputa a una persona física o jurídica por infringir la legislación ambiental y que se encuentra contenida en un expediente administrativo, en cuyo caso la legitimación de ese derecho de acceso ad intra del procedimiento, se debe de regir por las reglas comunes y generales, es decir, deben de ser, únicamente, las partes interesadas en ese procedimiento y no, como lo pretenden los accionantes, cualquier persona o grupo.

En todo caso, debe de tomarse en consideración, según lo aseveró el Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo, que cualquier persona, sea física o jurídica, que se apersone a algún procedimiento administrativo tramitado ante dicha instancia indicando las razones de hecho y de derecho por las cuales solicita ser parte del mismo, será tenido como coadyuvante, a efecto que manifieste lo que corresponda, aporte prueba, participe en las diferentes diligencias administrativas y si es del caso, participe, incluso, en la audiencia oral y privada. De ahí que, resulte importante diferenciar la participación que una determinada persona pueda tener en los procedimientos tendentes a elaborar planes, programas y políticas en materia medio ambiental, así como instrumentos normativos de carácter ambiental como reglamentos y decretos, respecto de la que puede tener en procedimientos de tipo sancionador, lo cual, como se dijo, queda solventado con la figura de la coadyuvancia o intervención adhesiva.

Asimismo, debe de observarse que el artículo 21 del Decreto Ejecutivo No. 34136-MINAE, es una reiteración de lo dispuesto por el numeral 272 de la Ley General de la Administración Pública, el cual, a su vez, según lo dispuesto por el precepto 106 de la Ley Orgánica del Ambiente, resulta aplicable a este tipo de procedimientos, es decir, aquellos de tipo sancionatorio tramitados por el Tribunal Ambiental Administrativo. De igual forma, no se debe dejar pasar por desapercibido el numeral 108 de la Ley Orgánica del Ambiente, pues su párrafo final presenta una redacción casi idéntica a la del artículo 272 de la Ley General de la Administración Pública y, por consiguiente, a la del numeral cuestionado, al establecer lo siguiente: “(…) Las partes o sus representantes y sus abogados, tendrán acceso a las actuaciones relativas a la denuncia tramitada ante el tribunal Ambiental Administrativo, inclusive a las actas donde consta la investigación de las infracciones.

Podrán consultarlas sin más exigencia que la justificación de su identidad o personería.” De manera tal que, se respeta, plenamente, el principio de reserva de ley en materia de regulación del régimen de derechos fundamentales (artículos 19 de la Ley General de la Administración Pública y 28 de la Constitución Política). Desde esa perspectiva, este Tribunal Constitucional no estima que el artículo 21 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, sobre este extremo en particular, presente vicio de inconstitucionalidad alguno.

VII.No obstante, en criterio de esta Sala, dichas limitaciones y excepciones expuestas en el considerando anterior, operan salvo que en el expediente administrativo sancionador conste alguna información (v.gr. piezas específicas como informes o documentos) de interés público y general que no se encuentre en ninguna base de datos, archivo o registro de la Administración Pública, en cuyo caso cualquier ciudadano podrá ejercer el derecho ad extra por no contar tales datos en ninguna otra base. Por consiguiente, únicamente, en dichos casos, la Administración, sea, para el proceso bajo estudio, el Tribunal Ambiental Administrativo, se ve compelido a brindar información, reservando, concomitantemente, el resto del expediente administrativo. Bajo dicha inteligencia, este Tribunal Constitucional, tal y como quedó plasmado en el considerando anterior, reitera que no es necesario anular el numeral 21 en cuestión, toda vez que, éste último puede ser, perfectamente, aplicado por el Tribunal Ambiental Administrativo dentro de los límites en que cabe el ejercicio legítimo del derecho de acceso ad intra en un procedimiento sancionador ambiental.

De modo tal que, el requisito de ser parte interesada o su representante para poder consultar un expediente en poder del Tribunal mencionado, cobrará importancia, únicamente, en el momento que se desee acceder a información que pueda, por ejemplo, ser considerada confidencial, que vulnere la intimidad, el honor o bien, la presunción de inocencia.

VIII. ACERCA DE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD

De otra parte, los gestionantes alegan vulnerado el numeral 33 constitucional, toda vez que, en su criterio, el artículo 21 impugnado establece una limitación y diferencia en razón de la profesión, que permite, únicamente, a cualquier abogado y no, a todos los ciudadanos, tener acceso a los expedientes del Tribunal Ambiental Administrativo. Sin embargo, este Tribunal, de conformidad con lo expuesto en el considerando VII de la presente sentencia, no aprecia que lleven razón los interesados en su alegato y, en ese sentido, reitera que, en virtud del carácter sancionatorio que poseen los procedimientos administrativos tramitados ante el Tribunal Ambiental Administrativo y, sobre todo, en atención, al contenido de los límites establecidos al derecho de acceso ad intra en los procedimientos sancionatorios ambientales, únicamente, las partes interesadas, representantes y abogados, pueden tener derecho a que se les brinden tales datos.

Debe tomarse en consideración que la posibilidad otorgada a los abogados para acceder expedientes administrativos en trámite que prevén los artículos 272 de la Ley General de la Administración Pública, 108, párrafo in fine, de la Ley Orgánica del Ambiente y la norma reglamentaria impugnada, tiene una justificación objetiva y razonable que radica en la necesidad de un profesional en Derecho de revisar un expediente administrativo antes de asumir la defensa técnica de alguna de las partes interesadas, patrocinio letrado que, al propio tiempo, tiene una profunda raigambre constitucional cuando el administrado decide tenerlo.

IX. COROLARIO

En mérito de lo expuesto, se impone declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Roxana Salazar C. Ricardo Guerrero P.

Clb/es/801