Dismissal of judicial review on conflict between Forestry Law and Possessory Information LawInadmisión de consulta sobre conflicto de normas entre Ley Forestal y Ley de Informaciones Posesorias

*090107600007CO* *090107600007CO* Case: 09-010760-0007-CO Resolution No. 2010001667 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y once minutos del veintisiete de enero del dos mil diez.

Optional judicial consultation submitted by the Tribunal Agrario del Segundo Circuito Judicial de San José, by means of the ruling issued at 14 horas 30 minutos del 26 de junio del 2009, entered in case number 01-100178-0296-CI, concerning possessory information proceedings (Proceso de Información Posesoria) brought by Pompilio Vargas Varela.

Findings:

1. 1By written submission received by the Secretaría de la Sala at ten hours and ten minutes on twenty-two July 2009, and pursuant to articles 8, subsection 1), of the Ley Orgánica del Poder Judicial; 2, subsection b); 3, 13, 102 and 104 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the referring court requests that this Sala rule on the constitutionality of article 7, second paragraph, of the Ley de Informaciones Posesorias, articles 13, 14 and 15 of the Ley Forestal, and article 11 of the Ley de Tierras y Colonización. The referring Tribunal states that it is hearing the appeal from judgment number 23-2008 of 9:16 hours on 16 June 2008, which denied the application to obtain title to a parcel of land on the basis of voto 1021-F-05 of 16:15 hours on 7 December 2005, issued by that Tribunal. According to that decision, title may not be obtained when the property consists of primary forest (bosque primario), because such properties constitute the State’s forest and natural heritage and are therefore public-domain property (bienes demaniales).The referring Tribunal states that the Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 of 14 October 1961, provides in article 11 that “…Unless proven otherwise, the following belong to the State as national reserves (reservas nacionales): a) All lands within the borders of the Republic that are not registered as private property or as property of the Municipalidades or Instituciones Autónomas; b) Those not protected by ten-year possession (posesión decenal);…”. On the other hand, the first Ley Forestal, N° 4465 of 25 November 1969, provided in article 32 that “…The State forest estate (patrimonio forestal del Estado) consists of all forests and forest lands (terrenos forestales) in the national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to the municipalidades, instituciones autónomas, and other bodies of the Administración Pública….”, and in article 33 that “…The forest lands and forests constituting the State forest estate, detailed in the preceding article, shall be immune from attachment and inalienable; possession thereof by private parties shall create no right in their favor, and the State’s action to recover title to such lands shall not be subject to limitation.Consequently, they may not be registered in the Registro Público through possessory-information proceedings (información posesoria); their encroachment and occupation shall be punished in accordance with this law.” Thus, the first Ley Forestal classified forested areas and lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) within the Reservas Nacionales as public-domain property, which it deemed immune from attachment, inalienable, and not subject to acquisitive prescription, and therefore not subject to private appropriation. Article 80 of the aforementioned repealed Ley Forestal prohibited encroachment upon and occupation of lands in Parques Nacionales, Reservas Forestales, Zonas Protectoras and Reservas Nacionales until their classification and transfer had been determined. Article 6 of that same law imposed imprisonment for six months to two years or a fine of fifteen to one hundred days upon any person who exploited a forest belonging to the State forest estate without the corresponding legal authorization, or who encroached upon a Parque Nacional, Reserva Biológica, Zona Protectora or Reserva Forestal.Accordingly, acts of possession (actos posesorios) carried out in a forest belonging to the State estate are unlawful and therefore could not confer any right of possession. Ley N° 4465 also regulated the exploitation and use of all forests in the country, both private and State-owned; thus, the State forest estate includes the entire national territory (articles 4, 32 to 42), which in turn may be divided into three areas: a) The forestry regime (régimen forestal) (articles l, 2, 7, 47 to 54, 66 to 81); b) Forestry exploitation (aprovechamientos forestales) on privately owned lands (articles 43 to 46, 60 to 65, 82 to 91); and c) national reserves (articles 32 et seq.). The forestry regime—consisting of the body of legal, economic, and technical provisions intended to give substance to the conservation, protection, and rational exploitation of forests and forest lands (article 7)—has three subareas: a.1 protection zones, a.2) national parks and forest and biological reserves, and a.3) forests and forest lands.All lands deemed national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry legislation (article 32). On those lands, the State may create—by Law or Decreto Ejecutivo—forest reserves, protection zones, national parks, wildlife refuges, and biological reserves, thereby forming the forest estate (article 35). Legislative authorization is required before they may be colonized or conveyed (article 40), and even when possessed by third parties, such parties acquire no rights, while the State’s right to recover them is not subject to limitation (article 33). The State forest estate comprises all national property containing natural forest resources. There are also forests and lands suitable for forestry; whether State-owned or held in private ownership, they are subject to the purposes of the Law. They are deemed to serve a public purpose and are therefore subject to expropriation, except for those voluntarily placed under the forestry regime in which afforestation, reforestation, and natural-forest management projects are being efficiently implemented (articles 1 and 4).Forests are “all plant associations composed predominantly of trees and other woody vegetation” (article 6). Lands suitable for forestry shall be those so declared by the Dirección General Forestal in accordance with the official land-classification methodology (article 5). The subsequent Ley Forestal, N° 7032 of 7 April 1986, regulated the State forest estate in terms very similar to the preceding law. In 1990, a new Ley Forestal, N° 7174 of 28 June 1990, was enacted, once again establishing the public-domain status of forested lands and forest lands within the Reservas Nacionales. That law was replaced by the current Ley Forestal número 7575. That legislation again provides for the public-domain status of forested areas and lands suitable for forestry within the national reserves by stating in article 13: “… The State Natural Heritage (Patrimonio natural del Estado) shall consist of the forests and forest lands of the national reserves …”.Likewise, article 14 states: “…The forest lands and forests constituting the State Natural Heritage, detailed in the preceding article, shall be immune from attachment and inalienable; possession thereof by private parties shall create no right in their favor, and the State’s action to recover title to such lands shall not be subject to limitation. Consequently, they may not be registered in the Registro Público through possessory-information proceedings, and both encroachment upon and occupation thereof shall be punished in accordance with this law…”. On the other hand, article 58 of the current Ley Forestal also defines as a criminal offense the encroachment upon forested areas or lands subject to the forestry regime, regardless of the area occupied. The legislation itself subjects them to that regime by classifying the areas of the national reserves as part of the State Natural Heritage, as previously indicated.Thus, national reserves are subject by operation of law to this system of forest property (propiedad forestal), because they belong to the State and, as analyzed above, forested lands and lands suitable for forestry have never ceased to be dedicated as public-domain property under the various forestry laws that have remained in force over time up to the present. When possession of public-domain property is disputed, that dispute is valid only if the right to the property was acquired before it was declared public-domain property. Likewise, the right of ownership in such cases may be obtained only when the holder has demonstrated ten-year possession exercised for at least ten years before the effective date of the law declaring the property part of the State Natural Heritage. The Sala Constitucional has insisted that adjudicators analyze the point in time from which property became dedicated to the public domain.In voto N° 4587 of 15:45 hours on 5 August 1997, the Sala examined the constitutionality of the aforementioned article 7 and held that, in order to obtain title to lands located in the protected zones specified therein, the interested party had to demonstrate possession for ten years before the respective Decreto took effect. The Sala found that the declaration of a protected wildlife area (área silvestre protegida) prevents possession occurring after such dedication from being counted and precludes fulfillment of the requirements for acquisitive prescription (usucapión) if the right had not been acquired by that time—that is, if the ten years of possession suitable for acquiring title by prescription, under the conditions established by law, had not elapsed. In the Tribunal’s view, this broader perspective favors protection of the Nation’s environmental heritage and means that, when title is sought through possessory-information proceedings for land located within a protected wildlife area, the dispute is not reduced to a mere calculation of how long ago the claimant entered the property in relation to the date on which it was declared a protected wildlife area.On the one hand, in order to establish possession for purposes of acquisitive prescription (posesión ad usucapionem) during the period established in article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, the elements required for each specific type of possession must be considered; and, on the other hand, consideration must be given to the possible existence of longstanding provisions that declared those lands inalienable even before their specific dedication to the public domain. Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias permits title to be obtained for forested areas outside protected wildlife areas, which conflicts with the Ley Forestal, which declares the State Natural Heritage to be part of the public domain and includes within it the forests and lands suitable for forestry of the Reservas Nacionales. The Ley de Informaciones Posesorias permits title to be obtained for property that remains dedicated to the public domain.The Ley Forestal is the law that regulates the “forest” resource, not the Ley de Informaciones Posesorias; the latter is a general law governing the titling of unregistered real property. In this respect, the principle that specific rules prevail (principio de especialidad de normas) comes into play. The right to a healthy and ecologically balanced environment forms part of third-generation rights, representing a step beyond classic civil or political human rights (first generation) and economic, social, and cultural rights (second generation). Its recognition has made it possible to establish the right to a healthy and ecologically balanced environment as a true human right and has provided the basis for formulating a new legal classification: Ecological Law (Derecho Ecológico). voto Nº 16975-2008 of 14:53 hours on 12 November 2008 of the Sala Constitucional refers to the State Natural Heritage and its dedication to the public domain; the Sala Constitucional recognized the public-domain status of forests because they belong to the State Natural Heritage.Forestry legislation establishes, in all cases and throughout the national territory, a special regime applicable to all forest resources; forest property arises from that regime. National reserves are subject to the regime by operation of law because, as State property, the legislative intent requires no additional condition; expropriation applies to private property dedicated to the creation of national parks, forest or biological reserves, forests, or forest lands.

Based on the foregoing, “…in this particular case, the Court faces the dilemma of applying section 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, which permits title to be granted over forested areas, or sections 13, 14, and 15 of the Ley Forestal and section 11 of the Ley de Tierras y Colonización, which declare them to be in the public domain (demanio público) because they form part of the national reserves comprising the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).” A supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobrevenida) could eventually arise in view of the State’s obligation to protect forest and environmental resources, as provided in Article 50 and encompassed within third-generation human rights; the matter is therefore referred to the Sala Constitucional so that it may determine the constitutionality of the aforementioned provisions.

1. 2In response to the notice served on the parties in the principal matter, Lydiana Rodríguez Paniagua, Deputy Attorney General, entered an appearance before the Chamber (folios 15).
2. 3Through the pleading appearing at folios 15-59, the Office of the Attorney General responds to the hearing granted. With respect to Articles 13, 14 and 15 of Ley Forestal 7575/96 and Article 11 of Ley de Tierras y Colonización 2825/1961, it states that the Court does not specify its substantiated doubts concerning constitutionality, a requirement imposed by Article 104 of the Ley de Jurisdicción Constitucional. The Procuraduría General de la República considers that those provisions are not unconstitutional. The State has full jurisdiction over its property and is neither restricted nor prevented from acting to protect the country’s flora and fauna. The forests and forestlands of the national reserves are environmental assets that public authorities must protect in their physical and legal integrity. With respect to Articles 13, 14 and 15 of Ley Forestal N° 7575, the Procuraduría General stated in opinion C-321-2003 that national reserves are lands located within the boundaries of the Republic that are not registered as the private property of individuals, municipalities, or autonomous institutions; lands not protected by ten-year possession (posesión decenal) or designated by special laws for the establishment of agricultural colonies; and all lands that, while not privately owned, are not used for public services (Art. 11 Ley de Tierras y Colonización in relation to Article 261 of the Código Civil).In voto 4587-97, the Sala Constitucional held that lands deemed national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry legislation. It states that, based on their ownership by the State or state entities, ecological importance, and physical characteristics, the legislature collectively dedicates their forests and forestlands, in their natural state, to public-domain status (dominio público), generically conferring that status upon them through their inalienability (inalienabilidad) and immunity from acquisition by prescription (imprescriptibilidad), with a view to their conservation, protection, proper administration, and promotion. Inalienability and immunity from attachment (inembargabilidad) are essential, distinctive, and defining attributes of the public domain, a regime applied to the State’s natural heritage (Patrimonio Natural del Estado) and guaranteed by the non-prescriptible nature of actions to recover ownership (acciones reivindicatorias), the ineffectiveness of private parties’ acts of possession, and the prohibition on titling.

The Procuraduría General considers that Ley Forestal 7575/96 contains a clear contradiction: after dedicating the forests and forestlands of the national reserves and other lands to the public domain, with the resulting attributes of inalienability and immunity from acquisition by prescription, and providing that “possession by private parties shall create no right in their favor” (Articles 13 and 14), it authorizes their titling in Article 72(b), by amending Article 7 of Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, of 14 de julio de 1941, as amended. That provision weakens the protection of the State’s Natural Heritage, which, in the Procuraduría’s opinion, encompasses forestlands (lands suitable for forestry) and forests within national reserves, and violates Articles 50 and 121(14) of the Constitución Política. It undermines their legal integrity (public ownership by the State) and potentially their physical integrity by placing them at the service of private interests; distorts the core principles of the public domain, rendering that regime ineffective by allowing possession for purposes of adverse possession (posesión ad usucapionem) within it, even though adverse possession cannot be obtained there; and disregards the State’s constitutional obligation to protect, preserve, conserve, and promote those forest resources for the benefit of present and future generations.

In the opinion of the Procuraduría General, there are two possible interpretations of this contradiction: a) deem it real and manifest and annul the provision (Article 72(b), second paragraph, of Ley Forestal, which amends Article 7 of Ley de Informaciones Posesorias) for violating Articles 50 and 121(14) of the Constitution; this is the position endorsed by the Procuraduría. The second possibility would be a harmonious interpretation of both provisions, in accordance with Article 72(b), second paragraph, of Ley Forestal, viewing the legal system as a systematic whole free of formal contradictions. From that perspective, because the “period of possession sufficient for adverse possession must elapse before the property is dedicated to the public domain,” which “prevents subsequent possession from being counted,” and possession “for purposes of adverse possession must predate the dedication of the property” (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97. cons IV), the conclusion would be that forestlands and forests within national reserves may be titled only if possession sufficient for adverse possession, meeting the statutory requirements and consolidated ten years before the initial dedication to the forestry public domain, is conclusively proven; that dedication has existed—without interruption—since Ley Forestal 4465/1969.

The provisions governing the titling of real property in protected wild areas (áreas protegidas silvestres) would follow the same approach (Ley Forestal, Article 72, first paragraph, which amends Article 7 of Ley de Informaciones Posesorias). In other words, under an interpretation consistent with the Constitution, possessory title proceedings (informaciones posesorias) concerning real property located within such areas would be permissible only if “ten-year possession, exercised ten years before the effective date of the law or decree” that created the area is proven, provided that it predates the initial dedication of the property to the State’s Natural Heritage, formerly its Forestry Heritage, under Ley Forestal 4465/1969.

In assessing the constitutionality of the challenged provision (Article 72(b) of Ley Forestal, which amends Article 7 of Ley de Informaciones Posesorias), emphasis is placed on three points repeatedly recognized by the Sala Constitucional: the continued applicability of repealed law to situations or relationships arising under it (the declaration that forests and forestlands belong to the State’s forestry public domain), and the impossibility of possession and adverse possession with respect to public-domain property (bienes demaniales), as the Procuraduría has also stated while performing its advisory functions for the Public Administration. Regarding the first point, in voto 4587-97 the Chamber noted the need to prove ten-year possession sufficient for adverse possession and meeting the statutory requirements before the forests and forestlands were first dedicated to the public domain. The Court has maintained that position in its case law: judgments 15753-2005, 7989-2005, 738-2003.

1. 4The statutory formalities were observed in the proceedings.

Justice Calzada Miranda authors the opinion; and,

Considering:

I.Admissibility requirements for discretionary judicial consultations. In judgment number 01617-97, issued at fourteen hours and fifty-four minutes on diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y siete, this Court identified the requirements that judicial consultations must satisfy in order to be considered and stated as follows:

“... the admissibility of the consultation (...) is contingent upon the concurrence of the following four elements:

A. That it be submitted by a ‘judge,’ a generic term that—of course—applies both to single-judge courts and to multi-member courts, regarding which it is necessary to specify only: a) that they must be authorities vested with judicial power, which excludes consultations submitted by administrative tribunals but includes those submitted by arbitrators in matters subject to their decision (it should be noted that what is relevant in every case is that there be proceedings leading to the issuance of a judgment or arbitral award having the force of res judicata (cosa juzgada)); and b) that, when submitting the consultation, the adjudicator must be duly authorized to exercise that jurisdiction (because a ruling that is invalid in the proceeding at issue could hardly be deemed capable of initiating a procedure that, like this one, is purely incidental in nature).

B. That there be ‘substantiated doubts’ regarding the constitutionality of the provision, act, conduct, or omission that must be applied or adjudicated. This means that the challenge must be reasonable and carefully considered. It also means that it may not concern issues on whose constitutionality the Chamber has already ruled. This is so not only because accepting the contrary would disregard the erga omnes effect of the decisions of this jurisdiction, but also because a consultation under those circumstances would clearly lack a present interest. It must be emphasized, however, given its relevance to the matter under consideration (sub examine), that this circumstance arises only from decisions in which the Chamber has expressly validated the conformity of the provision, act, conduct, or omission with constitutional standards. Consequently, if a provision has previously passed an express constitutional review (through either an action or a consultation), a new challenge on the same point would not be viable; however, a challenge regarding an act, conduct, or omission based on that same provision could be viable, particularly because—in that case—a constitutional violation may always occur, not in the provision itself, but in its interpretation or application.

Conversely, the fact that an act, conduct, or omission has previously been upheld (perhaps in amparo or habeas corpus proceedings) does not mean that doubts cannot arise regarding the constitutionality of the provision on which it is based. In that situation, a judicial consultation is appropriate.

C. That a case be pending before the adjudicator or court. As with an action challenging constitutionality (acción de inconstitucionalidad), a judicial consultation never arises in a vacuum or out of purely academic interest; rather, it must be relevant to the decision or resolution of the so-called ‘underlying matter’ or ‘principal matter.’ Finally, D. That, in that underlying matter, the provision must be applied or the act, conduct, or omission giving rise to the constitutional doubt must be adjudicated, a point that—because of its relevance to the case—should be clarified. Indeed, the phrase ‘the provision must be applied or the act, conduct, or omission adjudicated’ has a very definite present meaning and is entirely different from language stating that ‘the provision may be applied or the act, conduct, or omission adjudicated.’ A judicial consultation is not appropriate merely because those circumstances might arise, since—as explained above—such an understanding would be equivalent to devoting the resources of the constitutional jurisdiction to a purely academic or doctrinal exercise.

For the consultation to be viable, the adjudicator must presently and with certainty be faced with applying the provision or adjudicating the act, conduct, or omission that gives rise to a doubt concerning constitutionality.” II.- The consultation is inadmissible by reason of its subject matter. In the case under consideration, the consultation does not satisfy the second of the formal requirements imposed by the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Indeed, the consulting Court appears to have doubts not regarding the content of the second paragraph of Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, but rather as to which provision to apply in the matter before it, namely, Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias or Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal and Article 11 of the Ley de Tierras y Colonización. Indeed, although at the beginning of the submission initiating the consultation it states that “…the constitutionality of Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias must be referred to the Constitutional Chamber for consultation...,” it subsequently states that “…in this particular case, the Court faces the dilemma of applying Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, which permits the granting of title to forested areas, or Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal and Article 11 of the Ley de Tierras y Colonización, which declare them to be in the public domain (demanio público)...,” concluding in the POR TANTO that: “...It is ordered that a judicial constitutional review consultation (consulta judicial de constitucionalidad) be submitted to the Constitutional Chamber concerning the second paragraph of Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, which permits the granting of title to forest-covered areas, or Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal and Article 11 of the Ley de Tierras y Colonización, which declare them to be in the public domain because they form part of the national reserves comprising the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).” It is therefore clear that the Court does not raise a constitutional doubt concerning a “provision, act, conduct, or omission that must be applied or adjudicated,” but instead asks which of the cited provisions it must apply.

It should be recalled that the purpose of a judicial constitutional review consultation is to resolve doubts arising in the mind of a Judge, when analyzing and deciding a matter within the Judge’s jurisdiction, regarding the constitutionality of one or more provisions that must be applied. In this case, the Court’s doubt is limited to which provision it must apply to decide the specific case. However, it is not for this Chamber to tell the Judge which provision must be applied in the case before the Judge, nor, where provisions may be contradictory, to determine which one or ones prevail. In view of the foregoing, the consultation is inadmissible.

Por tanto:

The consultation shall not be answered.

Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

*090107600007CO* *090107600007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y once minutos del veintisiete de enero del dos mil diez.

Consulta judicial facultativa formulada por el Tribunal Agrario del Segundo Circuito Judicial de San José, mediante resolución de las 14 horas 30 minutos del 26 de junio del 2009, dictada dentro del expediente número 01-100178-0296-CI, que es Proceso de Información Posesoria planteada por Pompilio Vargas Varela.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas diez minutos del veintidós de julio del 2009, y con fundamento en los artículos 8, inciso 1), de la Ley Orgánica del Poder Judicial; 2, inciso b); 3, 13, 102 y 104 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el despacho consultante solicita a esta Sala que se pronuncie sobre la constitucionalidad del artículo 7 párrafo 2º de la Ley de Informaciones Posesorias, artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal y artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización. Alega el Tribunal consultante que conoce en apelación la sentencia número 23-2008 de las 9:16 horas del 16 de junio de 2008 que rechazó la titulación de un terreno con fundamento en el voto 1021-F-05 de las 16:15 horas del 7 de diciembre de 2005 dictado por ese Tribunal. Según ese voto, no cabe la titulación cuando se trata de un bosque primario, al considerar que ese tipo de inmuebles constituyen patrimonio forestal y natural del Estado, y por tanto, bienes demaniales.Alega el Tribunal consultante que la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 de 14 de octubre de 1961, dispone en su artículo 11 que “…Mientras no se pruebe lo contrario, pertenecen al Estado en carácter de reservas nacionales: a) Todos los terrenos comprendidos dentro de los límites de la República que no estén inscritos como propiedad particular, de las Municipalidades o de las Instituciones Autónomas; b) Los que no estén amparados por la posesión decenal;…”. Por otra parte, la primera Ley Forestal, N° 4465 de 25 de noviembre de 1969, disponía en el artículo 32 que “…El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública….”, y en el artículo 33 que “…Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible.En consecuencia, no son susceptibles de inscripción en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación serán sancionadas conforme con lo dispuesto en esta ley.” Así, la primera ley forestal catalogaba como bienes demaniales las áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal dentro de las Reservas Nacionales, las cuales calificaba de inembargables, inalienables e imprescriptibles, no sujetas a apropiación particular. El artículo 80 de la citada Ley Forestal derogada prohibía la invasión y ocupación de terrenos en los Parques Nacionales, Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Reservas Nacionales, en tanto no se hubiese determinado su clasificación y transferencia. El artículo 6 de esta misma ley sancionaba con prisión de seis meses a dos años o con multa de quince a cien días, aquella persona que explotara un bosque de patrimonio forestal sin autorización legal correspondiente, invadiera un Parque Nacional, Reserva Biológica, Zona Protectora o Reserva Forestal.Es así como los actos posesorios realizados en un bosque patrimonio Estatal resultan ser ilegítimos, por lo que no podían conferir ningún derecho de posesión. La Ley N° 4465, regulaba además el aprovechamiento y utilización de todos los bosques del país tanto privados como estatales; así el patrimonio forestal del Estado incluye todo el territorio nacional (artículos 4, 32 al 42), el cual a su vez se puede subdividir en tres áreas: a) El régimen forestal (artículos l, 2, 7, 47 a 54, 66 al 81); b) Los aprovechamientos forestales en terrenos de propiedad privada (artículos 43 al 46, 60 al 65, 82 al 91); y c) las reservas nacionales (artículos 32 y siguientes). Por su parte el régimen forestal -constituido por el conjunto de disposiciones de carácter jurídico, económico y técnico, encargado de darle un contenido a la conservación, protección y racional aprovechamiento de los bosques y terrenos forestales (artículo 7)- tiene tres subáreas: a.1 zonas protectoras, a.2) parques nacionales, reservas forestales y biológicas y a.3) bosques y terrenos forestales.Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal (artículo 32). Sobre ellas puede el Estado crear -por Ley o por Decreto Ejecutivo- reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre y reservas biológicas, conformando así el patrimonio forestal (artículo 35). Para poder ser colonizadas o enajenadas se requiere autorización legislativa (artículo 40), y aún cuando fueren poseídas por terceros éstos no adquieren ningún derecho, siendo imprescriptible el derecho del Estado para reivindicar (artículo 33). El patrimonio forestal del Estado comprende todos los bienes nacionales donde existan recursos naturales forestales. Existen también los bosques y los terrenos de aptitud forestal; sean estatales o estén reducidos a dominio particular, están sometidos a los fines de la Ley. Son de utilidad pública y por tanto susceptibles de los cuales se desarrollen eficientemente proyectos de forestación, reforestación y manejo de bosques naturales (artículos 1 y 4).Son bosques "todas las asociaciones vegetales compuestas, predominantemente de árboles y de otra vegetación leñosa" (artículo 6). Los terrenos de aptitud forestal serán los declarados así por la Dirección General Forestal de acuerdo a la metodología oficial para la clasificación de tierras (artículo 5). La Ley Forestal siguiente, N° 7032 de 7 de abril de 1986, normaba el patrimonio forestal del Estado en un sentido muy similar a la anterior. En el 1990 se promulga una nueva Ley Forestal, N° 7174 del 28 de junio de 1990, la cual de nuevo consagra la demanialidad de los terrenos con bosques y terrenos forestales de las Reservas Nacionales. Esta ley fue sustituida por la actual Ley Forestal número 7575. Esta norma contempla nuevamente la demanialidad de las áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de las reservas nacionales al disponer en su artículo 13: “… El Patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales …”.Asimismo el artículo 14 indica “…Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reinvindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley…”. Por otra parte el artículo 58 de la actual Ley Forestal también regula como delito la invasión de áreas de bosques o terrenos sometidos al régimen forestal cualquiera que sea el área ocupada. Tal sometimiento lo hace la misma norma al catalogar las áreas de las reservas nacionales como parte del Patrimonio Natural del Estado, según se indicó anteriormente. Es así como las reservas nacionales están sometidas de derecho a este régimen de propiedad forestal, pues pertenecen al Estado y conforme a lo analizado los terrenos boscosos y terrenos de aptitud forestal no han salido de la afectación de bienes de dominio público dado a través de las diferentes leyes forestales que han estado vigentes a través del tiempo hasta la actualidad.Al discutir la posesión sobre un bien demanial, dicha discusión solo será válida si el derecho sobre el bien se adquirió antes de que aquel se haya declarado bien de dominio público. Asimismo, el derecho de propiedad en tales casos sólo podrá obtenerse cuando el titular haya demostrado una posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley que declara el objeto como Patrimonio Natural del Estado. La Sala Constitucional ha insistido en los juzgadores analicen a partir de cuándo se afecta un bien al demanio público. En el voto N° 4587 de las 15:45 horas del 5 de agosto de 1997 la Sala examinó la constitucionalidad del artículo 7 citado y dispuso que para titular los terrenos ubicados en las zonas protegidas que ahí se señalan, el interesado debía demostrar haber poseído durante diez años antes de la vigencia del Decreto respectivo. La Sala estimó que la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley.Para el Tribunal, esa perspectiva de mayor amplitud favorece la protección del patrimonio ambiental de la Nación y determina que cuando se pretenda titular mediante el procedimiento de informaciones posesorias un terreno ubicado dentro de un área silvestre protegida, la discusión no se reduzca al simple cálculo del tiempo que tiene de haber ingresado a un inmueble en relación con la fecha en que se haya producido la declaratoria de área silvestre protegida. Por un lado deberá contemplarse para acreditar la posesión ad usucapionem durante el plazo establecido en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias los elementos que cada tipo específico de posesión contempla, y por otro, la posible existencia de normas que de antaño declaraban inalienables esos terrenos, aún antes de su afectación específica al dominio público. El artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias permite la titulación de áreas boscosas fuera de áreas silvestres protegidas, lo cual contraviene lo dispuesto en la Ley Forestal, la que declara el Patrimonio Natural del Estado como demanio público, e incluye entre aquél los bosques y terrenos de aptitud forestal de las Reservas Nacionales.La Ley de Informaciones Posesorias permite la titulación de bienes que continúan estando afectos al demanio público. La Ley Forestal es la que regula el recurso "bosque", no la Ley de Informaciones Posesorias; constituye una ley de carácter general que regula la titulación de inmuebles sin inscribir. En este aspecto entra en juego el principio de especialidad de normas. El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado forma parte de los derechos de la tercera generación, un paso adelante de los derechos humanos clásicos, civiles o políticos (primera generación) y de los económicos, sociales y culturales (segunda generación). Su reconocimiento ha permitido colocar al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado como un verdadero derecho humano y ha dado base para formular una nueva clasificación jurídica: la del Derecho Ecológico. El voto Nº 16975-2008 de las 14:53 horas del 12 de noviembre de 2008 de la Sala Constitucional, hace referencia al Patrimonio Natural del Estado y su afectación al demanio público; la Sala Constitucional reconoció la demanialidad de los bosques por pertenecer al Patrimonio Natural del Estado.La normativa forestal establece, para todos los casos y en todo el territorio nacional, un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales; ahí nace la propiedad forestal. Las reservas nacionales están sometidas de derecho al régimen, pues como propiedad del Estado la voluntad legislativa no exige ningún otro requisito; la expropiación procede en cuanto a bienes privados que se afecten para conformar parques nacionales, reservas forestales o biológicas, bosques o terrenos forestales. Partiendo de lo expuesto, “…el Tribunal se encuentra ante la disyuntiva en este caso particular de aplicar el ordinal 7 de la Ley de Informaciones Posesorias que permite la titulación de áreas boscosas o la Ley Forestal en sus ordinales 13, 14 y 15, y el ordinal 11 de la Ley de Tierras y Colonización que los declara demanio público al ser parte de las reservas nacionales que integran el Patrimonio Natural del Estado.” Eventualmente podría darse una inconstitucionalidad sobrevenida ante la obligación del Estado en la tutela del recurso bosque y ambiente conforme lo prevé el artículo 50, contemplado en los derechos humanos de la tercera generación, por lo que se envía a la Sala Constitucional a fin de que se sirva determinar la constitucionalidad de las normas expuestas.
2. 2En atención al emplazamiento conferido a las partes dentro del asunto principal, se apersonó ante la Sala Lydiana Rodríguez Paniagua, Procuradora Adjunta (folios 15).
3. 3Por medio del memorial visible a folios 15-59, la Procuraduría contesta a la audiencia otorgada. En relación con los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal 7575/96, y 11 de la Ley de Tierras y Colonización 2825/1961, señala que el Tribunal no concreta las dudas fundadas sobre la constitucionalidad, requisito que exige la Ley de Jurisdicción Constitucional, artículo 104. La Procuraduría General de la República considera que esas normas no son inconstitucionales. El Estado tiene plena jurisdicción sobre sus bienes y no está limitado ni imposibilitado en su actuación al momento de proteger la flora y fauna del país. Los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, son bienes medioambientales, que los poderes públicos deben proteger en su integridad física y jurídica. En relación con los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal N° 7575, la Procuraduría General, en el dictamen C-321-2003 señaló que las reservas nacionales son los terrenos comprendidos dentro de los límites de la República no inscritos como propiedad privada, de las municipalidades o instituciones autónomas; los no amparados por posesión decenal o no destinados por leyes especiales a la formación de colonias agrícolas y todos lo que no siendo propiedad particular, no se ocupan en servicios públicos (Art. 11 Ley de Tierras y Colonización en relación con el artículo 261 del Código Civil).En el voto 4587-97 la Sala Constitucional indicó que las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal. Señala que según la pertenencia al Estado o entes estatales, importancia ecológica y cualidades físicas, el legislador afecta en bloque, en estado natural, sus bosques y terrenos forestales, imprimiéndoles, en forma genérica la condición de dominio público, a través de la inalienabilidad e imprescriptibilidad, con miras a su conservación, protección, administración adecuada y fomento. La inalienabilidad e inembargabilidad son notas esenciales, distintivas y definitorias del dominio público, régimen que se atribuye al patrimonio natural del Estado, garantizadas por el carácter imprescriptible de las acciones reivindicatorias, la ineficacia de los actos posesorios de particulares y la prohibición de titulaciones. La Procuraduría General estima que es notoria la contradicción existente en la Ley Forestal 7575/96, que tras haber afectado a dominio público los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, y otros terrenos, con las consiguientes características de inalienable e imprescriptible y de que “la posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor (arts. 13 y 14), autoriza su titulación en el artículo 72, inciso b), al modificar el 7° de la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, del 14 de julio de 1941 y sus reformas.Esa norma es desprotectora del Patrimonio Natural de Estado que, a juicio de la Procuraduría, engloba los terrenos forestales (de aptitud forestal) y bosques de las reservas nacionales e infringe los artículos 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política. Atenta contra su integridad jurídica (titularidad pública estatal) y eventualmente física, al ponernos al servicios de intereses privados; desvirtúa los principios medulares del dominio público, régimen que deja insubsistente al permitir la posesión ad usucapionem dentro de éste, imposible de obtener, y desconoce la obligación constitucional que tiene el Estado de proteger, preservar, conservar y fomentar esos recursos forestales, en beneficio de las generaciones presentes y futuras. A juicio de la Procuraduría General, son posibles dos interpretaciones en relación con esa contradicción: a) Estimarla real, ostensible, y anular la norma (artículo 72, inciso b, párrafo 2°, de la Ley Forestal, que reforma el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias), por violentar los artículos 50, en conexión con el 121, inciso 14, constitucionales; este es el criterio que la Procuraduría avala.La segunda posibilidad sería la interpretación armónica de ambos numerales, de conformidad con el artículo 72, inciso b, párrafo 2°, de la Ley Forestal, concibiendo el ordenamiento jurídico como un todo sistemático, exento de contradicciones formales. Bajo esa perspectiva, como el “plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público”, la cual “evita que se cuente la posesión posterior”, y la posesión “para la usucapión debe ser anterior a la afectación del bien” (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97. cons IV), se concluiría que sólo podrán titularse los terrenos forestales y bosques de las reservas nacionales si se demuestra fehacientemente una posesión apta para usucapir, con los requisitos de ley, consolidada diez años antes de la primera afectación a dominio público forestal, que data –sin solución de continuidad- desde la Ley Forestal 4465/1969.En la misma línea se hallaría lo dispuesto para las titulaciones de inmuebles en las áreas protegidas silvestres (Ley Forestal, artículo 72, párrafo 1°, que reforma el 7° Ley de Informaciones Posesorias). Es decir, en una interpretación conforme a la Constitución, las informaciones posesorias de inmuebles comprendidos dentro de éstas procederían únicamente si se demuestra una “posesión decenal, ejercida con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto” que la creó, siempre y cuando sea anterior a la primera afectación del inmueble al Patrimonio Natural, antes Forestal, del Estado (Ley Forestal 4465/1969). Para valorar la constitucionalidad de la norma cuestionada (artículo 72, inciso b, de la Ley Forestal, que reforma el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias), se hace hincapié en tres puntos admitidos con reiteración por la Sala Constitucional: la supervivencia del derecho abolido para regir las situaciones o relaciones nacidas a su amparo (declaratoria de dominio público forestal del Estado) y la insusceptibilidad de la posesión y usucapión en bienes demaniales, como también lo ha señalado la Procuraduría, actuando en funciones consultivas de la Administración Pública.En cuanto al primer aspecto, en el voto 4587-97 la Sala señaló la necesidad de demostrar una posesión decenal, apta para usucapir, con los requisitos de ley antes de la primera afectación a dominio público de los bosques y terrenos forestales. Esa tesis ha sido mantenida por el Tribunal en su jurisprudencia: sentencia 15753-2005, 7989-2005, 738-2003.
4. 4En el procedimiento se cumplieron las formalidades establecidas por ley.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.Presupuestos de admisibilidad en las consultas judiciales facultativas. En la sentencia número 01617-97 de las catorce horas con cincuenta y cuatro minutos del diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y siete, este Tribunal indicó los requisitos que deben cumplir las consultas judiciales para su estudio y señaló lo siguiente:

"... la admisibilidad de la consulta (...) está condicionada a la concurrencia de los cuatro elementos siguientes:

A. Que la formule un 'juez', término genérico que –desde luego– se aplica tanto a los juzgadores unipersonales como a los tribunales colegiados, y sobre lo cual es innecesario precisar más que: a) que debe tratarse de autoridades dotadas de poder jurisdiccional, lo cual excluye las consultas formuladas por tribunales administrativos, pero sí incluye las que hagan los árbitros en el marco de los asuntos sujetos a su decisión (nótese que lo relevante en todos los casos es que se esté ante el trámite de un proceso conducente al dictado de una sentencia o laudo arbitral, dotados de la autoridad de la cosa juzgada); y, b) que el juzgador debe estar, al momento de formular la consulta, debidamente habilitado para ejercer esa competencia (ya que mal podría pensarse que una resolución que sea inválida en el proceso en cuestión pueda surtir el efecto de dar inicio a un trámite que, como éste, posee un carácter puramente incidental).

B. Que existan 'dudas fundadas' sobre la constitucionalidad de la norma, acto, conducta u omisión que se deba aplicar o juzgar. Esto quiere decir que el cuestionamiento debe ser razonable y ponderado. Además implica que no puede versar sobre aspectos sobre cuya constitucionalidad la Sala ya se haya pronunciado. Ello es así no sólo porque aceptar lo contrario implicaría desconocer la eficacia erga omnes de las resoluciones de esta jurisdicción, sino también dado que una consulta bajo esas circunstancias evidentemente carecería de interés actual. Pero subráyese, por su relevancia para el sub examine, que la explicada circunstancia sólo deriva de aquellos pronunciamientos en que la Sala haya validado expresamente la adecuación de la norma, acto, conducta u omisión a los parámetros constitucionales. En consecuencia, si una norma ha superado anteriormente el examen explícito de constitucionalidad (en vía de acción o consulta), no sería viable un nuevo cuestionamiento sobre el mismo punto, pero sí podría serlo respecto de un acto, conducta u omisión basados en la misma norma, particularmente porque –en este caso– siempre existe la posibilidad de un quebranto constitucional, ya no en la norma en sí, sino en su interpretación o aplicación.

A la inversa, el hecho de que un acto, conducta u omisión haya sido refrendado anteriormente (quizás en vía de amparo o hábeas corpus) no significa que no puedan existir dudas sobre la constitucionalidad de la norma misma en que aquellos se fundamenten. Y, en esta hipótesis, la consulta judicial es pertinente.

C. Que exista un caso sometido al conocimiento del juzgador o tribunal. Al igual que en la acción de inconstitucionalidad, la consulta judicial nunca se da en el vacío o por mero afán académico, sino que ella debe ser relevante para la decisión o resolución del llamado 'asunto previo' o 'principal'. Finalmente, D. Que, en ese asunto previo, deba aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión que suscite la duda de constitucionalidad, aspecto que –por su relevancia para el caso– resulta conveniente precisar. En efecto, la expresión 'deba aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión', conlleva un sentido actual muy definido y totalmente distinto a que si la ley hablara en términos de que 'pueda aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión'. La consulta judicial no procede ante la mera eventualidad de que acaezcan esas circunstancias, ya que –como se explicó arriba– esta concepción equivaldría a que se inviertan los recursos de la jurisdicción constitucional en un simple ejercicio académico o doctrinario. Para que la consulta sea viable, el juzgador debe estar enfrentado, con certidumbre y en tiempo presente, a la aplicación de la norma o al juzgamiento del acto, conducta u omisión que le suscite una duda de constitucionalidad.".

II.La consulta es improcedente en razón de su objeto. En el caso en estudio, la consulta no cumple el segundo de los requisitos formales que exige la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En efecto, el Tribunal consultante parece tener dudas, no en relación con el contenido del párrafo segundo del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, sino en cuanto a cuál norma aplicar en el asunto sometido a su conocimiento, sea el artículo 7 de la Ley de la Ley de Informaciones Posesorias o los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal y el artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización. En efecto, si bien al inicio del memorial de interposición de la consulta indica que “…ha de consultarse a la Sala Constitucional la constitucionalidad del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias...”, posteriormente señala que “…el Tribunal se encuentra en la disyuntiva en este caso particular de aplicar el ordinal 7 de la Ley de Informaciones Posesorias que permite la titulación de áreas boscosas o la Ley Forestal en sus ordinales 13, 14, y 15 y el ordinal 11 de la Ley de Tierras y Colonización que los declara demanio público...” para concluir en el POR TANTO que: “...Se dispone la consulta judicial de constitucionalidad para ante la Sala Constitucional, sobre el párrafo segundo del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias que permite la titulación de áreas cubiertas de bosques o la Ley Forestal en sus ordinales 13, 14 y 15, y el ordinal 11 de la Ley de Tierras y Colonización que los declara demanio público al ser parte de las reservas nacionales que integran el Patrimonio Natural del Estado.” Es claro así que el Tribunal no plantea una duda de constitucionalidad en relación con una "norma, acto, conducta u omisión que se deba aplicar o juzgar", sino que su consulta versa sobre cuál de las normas citadas debe aplicar.

Es preciso recordar que el objeto de la consulta judicial de constitucionalidad es evacuar aquellas dudas que surgen en el ánimo de un Juez al analizar y resolver un asunto de su competencia sobre la constitucionalidad de una o varias normas que debe aplicar. En este caso la duda del Tribunal se circunscribe a cuál de las normas debe aplicar para resolver el caso concreto. Sin embargo, no le corresponde a esta Sala indicar al Juez cuál norma debe aplicar en el caso sometido a su conocimiento, ni tampoco señalar cuando hay normas cuyas disposiciones pueden ser contradictorias, cuál o cuáles de ellas prevalecen. En virtud de lo expuesto, la consulta es inadmisible.

Por tanto:

No ha lugar a evacuar la consulta.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional