Municipal Authority to Protect Protected Zones Through Regulatory PlansPotestad municipal para proteger zonas protectoras mediante planes reguladores

* 050091070007CO * * 050091070007CO * Case file: 05-009107-0007-CO Decision No. 2008-14186 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and fifty-six minutes on the twenty-fourth of September, two thousand eight.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Ana del Carmen Gutiérrez Molina, of legal age, divorced, resident of Escazú, identity card No. 9—046—752, and Ana Cecilia Fernández, identity card 1—320—263, the latter acting in her personal capacity and the former as general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderada generalísima sin límite de suma) for Asociación Pico Blanco de Escazú, corporate identification No. 3—002—383372, against Article 16.2 of the Plan Regulador de Escazú, insofar as it concerns Zona Protectora Cerros de Escazú. Ana Lorena Brenes Esquivel and Marco Segura Seco also participated in the proceedings, representing the Procuraduría General de la República and the Municipalidad de Escazú, respectively.

Findings of fact (Resultando):

1. 1In a brief filed with the Office of the Clerk of the Chamber at 16:30 on 18 de julio del 2005, the petitioners brought this action of unconstitutionality against Article 16.2 of the zoning plan (plan regulador) for the canton of Escazú. They contend that this provision—which restricts the use of land located within Zona Protectora Cerros de Escazú—is unconstitutional for three reasons: it violates the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa), is disproportionate, and is contrary to the principle of equality (principio de igualdad). They argue that Executive Decree No. 29393-MINAE declared Cerros de Escazú a protected zone (zona protectora), such that the properties located there are subject to a specific legal regime—overseen by MINAE rather than by the Municipalidad—based on Ley Orgánica del Ambiente and, subsidiarily, on Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, Ley Forestal, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, and Ley de Biodiversidad.Article 16 of Plan Regulador de Escazú, however, imposes greater limitations on land use than those established in the laws cited; that is, notwithstanding its lower rank, it fails to comply with those laws, thereby violating the constitutional principle of hierarchy of norms. Second, the limitations imposed by Article 16 are disproportionate and irrational, which, besides itself constituting a constitutional defect, infringes the right to property (derecho de propiedad). Finally, they allege that the zoning plan creates unequal treatment before the law between owners of real property located in Escazú and owners whose properties are also located in the same protected zone but in other cantons (pages 1—13).
2. 2To establish standing (legitimación), they argue that they are bringing the action in defense of interests concerning the community as a whole or in defense of diffuse interests (intereses difusos). At issue, they state, are constitutional principles and the violation of the constitutional order by the Municipalidad de Escazú (page 10).
3. 3On 11 de octubre del 2005, the Presidency of the Chamber admitted the action for processing and granted a hearing (audiencia) to the Procuraduría General de la República and the Municipalidad de Escazú (page 70).
4. 4On 24, 25 y 26 de octubre del 2005, notices were published in Judicial Bulletins 204, 205 y 206 (page 74).
5. 5On 3 de noviembre del 2005, Marco Segura Seco, of legal age, married, economist, identity card 1—270—147, Mayor of Escazú, responding to the hearing granted, stated his opposition to the action. First, he insists that the petitioners lack standing to bring the action directly, because the challenge could be addressed in contentious-administrative proceedings (proceso contencioso administrativo), and a prior case could therefore be brought. If, in any event, the Chamber considers the action admissible, he requests that it be dismissed for the following reasons. The declaration of a protected zone does not exclude municipal jurisdiction, as does occur with protected wilderness areas (áreas silvestres), which do become the property of Minae. Indeed, real property within the protected zone remains privately owned and therefore does not come under MINAE administration. Moreover, sufficient studies exist to justify the restrictions imposed by the Municipalidad in the zoning plan. Cerros de Escazú possesses important water resources, rich biodiversity, and scenic beauty that is especially significant because of its proximity to the metropolitan area (pages 75—93).
6. 6On 4 de noviembre del 2005, Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, responded to the hearing. She maintains that the petitioners lack standing to bring the action directly, because it does not concern the defense of the environment but, on the contrary, the individual interests of each property owner. Although they challenge a generally applicable provision, it may be applied in a specific case and may even be challenged before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa). As to the merits, she considers that the petitioners are also incorrect, since each municipal government has constitutional authority to plan the urban development of its territory autonomously and consequently to impose limitations on the use of property. Accordingly, privately owned land within Zona Protectora Los Cerros de Escazú, insofar as it may be subject to land-use regulation (control urbanístico)—such as building permits or approval of development projects—does fall within municipal planning.The asserted ground of unconstitutionality therefore does not exist. Regarding the advisability of the limitations, she states that this Court has indeed found that they must be based on technical criteria, which, in any event, must be reviewed for each individual case through amparo proceedings (amparo). Regarding the alleged violation of the principle of equality, the Procuradora maintains that the principle applies to identical legal circumstances. Because each municipal government is autonomous, residents of one municipality cannot expect the provisions governing one canton to prevail in another (pages 272—302).
7. 7On 14 de noviembre del 2005, Juan José Rímolo Bolaños, acting personally as a resident of San Antonio de Escazú and as President of Hacienda Pico Blanco S.A., of the same domicile, filed a brief in support of the opposition to the action (coadyuvar contra la acción). He states that he has an interest in this matter because Hacienda Pico Blanco S.A. owns two properties located in the zone and because he resides in the canton of Escazú. He maintains that the restrictions are based on technical studies documenting the importance and fragility of the zone and that they are not contrary to, but rather supplement, those established by environmental conservation laws. It is true that so long as the other cantons do not impose the same restrictions, they will have a more flexible regime; unequal treatment cannot, however, be alleged because each local government is independent and the circumstances are not the same. Finally, he asserts that the petitioners lack standing because, far from acting in favor of the environment, they are acting against it (pages 304—317).
8. 8On 14 de noviembre del 2005, Ana del Carmen Gutiérrez Molina and Ana Luisa Berrocal Domínguez, who state that they are residents of Escazú, filed a brief as supporting intervenors for the petitioners (coadyuvar a favor de las accionantes). They reiterate and elaborate upon the three grounds of unconstitutionality asserted by the petitioners and add another. The supporting intervenors maintain that the challenged provision also violates Article 50 of the Constitución Política because it allows the local interest expressed in a zoning plan to prevail over the national interest in a healthy and ecologically balanced environment guaranteed by Article 50 of the Constitución Política and other instruments of international law (pages 352—364).
9. 9On 14 de noviembre del 2005, Augusto Incer Arias, legal representative of Asociación para la Conservación y el Desarrollo de los Cerros de Escazú, filed a brief in support of the opposition to the action brought. He states that Zona de los Cerros de Escazú is prone to landslides, which has led Comisión de Emergencias to classify it as high-risk. The Plan Regulador—he states—is the only legal means that guarantees the conservation of that area. Environmental protection laws seek its conservation; therefore, the Plan Regulador not only does not conflict with them but also helps achieve their purposes (pages 365—375).
10. 10On 6 de marzo del 2006, the Presidency of this Chamber recognized Ana del Carmen Gutiérrez Molina and Ana Luisa Berrocal Domínguez as supporting intervenors for the petitioners (coadyuvantes activos), and Juan José Rímolo Bolaños, Hacienda Pico Blanco S.A., and Asociación para la Conservación y el Desarrollo de los Cerros de Escazú (Cocede) as supporting intervenors for the respondents (coadyuvantes pasivos); it also assigned this action for adjudication (page 405).
11. 11On 7 de marzo del 2006, the Mayor of Escazú requested that this Chamber clarify whether the processing of this case file precluded the appointment of the members of the special commission for the protected zone (page 412).
12. 12The oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of Ley de la Jurisdicción Constitucional was not held because this Chamber considered the evidence in the case file sufficient to decide this action of unconstitutionality.
13. 13The statutory requirements have been observed in the proceedings.

Justice Vargas Benavides authored the opinion; and, Legal reasoning (Considerando):

I.Subject matter. The petitioners seek to have this Chamber annul the land-use restrictions—specifically, restrictions on construction—imposed by Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú on properties located in Zona Protectora Cerros de Escazú. For each parcel—which may comprise several hectares—the zoning plan permits the construction of only one dwelling, with no more than 60 m² of habitable area and 30 m² of non-habitable area (parking areas, meeting shelters, and similar structures).

II.Admissibility: subject matter of the action. Under subsection a) of Article 73 of Ley de la Jurisdicción Constitucional, an action of unconstitutionality may be brought against laws and other generally applicable provisions. The challenged provision forms part of a zoning plan that is regulatory in nature because it limits the use of real property. It is also generally directed at all owners of real property located within a specified zone. The action is therefore admissible with respect to its subject matter.

III.Standing. Although they do not expressly argue as much, the petitioners defend the interests of owners of real property located in Zona Protectora Cerros de Escazú and the primacy of national-interest rules protecting the environment over local rules. Because the challenged provision generally affects all such owners, they bring the action in defense of interests concerning the community as a whole, as well as in defense of collective organizational interests (intereses corporativos), and are therefore deemed to have standing under the second paragraph of Article 75 of Ley de la Jurisdicción Constitucional. The Chamber nevertheless considers the action inadmissible because it places the owners’ interests above the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. The asserted grounds for standing are not accepted by the Chamber, because an action of unconstitutionality must serve to apply and interpret Constitutional Law (Derecho de la Constitución) systematically, so that it cannot be used to remove protection from other fundamental rights whose holders are less concrete and identifiable than the petitioners and their interests. For purposes of deciding this issue, the Chamber quotes the second paragraph of the provision cited:

“It shall not be necessary to have a prior case pending resolution when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the defense of diffuse interests (intereses difusos), or interests concerning the community as a whole, is involved.” The Municipalidad de Escazú argues that the existence of groups representing professional or collective interests, and the finding that application of the provision alleged to be unconstitutional can be particularized in specific cases, mean that the action must be filed under paragraph 1° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. For its part, the Procuraduría General de la República maintains that each owner who considers himself or herself affected could bring a contentious-administrative action (acción contencioso administrativa) and subsequently an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad).

Notwithstanding those arguments, the Chamber has recognized the possibility that associations may defend the constitutional interests and rights of their members, such that standing (legitimación) could not be challenged on that basis, provided that, in accordance with the Chamber’s case law, the relief sought by the Association benefits its members. It is on this point that the Procuraduría objects to the admissibility of the claim against the challenged provision of the Regulatory Plan (Plan Regulador), while also emphasizing that the Association’s principal purposes are predominantly private. In this regard, the Chamber has established the following concerning the defense of corporate interests (intereses corporativos):

“In this case, the petitioner’s standing arises from the defense of corporate interests, a situation contemplated in the aforementioned second paragraph of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. In this regard, it is necessary to emphasize this new position of the Chamber, which creates an exception to the requirement of a prior pending matter when the defense of corporate interests is involved. It is true that, on previous occasions, in decisions 6433-98 and 2000-7155, this Chamber rejected standing in such cases, finding that when the challenged regulatory provision is intended to be applied in numerous and varied cases and directly affects the sphere of individuals in such a way that it may give rise to claims in administrative or judicial proceedings, the exception from the requirement of having a prior pending matter does not apply. However, the current position of this Chamber is that, in such cases, although the challenged regulatory provision is intended to take concrete effect in the sphere of individuals, corporate entities are authorized to directly request a declaration that a provision is unconstitutional when it directly affects the sphere of action of the entity and its members, because the corporate interest lies precisely in the fact that the entity is naturally constituted to defend a right or interest injured by the challenged provision.

Thus, under the current position of this Chamber, it does not matter that the provision may directly affect the rights of the members in order for the corporate entity’s standing to be recognized without a prior pending matter.” Judgment No. 1996-9170 (underlining not in the original).

Accordingly, bringing an action against a regulatory provision must enable the claimants to obtain a potential declaration that favorably modifies the situation of their members (as to their property, rights, obligations, powers, or entitlements) (similarly, judgment 1997-3688). In the specific case of the Asociación Pico Blanco de Escazú, it brings together property owners who consider themselves aggrieved by article 16.2 of the Plan Regulador de Escazú, because they allege that the restrictions imposed by the provision are of such a nature that they disproportionately affect the right to property. In this regard, the third article of the articles of incorporation (acta constitutiva) of the Asociación Pico Blanco de Escazú establishes the Association’s primary purposes as follows: “A) To safeguard the proper, reasonable, and fair environmental balance of the properties located in the zona protectora de los cerros de Escazú, B) To defend the interests of the members as owners of real property located in the zona protectora de los cerros de Escazú, in harmony with the community’s best environmental interests.

• C)To promote community participation in the (sic) tasks of environmental planning and beautification of the aforementioned area.” (italics and underlining not in the original). Although the claimants do not expressly state the grounds for their standing, the Chamber considers that, in this case, the defense of the right to private property predominates, and that allowing the action to proceed on the basis of the interests of the community as a whole or a merely corporate interest would undermine the system for protecting fundamental rights through constitutional review of legal provisions. The relief sought by the petitioners conflicts with the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment because, as against the right to private property, significant interests are at stake and must, in principle, be regarded as mutually exclusive. Specifically, the Chamber considers that the construction restrictions contained in provision 16.2 of the Regulatory Plan would be permissible if they are reasonable and protect the areas of the Zona Protectora Cerros de Escazú.

Therefore, mechanisms for direct standing must not be used when doing so would weaken environmental protection, which this Chamber has characterized as a cross-cutting duty of all public authorities throughout the entire legal system. Moreover, the right to private property must consequently yield to the property’s natural designated use, hence its protective regime (article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente). In this regard, the Chamber has held:

“…such regulations defining the scope of the right to property may validly impose upon owners obligations to give, to act, or to refrain from acting, without this necessarily entailing a corresponding duty of compensation by the State. This is so because they do not impose any greater sacrifice on the owner, who therefore suffers no injury to his or her right. Closely connected with the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has undergone a transformation; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. However, as in so many other areas of law, socioeconomic needs have caused these concepts, once rigid and inflexible, to evolve toward a much broader perspective. The right to property did not escape this development. In modern terms, with respect to forest resources, reference is made to the ecological function of property (función ecológica de la propiedad); that is, this legal institution must be directed toward fulfilling an ecological-protection function that logically imposes restrictions on that right, because such a protective function cannot be effective unless a series of limitations on property is permitted.

These may be understood as limitations or regulations that cannot exceed a certain threshold, since otherwise they would render the exercise of the right to property meaningless. Conversely, limitations may be established insofar as the person subject to the administration (administrado) can exercise the essential attributes of the right to property under specified conditions.” (Judgment of the Sala Constitucional 1995-05893) (boldface not in the original).

What the claim seeks to dispute is the use and disposition of the property, because the provision prevents construction developments on land whose designated use is environmental conservation and the safety of persons. However, because the properties are located in the Zona Protectora Cerros de Escazú, they are subject to certain limitations in accordance with their designated use. For all the foregoing reasons, the Chamber considers that the action brought by the Asociación Pico Blanco de Escazú and Ana Cecilia Fernández must be declared inadmissible for lack of standing.

IV.-- Alleged grounds of unconstitutionality. Notwithstanding the foregoing, the Chamber will assess the arguments set forth in the claim because the right to a healthy and ecologically balanced environment is at issue. The petitioners contend that the restrictions violate the Constitución Política for three reasons: 1. they infringe the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa). When an area is declared a protected zone (zona protectora)—as occurred with the cerros de Escazú—the properties located there become subject to a series of limitations arising from the law; therefore, the municipality may not impose additional limitations through the Regulatory Plan. In any event, regulation of urban development falls to the local government, while environmental-conservation policies are the responsibility of the Ministerio de Ambiente y Energía; 2. they violate the principle of reasonableness (principio de razonabilidad).

For each property—some covering several hectares—the Regulatory Plan allows only one habitable structure with a roof coverage area no greater than 60m², which, in the petitioners’ view, is absurd, disproportionate, and irrational and, therefore, unconstitutional (folio 10); and 3. they create unequal treatment and, therefore, violate article 33 of the Constitution. The Zona Protectora Cerros de Escazú encompasses properties located in several cantons—Escazú, Aserrí, Mora, and others. Because not all of them impose such severe restrictions, owners whose property is located in Escazú are treated unequally compared with owners of land that is also within the same protected zone but is located in the other cantons.

V.Interventions in support (coadyuvancias). Three briefs seeking leave to intervene in support were timely filed, one in support of the action and two opposing it. The latter attempt to refute the petitioners’ arguments, which will be examined below. In the first brief, filed by Ana del Carmen Gutiérrez Molina and Ana Luisa Berrocal Domínguez (folio 352), the supporting intervenors contend that the challenged provision also violates article 50 of the Constitución Política because it allows the local interest, as expressed in a Regulatory Plan, to prevail over the national interest in a healthy and ecologically balanced environment guaranteed by article 50 of the Constitución Política and other instruments of international law. They thereby raise, pursuant to article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a new ground of unconstitutionality.

VI.On the principle of hierarchy of norms. There is no doubt that the State may impose restrictions on the use of private property to further environmental conservation. The Chamber has so held repeatedly, as it did in judgment No. 5893-95, at 9:48 hours on 27 de octubre de 1995:

“[…] this Chamber has repeatedly addressed environmental protection as a fundamental right. Its protection has been vigorous and, one might say, even revolutionary, because the Chamber has clearly identified the obligations of both the State and private individuals in the effort to achieve an increasingly healthy environment. It follows from all the foregoing that it is rational and constitutionally valid to impose limitations on private property to further the conservation of the environment and forest heritage.” The discussion raised in the first ground of unconstitutionality revolves around two issues: first, whether the local government may impose, in the regulatory plan (plan regulador), limitations intended to protect the environment or, on the contrary, only those strictly relating to urban development; and second, specifically whether it may do so with respect to private properties located within a protective zone (zona protectora). The first question must be answered in the affirmative. On the one hand, Article 25 of the Ley de Planificación Urbana, referring to the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), does contemplate environmental conservation as a possibility:

«Article 25.- These regulations shall designate as special zones those subject to any restriction concerning their use and development, as in the case of airports, sites of historical importance or natural resources suitable for conservation, and areas demarcated as flood-prone, hazardous, or necessary for the purpose of containing peripheral urban growth.» Likewise, the case law of this Court has also made clear that this is not merely a power, but an obligation. Thus, in Judgment No. 1360-97, dated March 5, 1997:

«But this Chamber […] does not disregard the responsibility for environmental protection incumbent upon both the Municipalidad de […] and the Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo when bringing the canton’s regulatory plan into force, since this Court has already clearly established in consistent case law that the preservation and protection of the environment is a fundamental right that confers standing to seek amparo relief (recurso de amparo). Thus, the work carried out in this field has been extensive, as it has clearly identified the obligations of both the State and private individuals in the effort to achieve an increasingly healthy environment. Soil, water, air, marine, coastal, and mineral resources, forests, biological diversity, and the landscape constitute the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible to meet.

Likewise, the country’s economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources. Therefore, when the project in question enters into force, it must conform to the sustainable-development policies of the Cantón de […], which relate primarily to the survival and well-being of its inhabitants and the maintenance of existing essential ecological processes, thereby seeking to meet present and future human needs and to improve the quality of life and the natural resources of the Cantón de […], in compliance with the provisions of Article 50 of the Constitution.» Moreover, in Judgment No. 2003-06324, dated July 4, 2003, this same Court ordered a local government to enact a regulatory plan to guarantee scenic beauty as part of the environment. Insofar as relevant, it ordered:

«Local governments have been recognized as having broad authority to issue land-occupation plans (planes de ocupación del territorio), including both land-use plans (planes de ordenamiento territorial) and city regulatory plans; these are vital instruments for achieving the sustainable use of natural resources, including scenic beauty. Accordingly, without prejudice to the obligation of the Municipalidad de Paraíso to issue a general land-use plan and a regulatory plan, it shall, within eighteen months from notification of this judgment, issue a regulatory plan guaranteeing the scenic beauty of the valle de Orosi.» Now, according to the applicants’ substantive argument, municipalities lose this authority with respect to areas declared protective zones because environmental restrictions have been established by law. In these zones, they assert, the national interest prevails over the local interest.

First, it must be rejected that designation as a protective zone completely removes the private properties located there from municipal governance. If that premise were accepted, municipalities would be unable to collect taxes from the owners of those properties, which would be absurd. Nevertheless, the applicants are correct in arguing that the designation restricts, in some manner, the powers exercised by the local government in relation to those real properties. Otherwise, the municipality could authorize unrestricted residential development on properties located within the protected zone (zona protegida), thereby rendering that zone meaningless. It must therefore be concluded that, for purposes of assessing the constitutionality of a provision, what matters is determining whether it is compatible with the provisions and purposes of the decree establishing the protective zone and with the laws supporting that designation.

On this point, the action filed is silent. It maintains that the challenged provision is unconstitutional because it causes the local interest to prevail over the national interest, but it does not explain how it conflicts with the national interest. The provision might indeed be adverse to the interests of certain property owners, but that does not mean that it takes precedence over the national interest. On the contrary, in order to protect the environment—which is the purpose of the protected-zone designation—the regulatory plan imposes severe restrictions on land use (uso del suelo). It is untenable to argue that, in this case, there is a contradiction between a lower-ranking provision and a higher-ranking one. In short, local governments are empowered to establish provisions within regulatory plans that seek to conserve the environment; moreover, municipalities retain this authority with respect to areas declared protected, provided that they issue acts compatible with the provisions governing such areas. In the case of the challenged provision, the applicants did not demonstrate any such incompatibility; the first ground of unconstitutionality is therefore rejected.

VII.On the proportionality of the restrictions. Second, the applicants consider the challenged provision unconstitutional because it is disproportionate. Indeed, for several years this Chamber has held that, as stated above, restrictions may be imposed on the use of real property through a regulatory plan, provided that the substance of the right to property is not entirely nullified. Thus, in Judgment No. 5305-93 dated October 22, 1993, it stated:

«[…] a restriction on property imposed by a regulatory plan is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional substance of that right. For the foregoing reasons, in this Court’s view, insofar as the restriction imposed conforms to a regulatory plan in force, it does not violate Article 45 of the Constitución Política, as suggested in the action, provided that the regulatory plan does not deprive the private property affected by that instrument of its constitutional substance. A contrario sensu, if the restrictions exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Constitución Política.» Regarding the provision challenged here, the applicants assume what must be proven. Indeed, determining that a restriction is disproportionate depends on several factors, including the nature and ordinary use of the land upon which it is imposed.

What is reasonable in areas where the predominant use is agricultural, for example, is not reasonable in an urban area. It likewise depends on the relationship between the benefit sought through the restriction and the harm caused. Under the challenged regulatory plan, the Municipalidad de Escazú intends to designate the area for research, recreation, and passive ecotourism activities in order to preserve its natural heritage and guarantee the safety of the canton’s inhabitants—given the instability of the soil and the richness of its water resources. This Court cannot simply assume that the provision is disproportionate. In any event, evaluating the relevant technical studies is not the task of this Court, but of the ordinary courts, nor is it this Court’s task to determine whether the owners are entitled to compensation. Accordingly, the action cannot be upheld on this second ground of unconstitutionality either.

VIII.On the principle of equality. Third, the applicants argue that the restrictions are contrary to the principle of equality because owners of properties located in the cantón de Escazú are subject to greater restrictions than owners of properties within the same protective zone but located in other cantons. This Court has repeatedly addressed the principle of equality; in Judgment No. 1474-91, dated August 6, 1991 (widely cited), it defined the principle as follows:

«The principle of equality, as understood in Constitutional Law, requires that all persons be treated equally by the State with respect to that which is essentially equal in all of them, namely, the so-called fundamental rights set forth in our Constitution, which are the corollary of human dignity. By contrast, they must be treated differently with respect to all matters substantially affected by the differences that naturally exist among citizens. Thus, there is no equality without dignity, and there would be no dignity without equality when equals are not treated equally or those who are unequal are not treated differently.» It is true that each canton, by virtue of Articles 169 and 170 of the Constitución Política, may regulate situations similar to those of a neighboring canton differently. As clarified above, the protective-zone designation establishes minimum conditions, but insofar as the local government does not disregard them, it is empowered to establish such additional conditions as it deems appropriate. The interested parties had an opportunity to object to the proposed regulatory plan in a timely manner. Consequently, this ground of unconstitutionality must also be rejected.

IX.On environmental protection. Finally, in a supporting intervention (coadyuvancia) filed in favor of the action (folio 352), a violation of Article 50 of the Constitución Política was added as a ground of unconstitutionality. The supporting parties (coadyuvantes) maintain that allowing municipalities to «legislate» (folio 360) concerning protected zones would leave those zones—which are even part of humanity’s heritage—in the hands of a shifting and variable will, as embodied in regulatory plans. The argument is without merit because, as made clear above, the regulatory plan must comply with the conditions arising from the protective-zone designation. The supporting parties assume that the challenged provision is contrary to the legal criteria governing environmental protection, without demonstrating that this is so. This new ground of unconstitutionality must likewise be rejected.

X.Conclusion. All grounds of unconstitutionality alleged by the applicants, as well as those added in the supporting-intervention submissions, having thus been rejected, there is no basis whatsoever for granting this action. The action must therefore be summarily dismissed.

Por tanto:

The action is summarily dismissed.- Ana Virginia Calzada M.

Acting President Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Gastón Certad M.

ORL/oc.-

* 050091070007CO * * 050091070007CO * Res. Nº 2008-14186 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y cincuenta y seis minutos del veinticuatro de septiembre del dos mil ocho.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Ana del Carmen Gutiérrez Molina, mayor, divorciada, vecina de Escazú, cédula No. 9—046—752, y Ana Cecilia Fernández, cédula 1—320—263, esta última en lo personal, y la primera como apoderada generalísima sin límite de suma de la Asociación Pico Blanco de Escazú, cédula jurídica No. 3—002—383372, contra el artículo 16.2, en lo referente a la Zona Protectora Cerros de Escazú, del Plan Regulador de Escazú. Intervinieron también en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel y Marco Segura Seco, en representación de la Procuraduría General de la República y de la Municipalidad de Escazú respectivamente.

Resultando:

1. 1Por escrito presentado ante la Secretaría de la Sala a las 16:30 horas del 18 de julio del 2005, las accionantes interponen esta acción de inconstitucionalidad contra el artículo 16.2 del Plan Regulador del cantón de Escazú. Sostienen que esta disposición —que restringe el uso de terrenos ubicados dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú— es inconstitucional por tres razones: lesiona el principio de jerarquía normativa, es desproporcionada y contraria al principio de igualdad. Argumentan que el decreto ejecutivo No. 29393-MINAE declaró zona protectora los cerros de Escazú, de manera que las propiedades allí ubicadas están sujetas a un régimen legal específico —vigilado por el MINAE y no por la Municipalidad—, basado en la Ley Orgánica del Ambiente y, supletoriamente, en la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, la Ley Forestal, la ley de Conservación de la Vida Silvestre y la Ley de Biodiversidad.Sin embargo, el artículo 16 del Plan Regulador de Escazú impone más limitaciones al uso de los terrenos que las establecidas en las leyes citadas; es decir, pese a su rango inferior, irrespeta las leyes citadas, lo que viola el principio constitucional de jerarquía normativa. En segundo lugar, las limitaciones que impone el artículo 16 son desproporcionadas e irracionales, lo que, aparte de ser en sí mismo un vicio de inconstitucionalidad, lesiona del derecho de propiedad. Finalmente, aducen que el plan regulador crea una situación de desigualdad ante la ley entre los dueños de inmuebles ubicados en Escazú y los dueños cuyas propiedades también se ubican en la misma zona protectora, pero en otros cantones (folios 1—13).
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación, argumentan que accionan en defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto o en defensa de intereses difusos. Se trata —dicen— de principios constitucionales y la violación al orden constitucional por parte de la Municipalidad de Escazú (folio 10).
3. 3El 11 de octubre del 2005, la Presidencia de la Sala da curso a la acción y concede audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Municipalidad de Escazú (folio 70).
4. 4Los días 24, 25 y 26 de octubre del 2005 se publican los avisos en los Boletines Judiciales 204, 205 y 206 (folio 74).
5. 5El 3 de noviembre del 2005, Marco Segura Seco, mayor, casado, economista, cédula 1—270—147, Alcalde de Escazú, en atención a la audiencia concedida, manifiesta que se opone a la acción. En primer término insiste en que las accionantes no están legitimadas para accionar de manera directa, ya que el cuestionamiento podría ser objeto de un proceso contencioso administrativo, por lo existe la posibilidad de tener un caso previo. Si, en todo caso, la Sala considera la acción admisible, solicita que se declare sin lugar por las siguientes razones. La declaratoria de zona protectora no excluye la competencia de las municipalidades, como sí sucede con las áreas silvestres que sí pasan a ser propiedad del Minae. En efecto, los bienes inmuebles dentro de la zona protegida siguen en manos privadas de manera que no caen bajo la administración del MINAE. Ahora bien, existen suficientes estudios que justifican las restricciones impuestas por la Municipalidad en el plan regulador. Los cerros de Escazú poseen un importante recurso hídrico, una rica biodiversidad y una belleza paisajística que cobra mayor importancia por su cercanía al área metropolitana (folios 75—93).
6. 6El 4 de noviembre del 2005, Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, contesta la audiencia. Sostiene que las accionantes no están legitimadas para interponer la acción de manera directa, puesto que no se trata de la defensa del ambiente, sino, todo lo contrario, de los intereses particulares de cada uno de los propietarios. Si bien impugnan una norma de carácter general, ésta pude aplicarse de manera concreta e incluso impugnarse ante la jurisdicción contencioso administrativa. En cuanto al fondo del asunto se refiere, considera que las recurrentes tampoco llevan razón, pues cada municipalidad goza de facultades constitucionales para planificar de manera autónoma el desarrollo urbanístico de su territorio e imponer, en consecuencia limitaciones al uso de la propiedad. Por consiguiente, los terrenos que son propiedad privada y están dentro de la Zona Protectora Los Cerros de Escazú, en cuanto pueden ser objeto de control urbanístico (como licencias de construcción o aprobación de proyectos de desarrollo), sí caen bajo la planificación municipal.No existe, por lo tanto, el motivo de inconstitucionalidad planteado. En cuanto a la conveniencia de las limitaciones, afirma que este Tribunal, en efecto, ha considerado necesario que se basen en criterios técnicos, lo que, en todo caso, se debe revisar, para cada caso concreto, en amparo. En cuanto a la alegada violación al principio de igualdad, la Procuradora sostiene que éste se refiere a condiciones jurídicas idénticas. Dado que cada municipalidad es autónoma, no pueden pretender los munícipes que las disposiciones que rigen en un cantón deban imperar en otro (folios 272—302).
7. 7El 14 de noviembre del 2005, Juan José Rímolo Bolaños, en carácter personal como vecino de San Antonio de Escazú y como Presidente de Hacienda Pico Blanco S.A., del mismo domicilio, presenta un escrito para coadyuvar contra la acción planteada. Afirma tener interés en este asunto porque Hacienda Pico Blanco S.A. es propietaria de dos inmuebles ubicados en la zona y él habita en el cantón de Escazú. Sostiene que las restricciones obedecen a estudios técnicos que dan cuenta de la importancia y de la fragilidad de la zona y que no son contrarias, sino que complementan, las que contemplan las leyes sobre conservación ambiental. Es cierto que mientras los demás cantones no impongan iguales restricciones, tendrán un régimen más flexible; sin embargo, no se puede alegar desigualdad, puesto que cada gobierno local es independiente: no se trata de las mismas circunstancias. Finalmente, aduce que las accionantes no están legitimadas, puesto que, lejos de accionar a favor del ambiente, lo hacen en su contra (folios 304—317).
8. 8El 14 de noviembre del 2005, Ana del Carmen Gutiérrez Molina y Ana Luisa Berrocal Domínguez, quienes dicen ser vecinas de Escazú, presentan un escrito para coadyuvar a favor de las accionantes. Reiteran los tres motivos de inconstitucionalidad alegados por las accionantes, cuyos argumentos puntualizan, y agregan otro. Las coadyuvantes sostienen que la norma impugnada lesiona además el artículo 50 de la Constitución Política, puesto que permite que el interés local, expresado en un plan regulador, predomine sobre el interés nacional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantiza el artículo 50 de la Constitución Política y otros instrumentos de derecho internacional (folios 352—364).
9. 9El 14 de noviembre del 2005, Augusto Incer Arias, representante legal de de la Asociación para la Conservación y el Desarrollo de los Cerros de Escazú, presenta un escrito para coadyuvar contra la acción interpuesta. Afirma que la Zona de los Cerros de Escazú es propensa a deslizamientos, lo que ha llevado a la Comisión de Emergencias a catalogarla como de alto riesgo. El Plan Regulador —dice— es la única vía legal que garantiza la conservación de esa área. Las leyes de protección del ambiente tienden a su conservación y, por ende, el Plan Regulador no solo no se opone a ellas sino que ayuda en la consecución de sus fines (folios 365—375).
10. 10El 6 de marzo del 2006, la Presidencia de esta Sala tiene como coadyuvantes activos a Ana del Carmen Gutiérrez Molina y a Ana Luisa Berrocal Domínguez y pasivos a Juan José Rímolo Bolaños, a Hacienda Pico Blanco S.A. y a la Asociación para la Conservación y el Desarrollo de los Cerros de Escazú (Cocede); además, turna esta acción (folio 405).
11. 11El 7 de marzo del 2006, el Alcalde de Escazú solicita a esta Sala que aclare si la tramitación de este zona protectora (folio 412).
12. 12La audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no se celebró por estimar esta Sala que los elementos de juicio existentes en el expediente son suficientes para resolver la presente acción de inconstitucionalidad.
13. 13En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Vargas Benavides; y,

Considerando:

I.Objeto. Las actoras pretenden que esta Sala anule las restricciones al uso del suelo —específicamente a la construcción— que impuso el Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú sobre las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú. El plan regulador permite para cada finca —que puede ser de varias hectáreas— la construcción de una única vivienda con un área habitable no mayor de 60 m² y 30 m² de área no habitable (parqueos, rancho de reuniones y similares).

II.Admisibilidad: objeto de la acción. De conformidad con el inciso a) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cabe acción de inconstitucional contra leyes y otras disposiciones generales. La norma impugnada es parte de un plan regulador que tiene carácter normativo, pues limita el uso de la propiedad inmueble. Por otra parte está dirigida de manera general a todos los propietarios de los inmuebles ubicados en una zona determinada. La acción, es, en cuanto al objeto se refiere admisible.

III.Legitimación. Aunque no lo argumentan expresamente, las accionantes defienden intereses de los propietarios de bienes inmuebles ubicados en la Zona Protectora Cerros de Escazú y la primacía de las normas de interés nacional que protegen el ambiente sobre las de orden local. Como la norma impugnada los afecta en general a todos, accionan en defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, como también en defensa de los intereses corporativos, por lo que se consideran legitimadas de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sin embargo, estima la Sala que la acción es inadmisible porque antepone intereses de los propietarios al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Los presupuestos de legitimación no son de recibo de la Sala, por cuanto la acción de inconstitucionalidad debe servir para aplicar e interpretar el Derecho de la Constitución de forma sistemática, de modo que no se pueda utilizar para desproteger otros derechos fundamentales cuyos titulares son menos concretos e individualizables que los accionantes y sus intereses. Para los efectos de resolver sobre este punto, la Sala transcribe el párrafo segundo, del numeral citado:

“No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto.” La Municipalidad de Escazú alega que los grupos representativos de intereses gremiales o colectivos y la constatación que la aplicación de la norma que se reprocha de inconstitucional puede individualizarse en casos concretos, hace que la acción deba interponerse mediante el párrafo 1° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por su parte, la Procuraduría General de la República sostiene que cada uno de los propietarios que se consideran afectados podrían interponer la acción contencioso administrativa y posteriormente la inconstitucionalidad. No obstante lo argumentado, la Sala ha admitido la posibilidad de que Asociaciones puedan ejercer la defensa de los intereses y derechos constitucionales de sus agremiados, de modo que no se podría objetar la legitimación en este sentido, siempre que conforme a la jurisprudencia de la Sala la pretensión que deduzca la Asociación vaya en beneficio de sus integrantes.

Es sobre este punto que la Procuraduría objeta la admisibilidad de la demanda contra el numeral impugnado del Plan Regulador, además de que resalta el hecho de que los principales fines de la Asociación son eminentemente particulares. En este sentido, la Sala ha establecido respecto de la defensa de intereses corporativos, lo siguiente:

“En este caso, la legitimación del accionante proviene de la defensa de intereses corporativos, situación contemplada en el mencionado párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Al respecto, es necesario recalcar esta nueva posición de la Sala, que excepciona de un asunto previo pendiente cuando se trate de la defensa de intereses corporativos. Ciertamente en anteriores oportunidades, con las resoluciones 6433-98 y 2000-7155, esta Sala rechazó la legitimación en estos casos considerando que cuando la disposición normativa que se impugna esté destinada a concretizarse en numerosos y diversos casos de aplicación, y que incida directamente en la esfera de los individuos, de modo que puedan dar origen a reclamaciones en sede administrativa o jurisdiccional, no aplica la excepción de no contar con un asunto previo pendiente. Sin embargo, es la posición actual de esta Sala que, en estos casos, a pesar de que la disposición normativa impugnada esté destinada a concretizarse en la esfera de los individuos, los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, pues el interés corporativo radica justamente en que el ente está naturalmente formado para defender un derecho o un interés que resulta lesionado por la norma que se impugna.

No importa entonces, según la posición actual de esta Sala, que la norma fuere susceptible de afectar en forma directa los derechos de los agremiados, para aceptar la legitimación del ente corporativo sin contar con asunto previo pendiente.” Sentencia No. 1996-9170 (lo subrayado no es del original).

En tal sentido, la interposición de la acción contra una disposición normativa, debe permitirle a los demandantes obtener una eventual declaratoria que modifique de manera favorable la situación de sus agremiados (en sus bienes, derechos, obligaciones, potestades o facultades) (en similar sentido la sentencia 1997-3688). En el caso concreto de la Asociación Pico Blanco de Escazú, ésta agrupa a los propietarios de fincas, quienes a la vez se estiman agraviados por el artículo 16.2 del Plan Regulador de Escazú, toda vez que alegan que las limitaciones que impone la norma, son de un carácter tal, que afectan desproporcionalmente el derecho a la propiedad. En este sentido, el artículo tercero del acta constitutiva de la Asociación Pico Blanco de Escazú establece como fines primordiales de la Asociación: “A) Velar por el correcto, razonable y justo equilibrio ambiental de las propiedades ubicadas en la zona protectora de los cerros de Escazú, B) Defender los intereses de los asociados como propietarios de inmuebles ubicados en la zona protectora de los cerros de Escazú, en consonancia con los mejores intereses ambientalistas de la colectividad.

• C)Promover la participación comunal en la (sic) tareas de ordenamiento ambiental y embellecimiento de la zona indicada.” (lo escrito en itálicas y subrayado no es del original). Aún cuando los demandantes no argumentan expresamente los fundamentos de su legitimación, estima la Sala que en el caso, prima la defensa del derecho a la propiedad privada, con el cual el presupuesto de admisibilidad de la acción basado en los intereses de la colectividad en su conjunto o en un mero interés corporativo, minaría el sistema de protección de derechos fundamentales mediante el control de constitucionalidad de las normas. La pretensión deducida por las accionantes se opone a la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que frente al derecho a la propiedad privada, subyacen importantes intereses, y deben en principio juzgarse como excluyentes entre si. Concretamente, la Sala estima que las restricciones constructivas que contiene el numeral 16.2 del Plan Regulador, serían posibles si son razonables y protegen las áreas de la Zona Protectora Cerros de Escazú.

Es por ello, que los mecanismos de la legitimación directa, no se deben utilizar si con ello se busca debilitar la protección al medio ambiente, el cual ha calificado esta Sala como un deber transversal de todas las autoridades públicas y a lo largo de todo el ordenamiento jurídico. Más aún, el derecho a la propiedad privada debe en consecuencia ceder ante el destino natural que tenga el bien, de ahí su régimen de protección (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente). En tal sentido, la Sala ha sostenido que:

“… tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad.

A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones.” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original).

Lo que la demanda pretende discutir es el uso de la propiedad y disposición de ella, dado que la norma impide ejercer desarrollos constructivos sobre terrenos con vocación a la conservación del ambiente y a la seguridad de las personas. Sin embargo, al estar las propiedades ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú, soportan determinadas limitaciones de conformidad con su destino. Por todo lo expuesto, la Sala estima que la acción interpuesta por la Asociación Pico Blanco de Escazú y Ana Cecilia Fernández debe declararse inadmisible por falta de legitimación.

IV.-- Motivos de inconstitucionalidad alegados. Pese a lo anterior, la Sala entrará a valorar las argumentaciones expuestas en la demanda, al estar en discusión el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Las accionantes aducen que las restricciones son contrarias a la Constitución Política por tres razones: 1. lesionan el principio de jerarquía normativa. Al ser declarada un área como zona protectora —como sucedió con los cerros de Escazú—, las propiedades que allí se encuentran quedan sujetas a una serie de limitaciones que derivan de la ley y, por lo tanto, la municipalidad no puede, mediante el plan regulador, imponer otras. En todo caso, corresponde al gobierno local regular el desarrollo urbano; las políticas de conservación del ambiente están a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía; 2. son contrarias al principio de razonabilidad. Para cada finca —algunas de varias hectáreas— el Plan Regulador permite una única construcción habitable con un área de cobertura de techo no mayor a 60m², lo que, a juicio de las accionantes, es ridículo, desproporcionado e irracional y, por ende, inconstitucional (folio 10); y 3. crean una situación desigual y, por ende, son contrarias al artículo 33 constitucional.

La Zona Protectora Cerros de Escazú abarca propiedades ubicadas en varios cantones —Escazú, Aserrí, Mora y otros—. Debido que no todos imponen restricciones tan severas, los dueños cuya propiedad está en Escazú están en una situación desigual con respecto a los dueños de terrenos, también dentro de la misma zona protectora, pero en los otros cantones.

V.Coadyuvancias. Se presentaron en tiempo tres escritos para coadyuvar, uno a favor de la acción y dos en contra ella. Estos últimos intentan refutar los argumentos de las accionantes, que serán motivo de examen más adelante. En el primer escrito, presentado por Ana del Carmen Gutiérrez Molina y Ana Luisa Berrocal Domínguez (folio 352), las coadyuvantes sostienen que la norma impugnada lesiona además el artículo 50 de la Constitución Política, puesto que permite que el interés local, expresado en un plan regulador, predomine sobre el interés nacional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantiza el artículo 50 de la Constitución Política y otros instrumentos de derecho internacional. De esa manera, dejan planteado, de conformidad con el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, un nuevo motivo de inconstitucionalidad.

VI.Sobre el principio de jerarquía normativa. Está fuera de duda que el Estado puede imponer restricciones al uso de la propiedad privada en pro de la conservación del ambiente. En ese sentido se ha pronunciado la Sala en reiteradas ocasiones, como lo hizo en la sentencia No. 5893-95, de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995:

«[…] esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal».

La discusión planteada en el primer motivo de inconstitucionalidad gira en torno a dos cuestiones: primero si el gobierno local puede imponer, en el plan regulador, limitaciones cuyo fin sea la protección del ambiente o, por el contrario, solo las que estrictamente se refieran a urbanización, y, segundo, específicamente si puede hacerlo con respecto a propiedades privadas ubicadas dentro de una zona protectora. La primera cuestión debe responderse afirmativamente. Por un lado, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana, refiriéndose al Reglamento de Zonificación, sí contempla la conservación ambiental como una posibilidad:

«Artículo 25.- En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico».

De igual manera la jurisprudencia de este Tribunal también ha dejado claro que no solo se trata de una facultad, sino de una obligación. Así en sentencia No. 1360-97, del 5 de marzo de 1997:

«Pero esta Sala […] no desconoce la responsabilidad que sobre la protección al medio ambiente atañe tanto a la Municipalidad de […] como al Instituto Nacional de Viviendas y Urbanismo, a la hora de poner en vigencia el Plan Regulador del cantón, toda vez que ya este Tribunal en reiterada jurisprudencia, ha establecido claramente que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental que da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. Así, la labor realizada en este campo ha sido intensa, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles.

De igual modo la economía del país también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por lo que el proyecto en cuestión, al momento de entrar en vigencia, debe ajustarse a las políticas de un desarrollo sostenible del Cantón de […], que tiene que ver principalmente con la supervivencia y el bienestar de sus habitantes y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales existentes, buscando en tal forma la satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida y de los recursos naturales del Cantón de […], cumpliendo con lo estipulado en el artículo 50 constitucional».

Más aún, en sentencia No. 2003-06324, del 4 de julio del 2003, este mismo Tribunal ordenó a un gobierno local dictar un plan regulador con el fin de garantizar las bellezas escénicas, como parte del ambiente. En lo que interesa, dispuso:

«A los gobiernos locales se les ha reconocido una amplia competencia para emitir los planes de ocupación del territorio, tanto los planes de ordenamiento territorial como planes reguladores de las ciudades, estos son instrumentos vitales para lograr el uso sostenible de los recursos naturales, incluso el de las bellezas escénicas, así que, sin perjuicio de la obligación que tiene la Municipalidad de Paraíso de emitir un plan general de ordenamiento territorial y un plan regulador, deberá emitir dentro del término de dieciocho meses contado a partir de la notificación de esta sentencia un plan regulador que garantice la belleza escénica del valle de Orosi».

Ahora bien, según el argumento de fondo de las recurrentes, las municipalidades pierden esta facultad con respecto a las zonas declaradas protectoras, puesto que las limitaciones en pro del ambiente están establecidas mediante ley. En estas zonas, el interés nacional —afirman— predomina sobre el local. En primer término debe descartarse que la declaración de zona protectora sustraiga totalmente las propiedades privadas que allí se ubiquen del gobierno municipal. Si se partiera de este supuesto, sería imposible para las municipalidades cobrar impuestos a los dueños de dichos inmuebles, lo que resulta absurdo. Sin embargo, por otra parte llevan razón las recurrentes al aducir que la declaración restringe de alguna manera las facultades que el gobierno local ejerce en relación con esos bienes inmuebles. De no ser así, la municipalidad podría autorizar el desarrollo residencial irrestricto en los inmuebles ubicados en la zona protegida, por lo que ésta dejaría de tener sentido.

Por consiguiente, debe concluirse que lo que importa para efectos de evaluar la constitucionalidad de una norma es determinar si es o no compatible con las disposiciones y fines del decreto que establece la zona protectora y las leyes que respaldan esa declaratoria. En este punto la acción planteada es omisa. Sostiene que la norma impugnada es inconstitucional pues hace que el interés local predomine sobre el nacional, pero no explica en qué sentido se contrapone al interés nacional. Es cierto que la norma podría ser adversa a los intereses de algunos propietarios, pero no por ello se antepone al interés nacional. Al contrario, el plan regulador impone, en aras de proteger el ambiente —lo que busca la declaratoria de zona protegida—, restricciones severas al uso del suelo. Es insostenible argumentar que existe contradicción, en este caso, entre una norma de carácter inferior y otra superior.

En suma, los gobiernos locales está facultados para establecer, dentro del plan regulador, normas que busquen la conservación del ambiente; por otra parte, las municipalidades conservan esta facultad con respecto a las zonas declaradas protegidas, siempre y cuando dicten actos que sean compatibles con las normas que regulan ese tipo de zonas. En el caso de la norma impugnada las accionantes no demostraron tal incompatibilidad; queda así descartado el primer motivo de inconstitucionalidad.

VII.Sobre la proporcionalidad de las restricciones. En segundo término, las actoras consideran la norma impugnada inconstitucional por desproporcionada. En efecto, esta Sala, desde hace varios años ha considerado que es posible, como ya se indicó anteriormente, imponer limitaciones al uso de bienes inmuebles dentro del plan regulador, siempre y cuando no se vacíe totalmente el contenido del derecho de propiedad. Así, en sentencia no. 5305-93 del 22 de octubre de 1993 dijo al respecto:

«[…] la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política».

En cuanto a la norma aquí impugnada, las actoras dan por supuesto lo que se debe demostrar. En efecto, determinar que una restricción es desproporcionada depende de varios factores, entre ellos la naturaleza y el uso normal de los terrenos sobre los que se impone. Lo que es razonable en zonas donde el uso preponderante es agrícola, por ejemplo, no lo es en una zona urbana. De igual manera depende de la relación entre el beneficio que con la restricción se persigue y el perjuicio causado. De conformidad con el plan regulador impugnado, la Municipalidad de Escazú pretende destinar la zona a usos de investigación, recreación y actividades ecoturísticas de carácter pasivo, con el fin de preservar el patrimonio natural y garantizar la seguridad de los pobladores del cantón —dada la inestabilidad del suelo y la riqueza del recurso hídrico—. Este Tribunal no puede simplemente suponer que la norma sea desproporcionada. En todo caso, la evaluación de los respectivos estudios técnicos no es tarea de este Tribunal, sino de la jurisdicción común, como tampoco lo es determinar si cabe o no una indemnización a favor de los dueños. En consecuencia, tampoco cabe acoger la acción por este segundo motivo de inconstitucionalidad.

VIII.Sobre el principio de igualdad. En tercer lugar, las accionantes aducen que las restricciones son contrarias al principio de igualdad, puesto que los dueños de propiedades ubicadas en el cantón de Escazú están sujetos a mayores restricciones que los de propiedades, dentro la misma zona protectora, pero ubicados en otros cantones. Sobre el principio de igualdad se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal, en sentencia No. 1474-91, del 6 de agosto de 1991 (ampliamente citada), lo definió así:

«El principio de igualdad tal y como lo ha sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el corolario de la dignidad humana. En cambio deben ser tratados desigualmente en todo aquello que se vea sustancialmente afectado por las diferencias que naturalmente median entre los ciudadanos. Así no hay igualdad sin dignidad y no habría dignidad sin igualdad, cuando no se trata como iguales a los iguales o como desiguales a los desiguales».

Es cierto que cada cantón, en virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, puede regular de manera distinta supuestos similares a los del cantón vecino. La declaratoria de zona protectora, como antes se aclaró, fija un mínimo de condiciones, pero, en la medida en que el gobierno local no las irrespete, está en la facultad de establecer las que considere pertinentes. Los interesados tuvieron el momento para oponerse oportunamente al proyecto del plan regulador. Este motivo de inconstitucionalidad debe, en consecuencia también descartarse.

IX.Sobre la protección al ambiente. Finalmente, en coadyuvancia presentada a favor de la acción (folio 352), se agregó, como motivo de inconstitucionalidad, violación del artículo 50 de la Constitución Política. Las coadyuvantes sostienen que permitirle a las municipalidades «legislar» (folio 360) sobre las zonas protegidas, dejaría éstas —que son patrimonio incluso de la humanidad— en manos de una voluntad mutante y variable, como son los planes reguladores. El argumento no es de recibo, pues como se dejó claro anteriormente, el plan regulador debe respetar las condiciones derivadas de la declaratoria de zona protectora. Las coadyuvantes presuponen que la norma impugnada es contraria a los criterios legales sobre protección al ambiente, sin demostrar que así sea. El nuevo motivo de inconstitucionalidad debe igualmente rechazarse.

X.Conclusión. Descartados así todos los motivos de inconstitucionalidad alegados por las accionantes, así como los agregados en los escritos de coadyuvancia, no hay razón alguna para acoger esta acción. Debe en consecuencia, rechazarse de plano la acción.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Gastón Certad M.

ORL/oc.-