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Res. 01252-2006 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 08/02/2006
OutcomeResultado
The Chamber denied the amparo but held that the 100 meters prescribed by Article 33 of the Forestry Law do not exhaust aquifer protection and that authorities may impose broader perimeters and additional controls based on technical studies and the precautionary principle.La Sala rechazó el amparo, pero estableció que los cien metros del artículo 33 de la Ley Forestal no agotan la protección del acuífero y que las autoridades pueden imponer perímetros mayores y controles adicionales según los estudios técnicos y el principio precautorio.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied the amparo against Follajes Naturales S.A. and the head of AyA’s Watershed Unit because the authorities had undertaken relevant studies and measures before authorizing fern cultivation near the Los Pinitos spring. The Chamber nevertheless clarified that the 100 meters prescribed by Article 33 of the Forestry Law provide only minimum protection associated with forest cover and do not exhaust the measures needed to protect a spring, its recharge area, and the aquifer. The public-domain perimeters of 200 meters on flat land and 300 meters on steep land reinforce that protection. Based on technical studies and the precautionary principle, the Administration may establish broader protection zones and additional controls. The company may operate only while holding all required environmental approvals and must permit continuous monitoring by the competent authorities. The particular technical dispute over the appropriate distance must be resolved through ordinary administrative or judicial proceedings rather than constitutional amparo.La Sala Constitucional rechazó el amparo contra Follajes Naturales S.A. y el jefe de la Unidad de Cuencas Hidrográficas del AyA, al considerar que las autoridades habían realizado estudios y actuaciones pertinentes antes de autorizar el cultivo de helechos próximo a la naciente Los Pinitos. Aclaró, sin embargo, que los cien metros previstos por el artículo 33 de la Ley Forestal constituyen únicamente una protección mínima vinculada a la cobertura forestal y no agotan las medidas necesarias para preservar una naciente, su zona de recarga y el manto acuífero. Los perímetros de dominio público de doscientos metros en terrenos planos y trescientos metros en terrenos quebrados refuerzan esa protección. Con fundamento en estudios técnicos y el principio precautorio, la Administración puede imponer zonas mayores y controles adicionales. La empresa solamente puede operar con todos los permisos ambientales vigentes y debe permitir el seguimiento continuo de las autoridades competentes. La discusión técnica específica sobre la distancia aplicable corresponde a la vía administrativa o judicial ordinaria.
Key excerptExtracto clave
Although determining the required dimensions of the protection area surrounding the water spring exceeds this Court’s jurisdiction, it warns the respondent company that it must comply with every measure ordered by the competent administrative authorities to preserve the aquifer, even when such measures apply to an area extending beyond the 100-meter setback established by the Forestry Law. Protection of the aquifer does not depend exclusively on the ritual application of the 100-meter distance prescribed by Articles 33 and 34 of the Forestry Law. Rather, the State must protect the environment by giving express effect to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which requires intervention regarding factors capable of disturbing its balance. Consequently, the protection distance cannot depend exclusively on an abstract statutory measurement, because such a measurement does not account for the particular soil and subsoil structure surrounding each individual water source. In this regard, as explained above, the perimeter of 200 meters on flat land and 300 meters on steep land surrounding water sources—classified as public-domain zones—reinforces and expands the minimum area required to protect aquifers. Based on that minimum perimeter, technical studies must determine whether those limits are sufficient or whether additional measures and broader protection zones are required under the precautionary principle, whose applicability is beyond dispute when confronting a resource as important as water, especially in an area containing its sources. The appeal is denied, with the understanding that Article 33 of the Forestry Law is not the only provision defining the extent of protection required for the aquifer, all in accordance with the warning set forth in the final recital of this judgment.No obstante que excede la competencia de este Tribunal determinar qué dimensión debe tener el área de protección con relación a la naciente de agua, sí advierte a la empresa recurrida que debe acatar todas las medidas que fueren dictadas por las administraciones competentes, para la preservación del manto acuífero, aún cuando su aplicación sea en un área que exceda los cien metros de zona de retiro que establece la Ley Forestal. La protección del manto acuífero no depende, exclusivamente, de la aplicación ritual de una distancia de cien metros como la que prevé el artículo treinta y tres y treinta y cuatro de la Ley Forestal sino que el Estado debe proteger el ambiente dando contenido expreso al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -, lo que hace necesaria su intervención sobre los factores que pueden alterar su equilibrio-, lo que conduce en este caso a señalar que la distancia de protección no puede depender, exclusivamente, de una fijación abstracta que defina la ley, pues esta determinación no contempla las particularidades de la estructura del suelo y subsuelo que rodea cada fuente de agua en particular. En este sentido, no puede desconocerse, como se expuso supra, que el perímetro de doscientos metros en terreno plano y trescientos metros en terreno quebrado, alrededor de las fuentes de agua, catalogados como zonas de dominio público, refuerza y amplía el área mínima que requiere la protección de los mantos acuíferos, de tal forma que a partir de este perímetro mínimo, deberá determinarse, conforme a estudios técnicos, si tales límites son suficientes o si por el contrario, se requieren medidas, así como la definición de zonas de protección más amplias, en virtud de la aplicación del principio precautorio, cuya vigencia es indiscutible frente a un bien de tanta trascendencia como es el agua, especialmente si se trata de la zona en que se encuentran las fuentes de un bien de tanta trascendencia. Se declara sin lugar el recurso, en el entendido que la norma del artículo 33 de la Ley Forestal no es la única que define la extensión que requiere la protección del manto acuífero, todo conforme a lo que se previene en el último considerando de esta sentencia.
Pull quotesCitas destacadas
"Las distancias a las que se hace referencia el pronunciamiento de la Procuraduría, complementan el anillo esencial de cien metros, que sólo es una distancia mínima, que no excluye, en virtud del principio precautorio, las zonas de doscientos metros y trescientos metros a las que se refiere el pronunciamiento mencionado, conforme a los artículos 7,l inciso c- de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas."
"The distances referenced in the Attorney General’s Office opinion supplement the essential 100-meter ring, which is only a minimum distance and does not, by virtue of the precautionary principle, exclude the 200-meter and 300-meter zones referenced in that opinion, pursuant to Article 7, subsection c, of the Land and Colonization Law and Article 31 of the Water Law."
Considerando IV
"Las distancias a las que se hace referencia el pronunciamiento de la Procuraduría, complementan el anillo esencial de cien metros, que sólo es una distancia mínima, que no excluye, en virtud del principio precautorio, las zonas de doscientos metros y trescientos metros a las que se refiere el pronunciamiento mencionado, conforme a los artículos 7,l inciso c- de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas."
Considerando IV
"Además de este régimen especial que oscila entre los cien y trescientos metros alrededor de las fuentes de agua, no puede desconocerse que para garantizar la protección de las áreas de recarga de los mantos acuíferos el Estado puede y debe adoptar las medidas propias de un régimen de control del uso del suelo que permitan garantizar la indemnidad de esas zonas y evitar el peligro de contaminación del manto acuífero."
"In addition to this special regime ranging from 100 to 300 meters around water sources, it must be recognized that, to protect aquifer recharge areas, the State may and must adopt land-use control measures capable of preserving those areas and preventing the danger of aquifer contamination."
Considerando IV
"Además de este régimen especial que oscila entre los cien y trescientos metros alrededor de las fuentes de agua, no puede desconocerse que para garantizar la protección de las áreas de recarga de los mantos acuíferos el Estado puede y debe adoptar las medidas propias de un régimen de control del uso del suelo que permitan garantizar la indemnidad de esas zonas y evitar el peligro de contaminación del manto acuífero."
Considerando IV
"La divergencia sobre la distancia que debe tenerse como zona protegida a partir de la naciente “Los Pinitos”, según dictamen de la Unidad de Cuencas Hidrográficas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o según el dictamen C-295-2001 del veinticinco de octubre del dos mil uno de la Procuraduría General de la República, no impide a la Administración tomar las medidas necesarias para preservar el medio ambiente, especialmente el recurso hídrico, excediendo el área de cien metros a partir de las nacientes con el propósito de evitar una posible contaminación a causa de la siembra de helechos, con fundamento en los resultados que los estudios técnicos revelen respecto del impacto en el ambiente y en la calidad del agua a causa de la siembra de helechos."
"The disagreement over the distance to be treated as the protected zone measured from the Los Pinitos spring—whether under the opinion of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers’ Watershed Unit or Attorney General’s Office Opinion C-295-2001 of October 25, 2001—does not prevent the Administration from taking the measures necessary to preserve the environment, especially water resources, by exceeding the 100-meter area around the springs to prevent possible contamination from fern cultivation, based on technical-study findings concerning its effects on the environment and water quality."
Considerando IV
"La divergencia sobre la distancia que debe tenerse como zona protegida a partir de la naciente “Los Pinitos”, según dictamen de la Unidad de Cuencas Hidrográficas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o según el dictamen C-295-2001 del veinticinco de octubre del dos mil uno de la Procuraduría General de la República, no impide a la Administración tomar las medidas necesarias para preservar el medio ambiente, especialmente el recurso hídrico, excediendo el área de cien metros a partir de las nacientes con el propósito de evitar una posible contaminación a causa de la siembra de helechos, con fundamento en los resultados que los estudios técnicos revelen respecto del impacto en el ambiente y en la calidad del agua a causa de la siembra de helechos."
Considerando IV
"Se le recuerda a la empresa recurrida que sólo podrá realizar su actividad agrícola cuando cuente con todos los permisos y aprobaciones necesarias vigentes en materia ambiental."
"The respondent company is reminded that it may conduct its agricultural activity only when it holds all necessary and currently valid environmental permits and approvals."
Considerando V
"Se le recuerda a la empresa recurrida que sólo podrá realizar su actividad agrícola cuando cuente con todos los permisos y aprobaciones necesarias vigentes en materia ambiental."
Considerando V
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* 030015820007CO* * 030015820007CO* Case: 03-001582-0007-CO Decision No. 2006-001252 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and thirty-nine minutes on ocho de febrero de dos mil seis.
Constitutional protection proceeding (recurso de amparo) filed by Nombre01, holder of identity card number CED01, against Follajes Naturales, Sociedad Anónima and the Head of the Unidad de Cuencas Hidrográficas of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Findings of Fact:
Justice Cruz Castro drafted the opinion; and,
Whereas:
I.Subject matter of the petition.- The petitioner believes that his rights to health and a healthy environment have been infringed because Follajes Naturales S.A. was granted a minimum setback zone of only one hundred meters from water sources for the purpose of conducting fern-cultivation activities, pursuant to the opinion of the Unidad de Cuencas Hidrográficas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. This contradicts report C-295-2001 of the Procuraduría General de la República, according to which the setback from the water source must be at least three hundred meters. He also challenges the technical analyses of the various administrative departments that assess the risks that the cultivation activity could contaminate the Los Pinitos spring.
II.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter, either because they have been substantiated or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:
III.Merits. With regard to the protection perimeter (perímetro de protección) of aquifers (mantos acuíferos), groundwater (aguas subterráneas), the jurisdiction of the administrative entities and bodies responsible for protecting groundwater, and the regulations applicable to water, in judgment 04-1923 issued at 14:55 horas on 25 de febrero de 2004, the Chamber held:
“V.- GROUNDWATER. In contrast to so-called surface water (aguas superficiales), which flows over the Earth’s crust and may be subject to common or special use, there is groundwater. Groundwater is water found beneath the Earth’s surface, occupying empty spaces in soil or rock; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, in turn, consists of the following two levels: a) the upper level, or aeration zone (zona de aireación), in which empty spaces are occupied by air and infiltrated water descending under gravity; and b) another level beneath it, known as the saturation zone (zona de saturación), in which empty spaces are filled with slowly moving water and whose upper level is known as the water table (tabla de agua), hydrostatic level (nivel hidrostático), or phreatic level (nivel freático). Water contained in the porous spaces of the saturation zone within geological formations is known as aquifers or groundwater reservoirs.
The hydraulic gradient (gradiente hidráulico) is the difference in elevation between two points on the same water table—phreatic level—in relation to their horizontal distance; the speed at which groundwater moves depends essentially on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle (ciclo hidrológico). Of all the water in the hydrosphere, 2,4% is fresh water; of this, 78,1% is frozen, 21,5% is groundwater, and 0,4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the principal source of public water supply is groundwater, as opposed to surface water, which is notably exposed to contamination and degradation through harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the particular case of our country, potential annual groundwater recharge has been estimated at approximately 47 000 million cubic meters per year, representing 20% of precipitation.
It has likewise been calculated that, of the 750 000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% ( 500 000 cubic meters per day) comes from groundwater catchments (captaciones de aguas subterráneas). The consumption and use of groundwater, as compared with surface water, offers evident and clear qualitative and quantitative advantages, including the following: a) investment in the extraction and exploitation of potable groundwater is made gradually, depending on increased demand for the service, and catchment areas may be located near the place where demand arises, all of which reduces conveyance, treatment, and storage costs; b) the natural physicochemical quality of groundwater is more consistent than that of surface water, and it is potable with little or no treatment; c) because soil or rock lies above groundwater, it is better protected against contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability during dry or rainy periods are minimal compared with those of surface water; and e) it constitutes a strategic reserve for responding to states of emergency caused by public calamity, internal disturbance (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.
The issue of groundwater is closely linked to several fundamental rights (derechos fundamentales) enshrined in the Constitution and international human rights instruments. In artículo 50, our Constitución Política establishes the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and for maintaining ecological balance in flora and fauna habitats (e.g., wetlands) and, in general, in the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to potable water safeguards the rights to life—“without water, life is impossible,” states the Carta del Agua approved by the Consejo de Europa in Estrasburgo on 6 de mayo de 1968—and to personal health—as water is indispensable for food, drink, and hygiene—(artículo 21 de la Constitución Política); it is, of course, also associated with the socioeconomic development and growth of peoples, ensuring each individual’s well-being and a dignified quality of life (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
The scarcity of, lack of access to or availability of, and contamination of this precious resource impoverishes peoples and severely limits social development. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs (reservorios de aguas subterráneas) is a strategic obligation for preserving human life and health and, of course, for the proper development of any people. En el año 1995, it was estimated that 1000 million inhabitants lacked access to potable water, and it is calculated that para el año 2025 nearly 5.500 million people will face water scarcity, while between 5 and 10 million people die annually from the use of untreated water. In another vein, the duty to preserve for future generations conditions of existence at least equal to those inherited has now been recognized (sustainable development (desarrollo sostenible)); therefore, present needs must be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).
In essence, from both an economic and ecological standpoint, water is a precious resource because it is indispensable to every human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constituent element in maintaining natural ecosystems—nonpolluting or environmentally compatible water use.”
PUBLIC-DOMAIN PROPERTY. Our legal system does not have a single systematic and coherent body of law comprehensively regulating the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources (recursos hídricos). Additionally, the limited existing legislation focuses primarily on surface water, overlooking groundwater. As is inherent and intrinsic to Administrative Law, this field is characterized by scattered legislation and a fragmented, chaotic, and ambiguous body of sector-specific rules governing particular matters, leaving serious gaps and conflicts of laws (antinomias), all of which also severely hampers environmental management by the public entities responsible for the field. Obviously, the limited regulation of groundwater is no exception to the foregoing rule. Various theories concerning its legal nature have been advanced in Water Law, varying according to historical developments.
Thus, groundwater has been regarded as (a) private property, meaning that it is res nullius capable of appropriation by the person who brings it to the surface (alumbrador), that is, by the owner of the land on which it emerges, following the Roman-law maxim that ownership extends from the heavens to the depths of the earth. Nineteenth-century regulations governing water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American laws, including our 1942 Ley de Aguas) characterized groundwater as (b) mixed property, such that water brought to the surface by the owner of private land was private, while water originating on public-domain land, as well as the former after its owner had used it, was public. Finally, beginning in the twentieth century, many legal systems classified all groundwater as (c) public-domain property, based on the unquestionable unity of the hydrological cycle, thereby making it part of what has been called the “public water domain” (dominio público hidráulico), as part of the natural rather than artificial domain.
This position conceives of water as a single resource subordinated to the general interest and therefore draws no distinction between surface water and groundwater, since they are intimately interconnected for purposes of maintaining their quality and quantity. Under this latter theory, groundwater cannot be appropriated by any private party, and its classification as public-domain property provides sufficient legal authority to subject it to a very strong and intensive administrative-intervention regime in order to guarantee its integrity and quality and remove it from the methods of acquisition and enjoyment applicable under Private Law. In our legal system, the legal nature of groundwater can be determined from a series of scattered provisions, with evident variations resulting from historical and legislative developments. Article 1°, subsections IV, VIII, and IX, of Ley de Aguas No. 276 of August 27, 1942, as amended, respectively classifies as public-domain water “Water from (...) springs (manantiales) (...)”; “Water from springs that emerge on beaches, in maritime zones, channels, basins, or banks owned by the State and, in general, all water originating on public-domain land”; and “Groundwater not brought to the surface by means of wells,” because Article 4°, subsection III, of that statute regards as privately owned—and therefore belonging to the owner of the property—“Groundwater obtained by the owner from the owner’s own land by means of wells,” while any surplus water—from wells operated under a concession to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the property becomes public-domain water.
Clearly, the 1942 Ley de Aguas follows a mixed theory concerning the legal nature of groundwater, since it combines its status as res nullius, and therefore its capacity to be appropriated if brought to the surface on private land, with its public-domain status (carácter demanial) if it emerges on land owned by a public entity. Two subsequent laws, enacted during the last quarter of the previous century, tacitly amended or modified the provisions of Article 1°, subsections IV, VIII, and IX, and Article 4°, subsection III, of Ley de Aguas. In fact, these two new legislative instruments reflect the contemporary approach of conceiving groundwater as public-domain property by virtue of the unity of the hydrological cycle and therefore provide sufficient legal authority for a strong administrative-intervention regime to preserve the quantity and quality of water resources and ensure their rational and sustainable exploitation.
Thus, Article 4° of Código de Minería, Ley No. 6797 of October 4, 1982, as amended, provided as follows: “(...) mineral springs and waters, and groundwater and surface water, are reserved to the State and may be exploited only by the State, by private parties in accordance with the law, or pursuant to a special concession granted for a limited period and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (...)”. This brought all groundwater in the country into public ownership and under State control (publificación y nacionalización), including water brought to the surface through a well located on private property for domestic use or ordinary needs. Subsequently, Article 50—whose heading is “Public Ownership of Water”—of Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 13, 1995, as amended, reinforced that declaration of public-domain status (demanialidad) and prescribed that “Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest.” This legislative instrument expressly places inland waters (surface water and groundwater—since it does not distinguish between them—) within the State’s public domain and characterizes their protection, preservation or conservation, and sustainable or rational use as matters of social interest, thereby clearing the way for potential expropriations or restrictions on grounds of social interest (Article 45 of the Political Constitution).
An aquifer (acuífero) is a geological stratum or formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sand, gravel, mixtures of both, sedimentary rocks such as limestone, volcanic rocks, etc.) that allows water to circulate through its pores or fissures, thereby enabling human beings to use it in economically significant quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers (mantos acuíferos) are geological formations that contain water, have contained water, and through which water flows or circulates. Two hydrogeological parameters used to define the functioning of an aquifer—the relationship between water recharge and extraction or discharge—are porosity or permeability—hydraulic conductivity—and the storage coefficient. Several geological formations must not be confused with aquifers. Thus, (a) aquicludes (acuícludos) are geological formations that contain water but do not transmit it, thereby preventing its exploitation.
With respect to the nonrenewable, fossil, dead, stagnant, or non-flowing groundwater contained in them, there can be no doubt that it is also in the public domain, because Article 4° of Código de Minería and Article 50 of Ley Orgánica del Ambiente do not distinguish between groundwater and surface water, much less between renewable and nonrenewable groundwater; therefore, it cannot be conceived of as res nullis capable of appropriation by the private party who brings it to the surface. (b) An aquitard (acuitardo), in turn, comprises a group of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit it very slowly. Finally, (c) an aquifuge (acuifugo) is a geological formation that neither contains nor can transmit water. As for aquifer types, hydrogeology classifies them according to the hydrostatic pressure of the water they contain, as follows: (a) unconfined, non-confined, or water-table aquifers (acuíferos libres, no confinados o freáticos), in which the enclosed water has a free surface in direct contact with the air, the water table is at atmospheric pressure, and the aquifer is not bounded by an impermeable layer; and (b) captive, confined, or pressurized aquifers (acuíferos cautivos, confinados o a presión), in which the water is subject to pressure greater than atmospheric pressure.
There is also the subcategory of perched aquifers (acuíferos colgados), which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporary existence. Natural aquifer recharge (recarga natural) consists of the volume of water entering aquifers during a given period through the infiltration of rainfall or water from a watercourse (e.g., influent rivers). Recharge areas (áreas de recarga), therefore, are all areas of the ground surface where rainfall infiltrates the soil until it reaches the saturated zone and enters the aquifer. Article 3°, subsection l), of Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, defines aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera) as “The surface areas in which infiltration occurs that replenishes aquifers and river channels (...)”. Natural discharge (descarga natural) is the volume of water that, during a given period, naturally leaves the aquifer through surface, subfluvial, or submarine springs, through evapotranspiration, or through vertical percolation into lower aquifers.
Artificial discharge (descarga artificial) occurs through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels. Groundwater discharge areas (áreas de descarga de las aguas subterráneas) comprise all points at which the water table or phreatic level (nivel freático) intersects the ground surface—springs, water sources (nacientes), seepages—or the course of a river or the seabed or lakebed.
Two families of aquifers (acuíferos) are recognized in our country: a) volcanic or fractured aquifers, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), which are the largest and have the best quality; and b) sedimentary or granular aquifers in surficial formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks are naturally impermeable; they possess secondary porosity (porosidad secundaria) resulting from fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas associated with geological faults), thereby acquiring hydrogeological suitability (aptitud hidrogeológica). This type of aquifer occurs in highland areas where precipitation is abundant and volcanic rocks are particularly prevalent; well-known and studied examples include the aquifers of the Valle Central (e.g., Colima Superior e Inferior and Barva). From a hydrogeological perspective, our country has ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater (aguas subterráneas), because the Cordillera Volcánica Central consists of volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided that they have not been compacted or eroded by human activities; they thus perform an essential function by regulating surface-water runoff (escorrentía de las aguas superficiales) and aquifer recharge (recarga de los acuíferos).
The high permeability of fractured and brecciated lava formations, together with high-rainfall conditions, favors the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as low-permeability rocks that allow aquitards (acuitardos) to form; these constitute the base of the aquifers and permit the vertical transfer of water between them. The location and geomorphology of the Cordillera Volcánica Central, with all its aquifers, make it a primary source of water for meeting the needs of at least half of the country’s population, including the Gran Área Metropolitana and surrounding communities. Groundwater in this area is used through wells or the collection of spring water (captación de manantiales) for domestic, industrial, and agricultural and livestock uses. In the Cordillera Volcánica Central, as of 1996, SENARA had registered 3.460 wells for various uses and 353 springs (manantiales) used for public water supply by ICAA, municipal corporations, rural water-system administrative associations, and other entities.
This type of aquifer has also been located in the Liberia and Bagaces formations (Provincia de Guanacaste). It has been fully established that this type of aquifer, because of its petrophysical characteristics, is more vulnerable to contamination in its recharge areas (áreas de recarga) when those areas are not protected or reserved and are exposed to anthropogenic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural and livestock activities involving the use of pesticides and agrochemicals; consequently, these aquifers are exposed to dangerous and gradual degradation of their environmental quality. Shallow aquifers (acuíferos superficiales) consist of layers of unconsolidated rock of recent and varied origin; they are alluvial deposits in certain valleys that may range in thickness from a few meters to one hundred meters. They are separated from the surface by a thin, permeable layer of soil and are therefore highly vulnerable to contamination, particularly when located beneath areas of human occupation (urban, industrial, or agricultural development).
This type of aquifer is exploited in the Pacífico Central region, such as the alluvial deposit of the Valle del Río Barranca, which contains two coastal aquifers (acuíferos costeros): Barranca and El Roble.
Unlike surface-water contamination, which is usually evident and visible, thereby allowing environmental measures to be taken to mitigate or eliminate it, groundwater contamination, by its very nature, usually goes unnoticed and becomes evident only after it has reached significant proportions. Because of the slow circulation of water, the absorptive capacity of the ground, and other factors, aquifers may take a long time to show signs of contamination. In addition, the large volume of water they contain means that widespread contamination may take a prolonged period to become apparent, while localized contamination may be detected only when it flows into a site where water is being extracted. Such waters are indeed resistant to contamination; however, once contamination occurs, their restoration may be extraordinarily slow and, at times, irreversible because of the high cost of the means required.
It has been demonstrated that attempts to repair contamination damage to an aquifer and restore drinking-water quality (potabilidad del agua) have been unsuccessful; remediation technologies have done little to reduce the damage, and the methods are extremely costly. This is compounded by the lack of organizational infrastructure and material, financial, and human resources—the latter being properly trained—to assess, measure, and generally monitor the quality of this water and the exact extent of its contamination. The degradation and contamination of aquifers impose upon the legislature and public administrations the urgent and unavoidable task of protecting them. Groundwater contamination may be direct or indirect. It is direct when pollutants are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools (pozos negros) or injection wells (pozos de inyección); it is indirect when dilution causes contamination of natural recharge (recarga natural).
Contaminants may be highly diverse, including mineral substances, degradable organic substances (excreta and liquid manure), organic substances that are minimally degradable or nondegradable (pesticides, detergents, and hydrocarbons), biological agents (bacteria, viruses, and algae), radioactive substances, and gases. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each location or site and is therefore a function of local factors, which makes knowledge of each area and the study of similar cases necessary. The sources of aquifer contamination may be highly diverse, including the following: a) contamination from domestic activity, which is organic and biological and originates from septic tanks, sewer-system leaks, and sewage discharge, in addition to the increased use of household chemicals such as detergents; b) contamination from agricultural activities, including the use of artificial fertilizers containing nitrates, phosphates, and potash, or natural fertilizers—made from manure—irrigation with wastewater and highly saline water, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and pesticides); c) contamination from livestock farming, which is essentially organic and biological and resembles domestic contamination but is more intense in the case of intensive farms; d) contamination from surface waters when they provide recharge and are themselves contaminated; e) contamination from saltwater intrusion (intrusión salina), which occurs when seawater and saline water enter coastal regions because coastal aquifers are overexploited through wells; f) contamination from mining activities—mineral contamination—associated with discharges of mine water and ore-washing facilities; g) contamination from industrial activities, which is as varied as the type of industry causing it, with contamination caused by heavy metals from the metallurgical industry, as well as from the chemical, petrochemical, food-processing (organic substances), and beverage (detergents) industries, being particularly harmful; h) contamination from nuclear activities, which, although exceptional in our country, may originate from irradiated-fuel and radioactive-mineral processing plants and from medical activities; i) contamination through poorly constructed wells, because wells may interconnect several aquifers and may cause contamination when their casing is broken or corroded at levels containing poor-quality water or when they allow surface water to enter; j) contamination through the discharge of wastewater via cesspools, septic tanks, sewer-network leaks, or indiscriminate discharge into watersheds (cuencas hidrográficas); k) contamination from solid-waste disposal, which occurs through leachate (lixiviados) when a sanitary landfill is built on permeable or non-waterproofed land; l) contamination from poorly designed, constructed, or operated injection wells—a method of using the subsoil for waste storage.
The principal threats of contamination to aquifers in Costa Rica and, consequently, to groundwater consist of the following factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas, phenomena that generate leachate from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, loss of soil infiltration capacity, sealing of recharge areas (impermeabilización de las zonas de recarga), and overexploitation of aquifers (sobreexplotación de los acuíferos); b) the use of agrochemicals in intensive coffee, banana, cotton, and ornamental-plant farming; and c) sealing of recharge areas due to land-use changes (cambios en el uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers supplying the Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad and Barva), evidence has been observed of some bacteriological and industrial contamination impact and increased nitrate levels due to urban expansion and intensive agriculture in the recharge areas.
With regard to nitrates, despite the water’s good physicochemical and bacteriological quality, an upward trend in nitrate concentrations has been detected down the hydraulic gradient (gradiente hidráulica), indicating that the groundwater is being affected, directly or indirectly, by discharges from septic tanks and by the use of nitrogen fertilizers in vegetable plots and coffee plantations. Likewise, groundwater overexploitation caused by concentrated withdrawals has been detected, resulting in lower water levels and spring flows, together with the potential sealing of recharge areas because the aquifers are located in the areas experiencing the greatest urban growth, with rapidly expanding residential development through housing subdivisions; it is estimated that the effects would be significant if more than 20% of the recharge area were sealed.
Because of the characteristics of contamination of aquifers (mantos acuíferos) used for public water supply and the difficulty of restoring them, measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specified areas or by requiring safety measures for certain potentially contaminating activities. Unfortunately, our legal and administrative system (legislation, regulations, and decrees) lacks precise, clear, and comprehensive rules for protecting aquifers, recharge zones (zonas de recarga), and groundwater catchment areas (áreas de captación de aguas subterráneas). Foreign legislation (e.g., Spanish Water Law 29/1985 of August 2) provides for certain extraordinary powers of administrative intervention in the water economy that directly concern the protection of aquifers, with a view to achieving the sustainable use (aprovechamiento sostenido) of water resources, that is, to ensuring the availability of water in sufficient quantity and of the quality required to meet present and future human and ecological needs.
These extraordinary administrative powers, which must be recognized in our legal system—despite the lack of regulation—as implicit in the express and general authority for the protection and conservation of groundwater vested in the State and the decentralized entities of the water sector, are grounded in the need to achieve the rational and balanced use of water. The scarcity and degradation of the natural conditions of the water resource justify the administrative power to adopt such measures to prevent its depletion or irreversible deterioration and to temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may cause. Measures of this kind entail various restrictions and stringent controls on the multiple uses or exploitation (aprovechamientos) of water—particularly private general or special uses—and on pre-existing activities that may affect the resource; because they are justified by a public interest, they do not impair the right to property or the integrity of property holdings.
In essence, such measures must be regarded as restrictions in the social interest (limitaciones de interés social) that neither deprive the right to property of its substance nor expand the public domain over groundwater without prior compensation, but instead shape its essential content; accordingly, as a general sacrifice or burden, they must be borne by all users, who ultimately benefit from them, since they are intended to remedy a temporary situation of scarcity or imminent contamination affecting the water economy in a particular area. Such administrative intervention measures, implicitly contained in Article 32 of the 1942 Ley de Aguas and Article 10 of the Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002), may include the following:
Clearly, the establishment of perimeters by the national authorities—MINAE and ICAA—must be respected by local governments (Municipalidades) and INVU (given its residual authority over urban planning in the absence of local regulatory plans) so that the conditions established in defining the protection perimeters are harmonized, developed, and effectively reflected in the provisions on land uses or land-use planning (ordenación del territorio) contained in the respective Regulatory Plans (Planes Reguladores) (e.g., zoning and building regulations, etc.). Obviously, the foregoing must be supplemented by protection around catchment areas (wells—PPP: well protection perimeters (perímetros de protección de los pozos)—springs (manantiales), spring sources (nacientes), etc.), through the establishment of a surrounding zone in which certain human activities are prohibited or restricted and land use is regulated or controlled.
The determination of the perimeter depends on the well’s capture or recharge zone (ZOC), and its extent depends on the characteristics and properties of the catchment area and recharge terrain, since the rules cannot be the same for permeable or fractured land as for land containing impermeable formations. The establishment of perimeters must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of public-supply aquifers to anthropogenic pollution loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in relation to anthropogenic contamination problems, which is accomplished by preparing maps. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping—are suitable for enabling the timely relocation of a particular type of activity or the supply source or, ultimately, the introduction of technical methods and instruments for treating and disposing of contaminants.
The measures to be taken on the basis of protection perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area without territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and the areas most susceptible to contamination are mapped, making it possible, when faced with the threat of a high contamination index, to relocate activities and supply sources and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contamination plumes may be prevented, and, where feasible given the high cost, the aquifer water may be treated after extraction; or (d) an area for new catchments, in which case an inventory must be made of potentially contaminating activities and the impact area of each.
In the event of aquifer overexploitation, the competent administrative authority may declare that condition in order to reverse the situation through the regulation, restriction, and allocation of pre-existing withdrawals or uses so as to achieve rational exploitation, together with the immediate suspension of new concession applications or applications to modify concessions that are pending at that time. Measures to conserve and make proper use of resources may, of course, also be implemented, such as treating and purifying wastewater so that it may be reused to irrigate certain crops, using drip or nighttime irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, and artificial recharge, etc.
Article 31 of the Water Law No. 246 of 27 de agosto de 1942 declares the following to be a “domain reserve in favor of the Nation” (“reserva de dominio a favor de la Nación”): “a) The lands surrounding drinking-water collection sites or intake points, within a perimeter having a radius of no less than two hundred meters; b) The forest zone that protects or must protect the lands where drinking-water infiltration occurs (...)”. This declaration is extremely important because it gives rise to the State’s obligation, through its competent bodies, to establish and determine the perimeter protection areas (áreas de protección perimetral) of wells or water collection areas (áreas de captación)—200 meters—and, of course, the recharge areas (áreas de recarga) of aquifers (mantos acuíferos)—the zone where “drinking-water infiltration occurs”—that have or must have forest cover (capa forestal) for their protection, as these areas are particularly sensitive and require conservation and protection.
Likewise, by virtue of that express designation, the State may bring recovery and possessory actions (acciones reivindicatorias y posesorias) to guarantee the integrity of those zones and shield them from all forms of contamination by subjecting them to a strict land-use control regime (régimen de control del uso del suelo), an authority that it has very likely failed to exercise in a timely and precise manner. Article 32 of the 1942 Water Law provides that “Whenever there is a risk of contamination of surface water or groundwater in an area larger than the one previously indicated, the Executive Branch, through the Drinking Water Section—currently ICAA—(...) shall order in that area such measures as it deems appropriate to prevent the risk of contamination.” This provision imposes an unavoidable duty of collaboration and cooperation upon the Executive Branch and ICAA to adopt all timely and appropriate administrative acts and measures necessary to avert the risk of contamination in an area extending beyond the protection perimeters of aquifer recharge areas and water collection areas.
The content of the provision is highly significant and far-reaching because it empowers the State to adopt any appropriate measure to prevent the irreversible harm and damage that could be caused by an emergency resulting from a water crisis. Clearly, this is also a power that has either not been exercised responsibly or has been underused. Article 2° of the General Drinking Water Law No. 1634 of 18 de septiembre de 1953 establishes that “All lands that both the Ministerio de Obras Públicas and the Ministerio de Salubridad Pública—Executive Branch bodies that were replaced by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados pursuant to its Founding Law No. 2726 of 14 de abril de 1961 and its amendments and, more specifically, Article 2°, subsection h), which entrusted it with enforcing the General Drinking Water Law—consider indispensable for constructing or locating any part or parts of drinking-water supply systems, as well as for ensuring their sanitary and physical protection and necessary flow (...) are in the public domain.” Clearly, this provision is enormously important because it declares water collection areas—which may include springs (manantiales o nacientes), a form of natural groundwater discharge—to be in the public domain and, more importantly, grants public-domain status (condición de bien demanial) to all lands necessary to ensure sanitary and physical protection and water flow.
This necessarily includes clearly delimited aquifer recharge areas, as established through the aforementioned perimeter-delineation activity (actividad perimetradora), because the lack of protection of these zones necessarily affects both the quality—through contamination—and flow—through impermeabilization or overexploitation—of water for human use and consumption that emerges from a spring. Article 33, subsections a) and d), respectively, of Ley Forestal No. 7575 of 13 de febrero de 1996 provides that protection areas (áreas de protección) include those “(...) bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally” and “The recharge areas and aquifers of springs, whose boundaries shall be determined by the competent bodies established in the Regulations to this Law.” Clearly, these provisions support administrative activity or intervention aimed at defining the protection perimeters of aquifers and water collection areas.
Article 51 of the Organic Environmental Law No. 7554 of 13 de octubre de 1995 states that, for the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied: “a) Protect, conserve and, where possible, restore aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle”; “b) Protect the ecosystems that regulate the water regime”; and “c) Maintain the balance of the water system by protecting each component of the watersheds.” This establishes the need to protect and preserve the integrity and unity of the hydrological cycle without distinction, particularly including groundwater. Finally, Articles 5°, subsection e), final paragraph, of the ICAA Founding Law (No. 2726 of 14 de abril de 1961 and its amendments) and 15 of the SENARA Founding Law (No. 6877 of 18 de julio de 1983 and its amendments) complete the regulatory framework for the institutional protection of groundwater by stating, respectively: “The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for any structures required for water collection (...), are declared to be of public utility and social interest and may be expropriated”; and “The actions promoted by the State for the purpose of ensuring the protection and rational use of water (...) are hereby declared to be in the public interest.” Within the legal and administrative framework governing water, we also find a series of obligations and burdens imposed on private parties and public-law entities—public entities and bodies—for the proper protection of the underground and surface public water domain (dominio público hidráulico subterráneo y superficial).
Thus, the 1942 Water Law and other statutes establish a series of prohibitions and obligations for owners and users of springs—which are a component of an aquifer’s discharge area (área de descarga)—including the following: a) Users or concession holders (concesionarios) must comply with policing and health regulations regarding excess water returned to a spring in order to prevent contamination or foul odors; failure to do so may result in the loss of their special water-use right (aprovechamiento especial) and the imposition of a fine (Articles 57 and 166, subsection III, ibidem). Consistently with this, Article 132, paragraph 1°, of the Wildlife Conservation Law No. 7317 of 21 de octubre de 1992 prohibits “(...) discharging wastewater, sewage, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, creeks, permanent or intermittent streams (...) lakes (...)” and imposes upon anyone who violates the provision a fine of 50.000 to 100.000 colones, convertible into a term of imprisonment of one to two years. b) The construction of fish-breeding ponds in springs used to supply communities is prohibited (Article 63 ibidem). c) Owners of lands containing springs where the surrounding forests that provided shelter have been destroyed are required to plant trees along the banks at a distance not exceeding 5 meters (Article 148 ibidem). d) It is prohibited, in both national and private forests, to destroy trees located within 60 meters of springs originating in hills or within 50 meters of springs arising on flat land (Article 149 ibidem).
Consistently with this, Article 34 of Ley Forestal, No. 7575 of 13 de febrero de 1996 provides that “The cutting or removal of trees in protection areas bordering permanent springs, recharge areas, and the aquifers of springs is prohibited.” e) Every application for the use (aprovechamiento) of flowing waters, watercourses, and springs must be submitted to the Ministerio de Ambiente y Energía together with a series of required documents (Article 178 ibidem). With regard to the public entities and bodies having authority and responsibilities for groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, including the following: a) Municipalities are prohibited from alienating, mortgaging or otherwise encumbering, leasing, granting for usufruct (dar en esquilmo), lending, or exploiting on their own account—particularly where this entails deforestation—lands that they own or acquire along the banks of rivers, streams, or springs, or in watersheds or drainage basins where springs emerge or where such waters originate (Articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalities are required to reforest such lands (Article 156 ibidem). c) Every Municipality, Junta de Educación, Junta de Protección Social and, in general, every “public body” is required to consult the Ministerio de Agricultura and obtain the corresponding permit before alienating, mortgaging, leasing, granting for usufruct, or independently exploiting lands that they own or acquire and that contain usable public-domain waters (Article 157 ibidem).
For its part, the General Health Law, No. 5395 of 30 de octubre de 1973 and its amendments contains specific provisions for the effective protection and conservation of groundwater. Thus, Article 275 provides: “All natural or legal persons are prohibited from contaminating surface water, groundwater (...) directly or indirectly through drainage or through the intentional or negligent discharge or storage of liquid, solid, or gaseous waste or residues, whether radioactive or non-radioactive, sewage, or substances of any kind that, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, render it hazardous to the health of humans or terrestrial and aquatic wildlife, or unusable for domestic, agricultural, industrial, or recreational purposes.” Article 276, for its part, establishes that drainage works may be carried out, or solid, liquid, or other waste or residues that could contaminate surface water, groundwater, or seawater may be discharged, only with authorization from the Ministry, “(...) in compliance with regulatory safety standards and conditions and with any special procedures imposed by the Ministry in the particular case to render them harmless.” Articles 285 and 291 of that statute, respectively, require every person to dispose of excreta and sewage properly and under sanitary conditions in order to prevent “contamination of the soil and natural water sources used for human consumption and use,” and prohibit the discharge of waste from industrial or healthcare establishments into the sewer system in order to “prevent contamination of water sources or watercourses.” Finally, Article 309 of that law provides that the Ministerio de Salud shall approve a developer’s project, among other requirements, if it “(...) has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, sewage, and wastewater.”
DELIMITATION OF JURISDICTION. The management of groundwater resources encompasses various aspects, such as investigation of their potential, identification, categorization, planning of their uses, protection, rational utilization, prevention and punishment of ecological damage or pollution, environmental control and monitoring of their use, etc. Consequently, the ideal arrangement would be for a regulatory and governing administrative entity to exist in this field; however, jurisdiction over the integrated management of groundwater resources is dispersed and fragmented. Thus, such jurisdiction is occasionally exclusive to a single entity but, in most cases, concurrent, shared, or parallel, which requires a particular administrative coordination effort to ensure the sustainable use of these resources. Within the heterogeneous and dispersed group of administrative entities and bodies comprising the Costa Rican public administration, a sector can be identified to which, by law or regulation, a series of non-waivable, non-transferable, and non-expiring powers regarding groundwater conservation and protection have been assigned.
These entities may not relinquish those powers and must exercise them effectively in furtherance of the right of all inhabitants of the country to a healthy and ecologically balanced environment. Within this sector of the public apparatus, or service organizations that meet the needs of the community as a whole, one group can be identified as belonging to the central administration or principal public entity—the State—consisting predominantly of certain Ministries or bodies thereof, and another consisting of entities that are functionally or service-based decentralized entities—of a technical nature—and territorially decentralized entities—Municipalities.
Ministry of Environment and Energy and its bodies, the Water Department and the Water Advisory Body.
Article 3°, subsection l), of Ley Forestal, No 7575 of 13 de febrero de 1996, imposes upon the Ministry of Environment and Energy the non-waivable power to delimit aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera)—on its own initiative or at the initiative of interested organizations, and after consultation with ICAA, SENARA, or any other entity technically competent in water matters.
Article 17, paragraph 1°, of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) empowers and authorizes the Ministry of Environment and Energy to “(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that implement agricultural programs for the conservation of soils, water, and forests, in order to achieve the ‘sustainable’ use of wildlife.” This Ministry plays a fundamentally important role in one aspect of water-resource administration: the control or oversight of groundwater utilization and use to ensure its rational exploitation. The Groundwater Drilling and Exploitation Regulations (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas) (Decreto Ejecutivo No. 30387 of 29 de abril de 2002) provide in section 1° that “Every drilling company must register (...) with the Water Department so that it may be issued the license permitting it to engage in groundwater drilling and exploration activities.” These functions are shared with SENARA and ICAA, because the Water Department of MINAE must refer the matter to them so that, respectively, they may issue a technical opinion, assign a well number, register it in the National Well Registry (Registro Nacional de Pozos)—SENARA—and determine whether or not it would harm water-supply sources intended for human consumption—ICAA—(Article 7°).
These regulations establish that a drilling permit shall be denied in areas that do not allow for rational exploitation of the water resource, such as areas declared by the State or another competent institution to be aquifer protection and reserve areas (área de protección y reserva acuífera); areas experiencing overexploitation; areas where the aquifer’s maximum exploitation capacity is vulnerable; areas susceptible to saltwater intrusion or pollution; areas where, for other reasons that MINAE and SENARA deem to affect the aquifer, its exploitation is precluded; and areas where interference with other wells or water springs (nacientes de agua) would occur (Article 10°).
Special mention should be made of the Water Department, attached to the Instituto Metereológico Nacional—a body of MINAE—whose relevant functions include, pursuant to Article 3° of Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE of 18 de diciembre de 1997, the following:
The powers of this Ministry are limited to enforcing the prohibitions established in sections 275, 276, 285, and 291 of the General Health Law (Ley General de Salud)—direct and indirect pollution of surface water and groundwater and the discharge of industrial or healthcare waste into the sewer system—and penalizing violations thereof. It is also responsible for approving urban development projects when they provide adequate sanitation systems for the disposal of excreta, sewage, and wastewater (Article 309 ibidem).
MAG actually has secondary or residual jurisdiction in this field, since Article 21 of the Soil Use, Management and Conservation Law (Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos) No. 7779 of 30 de abril de 1998 imposes upon it, with respect to water, the duty to coordinate with SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country’s watersheds, as well as practices for improving, conserving, and protecting soils in watersheds (...).”
Such approval is mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions (fraccionamientos), housing developments (urbanizaciones), or lot divisions (lotificaciones). Finally, Article 22 of its Founding Law establishes that “The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado is required to defray the expenses incurred in the conservation, expansion, and safeguarding of forests that serve to maintain water sources on the properties of those Municipalities in which it assumes responsibility for water and sewer services.” Pursuant to Article 2°, subsection h), of the Founding Law of this decentralized entity (No. 2726 of 14 de abril de 1961, as amended), its powers include enforcing the Drinking Water Law (Ley de Agua Potable), No. 1634 of 18 de septiembre de 1953. Article 16 of the latter body of law prohibits facilities, buildings, or work within “areas near supply sources (...) that in any way adversely affect (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these areas shall be established by the Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública”—bodies that, as previously indicated, were replaced for all legal purposes by ICAA.
Consequently, ICAA is also responsible for defining protection areas (áreas de protección) for supply sources such as streams or springs (manantiales o nacientes), which are a natural form of groundwater discharge. Article 34, final paragraph, of Ley Forestal assigns INVU responsibility for establishing the boundary lines (alineamientos) of protection areas. This is, in fact, not an exclusive jurisdiction of ICAA or INVU, but a concurrent or shared one, and therefore both public entities have a duty to exercise it.
Article 3 of the Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, imposes on ICAA the obligation to “(...) select and locate the waters intended for water-supply service (...),” whereby this entity is responsible for conducting a detailed inventory of the springs (nacientes) that may be used to provide water for human consumption to the population, regardless of whether supply and distribution are handled by a Municipality in a particular canton.
Although its jurisdiction appears to be limited to irrigation, drainage, and flood-control districts—technical-administrative physical units of an agricultural nature intended to achieve socioeconomic development, defined by Decreto Ejecutivo at the request of this entity (Articles 17 and 18 of its founding Law No. 6877 del 18 de julio de 1983 and its amendments)—the fact remains that its founding law assigns it significant powers regarding groundwater, which clearly have a nationwide scope and, consequently, are not confined merely to irrigation districts. This is corroborated by the history of this public entity, since Law No. 5438 del 17 de diciembre de 1973—which ratified and replaced Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972—and which is now repealed, created the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS), with a clearly nationwide mandate for the planning, research, and provision of advice concerning all matters in this field.
Thus, among other objectives, SENARA is charged with seeking the optimal and equitable use of (...) water resources—both surface water and groundwater—in agricultural activities (...) in irrigation districts” (Article 2). Its functions include “Researching, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater” and “Conducting, coordinating, promoting, and keeping up to date hydrological and hydrogeological research (...)” (Article 3, subsections d and e). Article 4 provides that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other competent institutions and entities in matters such as “Prevention, correction, and elimination of all forms of water pollution in irrigation districts,” “Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as assessment of their potential use for purposes of utilization in irrigation districts,” and “Construction and maintenance of the works necessary for the conservation and renewal of aquifers (mantos acuíferos) usable for agricultural activities in irrigation districts” (subsections c, ch, and f).
The powers of the Board of Directors include issuing resolutions requesting the recovery, expropriation, or purchase of “(...) lands on or beneath which water resources are located (...)” (Articles 6 and 7).
Article 34, paragraph 2, of the Ley Forestal provides that the boundary demarcations (alineamientos) of the protection areas contemplated in Article 33 thereof, including those surrounding permanent springs, recharge areas, and spring aquifers, shall be carried out by INVU. Additionally, Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997 assigns that entity oversight of the “Urban Development Control Area,” which encompasses some districts of the Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, provided that the Municipal Government has not enacted a Reglamento de Zonificación; within the “special protection zone,” every building must be constructed under strict controls, an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) must be approved by MINAE, and a wastewater treatment plant authorized by ICAA and the Ministerio de Salud must be built to prevent “(...) contamination of the aquifers and river channels into which they (sic.) discharge.” d) MUNICIPALITIES.
Municipal corporations play a primary role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, more than 35 years ago, the Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), based on Article 169 of the Constitución Política—insofar as they are responsible for “The administration of local interests and services in each Canton”—imposed on them the duty to enact a regulatory plan (plan regulador) to plan and control urban development, along with the related urban-development regulations (Articles 15 et seq.). Within that regulatory plan and the zoning regulations (reglamento de zonificación), the Municipalities must identify, for purposes of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urban-development, agricultural, etc.), those areas or zones reserved because they contain an aquifer or its recharge or discharge area.
By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política) and to human life and health (Article 21 ibidem), and in the interest of sustainable development, cantons whose geomorphological characteristics mean that their jurisdiction includes land containing aquifers, their recharge and discharge areas, springs (manantiales), and other springs are specifically called upon and required to regulate and govern such matters responsibly, efficiently, and effectively, since groundwater sometimes supplies not only the consumption and use needs of the population of that canton but also those of various other cantons, demonstrating a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and utilization of land and water arising from the determination and designation of such protected areas, since this benefits them, the inhabitants of the other cantons supplied by the waters that flow through the aquifer and emerge or discharge in other cantons, and, of course, future generations.
One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle (principio precautorio), also known as the principle of prudent avoidance. This principle is embodied in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which states verbatim: “Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible harm, a lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Within the domestic legal system, Article 11 of the Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998) establishes the following principles as interpretive parameters: “1.- Preventive approach (criterio preventivo): It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats to it are of vital importance. 2.- Precautionary approach or in dubio pro natura principle (criterio precautorio o indubio pro natura): Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures.” In this Chamber’s Decision (Voto) No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterated in Decisions Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 and 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003), this Court held as follows: “(...) Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.
Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to avoid or contain potential harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, after-the-fact enforcement is ineffective: once socially harmful biological consequences have occurred, punishment may have moral significance, but it will hardly compensate for the damage caused to the environment.” Subsequently, in Decision No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, this Court stated that “Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not where the facts giving rise to risk are unknown, but where certainty is lacking as to whether those facts will actually produce harmful effects on the environment.” In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle, or in dubio pro natura principle, means that when there are no studies or reports prepared in accordance with the unequivocal and precisely applicable rules of science and technology that make it possible to reach a state of absolute certainty regarding the harmlessness of the activity proposed to be carried out in relation to the environment, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification; suspend those already being processed until the uncertainty has been resolved; and, in parallel, adopt all measures aimed at protecting and preserving the resource in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater requires protecting the resource before it is contaminated or degraded.
VULNERABILITY OF THE POÁS AQUIFER, SITING OF THE RESIDENTIAL DEVELOPMENT PROJECT OVER ITS RECHARGE AREA, AND SEQUENCE OF ADMINISTRATIVE AUTHORIZATIONS. In the present matter, it has been fully established that the volcanic or fractured aquifer (acuífero volcánico o fisurado) of the same name is located in the Cantón de Poás; that the depth of its water table or static level (nivel freático o estático) has not been scientifically or technically established in a uniform and precise manner; and that practically the entire Cantón de Poás is a recharge-discharge area (área de recarga-descarga), principally for the aforementioned aquifer. It has likewise been demonstrated that 90% of the Cantón de Poás is an area of high vulnerability to aquifer contamination, with the exception of a small area located in the southwest of the Cantón, and that the recharge area of the Poás aquifer is highly vulnerable to contamination from the construction of residential developments with septic tanks because, owing to the geomorphological characteristics of the land, recharge occurs almost immediately from precipitation or from the vertical flow of water-saturated, semipermeable tuffs.
For its part, Constructora Vega & Vega S.A. seeks to develop a high-density residential development project, with a septic tank for each dwelling, known as Urbanización Linda Vista in San Juan Sur de San Pedro de Poás, specifically on land registered under the real-property folio system as matrícula 2169371-001 y 002. That property is situated directly over the recharge and discharge area of the Poás aquifer, according to the cartographic delineations prepared by the agencies and bodies competent in the matter, and the development may adversely affect the aquifer not only through nitrate and bacteriological contamination but also through its potential impermeabilization. Notwithstanding the foregoing, based on the evidence contained in the record, this Court has been able to establish that a sequence of authorizations and approvals was issued by the competent administrative bodies and agencies without regard to the circumstances outlined above, namely, the siting of the residential development project over an aquifer and its recharge and discharge areas, and the aquifer’s high degree of vulnerability to urban-development activities.
Thus, in 2001, the Alcalde Municipal and the Departamento de Ingeniería Municipal de Poás authorized the developer to carry out earthworks (movimientos de tierra) on the property; on 14 de enero del 2002, the Dirección de Urbanismo del INVU determined that the land use (uso del suelo) at the site was suitable for a residential development; on 7 de febrero del 2002, the Concejo Municipal de Póas granted water availability (disponibilidad de agua) to the Proyecto Urbanístico; on 21 de marzo del 2002, the governing body of that municipal corporation approved the preliminary plan (anteproyecto) for the development, lifted the restrictions on continuing clearing work and earthworks, and granted permission to continue the preliminary works; on 2 de abril del 2002, the Municipalidad issued construction permit (permiso de construcción) No. 0014 to the construction company’s representatives to perform ancillary works in the development for the installation of stormwater and potable-water piping; on 16 de mayo, the Ministerio de Salud approved the Proyecto; on 22 de mayo del 2002, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados approved the development; and, finally, on 4 de junio del 2002, SETENA granted the project environmental viability (viabilidad ambiental), while, by a decision dated 13 de enero del 2003, the Ministro de Ambiente y Energía denied the appeal (recurso de apelación) timely filed by the Comité Pro-No construcción Urbanización Linda Vista.
This sequence of administrative actions clearly reveals a complete lack of inter-administrative coordination and inertia in the exercise of the powers assigned by the Constitución Política and the law for the protection and conservation of aquifers and their recharge-discharge areas when the various permits, authorizations, and approvals were granted to Constructora Vega & Vega S.A. Although this was an activity potentially harmful to the aquifer and its recharge area (nitrate contamination, bacteriological contamination, and impermeabilization), those bodies and agencies authorized its execution in contravention of Articles 21 and 50 of the Constitución Política. It should be added that, in the interest of the principles of legitimate expectations (confianza legítima), good faith (buena fe), and the inviolability of property (intangibilidad del patrimonio), nothing prevents the construction company from bringing an action before the Jurisdicción Contencioso – Administrativa (artículo 49 de la Constitución Política) to seek, on the basis of those irregular governmental actions, administrative liability (responsabilidad administrativa) for the damages and losses caused to the company by the frustration of its expectations and by any commitments or debts incurred to begin the initial phases of the project.
Constructora Vega & Vega legitimately relied on the aforementioned irregular actions and, in good faith, incurred a series of costs and expenditures that, if warranted, may be reimbursed through those ordinary proceedings.
XVII.CONFLICTING TECHNICAL STUDIES REGARDING THE HARMLESSNESS OF THE RESIDENTIAL DEVELOPMENT PROJECT, STATE OF UNCERTAINTY, AND APPLICATION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE OR INDUBIO PRO NATURA. It must be emphasized that the hydrogeological studies conducted in the area of the Poás aquifer do not provide precise and uniform scientific and technical data regarding the depth of its water table. Thus, for example, it has been stated that the depth may range between 30 and 40 m.b.n.s (Análisis de la condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás ... Hidrog. José W. Pérez, SENARA, junio 2003, folios 247-258 del expediente judicial), between 20 and 50 m.b.n.s (Hidrogeología del Área del Oeste del Valle Central ...José W. Pérez, SENARA, febrero 2001, p. 18 visible a folios 379-407 del expediente administrativo), or 60 metros, while in two wells located in the area (BA-659 y BA-664) it was identified at a depth of 36 metros (oficio del 9 de octubre del 2002 del Hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén del Área de Aguas Subterráneas del SENARA) or 40 metros (Hidro Consultores S.A. Aragonés & Cía, Estudio Hidrogeológico para ..., visible a folios 49-57 del expediente administrativo).
Conclusive evidence of this state of uncertainty or doubt is the official letter that Hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén del Área de Aguas Subterráneas del SENARA sent to the Jefe del Departamento de Aguas del MINAE on 9 de octubre del 2002, in which he recommended: “Conduct three infiltration tests in the study area at different depths: at the surface, in the middle portion of the property, and in the lowest portion; porosity must also be calculated in order to determine transit times using data obtained in the field and thus ascertain whether the bacteria produced by the effluents deposited in the subsoil (sewage and graywater) have sufficient time to biodegrade” (visible a folios 409-410 expediente administrativo). Because there are no precise technical and scientific data regarding the depth of the aquifer’s water table, neither are there data of the same nature regarding the transit times of effluents or contaminants toward it, for purposes of calculating their degradation and harmlessness.
The foregoing, together with the technical opinions indicating that recharge of the aquifer through infiltration of precipitation is practically immediate and that aquifers of volcanic origin, because of their petrophysical characteristics, are especially vulnerable to a range of anthropogenic activities (urban-development, industrial, and agricultural activities), has caused this Court to be uncertain about the effect that a high-density residential development project, with a septic tank for each dwelling, may have on the quality and quantity of the waters of the Poás aquifer—which supplies potable water to several local communities. This uncertainty requires the Court to apply the precautionary principle (principio precautorio) in order to prevent or suspend any activity that may adversely affect the sustainable management of the area’s water resources and, consequently, the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the fundamental law.
Finally, the precautionary principle, or in dubio pro natura principle (indubio pro natura), is particularly applicable to the sub-lite case when it is taken into consideration that, according to hydrogeology, once an aquifer has been contaminated, its regeneration is extraordinarily slow and, at times, irreversible because of the extremely high cost of the means and instruments required to accomplish it. “ (In a similar sense, judgment número 04-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero del 2004).”
IV.The particular case. In this case, the petitioner challenges the establishment of a 100-meter setback zone for the fern-growing activities that the company “Follajes Naturales S.A.” intends to carry out up to the Los Pinitos spring (naciente), in the Cantón de Poas, because it is a public-domain area and conflicts with expert opinions. First, it should be clarified that, by amparo judgment number 9735-2000, issued at nine hours six minutes on tres de noviembre del dos mil, the Chamber ordered Mr. José Rodrigo Vega Alpizar, in his personal capacity and as representative of Follajes Naturales, Sociedad Anónima, to refrain from continuing the fern-growing activity he had been carrying out until he had obtained the environmental approvals. Subsequently, by resolution 511-2002-SETENA, issued at 9:10 hours on 22 de julio de 2002, SETENA agreed to approve the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), with the project’s Environmental Viability Declaration (Declaratoria de Viabilidad Ambiental) being made conditional upon compliance with the guidelines established therein, within 15 days counted from the day following notification of that decision.
During the processing of this amparo proceeding, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental issued resolution N°1444- 2003-SETENA at 12:30 hours on 15 de diciembre del 2003 (folios 447 to 464), which annulled the approval of the environmental impact study that had been granted to Follajes Naturales S.A by resolution of 22 de julio de 2002 for development of the natural fern nursery project, returning the administrative proceedings to the stage preceding approval of the environmental impact study. In that resolution, SETENA ordered the respondent company Follajes Naturales S.A. to suspend all agricultural activity until the corresponding environmental viability had been granted and the environmental impact assessment procedure (procedimiento de evaluación de impacto ambiental) had been completed, in accordance with article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente. Now, in light of the case law quoted regarding the procedure followed by SETENA to approve the agricultural activity under consideration here, and the petitioner’s claim concerning the extent of the protection and setback zone (zona de protección y retiro) for planting ferns—which the Departamento Cuencas Hidrográficas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados set at 100 meters, contrary to the Procuraduría’s opinion establishing a larger setback zone of trescientos metros from the water spring—the Chamber, consistently with the reasoning set forth in the judgment quoted in the preceding Considerando, finds that although the setback zone is 100 meters pursuant to article 33 of the Ley Forestal, the State (in this case, the ICAA in coordination with the INVU) may, in order to safeguard water resources, define a larger protection area extending from the spring’s supply source—which is a natural form of groundwater discharge—as a measure necessary for its preservation.
It cannot be disregarded that, as established in the opinion of the Procuraduría General de la República, it is clearly recognized that “... lands located within a two-hundred-meter radius around water sources, if situated on flat terrain, and within a three-hundred-meter radius, if situated on rugged terrain with a slope exceeding forty percent, are incorporated into the public domain....” (see folio 382). The distances referenced in the Procuraduría’s opinion supplement the essential one-hundred-meter ring, which is only a minimum distance and does not, by virtue of the precautionary principle (principio precautorio), exclude the two-hundred-meter and three-hundred-meter zones referenced in that opinion, pursuant to articles 7,l subsection c- of the Ley de Tierras y Colonización and 31 of the Ley de Aguas. (see folios 379 and 380). In addition to this special regime, which ranges from one hundred to three hundred meters around water sources, it cannot be disregarded that, to ensure protection of aquifer recharge areas (áreas de recarga de los mantos acuíferos), the State may and must adopt measures under a land-use control regime (régimen de control del uso del suelo) that safeguard those areas and avert the risk of aquifer contamination.
Such control measures may range from bringing actions to recover possession (acciones reivindicatorias), thereby preventing every type of risk arising from activity in the area, to imposing any measure deemed appropriate to ensure and protect the purity of the water; that is, under a strict water-control regime. The evidence entered into the record shows that, in pursuit of environmental preservation and the preservation of water resources, and particularly taking the aquifer into account, SETENA imposed conditions on Follajes Naturales S.A.—within administrative expediente N°400-2000-SETENA- of the Ministerio de Ambiente y Energía—regarding the permit for the agricultural activity that Follajes Naturales S.Nombre02. intends to conduct, and ordered it not to carry out the activity until it had obtained the corresponding environmental permit. Consequently, the Chamber finds that the actions taken by the respondent authority, as well as those taken by the various administrative bodies in connection with the procedure for authorization of the respondent company’s fern-planting activity, are appropriate, since the Administration has exercised its authority to adopt all timely and suitable administrative acts and measures to avert the danger of contamination in the area in question, which it may and must do, if necessary, even within an area larger than the protection perimeters of aquifer recharge areas and water-catchment zones (zonas de captación).
Accordingly, the Chamber finds no violation of the rights asserted by the petitioner; rather, it notes that the various administrative agencies have been carrying out the relevant and necessary analyses, studies, and efforts in this matter before authorizing fern planting. The Chamber emphasizes that, in this case, the disagreement regarding the distance that should be treated as a protected zone extending from the “Los Pinitos” spring, according to either the opinion of the Unidad de Cuencas Hidrográficas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados or opinion C-295-2001 of veinticinco de octubre del dos mil uno issued by the Procuraduría General de la República, does not prevent the Administration from taking the measures necessary to preserve the environment, particularly water resources, by extending beyond the one-hundred-meter area measured from the springs in order to prevent possible contamination caused by fern planting, based on the technical studies’ findings regarding the environmental impact and the effect of fern planting on water quality.
On this basis, it is appropriate to advise the petitioner that the technical analyses he challenged in submissions dated 25 de junio del 2001 and 10 de setiembre de 2001—which are being considered within the environmental impact study assessment process, as follows from operative provision “First” of resolution 1444-2003-SETENA, issued at 12:30 hours on 15 de diciembre del 2003—are a matter that must be litigated through the appropriate administrative or judicial proceedings, since the Chamber finds that the requested determination must be made in a jurisdiction with broader scope than that afforded by an amparo proceeding.
V.CONCLUSION.- Although determining the required size of the protection area in relation to the water spring exceeds this Court’s jurisdiction, it does advise the respondent company that it must comply with all measures ordered by the competent administrative authorities for preservation of the aquifer, even when those measures apply within an area exceeding the one-hundred-meter setback zone established by the Ley Forestal. Protection of the aquifer does not depend exclusively on mechanical application of the one-hundred-meter distance provided for in articles thirty-three and thirty-four of the Ley Forestal; rather, the State must protect the environment by giving express effect to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—which makes State intervention necessary with respect to factors capable of disturbing that balance—and this leads, in this case, to the conclusion that the protection distance cannot depend exclusively on an abstract measurement defined by law, since such a determination does not account for the particular characteristics of the soil and subsoil structure surrounding each individual water source.
The aforementioned distance concerns the definition of a strip of land subject to a specific restriction on the cutting or removal of trees (art. 34 of the Ley Forestal), which is the interpretation adopted by the head of the Unidad de Cuencas Hidrográficas; however, that spatial determination does not encompass all measures required to protect water resources and the aquifer, since the requirements of the Municipalidad, the Ministerio de Salud, and MINAE must also be met. In this regard, it cannot be disregarded, as explained supra, that the perimeter of two hundred meters on flat terrain and three hundred meters on rugged terrain around water sources, classified as public-domain areas, reinforces and expands the minimum area required for aquifer protection. Thus, beginning with this minimum perimeter, technical studies must determine whether those boundaries are sufficient or whether, on the contrary, additional measures and the definition of larger protection zones are required by application of the precautionary principle, whose applicability is beyond dispute when a resource as vitally important as water is at stake, particularly when the area contains the sources of such a vital resource.
The precautionary approach (criterio precautorio) adopted by the Jefe de la Unidad de las Cuencas Hidrográficas must be supplemented by other requirements and assessments because, as the respondent itself properly acknowledges, authorization or permission for the company to carry out its activity falls outside the scope of the ICAA’s authority. (see folio veinte of the expediente). The respondent company is reminded that it may carry out its agricultural activity only when it has all necessary and valid environmental permits and approvals; it must also enable the various authorities belonging to the Ministerios de Salud, Energía y Minas, the Municipalidad de Poás, and the A y A to conduct continuous, periodic, and case-specific monitoring to oversee the company Follajes Naturales S.A.’s management of the activity and development of fern cultivation, as well as all other farming and livestock activities occurring within the area’s hydrological setting.
Such controls must be directed toward maintaining the water quality of those springs, in accordance with the authority of each agency and through the use of the necessary mechanisms for examining the water quality of the Naciente Los Pinitos. Consequently, the appeal must be denied.
Por tanto
The appeal is denied, with the understanding that the rule contained in article 33 of the Ley Forestal is not the only provision defining the extent required for aquifer protection, all in accordance with the directions set forth in the final recital of this judgment.
Ana Virginia Calzada M.
Acting President Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C. José Luis Molina Q.
Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.
FCC/68/jacm.-
* 030015820007CO* * 030015820007CO* Res. Nº 2006-001252 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con treinta y nueve minutos del ocho de febrero de dos mil seis.
Recurso de amparo interpuesto por Nombre01, portador de la cédula de identidad número CED01, contra Follajes Naturales, Sociedad Anónima y el Jefe de la Unidad de Cuencas Hidrográficas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Resultando:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso.- El accionante estima que se ha lesionado su derecho a la salud y al medio ambiente sano, en cuanto se ha aprobado una zona de retiro mínima de apenas cien metros de las fuentes de agua, a la empresa Follajes Naturales S.A. para desarrollar la actividad de cultivo de helechos según el dictamen de la Unidad de Cuencas Hidrográficas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, lo que contradice el informe C-295-2001 de la Procuraduría General de la República, según el cual el retiro de la fuente de agua debe ser al menos de trescientos metros. Cuestiona además los análisis técnicos de las distintas dependencias administrativas, que evalúan los riesgos de contaminación de la naciente Los Pinitos por la actividad de siembra.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.Sobre el fondo. En relación con el perímetro de protección de los mantos acuíferos, aguas subterráneas, competencia de los entes y órganos administrativos responsables de la protección de las aguas subterráneas y en lo referente a la normativa aplicable sobre las aguas, por sentencia 04-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, la Sala dispuso:
“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas.
El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas.
El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.
El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).
En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.
BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-.
Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad.
De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público.
Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos.
Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.
El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero –relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad –conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular.
El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal.
La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores.
La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo –manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres.
En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad, poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos.
La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes.
También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas).
Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble.
A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo.
Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural.
Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.
La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga.
En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico- química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.
Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras.
Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio.
En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:
Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo.
La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes.
Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.
En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..
El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación –de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos –zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección.
De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables –actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación.
El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública –órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes –forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad –por contaminación- y caudal –por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial.
La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”.
Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”.
En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público –entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales –que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez –de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem).
En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta –sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem).
La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”.
Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.
XIV.ENTES Y ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. RELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible.
En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor –Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios –de carácter técnico- y territorialmente –Municipalidades-.
Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos el Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas.
El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera –por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.
El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.
Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°).
Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).
Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:
Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud – contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).
El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).
De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.
De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” –órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla.
El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.
A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia.
Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f).
Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).
El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.
Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga.
Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.
Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.
En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.
Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.
VULNERABILIDAD DEL ACUÍFERO DE POÁS, EMPLAZAMIENTO DEL PROYECTO URBANÍSTICO SOBRE SU AREA DE RECARGA Y CADENA DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS AUTORIZATORIAS. En el presente asunto ha quedado plenamente acreditado que en el Cantón de Poás se localiza el acuífero volcánico o fisurado del mismo nombre siendo que la profundidad de su nivel freático o estático no ha sido establecida científica o técnicamente de forma unívoca y exacta, asimismo que, prácticamente, la totalidad del Cantón de Poás es área de recarga-descarga, principalmente del acuífero mencionado. Asimismo, se ha demostrado que el 90% del Cantón de Poás es una zona de alta vulnerabilidad para la contaminación de los acuíferos con excepción de una pequeña área localizada al suroeste del Cantón, siendo que el área de recarga del acuífero de Poás tiene una elevada vulnerabilidad a la contaminación por la construcción de urbanizaciones con tanques sépticos, dado que, por las características geomorfológicas del terreno la recarga es casi inmediata a partir de la precipitación o del flujo vertical de las tobas semipermeables saturadas de aguas.
Por su parte la empresa Constructora Vega & Vega S.A. pretende desarrollar un proyecto urbanístico de alta densidad y con tanques sépticos por cada vivienda denominado Urbanización Linda Vista en San Juan Sur de San Pedro de Poás, específicamente, en un terreno inscrito bajo el sistema de folio real matrícula 2169371-001 y 002, siendo que ese predio se encuentra exactamente emplazado sobre el área de recarga y descarga del manto acuífero de Poás, según las precisiones cartográficas que han hecho de éste los entes y órganos competentes en la materia, desarrollo que puede impactar negativamente el manto acuífero no solo por la contaminación de nitratos y bacteriológica, sino, también, por su eventual impermeabilización. No obstante lo anterior, este Tribunal ha logrado constatar, a partir de los elementos de convicción que constan en autos, que se produjo una cadena administrativa de autorizaciones y aprobaciones por parte de los órganos y administrativos competentes sin reparar en las circunstancias antes esbozadas, esto es, el emplazamiento del proyecto urbanístico sobre un manto acuífero, sus áreas de recarga y descarga y su elevado nivel de vulnerabilidad frente a las actividades urbanísticas.
Así, en el 2001 el Alcalde Municipal y el Departamento de Ingeniería Municipal de Poás autorizaron al urbanizador para realizar movimientos de tierra en el inmueble, el 14 de enero del 2002 la Dirección de Urbanismo del INVU estimó que el uso del suelo en el sitio era conforme para urbanización, el 7 de febrero del 2002 el Concejo Municipal de Póas le otorgó disponibilidad de agua al Proyecto Urbanístico, el 21 de marzo del 2002 el órgano de Gobierno de esa corporación municipal aprobó el anteproyecto de la urbanización, levantó los impedimentos para continuar con trabajos de limpieza y movimientos de tierra y otorgó permiso para continuar con las obras preliminares, el 2 de abril del 2002 la Municipalidad le extendió el permiso de construcción No. 0014 a los personeros de la constructora para efectuar obras complementarias en la urbanización para colocar tubería pluvial y potable, el 16 de mayo el Ministerio de Salud aprobó el Proyecto, el 22 de mayo del 2002 el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados aprobó la urbanización y, finalmente, la SETENA el 4 de junio del 2002 le otorgó viabilidad ambiental al proyecto siendo que por resolución del 13 de enero del 2003 el Ministro de Ambiente y Energía rechazó el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el Comité Pro-No construcción Urbanización Linda Vista.
Evidentemente, esta concatenación de actuaciones administrativas revelan una total descoordinación inter- administrativa e inercia en el ejercicio de la competencias asignadas por la Constitución Política y la ley para la protección y conservación de los mantos acuíferos y sus áreas de carga-descarga al momento de otorgarle a la Constructora Vega & Vega S.A. los diversos permisos, autorizaciones y aprobaciones. Pese a tratarse de una actividad potencialmente dañina para el manto acuífero y su área de recarga (contaminación por nitratos, bacteriológica e impermeabilización), esos órganos y entes han autorizado su ejecución a contrapelo de lo establecido en los ordinales 21 y 50 de la Constitución Política. Cabe agregar que, nada le impide, en aras de los principios de la confianza legítima, la buena fe y la intangibilidad del patrimonio, que la empresa constructora pueda acudir ante la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (artículo 49 de la Constitución Política) para demandar, a partir de tales actuaciones públicas irregulares, la responsabilidad administrativa por los daños y perjuicios causados a esa sociedad por la frustración de sus expectativas y los compromisos o endeudamientos eventualmente contraídos para iniciar las primeras fases del proyecto.
La empresa Constructora Vega & Vega confió legítimamente en las actuaciones irregulares apuntadas y de buena fe incurrió en una serie de gastos y desembolsos que, de existir mérito, le podrán ser resarcidos en esa vía ordinaria.
XVII.CONTRADICCIÓN DE LOS ESTUDIOS TÉCNICOS ACERCA DE LA INOCUIDAD DEL PROYECTO URBANÍSTICO, ESTADO DUBITATIVO Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO O INDUBIO PRO NATURA. Es menester resaltar que los estudios hidrogeológicos realizados en la zona del manto acuífero de Poás no arrojan un dato técnico científico preciso y unívoco acerca de la profundidad del nivel freático del mismo, así, por ejemplo, se ha afirmado que puede oscilar entre 30 y 40 m.b.n.s (Análisis de la condiciones hidrogeológicas de San Pedro de Poás ... Hidrog. José W. Pérez, SENARA, junio 2003, folios 247-258 del expediente judicial), 20 o 50 m.b.n.s (Hidrogeología del Área del Oeste del Valle Central ...José W. Pérez, SENARA, febrero 2001, p. 18 visible a folios 379-407 del expediente administrativo), en 60 metros siendo que en dos pozos existentes en la zona (BA-659 y BA-664) se identificó a un nivel de 36 metros de profundidad (oficio del 9 de octubre del 2002 del Hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén del Área de Aguas Subterráneas del SENARA) o de 40 metros (Hidro Consultores S.A. Aragonés & Cía, Estudio Hidrogeológico para ..., visible a folios 49-57 del expediente administrativo).
Prueba fehaciente de tal estado de incerteza o de duda lo constituye el oficio que el Hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén del Área de Aguas Subterráneas del SENARA le envió al Jefe del Departamento de Aguas del MINAE, el 9 de octubre del 2002 en el que recomendó “Realizar tres pruebas de infiltración en el área de estudio a diferentes profundidades; en superficie, en la parte media de la finca y en la parte de menor altura; además se deberán calcular las porosidades, para determinar los Tiempos (sic.) de tránsito con datos obtenidos en el campo, y así saber si las bacterias producidas por los efluentes depositados en el subsuelo (aguas negras y jabonosas) tienen suficiente tiempo para biodegradarse” (visible a folios 409-410 expediente administrativo). Al no existir un dato técnico y científico exacto sobre la profundidad del nivel freático del manto, tampoco existe uno con las mismas características sobre los tiempos de tránsito de los efluentes o contaminantes hacia éste para calcular su degradación e inocuidad.
Lo anterior aunado a los criterios técnicos que indican que la recarga en el acuífero por infiltración de las precipitaciones es prácticamente inmediata y que los mantos acuíferos de origen volcánico, por su características petrofísicas, son especialmente vulnerables a una serie de actividades de origen antrópico (urbanísticas, industriales, agropecuarias), hacen surgir en este Tribunal un estado dubitativo acerca de la incidencia de un proyecto urbanístico de alta densidad y con tanques sépticos por cada vivienda sobre la calidad y cantidad de las aguas del manto acuífero de Poás –el cual abastece de agua potable a varias comunidades del lugar- que le imponen aplicar el principio precautorio a fin de evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en la gestión sostenible de los recursos hídricos de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental.
Finalmente, el principio precautorio o de indubio pro natura resulta de especial aplicación al sub-lite si se toma en consideración que de acuerdo con la hidrogeología ante la contaminación de un manto acuífero la regeneración es extraordinariamente lenta y, en ocasiones, irreversible por el altísimo costo de los medios e instrumentos para hacerlo. “ (En sentido similar sentencia número 04-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero del 2004).”
IV.Del caso particular. En este caso el recurrente cuestiona la fijación de la zona de retiro de 100 metros para las actividades de cultivo de helechos que pretende realizar la empresa “Follajes Naturales S.A.” hasta la naciente Los Pinitos, en el Cantón de Poas, por tratarse de una zona de dominio público y oponerse a los criterios de los expertos. En primer término se aclara que mediante la sentencia de amparo número 9735-2000 de las nueve horas seis minutos del tres de noviembre del dos mil, la Sala ordenó al señor José Rodrigo Vega Alpizar en su condición personal y como representante de la sociedad Follajes Naturales, Sociedad Anónima, abstenerse de continuar con la actividad del cultivo de helechos que ha venido realizando, hasta tanto no haya obtenido las aprobaciones ambientales. Posteriormente, por resolución 511-2002-SETENA de las 9:10 horas de 22 de julio de 2002, la SETENA acordó aprobar el Estudio de Impacto Ambiental quedando la Declaratoria de Viabilidad Ambiental del proyecto condicionada al cumplimiento de los lineamientos ahí fijados, dentro del plazo de 15 días contados a partir del día posterior a la notificación de ese acuerdo.
Durante la tramitación de este amparo, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental emitió la resolución N°1444- 2003-SETENA de las 12:30 horas del 15 de diciembre del 2003 (folios 447 a 464), que anuló el acto de aprobación del estudio de impacto ambiental que había sido otorgado a la empresa Follajes Naturales S.A por resolución de 22 de julio de 2002, para el desarrollo del proyecto vivero de helechos naturales, ubicando los procedimientos administrativos en la fase previa a la aprobación del estudio de impacto ambiental. En dicha resolución la SETENA ordenó a la empresa Follajes Naturales S.A. recurrida paralizar cualquier tipo de actividad agrícola hasta tanto no le sea otorgada la respectiva viabilidad ambiental y una vez finalizado el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Ahora bien, de la jurisprudencia transcrita en relación con el procedimiento seguido para la aprobación de la actividad agrícola que aquí se estudia por parte de la SETENA, y del reclamo que formula el recurrente en cuanto a la distancia que cubre la zona de protección y retiro para la siembra de helechos que determinó el Departamento Cuencas Hidrográficas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de 100 metros en contradicción con el dictamen de la Procuraduría que fija una zona de retiro mayor, de trescientos metros de distancia de la naciente de agua, la Sala, en el mismo sentido expuesto en la sentencia transcrita en el Considerando anterior, estima que si bien la zona de retiro es de 100 metros de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley Forestal, puede el Estado (en este caso el ICAA en coordinación con el INVU) para garantizar el recurso hídrico, definir un área de protección mayor a partir de la fuente de abastecimiento de la naciente - que es una forma natural de descarga de aguas subterráneas – como medida necesaria para su preservación.
No puede ignorarse que conforme se establece en el dictamen de la Procuraduría General de la República, se reconoce, claramente, que “.. son terrenos incorporados al dominio público los ubicados en un perímetro de doscientos metros de radio alrededor de las fuentes de agua, si están en terrenos planos, y en un perímetro de de trescientos metros de radio, si están en terrenos quebrados por tener una pendiente superior al cuarenta por ciento…”. (ver folio 382). Las distancias a las que se hace referencia el pronunciamiento de la Procuraduría, complementan el anillo esencial de cien metros, que sólo es una distancia mínima, que no excluye, en virtud del principio precautorio, las zonas de doscientos metros y trescientos metros a las que se refiere el pronunciamiento mencionado, conforme a los artículos 7,l inciso c- de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas. (ver folio 379 y 380).
Además de este régimen especial que oscila entre los cien y trescientos metros alrededor de las fuentes de agua, no puede desconocerse que para garantizar la protección de las áreas de recarga de los mantos acuíferos el Estado puede y debe adoptar las medidas propias de un régimen de control del uso del suelo que permitan garantizar la indemnidad de esas zonas y evitar el peligro de contaminación del manto acuífero. Esas medidas de control pueden ir desde el ejercicio de acciones reivindicatorias, evitando todo tipo de riesgo por actividad en la zona; hasta la imposición de cualquier medida que se entienda oportuna para garantizar y proteger la pureza del agua; esto es, bajo un régimen rígido de control del líquido. Se advierte en este asunto, del análisis de la prueba traída al expediente, que es en procura de la preservación del ambiente y de la preservación del recurso hídrico y en particular al tener en cuenta el manto acuífero, que la Setena condicionó a la empresa Follajes Naturales S.A., - dentro del expediente administrativo N°400-2000-SETENA- del Ministerio de Ambiente y Energía -; el permiso para la actividad agrícola que pretende la empresa Follajes Naturales S.Nombre02.; y le previno no realizar la actividad hasta tanto no cuente con el respectivo permiso ambiental.
En consecuencia estima la Sala que la actividad desplegada por la autoridad recurrida, así como aquélla realizada por las distintas instancias administrativas en relación con el procedimiento que es autorización para desarrollar la actividad de siembra de helechos por parte de la empresa recurrida, es pertinente, toda vez que ha desplegado la Administración su potestad para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en la zona que se comenta, lo que puede y debe hacer, en caso de resultar necesario, aún en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación. Así las cosas, no aprecia la Sala violación alguna a los derechos que reclama el recurrente; sino que se advierte por parte de las distintas dependencias administrativas, que en este asunto se han venido realizado los análisis, estudios y esfuerzos pertinentes y necesarios previo a autorizar la siembra de helechos.
Hace énfasis la Sala que en la especie, la divergencia sobre la distancia que debe tenerse como zona protegida a partir de la naciente “Los Pinitos”, según dictamen de la Unidad de Cuencas Hidrográficas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o según el dictamen C-295-2001 del veinticinco de octubre del dos mil uno de la Procuraduría General de la República, no impide a la Administración tomar las medidas necesarias para preservar el medio ambiente, especialmente el recurso hídrico, excediendo el área de cien metros a partir de las nacientes con el propósito de evitar una posible contaminación a causa de la siembra de helechos, con fundamento en los resultados que los estudios técnicos revelen respecto del impacto en el ambiente y en la calidad del agua a causa de la siembra de helechos. Sobre esta base conviene indicar al recurrente que los análisis técnicos por él cuestionados por escritos de 25 de junio del 2001 y 10 de setiembre de 2001 - y que se conocen dentro del proceso de evaluación de estudio de impacto ambiental, según se desprende de la parte dispositiva “Primero” de la resolución 1444-2003-SETENA de las 12:30 horas del 15 de diciembre del 2003, es un asunto que ha de discutirse en la vía administrativa o judicial correspondiente, pues para llegar a la determinación que se pide estima la Sala que ello debe hacerse en una jurisdicción más ampliada que lo que puede ofrecer el recurso de amparo.
V.CONCLUSIÓN.- No obstante que excede la competencia de este Tribunal determinar qué dimensión debe tener el área de protección con relación a la naciente de agua, sí advierte a la empresa recurrida que debe acatar todas las medidas que fueren dictadas por las administraciones competentes, para la preservación del manto acuífero, aún cuando su aplicación sea en un área que exceda los cien metros de zona de retiro que establece la Ley Forestal. La protección del manto acuífero no depende, exclusivamente, de la aplicación ritual de una distancia de cien metros como la que prevé el artículo treinta y tres y treinta y cuatro de la Ley Forestal sino que el Estado debe proteger el ambiente dando contenido expreso al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -, lo que hace necesaria su intervención sobre los factores que pueden alterar su equilibrio-, lo que conduce en este caso a señalar que la distancia de protección no puede depender, exclusivamente, de una fijación abstracta que defina la ley, pues esta determinación no contempla las particularidades de la estructura del suelo y subsuelo que rodea cada fuente de agua en particular.
La distancia citada se refiere a la definición de una franja de terreno que tiene una limitación determinada respecto de la corta o eliminación de árboles (art. 34 de la Ley Forestal), que es la interpretación que asume el jefe de la Unidad de Cuencas Hidrográficas, sin embargo, tal fijación espacial no constituye el núcleo de todas las medidas que requiere la protección del recurso hídrico y del manto acuífero, pues deben cumplirse, además, con las exigencias de la Municipalidad, el Ministerio de Salud y del MINAE. En este sentido, no puede desconocerse, como se expuso supra, que el perímetro de doscientos metros en terreno plano y trescientos metros en terreno quebrado, alrededor de las fuentes de agua, catalogados como zonas de dominio público, refuerza y amplía el área mínima que requiere la protección de los mantos acuíferos, de tal forma que a partir de este perímetro mínimo, deberá determinarse, conforme a estudios técnicos, si tales límites son suficientes o si por el contrario, se requieren medidas, así como la definición de zonas de protección más amplias, en virtud de la aplicación del principio precautorio, cuya vigencia es indiscutible frente a un bien de tanta trascendencia como es el agua, especialmente si se trata de la zona en que se encuentran las fuentes de un bien de tanta trascendencia.
El criterio precautorio que adopta el Jefe de la Unidad de las Cuencas Hidrográficas, debe complementarse con otras exigencias y evaluaciones, pues como bien lo reconoce el propio recurrido, la autorización o permiso para que la empresa realice o no su actividad escapa del ámbito de competencias del ICAA. (ver folio veinte del expediente). Se le recuerda a la empresa recurrida que sólo podrá realizar su actividad agrícola cuando cuente con todos los permisos y aprobaciones necesarias vigentes en materia ambiental; así como además deberá facilitar a las diversas autoridades pertenecientes a los Ministerios de Salud, Energía y Minas, la Municipalidad de Poás, el A y A, llevar a cabo un seguimiento continuo, periódico y específico en este caso, que controle el manejo de la actividad y el desarrollo del cultivo de helechos por parte de la empresa Follajes Naturales S.A., así como del resto de las actividades agrícolas y agropecuarias que se presentan dentro del ámbito hidrológico de la zona; controles encaminados a mantener la calidad de las aguas de esos manantiales, según las atribuciones de cada dependencia y utilizando los mecanismos necesarios que permitan examinar la calidad del agua de la Naciente Los Pinitos. En consecuencia, procede declarar sin lugar el recurso.
Por tanto
Se declara sin lugar el recurso, en el entendido que la norma del artículo 33 de la Ley Forestal no es la única que define la extensión que requiere la protección del manto acuífero, todo conforme a lo que se previene en el último considerando de esta sentencia.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta a. i.
Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C. José Luis Molina Q.
Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.
FCC/68/jacm.-
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