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Res. 03640-2025 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 05/02/2025
OutcomeResultado
The Chamber annulled the exceptions excluding adjustments and corrections from SETENA review and upheld the remaining challenged provisions only if every change to a coastal regulatory plan is referred for the appropriate environmental assessment.La Sala anuló las excepciones que excluían ajustes y rectificaciones del control de SETENA y condicionó la validez de las demás normas impugnadas a que todo cambio de un plan regulador costero sea remitido para la valoración ambiental correspondiente.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber partially granted the constitutional challenge to the Manual for Preparing Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone. It annulled Articles 13.2.iii, 13.9, and 14.7.1(a) and (b) because they allowed adjustments or corrections without SETENA environmental review, contrary to Article 50 of the Constitution, the Convention on Biological Diversity, and the precautionary, progressive-protection, non-regression, and scientific-basis principles. It upheld Articles 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12, and 14.13 subject to a conforming interpretation: every adjustment, correction, or modification must be referred to SETENA regardless of its classification or the percentage of usable land affected. SETENA must decide whether the proposed change alters the area's environmental component and what environmental assessment is appropriate. An administrative label or the twenty-percent threshold cannot replace technical environmental analysis or prospectively exclude SETENA's involvement.La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar la acción contra el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre. Anuló los artículos 13.2.iii), 13.9 y 14.7.1, incisos a) y b), porque permitían ajustes o rectificaciones sin valoración ambiental de SETENA, en contradicción con el artículo 50 constitucional, el Convenio sobre la Diversidad Biológica y los principios precautorio, de progresividad, no regresión y tutela científica. Mantuvo los artículos 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 y 14.13 mediante una interpretación conforme: todo ajuste, rectificación o modificación debe remitirse a SETENA, independientemente de su denominación o del porcentaje del área utilizable afectada. Corresponde a esa Secretaría determinar si el cambio altera el componente ambiental y cuál valoración procede. La clasificación administrativa de una reforma o el umbral del veinte por ciento no pueden sustituir el análisis técnico ambiental ni excluir anticipadamente la intervención de SETENA.
Key excerptExtracto clave
Based on the foregoing considerations, it is necessary to declare unconstitutional the provisions of the Manual for Preparing Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone, published in Supplement No. 139 to La Gaceta No. 135 of July 14, 2021, that exclude adjustments and corrections to regulatory plans issued before SETENA environmental assessment became mandatory, even when those plans are being adjusted, as well as the rules allowing the environmental variable not to be incorporated. Those provisions are contrary to Article 50 of the Political Constitution, from which the requirement that territorial-planning instruments and their amendments undergo environmental review has been derived. They likewise violate Article 14 of the Convention on Biological Diversity, under which each Contracting Party—so far as possible and as appropriate—must establish “appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity.” The constitutional challenge is partially granted. Consequently, Articles 13.2.iii, 13.9, and 14.7.1(a) and (b) of the Manual for Preparing Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone are annulled because they contravene Article 50 of the Political Constitution, Article 14 of the Convention on Biological Diversity, and the precautionary, non-regression of fundamental rights, progressive-protection, and scientific-basis principles in environmental matters. Articles 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 in their entirety, 14.6, 14.12, and 14.13 of that Manual are not unconstitutional insofar as they are interpreted to mean that, regardless of how possible amendments to a regulatory plan are classified or what percentage of the total usable area of the maritime-terrestrial zone is to be changed, they must always be referred to the National Environmental Technical Secretariat so that it may conduct the corresponding environmental review and determine whether the proposed changes alter the area's environmental component, and so that the procedures established therein are followed at the appropriate procedural stage.A partir de las consideraciones externadas, resulta necesario declarar inconstitucionales las disposiciones del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT publicado en el Alcance n.°139 a La Gaceta n.°135 de 14 de julio de 2021, que excluyen los ajustes y rectificaciones en los planes reguladores que se emitieron antes de esa exigencia de la evaluación ambiental de SETENA, aún y cuando estén siendo ajustados, así como las normas que permiten que no se incorpore la variable ambiental. Tales disposiciones resultan contrarias al art. 50 de la Constitución Política, pues de este se ha derivado la necesidad de que los instrumentos de planificación del territorio y sus modificaciones sean valorados ambientalmente. Del mismo modo, estas disposiciones lesionan el art. 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, según el cual cada Parte Contratante –en la medida de lo posible y según corresponda– debe establecer “procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica”. Se declara parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad. En consecuencia se anulan los arts. 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b) del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en Zona Marítimo Terrestre, por ser contrarios a lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución Política, el artículo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como el principio precautorio, y los de no regresión de derechos fundamentales, progresividad y tutela científica en materia ambiental. Los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 en su totalidad, y 14.6, 14.12 y 14.13 de ese Manual no son inconstitucionales en la medida en que se interprete que, independientemente de la clasificación que se haga de las posibles modificaciones que se pueden hacer a un plan regulador y del porcentaje del área total utilizable de la zona marítimo terrestre que se vaya a cambiar, siempre deberán ser remitidos a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para que esta institución haga la valoración ambiental que corresponda y determine si los cambios propuestos alteran el componente ambiental de la zona, así como también que se cumplan los procedimientos ahí establecidos en el momento procesal que corresponda.
Pull quotesCitas destacadas
"En consecuencia, en atención al Derecho de la Constitución, en criterio de este Tribunal cualquier “ajuste, rectificación o modificación” de un plan regulador costero en ZMT que no tenga incorporada la variable ambiental en virtud de que en el momento de su emisión no resultaba exigible, o bien, porque sí la tiene incorporada pero será sujeto de un ajuste, rectificación o modificación, deberá ser sometido a conocimiento de la Nombre3763 para que esta institución determine lo que sea procedente en defensa del derecho al ambiente."
"Consequently, under constitutional law, this Court considers that any “adjustment, correction, or amendment” to a coastal regulatory plan in the maritime-terrestrial zone—whether it lacks the environmental variable because that requirement did not exist when it was issued, or already includes it but is to be adjusted, corrected, or amended—must be submitted to SETENA so that this institution may determine what is appropriate to protect the right to the environment."
Sobre el fondo
"En consecuencia, en atención al Derecho de la Constitución, en criterio de este Tribunal cualquier “ajuste, rectificación o modificación” de un plan regulador costero en ZMT que no tenga incorporada la variable ambiental en virtud de que en el momento de su emisión no resultaba exigible, o bien, porque sí la tiene incorporada pero será sujeto de un ajuste, rectificación o modificación, deberá ser sometido a conocimiento de la Nombre3763 para que esta institución determine lo que sea procedente en defensa del derecho al ambiente."
Sobre el fondo
"Debe hacerse especial énfasis en que será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental, no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias."
"It must be especially emphasized that the characteristics of the project or work will determine in each case whether an environmental impact study is required, rather than arbitrary conditions established by administrative or regulatory provisions."
Jurisprudencia sobre el estudio de impacto ambiental
"Debe hacerse especial énfasis en que será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental, no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias."
Jurisprudencia sobre el estudio de impacto ambiental
"El requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente."
"The requirement of technical studies is not a mere formality but a substantive requirement: an individualized scientific analysis must actually demonstrate the degree of environmental impact of the measure concerned."
Principios constitucionales ambientales
"El requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente."
Principios constitucionales ambientales
"La realización de una evaluación de impacto ambiental para las actividades que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, no constituye solo una obligación legal, sino también, una obligación constitucional."
"Conducting an environmental impact assessment for activities that alter or destroy environmental elements or generate waste or toxic or hazardous materials is not merely a legal obligation but also a constitutional one."
Principios constitucionales ambientales
"La realización de una evaluación de impacto ambiental para las actividades que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, no constituye solo una obligación legal, sino también, una obligación constitucional."
Principios constitucionales ambientales
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Res. Telf3980 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at thirteen hours thirty-five minutes on five February two thousand twenty-five.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre18435, of legal age, attorney, holder of identity card CED29119, resident of Palmares de Alajuela, seeking a declaration that arts. 13.2 subsection iii, 13.6, 13.7, 13.9, 14.5.1 and 14.5.2, paragraphs 1 through 6, including paragraph 9, 14.6, 14.7, 14.12 and 14.13, all of the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, published in Supplement no. 139 of La Gaceta no. 135 of 14 de julio de 2021, are unconstitutional, on the grounds that those provisions are contrary to arts. 7, 9, 50 and 89 of the Constitución Política, art. 14 of the Convención de la Diversidad Biológica approved through Ley n.°7416, as well as the precautionary, non-regression, progressive realization, and scientific protection principles. Also participating in the proceedings were the representative of the Procuraduría General de la República (PGR), the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), the Executive President of the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), and the Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).
Findings:
Regarding the allegations in the constitutional challenge:
For those cases, the institutions that participated in issuing and reviewing the new Manual challenged here determined that an environmental feasibility determination would not be required, based on the principle against retroactive application of rules to regulatory plans in force that had been approved before 2006, as supported by Constitutional Chamber judgment n.°2013-012973.
It states that Decree No. 32967-MINAE, in section 5.13, provides that when a municipality wishes to make an adjustment or incorporate the environmental variable (variable ambiental), it may use the procedure described in the subsequent points, from which it is understood that this is optional or discretionary and not mandatory for municipalities, particularly in the case of regulatory plans already in force. This is because Judgment No. 2013-012973 of the Constitutional Chamber made clear that regulatory plans prepared before the promulgation of Decree No. 32967-MINAE already included an environmental analysis—as it was conducted at that time—and that a later rule could not be applied retroactively. This approach has therefore been followed in the process for adjusting and correcting regulatory plans already in force, as established by the Manual in the challenged Chapters 13 and 14.
As reported, the challenged Manual and its predecessor resulted from CGR Report No. DFOE-AE-IF-12-2014 of 19 November 2014. It was therefore not prepared solely by INVU and ICT but received the endorsement of the institutions specified by the CGR. Accordingly, it is not true that it was prepared by offices of inexperienced institutions lacking competence in environmental impact assessments, since Nombre3763 was among the institutions that endorsed the Manual at that time. It adds that ICT and INVU, authorized under the Maritime-Terrestrial Zone Law No. 6043 (Ley de la Zona Marítimo Terrestre n.°6043, LZMT) to approve regulatory plans in that zone, were included by the CGR in the aforementioned Report No. DFOE-AE-IF-12-2014 to participate in restructuring that Manual. The challenged Chapters 13 and 14 were agreed upon and endorsed in compliance with the provisions of the cited CGR report, as was the framework enabling municipalities to adjust and correct regulatory plans already in force within the maritime-terrestrial zone.
This was intended to support those local governments in better managing the maritime-terrestrial zone, thereby improving planning instruments prepared before the issuance of Decree No. 32967-MINAE and providing greater legal certainty to occupants of the ZMT who were applying for concessions in locations where the regulatory plan, because of drafting issues or discrepancies involving the route of a road or the re-demarcation of the public zone (zona pública), had prevented cadastral plans (planos de catastro) from being located on the zoning map of the regulatory plan in force. The 20% percentage established in Chapter 14 was agreed upon and endorsed by all the institutions and thus serves as a benchmark for making adjustments and corrections. It is equivalent to one-fifth of the net maritime-terrestrial-zone area included in a regulatory plan, excluding any State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) overlapping the zoning.
For this purpose, the current classification and certification issued by the relevant SINAC-MINAE Conservation Area are used; this is not within SETENA’s jurisdiction. When municipalities wish to make an adjustment and correction, they may use only that 20% percentage. Accordingly, the technical analyses that ICT and INVU must conduct as part of the institutional review process ensure compliance with that percentage, since it was agreed upon by the institutions and forms part of a method (manual), published in La Gaceta, for adjusting and correcting regulatory plans already in force. When the technical analyses and calculations exceed 20%, an adjustment and correction is not available; instead, section 14.5.3 of Chapter 14, concerning Amendments, applies. This entails transforming, changing, including, adding, or removing zoning and radically alters the objectives and purposes of the regulatory plan in force. It therefore constitutes a new planning process consisting of preparing a new regulatory plan, to which the entire Manual applies as a reference.
It considers the constitutional challenge unclear because, in alleging that unjustified thresholds or exceptions have been established to avoid conducting a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) before SETENA, the claimant suggests that the objectives established by the institutions that endorsed the procedure in Chapter 14 and its sections are not being respected. However, the requested relief becomes excessive insofar as it seeks to apply an extensive methodology such as that of Decree No. 32967-MINAE to only the 20% subject to adjustments and corrections. This is unclear because the claimant does not indicate whether the environmental variable should be addressed only for the area covered by the 20% or for the entire sector covered by the regulatory plan. In its view, the claim is therefore confusing because it fails to assess the cost-benefit implications for the State when only 20% is affected.
Requiring a municipality to initiate the process of applying such a methodology is costly when it concerns only one-fifth of a coastal sector covered by a regulatory plan already in force, and it contradicts the Constitutional Chamber’s prior ruling in Judgment No. 2013-012973. As regards adjustments to regulatory-plan regulations, municipalities need an updated instrument to process concession applications more effectively, because certain requirements in the Regulations to the ZMT Law (Reglamento de la Ley de la ZMT) have changed and affect the requirements contained in regulatory-plan regulations. Examples include minimum- and maximum-frontage requirements, which no longer apply, and setback requirements (retiros), whose governing provision was amended by Decree No. 37882-MP-H-TUR, published in La Gaceta No. 176 of 13 September 2013, among others. To ensure proper application of the calculation of the 20% percentage, INVU and ICT agreed to create an explanatory methodological guide for obtaining the values used to calculate the 20% in adjustments and corrections, so that municipalities could apply it when submitting regulatory plans already in force for adjustment and correction.
That methodological guide was endorsed by the Ministry of Housing and Human Settlements (Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, MIVAH) through Official Letter No. PE-353-10-2022/MIVAH-DVMVAH-P-053-2022 of 01 November 2022. In Official Letter No. DUV-039-202/MIVAH-DVMVAH-P-054-2022 of that same date, MIVAH issued a communication to mayors and municipal district intendants concerning how to apply the 20% percentage to adjustments and corrections of regulatory plans already in force. The challenged Manual is forward-looking and seeks to protect the public interest entrusted to the institution it represents. Therefore, in its view, there are no violations of the Constitution; on the contrary, the Manual implements the Constitutional Chamber’s instructions in the repeatedly cited judgment. Accordingly, in its view, the constitutional challenge should be denied because there are no constitutional defects on which it could be based.
Chapter 13 of the challenged Manual sets out the requirements for citizen participation (participación ciudadana), consisting of at least one informational meeting, one public hearing (audiencia pública), and a 15-day period for submitting written comments; it is therefore inconceivable that, in a land-use planning process (ordenamiento territorial) in areas of high environmental fragility (fragilidad ambiental), genuine citizen participation that includes opportunities for information and feedback is not guaranteed. Accordingly, they consider that the Chamber should issue an interpretive judgment (sentencia interpretativa) stating that the challenged Manual must be adapted to best practices for citizen participation, guaranteeing transparency and access to information, in order to harmonize the entire legal system and achieve democratic sustainable development in which the environmental and institutional components proceed hand in hand, in balance with the economic and social components. They consider that, in addition to the provisions mentioned in the action, the following numbered provisions are unconstitutional: art. 13.1, art. 13.3, art. 13.4 and art. 13.5. They conclude by requesting that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be granted.
Regarding standing:
The Constitutional Chamber has repeatedly recognized that a constitutional challenge may be brought directly, without the need to establish the existence of a prior proceeding, when the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment is sought. Accordingly, because this case seeks to defend diffuse interests, the PGR considers that the petitioner has standing to bring this constitutional challenge pursuant to art. 75 párrafo segundo of the LJC.
Regarding the merits of the action:
Those regulations provide that the land-use plans established under the LPU and the ZMT law, or any other land-use or territorial-planning instrument, as a means of planning the development of human activities that may potentially affect the environment, must satisfy the requirement of integrating the environmental-impact variable, which shall be subject to an environmental-viability process (proceso de viabilidad ambiental) by SETENA prior to approval by the respective authorities. That decree further indicated that compliance is required with the technical procedure for introducing the environmental variable into land-use plans established in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental) (EIA Manual—Part III), both for planning instruments that are to be prepared, are under preparation, or have already been approved but do not have the environmental variable integrated into them.
SETENA, in turn, through the EIA Process Manual (Manual del Proceso de EIA), shall establish the basic guidelines and procedures for the development and gradual implementation of a strategic environmental assessment system in the country, as part of its responsibility as the competent authority in this field pursuant to the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, LOA). Through decreto ejecutivo n.°43898 of 21 de diciembre de 2022, the Environmental Assessment, Control, and Monitoring Regulations (Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental) were issued, repealing the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures; in art. 1, in establishing their purpose and scope of application, they provided that Strategic Environmental Assessment is specifically regulated by decreto ejecutivo n.°32967-MINAE of 20 de febrero de 2006 and its amendments, as well as by any regulations issued on the matter in the future.
Accordingly, the inclusion of the environmental variable in land-use plans, together with the requirements and procedure, continues to be governed by that specific decree. Strategic environmental assessment is the environmental impact assessment process (proceso de evaluación de impacto ambiental) applied to policies, plans, and programs; it may also be applied to projects of national, binational, Central American regional significance, or projects undertaken pursuant to multilateral agreements, and is conducted using the methodology of environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental), understood as:
“the total balance of the environmental load (carga ambiental) of a given geographic area, which summarizes its natural suitability (aptitud natural) conditions (biotic, geological, and potential land-use conditions), its induced environmental-load condition, and its capacity to absorb additional environmental load associated with the demand for resources” (art. 3.12 of Anexo I of the Environmental Assessment, Control, and Monitoring Regulations, Decreto Ejecutivo nº 43898 of 21 de diciembre de 2022).
It indicates that, after conducting the technical analysis of the different variables established in that decree, it is possible to determine which areas are environmentally fragile areas (áreas ambientalmente frágiles), understood as:
“a geographic area that, based on its geo-suitability conditions (condiciones de geoaptitud), land-use capacity (capacidad de uso del suelo), the ecosystems comprising it, and its particular sociocultural characteristics, has a restricted carrying capacity (capacidad de carga) and certain technical limitations that must be considered when it is used for human activities” (art. 3.2 of the cited Anexo).
After determining the carrying capacity and environmental limitations of each geographic area, the territory may be planned by establishing the best uses for each parcel of land and identifying the land suitable for each use, as well as determining the conditions and restrictions applicable to each type of use based on the results of the strategic environmental assessment. The Sala Constitucional has held that inclusion of the environmental variable is a requirement upon which the constitutionality of territorial land-use planning instruments depends (see judgments numbers 14293-2005, 11652-2006, 17388-2007 and 11862-2008, among others). In view of the purpose and usefulness of strategic environmental assessment, it is clear that any subsequent amendment to a planning instrument must undergo environmental assessment in order to determine whether the proposed changes are consistent with the environmental carrying capacity already established, whether new studies are necessary, or even whether a broader geographic area must undergo environmental assessment.
The Sala Constitucional has interpreted it in this manner, holding that a land-use plan presupposes that technical studies have been conducted to determine the suitability of each area and, consequently, that there must also be a study justifying any amendment made to it (see judgment n.°2006-006346). The Sala Constitucional has also held that even land-use plans approved before integration of the environmental variable became mandatory must undergo environmental assessment and that “the implementation of land-use plans approved before the adoption of the aforementioned regulations is contingent upon compliance with that requirement” (see judgments 2013-012973 and 2010-000075). In practice, compliance with that criterion would have meant that land-use plans that did not incorporate the environmental variable would not have been applied; that land-use certificates (certificados de uso de suelo) could not have been issued based on their provisions; and that, in the case of coastal land-use plans (planes reguladores costeros), concessions could not have been granted within the ZMT areas they encompass, because the existence of a coastal land-use plan is a prerequisite for doing so.
There would thus have been a greater commitment to incorporating the environmental variable into those preexisting land-use plans. In the absence of a transitional provision or a specific provision establishing a deadline for local governments to integrate the environmental variable into existing land-use plans, it must be borne in mind that Anexo 1 of decreto n.°32967, at point 5.13., establishes a procedure for applying the environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental) to previously prepared land-use plans and other types of land-use planning. It further provides, however, that it applies to land-use plans currently in force, as well as to other types of land-use planning for which an adjustment or insertion of the environmental variable is sought. Therefore, under that provision, when an adjustment or amendment is to be made to a land-use plan that does not incorporate the environmental variable, the procedure established therein for those purposes must be followed; otherwise, those land-use plans, as well as their amendments and even their expansions, may continue to be carried out and applied without incorporating the environmental variable. In other words, they will remain planning instruments whose conformity with the environmental requirements set out above will depend exclusively on the administration’s discretion.
It adds that the Constitutional Chamber has also recognized, pursuant to the provisions of regulation n.°31849, the constitutional validity of Nombre3763 distinguishing, with proper technical support, between activities that, because they significantly affect the environment, require environmental approval (viabilidad ambiental) before they may be carried out, and those that do not alter the environment to a sufficiently significant degree to require such an assessment and therefore need not satisfy that specific requirement (see judgment 2019-016792). It states that, applying those criteria to strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica), determining which amendments, adjustments, or corrections to land-use planning instruments (instrumentos de planificación territorial) must undergo environmental impact assessment is a matter to be decided by the Executive Branch or even SETENA, based on technical criteria.
Therefore, in the PGR’s view, the classification in the challenged Manual of adjustments, corrections, and amendments; the percentage used to distinguish corrections from amendments; and the determination that the first two categories need not be submitted to Nombre3763 before approval are unsupported by the regulations in force governing strategic environmental assessment. Although art. 46 of the Environmental Assessment, Control, and Monitoring Regulations (Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental), executive decree n.°43898 of 21 de diciembre de 2022 cited above, establishes certain rules concerning amendments to environmental approvals already granted and uses as a parameter whether more than 20% of the project area is altered, those regulations apply to activities, works, and projects, not to land-use planning instruments. In any event, art. 1° of that decree, which defines its scope of application, provides that strategic environmental assessment is specifically governed by decree n.°32967, which is the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA))-Part III.
Under the specific regulations on strategic environmental assessment, the nature of the adjustment, change, or correction to a regulatory plan (plan regulador) will determine whether the proposed amendment must be submitted to SETENA. In the case of plans that do not incorporate the environmental variable (variable ambiental) because that requirement was not applicable when they were adopted, the environmental variable must be incorporated when the plan is adjusted or amended. The ICT Manual of Regulatory Plans as a Land-Use Planning Instrument (Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial), regulation n.°6296 of 14 de diciembre de 2017, which applies to cantonal regulatory plans—not coastal ones—does not establish categories of amendments or percentages of changes for determining whether they must be submitted to Nombre3763. In this regard, it provides, as one of the procedural steps, that “if necessary, the municipality must take the appropriate steps before Nombre3763 concerning the environmental decision” (art. 5.3.1, activity 7.3 processing environmental approval for amendments).
That Manual expressly provides that “the Regulatory Plan to be amended must have environmental approval issued by SETENA so that it may serve as the basis for the adjustment. If the amendment concerns a Regulatory Plan that does not have environmental approval, it must fully comply with Chapter IV, Regulatory Plan Preparation Phase, of this Manual.” In the case of the Manual challenged here, although the PGR is not a technical body, a simple reading of art. 14.5 shows that both what are classified as adjustments and what are classified as corrections may entail significant amendments with repercussions for the environmental carrying capacity (capacidad de carga ambiental) of the planned geographic area. For example, alignment with the official CRTM05 geographic projection may entail shifting the planned area, and incorporating the declaration of PNE status may add new environmental considerations that must be assessed on land adjoining that protected property.
As for the corrections identified therein, it may be noted that increasing or decreasing the boundaries or areas of the polygons delimiting the land uses (usos de suelo) under the current zoning, and changes to the distribution of land uses in the zoning and its regulations, entail amendments to permitted land uses. Those amendments might not conform to the environmental carrying capacity established for each zone; in other words, the possible uses would be changed without determining whether those activities may technically be permitted in light of the prior environmental assessment of that geographic area. The same applies to the possibility of adjusting building setbacks, heights, lot coverage, and minimum or maximum lot areas, since all of these are construction and land-use factors whose determination depends on the environmental carrying capacity of the land. Likewise, the possibility of adjusting the plan to the re-demarcation (reamojonamiento) of the Maritime-Terrestrial Zone (zona marítimo terrestre) may entail shifting the geographic area covered by the plan, thereby encompassing zones whose environmental carrying capacity has not previously been analyzed.
In this regard, the provision that such adjustments may not entail a change greater than 20% of the zoned area confirms that the permitted adjustments are actually amendments and expansions of the plans. As stated above, based on SETENA’s position that amendments are changes that must undergo assessment when they are substantive or when, because of their substance and magnitude, they require environmental assessment, it will be for the proponent (the municipality) to determine the scope and content of its proposed adjustments. Consequently, the factor for determining whether a change to a regulatory plan must undergo environmental assessment should not be limited to a percentage, but should instead be whether it entails an amendment to the permitted land uses, whether it changes the geographic area covered by the plan, and whether it is an amendment with repercussions for the environmental carrying capacity of the planned area.
It must also be considered that, depending on the total area covered by each coastal regulatory plan, that 20% may represent an extensive geographic area that would be covered by the regulatory plan without its environmental conditions and constraints first being analyzed. Coastal regulatory plans are distinctive because they are a prerequisite for granting concessions. Thus, the expansion and amendment of one of these plans may result in concessions being authorized over environmentally fragile public-domain property (bien demanial) and, subsequently, in construction and other activities being permitted without the environmental carrying capacity of that geographic area having first been determined.
The challenged Manual states that it was issued as a means of contributing to the comprehensive planning and management of the Maritime-Terrestrial Zone by establishing regulations that standardize how such regulatory plans are designed and prepared. It is therefore a guidance instrument and, as such, could neither amend nor render ineffective rules of higher legal rank. Nevertheless, under the parameters established therein, the INVU and the ICT will exercise their authority to review and approve coastal regulatory plans (art. 31 of the Ley de la ZMT), and local governments will likely follow those guidelines when preparing and amending their regulatory plans. Accordingly, nothing would prevent them from approving substantial amendments to plans without review by SETENA. In other words, despite its lower legal rank and the legal impossibility of the Manual repealing or amending the regulations in force, the provisions of the challenged Manual directly affect how amendments to coastal regulatory plans are prepared and how it is determined which changes will be submitted to SETENA.
Consequently, the PGR considers it necessary to declare unconstitutional the provisions of the Manual that exclude adjustments and corrections from SETENA’s environmental assessment, as well as the provisions allowing the environmental variable not to be incorporated into regulatory plans issued before that requirement took effect, even when those plans are being adjusted. This is because those provisions conflict with constitutional art. 50, from which the requirement that land-use planning instruments and amendments thereto undergo environmental assessment has been derived, and because they also violate the preventive principle (principio preventivo) and the principle of objective substantiation of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental). Likewise, those provisions conflict with art. 14 of the Convention on Biological Diversity, which establishes that the States Parties must ensure that the environmental consequences of their programs and policies are duly taken into account insofar as they may have significant adverse effects on biological diversity.
In the PGR’s view, the challenged arts. 13.2.iii) and 13.9) must be declared unconstitutional insofar as they provide that environmental approval is not required for adjustments and corrections, as must art. 14.7.1.b), because it establishes that, in the case of adjustments and corrections to plans that do not have environmental approval, it will not even be necessary to document the change before SETENA, although, as explained above, any adjustment in such cases should require the environmental variable to be incorporated into the plan.
The PGR does not consider arts. 14.5.1) and 14.5.2) unconstitutional because, beyond classifying the possible changes that may be made to a regulatory plan, they do not establish any legal consequence regarding review by Nombre3763; rather, that determination is made in arts. 13.2.iii) and 13.9), which would be declared unconstitutional. Nor is it considered necessary to declare art. 14.7.1.a) unconstitutional, because its provisions are consistent with the foregoing explanation that the amendments or adjustments that must be submitted to Nombre3763 are those which, because they are substantive or because of their substance, require environmental assessment. This may be understood to be encompassed by that provision insofar as it states that the environmental approval need not be updated provided that the result of the environmental component is not altered—or, equivalently, that the environmental approval must be updated whenever the proposed changes alter the environmental component.
Furthermore, it notes that, since it must be clear that, with regard to the integration and modification of the environmental variable (variable ambiental), the challenged Manual must comply with the specific regulations governing strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) and with the guidelines and criteria established in that regard by the specialized technical body, the PGR considers the interpretation requested by the petitioner to be appropriate, but solely with respect to Art. 14.7, and to the effect that review by Nombre3763 and incorporation of the environmental variable into plans that do not already incorporate it are appropriate when so determined pursuant to the applicable provisions governing the matter.
Conclusions:
The PGR considers that:
He states that land-use planning is governed by a legal and institutional framework established in various statutes and regulations, such as Section 28 of the LOA, which provides that land-use planning policies fall within the purview of the State, public entities, and municipalities, and that municipalities are responsible for planning the territory under their jurisdiction pursuant to Title XII of the Political Constitution and the CM. He recalls that, although authority over land-use planning is shared among the functions of the Costa Rican State as a whole and its various public institutions pursuant to constitutional principles, rules of international law, statutes and regulations, environmental principles, and so forth, each state institution also has its own functions and powers. Accordingly, coastal land-use planning policies fall within the jurisdiction of ICT and INVU, whose functions include local planning—in this case, coastal planning—through a set of plans, maps, regulations, and other documents, graphics, or supplements, and thereby establishing development policies and plans for population distribution, land uses (usos de la tierra), thoroughfares, public utilities, and community facilities.
Based on the foregoing, Nombre3763’s function consists of conducting a predictive assessment (evaluación predictiva) of the proposed coastal regulatory plan (plan regulador costero) to verify that the environmental variable has been properly incorporated. It therefore had no involvement whatsoever in creating the Manual under review, which seeks to enable the entity he represents to analyze and confirm that the environmental variable has in fact been taken into account in the regulatory plan proposed by a local government. In such circumstances, Nombre3763’s function is to conduct an initial, predictive review, based on a technical procedure, of the proper incorporation of that variable into land-use plans. This fulfills the Secretariat’s predictive function, with environmental viability serving as an initial requirement, since the regulatory plan must subsequently undergo other stages of formation before it is approved, published, and implemented—stages in which the Secretariat has no involvement whatsoever.
Other institutions involved in the process possess the legal tools and authority for baseline environmental oversight (control ambiental base), aimed at protecting the environment in connection with development, and compliance with their requirements is mandatory; moreover, these institutions operate within the regulatory framework of bodies that are indeed responsible for granting final permits.
Amendments to regulatory plans implemented before 2006:
Nombre3763 became involved in land-use planning only in 2006, when Executive Decree No. 32967-MINAE, namely the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual)—Part III, entered into force. There are regulatory plans in the country that do not incorporate the environmental variable because they predate the constitutional order requiring that Secretariat to carry out this process, which was issued in 2004. It is therefore entirely clear that Nombre3763 could not assess an amendment to a regulatory plan that was already in force and that, from its inception, had not undergone the assessment process conducted by the entity he represents, because there was no legal obligation to do so at that stage of the proceedings. Because Nombre3763 has no case file (expediente) containing the incorporation of the environmental variable and the IFAs (applied methodology), there is no adequate technical basis or precedent that would enable that Secretariat to conduct and analyze an amendment.
On the merits:
The petitioner challenges the environmental viability (viabilidad ambiental) requirement established in the contested Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone (Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre), under point 14, entitled Changes to Existing Regulatory Plans. In this regard, the petitioner recalls that decreto ejecutivo n.°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), stated in its art. 67 that the procedure for introducing the environmental variable (variable ambiental) could be applied both to land-use planning instruments (instrumentos de planificación del territorio) that were to be prepared or were in the process of preparation, and to those already approved but in which the environmental variable had not yet been integrated.
This reflects the rulings of the Constitutional Chamber in sentencias n.°2002-001220 and n.°2005-002529, among others; those judgments state that incorporating the environmental variable into regulatory plans (planes reguladores) is subject to an environmental viability process conducted by SETENA before their approval by the corresponding authorities. In the cited sentencia n.°2002-001220, the Chamber held that obtaining environmental viability is a fundamental requirement for a regulatory plan. Accordingly, the country’s municipalities must apply decreto ejecutivo n.°32967-MINAE, “Technical Instruments Manual for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual)—PART III” (“Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-”), item 5.13 of Anexo I of which describes the “Procedure for Applying the IFA to Regulatory Plans Already Prepared and Other Types of Land-Use Planning” (“Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”).
That provision also provides guidelines on the basic steps for incorporating the environmental variable into existing regulatory plans, including amendment processes. The petitioner states that, under the concept of amendments (modificaciones) set forth in decreto ejecutivo n.° 32967-MINAE, the categories of corrections (rectificaciones), adjustments (ajustes), and amendments in the strict sense described in the contested ICT Manual are encompassed because, to a greater or lesser degree, they are amendments or changes. It is even clearer, however, that under the logic, science, and technical principles established by the regulations, all amendments that, due to their substantive nature or underlying content, require an environmental assessment (valoración ambiental) in view of their magnitude must be submitted to SETENA for assessment in accordance with the technical procedure described in decreto n.°32967-MINAE.
Each regulatory-plan proponent must, within the scope of its authority, determine the scope and content of the proposed adjustments. Where the plan to be amended, under any of the classifications mentioned in the contested ICT Manual, lacks environmental viability, Nombre3763 has no technical study that it has previously reviewed and endorsed on which to determine whether, due to the nature and magnitude of the change, it must be reviewed in light of decreto n.°32967- MINAE; in other words, a viability determination that has not previously been granted cannot be amended. Nor can the Secretariat represented by the petitioner, in the absence of a specific reference standard and an associated technical procedure, request studies or reports that would make it possible to determine the magnitude of amendments in cases involving changes to plans without environmental viability. This is so not only because such studies or reports would themselves impose an additional cost on the proponent, but also because, from a technical standpoint, there is no benchmark representing the environmental conditions before the proposed change unless environmental studies are produced in accordance with decreto n.°32967-MINAE.
At this point, it is important to provide examples of the types of changes or amendments to environmental viability determinations most recently processed by SETENA. Although none involved a maritime-terrestrial zone plan, they are mentioned to illustrate what may be covered by the categories established in numeral 14 of the contested ICT Manual concerning changes to existing regulatory plans. Under art. 14.5.1 and 2. of the contested Manual, adjustments and corrections are processed in the same manner before SETENA, and the provisions of numerals 14.1.7 a) and b) must be observed. Based on sentencia n.°2013-012973 of the Constitutional Chamber, the regulatory plan for the coastal sector of playa Nombre57554 and Nombre57555 was annulled solely and exclusively insofar as it provided for application to lands classified as PNE; consequently, only the application of the regulatory plan at issue to lands constituting PNE was annulled.
Regarding the allegation that unjustified thresholds or exceptions are created to avoid conducting a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) before SETENA:
Numeral 14.5 of the contested Manual establishes categories of changes to regulatory plans. The Manual itself does not describe them as thresholds, but as categories, all of which constitute amendments as a whole for all purposes under decreto ejecutivo n.°32967-MINAE, since that provision does not classify, subclassify, detail, or address the magnitude of changes that may be required to a regulatory plan’s environmental viability, although determining that magnitude is considered necessary.
Why adjustments and corrections to coastal regulatory plans need not be submitted to Nombre3763, but amendments must:
From a technical standpoint, the magnitude of the proposed change must be known, which requires the plan proponent to have a clear understanding of the overall circumstances. In that regard, in the case of the El Guarco regulatory plan, applying the same procedure on both occasions when the municipality needed to make changes to its environmental viability would have been wholly impractical. For the second required change—concerning the nomenclature of the zones—technical environmental studies would have been prepared and reviewed to address an element that was neither substantive nor technical in content. In that respect, from a technical standpoint, “amendments” generally made to environmental viability determinations have been addressed in the various proposals for regulatory improvements to decreto ejecutivo n.°32967-MINAE, and it has been proposed that they be specified so that they may be handled in accordance with logic, technical principles, and science, based on the nature and scope of such amendments.
Regarding the percentages that exempt municipalities from conducting strategic environmental assessments:
The petitioner recalls that the ZMT is classified as an environmentally fragile area (área ambientalmente frágil, AAF) and is subject to environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) procedures governed by decreto n.°43898-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, the Regulations on Environmental Assessment, Control, and Monitoring (Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental). The petitioner contends that the opposing petitioner raises arguments concerning the procedural requirements applicable to AAFs under environmental impact assessment. In view of the foregoing, it must be clarified that activities, works, and projects located in AAFs must be submitted to Nombre3763 using Form D1-C or D1 if the activity is listed in Anexo 1. These would be assessments conducted by project proponents rather than by municipalities themselves, because the EIA governed by decreto n.°43898 is not their responsibility.
The petitioner refers to matters associated with the public hearing (audiencia pública) for regulatory plans, which is held after environmental viability has been obtained. Indeed, some applications to amend environmental viability determinations arise from changes required during that hearing, with the case of El Guarco providing an example of this situation. The petitioner adds that the opposing petitioner mentions the requirement for changes categorized as corrections relating to “...building setbacks, heights, coverage, minimum or maximum lot areas...”; however, the petitioner clarifies that Nombre3763 lacks authority to analyze construction parameters included in studies concerning the incorporation of the environmental variable into regulatory plans. This is because the regulations in force specify neither the requirements that proponents must follow in establishing such parameters nor those under which Nombre3763 may grant them environmental viability.
Environmental studies provide input enabling municipalities, together with other diagnostic and decision-making criteria, to determine not only land use (uso del suelo), but also the applicable construction parameters. It cannot be assumed that technical recommendations must prevail as irrefutable criteria for inclusion as construction parameters unless those technical recommendations are supplemented by criteria derived from other territorial diagnostic studies, which clearly strengthens the municipality’s decision-making process. Among other things, environmental studies provide technical parameters that must be observed to ensure that the proposed zoning does not exceed the environmental carrying capacity (capacidad de carga ambiental) that the territory can support and that, wherever it is exceeded, environmental-management measures may be established. If Nombre3763 analyzes construction parameters included in the environmental studies for regulatory plans, it encroaches upon the authority of other parties involved in the process, whether those parameters are reviewed as part of the initial studies for obtaining environmental viability or as part of technical studies prepared in connection with required changes to an environmental viability determination already granted.
The Chamber has already ruled on this issue in sentencia n.°2023-024218, in which it held that determining, under the subconstitutional regulations governing the subject and the particular circumstances of the case under review, whether the proposal concerning the Playa Sámara coastal regulatory plan constituted an adjustment and correction process or an amendment process exceeded that Court’s authority.
Conclusions:
It concludes by stating that, following an analysis of the facts alleged by the petitioner, it requests that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed be dismissed, particularly because most of the allegations have already been examined by the Constitutional Chamber, which has indicated that these matters fall within the ordinary judicial process rather than constitutional proceedings.
Regarding the argument that unjustified thresholds or exceptions are created:
Chapter 14, Art. 14.7, of the challenged Manual clearly states that the proceeding before Nombre3763 to obtain the environmental variable (variable ambiental) need not be conducted in the case of adjustments and corrections, but must be conducted in the case of amendments. Both the INVU and Nombre3763 have established that the municipality is responsible for determining the nature of changes to an existing zoning plan (plan regulador), that is, whether they constitute amendments, corrections, or adjustments. The proceeding before Nombre3763 to obtain the environmental variable must be conducted only in the case of amendments; corrections or adjustments must be processed before the INVU. It indicates that, in the case of corrections and adjustments, the municipality is responsible for applying the methodology developed by the ICT to calculate the 20%, and must submit the relevant documentation to justify and demonstrate the proper application of that methodology, in accordance with the specifications set forth in Chapter 14 of the challenged Manual, for verification by the INVU.
If it is confirmed that the ICT methodology has not been applied correctly, the INVU will inform the municipality so that it may make the necessary changes. The difference between an adjustment and a correction is that an adjustment is cartographic: it involves aligning a cartographic feature with its actual geographic location; a correction must remedy imperfections or defects for reasons of necessity or expediency, as agreed in the zoning plan. Adjustments or corrections must not exceed 20%, because if they do, they constitute an amendment, in which case it would be a different plan because other elements in the area are transformed, changed, included, or added. It states that activities, works, and projects (AOP) (sic) do require environmental viability (viabilidad ambiental), and SETENA determines the type of study required; however, for reasons of proportionality, it makes no sense to conduct environmental studies—for minor and formal changes—to a plan that is already in effect and lacks environmental viability, since the process under which it was approved evaluated it in a different manner and there is no baseline against which to assess the environmental changes.
It makes no sense for every project undertaken in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre, ZMT) to be required to obtain environmental viability. A correction involves relocating zones that have already been established and whose relocation is required as a matter of necessity; although the changes are minor, the plan remains the same because coastal zoning plans are limited in scope, meaning that any changes that may be implemented are not radical. The established percentage resulted from interaction among the competent entities, and, pursuant to the guidelines issued by SETENA, the Municipality also has authority over projects of this type. The INVU—as the entity responsible for urban planning—the ICT—from the standpoint of oversight of the ZMT—and Nombre3763—as the entity responsible for environmental matters—have established that this range is appropriate, and it was determined on the basis of their respective areas of authority, taking into account the reasonableness of making a minor change.
It disagrees with the petitioner’s contention that the ICT and the INVU, as the entities responsible for the challenged regulations, created thresholds and, despite lacking experience and authority in environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), exempted adjustments or corrections to coastal zoning plans from the environmental permit (licencia ambiental) requirement. These institutions have extensive experience in this field. It also notes that professionals with decades of experience reviewing and drafting zoning plans participated in the preparation of the challenged Manual and that SETENA is an entity staffed by professionals experienced in preparing strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) studies. Similarly, in response to the assertion that adjustments or corrections entail changes requiring a strategic environmental assessment because of their impact on the urban, rural, and natural landscape within the ZMT, since these are coastal sites of high environmental fragility, it must be noted that the existing zoning plan does not require environmental viability for corrective adjustments because they do not constitute an amendment: the plan remains the same and has merely been adjusted, which amounts to a natural update of that same plan.
Adjustments or corrections relate to a zoning plan that does not require an environmental permit because it is not undergoing environmental assessment; no environmental permit is required because the plan (not a project) was approved under a different rule that included an environmental assessment, pursuant to different regulations and methodology. Furthermore, the amendments continue to be considered minor, and therefore submitting the documentation to Nombre3763 serves merely to document that it is the same plan with certain adjustments; accordingly, such a burdensome instrument is not required for a minor change.
Adjustments and corrections need not be processed through Nombre3763, but amendments must be:
It notes that adjustments and corrections are made to the same plan, which is not being amended because it has already been assessed; therefore, it is not required to obtain another environmental permit. By contrast, an amendment does require one because it is treated as a new zoning plan under art. 14.7.2 of the challenged Manual. An amendment entails a new planning process, whereas an adjustment or correction does not because it concerns the same plan; that is the difference. Consequently, an environmental permit is required in the first scenario, but not when the same plan remains in place. This is the rationale set forth in the challenged Manual. When an existing plan is involved, an environmental permit is not sought because the plan was assessed at the relevant time. It is clear that a new project does require a strategic environmental assessment; therefore, insofar as the Chamber has referred to a new plan, an adjustment or correction is not a proposed new plan but something else: it is a change to a plan already in effect, and adjustments and corrections do not constitute new plans. Existing plans do not require an environmental permit.
Unfounded percentages for exempting sites of high environmental fragility from strategic environmental assessment:
The 20% figure arose from a series of meetings among technical experts in the field—from both the ICT and the INVU—at which the percentage options for adjustments, corrections, and amendments were considered. The percentage set forth in the Manual was therefore reached by consensus, since those professionals deemed it sufficient to determine the degrees of change. The same occurs in other areas, such as minor and major construction work, which is considered major when it exceeds 30 m2 cuadrados; one could likewise ask why the threshold is not 15, 20, or 25 m2. Every threshold results from discussion and a corresponding analysis by experts in the field to establish a specific threshold that is proportionate. There is also a “Methodological Guide for Obtaining Land-Use Values for Calculating the 20% Applicable to Corrections to Coastal Zoning Plans,” which is intended to guide municipalities regarding the procedure established in Chapter 14 of the challenged Manual for conducting the analysis and obtaining land-use (uso del suelo) values in order to apply the 20% calculation available for changes to existing zoning plans.
The petitioner’s allegation that this 20% figure, as a parameter or threshold for deregulating strategic environmental assessments, could be highly dangerous because it jeopardizes biodiversity and the rights of future generations is also imprecise and divorced from reality, because changes involving adjustments and corrections do not have any substantial impact, since the uses and activities remain essentially the same and are merely redistributed within the area covered by the same plan.
Approval acts of the ICT, INVU, and municipalities that are unconstitutional because they lack an environmental variable:
It does not consider that there is an unconstitutional chain of approval acts by these institutions, as the petitioner claims. It must also be taken into account that art. 14.6 of the challenged Manual expressly states that the three categories described in art. 14.5—adjustments, corrections, and amendments—must comply with the procedure described in arts. 14.7, 14.8, and 14.9 of that Manual and with art. 17 of LPU n.°4240. It reiterates that the proceeding before Nombre3763 to obtain the environmental variable must be conducted only for amendments, while corrections or adjustments must be processed before the INVU. It likewise reiterates that the municipality is responsible for applying the methodology developed by the ICT to calculate the 20% and must submit the relevant documentation to justify and demonstrate the proper application of the methodology, in accordance with the specifications set forth in Chapter 14 of the challenged Manual, for verification by the INVU.
If it is confirmed that the ICT methodology has not been applied correctly, the INVU will inform the municipality so that it may make the necessary changes. In the case of coastal zoning plans, municipalities must be diligent and accountable with respect to the information they submit to SETENA, an institution that processes and analyzes any case file that satisfies the established documentary requirements, regardless of whether the file concerns an amendment, adjustment, or correction to a coastal zoning plan pursuant to the challenged Manual. It states that, in exercising its authority, the ICT is responsible for determining, during the review of coastal zoning plans, whether the material submitted by the municipality does in fact constitute an amendment, adjustment, or correction, and for notifying the local government of any inconsistencies. It concludes by requesting that this constitutional challenge be dismissed and that the case file be closed.
Justice Nombre44952 drafted the opinion; and,
Whereas:
On admissibility:
It should be noted that the second paragraph of art. 75 of the LJC establishes that a prior case pending resolution shall not be required when, because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the defense of diffuse interests (intereses difusos) concerning the community as a whole is at issue.
In the present matter, the petitioner argues that he has standing through abstract constitutional review (control abstracto de constitucionalidad) and invokes the defense of diffuse interests because he seeks to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment in connection with modifications, adjustments, or corrections to regulatory plans for coastal areas that, by their nature, are considered highly fragile. Accordingly, that circumstance gives the requesting party direct standing to institute this proceeding because he invokes the defense of diffuse interests.
Consequently, the action is admissible for consideration, and the petitioner has standing through abstract constitutional review.
On the merits:
The petitioner challenges the constitutionality of sections 13.2 subsection iii); 13.6); 13.7); 13.9); 14.5.1) and 14.5.2), paragraphs 1 through 6, including paragraph 9; 14.6); 14.7); 14.12); and 14.13) of the Manual for Preparing Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone (Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre), published in Supplement n.°139 to La Gaceta n.°135 of July 14, 2021, on the ground that they are contrary to arts. 7, 9, 50, and 89 of the Constitución Política; art. 14 of the Convention on Biological Diversity, approved by law n.°7416; and the precautionary, non-regression, progressivity, and scientific-protection principles. To the extent relevant, those sections provide as follows:
13. INFORMATION MEETINGS AND PUBLIC HEARING (…)
13.2 To convene a public hearing, the municipality must ensure that the following requirements have first been met:
(…)
iii. In cases involving an adjustment or correction, environmental approval (viabilidad ambiental) granted by Nombre3763 is not required for the public hearing. Nevertheless, those changes must first be documented before this Institution.
(…)
13.6 Upon completion of this consultation process, the regulatory-plan proposal, whether or not changes have been made to the Zoning Map or Maps, the Regulations, or the Implementation Strategy, shall once again be submitted to the ICT Board of Directors and the INVU Dirección de Urbanismo for final ratification, thereby granting FINAL approval of the Regulatory Plan. For this purpose, the relevant Municipal Council Resolution endorsing the technical report on the Resolution of Comments resulting from the consultation process must be submitted together with the Regulatory Plan.
13.7 As a result of this final ratification, each institution (ICT, INVU, and Municipality) shall place the respective signatures of the professionals responsible for approval on the zoning sheet and the approved Regulatory Plan documents to certify that the approval process has been completed by the State institutions.
(…)
13.9 In cases involving an adjustment or correction, environmental approval granted by Nombre3763 is not required for a public hearing; nevertheless, those changes must be documented before this Institution.
14. CHANGES TO REGULATORY PLANS IN FORCE (…)
14.5 To identify and specify the different means by which a change to a regulatory plan in force may be requested, the following categories are established:
1. Adjustments: the possibility of aligning, fitting, or positioning a cartographic feature at its geographic location as verified against actual conditions. This includes aligning the path of the polyline forming a street, trail, easement (servidumbre), watercourse, or other feature with another reference cartographic feature; making cartographic adjustments to conform to the official CRTM05 geographic projection; and incorporating a Declaration of State Natural Heritage (Declaratoria de Patrimonio Natural del Estado).
2. Corrections: the possibility of correcting imperfections, defects, or omissions for reasons of necessity and expediency in the content of the regulatory plan or its regulations. This includes: widening rights-of-way (Derechos de vía); increasing or decreasing the boundaries or areas of the polygons demarcating land uses (usos de suelo) under the zoning currently in force; changes to the distribution of land uses in the zoning and its regulations; and reestablishing boundary markers (reamojonamiento) in relation to a digital or physical boundary-marker line. Taken together, these corrections may not exceed 20% of the total usable area of the ZMT and may be carried out in whole or in part until that percentage is reached. If they exceed 20 %, they must be processed as a modification (Point 3 below).
The effective percentage of change in the baseline areas of the regulatory plan in force shall be verified by preparing a table or chart that includes the following:
Original area of the regulatory plan in square meters: Original area in square meters of the regulatory plan approved for the area, as indicated in the area table on the zoning sheet. If it is not indicated there, the sheet must be vectorized through a digitization process.
Effective ZMT area for estimating the 20% change: Original area of the regulatory plan minus all areas that have been reduced as a result of a boundary-marker reestablishment process or through the application of other legislation, such as State Natural Heritage areas, Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas), among others.
Analysis of the permitted 20%: Percentage by which the adjusted original zoning varies within the effective ZMT area determined above, whether through the redistribution or addition of land. The percentage change in the effective ZMT area measured in square meters must not exceed 20%.
Changes to the regulations concerning building setbacks, heights, coverage, and minimum or maximum lot areas established by regulations under the Law are also considered corrections.
Also included are changes in public investment policy, changes in the regulations governing concession-fee collection, and other updates to laws and regulations.
Adjustments and changes to documents such as the concession-fee regulations, regulatory plan regulations, and similar documents are unrelated to area measurements and, therefore, are not subject to application of the aforementioned 20% variation.
Changes to the regulations concerning building setbacks, heights, coverage, and minimum or maximum lot areas established by regulations under the Law are also considered corrections. Also included are changes in public investment policy, changes in the regulations governing concession-fee collection, and other updates to laws and regulations. For older regulations, the provisions of this Manual shall be used as a reference for updating the requirements applicable to the different zones.
3. Modifications: The possibility of partially or wholly transforming, changing, including, adding to, or eliminating the regulatory plan or its regulations. Modifications include variations in the initial objectives and purposes of the current regulatory plan that entail conducting a new planning exercise.
14.6 The three modalities described in article 14.5 must comply with the procedure described in Art. 14.7, 14.8 and 14.9 of this Manual and comply with Art 17 of Ley 4240.
14.7 Procedure before Nombre3763 according to the type of modality:
1. Adjustments and Corrections:
a. In cases where the current regulatory plan has environmental feasibility, it shall not need to be updated, provided that the outcome of the environmental component is not altered.
b. In cases where the current regulatory plan does not have environmental feasibility, it shall not be necessary to submit the corresponding documentation to SETENA.
2. Modifications:
a. In cases where the current regulatory plan has environmental feasibility, the environmental studies must be updated so that the environmental feasibility determination corresponds to the proposed modified Regulatory Plan.
b. In cases where the current regulatory plan does not have environmental feasibility, proceedings must be initiated to obtain environmental feasibility granted by SETENA.
(…)
14.12 The Municipal Council shall first submit the respective Resolution to the ICT for approval and shall then submit the corresponding documentation to the INVU (Council Resolution, ICT Board of Directors Resolution, and approved regulatory plan proposal), which must bear the digital signatures of both entities, for review and consideration for approval.
14.13 Once the proposed changes to the regulatory plan have been approved by the ICT and the INVU, respectively, the INVU shall notify the Municipal Council by official letter so that it may proceed to publish the regulatory plan in the Official Gazette La Gaceta.
These provisions are challenged because the obligation to apply to Nombre3763 to incorporate the environmental variable remains in force only when “modifications” are to be made to new regulatory plans, or when they are coastal plans that lack environmental feasibility because this was not an enforceable requirement when they were issued, while incorporation of that variable is omitted in the case of “adjustments and corrections,” even though, in the plaintiff’s view, the correct approach consistent with the Constitution is for there to be no exceptions regarding environmental assessments in the maritime-terrestrial zone and in this area, unless the noninvolvement of SETENA is justified by science and technology. The submission states that the ICT and the INVU caused the Manual to contain unjustified exceptions for “adjustments or corrections” to coastal regulatory plans in the ZMT, under which a strategic environmental assessment is not mandatory, despite the fact that those agencies have neither the expertise nor the authority to conduct environmental assessments.
It is argued that, as of the filing date of the action, the technical criterion supporting those exceptions—under which “adjustments and corrections” need not be reviewed by SETENA, while “modifications” must be—was unknown, and that no studies exist to justify the 20% threshold that determines whether recourse to SETENA is required; this, in the plaintiff’s view, violates the precautionary, non-regression, progressivity, and scientific-protection principles.
As is evident from the record, in response to the Costa Rican State’s urgent need to improve land-use planning (planificación del territorio) for the country’s maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre, ZMT), the Office of Operational Oversight and Evaluation, Environmental and Energy Services Oversight Division of the CGR, conducted a study to determine the reasonableness of the State’s procedures and actions aimed at bringing zoning plans (planes reguladores) into force in the country’s ZMT and the progress made in the approval process. The purpose was to provide municipalities, as soon as possible, with land-use planning instruments (instrumentos de ordenamiento territorial) to serve as inputs for planning the different regions under their administration. As a result of this study—which was conducted between 1° de enero de 2010 and 31 de diciembre de 2012, with the time periods extended when deemed necessary—the aforementioned CGR Division issued report n.°DFOE-AE-IF-12-2014 dated 19 de noviembre de 2014.
This report proceeded from the definition of a zoning plan as a technical and legal local land-use planning instrument that enables regulated territories to be planned and managed; that sets forth objectives and goals for the regulated area based on sustainable-development policies, guidelines, and strategies; and that is characterized by its mandatory nature. This instrument enables the direction and administration of all the physical space within a territory, for which purpose its planning must encompass every relevant aspect, including population distribution, land uses based on the land’s characteristics and conditions, transportation routes, public utilities, housing and human settlements, socioeconomic activities, protected areas, risk and hazard zones, community facilities, construction, and the conservation and rehabilitation of urban areas, all in order to foster orderly and environmentally responsible urban, tourism, agricultural, social, and economic growth.
Specifically, with respect to the ZMT, the report stated that the preparation and approval of zoning plans must comply with the rules established for national and regional land-use plans and must be consistent with the cantonal zoning plan. Because most of these zones are highly environmentally fragile, the matter required urgent attention. According to the oversight body, the prospect of bringing a zoning plan into force in the coastal cantons was chaotic and troubling because no coastal municipality had a zoning plan encompassing its canton’s entire territory. Thus, zoning plans in the ZMT covered only small areas and, moreover, were disconnected from the national, regional, cantonal, and environmental context. The report states that unregulated areas of the ZMT were identified, as were other areas subject to numerous zoning plans, all in contrast with the accelerated development of human settlements and buildings that did not reflect comprehensive planning and orderly development.
Furthermore, many zoning plans did not meet regulatory requirements, which could cause adverse effects on the social, economic, and environmental conditions of those locations. The report stated that there was no certainty as to the number of zoning plans in force in the coastal cantons, because the municipalities, INVU, and ICT each reported a different number. It was also found that most coastal municipalities did not know all the property regimes existing in their canton or the area covered by them, and some did not even know the length of their canton’s coastline; consequently, no coastal municipality had a zoning plan encompassing its canton’s entire territory. According to the report, the municipalities having jurisdiction over the Pacific coast had planned their territories in a fragmented manner, and their zoning plans for the ZMT covered only small areas. More seriously still, those plans were also disconnected from the national, regional, cantonal, and environmental context.
Likewise, the report indicates that the zoning plans identified were deficient because they did not incorporate, as inputs, the National Soil Management and Conservation Plan (Plan Nacional de Manejo y Conservación de Suelos), land-use capability maps (mapas de capacidad de uso de la tierra), the technical opinion of the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG), or all urban-development regulations. In addition, most zoning plans in force in the ZMT lacked environmental clearance (viabilidad ambiental): of the 155 plans in force or under preparation, only 49 were submitted to Nombre3763, and only 9 of those obtained such clearance. It was likewise found that there was no certainty as to the number of zoning plans in force in the coastal cantons and that determining the regulated and unregulated areas of the ZMT was difficult because some zoning plans contained inaccuracies involving omitted geographic coordinates or inconsistencies among them, compounded by the fact that 14 of those plans overlapped.
In this regard, the report states that the State does not provide municipalities with the inputs necessary to diagnose land use within their cantons so that they can then formulate a proposed zoning plan for each canton. By way of example, it noted that part of the Pacific coast, the public zone (zona pública) of the Caribbean coast, all islands, and the public zones of mangroves, estuaries, and rivers had not been officially demarcated, nor had the entirety of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) been certified. As may be seen from that document, the CGR issued directives to MINAE, INVU, ICT, MAG, Instituto Geográfico Nacional (IGN), Registro Inmobiliario, Consejo Nacional de Áreas de Conservación, Comisión Nacional de Prevención del Riesgo y Atención de Emergencias (CNE), Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), and Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), for the purpose of restructuring the process for preparing and approving zoning plans, including its procedures and requirements.
The directives also sought to ensure that all standardized georeferenceable information generated or administered by those bodies, as well as information concerning the preparation of zoning plans obtained through agreements with other institutions, would be integrated into the Sistema Nacional de Información Territorial and made accessible to users. Similarly, another directive called for the following: demarcating and officially establishing the boundary of the public zone along the Caribbean coast and on the country’s islands; officially establishing the boundary of the public zone in Puntarenas; defining and officially adopting technical standards for geographic information; completing the country’s missing base maps and preparing cadastral maps (mapas catastrales) for the coastal cantons; classifying and demarcating the PNE in the coastal cantons and the river, estuary, and mangrove areas along the Pacific and Caribbean coasts; preparing land-use capability maps, maps of vulnerability to aquifer contamination, and hazard maps for the coastal cantons; and requiring JAPDEVA to identify the territory it owns in the cantons of Matina, Pococí, Siquirres, and Limón.
Regarding MINAE specifically, directive 4.3 was issued expressly to the Minister. Under that directive and in accordance with the legal framework, the process for preparing and approving zoning plans, together with its procedures and requirements, was to be restructured according to each institution’s powers and on the basis of effectiveness, efficiency, comprehensive land-use planning, procedural simplification, and public participation. Consideration was thus given to the contents of the aforementioned report, as well as to the logical sequence of the process phases, procedures, and requirements. It was established that the restructured process had to be consistent with national, regional, and cantonal land-use planning instruments and validated by SETENA, SINAC, MAG, CNE, IGN, and SENARA. Any legal reforms necessary to optimize the restructured process, procedures, and requirements were to be identified, and the appropriate action was to be taken before the Asamblea Legislativa.
As the Executive President of ICT informed this Court, the Manual, certain provisions of which are now being challenged, arose as a result of those directives issued by the CGR. Its purpose was to establish the procedure that municipalities must follow when formulating coastal zoning plans in the ZMT, both during the preparation process and in matters concerning public participation.
With respect to all the foregoing, it is important to emphasize that, at the end of that Manual for the Preparation of Coastal Zoning Plans in the ZMT, item 14, entitled “Changes to zoning plans in force,” very clearly establishes that planning in the ZMT is, and must be understood as, a dynamic and continuous process whose ultimate objective is the development of that zone in a healthy and ecologically balanced environment, in pursuit of the general welfare and with the public interest in preserving that zone as national heritage taking precedence. Accordingly, its administration entails pursuing planned and sustainable development promoted by municipalities, other competent State bodies, and the public at large, through the actions, projects, programs, and investments necessary to put all the planning efforts undertaken into practice. Interinstitutional coordination is therefore also of vital importance.
Indeed, this is set forth in Articles 13.6, 13.7, 14.12, and 14.13 of the challenged Manual, which specify that any amendment to a coastal zoning plan in the ZMT must be assessed by the ICT Board of Directors and INVU’s Urban Planning Directorate, together with the resolution of the Municipal Council. The latter endorses the technical reports issued and the results of any public consultation conducted. All such documentation must be assessed and approved by those institutions and then published in the Diario Oficial so that the finally approved zoning plan is made known to the country as a whole. As may be observed, the aforementioned report issued by the CGR, together with the mandatory directives that the institutions to which they were issued were required to comply with, gave rise to important regulations that are now being challenged in part because, as the claimant and supporting intervenors have asserted before the Chamber, they are deficient and regressive with respect to environmental protection.
With the amendment made to constitutional art. 50, this right was expressly enshrined and is recognized as having two dimensions: a) as a genuine fundamental right, recognized for every person and therefore individually enforceable, since its defense concerns the community as a whole; b) as a genuine public power that translates into specific obligations for the State as a whole, thereby shaping political objectives as well as the actions of public authorities generally so as to ensure full compliance with this fundamental right. Thus, the State has a genuine obligation to protect the environment through whatever mechanisms may be necessary, for example, through formal and substantive actions, statutory and regulatory provisions, among others, that result in effective protection of the environment and its constituent natural resources, for the purpose of improving the human living environment, as this Court has held, among others, in judgment n.°2024-003227, in which it also stated the following:
“Life depends on the environment; therefore, care must be taken to ensure that the conditions that sustain life are maintained over time. To that end, the Constitution requires that measures of every kind be implemented in a manner that respects the natural laws governing ecosystems, regardless of the development model adopted.” It should be noted that matters relating to urban planning, as well as coastal planning, are closely connected with the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Recently, in judgment n.°2024-013166, this Chamber stated the following:
“It is clear to this Court that land-use planning law (derecho urbanístico) has an important and inseparable relationship with environmental protection, inasmuch as regulatory plans (planes reguladores) impose certain limitations on private property in the interest and for the benefit of the public, so that the planning and development of cities guarantee ecological balance and pollution-free spaces, as well as the protection of natural resources. This is intended to prevent the expansion of spaces used by human beings from exhausting the resources that support a dignified human existence—green spaces for recreation, sports, and leisure; protection of natural beauty; buffer zones; spaces for noise containment and reduction of air pollution; protection against groundwater pollution; protection of water sources to guarantee the basic and inalienable human right of access to drinking water; etc. In addition, these instruments seek to protect the population against potential natural disasters—preventing construction in areas vulnerable due to seismic faults, respecting certain setbacks from various bodies of water, controlling concentrations of buildings, etc. Precisely in the interest of sustainable development, regulatory plans, together with zoning regulations (reglamentos de zonificación), are a key tool and are highly important for safeguarding multiple fundamental rights—the protection of natural resources, the right to life, the right to health, and the right of access to drinking water.
In this regard, it should be recalled, for example, that art. 69 of our Constitution refers to ‘ensuring the rational exploitation of the land,’ which expressly reflects the need to guarantee the rational use of land in order to support the other rights indicated. The Chamber has stated the following:
“Thus, the principle of the rational use of natural resources and the environment in general is indisputably linked to individuals’ right to health and quality of life (in this regard, see judgment number 1763-94, of las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro). Accordingly, the principle of sustainable development constitutes a fundamental benchmark for individuals’ quality of life, as this Court held in judgment number 2219-99, insofar as it conditions human activity affecting the environment so that people may enjoy appropriate conditions for their development, as it translates into the ‘[...] intelligent use of its elements and of their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that the production and use of technology yield not only economic gains (freedom of enterprise), but also the favorable development and evolution of the environment and natural resources alongside human beings, that is, without causing damage or harm’ (judgment number 2005-8945, del seis de julio del dos mil cinco).” (Judgment n.°2006-17126)” With regard to coastal protection, it must be kept firmly in mind that such areas may contain a great many natural resources of national and even international interest (coastlines, mangroves, wetlands, estuaries, rivers, streams, etc.), and therefore the State must act decisively to protect them.
It is also necessary to recall—as the PGR cautions in its report—that this Court has held that the inclusion of the environmental variable (variable ambiental) is a requirement affecting the constitutionality of instruments that plan land use. Thus, for example, in judgment n.°2005-14293, the Chamber ruled as follows:
“I.- THE CONSTITUTIONAL REQUIREMENT OF AN ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT (EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL) IN THIS SPECIFIC CASE, WITHOUT THIS ENTAILING THE ANNULMENT OF THE CHALLENGED PLAN.- Consistent with the foregoing, this Court considers it important to emphasize that the requirement to conduct environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) for regulatory plans derives directly from constitutional article 50, insofar as it requires the State—as a whole—to provide effective protection of the environment. These assessments therefore constitute an expression of that constitutional obligation, under the terms developed in the case law of this Chamber—particularly judgment number 2002-01220, of las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos—inasmuch as they are an indispensable instrument for determining the impact that works, projects, and human activities may have on the elements comprising the environment and on human health.
This is a manifestation of the environmental principle of ‘adherence to science and technology’ (de la vinculación a la ciencia y a la técnica), which governs environmental matters, since administrative decisions that may affect the environment require supporting technical grounds, which, as such, limit and condition the Administration’s discretion in its actions. Accordingly, if the results of those technical studies reveal a ‘reasonable doubt’ regarding possible harm to natural resources or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected pursuant to the precautionary principle (principio precautorio), which requires decisions favoring the environment (pro-nature principle (principio pro-natura)). In this regard, given the importance and significance of conducting these environmental feasibility studies (estudios de viabilidad ambiental) for projects, works, or human activities that may affect the environment, failure to conduct them has been deemed constitutionally relevant because of the possible infringement of a fundamental right—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—which entails the obligation of the State—as a whole—to provide due protection to the environment, its constituent resources and elements, and human health.” (Criterion reiterated in judgment n.°2006-011562).
It is also true that this Chamber—by majority—has allowed flexibility in the approval of regulatory plans and the use of the environmental variable so that municipalities may finally have their own regulatory plans. However, it did so on the understanding that the objective or purpose was to bring about the approval of land-use planning instruments (instrumentos de ordenación territorial), or regulatory plans, incorporating the environmental variable; that is, on the condition that they improve land-use conditions in the country’s various cantons while seeking to prevent disorderly infrastructure growth (see judgment n.°2018-020341).
V.CONCERNING ADJUSTMENTS, CORRECTIONS, OR AMENDMENTS TO COASTAL REGULATORY PLANS IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ZONA MARÍTIMO TERRESTRE, ZMT), UNDER THE CHALLENGED MANUAL
It has been established that the principal argument in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is that the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans (Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros)—partially challenged here—requires amendments to those land-use planning instruments to be analyzed by Nombre3763 so as to incorporate the environmental variable, whereas adjustments or corrections to them may be authorized and carried out without the involvement of that Technical Secretariat and without requiring the appropriate study—which may be a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica). The petitioner contends that, because these are coastal regulatory plans in the ZMT where areas of high environmental fragility exist, Nombre3763 must participate in every case, without differentiating among amendments, adjustments, or corrections.
The PGR summarizes the subject matter of this action as follows:
“The principal argument of the action is that the Manual exempts adjustments and corrections to coastal regulatory plans from review by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica de Nacional Ambiental); that is, under the challenged provisions, the environmental variable need not be incorporated into such changes, and thresholds are established to determine when environmental feasibility (viabilidad ambiental) is required and when it is not, without any technical basis. The petitioner considers that, in accordance with Constitutional article 50, the proper course is to apply the environmental assessment to any change, without exception. The petitioner therefore maintains that articles 7, 9, 50 and 89 of the Political Constitution, as well as the principles of science-based protection (tutela científica), non-regression (no regresión), progressivity (progresividad), and precaution, are violated.” (Emphasis not in the original).
It is clear from the provisions of the challenged Manual that new coastal regulatory plans in the ZMT must comply with the environmental regulations in force in all necessary respects. In any event, this issue was not raised in the constitutional challenge; therefore, in this respect there would be no violation of the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución).
By contrast, the problem arises in relation to regulatory plans that are already being implemented or have been approved, because the challenged provisions of that Manual show that arts. 13.2.iii), 13.9, 14.5.1 and 14.5.2, 14.6, 14.7 a) and b) do indeed refer to the possibility of making “adjustments or corrections” to those land-use planning instruments without requiring referral to Nombre3763 to conduct the corresponding environmental assessment—as appropriate in each specific case. This is not so when an “amendment” to a coastal regulatory plan in the ZMT is involved, for which it is clearly established that the matter must be reviewed by SETENA.
To illustrate the foregoing and conduct the constitutional analysis, the relevant portion of art. 13 of the Manual under review is transcribed below:
13. INFORMATION MEETINGS AND PUBLIC HEARING 13.1 During the period in which the proposed regulatory plan (plan regulador) is being prepared, the Municipality shall hold at least one information meeting to promote public participation, the purpose of which shall be to provide information on the objectives and characteristics of the work being carried out.
13.2 To convene a public hearing, the municipality shall ensure that the following requirements have been met beforehand:
i. Environmental feasibility (Viabilidad Ambiental) issued by Nombre3763 (for the environmental documentation accompanying the Proposed Regulatory Plan), pursuant to the regulations currently in force on this matter.
ii. Initial approval of the proposal by the ICT and the INVU.
iii. In cases involving an adjustment or correction, environmental feasibility granted by Nombre3763 is not required for the public hearing. Nevertheless, such changes must be documented before this Institution in advance.
(…)
13.9 In cases involving an adjustment or correction, environmental feasibility granted by Nombre3763 is not required for a public hearing; nevertheless, such changes must be documented before this Institution. (Emphasis not in the original).
As a starting point, it must be made clear that it is not for this Court to determine the appropriate definition of what should be considered an “adjustment, correction, or amendment” to a coastal regulatory plan in the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT); likewise, it is not within its jurisdiction to establish whether some or all of these warrant the involvement of SETENA, or under what circumstances such involvement would not be necessary, because those matters concern legality and must be determined by the authorities with jurisdiction over the subject. Nor is it within this Court’s jurisdiction to establish which regulations are applicable (Decrees 32967, 31849, or 43898, etc.), as referenced by the representatives of the institutions granted a hearing in the order admitting this action for consideration, since that is a matter within SETENA’s particular purview. What is within this Court’s jurisdiction, however, is determining whether the provisions under review contravene the obligation arising from Article 50 of the Political Constitution to safeguard and protect the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In this regard, as has been derived from that provision, whenever there is any doubt as to whether human activities may have an impact on the environment, the relevant technical assessments must be conducted, as provided in Article 17 of the Organic Environmental Law (LOA), cited above. This provision states very clearly that any human activity affecting the environment and identified by statute or regulation must undergo an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), as this Court has recognized:
“[W]e may affirm that the State has an obligation to conduct environmental technical studies and environmental impact assessments. In this regard, in judgment number 200815315, issued at 14:59 on October 10, 2008, this Chamber established the need for certain activities to have an approved environmental impact assessment. This is because such an administrative procedure makes it possible to identify and predict, from a technical and scientific standpoint, the effects that an activity may have on the environment” (see judgment no. 2023-017109).
As already noted, this Court has held that the inclusion of the environmental variable (variable ambiental) is a requirement upon which the constitutionality of land-use planning instruments (instrumentos de planificación territorial), in which human activity obviously plays a role, depends. In the aforementioned judgment no. 2024-013166, the Chamber made the following observations:
“The manner in which the development of human activities is planned has a significant impact on the environment, which may be negative or positive depending on the uses and activities authorized. Thus, the incorporation of environmental variables and the submission of regulatory plans to an environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental) are imperatives arising from Article 50 of the Constitution.” (Judgment no. 2006-013028) Those considerations were partially reiterated in judgment no. 2010-012458, which further stated that the authority of local governments to establish their own land-use planning (ordenación territorial) through regulatory plans is subordinate and subject to protective environmental legislation and to the precautionary and environmental protection principle (principio precautorio y proteccionista del ambiente) enshrined in Article 50 of the Constitution.” (Emphasis not in the original).
It is evident that the State as a whole is called upon to defend the environment and that, accordingly, a substantial portion of the powers in this area has been delegated to MINAE and, specifically, to SETENA, without relieving other public entities of their responsibilities in this field. Nevertheless, it must be clarified that the State, in the broad sense, is the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. That is, although the central government delegates the defense of the environment to the ministry in question, this does not eliminate the responsibility of the other State institutions in this area; accordingly, the need for coordination among public agencies aimed at ensuring environmental protection has also been expressed. In this respect, Articles 13.6, 13.7, 14.12, and 14.13 of the Manual under review reflect such coordination because, in addition to the public participation that may take place at a public hearing, any change made to a coastal regulatory plan in the ZMT must be approved by the Municipal Council, the INVU, and the ICT, must undergo the procedures specified therein, and must subsequently be published in the Official Gazette La Gaceta, thereby promoting publicity as well as interinstitutional collaboration. In this regard, judgment no. 2010-006922 stated as follows:
“On various occasions, constitutional case law has indicated that environmental protection is a task incumbent upon everyone equally; that is, the State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed. For purposes of this task, the term public institution must be understood to encompass both the Central Administration—Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which, by reason of their subject matter, have extensive involvement and responsibility with regard to environmental conservation and preservation and which act, in most cases, through their specialized agencies in this area, such as the General Directorate of Wildlife, the Forestry Directorate, and the National Environmental Technical Secretariat (SETENA)—and decentralized institutions, such as the National Institute of Housing and Urban Development, SENARA, the Costa Rican Tourism Institute, or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers; a task for which municipalities plainly bear substantial responsibility within their territorial jurisdictions.
It might therefore be thought that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, but that is not the case, because, to avoid the simultaneous coexistence of spheres of authority of differing origin and nature, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships among the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between those entities and the municipalities, so that they may carry out the functions entrusted to them.” Specifically, with regard to incorporating the environmental variable, this Court has recognized that Nombre3763 is the institution with jurisdiction to determine when its involvement is or is not appropriate, because it is the specialized body with jurisdiction to harmonize environmental impact with human activity—production processes (procesos productivos)—pursuant to Article 83 of the LOA and is therefore responsible for conducting environmental impact assessment procedures in accordance with the regulations currently in force.
VI.Based on the foregoing and on the need to safeguard the constitutional provisions, it is clear that the challenged provisions of the Manual, which exempt from SETENA’s environmental assessment those cases in which “adjustments and corrections” are made to regulatory plans that lack such an assessment or whose assessment is not current—Articles 13.2.iii), 13.9, and 14.7.1(a) and (b)—are contrary to the protective interest surrounding the right to the environment and warrant a declaration of unconstitutionality on several grounds.
Indeed, under Article 17 of the LOA, the aforementioned Manual lacks the normative rank (rango normativo) required to eliminate that requirement, as it purports to do, even though an adjustment or correction could seriously infringe the right to the environment.
Moreover, the record does not show that, before eliminating that requirement, technical studies had been conducted that could have reliably and unequivocally determined that it was unnecessary to refer such cases to Nombre3763, despite the fact that they involve coastal areas of high environmental fragility in the ZMT and, as stated, possible effects on the right to the environment arising from any changes that might be made to the coastal regulatory plan in the ZMT. The foregoing may be inconsistent with challenged Articles 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12, and 14.13 of the Manual, from which arise not only the necessary interinstitutional coordination and public participation, but also the indispensable existence and submission to the institutions cited therein of a minimum set of technical reports and responses to observations arising from the consultation process. That documentation, however, is not intended to provide technical proof supporting the exemption from SETENA’s environmental assessment.
Nevertheless, these articles would not in themselves be unconstitutional insofar as they are interpreted to mean that the possible changes to which they refer must always be submitted to SETENA so that it may conduct the appropriate environmental assessment, and that the procedures referenced therein must comply with that requirement to avoid violating Article 50 of the Constitution.
It is also important to emphasize that the PGR itself has informed this Court that, in this specific case, the classification of “adjustments, corrections, and amendments” (“ajustes, rectificaciones y modificaciones”) and the fact that the first two need not be submitted to Nombre3763 for review prior to their approval were decisions incorporated into the challenged Manual by the ICT and the INVU, two institutions that lack the technical authority to determine the parameters under which an adjustment, correction, or amendment to a coastal regulatory plan (plan regulador costero) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre, ZMT) must be submitted for assessment by Nombre3763. Therefore—in the PGR’s view—this classification has no basis or support in the regulations currently in force. In this regard, that advisory body notes that, although art. 46 of the Environmental Assessment, Oversight, and Monitoring Regulations (Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental)—decreto ejecutivo n.°43898 de 21 de diciembre de 2022—establishes certain rules concerning the amendment of environmental approvals (viabilidades ambientales) already granted and uses an alteration exceeding 20% as a parameter, those regulations do not concern land-use planning instruments (instrumentos de planificación territorial).
Furthermore, if the requirement were to conduct a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica), the PGR notes that it is governed by the Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)—decreto n.°32976 de 20 de febrero de 2006—and, with respect to that specific instrument, it must be borne in mind that Nombre3763 has stated that, under the concept of “amendments” set forth in that decree, the categories of corrections, adjustments, and amendments in the strict sense described in the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT—partially challenged here—refer to changes that, by virtue of the logic, science, and technical expertise contemplated by the regulations, would require an environmental assessment (valoración ambiental) when they involve transformations that, substantively or on their merits and in view of their magnitude, must be submitted to Nombre3763 so that it may determine the appropriate course of action (see oficio n.° SETENA-SG-0767-2022 de 9 de setiembre de 2022, submitted by the Secretary General of Nombre3763 in expediente n.°22-018256-0007-CO before this Court).
In this matter, it must be borne in mind that Nombre3763, and not this Court, is the entity that will determine, on the basis of technical criteria, which environmental assessment instrument will be the most suitable or appropriate to require in order to incorporate the environmental variable (variable ambiental), as well as the regulations it considers applicable. With respect to the matters this Court must analyze, it must be made clear that the special constitutional protection afforded to the environment requires an exhaustive examination of the reasons supporting such determinations in the context of the various levels comprising the ZMT, with their different ecosystems and environmental fragility, as well as of the relationship between the environment and the anthropological setting and, within that setting, the social, economic, cultural, and other impacts that could influence the decisions to be made.
Nevertheless, it cannot be overlooked in these proceedings that, when changes to the nature of the environmental public domain (dominio público ambiental) are contemplated, a lack of technical rigor violates the substance of art. 50 of the Constitución Política, even merely because of the existence of risk or doubt. Accordingly, whether human activities may be carried out within those territorial areas without due consideration of the impact they may have on the environment is a matter that must be identified and analyzed with utmost care and on the basis of technical criteria. In this regard, this Court has stated as follows:
“Indeed, changing the use of an asset that has traditionally been subject to an environmental protection regime requires technical assessments of the consequences that these new human intrusions (incursiones antrópicas) will have on the ecosystem, as well as whether they are compatible with the environment within a framework of environmental sustainability. This entails weighing permitted conduct, corrective actions and procedures, mitigation measures, compensatory measures, and a range of other considerations that are absent from this case file. As explained, this deficiency entails substantive violations that this Chamber cannot overlook, given that public assets (patrimonio público), conceptually, encompass the body of assets that by law (or a higher-ranking rule) are dedicated to a public use and purpose (Sentencia n.°2022-022606).
An adjustment or correction may constitute a significant alteration with serious environmental repercussions, as may well occur in the examples provided by the PGR, according to which an increase or decrease in the boundaries or areas of the polygons demarcating land uses (usos de suelo) under the current zoning and changes in the distribution of land uses within the zoning constitute amendments to permitted land uses. Such amendments might not conform to the environmental carrying capacity (capacidad de carga ambiental) established for each zone and would thereby alter the possible uses. This is particularly serious if done without technical studies and without a prior environmental assessment demonstrating that those activities may be carried out under the new boundaries. In this regard, the options provided by arts. 13.6 and 13.7, challenged here, insofar as they require submission to the INVU and the ICT for approval of the Municipal Council’s resolution, the technical report, and the disposition of comments resulting from the consultation, do not in any way replace the need for other types of technical expert analyses that can substantiate the reasons for the changes made to the coastal regulatory plan in the ZMT.
Consequently, they do not necessarily exempt those changes from environmental assessment by SETENA. Those provisions are therefore not unconstitutional, provided they are interpreted to mean that any change must be assessed by SETENA.
It should be recalled that carrying capacity is the maximum number of individuals in a population that a habitat can sustain with its resources without causing adverse effects on that population or the environment; the variables determining a species’ carrying capacity include food, water, demographic factors, climate, and shelter, among others. Carrying capacity is neither fixed nor static: it may vary by season, from year to year, with the implementation of technologies, or with a decrease in population size, among other factors. In this connection, it is important to emphasize that the PGR has stated that, for example, the possibility of adjusting a coastal regulatory plan to the re-marking of boundaries (reamojonamiento) of the maritime-terrestrial zone may entail a displacement of the geographic area covered by the planning instrument, thereby encompassing areas whose environmental carrying capacity would be affected, a situation made more serious if that capacity has not been analyzed beforehand.
Likewise, adjustments to building setbacks (retiros de edificaciones), heights, site coverage ratios (coberturas), and minimum or maximum lot areas—which are construction and land-use factors whose determination depends on the environmental carrying capacity of the land—could seriously impair the right to the environment if authorized without the corresponding environmental assessment. Furthermore, it cannot be overlooked that, in recent years, tourism has become one of the country’s leading sources of foreign-currency revenue; nevertheless, it has been amply demonstrated worldwide that excessive use of that resource may cause serious environmental harm in areas of high environmental fragility. This is another reason supporting the requirement that any change proposed to a coastal regulatory plan in the ZMT, whether an adjustment or correction, must undergo the corresponding analysis by SETENA in order to incorporate the environmental variable and thereby ensure that the proposed change to the respective boundary lines (alineamientos) does not leave any specific area of special environmental protection without protection. This unquestionably encompasses the substance and procedures established in arts. 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2., 14.6, 14.7.1 subsections a) and b), 14.12 and 14.13, challenged here.
This Court has also stated that the issuance of a regulatory plan presupposes that the technical studies necessary to determine the suitability of each area have been conducted, and that its implementation—even when such plans predate the regulations requiring incorporation of the environmental variable—is contingent upon compliance with those requirements (see judgments 2006-006346 and 2013-012973), as well as upon completion of the established procedures, such as those set forth in challenged provisions 13.6, 13.7, 14.6, 14.12 and 14.13 of the aforementioned Manual. Finally, another highly compelling reason is this Court’s recognition of the principle that the State is responsible for safeguarding the right to the environment (principio de la tutela del derecho ambiental), which derives from constitutional provision 50, establishing the State’s obligation to guarantee, defend, and safeguard this right and thereby making it the guarantor of the protection and preservation of the environment and natural resources.
VII.On the other hand, it must be taken into account that Nombre3763 itself has stated that the factor for determining whether a change to a regulatory plan (plan regulador) must undergo environmental assessment (evaluación ambiental) should not be limited to a percentage of 20%, as established in the provisions of the Manual being challenged; rather, the decisive element should be whether the intended change to the planning instrument entails a modification of the permitted land uses within the geographic area covered by the regulatory plan and whether it is a change that has repercussions for the environmental carrying capacity (capacidad de carga ambiental) of the planned area. On this point, it is necessary to consider that the 20% established by the Manual—sections 14.5.2 and 14.6 insofar as they concern that percentage—could well represent a small but highly significant area in terms of the environmental fragility (fragilidad ambiental) of the zone; likewise, it could be extensive, depending on the total area covered by the coastal regulatory plan, yet might not be as significant in terms of environmental carrying capacity.
Consequently, it would be very serious to allow corrections, adjustments, or changes to a coastal regulatory plan in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre, ZMT) based solely on consideration of the percentage—20%—without SETENA first analyzing the environmental conditions and constraints. Nor has it been demonstrated that this percentage was determined through studies or technical criteria duly entered into the case file, and there is no evidence that a scientific analysis was conducted of what would occur as a result of the individual effects of the changes—in current and future activities—much less their cumulative effects, which, if significant in the surrounding environment, could pose a major environmental risk. This is especially so when one considers the existence of multiple coastal projects—existing, under construction, and future projects—which may not be taken into account because they are not referred to Nombre3763 for assessment.
By contrast, when that institution conducts an environmental assessment, it must perform such an analysis of cumulative effects and measure the aggregate of those adverse impacts, thereby providing the comprehensive perspective required in the ZMT, where areas of high environmental fragility exist. From this perspective, it would be extremely dangerous if, pursuant to the provisions of the Manual being challenged, a coastal regulatory plan in the ZMT were to undergo significant changes without incorporating the environmental variable (variable ambiental), subsequently allowing concessions to be granted over a highly environmentally fragile public-domain asset (bien demanial), with the resulting development of construction and introduction of numerous human activities. All of this would therefore be allowed without the environmental carrying capacity of that zone first having been determined accurately and through technical means, making the Manual’s direct and substantial influence on how changes to coastal regulatory plans in the ZMT may be carried out more than evident.
In this area, there is a danger that an attempt will be made to characterize any change as a simple and harmless adjustment or correction in order to avoid going before SETENA; allowing this, however, could have serious environmental consequences in highly fragile and vulnerable zones. Accordingly, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio), it is necessary to anticipate possible harm to the elements comprising the environment and to adopt measures aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources, including all measures capable of avoiding, preventing, or containing possible impairment of that right. On this point, this Court has stated as follows:
“Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or an objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned, because subsequent enforcement is ineffective in this field, given that biological effects are irreversible in most cases; punishment may have moral significance, but it will scarcely compensate for the harm caused to the environment. Likewise, the precautionary principle applies where there is no scientific certainty regarding the environmental risks or impact of a measure and the available studies or information raise doubts concerning the risks or their possible adverse impact” (see, among others, judgment n.°2012-13367 and n.°2023-017109).
On the other hand, the authorities of Nombre3763 and ICT assert that a further reason not to submit every adjustment or correction to a coastal regulatory plan in the ZMT to Nombre3763 is that, in their view, the Constitutional Chamber, in judgment nº 2013-012973, “made clear that regulatory plans prepared before the promulgation of Decreto 32967-SETENA had already undergone an environmental analysis in the manner used at that time and that a later rule could not be applied retroactively. This is how the process of adjusting and correcting regulatory plans currently in force has been handled. Furthermore, they never had a case file before Nombre3763 because they were prepared even before that Secretariat existed.” In this regard, it must be said that this interpretation of the Court’s ruling is erroneous and incomplete. That judgment must be read as a whole in order to understand that, in the case examined in those proceedings, this Chamber never removed the requirement to go before Nombre3763.
On the contrary, it found that, in the situation before it, “the environmental variable was indeed taken into consideration during the preparation of the Regulatory Plan and its Regulations, even though it was not the assessment currently required; therefore, the alleged violation of Article 50 of the Constitution did not occur” (see judgment n.°2013-012973). Likewise, this Court expressly stated:
“IX.- The ruling in the preceding Whereas (Considerando) in no way implies that this Court disregards the environmental protection of the beaches of Nombre57554 and Zapotillal. As constitutional case law has held—including judgment number 2010-000075, issued at fifteen hours and one minute on the sixth of January, two thousand ten—pursuant to Article 67 of the General Regulations on Environmental Impact Procedures (Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental), Decreto Ejecutivo número 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, dated the twenty-eighth of June, two thousand four, concerning the integration of the environmental variable into Regulatory Plans and other land-use planning instruments (instrumentos de planificación de uso de suelo), even those that have already been approved but do not have the comprehensive environmental variable incorporated into them must undergo environmental assessment. Accordingly, implementation of regulatory plans approved before the adoption of the aforementioned provisions is contingent upon compliance with that requirement. In this regard, any works that, in the petitioners’ view, would cause environmental harm could not be carried out until they have undergone an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) to determine the effects they could have on the environment” (see judgment n.°2013-012973).
It should be noted that the Chamber is very clear and emphatic in stating—as indicated supra—that regulatory plans that do not have the environmental variable incorporated must undergo environmental assessment. Thus, implementation of those regulatory plans approved before the adoption of the aforementioned provisions is contingent upon compliance with that requirement. The Chamber therefore states that any works that could cause environmental harm may not be carried out until they are submitted to Nombre3763 so that their possible effects on the environment may be determined. Accordingly, sections 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12, and 14.13 must be interpreted as not unconstitutional, provided that changes made to a coastal regulatory plan in the ZMT are referred to Nombre3763 for assessment of the environmental component and the interinstitutional coordination procedures (procedimientos de coordinación interinstitucional) are followed. Consequently, the justification given to the Chamber in this regard is invalid and therefore constitutes a further reason for finding the challenged provisions of the Manual unconstitutional insofar as they exempt every adjustment or correction to a coastal regulatory plan in the ZMT from SETENA’s environmental assessment.
As previously stated, the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the ZMT (Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT) is a lower-ranking regulation that may neither amend nor render ineffective higher-ranking rules intended to protect the right to the environment. Consequently, pursuant to Constitutional Law (Derecho de la Constitución), this Court considers that any “adjustment, correction, or modification” of a coastal regulatory plan in the ZMT that does not incorporate the environmental variable because it was not required when the plan was issued, or that does incorporate it but will be subject to an adjustment, correction, or modification, must be submitted to Nombre3763 so that this institution may determine the appropriate course of action in defense of the right to the environment. Likewise, it must comply with the procedures established in challenged Articles 13.6, 13.7, 14.12, and 14.13.
It is important to note that this Court has previously ruled on claims alleging that, in certain locations within the ZMT, attempts have been made to modify coastal regulatory plans without first going before Nombre3763 to submit such changes to environmental assessment. However, the issue was assessed through amparo proceedings (recursos de amparo), and the scope of this Court’s intervention was therefore limited. Thus, for example, judgments n.°2023-017185—reiterated in n.°2023-021554 and n.°2023-024218—stated as follows:
“Having clarified the foregoing, it should be noted that it is beyond this Court’s jurisdiction to determine, pursuant to the infra-constitutional rules (normativa infraconstitucional) governing the matter and the particular circumstances of the case under review, whether the proposal concerning the Playa Sámara Coastal Regulatory Plan constitutes an adjustment and correction process or, instead, a modification process. This is because determining whether the procedure at issue would encompass 20% or more of the total usable area of the maritime-terrestrial zone, in accordance with the aforementioned Manual for the preparation of coastal regulatory plans in the maritime-terrestrial zone, is incompatible with the summary nature of amparo proceedings.” “In the sub examine, the Chamber considers the foregoing criterion applicable. Indeed, it finds that determining whether the respondent Council’s proposal must be classified as a ‘modification,’ ‘adjustment,’ or ‘correction’ of the regulatory plan is a matter of ordinary legality, since determining whether the percentage would reach 20% of the total usable area of the maritime-terrestrial zone is incompatible with the summary nature of amparo proceedings (see judgment n.°23-024218).
Nevertheless, it is important to highlight the analysis conducted in amparo proceeding n.°22-018256-0007-CO, in which the petitioner alleged the following:
“I.- SUBJECT MATTER OF THE APPEAL. The appellant states that the Municipalidad de Nicoya is in the process of modifying the 1981 Plan Regulador Costero de Playa Sámara. The appellant states that, on 22 de julio de 2021, Nombre3763 pointed out the need to incorporate the environmental variable (variable ambiental) into regulatory plans (planes reguladores), for which its approval must be obtained. The appellant adds that Nombre3763 informed the Municipalidad de Nicoya of its duty to comply with the provisions of Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE in the procedure for applying the environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental) and regulatory plans. The appellant reports that, by official letter ZMT-002-2022 dated 5 de enero de 2022, the acting coordinator of the Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya informed the appellant that “(…) 2. With respect to the environmental feasibility (viabilidad ambiental) issued by SETNA (sic), this Department hereby advises you that, in the case of adjustments to plans prepared before SETENA began requiring Environmental Feasibility approvals, no application need be made, pursuant to the ruling issued by the Sala Constitucional in its VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013 (…)”.
The appellant explains that a public hearing concerning the aforementioned amendment to the regulatory plan was held on 28 de mayo de 2022; however, the attendees were neither allowed to speak nor provided with materials concerning that proposal.” The Court conducted the corresponding review of the case file and determined, first, that the Municipalidad de Nicoya has had the 1981 Plan Regulador Costero de Playa Sámara and that the plan has been undergoing changes since 2012. The Court also noted that, through official letter n.°SENARA-DIGH-0044-21 de 28 de abril de 2021, the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica de SENARA reached the following conclusions:
“1. In the area covered by the Plan Regulador de Sámara (Zona Marítima Terrestre) that overlaps with the map showing the extreme and high vulnerability of the Acuífero Mala Noche, urban zoning (zonificación urbana) shall be developed according to the density and coverage parameters (residential zones, tourism zones, commercial zones, and institutional zones) established by the coastal regulatory plan itself. 2. In the remainder of the vulnerability zone of the Acuífero Mala Noche classified as extreme, the ‘Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources’ (‘Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico’) must be applied; it provides that no type of activity may be permitted in that aquifer. 3. In areas outside the Acuífero Mala Noche where the Plan Regulador Costero overlaps with the HIGH hydrogeological vulnerability map, the regulations established in the Plan Regulador Costero shall remain in effect. 4.
For future growth areas (outside those identified in the Plan Regulador ZMT as urban developments), more comprehensive hydrogeological studies are recommended, together with the proposal of environmental measures for such development. Furthermore, no activities classified as posing a high risk of aquifer contamination may be undertaken within the Zona Marítima Terrestre; this risk must be determined by taking into account the contaminant load, retardation/degradation, dispersion, method of contaminant disposal, application period, mobility, persistence, intensity, and hydrogeochemical studies of the movement of contaminants toward the aquifer.” The Court noted that, as a result of the foregoing, the events described below occurred:
“Through official letter SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, Nombre3763 informed the respondent local government that: ‘In accordance with the foregoing, the Municipalidad de Nicoya must apply Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-” (04/05/2-006), which, in item 5.1 3 of Anexo I, describes the “Procedure for Applying the IFA to Existing Regulatory Plans and Other Types of Land-Use Planning” (“Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”) and likewise provides guidelines on the basic steps to be followed when incorporating the environmental variable into existing regulatory plans. Por tanto, the Municipalidad de Nicoya must incorporate the environmental variable into the Plan Regulador Costero de Playa Sámara because the plan is undergoing an adjustment process’” (boldface added by the Court).
For its part, “The petitioner (sic) stated in the report submitted under oath—with the solemnities and consequences that this entails—that the proposed change to the Plan Regulador Costero de Playa Sámara ‘does not entail a zoning change exceeding the limit established in the Manual para la confección de planes reguladores costeros, which is 20 % of the entire polygon to be corrected; as for the inclusion of the Reglamento de Cobro de Cánones, this is being done to comply with Decreto Ejecutivo 37882-MP-H-TUR published in la Gaceta 176 del viernes 13 de setiembre del 2013, thereby bringing the Plan Regulador Costero de Playa Sámara into conformity with the current regulations governing the matter.’ Likewise, ‘the corresponding current and updated Certificados de Patrimonio Natural del Estado issued by SINAC were included, as was the Map of the Water Vulnerability of the Acuífero Mala Noche prepared by SENARA; a transitional regulation to safeguard that aquifer was also included, in compliance with and observance of the precautionary principle, the pro-nature principle, and article 50 of the Constitución Política.’” The record shows that, as Nombre3763 reported to the Court—within that case file—in julio de 2021, through official letter n.°SETENA-DT-EAE-094-2021, it responded to an inquiry submitted by the acting Coordinator of the Municipalidad de Nicoya, who stated that the municipality had a Plan Regulador Costero de Playa Sámara, approved in 1981 and undergoing adjustment and correction, and therefore requested information on the procedure to be followed before Nombre3763, in accordance with point 13 of the Manual de Planes Costeros and item 13.2. That request for information was answered as follows:
“…the Municipalidad de Nicoya must apply Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE ‘Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-’ (04/05/2006), which, in item 5.13 of Anexo I, describes the ‘Procedure for Applying the IFA to Existing Regulatory Plans and Other Types of Land-Use Planning’ and likewise provides guidelines on the basic steps to be followed when incorporating the environmental variable into existing regulatory plans. Por tanto, the Municipalidad de Nicoya must incorporate the environmental variable into the Plan Regulador Costero de Playa Sámara because the plan is undergoing an adjustment process” (emphasis added by the Court).
The Court added that the Secretary General of SETENA likewise submitted, in that case file, official letter SETENA-SG-0767-2022 de 9 de septiembre de 2022, which stated that, with respect to the environmental feasibility requirement for existing regulatory plans in the ZMT, the country’s municipalities must apply decreto ejecutivo n.°32967-MINAE, namely the “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) ‒PARTE lll‒,” which sets out the procedure for existing regulatory plans and other forms of land-use planning and also provides guidelines for incorporating the environmental variable into existing regulatory plans, including amendment processes. That official letter records the following statement by SETENA:
“…It is clear that the concept of amendments contemplated by D.E. N.° 32967-MINAE encompasses the categories of corrections, adjustments, and amendments as such described in the Manual del ICT, because, whether greater or lesser in scope, they are amendments—they are changes. It is even clearer, however, that, under the logic, science, and technical standards embodied in our regulations, all amendments that, because of their substantive nature or underlying content, require an environmental assessment (valoración ambiental) in view of their scope must be submitted to Nombre3763 for assessment (in accordance with the technical procedure described in D.E. N.° 32967-MINAE); each proponent of a regulatory plan must determine the scope and content of the proposed adjustments pursuant to its authority” (emphasis not in the original).
The Court continued as follows:
“Now then, in the present case, the petitioner maintains that the Plan Regulador Costero de Playa Sámara is undergoing an amendment process, which would entail the need to obtain the environmental feasibility granted by Nombre3763. The respondent local government, for its part, maintains that the proposal concerning the aforementioned regulatory plan consists of an adjustment and correction process and that the proposal ‘included the corresponding current and updated Certificados de Patrimonio Natural del Estado issued by SINAC, as well as the Map of the Water Vulnerability of the Acuífero Mala Noche prepared by SENARA; it also included a transitional regulation to safeguard that aquifer, in compliance with and observance of the precautionary principle, the pro-nature principle, and article 50 of the Constitución Política’; accordingly, obtaining environmental feasibility would not be necessary.” The provisions of sections 14.5, 14.6, and 14.7 of the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT, challenged here, are then quoted verbatim. Finally, in the aforementioned judgment n.°2022-025374, the Court concluded as follows:
“Having clarified the foregoing, the Court notes that it is beyond its jurisdiction to determine, under the subconstitutional regulations governing the matter and the particular circumstances of the case under review, whether the proposal concerning the Plan Regulador Costero de Playa Sámara constitutes an adjustment and correction process or, instead, an amendment process. This is because determining whether the procedure at issue would encompass 20% or more of the total usable portion of the zona marítimo terrestre, in accordance with the aforementioned Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre, is incompatible with the summary nature of an amparo proceeding (recurso de amparo).
Nevertheless, this Court notes that, through official letter SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental informed the respondent local government that: ‘(…) the Municipalidad de Nicoya must apply Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-” (04/05/2-006), which, in item 5.1 3 of Anexo I, describes the “Procedure for Applying the IFA to Existing Regulatory Plans and Other Types of Land-Use Planning” and likewise provides guidelines on the basic steps to be followed when incorporating the environmental variable into existing regulatory plans. Por tanto, the Municipalidad de Nicoya must incorporate the environmental variable into the Plan Regulador Costero de Playa Sámara because the plan is undergoing an adjustment process’” (emphasis added).
In other words, in the case under review (sub examine), it is evident that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, namely, the highly decentralized body (órgano de desconcentración máxima) of MINAE whose fundamental purpose is to harmonize environmental impact with production processes (see section 83 of the Ley Orgánica del Ambiente), determined and informed the Municipalidad de Nicoya, through official communication SETENA-DT-EAE-0094-2021 of 22 de julio de 2021, of the need to incorporate the environmental variable (variable ambiental) into the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) for Playa Sámara. The foregoing is consistent with the statement made by the secretary general of Nombre3763 in official communication SETENA-SG-0767-2022 of 9 de setiembre de 2022 concerning the environmental feasibility (viabilidad ambiental) requirement for current regulatory plans (planes reguladores) in maritime-terrestrial zones (zonas marítimo terrestres).
In view of the foregoing, and given that a procedure to make changes to the Coastal Regulatory Plan for Playa Sámara is currently under way in the case at hand (sub lite), it is appropriate to cite the findings in judgment n.° 2012004250, issued at 8:30 hours on 30 de marzo de 2012:
(…) However, it bears reiterating, so that the respondent authority takes note, that every urban development regulatory plan must undergo an environmental impact assessment (examen del impacto ambiental), in observance of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Constitution (Carta Magna), and that, as an indispensable requirement for its adoption, the final Regulatory Plan proposal, together with the respective studies, must also be submitted to a public hearing (audiencia pública).
Consequently, in accordance with the ruling quoted above, the claimant’s complaint concerning the failure to conduct an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) in connection with that regulatory plan is premature and, therefore, the amparo proceeding (recurso de amparo) cannot be granted (similarly, see judgment n.° 2021016551, issued at 9:15 hours on 30 de julio de 2021).
Nevertheless, the respondent authorities are hereby advised that, before holding a public hearing to determine whether the proposal concerning the Regulatory Plan for Playa Sámara should be approved, they must comply with the requirements established by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental in official communication SETENA-DT-EAE-0094-2021 of 22 de julio de 2021.” Based on the foregoing, and applying the aforementioned criteria, the Chamber dismissed that amparo proceeding, noting that no further consideration could be given through amparo proceedings beyond stating that it was a matter of ordinary legality to determine whether the proposal of the respondent Concejo Municipal should be classified as a “modification” (modificación), “adjustment” (ajuste), or “rectification” (rectificación) of the regulatory plan, because analyzing whether the percentage would reach 20% of the total usable area of the ZMT, among other matters, is incompatible with the summary nature of amparo proceedings.
Nevertheless, as can be seen in the operative portion of judgment n.°2022-025374, this Court did warn the respondent authorities that they were required to take note of the obligation contained in official communication n.°SETENA-DT-EAE-0094-2021 of 22 de julio de 2021 regarding the need to incorporate the environmental variable into the coastal regulatory plan for Playa Sámara. As stated, the considerations expressed by this Court in that judgment could not go beyond what was permitted through amparo proceedings; however, now that the matter is again before the Court, but through these proceedings, the appropriate course is to declare unconstitutional the challenged provisions that exempt changes made through “adjustments and rectifications” to coastal regulatory plans in the ZMT from incorporating the environmental variable. That environmental assessment (valoración ambiental) must be prepared by SETENA, as appropriate under the regulations currently governing the matter and in light of the harmonization of various criteria issued by that institution at different times, according to which every urban development regulatory plan or coastal regulatory plan in the ZMT must—in general terms—undergo an environmental impact assessment in observance of the protection of a healthy and ecologically balanced environment enshrined in art. 50 of the Constitución Política, and also—specifically—when such plans are adjusted, rectified, or modified.
Accordingly, the challenged sections 13.2.iii), 13.9, and 14.7.1 subsections a) and b) of the Manual are unconstitutional because they do not require SETENA to conduct such an environmental assessment. Consequently, the claimant is correct in asserting that the environmental precautionary principle (principio precautorio en materia ambiental), the principle of non-regression of fundamental rights (no regresión de derechos fundamentales), the principle of progressivity (progresividad), and the principle of scientific protection (tutela científica) have been violated, warranting the granting of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).
Based on the foregoing considerations, it is necessary to declare unconstitutional the provisions of the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT, published in Supplement n.°139 to La Gaceta n.°135 of 14 de julio de 2021, which exclude adjustments and rectifications to regulatory plans issued before SETENA’s environmental assessment requirement, even when those plans are being adjusted, as well as the provisions that allow the environmental variable not to be incorporated. Those provisions are contrary to art. 50 of the Constitución Política, from which the requirement that land-use planning instruments (instrumentos de planificación del territorio) and their modifications undergo environmental assessment has been derived. Likewise, these provisions violate art. 14 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica, under which each Contracting Party—to the extent possible and as appropriate—must establish “appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity.” They likewise violate the precautionary principle, as well as the principles of non-regression to the detriment of fundamental rights, scientific protection, and progressivity.
Accordingly, sections 13.2.iii and 13.9 of the aforementioned Manual must be declared unconstitutional insofar as they provide that environmental feasibility is not required for adjustments and rectifications to coastal regulatory plans in the ZMT, as must art. 14.7.1. a) and b), because it establishes that, for adjustments and rectifications to plans that lack environmental feasibility, it will not even be necessary to document the change before SETENA. Based on the foregoing, this declaration of unconstitutionality applies within art. 14.7.1 both to subsection a), which refers only to “adjustments and rectifications”—even though the Procuraduría did not address it—and to subsection b), because failing to require Nombre3763 to conduct an environmental assessment in cases involving adjustments and rectifications is just as serious as failing to require it in other cases in which the current regulatory plan lacks environmental feasibility and it is deemed unnecessary to document the corresponding matter before SETENA, as explained in earlier recitals (considerandos).
For their part, sections 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 in its entirety, and 14.6, 14.12, and 14.13 are not unconstitutional insofar as they are interpreted to mean that, regardless of how the possible changes to a regulatory plan are classified and whether they reach or exceed 20% of the total usable area of the ZMT, they must always be referred to Nombre3763 so that this institution may conduct the appropriate environmental assessment and determine whether the proposed changes alter the environmental component (componente ambiental) of the area, and that the procedures established therein must also be followed at the appropriate procedural stage (momento procesal).
This Court wishes to make clear that, with respect to the integration and modification of the environmental variable, the Manual must comply with the specific regulations governing strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) and with the guidelines and criteria established in that regard by the specialized technical body (órgano técnico especializado), as well as with the foregoing in order to protect the right to the environment. Therefore, in all cases, review by Nombre3763 and incorporation of the environmental variable into plans that do not already include it will always be appropriate and necessary whenever so determined by the competent technical body and pursuant to the provisions currently governing the matter.
Justice Cruz Castro partially dissents and also declares section 14.5.2 of the challenged Manual unconstitutional. He also sets forth additional reasons.
The parties are hereby advised that, if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computerized, magnetic, optical, or telematic device or produced through new technologies, such items must be retrieved from the Clerk’s Office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, all material not retrieved within that period will be destroyed, as provided in the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N.° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as in the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N.° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.-
Por tanto:
The constitutional challenge is partially granted.
Consequently, arts. 13.2.iii), 13.9, and 14.7.1 subsections a) and b) of the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en Zona Marítimo Terrestre are annulled because they are contrary to the provisions of section 50 of the Constitución Política, article 14 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica, the precautionary principle, and the principles of non-regression of fundamental rights, progressivity, and scientific protection in environmental matters.
Sections 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 in its entirety, and 14.6, 14.12, and 14.13 of that Manual are not unconstitutional insofar as they are interpreted to mean that, regardless of how the possible modifications to a regulatory plan are classified and the percentage of the total usable area of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to be changed, they must always be referred to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental so that this institution may conduct the appropriate environmental assessment and determine whether the proposed changes alter the environmental component of the area, and that the procedures established therein must also be followed at the appropriate procedural stage.
Justice Cruz Castro partially dissents and also declares section 14.5.2 of the challenged Manual unconstitutional. He also sets forth additional reasons.
This judgment is declaratory, and its effects are retroactive to the date of promulgation of the annulled regulations, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this judgment shall be published in the Diario Oficial La Gaceta. It shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.
Fernando Castillo V.
Chief Justice Fernando Cruz C. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Ingrid Hess H.
Hubert Fernández A. Rosibel Jara V.
Res. N° Telf3981 Dissenting opinion of Justice Cruz Castro regarding section 14.5.2 of the challenged Manual. Additional reasons. Environmental protection requires careful preventive action.- I concur with the decision partially granting this action, but I further consider section 14.5.2 of the challenged Manual unconstitutional; its text reads as follows:
“14. CHANGES TO CURRENT REGULATORY PLANS (…)
14.5 For the purpose of identifying and specifying the different means by which a change to a current regulatory plan (plan regulador) may be requested, the following categories are established:
(…)
2. Rectifications (Rectificaciones): the possibility of correcting imperfections, defects, or omissions for reasons of necessity and convenience in the content of the regulatory plan or its regulations. This includes: Expansion of Life Rights, increases or decreases in the boundaries or areas of the polygons demarcating land uses (usos de suelo) under the current zoning (zonificación), changes in the distribution of land uses in the zoning and its regulations, and re-demarcation (reamojonamiento) with respect to a digital or physical boundary-marker line (línea de mojones). Taken together, these rectifications shall not exceed 20% of the total usable area of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) and may be carried out in whole or in part until that percentage is reached. If they exceed 20 %, they must be processed as a modification (Point 3 below).
The effective percentage of change in the baseline areas of the current Regulatory Plan shall be verified by generating a table or chart containing the following:
Original area of the regulatory plan in square meters: Original area, in square meters, of the regulatory plan approved for the zone, as shown in the area schedule on the zoning map sheet (lámina de zonificación). If it is not shown, the map sheet must be vectorized through a digitization process.
Effective ZMT area for estimating the 20% change: Original area of the regulatory plan minus all areas that have been reduced as a result of a re-demarcation process or through the application of other legislation, such as areas belonging to the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas), among others.
Analysis of the permitted 20%: Percentage by which the adjusted original zoning varies within the effective ZMT area determined above, whether through the redistribution or addition of land. The percentage change in the effective ZMT area, measured in square meters, must not exceed 20%.
Changes to the regulations concerning building setbacks (retiros de edificaciones), heights, lot coverage (coberturas), and minimum or maximum lot areas established by statutory regulations are also considered rectifications.
Also included are changes in public investment policy, changes in the regulations governing fee collection (cobro de canon), and other updates to laws and regulations.
Adjustments and changes to documents such as the fee regulations (reglamento del canon), the regulatory-plan regulations (reglamento del plan regulador), and other similar documents do not relate to an area measurement and, therefore, are not subject to application of the aforementioned 20% variation.
Changes to the regulations concerning building setbacks, heights, lot coverage, and minimum or maximum lot areas established by statutory regulations are also considered rectifications. Also included are changes in public investment policy, changes in the regulations governing fee collection, and other updates to laws and regulations. For longstanding regulations, the provisions of this Manual shall be used as a reference for updating the requirements applicable to the different zones.” Unlike the majority’s position, I believe that a conforming interpretation (interpretación conforme) is not sufficient to resolve the constitutional problems that I find in this provision. The rectifications permitted under subsection 14.5.2 for requesting a change to a current regulatory plan encompass a wide range of possibilities (correcting imperfections, defects, or omissions for reasons of necessity and convenience, such as expansion of rights-of-way (derechos de vía), increases or decreases in the boundaries or areas of the polygons demarcating land uses under the current zoning, changes in the distribution of land uses in the zoning and its regulations, re-demarcation with respect to a digital or physical boundary-marker line, among others), including rectifications affecting up to 20% of the Maritime-Terrestrial Zone.
Although this Chamber states that a rectification of the regulatory plan must always be referred to the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) so that it may conduct the corresponding environmental assessment (valoración ambiental), the fact remains that including such a broad list of possibilities within the concept of “regulatory-plan rectification” ultimately facilitates changes to regulatory plans without mandatory environmental viability (viabilidad ambiental). Thus, this provision actually deregulates—regressively—the scope of the precautionary principle (principio precautorio) in highly fragile areas such as the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT), thereby violating in several respects the provisions of constitutional rules 7, 9, 50, and 89; Article 14 of the Convention on Biological Diversity (law no. 7416); and settled constitutional case law.
As the petitioner states, this provision creates unjustified exceptions to the requirement of obtaining a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) from SETENA. In this case, no technical criterion was established to justify those exceptions, which openly violates the precautionary principle, the principle of non-regression (principio de no regresión), the principle of progressivity (principio de progresividad), and the principle of scientific protection (principio de tutela científica). No technical criterion exists that would justify why adjustments and rectifications to coastal regulatory plans should not undergo review by SETENA while modifications must, and that absence entails a violation of the constitutional principle of technical reasonableness (principio constitucional de razonabilidad técnica) and, consequently, of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad).
Note what the CGR report (no. DFOE-AE-IF-12-2014 of November 19, 2014) stated: most of the regulatory plans currently in force in the ZMT lack environmental viability; thus, of the 155 plans in force or under preparation, only 49 were submitted to Nombre3763 and, of those, only 9 obtained such viability. Clearly, the challenged regulations did not remedy that situation; quite the opposite.
As the PGR itself states, the classification into “adjustments, rectifications, and modifications,” and the fact that the first two need not be submitted to Nombre3763 for review before their approval, were decisions incorporated into the challenged Manual by ICT and INVU, two institutions that lack the technical authority to determine the parameters under which an adjustment, rectification, or modification of a coastal regulatory plan in the ZMT must be submitted to Nombre3763 for assessment.
The protection of the environment and the consequences of failing to protect it are, in some cases, so serious and irreversible that sound administration and protection of the assets of Mother Earth always require a technical criterion defining the threats and the precautions that must be adopted, as is done in an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). Thus, the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) must become the rule, because it is the instrument that best protects the right to the environment. The provision that I consider unconstitutional is silent in this respect, and I consider the Chamber’s interpretation insufficient.
Furthermore, in addition to the reasons stated in this Chamber’s decision concerning the declared unconstitutionality, I add the following reasons:
The challenged regulations reveal an exclusion of SETENA’s powers and of its role in the Maritime-Terrestrial Zone. I consider this to violate the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) and all the environmental principles it encompasses. Under the constitutional principles of protection of the right to the environment (tutela del derecho al ambiente); the preventive principle (principio preventivo) (when there is certainty of possible environmental harm, the activity causing that harm must be prohibited, limited, or made subject to compliance with certain requirements); the precautionary principle (when there is a danger of serious and irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty must not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation); the pro natura principle (principio pro natura) (in cases of doubt or uncertainty, disputes must be resolved and provisions interpreted in favor of protecting and conserving the environment); the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) (or the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica), under which decision-making in this field must be supported by technical studies, both with respect to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—from which derives the requirement of “adherence to science and technology,” thereby constraining the Administration’s discretion in this field); the principle of progressivity and non-regression in environmental matters (principio de progresividad y no regresión en materia ambiental) (the State’s obligation to progressively increase protection and not to adopt measures, policies, or legal provisions that worsen the level of protection already achieved); and the principle of rational use of resources (principio de uso racional de los recursos), the State is required to conduct technical environmental studies and environmental impact assessments.
In this regard, this Chamber, in judgment number 2008-15315 at 14:59 hours on October 10, 2008, established the need for certain activities to have an approved environmental impact assessment. This is because that administrative procedure makes it possible to identify and predict, from a technical and scientific standpoint, the effects that an activity may have on the environment. In this regard, this Constitutional Chamber (Cámara Constitucional), in judgment number 2005-05544 at 15:38 hours on May 10, 2005, stated:
“VI.- The environmental impact study as an instrument of protection. Environmental provisions must have a technical foundation, because their application must proceed from the conditions to which the use and exploitation of natural resources must be subject. This is so because, since environmental damage and pollution can be assessed, the impact of these elements requires scientific evaluation and treatment. Hence the need for an environmental impact assessment, which, as established by the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), consists of a scientific and technical administrative procedure that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making (…) Pursuant to Article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), number 7554, of September 18, 1995, the activities requiring an environmental impact study approved by the National Environmental Technical Secretariat are those human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste.
Prior approval by that body is an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Thus, protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment requires the State to adopt preventive measures to avoid harm to that right; and among the principal measures enacted by the legislature for this purpose are various technical instruments, most notably the Environmental Impact Study, as provided in the cited article. Special emphasis must be placed on the fact that the nature of the project or work will determine, in each case, whether an environmental impact study is required, rather than the establishment of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory.” Likewise, this Court also stated the following:
“(…) The third paragraph of constitutional provision 50 states with absolute clarity that the State must guarantee, defend, and preserve every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment; this means that public entities are not only required to enforce environmental legislation with respect to private parties and other public entities, but also, and above all, must ensure that their own conduct complies with the dictates of those protective bodies of law. State institutions are the first entities called upon to comply with protective environmental legislation, and there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements such as, for example, the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) required by the Ley Orgánica del Ambiente for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment” (see judgment number 2001-6503 of 09:26 hours on 06 de julio de 2001).
In summary, as established by constitutional principles concerning environmental matters, the requirement of prior technical studies reflects the principle that decisions relating to the environment must be subject to scientific and technical criteria, in order to protect the ecological balance of the system and the health of the environment. Moreover, the requirement of technical studies is not a mere formality but a substantive requirement; that is, it must be substantively demonstrated, through a scientific and individualized analysis, what degree of environmental impact the corresponding measure will have, recommendations aimed at mitigating its negative environmental impact must be proposed, and it must be demonstrated how that measure entails development that meets present needs without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs (see judgment number 2012-13367 of 11:33 hours on 21 de setiembre de 2012).
Accordingly, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 of 4 de octubre de 1995) provides that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, whose prior approval shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects; and that statutes and regulations shall specify which activities, works, or projects must undergo such an assessment. Conducting an environmental impact assessment for activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials is not only a legal obligation but also a constitutional obligation. Thus, this Sala Constitucional has recognized that the obligation to conduct environmental impact assessments is one of the principles that serve as a standard for constitutional review and that have been developed to ensure that the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment established in Article 50 of the Constitución Política does not remain a mere formal proposition.
(Voto n° 2003-6322 of 14 hours 14 minutes on 3 de julio de 2003). In this regard, there is no doubt that conducting prior environmental impact assessments forms part of the right to a healthy and ecologically balanced environment and, therefore, failure to comply with that obligation infringes that fundamental right. Likewise, the obligation to environmentally assess activities, works, or projects is grounded in Article 14 of the Convention on Biological Diversity (approved by Ley no. 7416 of 30 de junio de 1994), insofar as it provides that each State Party “shall establish appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity, with a view to avoiding or minimizing such effects”; and in Principle 17 of the Rio Declaration on Environment and Development, which establishes that “an environmental impact assessment, as a national instrument, shall be undertaken for any proposed activity that is likely to have a significant adverse impact on the environment and is subject to a decision by a competent national authority.” The Sala Constitucional has stated that: “Determining the cases in which an environmental assessment is or is not required is a matter governed by statutes and regulations, under the general criterion that the human activities that must undergo environmental assessment are those that alter the environment to such a significant degree that such an assessment is necessary.” (Voto n° 2017-5994 of 11 hours on 26 de abril de 2017.
Reiterated in Voto n° 2019-16792 of 11 hours 51 minutes on 4 de setiembre de 2019). Thus, there may be activities, works, or projects that, because they do not alter the environment to a significant degree, need not undergo an environmental impact assessment, and this may be determined by statute or regulation (Voto n° 2002-1220 of 14 hours 48 minutes on 6 de febrero de 2002). Based on the foregoing, in order for a rule to determine that certain works or activities need not undergo the environmental impact assessment procedure, technical criteria supporting that decision must be available. However, activities, works, or projects that do significantly alter the environment must undergo a prior environmental impact assessment. The majority of this Sala considers that determining which technical mechanism or instrument must be used for that assessment is a technical power conferred upon the Secretaría Técnica Nacional Ambiental by Article 84, subsection f), of the Ley Orgánica del Ambiente, which states that this body is responsible for “preparing guidelines for environmental impact assessment activities, works, and projects, as well as managing their availability and dissemination.” However, in the undersigned Justice’s dissenting opinion in Voto n° 2024-3227, I concluded that such a determination is not for Nombre3763, nor may it be made by decree; rather, a statutory provision is required by virtue of the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) in this area.
For all the additional reasons stated above, I consider that this action should be granted. Environmental protection requires careful preventive action.
Fernando Cruz C.
Res. Telf3980 1
Res. Telf3980 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas treinta y cinco minutos del cinco de febrero de dos mil veinticinco.
Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre18435, mayor, abogado, con cédula de identidad CED29119, vecino de Palmares de Alajuela, para que se declaren inconstitucionales los arts. 13.2 inciso iii, 13.6, 13.7, 13.9, 14.5.1 y 14.5.2 en los párrafos del 1 al 6 incluyendo el párrafo 9, 14.6, 14.7, 14.12 y 14.13, todos del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, publicado en el Alcance n.°139 de La Gaceta n.°135 de 14 de julio de 2021, por estimar que esas normas son contrarias a los arts. 7, 9, 50 y 89 de la Constitución Política, el art. 14 de la Convención de la Diversidad Biológica aprobada mediante Ley n.°7416, así como a los principios precautorio, de no regresión, de progresividad y de tutela científica. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República (PGR), el Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).
Resultando:
Sobre los alegatos de la acción de inconstitucionalidad:
Manifiesta que ese decreto n.°32967-MINAE, en su apartado 5.13, dispone que cuando una municipalidad desee realizar un ajuste o inserción de la variable ambiental, puede utilizar el procedimiento que se describe en los puntos subsiguientes, de lo que se interpreta que es una condición optativa o discrecional, no obligatoria para las municipalidades, sobre todo cuando se está en presencia de planes reguladores vigentes, ello por cuanto la sentencia n.°2013-012973 de la Sala Constitucional dejó claro que los planes reguladores elaborados antes de la promulgación del decreto n.°32967-MINAE, ya contaban con un análisis ambiental ‒de la manera como se realizaba en ese momento‒ y que no se podía retrotraer a una norma posterior, lo cual se ha venido atendiendo así en el proceso de ajuste y rectificación de planes reguladores vigentes que define el Manual en los Capítulos 13 y 14 que se cuestionan.
Como se informó, el Manual impugnado y el anterior a éste fueron producto del informe n.°DFOE- AE-IF-12-2014 de 19 de noviembre de 2014 de la CGR, por lo que no fue elaborado solo por el INVU y el ICT, sino que contó con el aval de las instituciones que indicó la CGR, por lo cual, no es cierto que fue elaborado por oficinas de instituciones inexpertas sin competencia en evaluaciones de impacto ambiental, ya que Nombre3763 estuvo dentro de las instituciones que avalaron el Manual en ese momento. Agrega que el ICT y el INVU, acreditadas por Ley de la Zona Marítimo Terrestre n.°6043 (LZMT) para aprobar planes reguladores en esa zona, fueron incluidas por la CGR en su informe n.°DFOE-AE-IF-12-2014 ‒de cita‒ para participar en la reestructuración de ese Manual. Los Capítulos 13 y 14 cuestionados se acordaron y avalaron en el cumplimiento de lo dispuesto por la CGR en el informe indicado, así como también el marco de referencia para que las municipalidades tuvieran un medio de realizar ajustes y rectificaciones de planes reguladores vigentes en la zona marítimo terrestre, ello como una manera de apoyar a esas corporaciones en su gestión de administrar de mejor manera la zona marítimo terrestre, permitiendo así una mejora de los instrumentos de planificación elaborados antes de la emisión del decreto n.°32967-MINAE y con el objeto de brindar mayor seguridad jurídica a ocupantes de la ZMT que se encontraren en proceso de solitud de concesiones en lugares en donde, el plan regulador, por aspectos de dibujo o de desajustes con respecto al trazado de una calle o re-amojonamiento de la zona pública, no hubieren permitido que los planos de catastro posibilitara ubicarlos en la lámina de zonificación del plan regulador vigente.
El porcentaje del 20% que establece el Capítulo 14, fue acordado y avalado por todas las instituciones, de manera que es un parámetro de referencia para proceder con los ajustes y rectificaciones, lo que equivale a la quinta parte del área neta de zona marítimo terrestre incluida en un plan regulador, excluyendo el Patrimonio Natural del Estado (PNE) que se interseque con la zonificación. Para ello es que se cuenta con la clasificación y certificación vigente emitida por el Área de Conservación respectiva del SINAC-MINAE, no siendo esto una competencia de SETENA. Las municipalidades, cuando deseen realizar un ajuste y rectificación, solo podrán hacer uso de ese porcentaje del 20%, con lo cual, los análisis técnicos que deben realizar ICT e INVU, como parte del proceso de revisión institucional, son vigilantes de que sea respetado dicho porcentaje por estar acordado así por las instituciones ya que forma parte de un método (manual) para realizar ajustes y rectificaciones de planes reguladores vigentes publicado en La Gaceta.
En el momento en el que los análisis y cálculos de orden técnico sobrepasen el 20%, no cabe el ajuste y rectificación, y lo que procede en ese caso es apegarse al punto 14.5.3 del Capítulo 14 que corresponde a Modificaciones, lo que implica la transformación, cambio, inclusión, adición o eliminación de zonificación y modifica radicalmente los objetivos y propósitos del plan regulador vigente, siendo por eso que se está en presencia de un nuevo ejercicio de planificación que consiste en hacer un plan regulador nuevo donde es aplicable la totalidad del manual como referencia.
Considera que la inconstitucionalidad planteada no es clara, pues al indicar que se dejan umbrales o excepciones injustificadas para no acudir a hacer una evaluación ambiental estratégica ante la SETENA, la parte accionante hace creer que no se respetan los objetivos planteados por las instituciones que han avalado el procedimiento del Capítulo 14 y sus apartados; sin embargo, lo pretendido se convierte en excesivo al intentar aplicar una metodología extensa como la del decreto n.°32967-MINAE a solo un porcentaje del 20% para ajustes y rectificaciones. Esto no es claro, ya que el accionante no indica si lo que pretende es que la variable ambiental deba hacerse solo para el área que abarca el porcentaje del 20%, o si debe hacerse para todo el sector que abarca el plan regulador, por lo que, en su criterio, resulta confusa la pretensión ya que no se estaría valorando el costo beneficio para el Estado cuando se interviene un porcentaje de un 20%.
El hacer incurrir a una municipalidad en el inicio de un proceso de aplicación de una metodología, es oneroso para solo una quinta parte de un sector costero en un plan regulador vigente, lo que genera una contradicción a lo ya resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2013-012973. Con respecto al ajuste de los reglamentos de los planes reguladores, es una necesidad que la municipalidad pueda contar con un instrumento ajustado para resolver de mejor manera los trámites de solicitudes de concesión ya que hay requisitos que se han cambiado en el Reglamento de la Ley de la ZMT que inciden en los requerimientos de los reglamentos de los planes reguladores, como por ejemplo, los requisitos de frente mínimo y máximo que ya no aplican, o los requisitos de retiros cuya norma fue modificada en el decreto n.°37882-MP-H-TUR publicado en La Gaceta n.°176 del 13 de septiembre de 2013, entre otros.
Velando por la sana aplicación del cálculo del porcentaje del 20%, las instituciones INVU e ICT acordaron crear una guía metodológica explicativa para obtener los valores del cálculo del 20% en ajustes y rectificaciones, de manera tal que fuera aplicada por las municipalidades para someter a ajustes y rectificaciones planes reguladores vigentes; guía metodológica que fue avalada por el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) mediante oficio n.°PE-353-10-2022/MIVAH-DVMVAH-P-053-2022, de 01 de noviembre de 2022. En oficio n.°DUV-039-202/MIVAH-DVMVAH-P-054-2022 de esa misma fecha, el MIVAH hizo un comunicado a los alcaldes e intendentes municipales de distrito, sobre la manera de cómo aplicar el porcentaje del 20% para ajustes y rectificaciones de planes reguladores vigentes. El Manual impugnado es visionario y trata de cubrir el interés público que tutela su representada, por lo que, en su criterio, no se observan violaciones a la Constitución, sino que, por el contrario, responde a las instrucciones de Sala Constitucional dadas en la sentencia de reiterada mención, de manera que, en su criterio, la acción de inconstitucionalidad debe ser denegada por no existir vicios de inconstitucionalidad que la fundamenten.
Sobre la legitimación:
En reiteradas ocasiones la Sala Constitucional ha reconocido la posibilidad de plantear una acción de inconstitucionalidad directamente, sin necesidad de acreditar la existencia de un asunto previo, cuando se pretenda la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que, en este caso, al perseguirse la defensa de intereses difusos, la PGR estima que el accionante se encuentra legitimado para presentar esta acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 75 párrafo segundo de la LJC.
Sobre el fondo de la acción:
En ese reglamento se dispone que los planes reguladores establecidos por la LPU y por la ley de ZMT o cualquier otro instrumento de planificación del uso del suelo o del territorio, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas. Tal decreto además señaló que se debe ajustar al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecidos en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III), tanto para los instrumentos de planificación que se vayan a elaborar, que estén en elaboración o que ya estén aprobados pero que no cuenten con la variable ambiental integrada.
Por su parte, la SETENA, vía Manual del Proceso de EIA, establecerá los lineamientos y procedimientos básicos para el desarrollo e implementación gradual de un sistema de evaluación ambiental estratégica en el país, como parte de su responsabilidad al ser la autoridad en la materia de acuerdo con la Ley Orgánica del Ambiente (LOA). Mediante decreto ejecutivo n.°43898 de 21 de diciembre de 2022, se emitió el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental que derogó el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y en su art. 1, al fijar su objeto y ámbito de aplicación, dispuso que la Evaluación Ambiental Estratégica está regulada en forma específica por el decreto ejecutivo n.°32967-MINAE del 20 de febrero de 2006 y sus reformas, pero también por las normativas que al respecto se generen a futuro, con lo cual, la inclusión de la variable ambiental a los planes reguladores, los requisitos y el procedimiento, siguen estando regulados en ese decreto específico.
La evaluación ambiental estratégica es el proceso de evaluación de impacto ambiental aplicado a políticas, planes y programas que se puede aplicar además a los proyectos de trascendencia nacional, binacional, regional centroamericano, o por acuerdos multilaterales y se lleva a cabo mediante la metodología de índices de fragilidad ambiental entendidos como:
“el balance total de carga ambiental de un espacio geográfico dado, que sumariza la condición de aptitud natural del mismo (biótica, gea y de uso potencial del suelo), la condición de carga ambiental inducida, y la capacidad de absorción de la carga ambiental adicional, vinculada a la demanda de recursos” (art. 3.12 del Anexo I del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Decreto Ejecutivo nº 43898 de 21 de diciembre de 2022).
Indica que después de realizar el análisis técnico de las diferentes variables dispuestas en ese decreto, se pueden determinar cuáles son las áreas ambientalmente frágiles, entendiendo por éstas aquel:
“espacio geográfico que en función de sus condiciones de geoaptitud, de capacidad de uso del suelo, de ecosistemas que lo conforman y su particularidad sociocultural; presenta una capacidad de carga restringida y con algunas limitantes técnicas que deberán ser consideradas para su uso en actividades humanas” (art. 3.2 del Anexo de cita).
Después de determinar la capacidad de carga y las limitantes ambientales de cada espacio geográfico, se puede planificar el territorio, estableciendo los mejores usos para cada terreno, así como los que son aptos para cada uso, así como también, determinar las condiciones y restricciones de cada tipo de uso según los resultados de la evaluación ambiental estratégica. La Sala Constitucional ha indicado que la inclusión de la variable ambiental es un requisito que condiciona la constitucionalidad de los instrumentos que planifiquen el uso del territorio (ver sentencias números 14293-2005, 11652-2006, 17388-2007 y 11862-2008, entre otras). Teniendo en cuenta la finalidad y utilidad de la evaluación ambiental estratégica, resulta claro que, cualquier modificación posterior al instrumento de planificación, debe ser evaluada ambientalmente para precisar si los cambios propuestos se ajustan a la capacidad de carga ambiental ya determinada, si es necesario hacer nuevos estudios o, incluso, si debe evaluarse ambientalmente un espacio geográfico más amplio; así lo ha entendido la Sala Constitucional al indicar que un plan regulador supone que se han realizado los estudios técnicos para determinar la aptitud de cada área, consecuentemente debe existir también un estudio que justifique cualquier modificación que se le haga (ver sentencia n.°2006-006346).
La Sala Constitucional ha dicho también que aún los planes reguladores aprobados con anterioridad a que se exigiera la integración de la variable ambiental, deben ser evaluados ambientalmente y que “la ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito” (ver sentencias 2013-012973 y 2010-000075). En la práctica, el cumplimiento de ese criterio habría significado que los planes reguladores que no tuvieran incorporada la variable ambiental, no habrían sido aplicados, no habría sido posible otorgar certificados de uso de suelo con base en sus disposiciones y, en el caso de los planes reguladores costeros, no habría sido posible otorgar concesiones en la ZMT que abarcan porque la existencia de un plan regulador costero es un requisito previo para ello y, de tal modo, habría existido un compromiso mayor en incorporar la variable ambiental a esos planes reguladores previos.
Ante la ausencia de una norma transitoria o una disposición concreta que fijara un plazo para que los gobiernos locales integraran la variable ambiental a los planes reguladores existentes, debe tenerse en cuenta que el Anexo 1 del decreto n.°32967, en el punto 5.13. que dispone un procedimiento para aplicar el índice de fragilidad ambiental a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo, pero dispone además que es de aplicación para los planes reguladores vigentes así como también a otros tipos de planificación de uso del suelo a los que se desee realizar un ajuste o inserción de la variable ambiental; entonces, con base en esa norma, cuando se va a realizar un ajuste o modificación a un plan regulador que no tiene incorporada la variable ambiental, debe seguirse el procedimiento allí dispuesto para esos efectos, de lo contrario, esos planes reguladores, sus modificaciones y hasta ampliaciones, podrán seguirse efectuando y aplicando sin incorporar la variable ambiental, es decir, serán instrumentos de planificación cuyo ajuste a las exigencias ambientales antes expuestas dependerá, exclusivamente, de la discrecionalidad de la administración.
Agrega que también ha reconocido, conforme con las disposiciones del reglamento n.°31849, la validez constitucional de que Nombre3763 distinga, de conformidad con el debido sustento técnico, las actividades que requieran para su realización, la obtención de la viabilidad ambiental en razón de afectar el ambiente de manera significativa, y que las que no alteren el ambiente en grado significativo como para que dicha evaluación sea necesaria, no tienen necesidad de llenar ese requisito concreto (ver sentencia 2019-016792). Manifiesta que, aplicando esos criterios a la evaluación ambiental estratégica, la determinación de cuáles modificaciones, ajustes o rectificaciones de los instrumentos de planificación territorial deben someterse a evaluación de impacto ambiental, es un asunto que debe determinar el Poder Ejecutivo o incluso SETENA, con base en criterios técnicos, de manera que, en criterio de la PGR, la clasificación hecha en el Manual impugnado sobre ajustes, rectificaciones y modificaciones, el porcentaje utilizado para diferenciar entre rectificaciones y modificaciones y la determinación de que las dos primeras categorías no requieren someterse a conocimiento de Nombre3763 de previo a su aprobación, no tienen respaldo en la normativa vigente que regula la evaluación ambiental estratégica.
Si bien es cierto, el art. 46 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, decreto ejecutivo n.°43898 de 21 de diciembre de 2022 señalado supra, establece algunas reglas sobre la modificación de viabilidades ambientales ya otorgadas y utiliza como parámetro si se altera en más de un 20% el área del proyecto, esas regulaciones están destinadas a actividades, obras y proyectos, no a instrumentos de planificación territorial. En todo caso, el art. 1° de ese decreto que fija su ámbito de aplicación, dispone que la evaluación ambiental estratégica está regulada específicamente en el decreto n.°32967 que es el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III. Conforme con la regulación específica sobre evaluación ambiental estratégica, será la naturaleza del ajuste, cambio, o rectificación de un plan regulador, la que determine si, la modificación pretendida, debe someterse a conocimiento de la SETENA.
Por su parte, en el caso de aquellos planes que no tengan incorporada la variable ambiental en virtud de que en el momento de su adopción no resultaba exigible ese requisito, ésta debe incorporarse cuando el plan se vaya a ajustar o modificar. El Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial del ICT, reglamento n.°6296 de 14 de diciembre de 2017, aplicado a los planes reguladores cantonales ‒no costeros‒, no establece categorías de modificaciones ni porcentajes de cambios según los cuales se determine que deban o no ser sometidos a conocimiento de Nombre3763 y, al respecto, dispone, como uno de los pasos del procedimiento que “en caso de ser necesario, la municipalidad debe gestionar lo correspondiente ante la Nombre3763 en relación con la resolución ambiental” (art. 5.3.1, actividad 7.3 gestión de la viabilidad ambiental para modificaciones). Ese Manual dispone expresamente que “el Plan Regulador a modificar debe contar con la viabilidad ambiental emitida por SETENA, de manera que ésta funcione como base para el ajuste.
En caso de que la modificación corresponda a un Plan Regulador que no tenga viabilidad ambiental, debe cumplir a cabalidad lo establecido en el Capítulo IV, Fase de Elaboración del Plan Regulador del presente Manual”.
En el caso del Manual aquí impugnado, si bien es cierto que la PGR no es un órgano técnico, de la simple lectura del art. 14.5 puede notarse que, tanto lo que se contempla como ajustes y como rectificaciones, pueden significar modificaciones importantes que tengan repercusiones en la capacidad de carga ambiental del espacio geográfico planificado, por ejemplo, la adecuación a la proyección geográfica oficial CRTM05 puede implicar un desplazamiento del espacio planificado y la incorporación de la declaratoria de PNE puede añadir nuevos aspectos ambientales a valorar en los terrenos aledaños a ese patrimonio. En cuanto a las rectificaciones ahí señaladas, puede notarse que el aumento o disminución en los límites o las áreas de los polígonos que demarcan los usos de suelo de la zonificación vigente y los cambios en la distribución de los usos de suelo en la zonificación y su reglamento, implican modificaciones en los usos de suelo permitidos, lo cual podría no ajustarse a la capacidad de carga ambiental determinada para cada zona, es decir, se estarían variando los usos posibles sin determinar si, técnicamente, es posible permitir esas actividades según la valoración ambiental previa de ese espacio geográfico.
Lo mismo sucede con la posibilidad de ajustar los retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes, pues todos esos son factores constructivos y de uso del suelo cuya determinación depende de la capacidad de carga ambiental del terreno; también, la posibilidad de ajustar el plan al reamojonamiento de la zona marítimo terrestre puede significar un desplazamiento del espacio geográfico cubierto por el plan, por lo que se estarían abarcando zonas cuya capacidad de carga ambiental no ha sido analizada previamente. En tal sentido, el que se disponga que esos ajustes no pueden significar una variación mayor al 20% del área zonificada, reafirma el hecho de que los ajustes permitidos realmente son modificaciones y ampliaciones de los planes, y es que, según lo dicho, con base en el criterio de SETENA, según el cual las modificaciones son cambios que se deben someter a valoración cuando son sustantivas, o cuando por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, por lo que le corresponderá al proponente (municipalidad), determinar el alcance y contenido de los ajustes que proponga, el factor para determinar si un cambio de un plan regulador debe ser evaluado ambientalmente no debería limitarse a un porcentaje, sino al hecho de si implica una modificación en los usos de suelo permitidos, si conlleva una variación en el espacio geográfico que abarca el plan y si se trata de una modificación que tenga repercusiones en cuanto a la capacidad de carga ambiental del área planificada.
Además, debe considerarse que, dependiendo del área total que abarca cada plan regulador costero, ese 20% puede significar un espacio geográfico extenso que estaría siendo abarcado por el plan regulador, sin analizarse, de previo, sus condiciones y limitantes ambientales. Los planes reguladores costeros tienen la particularidad de que constituyen un requisito previo para el otorgamiento de concesiones, de modo que la ampliación y modificación de uno de estos planes, puede significar que se habilite el otorgamiento de concesiones sobre un bien demanial de alta fragilidad ambiental y, posteriormente, se permita el desarrollo de construcciones y actividades, sin haberse determinado, de previo, la capacidad de carga ambiental de ese espacio geográfico.
El Manual impugnado dispone que se emitió como una forma de contribuir en el proceso de planificación y gestión integral de la zona marítimo terrestre mediante el establecimiento de una normativa que estandarice la manera en que se diseñan y preparan dichos planes reguladores, de tal forma que se trata de un instrumento orientador y, por ello, no podría modificar ni dejar sin efecto normas de rango superior. Pese a lo anterior, bajo los parámetros allí fijados, el INVU y el ICT ejercerán su competencia de revisar y aprobar los planes reguladores costeros (art. 31 de la Ley de la ZMT) y, probablemente, a esos lineamientos se ajustarán los gobiernos locales para la elaboración y modificación de sus planes reguladores, por lo que no existiría ninguna limitante para que aprueben modificaciones sustanciales a los planes que no pasen por la revisión de SETENA; es decir, pese a su carácter inferior y a la imposibilidad jurídica de que el Manual derogue o modifique la normativa vigente, lo dispuesto en el Manual impugnado, sí tiene efectos directos en la forma en la que se elaboran las modificaciones de planes reguladores costeros y en la determinación de cuáles cambios serán sometidos a conocimiento de SETENA.
En consecuencia, la PGR estima que sí resulta necesario declarar inconstitucionales las disposiciones del Manual que excluyen los ajustes y rectificaciones de la evaluación ambiental de SETENA, así como también las normas que permiten que no se incorpore la variable ambiental en los planes reguladores que se emitieron antes de esa exigencia, aún y cuando estén siendo ajustados. Lo anterior porque resultan contrarias al art. 50 constitucional, del cual se ha derivado la necesidad de que los instrumentos de planificación del territorio y sus modificaciones sean valorados ambientalmente, así como también lesivas de los principios preventivos y de objetivación de la tutela ambiental. Asimismo, esas disposiciones resultan contrarias a lo dispuesto en el art. 14 del Convenio sobre Diversidad Biológica que establece que los Estados Parte deben asegurarse de que se tengan debidamente en cuenta las consecuencias ambientales de sus programas y políticas en cuanto puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica.
Para la PGR, deben declararse inconstitucionales los arts. 13.2.iii) y 13.9) impugnados en tanto disponen que, para los ajustes y rectificaciones no se requiere la viabilidad ambiental, así como el art. 14.7.1.b) porque establece que, en el caso de ajustes y rectificaciones de planes que no tengan viabilidad ambiental, no será necesario, ni siquiera, documentar el cambio ante SETENA, cuando, según lo antes expuesto, en esos casos, cualquier ajuste debería implicar que se incorpore la variable ambiental al plan.
La PGR no considera que los arts. 14.5.1) y 14.5.2) sean inconstitucionales porque, más allá de clasificar los posibles cambios que se pueden hacer a un plan regulador, no establecen una consecuencia jurídica en cuanto a la revisión por parte de Nombre3763, sino que, esa determinación está hecha en los arts. 13.2.iii) y 13.9) cuya inconstitucionalidad sería declarada. Tampoco se estima que deba declararse inconstitucional el art. 14.7.1.a) porque lo allí indicado es acorde con lo expuesto anteriormente en cuanto a que, las modificaciones o ajustes que deben someterse a conocimiento de Nombre3763, son aquellos que, de manera sustantiva o por el fondo, requieran una valoración ambiental, lo cual puede entenderse inmerso en ese numeral al disponer que no se requerirá de la actualización de la viabilidad ambiental siempre que no se altere el resultado del componente ambiental o, lo que es lo mismo, que se requerirá la actualización de la viabilidad ambiental siempre que los cambios propuestos alteren el componente ambiental.
Por otra parte, advierte que en virtud de que debe quedar claro que, en cuanto a la integración y modificación de la variable ambiental, el Manual impugnado debe sujetarse a lo que dispone la normativa específica sobre evaluación ambiental estratégica y a los lineamientos y criterios que al respecto establezca el órgano técnico especializado, la PGR considera procedente la interpretación solicitada por el accionante pero, únicamente, en cuanto al art. 14.7, y en el sentido de que la revisión por parte de Nombre3763 y la incorporación de la variable ambiental en los planes que no la tienen incorporada, resultan procedentes cuando así se determine en aplicación de las disposiciones vigentes que regulan la materia.
Conclusiones:
La PGR considera que:
Señala que en el ordenamiento territorial existe un marco legal e institucional en diversas leyes y reglamentos como el numeral 28 de la LOA en donde se indica que las políticas de ordenamiento territorial son propias del Estado, entes públicos y las municipalidades así como también que le corresponde a éstas, el ordenamiento del territorio bajo su jurisdicción según la Constitución Política, Título XII y el CM. Recuerda que la competencia del ordenamiento territorial, si bien está compartida dentro de las funciones de todo el Estado costarricense y sus diversas instituciones públicas como parte de los principios constitucionales, normas del derecho internacional, leyes y reglamentos, principios de corte ambiental, etc., también es una realidad que cada institución estatal tiene sus funciones y competencias propias y, en esa línea, las políticas de ordenamiento territorial costero son competencia del ICT y del INVU que, como parte de sus funciones, les corresponde la planificación local ‒en este caso costera‒ en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y demás documentos, gráficos o suplementos, y con ello establecer las políticas de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales.
A partir de lo anterior, la función de la Nombre3763 consiste en realizar la evaluación predictiva del plan regulador costero propuesto para verificar que la variable ambiental está incorporada de forma correcta, con lo cual no ha tenido injerencia alguna en la creación del Manual en análisis que busca que su representada, pueda analizar y avalar que en efecto se haya tomado en cuenta la variable ambiental dentro del plan regulador propuesto por un gobierno local. En tal supuesto, la función de Nombre3763 es revisar, de forma inicial y predictiva, a partir de un procedimiento técnico, la debida introducción de la mencionada variable en las planificaciones de uso de suelo, con lo cual, se cumple la función predictiva de esa Secretaría, siendo la viabilidad un requisito inicial, ya que luego el plan regulador va a tener otras etapas de conformación posteriores, hasta ser aprobado, publicado e implementado; etapas en las cuales la Secretaría no tiene injerencia alguna.
En el proceso hay otras instituciones que cuentan con las herramientas jurídicas y las competencias para el control ambiental base, dirigidas a la protección ambiental de cara al desarrollo y que son de acatamiento obligatorio, sin omitir que, además, están dentro del marco normativo de instancias que sí se encargan de brindar permisos finales.
Modificaciones en planes reguladores implementados antes de 2006:
La Nombre3763 ingresó en el tema del ordenamiento territorial hasta el 2006 cuando entró en vigencia el decreto ejecutivo n.°32967-MINAE que es el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III. En el país existen planes reguladores que no cuentan con la incorporación de la variable ambiental porque son previos a que se le ordenara constitucionalmente a esa Secretaría, realizar este proceso, lo que ocurrió en 2004, con lo cual, es a todas luces claro que no podría la Nombre3763 evaluar una modificación a un plan regulador que se encontraba en vigencia y que, desde sus inicios, no contó con el proceso de evaluación de su representada porque en ese momento procesal no existía la obligación legal para ello. Al no existir un expediente ante la Nombre3763 con la incorporación de la variable ambiental y los IFAs (metodología aplicada), no existe el debido fundamento técnico o un antecedente que permita realizar y analizar desde esa Secretaría una modificación.
Sobre el fondo del asunto:
El accionante cuestiona el requerimiento de viabilidad ambiental conforme lo señala el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre que se impugna, punto 14 denominado Cambios a Planes Reguladores Vigentes y en este punto recuerda que el decreto ejecutivo n.°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC que es el Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, en su art. 67 indicaba que el procedimiento de introducción de la variable ambiental podría ser aplicado tanto a los instrumentos de planificación del territorio que se vayan a elaborar, o se encuentren en elaboración, o a los ya aprobados pero que todavía no cuentan con la variable ambiental integrada, lo que responde a lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencias n.°2002-001220 y n.°2005-002529, entre otras; sentencias en las que se indica que la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores, estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de SETENA, previo a su aprobación por las autoridades correspondientes, disponiendo la Sala en la sentencia citada n.°2002-001220 que es un requisito fundamental obtener la viabilidad ambiental en un plan regulador.
De conformidad con lo anterior, corresponde que los municipios del país apliquen el decreto ejecutivo n.°32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-”, que en el ítem 5.13 del Anexo I describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”; numeral en el que también se dan lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificaciones. Señala que bajo el concepto de modificaciones que plantea el decreto ejecutivo n.° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT que se cuestiona, tienen cabida pues, con mayor o menor magnitud, son modificaciones o cambios, pero es aún más claro que, en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea la normativa, deben someterse a valoración de la SETENA, conforme el procedimiento técnico que describe el decreto n.°32967-MINAE, todas aquellas modificaciones que, de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud.
Por su parte, la determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias, pues para los casos en que el plan a modificar, en cualquiera de las tipificaciones que se mencionan en el Manual del ICT cuestionado, no posea viabilidad ambiental, Nombre3763 no posee ningún estudio técnico que previamente haya conocido y avalado como para determinar si corresponde o no, por la naturaleza y magnitud del cambio, revisarse a la luz de lo señalado por el decreto n.°32967- MINAE, es decir, no se puede modificar una viabilidad que no ha sido otorgada previamente. Tampoco puede la Secretaría que representa, sin una norma de referencia específica y sin existir un procedimiento técnico asociado, solicitar estudios o informes que permitan conocer la magnitud de las modificaciones para estos casos de cambios en planes que no posean viabilidad ambiental, no solamente porque en sí mismos ya generan un costo adicional al proponente sino porque desde lo técnico, no hay un parámetro comparativo de la situación ambiental antes del cambio pretendido, a no ser que se generen los estudios ambientales conforme el decreto n.°32967-MINAE.
En este punto, resulta importante ejemplificar los tipos de cambios o modificaciones a la viabilidad ambiental que más recientemente se han tramitado en SETENA, aunque en ningún caso se trata de un plan de zona marítimo terrestre, pero se trae a colación para ilustrar de qué podría tratarse la desagregación que hace el Manual del ICT impugnado en su numeral 14 sobre cambios a planes reguladores vigentes. De acuerdo con el art. 14.5.1 y 2. del Manual impugnado, los ajustes y rectificaciones tienen la misma gestión ante la SETENA, debiendo observarse lo dicho en los numerales 14.1.7 a) y b) y con sustento en lo dispuesto en la sentencia n.°2013-012973 de la Sala Constitucional, se anuló el plan regulador del sector costero playa Nombre57554 y Nombre57555 única y exclusivamente en la parte que dispone su aplicación a los terrenos que califican como PNE, con lo cual, solamente se anuló la aplicación del plan regulador en cuestión, en los terrenos que son PNE.
Sobre el alegato en cuanto a que se crean umbrales o excepciones injustificadas para no acudir a hacer la evaluación ambiental estratégica ante SETENA:
El numeral 14.5 del Manual impugnado, lo que establece son modalidades de los cambios en los planes reguladores que el mismo Manual no lo señala como umbrales, sino como modalidades, las cuales en el decreto ejecutivo n.°32967-MINAE son, para cualquier efecto, modificaciones como un todo, pues dicha norma no tipifica, subclasifica, detalla o refiere a la magnitud de los cambios que podrían requerirse a la viabilidad ambiental de un plan regulador, lo cual sí se considera necesario determinar.
Porqué los ajustes y rectificaciones en planes reguladores costeros no deben pasar por la Nombre3763 y las modificaciones si:
Desde el punto de vista técnico, debe conocerse la magnitud del cambio pretendido, lo que obliga al proponente del plan, que debe tener claro el panorama. En ese sentido, en el caso del plan regulador de El Guarco, si en las dos ocasiones en que el municipio requirió hacer cambios a su viabilidad ambiental se aplicara el mismo proceder, ello no sería nada práctico pues, para el segundo de los cambios requeridos ‒en cuanto a la nomenclatura de las zonas‒, se estarían elaborando y revisando estudios técnicos ambientales para abordar un elemento que no es sustantivo y que no tiene un contenido técnico. En ese sentido, desde el punto de vista técnico, las “modificaciones” en general a las viabilidades ambientales, ha sido un asunto que en las diversas propuestas de mejora normativa del decreto ejecutivo n.°32967-MINAE, se ha señalado y se ha propuesto especificar en procura de que sean atendidas conforme la lógica, la técnica y la ciencia, esto en función de la naturaleza y alcance de tales modificaciones.
En relación con los porcentajes que exoneran a las municipalidades de hacer evaluaciones ambientales estratégicas:
Recuerda que la ZMT es catalogada como un área ambientalmente frágil (AAF) y posee una gestión a nivel de evaluación de impacto ambiental que está normada por el decreto n.°43898-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, que es el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental. Aduce que el accionante trae a colación argumentos respecto al requerimiento de gestión de las AAF a la luz de la evaluación de impacto ambiental y visto lo señalado debe aclararse que las actividades, obras y proyectos localizados en las AAF, deben gestionarse ante la Nombre3763 por medio del Formulario D1-C o D1 en caso de encontrarse la actividad enlistada en su Anexo 1, las cuales serían evaluaciones a realizar por parte de los proponentes de proyectos, y no propiamente por los municipios, dado que el EIA regulado mediante decreto n.°43898 no les corresponde. El accionante refiere a elementos vinculados con la audiencia pública de los planes reguladores, siendo que ello es una actividad que se desarrolla posterior a la obtención de la viabilidad ambiental y que, incluso, es producto de cambios requeridos que surgen en dicha audiencia, que se registran algunas gestiones de modificaciones a la viabilidad ambiental, siendo el caso de El Guarco un ejemplo de esta situación.
Añade que el accionante trae a colación el requerimiento de cambios en modalidad de rectificación que estén referidos a “...retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes...”; sin embargo, aclara que no es competencia de Nombre3763 el análisis de los parámetros de construcción que se incluyan en los estudios correspondientes a la incorporación de la variable ambiental de los planes reguladores, esto por cuanto los reglamentos vigentes no indican los requerimientos ni para que los proponentes puedan establecer dichos parámetros, ni para que la Nombre3763 les pueda otorgar viabilidad ambiental. Los estudios ambientales aportan insumos para que las municipalidades, en conjunto con otros criterios de diagnóstico y toma de decisión, determinen no solamente el uso del suelo, sino los parámetros constructivos que correspondan, sin que pueda asumirse que, señalamientos técnicos que se hagan, prevalezcan como criterio irrefutable para consignarse como parámetros constructivos sin que dichos señalamientos técnicos, no se vean complementados con criterios provenientes de otros estudios de diagnóstico territorial, lo cual a todas luces fortalece el proceso de toma de decisiones del municipio.
Los estudios ambientales permiten, entre otras cosas, tener parámetros técnicos que deben observarse a efectos de que la zonificación propuesta, no exceda la capacidad de carga ambiental que puede soportar el territorio y, en los lugares donde ésta se exceda, puedan establecerse elementos de gestión ambiental. Si Nombre3763 analiza los parámetros de construcción que se incluyan en los estudios ambientales de los planes reguladores, invade competencias de otros actores involucrados en el proceso, sea que se conozca como parte de los estudios iniciales para obtener la viabilidad ambiental o que sea parte de los estudios técnicos elaborados a la luz de cambios requeridos en la viabilidad ambiental otorgada. La Sala ya se ha pronunciado al respecto en la sentencia n.°2023-024218 en donde se indicó que excedía la competencia de ese Tribunal determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si lo propuesto en relación con el plan regulador costero Playa Sámara, constituye un proceso de ajuste y rectificación, o bien, uno de modificación.
Conclusiones:
Finaliza señalando que, realizado el análisis de los hechos alegados por la parte accionante, se solicita se desestime la acción de inconstitucionalidad planteada máxime que, la mayoría de los alegatos ya han sido analizados por la Sala Constitucional que ha indicado que estos hechos corresponden a la vía ordinaria y no constitucional.
Sobre el argumento de que se crean umbrales o excepciones injustificadas:
En el Capítulo 14 del Manual que se cuestiona, art. 14.7, se señala claramente que el trámite ante Nombre3763 para la obtención de la variable ambiental no debe realizarse en el caso de ajustes y rectificaciones, pero que sí tiene que hacerse en el caso de modificaciones. Tanto el INVU como Nombre3763, han establecido que la determinación de la naturaleza de los cambios en un plan regulador vigente le corresponde a la municipalidad, esto es, modificaciones, rectificaciones o ajustes. El trámite ante Nombre3763 para la obtención de la variable ambiental deberá realizarse solamente en el caso de modificaciones y para rectificaciones o ajustes deberá realizar el trámite en el INVU. Indica que, al tratarse de rectificaciones y ajustes, la aplicación de la metodología elaborada por el ICT para el cálculo del 20%, le corresponde a la municipalidad, la cual deberá entregar la documentación pertinente para justificar y comprobar la adecuada aplicación de la metodología, según las especificaciones señaladas en el Capítulo 14 del Manual cuestionado, esto para verificación por parte del INVU.
En el caso de que se corrobore que la metodología del ICT no se ha aplicado correctamente, el INVU lo señalará al municipio para que realice las modificaciones del caso. La diferencia entre el ajuste y la rectificación es que el ajuste es cartográfico, es calzar un elemento cartográfico a una ubicación geográfica con respecto a la realidad; la rectificación debe corregir imperfecciones o defectos por razones de necesidad o conveniencia según lo acordado en el plan regulador. Ajustes o rectificaciones no deben sobrepasar el 20%, pues de sobrepasarlo, se estaría frente a una modificación, en cuyo caso se trataría de otro plan debido a que se transforma, cambia, incluye y adiciona otros elementos en la zona. Señala que las AOP (sic) sí requieren de viabilidad ambiental y el tipo de estudio lo determina SETENA, pero lo que no tiene sentido, por razones de proporcionalidad, es hacer estudios ambientales ‒para cambios menores y forma‒ a un plan que ya está vigente y que no tiene viabilidad ambiental, ya que la manera bajo la cual se aprobó, lo evaluó de otro modo y no hay base sobre la que evaluar los cambios ambientales.
Carece de sentido que cualquier proyecto que se haga en ZMT, deba tramitar viabilidad ambiental. La rectificación es un movimiento de zonas que ya están planteadas y que, por un tema de necesidad, son requeridos, aunque los cambios son pequeños pero el plan sigue siendo el mismo en virtud de que los planes reguladores costeros son cortos, por lo que los cambios que se puedan implementar no son radicales. El tema del porcentaje establecido es producto de una interacción entre entes competentes y según las directrices emitidas por SETENA, la Municipalidad también tiene potestad cuando se trata de ese tipo de proyectos. El INVU ‒como el ente que atiende la planificación urbana‒, el ICT ‒desde el punto de vista de vigilancia de ZMT‒ y la Nombre3763 ‒como el encargado de la condición ambiental‒, han establecido que ese rango es el adecuado y se ha determinado por las diferentes competencias, valorando la razonabilidad para realizar un cambio menor.
No se comparte el criterio del accionante cuando indica que el ICT y el INVU, como gestores de la normativa cuestionada, vinieron a crear umbrales y sin tener experiencia ni ser los competentes en las evaluaciones de impacto ambiental, exoneran de licencia ambiental, los ajustes o rectificaciones de los planes reguladores costeros. Estas instituciones cuentan con amplia experiencia en la materia, así como también advierte que, para la formulación del manual impugnado, participaron profesionales que acumulan décadas de experiencia en la revisión y formulación de planes reguladores y, en el caso de SETENA, se trata de un ente con profesionales de experiencia en la formulación de estudios de evaluación ambiental estratégica. De igual forma, cuando se señala que los ajustes o rectificaciones implican cambios que requieren de una evaluación ambiental estratégica debido al impacto en el paisaje urbano, rural y natural en la zona marítimo terrestre por tratarse de sitios costeros de alta fragilidad ambiental, debe indicarse que el plan regulador vigente no requiere de la viabilidad ambiental para ajustes de rectificación, ya que no es una modificación porque el plan es el mismo, solo se ha ajustado, por lo que corresponde una actualización natural del mismo plan.
Los ajustes o rectificaciones son para un plan regulador que no requiere licencia ambiental porque no se está evaluando ambientalmente, no se requiere de licencia ambiental porque el plan (no proyecto) fue aprobado bajo una norma diferente, que incluía un diagnóstico ambiental, bajo otra normativa y metodología, además de que las modificaciones siguen considerándose pequeñas, por lo que el envío de la documentación a Nombre3763 es simplemente para documentar que es el mismo plan con algunos ajustes, y por lo tanto, no se requiere de un instrumento tan pesado para un cambio menor.
Ajustes y rectificaciones no deben pasar por Nombre3763, pero modificaciones sí:
Advierte que, ajustes y rectificaciones se hacen al mismo plan, el cual no se está modificando porque ya se encuentra evaluado, por lo tanto, no requiere volver a tener una licencia ambiental; por el contrario, la modificación sí la requiere porque se entiende como un nuevo plan regulador de acuerdo con lo que indica el art. 14.7.2 del Manual impugnado. Una modificación responde a un nuevo ejercicio de planificación en tanto, el ajuste o rectificación no debido a que es el mismo plan y esa es la diferencia, por lo tanto, en el primer escenario sí se requiere licencia ambiental, en cambio, cuando se está frente al mismo plan no, esa es la lógica que se planteó en el Manual que se impugna. Cuando se está frente a un plan que ya existe, no se busca licencia ambiental porque ya fue evaluado en su momento, siendo claro que un proyecto nuevo sí requiere evaluación ambiental estratégica, por lo tanto, lo que ha indicado la Sala en términos de un plan nuevo, un ajuste o rectificación no es un proyecto de plan nuevo, es otra cosa, es la modificación de un plan que está vigente y los ajustes y rectificaciones no responden a planes nuevos, los planes vigentes no requieren de licencia ambiental.
Infundados porcentajes para exonerar sitios de alta fragilidad ambiental de la evaluación ambiental estratégica:
El tema del 20% surge a partir de una serie de reuniones entre técnicos expertos en el manejo de la materia ‒tanto del ICT como del INVU‒ en las cuales se valoraron las opciones del porcentaje de ajuste, rectificación y las modificaciones, por lo que se llegó a ese porcentaje establecido en el manual, de forma consensuada, toda vez que esos profesionales consideraron que era suficiente para determinar los grados de cambio. Así sucede en otros ámbitos como por ejemplo la obra menor y mayor en el tema de construcción, que se considera mayor cuando supera los 30 m2 cuadrados, así tal cual podría cuestionarse por qué no 15, 20 o 25 m2, todo es producto de una discusión con un respectivo análisis por parte de los conocedores en el campo para definir un umbral determinado que resulte proporcional. Por otra parte, se cuenta con la “Guía metodológica para obtener valores por uso del suelo para el cálculo del 20% en rectificaciones a planes reguladores costeros” la cual pretende orientar a las municipalidades sobre el procedimiento establecido en el Capítulo 14 del Manual impugnado, para realizar el análisis y obtener los valores por uso del suelo con la finalidad de aplicar el cálculo del 20% utilizable para cambios a planes reguladores vigentes.
El alegato del accionante en cuanto a que ese valor del 20% como parámetro o umbral para desregularizar las evaluaciones ambientales estratégicas podría ser altamente peligroso por comprometer la biodiversidad y derechos de las futuras generaciones, además de que no es preciso y resulta alejado de la realidad porque los cambios en ajuste y rectificación no tienen mayor impacto ya que los usos y actividades son básicamente iguales, nada más redistribuidas por el área del mismo plan.
Actos aprobatorios del ICT, INVU y municipalidades que son inconstitucionales por no contar con variable ambiental:
No se considera que exista una cadena inconstitucional de actos aprobatorios por parte de estas instituciones como lo afirma el accionante, debiendo tomarse en cuenta además que el art. 14.6 del Manual impugnado, señala textualmente que las tres modalidades descritas en el art. 14.5 ‒ajustes, rectificaciones y modificaciones‒, deben cumplir con el procedimiento descrito en los arts. 14.7, 14.8 y 14.9 de dicho Manual y cumplir con el art. 17 de la LPU n.°4240. Reitera que el trámite ante Nombre3763 para la obtención de la variable ambiental deberá realizarse solamente en modificaciones y, en los casos de rectificaciones o ajustes, deberá hacerse en el INVU, así como también que la aplicación de la metodología elaborada por el ICT para el cálculo del 20% le corresponde a la municipalidad, la cual deberá entregar la documentación pertinente para justificar y comprobar la adecuada aplicación de la metodología, según las especificaciones señaladas en el Capítulo 14 del Manual impugnado para verificación por parte del INVU.
En caso de que se corrobore que la metodología del ICT no se ha aplicado correctamente, el INVU lo señalará al municipio para que realice las modificaciones del caso. En el caso de planes reguladores costeros, las municipalidades deben ser conscientes y responsables por la información que remitan a SETENA; institución que da trámite y analiza cualquier expediente que cumpla con los requisitos documentales establecidos independientemente de si el expediente corresponde a un plan regulador costero en modificación, ajuste o rectificación de conformidad con el Manual impugnado. Señala que corresponde al ICT, en el ejercicio de sus facultades, determinar en el proceso de revisión de los planes reguladores costeros, si lo presentado por la municipalidad corresponde efectivamente a una modificación, ajuste o rectificación y notificar al gobierno local de inconsistencias si existiesen. Finaliza solicitando declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad y ordenar el archivo del expediente.
Redacta el magistrado Nombre44952; y,
Considerando:
Sobre la admisibilidad:
Debe señalarse que el art. 75 párrafo segundo de la LJC establece que no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando, por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto.
En el presente asunto, el accionante argumenta que ostenta legitimación por vía del control abstracto de constitucionalidad e invoca la defensa de intereses difusos toda vez que acude en resguardo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en relación con las modificaciones, ajustes o rectificaciones de los planes reguladores de zonas costeras que, por su naturaleza, son consideradas altamente frágiles; por consiguiente, tal circunstancia configura, a favor del gestionante, una legitimación directa para la interposición de este proceso por invocar la defensa de intereses difusos.
En consecuencia, la acción resulta admisible para su conocimiento y la parte accionante se encuentra legitimada por vía del control abstracto.
Sobre el fondo:
El accionante cuestiona la constitucionalidad de los numerales 13.2 inciso iii); 13.6); 13.7); 13.9); 14.5.1) y 14.5.2) en los párrafos del 1 al 6 incluyendo el párrafo 9; 14.6); 14.7); 14.12) y 14.13) del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, que fuera publicado en el Alcance n.°139 a La Gaceta n.°135 de 14 de julio de 2021, por estimarlos contrarios a los arts. 7, 9, 50 y 89 de la Constitución Política, art. 14 de la Convención de la Diversidad Biológica aprobada por ley n.°7416, así como también a los principios precautorio, de no regresión, de progresividad y de tutela científica. Tales numerales, en lo que interesa, disponen lo siguiente:
13. REUNIONES DE INFORMACIÓN Y AUDIENCIA PÚBLICA (…)
13.2 Para convocar a una audiencia pública, la municipalidad deberá asegurar que se han cumplido de previo los siguientes requisitos:
(…)
iii. En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763 para la audiencia pública. No obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución previamente.
(…)
13.6 Terminado este proceso de consulta, la propuesta de plan regulador, sea que haya sufrido cambios o no en el o los Mapas de Zonificación, en el Reglamento o en la Estrategia de Implementación, será́ elevada nuevamente a conocimiento de la Junta Directiva de ICT y a la Dirección de Urbanismo del INVU para su ratificación definitiva, dando la aprobación FINAL del Plan Regulador. Para esto se deberá́ enviar conjuntamente con el Plan Regulador, el respectivo Acuerdo del Concejo Municipal mediante el cual se avala el informe técnico de Resolución de observaciones que haya resultado del proceso de consulta.
13.7 Como resultado de esta ratificación definitiva, cada institución (ICT, INVU y Municipalidad) colocarán las respectivas firmas de los profesionales responsables de la aprobación en la lámina de zonificación y los documentos aprobados del Plan Regulador para hacer constar que el proceso de aprobación finalizó por parte de las instituciones del Estado.
(…)
13.9 En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763 para audiencia pública; no obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución.
14. CAMBIOS A PLANES REGULADORES VIGENTES (…)
14.5 Con la finalidad de identificar y precisar las diferentes formas por medio de las cuales se puede solicitar un cambio a un plan regulador vigente, se establecen las siguientes modalidades:
1. Ajustes: posibilidad de conformar, calzar o acomodar un elemento cartográfico a su ubicación geográfica confrontada con la realidad. Incluye: calzar el trazo de la polilínea que conforma una calle, sendero, servidumbre, curso de agua, entre otros, con respecto a otro elemento cartográfico de referencia, ajustes cartográficos para adecuarse a la proyección geográfica oficial CRTM05 e incorporación de Declaratoria de Patrimonio Natural del Estado.
2. Rectificaciones: posibilidad de corregir imperfecciones, defectos u omisiones, por razones de necesidad y conveniencia en el contenido del plan regulador o sus reglamentos. Incluye: Ampliación de Derechos de vía, aumento o disminución en los límites o las áreas de los polígonos que demarcan los usos de suelo de la zonificación vigente, cambios en la distribución de los usos de suelo en la zonificación y su reglamento, re amojonamiento con respecto a línea de mojones digital o física. En su conjunto, estas rectificaciones no superaron el 20% del área total utilizable de la ZMT y podrán realizarse total o parcialmente hasta completar dicho porcentaje. En caso de sobrepasar el 20 % se deberá́ tramitar como modificación (Punto 3 siguiente).
La verificación del porcentaje efectivo de cambio en las áreas de partida del Plan Regulador vigente se realizará generando una tabla o un cuadro que incluya lo siguiente:
Área original del plan regulador en metros cuadrados: Área original en metros cuadrados del plan regulador aprobado para la zona tal y como se indica en el cuadro de áreas de la lámina de zonificación. En caso de no estarlo, la lámina deberá́ ser vectorizada mediante un proceso de digitalización.
Área efectiva de ZMT para estimar el 20% de cambio: Área original del plan regulador menos todas las áreas que hayan sido reducidas, como resultado de un proceso de reamojonamiento o por la aplicación de otras legislaciones como por ejemplo áreas de Patrimonio Natural del Estado, Áreas Silvestres Protegidas, entre otras.
Análisis para el 20% permitido: Porcentaje en que varía la zonificación original ajustada dentro del área efectiva de ZMT arriba determinada, ya sea por la redistribución o adición de terrenos. El porcentaje de cambio del área efectiva de ZMT medida en metros cuadrados no debe ser mayor del 20%.
Se consideran además rectificaciones los cambios al reglamento en cuanto a retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes establecidos por reglamento de Ley.
Además, los cambios en la política de inversión pública, cambios en reglamento de cobro de canon y otras actualizaciones de leyes y reglamentos.
Los ajustes y cambios en documentos como el reglamento del canon, reglamento del plan regulador y otros por el estilo, no tienen relación con una medición de área y, por lo tanto, no están sujetos a la aplicación de la variación del 20% antes mencionada.
Se consideran además rectificaciones los cambios al reglamento en cuanto a retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes establecidos por reglamento de Ley. Además, los cambios en la política de inversión pública, cambios en reglamento de cobro de canon y otras actualizaciones de leyes y reglamentos. Para reglamentos de antigua data, se utilizará la normativa de este Manual como referencia para actualizar los requisitos de las diferentes zonas.
3. Modificaciones: Es la posibilidad de transformar, cambiar, incluir, adicionar, eliminar, de forma parcial o total el plan regulador o sus reglamentos. Las modificaciones incluyen variaciones en los objetivos y propósitos iníciales del plan regulador vigente, que conllevan a la realización de un nuevo ejercicio de planificación.
14.6 Las tres modalidades descritas en el artículo 14.5 deben cumplir con el procedimiento descrito en los Art. 14.7, 14.8 y 14.9 del presente manual y cumplir con el Art 17 de la Ley 4240.
14.7 Trámite ante Nombre3763 según tipo de modalidad:
1. Ajustes y Rectificaciones:
a. Para los casos en que el plan regulador vigente posea viabilidad ambiental, no se requerirá́ de su actualización, en tanto no se altere el resultado del componente ambiental.
b. Para los casos en que el plan regulador vigente no posea viabilidad ambiental, no será́ necesario documentar lo correspondiente ante SETENA.
2. Modificaciones:
a. Para los casos en que el plan regulador vigente posea viabilidad ambiental, será́ necesario actualizar los estudios ambientales en aras de que la viabilidad ambiental corresponda con la propuesta de Plan Regulador modificado.
b. Para los casos en que el plan regulador vigente no posea viabilidad ambiental, será́ necesario iniciar una gestión en aras de obtener la viabilidad ambiental otorgada por SETENA.
(…)
14.12 El Concejo Municipal remitirá el respectivo Acuerdo, primeramente, al ICT para su aprobación y luego lo remitirá al INVU la documentación respectiva (Acuerdo de Concejo, Acuerdo de Junta Directiva del ICT y propuesta aprobada del plan regulador) la cual deberá contener las firmas digitales de las dos entidades para ser revisada y valorar su aprobación.
14.13 Una vez que la propuesta de cambios al plan regulador sea aprobada por ICT e INVU respectivamente, el INVU notificará mediante Oficio al Concejo Municipal para que procedan a publicar el plan regulador en el Diario Oficial La Gaceta.
Esta normativa se impugna por cuanto solo se deja vigente la obligación de acudir a la Nombre3763 para incorporar la variable ambiental si se trata de hacer “modificaciones” a planes reguladores nuevos, o cuando sean planes costeros que no poseen viabilidad ambiental porque al momento de su emisión no era un requisito exigible, en tanto se omite incorporar esa variable cuando se trata de “ajustes y rectificaciones”, a pesar de que, en criterio de la parte accionante, lo correcto y apegado a la Constitución es que, en la zona marítimo terrestre y, en esta materia, no existan excepciones respecto de evaluaciones de carácter ambiental, salvo que, desde la ciencia y la técnica se justifique la no intervención de SETENA. En el memorial se indica que el ICT y el INVU propiciaron que en ese Manual existan excepciones injustificadas en caso de “ajustes o rectificaciones” a los planes reguladores costeros en ZMT a partir de las cuales no se obliga a hacer una evaluación ambiental estratégica, ello a pesar de que son órganos que no tienen la experiencia ni son los competentes en evaluaciones de carácter ambiental.
Se argumenta que, a la fecha de interposición de la acción, se desconoce el criterio técnico que justificó esas excepciones para permitir que “ajustes y rectificaciones” no deban ser revisados por la SETENA, pero sí las “modificaciones”, además de que tampoco existen esos estudios para justificar el porcentaje del 20% que establece la diferencia para acudir o no a la SETENA, lo que transgrede ‒en criterio del accionante‒ los principios precautorio, de no regresión, de progresividad y de tutela científica.
Conforme se desprende de los autos, a raíz de la urgencia del Estado costarricense de mejorar la planificación del territorio que comprende la zona marítimo terrestre (ZMT) del país, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía de la CGR, llevó a cabo un estudio con el fin de establecer la razonabilidad de los procedimientos y de las acciones del Estado orientadas a poner en vigencia los planes reguladores en la ZMT del país y el nivel de avance en el trámite de su aprobación. Lo anterior, con el fin de dotar a las municipalidades, a la mayor brevedad posible, de instrumentos de ordenamiento territorial como insumos para planificar las diferentes regiones que administran. A raíz de este estudio ‒que se llevó a cabo entre el 1° de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2012, con ampliación de espacios de tiempo cuando se consideró necesario‒, la citada División de la CGR emitió el informe n.°DFOE-AE-IF-12-2014 de 19 de noviembre de 2014.
Este informe partió de la definición de lo que es el plan regulador como un instrumento de planificación territorial local, técnico y legal que permite planificar y gestionar los territorios regulados, que contiene los objetivos y metas para el área regulada con fundamento en las políticas, directrices y estrategias de desarrollo sostenible y que se caracteriza por ser de acatamiento obligatorio; instrumento que faculta la orientación y administración de todo el espacio físico de un territorio para lo cual la planificación que realiza debe incluir todos los aspectos, entre ellos, la distribución de la población, los usos de la tierra conforme con sus características y condiciones, las vías de circulación, los servicios públicos, la vivienda y los asentamientos humanos, las actividades socio económicas, las áreas protegidas, las zonas de riesgo y amenazas, las facilidades comunales, la construcción así como la conservación y rehabilitación de áreas urbana; todo lo anterior a fin de propiciar un crecimiento urbano, turístico, agrario, social y económico ordenado y ambientalmente responsable.
Específicamente, en el caso de las ZMT, en ese informe se indicó que en la elaboración y la aprobación de planes reguladores se tiene que observar la normativa establecida para los planes de ordenamiento de carácter nacional y regional, y deben concordar con el plan regulador cantonal. Por existir en la mayoría de esas zonas gran fragilidad ambiental, se ameritaba una urgente atención del tema. Según el órgano contralor la posibilidad de poner en vigencia un plan regulador en los cantones costeros resultaba caótica y preocupante, debido a que ninguna municipalidad costera cuenta con un plan regulador que abarque la totalidad del territorio de su cantón, de modo que los planes reguladores en la ZMT corresponden a áreas reducidas, pero además están desarticulados con el entorno nacional, regional, cantonal y ambiental. En dicho informe consta que se detectaron áreas de la ZMT que se encuentran sin regular, así como otras con numerosos planes reguladores, todo ello en contraste con un acelerado desarrollo de asentamientos humanos y edificaciones que no responden a un nivel de ordenamiento y planificación integral; además de que muchos planes reguladores no cumplen con las exigencias normativas, lo que puede originar efectos adversos en el entorno social, económico y ambiental de esos sitios.
En el citado informe se indicó que no se tiene certeza acerca de la cantidad de planes reguladores vigentes en los cantones costeros, pues las municipalidades, el INVU y el ICT registran un número diferente entre ellos. También se detectó que la mayoría de las municipalidades costeras no conocen todos los regímenes de propiedad presentes en su cantón, ni el área que los conforma y algunas, inclusive, desconocen la extensión de la costa del cantón, de manera que ninguna municipalidad costera cuenta con un plan regulador que abarque la totalidad del territorio de su cantón. Según ese informe que las municipalidades con jurisdicción en el litoral Pacífico han planificado su territorio de forma fraccionada y sus planes reguladores en la ZMT corresponden a áreas reducidas y, aún más grave, estos planes también están desarticulados con el entorno nacional, regional, cantonal y ambiental. Del mismo modo, el informe indica que los planes reguladores encontrados son omisos porque no incorporan, como insumo, el Plan Nacional de Manejo y Conservación de Suelos, pero tampoco los mapas de capacidad de uso de la tierra, el criterio técnico del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) ni todos los reglamentos de desarrollo urbano.
Aunado a lo anterior, la mayoría de los planes reguladores vigentes en la ZMT no cuentan con viabilidad ambiental, de modo que de 155 vigentes y en elaboración, solo 49 ingresaron a la Nombre3763 y, a su vez, de ellos solo 9 obtuvieron dicha viabilidad. Igualmente, se detectó que no se tiene certeza acerca de la cantidad de planes reguladores vigentes en los cantones costeros además de que es difícil determinar el área regulada y no regulada de la ZMT ante imprecisiones de algunos planes reguladores en lo relativo a la omisión de las coordenadas geográficas o errores entre éstas, aunado al hecho de que 14 de ellos se traslapan entre sí. Sobre el particular, dicho informe señala que el Estado no brinda a las municipalidades los insumos necesarios para realizar el diagnóstico del uso del territorio en sus cantones para que, a partir de ahí, puedan formular la propuesta del plan regulador de cada cantón, señalando como ejemplo que no se ha delimitado oficialmente parte del litoral Pacífico, la zona pública del litoral Caribe, ninguna de las islas, ni la zona pública de manglares, esteros y ríos, así como tampoco se ha certificado todo el PNE.
Según se desprende de ese documento, se emitieron disposiciones por parte de la CGR, dirigidas al MINAE, al INVU, al ICT, al MAG, al Instituto Geográfico Nacional (IGN), al Registro Inmobiliario, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación, a la Comisión Nacional de Prevención del Riesgo y Atención de Emergencias (CNE), al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) y a la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), a fin de que se reestructurara el proceso de elaboración y aprobación de planes reguladores, sus procedimientos y requisitos; además de que se logre integrar en el Sistema Nacional de Información Territorial toda la información georeferenciable estandarizada que genere, administre y aquella que convenga con otras instituciones relativa a la elaboración de planes reguladores, así como también que permita dar acceso a los usuarios.
De igual manera, otra disposición estaba dirigida a lo siguiente: delimitar y oficializar la línea de la zona pública del litoral Caribe y de las islas del país; oficializar la delimitación de la línea de la zona pública de Puntarenas; definir y oficializar normas técnicas de información geográfica; completar los mapas básicos que faltan en el país y se elaboren los mapas catastrales de los cantones costeros; clasificar y delimitar el PNE de los cantones costeros, las áreas de ríos, esteros y manglares de los litorales Pacífico y Caribe; elaborar los mapas de capacidad de uso de la tierra, mapas de vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos y mapas de amenazas en los cantones costeros; y a que JAPDEVA identificara el territorio de los cantones de Matina, Pococí, Siquirres y Limón que son de su propiedad.
Ahora bien, para el caso específico del MINAE, se emitió la disposición 4.3 dirigida expresamente al ministro y, según la cual, de conformidad con el marco legal, se debía reestructurar el proceso de elaboración y aprobación de los planes reguladores, así como sus procedimientos y requisitos, de acuerdo con las competencias de cada institución, con criterios de eficacia, eficiencia, integralidad en el ordenamiento y la planificación del territorio, simplificación en los trámites y participación social. Se tomaba así en consideración lo contenido en el citado informe, y también el orden lógico de las fases del proceso, los procedimientos y requisitos. Se establecía que debía ser congruente con los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial a nivel nacional, regional y cantonal, y ser validado con la SETENA, SINAC, MAG, CNE, IGN y SENARA, debiendo identificarse las reformas legales que resulten necesarias para optimizar el proceso reestructurado, sus procedimientos y requisitos, y accionar lo correspondiente ante la Asamblea Legislativa.
Según informó a este Tribunal el Presidente Ejecutivo del ICT, como producto de tales disposiciones emitidas por la CGR, surgió el Manual que ahora se impugna en algunos puntos. Este tenía como objetivo establecer un procedimiento que deben seguir las municipalidades en la formulación de planes reguladores costeros en la ZMT, tanto en el proceso de elaboración, como en lo relacionado con la participación ciudadana.
Ahora bien, en relación con todo lo anterior, interesa destacar que al final de ese Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT, muy claramente se establece en el punto 14 denominado “Cambios a planes reguladores vigentes” que el proceso de planificación en la ZMT es y debe ser entendido como un proceso dinámico y continuo cuyo objetivo final es el desarrollo de esa zona en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en procura del bienestar general, prevaleciendo el interés público de conservar dicha zona como patrimonio nacional, por lo que su administración implica la búsqueda de un desarrollo planificado y sostenible, promovido desde las municipalidades y otras instancias competentes del Estado y la ciudadanía en general, procurando las acciones, proyectos, programas, e inversiones necesarias para llevar a la práctica todo el esfuerzo de planificación realizado, por lo que también es de vital importancia, la coordinación interinstitucional.
En efecto, así está recogido en los artículos 13.6, 13.7, 14.12 y 14.13 del Manual impugnado, en donde se especifica que cualquier modificación que se hiciere a un plan regulador costero en ZMT deberá ser valorado por la Junta Directiva del ICT y la Dirección de Urbanismo del INVU, junto con el acuerdo del Concejo Municipal. Este último avala los informes técnicos que se hubieren emitido, así como los resultados de la consulta pública que se hubiere realizado. Toda esa documentación deberá ser valorada por esas instituciones, aprobada por ellas, para luego ser publicada en el Diario Oficial en aras de que el plan regulador finalmente aprobado sea conocido por la colectividad nacional. Conforme se puede observar, el citado informe emitido por la CGR con las disposiciones de carácter obligatorio, que debían ser cumplidas por las instituciones a las cuales se giraron, dieron lugar a normativa importante que ahora se impugna parcialmente porque, según se ha manifestado a la Sala por el accionante y los coadyuvantes, es omisa y regresiva en cuanto a la protección al ambiente.
Con la reforma que se hizo del art. 50 constitucional, se consagró en forma expresa este derecho, el cual se reconoce en una doble dimensión: a) como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y por tanto individualizable, debido a que su defensa atañe a la colectividad en su conjunto; b) como una verdadera potestad pública que se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así los objetivos políticos así como la acción de los poderes públicos en general para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. De esta manera, hay una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente mediante los mecanismos que sean necesarios, por ejemplo, a través de actuaciones formales y materiales, disposiciones legales y reglamentarias, entre otras, que se traduzcan en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, tal como lo ha señalado este Tribunal, entre otras, en la sentencia n.°2024-003227, en la que también ha manifestado lo siguiente:
“La vida depende del ambiente, por tanto, se debe velar para que esas condiciones que garantizan la vida, se mantengan en el tiempo; para ello, la Constitución exige que las medidas de cualquier índole deben desarrollarse de manera que respeten las leyes naturales que informan los ecosistemas independientemente del modelo de desarrollo que se adopte”.
Cabe señalar que lo relativo a la planificación urbana, pero también la costera, tiene una estrecha relación con la protección del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Recientemente, en la sentencia n.°2024-013166 esta Sala se afirmó lo siguiente:
“Es claro para este Tribunal que el derecho urbanístico tiene una importante e inescindible relación con la protección al medio ambiente, en el sentido de que a través de los planes regulares se imponen ciertas limitaciones a la propiedad privada en aras del interés y beneficio general, de manera que la planificación y el desarrollo de las ciudades garanticen un equilibrio ecológico y espacios libres de contaminación, así como también la protección de los recursos naturales. Lo anterior con el fin de que por la extensión de los espacios empleados por el ser humano no se agoten los recursos que dan soporte a la existencia humana digna ‒espacios verdes de esparcimiento, deporte, ocio, protección de las bellezas naturales, zonas de amortiguamiento, espacios de contención del ruido y la reducción de la contaminación atmosférica, protección de la contaminación de aguas subterráneas, protección de fuentes de agua para garantizar el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, etc.‒.
Además, esos instrumentos buscan la protección de la población ante eventuales desastres naturales ‒evitar construcciones en zonas de fragilidad por fallas sísmicas o el respeto de ciertos márgenes con relación a diversos cuerpos de agua, concentración de construcciones, etc.‒. Justamente, en aras del desarrollo sostenible, los planes reguladores junto con los reglamentos de zonificación son una herramienta clave, y son muy importantes para la garantía de múltiples derechos fundamentales ‒protección de los recursos naturales, derecho a la vida, derecho a la salud, derecho de acceso al agua potable‒. Al respecto, recuérdese, por ejemplo que el art. 69 de nuestra Constitución hace referencia a “asegurar la explotación racional de la tierra” lo que es una manifestación expresa de la necesidad de garantizar el uso racional de los terrenos para dar sustento al resto de derechos indicados. La Sala ha dicho lo siguiente:
“Es así como el principio del uso racional de los recursos naturales y del ambiente en general, queda indiscutiblemente vinculado con el derecho a la salud de las personas y a la calidad de vida (al respecto, consultar la sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro). En virtud de lo cual, el principio del desarrollo sostenible se constituye en un parámetro fundamental de la calidad de vida de las personas, como lo consideró este Tribunal en sentencia número 2219-99, en tanto condiciona la actuación que el hombre realiza sobre ambiente, con la finalidad de que pueda tener las condiciones adecuadas para su desarrollo, en tanto se traduce en la utilización "[...] inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tiene derecho las generaciones presentes y futuras.
Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa), sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio" (sentencia número 2005-8945, del seis de julio del dos mil cinco).” (Sentencia n.°2006-17126)” En lo relativo a la protección costera debe tenerse muy presente que allí puede haber muchísimos recursos naturales de interés nacional e incluso internacional (litorales, manglares, humedales, esteros, ríos, quebradas, etc.), por lo que la protección estatal debe ser decidida.
También se hace necesario recordar –como lo advierte la PGR en su informe– que este Tribunal ha indicado que la inclusión de la variable ambiental es un requisito que condiciona la constitucionalidad de los instrumentos que planifiquen el uso del territorio. Así, por ejemplo, en la sentencia n.°2005-14293 la Sala resolvió lo siguiente:
“I.- DE LA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DE LAS EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL CASO CONCRETO SIN QUE ELLO IMPLIQUE LA ANULACIÓN DEL PLAN IMPUGNADO.- En forma concordante con lo anterior, estima este Tribunal que es importante resaltar que la exigencia de la realización de los estudios de impacto ambiental respecto de los planes reguladores deriva directamente del artículo 50 constitucional, en tanto obliga al Estado –en su conjunto– a dar una tutela efectiva del ambiente, con lo cual, estas evaluaciones se constituyen en expresión de esa obligación constitucional, en los términos desarrollados por la jurisprudencia de esta Sala –en especial en la sentencia número 2002-01220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos–, en tanto se trata de un instrumento indispensable para determinar el impacto que las obras, proyectos y actividades humanas pueden producir sobre los elementos que conforman el ambiente y a la salud de las personas, lo que es una manifestación del principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación.
De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos, es que, si se evidencia una "duda razonable" de una posible afectación a los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas, en aplicación del principio precautorio, que obliga a tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura). Y en este sentido, es que en atención a la importancia y trascendencia que reviste la realización estos estudios de viabilidad ambiental respecto de los proyectos, obras o actividades humanas que puedan afectar el ambiente, es que se ha estimado que la omisión de su realización tiene relevancia constitucional, por la posible afectación a un derecho fundamental, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que implica la obligación del Estado –como un todo– de realizar la debida tutela del ambiente, los recursos y elementos que lo conforman y la salud de las personas”. (Criterio reiterado en la sentencia n.°2006-011562).
Es verdad también que esta Sala –por mayoría– ha admitido la flexibilidad en la aprobación de planes regulares y el uso de la variable ambiental, con el propósito de que las municipalidades puedan finalmente tener su propio plan regulador, pero se hizo bajo el entendido de que su objetivo o finalidad era provocar la aprobación de instrumentos de ordenación territorial, o planes reguladores, con la variable ambiental; es decir, condicionados a que vayan a mejorar las situaciones del uso del suelo de los diferentes cantones del país, procurando evitar el crecimiento de infraestructura de forma desordenada (ver sentencia n.°2018-020341).
Ha quedado acreditado que el argumento principal de la acción de inconstitucionalidad radica en que el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros ‒aquí impugnado parcialmente‒ exige que las modificaciones que se hagan a esos instrumentos de planificación territorial deban ser analizados por Nombre3763 para incorporar la variable ambiental, en tanto, cuando se trata de hacerles ajustes o rectificaciones, tales cambios pueden ser autorizados y ejecutados sin la intervención de esa Secretaría Técnica y sin la exigencia del estudio que sea procedente ‒como puede ser una evaluación ambiental estratégica‒, siendo el criterio del accionante que, por tratarse de planes reguladores costeros en ZMT en donde existen zonas de alta fragilidad ambiental, resulta necesario que la Nombre3763 participe en todos los casos, sin diferenciar si se trata de modificaciones, ajustes o rectificaciones.
La PGR resume el objeto de esta acción en los siguientes términos:
“El argumento principal de la acción es que el Manual exime a los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores costeros de ser revisados por la Secretaría Técnica de Nacional Ambiental, es decir, que conforme con las normas impugnadas, a esos cambios no se les debe incorporar la variable ambiental y se fijan umbrales que determinan cuándo sí es necesaria la viabilidad ambiental y cuándo no, sin ningún sustento técnico. Considera que, en apego al artículo 50 Constitucional, lo correcto es que la evaluación ambiental se aplique a cualquier cambio, sin exclusión alguna. Y, por ello, el accionante estima que se violentan los artículos 7, 9, 50 y 89 de la Constitución Política y los principios de tutela científica, el principio de no regresión, el de progresividad y el principio precautorio”. (Lo destacado no corresponde al original).
A partir de las normas del Manual impugnado está claro que los planes reguladores costeros en la ZMT que sean nuevos deberán ajustarse a la normativa ambiental vigente en todos los aspectos que sean necesarios; tema que en todo caso no fue alegado en la acción de inconstitucionalidad, por lo tanto, en cuanto a este extremo, no habría vulneración al Derecho de la Constitución.
Por el contrario, el problema surge a partir de los planes reguladores que ya están en ejecución o que estén aprobados, pues de las normas impugnadas de ese Manual se desprende que ciertamente los arts. 13.2.iii), 13.9, 14.5.1 y 14.5.2, 14.6, 14.7 a) y b) se refieren a la posibilidad de realizar “ajustes o rectificaciones” a esos instrumentos de planificación territorial, sin que sea exigido acudir a Nombre3763 para realizar la correspondiente evaluación ambiental ‒según proceda en cada caso concreto‒, lo que no sucede si se trata de una “modificación” de un plan regulador costero en ZMT, en donde claramente está establecido que sí es necesario que el asunto sea conocido por la SETENA.
Para ilustrar lo anterior y realizar el análisis de constitucionalidad se transcribe en lo conducente el art. 13 del manual bajo examen, que dispone lo siguiente:
13. REUNIONES DE INFORMACIÓN Y AUDIENCIA PÚBLICA 13.1 Durante el período de elaboración de la propuesta de plan regulador, para propiciar la participación ciudadana, la Municipalidad llevará a cabo, al menos una reunión de información, que tendrá por objetivo informar sobre los propósitos y características del trabajo que se está realizando.
13.2 Para convocar a una audiencia pública, la municipalidad deberá asegurar que se han cumplido de previo los siguientes requisitos:
i. Viabilidad Ambiental emitida por Nombre3763 (a la documentación ambiental que acompaña la Propuesta del Plan Regulador) según normativa vigente en esta materia.
ii. Aprobación inicial de la propuesta por parte del ICT y del INVU.
iii. En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763 para la audiencia pública. No obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución previamente.
(…)
13.9 En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763 para audiencia pública; no obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución. (Lo resaltado no corresponde al original).
Como punto de partida, debe quedar claro que a este Tribunal no le corresponde determinar la definición adecuada de lo que debería considerarse como un “ajuste, rectificación o modificación” de un plan regulador costero en ZMT; de igual manera, tampoco es de su competencia establecer la conveniencia o no de que unos u otros ameriten o no la intervención de la SETENA, o bajo qué supuestos no sería necesario, pues esos temas resultan ser propios de legalidad y deberán ser determinados por las autoridades competentes en la materia. Igualmente, no es competencia de este Tribunal establecer cuál normativa resulta aplicable (decretos 32967, 31849, o el 43898, etc.), que han sido señalados por los representantes de las instituciones a las que se les otorgó audiencia en la resolución de curso de esta acción, toda vez que ello es materia propia de conocimiento de la SETENA. Ahora bien, lo que sí es competencia de este Tribunal es determinar si las disposiciones bajo análisis contravienen la obligación que se deriva del art. 50 de la Constitución Política de velar por la tutela y protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Al respecto, como se ha derivado de dicho numeral, ante cualquier duda sobre la posibilidad de que las actividades humanas tengan impacto en el ambiente será necesario que se realicen las valoraciones técnicas pertinentes, tal como lo dispone el art. 17 de la LOA mencionado supra. Esta norma es muy clara al indicar que toda aquella actividad humana que incida en el ambiente y que esté determinada en la ley y en los reglamentos deberá someterse a una evaluación de impacto ambiental, lo cual ha sido reconocido por este Tribunal:
“[P]odemos afirmar que el Estado tiene la obligación de realizar estudios técnicos en materia ambiental y la evaluación de impacto ambiental. Al respecto, esta Sala, en la sentencia número 200815315 de las 14:59 horas del 10 de octubre de 2008, ha establecido la necesidad de que determinadas actividades cuenten con una evaluación de impacto ambiental aprobada. Esto debido a que tal procedimiento administrativo permite identificar y predecir desde un punto de vista técnico-científico los efectos que una actividad puede provocar sobre el ambiente” (ver sentencia n.°2023-017109).
Como ya se advirtió, este Tribunal ha señalado que la inclusión de la variable ambiental es un requisito que condiciona la constitucionalidad de los instrumentos de planificación territorial en los cuales obviamente interviene la actividad humana. En la supra citada sentencia n.°2024-013166 la Sala realizó las siguientes consideraciones:
“La forma de planificar el desarrollo de actividades humanas tiene un impacto significativo en el ambiente, que podrá ser negativo o positivo según los usos y actividades que se autoricen. De esta manera, la incorporación de variables ambientales y el sometimiento de los planes reguladores a un proceso de evaluación ambiental, son imperativos que se derivan de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional”. (Sentencia n.°2006-013028) Dichas consideraciones fueron reiteradas parcialmente en la sentencia n.°2010-012458, en la que además se agregó que la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental y al principio precautorio y proteccionista del ambiente recogido en el art. 50 constitucional”. (Lo destacado no corresponde al original).
Ahora bien, resulta evidente que el Estado está llamado como un todo para la defensa del medio ambiente por lo que se ha delegado en el MINAE y, específicamente en la SETENA, buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. No obstante, es menester aclarar que el Estado, en sentido amplio, es el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es decir, si bien el Estado central delega la defensa del ambiente en el ministerio en cuestión, esto no elimina la responsabilidad que tienen las demás instituciones del Estado en esta materia y por ello también se ha expresado la necesidad de que exista una coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar la protección del ambiente. Sobre el particular, en los artículos 13.6, 13.7, 14.12 y 14.13 de Manual bajo estudio, se observa que esa coordinación se hace presente, pues además de la participación ciudadana que se puede llevar a cabo en una audiencia pública, se hace necesario que cualquier cambio que se realice en un plan regulador costero en ZMT tenga la aprobación del Concejo Municipal, del INVU y del ICT, se someta a los procedimientos ahí señalados, para luego ser publicado en el Diario Oficial La Gaceta, con lo cual, además de la colaboración interinstitucional, se favorezca la publicidad. Sobre el particular, en la sentencia n.°2010-006922 se dijo lo siguiente:
“En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo– de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el (sic) peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central – Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.
Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas”.
Específicamente, en lo que a la incorporación de la variable ambiental se refiere, este Tribunal ha reconocido que Nombre3763 es la institución competente para determinar cuándo procede o no su intervención, ello por cuanto es el órgano competente especializado para armonizar el impacto ambiental con la actividad humana ‒procesos productivos‒ (según el art. 83 de la LOA) y, por lo tanto, el encargado de llevar a cabo los procedimientos de evaluación de impacto ambiental conforme con las regulaciones vigentes.
VI.Ahora bien, partiendo de lo dicho supra y del resguardo que debe haber de las disposiciones constitucionales, resulta claro que las normas del Manual que se impugnan y que eximen de efectuar la valoración ambiental del SETENA, en aquellos casos en que se hagan “ajustes y rectificaciones” a planes reguladores que no la posean o que no estén actualizados –arts. 13.2.iii), 13.9 y 14.7.1 incisos a) y b)–, resultan contrarias al interés de protección que rodea al derecho al ambiente y ameritan la declaratoria de inconstitucionalidad con sustento en varias justificaciones.
Efectivamente, en los términos del art. 17 de la LOA, el citado Manual no tiene el rango normativo para eliminar tal exigencia, como este lo pretende, pese a que un ajuste o una rectificación podría provocar serias lesiones al derecho al ambiente.
Por otra parte, tampoco consta en autos que, previo a eliminar tal exigencia, se hubieran realizado estudios técnicos que de manera fehaciente e indubitable pudieren haber determinado que no era necesario acudir a Nombre3763 en esos supuestos, a pesar de que están de por medio zonas costeras con alta fragilidad ambiental en ZMT y, como se dijo, posibles afectaciones al derecho al ambiente a partir de los eventuales cambios que se hicieren al plan regulador costero en ZMT. Lo anterior puede resultar contradictorio con lo que mencionan los artículos 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 y 14.13 acá impugnados del Manual, a partir de los cuales no solo se desprende la necesaria coordinación interinstitucional y la participación ciudadana, sino también la ineludible existencia y presentación ante las instituciones ahí citadas de un mínimo de informes técnicos y de resolución de observaciones surgido del proceso de consulta.
Ahora bien, esa documentación no va en la línea de demostrar técnicamente la exoneración que se hace de la valoración ambiental por parte de la SETENA. Pero estos artículos no serían de suyo inconstitucionales en la medida en que se interprete que los posibles cambios a los que se refiere siempre deberán ser remitidos a la SETENA, para que haga la valoración ambiental que corresponda, y que los procedimientos a los que alude deberán sujetarse a esa exigencia en aras de no lesionar el art. 50 constitucional.
También interesa destacar que la propia PGR ha manifestado a este Tribunal que, en el caso concreto, la clasificación sobre “ajustes, rectificaciones y modificaciones” y el hecho de que las dos primeras no requieran someterse a conocimiento de Nombre3763 de previo a su aprobación fueron unas decisiones incorporadas al Manual impugnado por parte del ICT y del INVU, que son dos instituciones que no tienen competencia técnica para determinar los parámetros según los cuales, un ajuste, una rectificación o una modificación de un plan regulador costero en ZMT deben ser sometidos a valoración de Nombre3763. Por eso ‒en criterio de la PGR‒ tal clasificación no tiene sustento ni respaldo en la normativa vigente. En ese sentido, recuerda ese órgano asesor que si bien es cierto el art. 46 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental ‒decreto ejecutivo n.°43898 de 21 de diciembre de 2022‒ establece algunas reglas sobre la modificación de viabilidades ambientales ya otorgadas y utiliza como parámetro una alteración de más de un 20%, también lo es que tales regulaciones no se refieren a instrumentos de planificación territorial.
Por otra parte, si se tratara de la exigencia de realizar una evaluación ambiental estratégica, la PGR recuerda que esta se regula en el Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) ‒decreto n.°32976 de 20 de febrero de 2006‒ y, en relación con ese instrumento en específico, debe tenerse en cuenta que la Nombre3763 ha manifestado que, bajo el concepto de “modificaciones” que plantea ese decreto, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que se describen en el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT ‒acá impugnado parcialmente‒ se refieren a cambios que –en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea la normativa– requerirían una valoración ambiental cuando se trate de transformaciones que, de manera sustantiva o por el fondo y vista su magnitud, deban someterse a criterio de la Nombre3763 para que ésta determine lo procedente (ver oficio n.° SETENA-SG-0767-2022 de 9 de setiembre de 2022, aportado por el Secretario General de la Nombre3763 en el expediente tramitado en este Tribunal bajo el n.°22-018256-0007-CO).
En esta materia debe tenerse presente que es Nombre3763 y no a este Tribunal la que, con criterios técnicos, determinará cuál instrumento de evaluación ambiental será el más conveniente o adecuado a exigir para incorporar la variable ambiental, así como también la normativa que considere que sea aplicable. En lo que a este Tribunal le corresponde analizar, debe quedar claro que la especial protección constitucional del ambiente impone un exhaustivo estudio de las razones que sustenten ese tipo de determinaciones en el contexto de los diversos niveles que componen la ZMT con sus diferentes ecosistemas y su fragilidad ambiental, así como de las relaciones del ambiente con el entorno antropológico y, dentro de éste, las incidencias sociales, económicas, culturales, entre otras, que pudieren influir en las decisiones a tomar; sin embargo, en este proceso no puede olvidarse que, cuando se pretenden hacer variaciones de la naturaleza del dominio público ambiental, la ausencia de rigor técnico quebranta, aún por el mero riesgo o duda, el contenido del art. 50 de la Constitución Política.
Por tal motivo, la permisibilidad para la realización de actividades humanas dentro de esos espacios territoriales, sin la debida ponderación del impacto que puedan llegar a producir en el medio, es un aspecto que debe ser advertido y analizado con sumo cuidado y con criterios técnicos. En tal sentido, este Tribunal ha manifestado lo siguiente:
“En efecto, la variación de uso de un bien al que tradicionalmente se ha conferido un régimen de protección ambiental, precisa de las valoraciones de orden técnico sobre las consecuencias que esas nuevas incursiones antrópicas llegarán a producir en el ecosistema, así como si son congruentes con el medio, bajo un contexto de sostenibilidad ambiental. Esto implica ponderar conductas permitidas, acciones y procedimientos correctivos, medidas de mitigación, acciones compensatorias, entre otra serie de consideraciones que se echan de menos en este expediente. Tal falencia, como se ha expuesto, supone lesiones de orden sustancial que esta Cámara no puede inadvertir si se entiende que el patrimonio público, desde el plano conceptual, dice del conjunto de bienes que por ley (o norma superior) se encuentran afectos a un uso y fin público (Sentencia n.°2022-022606).
Un ajuste o una rectificación puede significar una alteración importante que implique serias repercusiones en el ambiente, como bien podría ser los ejemplos que brinda la PGR, según los cuales un aumento o disminución en los límites o las áreas de los polígonos que demarcan los usos de suelo en la zonificación vigente y los cambios en la distribución de los usos de suelo en la zonificación implican modificaciones en los usos de suelo permitidos, lo que podría no ajustarse a la capacidad de carga ambiental determinada para cada zona y, con ello, se estarían variando los usos posibles. Esto es particularmente grave si se hace sin estudios técnicos y sin la valoración ambiental previa que acredite la posibilidad de llevar a cabo esas actividades según la nueva delimitación. En ese sentido, las opciones que brindan los arts. 13.6 y 13.7 acá impugnados, en cuanto a enviar para su aprobación al INVU y al ICT el acuerdo del Concejo Municipal, el informe técnico y la resolución de observaciones resultado de la consulta no sustituyen en modo alguno la necesidad de otro tipo de pericias técnicas que permitan justificar las razones por las cuales los cambios hechos al plan regulador costero en ZMT.
Por tal motivo, no eximen necesariamente de que deban ser valorados ambientalmente por la SETENA. Por ello, esos numerales no son inconstitucionales, en la medida en que se interprete que cualquier cambio deberá ser valorado por la SETENA.
Recuérdese que la capacidad de carga es la cantidad máxima de individuos en una población que un hábitat puede soportar conforme a sus recursos, sin que se produzcan efectos adversos para esa población ni para el ambiente; y entre las variables que determinan la capacidad de carga de una especie se encuentran el alimento, el agua, los aspectos demográficos, el clima y el refugio, entre otras. La capacidad de carga no es fija ni estática: puede variar según la temporada, de año a año, según la implementación de tecnologías o la disminución del tamaño de la población, entre otras. Sobre el particular, interesa destacar que la PGR ha manifestado que, por ejemplo, la posibilidad de ajustar un plan regulador costero al reamojonamiento de la zona marítimo terrestre puede significar un desplazamiento del espacio geográfico cubierto por el instrumento de planificación, por lo que se estarían abarcando espacios cuya capacidad de carga ambiental se vería afectada, lo cual se agrava si no ha sido analizada previamente.
También el ajuste de los retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes que son factores constructivos y de uso de suelo cuya determinación depende de la capacidad de carga ambiental del terreno podrían lesionar seriamente el derecho al ambiente, si se autorizan sin la correspondiente valoración ambiental. Además, no puede dejarse de lado que, en los últimos años, el turismo ha sido un elemento que se ha colocado en los primeros niveles de ingreso de divisas al país; sin embargo, está más que demostrado ‒a nivel mundial‒ que un excesivo uso de ese recurso puede ocasionar serios daños ambientales en zonas de alta fragilidad ambiental, lo cual es otra razón que justifica la necesidad de que cualquier cambio que se vaya a plantear en un plan regulador costero en ZMT (ajuste o rectificación) debe contar con el análisis correspondiente por parte de la SETENA, a fin de incorporar la variable ambiental y, de este modo, asegurar que el cambio propuesto en los alineamientos respectivos no supone desproteger algún área en concreto de especial protección medio ambiental, lo que sin duda alguna incluye el contenido y los procedimientos estipulados en los arts. 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2., 14.6, 14.7.1 incisos a) y b), 14.12 y 14.13 acá impugnados.
Este Tribunal también ha manifestado que la emisión de un plan regulador supone que se han realizado los estudios técnicos para determinar la aptitud de cada área, y que su ejecución ‒aun cuando sean anteriores a la normativa que exigía la incorporación de la variable ambiental‒ queda supeditada al cumplimiento de esos requisitos (ver sentencias 2006-006346 y 2013-012973), así como también a que se realicen los procedimientos establecidos, como serían los dispuestos en los numerales impugnados 13.6, 13.7, 14.6, 14.12 y 14.13 del Manual de cita. Finalmente, una razón muy válida es el reconocimiento que ha hecho este Tribunal del principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado y que se deriva de lo indicado en el numeral 50 constitucional, al establecer la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual se constituye en el garante de la protección y tutela del medio ambiente y de los recursos naturales.
VII.Por otra parte, debe tomarse en cuenta que la propia Nombre3763 ha señalado que el factor para determinar si un cambio de plan regulador tiene que ser evaluado ambientalmente, no debería limitarse a un porcentaje del 20% como se establece en la normativa del Manual que está siendo impugnado, sino que el elemento decisivo debe ser si el cambio que se pretende hacer al instrumento de planificación, implica una modificación en los usos de suelo permitidos, en el espacio geográfico que abarca el plan regulador y de que se trate de un cambio que tenga repercusiones en cuanto a la capacidad de carga ambiental del área planificada. En este punto, es preciso detenerse a valorar que el 20% establecido por el Manual ‒numeral 14.5.2 y 14.6 en lo que a ese porcentaje se refiere‒, bien podría tratarse de un espacio pequeño pero muy significativo en términos de la fragilidad ambiental que tiene la zona; de igual forma, podría ser extenso, lo cual dependerá del área total que abarque el plan regulador costero y que podría no ser tan significativo en términos de la carga ambiental.
En consecuencia, sería muy grave permitir que con la sola consideración del porcentaje ‒20%‒ se lleven a cabo rectificaciones, ajustes o cambios a un plan regulador costero en ZMT, sin que se analicen previamente las condiciones y limitantes ambientales por parte de la SETENA. Tampoco se ha logrado demostrar que ese porcentaje haya sido determinado por estudios o criterios técnicos debidamente allegados al expediente, ni consta que se haya analizado científicamente lo que sucedería con los efectos individuales de los cambios ‒en actividades actuales y futuras‒, ni mucho menos con los acumulativos que, en caso de ser significativos en el entorno, pueden representar un riesgo importante para el medio ambiente. Esto, sobre todo cuando se piensa en la existencia de múltiples proyectos costeros ‒existentes, en construcción y los futuros‒ que, al no remitirse a Nombre3763 para su valoración pueden no estar siendo considerados.
Por el contrario, al realizarse una valoración ambiental por esa institución se deberá llevar a cabo ese análisis de efectos acumulativos y la medición de la sumatoria de estos impactos negativos, lo que arrojaría la visión de integralidad que es necesaria en la ZMT, en la que existen áreas de alta fragilidad ambiental. Desde esta perspectiva, sería altamente peligroso que, atendiendo la normativa del Manual que está siendo impugnada, un plan regulador costero en ZMT sufra cambios importantes sin incorporar la variable ambiental y que luego ello permita el otorgamiento de concesiones sobre un bien demanial de alta fragilidad ambiental, con el consiguiente desarrollo de construcciones y la incorporación de muchas actividades humanas. Entonces, todo eso se estaría permitiendo sin haberse determinado previamente, de manera técnica y certeramente, la capacidad de carga ambiental de esa zona, con lo cual es más que evidente la directa y alta incidencia de ese Manual en la forma en que se pudieren llevar a cabo los cambios a los planes reguladores costeros en ZMT.
En esta materia existe el peligro de que cualquier cambio se intente hacer pasar como un simple e inofensivo ajuste o rectificación con la intención de no acudir a SETENA; sin embargo, permitirlo podría acarrear graves consecuencias para el ambiente en zonas que son altamente frágiles y vulnerables, por lo que, en atención al principio precautorio, se hace necesario pensar anticipadamente en los posibles daños en los elementos que integran el ambiente y adoptar medidas tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, entre ellas, todas la que puedan evitar, prevenir o contener la posible afectación a ese derecho. Sobre este punto, este Tribunal ha manifestado lo siguiente:
“De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible – o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Asimismo, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo” (ver, entre otras, sentencia n.°2012-13367 y n.°2023-017109).
Por otra parte, se afirma por parte de las autoridades de la Nombre3763 y el ICT que una razón más para no someter a conocimiento de la Nombre3763 cualquier ajuste o rectificación a un plan regulador costero en ZMT es que, según ellos, debido a que la Sala Constitucional en la sentencia nº 2013-012973 “dejó manifiesto que los planes reguladores elaborados antes de la promulgación del Decreto 32967-SETENA, ya contaban con una análisis ambiental de la manera como se hacía en ese momento, y que no se podría retrotraer a una norma posterior. Así se ha venido atendiendo el proceso de ajuste y rectificación de planes reguladores vigentes. Además, nunca tuvieron un expediente ante Nombre3763 por haber sido elaborados inclusive antes de que existiera dicha Secretaría”. Al respecto, debe decirse que tal interpretación de lo dicho por este Tribunal es errónea y parcial. Corresponde hacer una lectura integral de esa sentencia para tener claro que, en el caso bajo estudio en aquel expediente, en ningún momento esta Sala levantó la exigencia de acudir a Nombre3763 y, por el contrario, se valoró que en la situación que fue objeto de su conocimiento, “la variable ambiental sí fue tomada en consideración durante la preparación del Plan Regulador y su Reglamento, aunque no fuera la evaluación que se exige actualmente, por lo que no se ha producido la alegada lesión al artículo 50 constitucional” (ver sentencia n.°2013-012973). De igual manera, este Tribunal manifestó expresamente:
“IX.- Lo dispuesto en el Considerando anterior, en modo alguno implica que este Tribunal desconozca la protección ambiental de las playas Nombre57554 y Zapotillal. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional -entre otras sentencia número 2010-000075 de las quince horas y uno minutos del seis de enero del dos mil diez- lo dispuesto en el artículo 67 del Reglamento General Sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849, MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del veintiocho de junio de dos mil cuatro, relativo a la integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y demás instrumentos de planificación de uso de suelo, que aún los que ya estén aprobados, pero no cuenten con la variable integral integrada a los mismos, deben ser evaluados ambientalmente. Por ello es que la ejecución de los planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada, queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito. En este sentido, las eventuales obras que a juicio de los accionantes producirían una lesión al ambiente, no se podría llevar a cabo hasta tanto las mismas no sean sometidas a una Evaluación de Impacto Ambiental para determinar la afectación que podría tener sobre el ambiente” (ver sentencia n.°2013-012973).
Obsérvese que la Sala es muy clara y contundente al señalar ‒como se indicó supra‒ que los planes reguladores que no cuenten con la variable ambiental integrada deben ser evaluados ambientalmente, de manera que la ejecución de esos planes reguladores aprobados con anterioridad a la adopción de la normativa señalada queda supeditada al cumplimiento de dicho requisito y, por tanto, la Sala indica que las eventuales obras que pudieren producir una lesión al ambiente no se pueden llevar a cabo hasta que sean sometidas a conocimiento de la Nombre3763 para que se determine la posible afectación que podrían tener sobre el ambiente; en esa medida se debe interpretar que los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2, 14.6, 14.12 y 14.13 no son inconstitucionales siempre que los cambios que se hagan a un plan regulador costero en ZMT sean remitidos a la Nombre3763 para su valoración del componente ambiental y se cumplan los procedimientos de coordinación interinstitucional. En consecuencia, no es válida la justificación que se da a la Sala en ese sentido y, por lo tanto, se considera que es otro motivo más para considerar que las normas del Manual que se impugnan son inconstitucionales, en la medida en que eximen cualquier ajuste o rectificación de un plan regulador costero en ZMT a la evaluación ambiental de la SETENA.
Conforme se dijo anteriormente, el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT es una normativa de rango inferior que no puede modificar ni dejar sin efecto normas de rango superior que están encaminadas a la protección del derecho al ambiente. En consecuencia, en atención al Derecho de la Constitución, en criterio de este Tribunal cualquier “ajuste, rectificación o modificación” de un plan regulador costero en ZMT que no tenga incorporada la variable ambiental en virtud de que en el momento de su emisión no resultaba exigible, o bien, porque sí la tiene incorporada pero será sujeto de un ajuste, rectificación o modificación, deberá ser sometido a conocimiento de la Nombre3763 para que esta institución determine lo que sea procedente en defensa del derecho al ambiente. De igual manera, debe someterse al cumplimiento de los procedimientos establecidos en los artículos impugnados 13.6, 13.7, 14.12 y 14.13.
Interesa destacar que este Tribunal se ha pronunciado anteriormente en relación con reclamos según los cuales, en determinados lugares de la ZMT, se ha pretendido modificar planes reguladores costeros sin acudir previamente a la Nombre3763 para someter tales cambios a una evaluación ambiental. Ahora bien, la valoración del tema se hizo a través de recursos de amparo por lo que el ámbito de intervención de este Tribunal estuvo limitado. Así, por ejemplo, en las sentencias n.°2023-017185 ‒reiterada en la n.°2023-021554 y en la n.°2023-024218‒, se indicó lo siguiente:
“Aclarado lo anterior, se advierte que excede la competencia de este Tribunal determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si lo propuesto en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara constituye un proceso de ajuste y rectificación, o bien, uno de modificación. Ello, por cuanto no es compatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el procedimiento de marras abarcaría un 20% o más del total utilizable de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con lo indicado en el supramencionado Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre”.
“En el sub examine, la Sala estima que es aplicable el criterio expuesto. En efecto, se determina que es un tema de legalidad establecer si la propuesta del Concejo accionado debe ser catalogada como “modificación”, “ajuste” o “rectificación” del plan regulador, toda vez que es incompatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el porcentaje alcanzaría el 20% del área total utilizable de la zona marítimo terrestre (ver sentencia n.°23-024218).
No obstante, interesa resaltar lo que se analizó en el recurso de amparo n.°22-018256-0007-CO, en el cual la parte recurrente denunció lo siguiente:
“I.- OBJETO DEL RECURSO. La parte recurrente indica que la Municipalidad de Nicoya se encuentra en el proceso de modificación del Plan Regulador Costero de Playa Sámara de 1981. Indica que, el 22 de julio de 2021, la Nombre3763 señaló la necesidad de incorporar la variable ambiental en los planes reguladores, para lo cual se debe contar con su aprobación. Adiciona que la Nombre3763 indicó a la Municipalidad de Nicoya el deber de cumplir lo establecido en el Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE en el procedimiento de aplicación de índice de fragilidad ambiental y planes reguladores. Refiere que, por oficio ZMT-002-2022 del 5 de enero de 2022, la coordinadora a.i. del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya le indicó que "(…) 2. En cuanto a la viabilidad ambiental de SETNA (sic), este Departamento le hace saber que, en caso de reajustes de planes que fueron realizados anterior a la solicitud de Viabilidades Ambientales de SETENA, no deberá solicitarse según emanado por la Sala Constitucional en su VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013 (…)". Explica que el 28 de mayo de 2022 se realizó una audiencia pública relacionada con la mencionada modificación del plan regulador; empero, no se concedió la palabra a las personas que asistieron, ni se les entregó material sobre esa propuesta”.
La Sala hizo el correspondiente análisis del expediente y, en primer lugar, se determinó que la Municipalidad de Nicoya cuenta con el plan regulador costero de playa Sámara que data de 1981 y que desde el 2012 se encuentra en proceso de cambio. También observó la Sala que, mediante oficio n.°SENARA-DIGH-0044-21 de 28 de abril de 2021, la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica de SENARA concluyó lo siguiente:
“1. En la zona del Plan Regulador de Sámara (Zona Marítima Terrestre), que se traslapa con el mapa con la vulnerabilidad extrema y alta del Acuífero Mala Noche, se define desarrollar la zonificación urbana en función de la densidad y cobertura (zonas residenciales, zonas turísticas, zonas comerciales y zonas institucionales) que establece el mismo plan regulador costero. 2. EL (sic) resto de la zona de vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche, catalogada como extrema debe aplicar la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", que determina que en dicho acuífero, no se puede permitir realizar ningún tipo de actividad. 3. Las áreas fuera del Acuífero Mala Noche, que coincidan Plan Regulador Costero con el mapa de vulnerabilidad hidrogeológica ALTA se mantiene las regulaciones establecidas en el Plan Regulador Costero. 4.
En el caso de zonas futuras de crecimiento (fuera de las consideradas en el Plan Regulador ZMT como de desarrollos urbano) se recomienda la realización de estudios hidrogeológicos más exhaustivos y se propongan las medidas ambientales para ese desarrollo. También no podrán desarrollarse dentro de la Zona Marítima Terrestre actividades calificadas de alta riesgo a la contaminación de acuíferos, este debe ser determinado incluyendo la carga contaminante, retardación/degradación, dispersión, modo de disposición del contaminante, tiempo de aplicación, movilidad, persistencia, intensidad y estudios hidrogeoquímicos del tránsito de contaminantes hacia el acuífero”.
La Sala tomó nota de que, a raíz de lo anterior, sucedió lo que aquí se explica:
“Mediante oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la Nombre3763 comunicó al gobierno local recurrido que: “De conformidad con lo anterior corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (la negrita fue incorporada por la Sala).
Por su parte, “La parte accionante (sic) manifestó en el informe rendido bajo juramento -con las solemnidades y consecuencias que ello conlleva- que en la propuesta de cambio del Plan Regulador Costero de Playa Sámara “no existe un cambio de zonificación que sobrepase lo establecido en el Manual para la confección de planes reguladores costeros, según el cual es de un 20 % de la totalidad del polígono a rectificar, sobre la inclusión del Reglamento de Cobro de Cánones, el mismo se realiza en aras de cumplir con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 37882-MP-H-TUR publicado en la Gaceta 176 del viernes 13 de setiembre del 2013, ajustando el Plan Regulador Costero de Playa Sámara a la normativa actual y vigente que regula la materia”. Asimismo, “se incluyeron los correspondientes Certificados de Patrimonio Natural del Estado emitidos por el SINAC vigentes y actualizados, además se incluyó el Mapa con la Vulnerabilidad Hídrica del Acuífero Mala Noche generado por SENARA, incluyéndose además una regulación transitoria en resguardo de dicho acuífero, en cumplimiento y respeto del principio precautorio, pronatura y el artículo 50 de la Constitución Política”.
Consta en autos que, según informó Nombre3763 al Tribunal ‒dentro de aquel expediente‒ que en julio de 2021, mediante oficio n.°SETENA-DT-EAE-094-2021, se atendió una consulta realizada por el Coordinador a.i. de la Municipalidad de Nicoya en la que informaba que esa corporación cuenta con plan regulador costero de playa Sámara, aprobado en 1981 y en proceso de ajuste y rectificación, por lo que solicitaba que se le informara cuál es el procedimiento a seguir ante Nombre3763, según lo indicado en el punto 13 del Manual de Planes Costeros y en el ítem 13.2. Esa solicitud de información se le contestó en los siguientes términos:
“…corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (destacado hecho por la Sala).
La Sala agregó que, igualmente, el Secretario General de SETENA, aportó en aquel expediente el oficio SETENA-SG-0767-2022 de 9 de septiembre de 2022, en el cual se indicó que, en relación con el requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes en la ZMT, los municipios del país deben aplicar el decreto ejecutivo n.°32967-MINAE, que es “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) ‒PARTE lll‒” en donde se detalla el procedimiento para planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo, así como también se dan lineamientos para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificación. Consta en ese oficio lo dicho por la SETENA:
“…Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N.° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a Nombre3763 deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N.° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias” (Lo destacado no corresponde al original).
La Sala continuó señalando lo siguiente:
“Ahora bien, en la especie el accionante sostiene que el Plan Regulador Costero de Playa Sámara está siendo sometido a un proceso de modificación, lo cual implicaría la necesidad de contar con la viabilidad ambiental otorgada por Nombre3763. Por su parte, el gobierno local recurrido sostiene que lo propuesto en relación con el plan regulador aludido consiste en un proceso de ajuste y rectificación y que en la referida propuesta “se incluyeron los correspondientes Certificados de Patrimonio Natural del Estado emitidos por el SINAC vigentes y actualizados, además se incluyó el Mapa con la Vulnerabilidad Hídrica del Acuífero Mala Noche generado por SENARA, incluyéndose además una regulación transitoria en resguardo de dicho acuífero, en cumplimiento y respeto del principio precautorio, pronatura y el artículo 50 de la Constitución Política”, por lo cual no habría necesidad de obtener la viabilidad ambiental”.
Y se cita textualmente lo indicado por los numerales 14.5, 14.6 y 14.7 del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la ZMT, acá impugnados. Finalmente, la Sala concluyó en la referida sentencia n.°2022-025374, lo siguiente:
“Aclarado lo anterior, se advierte que excede la competencia de este Tribunal determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si lo propuesto en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara constituye un proceso de ajuste y rectificación, o bien, uno de modificación. Ello, por cuanto no es compatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el procedimiento de marras abarcaría un 20% o más del total utilizable de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con lo indicado en el supramencionado Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre.
Sin embargo, esta Sala aprecia que, mediante oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental comunicó al gobierno local recurrido que: “(…) corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N.° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (el destacado fue agregado).
En otras palabras, en el sub examine se evidencia que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, a saber, el órgano de desconcentración máxima del MINAE, cuyo propósito fundamental es armonizar el impacto ambiental en los procesos productivos (véase ordinal 83 de la Ley Orgánica del Ambiente), determinó y comunicó a la Municipalidad de Nicoya, a través del memorial SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la necesidad de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara. Lo anterior, es conteste con lo externado por el secretario general de Nombre3763 en el oficio SETENA-SG-0767-2022 del 9 de setiembre de 2022 en cuanto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zonas marítimo terrestres.
Visto lo anterior, y dado que en el sub lite se encuentra en trámite un procedimiento de cambio en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, resulta oportuno traer a colación lo indicado en la sentencia n.° 2012004250 de las 8:30 horas del 30 de marzo de 2012:
(…) Sin embargo, se reitera, con el fin de que tome nota la autoridad recurrida, que todo plan regulador de desarrollo urbano debe contar con un examen del impacto ambiental, en observancia del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el artículo 50 de la Carta Magna, y asimismo, como requisito indispensable para su adopción, debe someter a audiencia pública el proyecto final del Plan Regulador con los estudios respectivos.
En consecuencia, de acuerdo con lo indicado en el pronunciamiento supratranscrito, el reclamo de la parte accionante referente a la falta de realización de un estudio de impacto ambiental en relación con tal plan regulador resulta prematuro y, por ende, no procede acoger el recurso (en similar sentido véase la sentencia n.° 2021016551 de las 9:15 horas del 30 de julio de 2021).
No obstante, tomen nota las autoridades recurridas que, de previo a efectuar una audiencia pública para determinar si se aprueba o no lo propuesto en relación con el Plan Regulador de Playa Sámara, deberán cumplir lo indicado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021”.
Con sustento en lo indicado supra, al aplicar los criterios mencionados, la Sala declaró sin lugar ese recurso de amparo, señalando que por la vía del amparo no se podía hacer mayor consideración que advertir que es propio de legalidad establecer si la propuesta del Concejo Municipal accionado debía ser catalogada como “modificación”, “ajuste” o “rectificación” del plan regulador, pues es incompatible con la vía sumaria del recurso de amparo, analizar si el porcentaje alcanzaría el 20% del área total utilizable de la ZMT, entre otros aspectos. No obstante, conforme se observa en esa sentencia n.°2022-025374, en su parte dispositiva, este Tribunal sí hizo la advertencia a las autoridades recurridas en cuanto a que debían tomar nota de la obligación contenida en el oficio n.°SETENA-DT-EAE-0094-2021 de 22 de julio de 2021, respecto de la necesidad de incorporar la variable ambiental en el plan regulador costero de playa Sámara.
Conforme se ha dicho, las consideraciones que externó este Tribunal en aquella sentencia no podían ir más allá de lo que le permitía la vía del recurso de amparo; sin embargo, ahora al conocerse el tema nuevamente, pero a través de este proceso, lo que corresponde es declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas que eximen los cambios que se hagan vía “ajustes y rectificaciones” a los planes reguladores costeros en ZMT de la incorporación de la variable ambiental. Esa valoración ambiental debe ser elaborada por la SETENA, en los términos en que así proceda de acuerdo con la normativa vigente en la materia y, en atención a la unificación de varios criterios emitidos por esa institución en diferentes momentos, según los cuales todo plan regulador de desarrollo urbano o plan regulador costero en ZMT debe contar ‒en términos generales‒ con un examen del impacto ambiental en observancia del resguardo a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el art. 50 de la Constitución Política, así como también ‒específicamente‒ cuando sean ajustados, rectificados o modificados, por lo que los numerales impugnados 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b) del Manual, son inconstitucionales al no exigir tal valoración ambiental por parte de la SETENA.
En consecuencia, lleva razón la parte accionante al considerar que se han vulnerado el principio precautorio en materia ambiental, y los de no regresión de derechos fundamentales, progresividad y tutela científica, lo que amerita que la acción de inconstitucionalidad sea declarada con lugar.
A partir de las consideraciones externadas, resulta necesario declarar inconstitucionales las disposiciones del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en ZMT publicado en el Alcance n.°139 a La Gaceta n.°135 de 14 de julio de 2021, que excluyen los ajustes y rectificaciones en los planes reguladores que se emitieron antes de esa exigencia de la evaluación ambiental de SETENA, aún y cuando estén siendo ajustados, así como las normas que permiten que no se incorpore la variable ambiental. Tales disposiciones resultan contrarias al art. 50 de la Constitución Política, pues de este se ha derivado la necesidad de que los instrumentos de planificación del territorio y sus modificaciones sean valorados ambientalmente. Del mismo modo, estas disposiciones lesionan el art. 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, según el cual cada Parte Contratante –en la medida de lo posible y según corresponda– debe establecer “procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica”.
Igualmente lesionan el principio precautorio, y los de no regresividad en perjuicio de derechos fundamentales, tutela científica y progresividad. En ese sentido, deben declararse inconstitucionales los numerales 13.2.iii y 13.9 del citado Manual en tanto disponen que, para los ajustes y rectificaciones de los planes reguladores costeros en ZMT, no se requiere la viabilidad ambiental, así como el art. 14.7.1. a) y b), porque establece que en el caso de ajustes y rectificaciones de planes que no tengan viabilidad ambiental no será necesario, ni siquiera, documentar el cambio ante SETENA. Con sustento en lo que se ha venido señalando, esta declaratoria de inconstitucionalidad aplica en el art. 14.7.1 tanto para el inciso a) referido solo a “ajustes y rectificaciones” –aun cuando la Procuraduría no lo haya considerado– como para el inciso b), pues tan grave es que no se exija realizar la valoración ambiental por parte de Nombre3763 en casos de ajustes y rectificaciones como en aquellos otros en que el plan regulador vigente no posea viabilidad ambiental y no se considere necesario documentar lo correspondiente ante SETENA, conforme se había indicado considerandos atrás.
Por su parte, los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 en su totalidad, y 14.6, 14.12 y 14.13 no son inconstitucionales en la medida en que se interprete que, independientemente de la clasificación que se haga de los posibles cambios que se pueden hacer a un plan regulador y de que se llegue o se supere el 20% del área total utilizable de la ZMT, siempre deberán ser remitidos a la Nombre3763 para que esta institución haga la valoración ambiental que corresponda y determine si los cambios propuestos alteran el componente ambiental de la zona, así como también que se cumplan los procedimientos ahí establecidos en el momento procesal que corresponda.
Para este Tribunal debe quedar claro que, en cuanto a la integración y modificación de la variable ambiental, el Manual debe sujetarse a lo que dispone la normativa específica sobre evaluación ambiental estratégica y a los lineamientos y criterios que al respecto establezca el órgano técnico especializado, así como a lo indicado supra en aras de tutelar el derecho al ambiente. Por eso, en todos los casos, la revisión por parte de Nombre3763 y la incorporación de la variable ambiental en los planes que no la tienen incorporada siempre resultará procedente y necesaria cuando así se determine por el órgano técnico competente y en aplicación de las disposiciones vigentes que regulan la materia.
El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y también declara inconstitucional, el numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Asimismo, consigna razones adicionales.
Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.-
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad.
En consecuencia se anulan los arts. 13.2.iii), 13.9, 14.7.1 incisos a) y b) del Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en Zona Marítimo Terrestre, por ser contrarios a lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución Política, el artículo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como el principio precautorio, y los de no regresión de derechos fundamentales, progresividad y tutela científica en materia ambiental.
Los numerales 13.6, 13.7, 14.5.1, 14.5.2 en su totalidad, y 14.6, 14.12 y 14.13 de ese Manual no son inconstitucionales en la medida en que se interprete que, independientemente de la clasificación que se haga de las posibles modificaciones que se pueden hacer a un plan regulador y del porcentaje del área total utilizable de la zona marítimo terrestre que se vaya a cambiar, siempre deberán ser remitidos a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para que esta institución haga la valoración ambiental que corresponda y determine si los cambios propuestos alteran el componente ambiental de la zona, así como también que se cumplan los procedimientos ahí establecidos en el momento procesal que corresponda.
El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y también declara inconstitucional, el numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Asimismo, consigna razones adicionales.
Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos a la fecha de promulgación de la normativa anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.
Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Ingrid Hess H.
Hubert Fernández A. Rosibel Jara V.
Res. N° Telf3981 Voto salvado del Magistrado Cruz Castro respecto del numeral 14.5.2 del Manual impugnado. Además, razones adicionales. La tutela ambiental requiere una cuidadosa actividad preventiva.- He coincidido con la declaratoria parcialmente con lugar de esta acción, pero además, considero que resulta inconstitucional el numeral 14.5.2 del Manual impugnado, cuyo texto indica lo siguiente:
“14. CAMBIOS A PLANES REGULADORES VIGENTES (…)
14.5 Con la finalidad de identificar y precisar las diferentes formas por medio de las cuales se puede solicitar un cambio a un plan regulador vigente, se establecen las siguientes modalidades:
(…)
2. Rectificaciones: posibilidad de corregir imperfecciones, defectos u omisiones, por razones de necesidad y conveniencia en el contenido del plan regulador o sus reglamentos. Incluye: Ampliación de Derechos de vida, aumento o disminución en los limites o las áreas de los polígonos que demarcan los usos de suelo de la zonificación vigente, cambios en la distribución de los usos de suelo en la zonificación y su reglamento, re amojonamiento con respecto a línea de mojones digital o física. En su conjunto, estas rectificaciones no superaron el 20% del área total utilizable de la ZMT y podrán realizarse total o parcialmente hasta completar dicho porcentaje. En caso de sobrepasar el 20 % se deberá́ tramitar como modificación (Punto 3 siguiente).
La verificación del porcentaje efectivo de cambio en las áreas de partida del Plan Regulador vigente se realizará generando una tabla o un cuadro que incluya lo siguiente:
Área original del plan regulador en metros cuadrados: Área original en metros cuadrados del plan regulador aprobado para la zona tal y como se indica en el cuadro de áreas de la lámina de zonificación. En caso de no estarlo, la lámina deberá́ ser vectorizada mediante un proceso de digitalización.
Área efectiva de ZMT para estimar el 20% de cambio: Área original del plan regulador menos todas las áreas que hayan sido reducidas, como resultado de un proceso de reamojonamiento o por la aplicación de otras legislaciones como por ejemplo áreas de Patrimonio Natural del Estado, Áreas Silvestres Protegidas, entre otras.
Análisis para el 20% permitido: Porcentaje en que varía la zonificación original ajustada dentro del área efectiva de ZMT arriba determinada, ya sea por la redistribución o adición de terrenos. El porcentaje de cambio del área efectiva de ZMT medida en metros cuadrados no debe ser mayor del 20%.
Se consideran además rectificaciones los cambios al reglamento en cuanto a retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes establecidos por reglamento de Ley.
Además, los cambios en la política de inversión pública, cambios en reglamento de cobro de canon y otras actualizaciones de leyes y reglamentos.
Los ajustes y cambios en documentos como el reglamento del canon, reglamento del plan regulador y otros por el estilo, no tienen relación con una medición de área y, por lo tanto, no están sujetos a la aplicación de la variación del 20% antes mencionada.
Se consideran además rectificaciones los cambios al reglamento en cuanto a retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes establecidos por reglamento de Ley. Además, los cambios en la política de inversión pública, cambios en reglamento de cobro de canon y otras actualizaciones de leyes y reglamentos. Para reglamentos de antigua data, se utilizará la normativa de este Manual como referencia para actualizar los requisitos de las diferentes zonas.” A diferencia del criterio de mayoría, estimo que no basta una interpretación conforme para solventar los problemas de constitucionalidad que encuentro tiene esta norma. Las rectificaciones que el numeral 14.5.2 permite para solicitar un cambio a un plan regulador vigente incluyen una amplia gama de posibilidades (corregir imperfecciones, defectos u omisiones, por razones de necesidad y conveniencia tales como ampliación de derechos de vía, aumento o disminución en los limites o las áreas de los polígonos que demarcan los usos de suelo de la zonificación vigente, cambios en la distribución de los usos de suelo en la zonificación y su reglamento, re amojonamiento con respecto a línea de mojones digital o física, entre otros) lo cual abarca rectificaciones en hasta un 20% en la Zona Marítimo Terrestre.
Aunque esta Sala indique que la rectificación del plan regulador siempre debe ser remitido a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para que haga la valoración ambiental que corresponda, es lo cierto que, incluir dentro del concepto de “rectificación de plan regulador” una lista tan amplia de posibilidades, lo que hace en el fondo es facilitar los cambios de planes reguladores sin contar con viabilidad ambiental obligatoria. Así dicha norma en realidad viene a desregularizar ‒regresivamente‒ los alcances del principio precautorio en áreas que son altamente frágiles, tales como la Zona Marítimo Terrestre (ZMT), lo que implica varias lesiones a lo dispuesto en las normas 7, 9, 50 y 89 constitucionales, al numeral 14 de la Convención de la Diversidad Biológica (ley n.°7416) y a la reiterada jurisprudencia constitucional. Tal como lo indica el accionante, con dicha norma se crean excepciones injustificadas para no acudir a hacer una evaluación ambiental estratégica a la SETENA.
No se acreditó en este caso la existencia de criterio técnico que justificara dichas excepciones, lo cual transgrede abiertamente el principio precautorio, el de no regresión, el de progresividad y el de tutela científica. No existe criterio técnico que permita justificar que los ajustes y rectificaciones en planes reguladores costeros no deban pasar por SETENA, pero las modificaciones sí, y tal ausencia implica una violación al principio constitucional de razonabilidad técnica y con ello al bloque de constitucionalidad.
Nótese lo que indicó el informe de la CGR (n.°DFOE-AE-IF-12-2014 de 19 de noviembre de 2014), en el sentido de que la mayoría de los planes reguladores vigentes en la ZMT no cuentan con viabilidad ambiental, de modo que de 155 vigentes y en elaboración, solo 49 ingresaron a la Nombre3763 y, a su vez, de ellos solo 9 obtuvieron dicha viabilidad. Claramente, tal situación no vino a ser solventada con la normativa cuestionada, sino todo lo contrario.
Tal como lo indica la propia PGR la clasificación sobre “ajustes, rectificaciones y modificaciones” y el hecho de que las dos primeras no requieran someterse a conocimiento de Nombre3763 de previo a su aprobación fueron unas decisiones incorporadas al Manual impugnado por parte del ICT y del INVU, que son dos instituciones que no tienen competencia técnica para determinar los parámetros según los cuales, un ajuste, una rectificación o una modificación de un plan regulador costero en ZMT deben ser sometidos a valoración de Nombre3763.
La tutela del ambiente y las consecuencias de su omisión, son de tal gravedad y irreversibilidad, en algunos casos, que siempre se requiere, para una buena administración y protección de los bienes de la Madre Tierra, un criterio técnico que defina las amenazas y previsiones que deben adoptarse, tal como se hace en una evaluación de impacto ambiental. Así, el estudio de impacto ambiental debe convertirse en la regla, pues es el instrumento que mejor protege el derecho al ambiente. La norma que considero inconstitucional es omisa en este aspecto, y la interpretación que hace la Sala la considero insuficiente.
Por otro lado, además de las razones indicadas en el voto de esta Sala sobre la inconstitucionalidad declarada, agrego las razones siguientes:
Se denota en la normativa impugnada una exclusión de las competencias de SETENA, y de su papel en la Zona Marítimo Terrestre. Lo cual considero violatorio del Derecho de la Constitución y de todos los principios ambientales que contiene. Conforme a los principios constitucionales de: tutela del derecho al ambiente; el principio preventivo (cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos), el principio precautorio (cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente), el principio pro natura (en caso de duda o incerteza las controversias deben resolverse y las normas deben interpretarse a favor de la protección y conservación del ambiente), el principio de objetivación de la tutela ambiental (o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual se impone acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia); del principio de progresividad y no regresión en materia ambiental (la obligación del Estado de ir aumentado la protección y de no adoptar medidas, políticas o normas jurídicas que empeoren la situación de protección alcanzada); y del principio de uso racional de los recursos; el Estado tiene la obligación de realizar estudios técnicos en materia ambiental y la evaluación de impacto ambiental.
Al respecto, esta Sala, en la sentencia número 2008-15315 de las 14:59 horas del 10 de octubre de 2008, ha establecido la necesidad de que determinadas actividades cuenten con una evaluación de impacto ambiental aprobada. Esto debido a que tal procedimiento administrativo permite identificar y predecir desde un punto de vista técnico-científico los efectos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. En este sentido esta Cámara Constitucional, en la sentencia número 2005-05544 de las 15:38 horas del 10 de mayo de 2005, señaló:
“ VI.- El estudio de impacto ambiental como instrumento de protección. Las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una evaluación de impacto ambiental que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (…) De conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, las actividades que requieren un estudio de impacto ambiental aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son aquellas actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos.
Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran varios instrumentos técnicos entre los que destaca el Estudio de Impacto Ambiental, según lo dispuesto en el artículo citado. Debe hacerse especial énfasis en que será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental, no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias”.
Asimismo, este Tribunal también indicó lo siguiente:
“(…) El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir – a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente” (véase la sentencia número 2001-6503 de las 09:26 horas del 06 de julio de 2001).
En síntesis, según lo señalado por los principios constitucionales en materia ambiental, la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).
De esta forma, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) dispone que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, cuya aprobación previa será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos; y que las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán someterse a esa valoración. La realización de una evaluación de impacto ambiental para las actividades que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, no constituye solo una obligación legal, sino también, una obligación constitucional. Así esta Sala Constitucional ha reconocido que la obligación de realizar evaluaciones de impacto ambiental es uno de los principios que sirven de parámetro de constitucionalidad y que han sido desarrollados con el fin de que el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, no sea un simple postulado formal.
(Voto n° 2003-6322 de las 14 horas 14 minutos de 3 de julio de 2003). En este sentido, no existe duda de que la realización de evaluaciones de impacto ambiental previas integra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y, por tanto, el incumplimiento de esa obligación lesiona ese derecho fundamental. Asimismo esa obligación de evaluar ambientalmente las actividades, obras o proyectos, encuentra fundamento en el artículo 14 del Convenio sobre Diversidad Biológica (aprobado mediante Ley no. 7416 de 30 de junio de 1994), en cuanto dispone que cada Estado parte “establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos”; y en el principio 17 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que establece que “deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.” La Sala Constitucional ha señalado que: “La determinación de en qué casos procede o no una evaluación ambiental es una cuestión determinada por las leyes y los reglamentos, bajo el criterio general de que las actividades humanas que deben ser evaluadas ambientalmente son aquellas que alteran el ambiente en un grado significativo como para que dicha evaluación sea necesaria.” (Voto n° 2017-5994 de las 11 horas de 26 de abril de 2017.
Reiterado en el voto n° 2019-16792 de las 11 horas 51 minutos de 4 de setiembre de 2019). De tal modo, es posible que existan actividades, obras o proyectos que, por no alterar el ambiente en un grado significativo, no deban ser objeto de una evaluación de impacto ambiental, y ello puede determinarse legal o reglamentariamente (Voto n° 2002-1220 de 14 horas 48 minutos de 6 de febrero de 2002). Con base en lo anterior, para que se pueda determinar, mediante una norma, que ciertas obras o actividades no requieren someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, debe contarse con criterios técnicos que fundamenten esa decisión. Ahora bien, para el caso de actividades, obras o proyectos que sí alteren significativamente el ambiente deben someterse a una evaluación de impacto ambiental previa. Considerando la mayoría de esta Sala que la determinación de cuál mecanismo o instrumento técnico deba utilizarse para esa evaluación es una competencia técnica conferida a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el artículo 84 inciso f) de la Ley Orgánica del Ambiente, que señala que a ese organismo le corresponde “elaborar guías para las actividades, obras y proyectos de evaluación de impacto ambiental, así como gestionar su disposición y divulgación.”.
Sin embargo, en el voto salvado del suscrito magistrado al voto n° 2024-3227 he considerado que tal determinación no corresponde a Nombre3763, ni a un decreto, sino que se exige una norma legal en virtud del principio de reserva legal en esta materia.
Por todas las razones adicionales expuestas, considero que esta acción debe ser declarada con lugar. La tutela ambiental requiere una cuidadosa actividad preventiva.
Fernando Cruz C.
Res. Telf3980 1
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