Annulment of the Tivives Protected Zone ReductionAnulación de la reducción de la Zona Protectora Tivives

Document Review *CO* Decision No. 2024036952 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA). San José, at eleven twenty-five a.m. on eleven December two thousand twenty-four.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by [Nombre 001], of legal age, married, an attorney, resident of Heredia, holder of identity card No. 4-0110-0097, in her capacity as Deputy Attorney General of the Republic (Procuradora General Adjunta de la República), seeking a declaration that Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE of 6 de abril de 2020, entitled “Correction of the Boundaries of the Tivives Protected Zone and of the Management Plan for the Tivives Protected Zone,” published in Supplement No. 161 to La Gaceta No. 157 of 30 de junio de 2020, is unconstitutional, on the grounds that it is contrary to Articles 11, 50, and 121, subsection 14), of the Political Constitution, as well as to the constitutional principles of statutory reservation (reserva legal), compensation, progressivity or non-regression, objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) or adherence to science and technology, and effective environmental protection by the State. The Minister of the Presidency and the Minister of Environment and Energy also participated in the proceedings.

Whereas (Resultando):

1. 1By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 10 hours 22 minutes on 02 de diciembre de 2022, the petitioner requests, in summary, that Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE of 6 de abril de 2020, entitled “Correction of the Boundaries of the Tivives Protected Zone and of the Management Plan for the Tivives Protected Zone,” published in Supplement No. 161 to La Gaceta No. 157 of 30 de junio de 2020, be declared unconstitutional, on the grounds that it is contrary to Articles 11, 50, and 121, subsection 14), of the Political Constitution, as well as to the constitutional principles of statutory reservation, compensation, progressivity or non-regression, objectification of environmental protection or adherence to science and technology, and effective environmental protection by the State, given that it is a regulation that reduces the area of the Zona Protectora de Tivives and also contravenes the text of Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of 4 de octubre de 1995, as well as sections 13 and 15 of Ley Forestal No. 7575 of 5 de febrero de 1996.She recalls that, according to constitutional case law, when a decree’s violation of statutory provisions also affects fundamental rights—such as the right to the environment—the defect transcends the statutory sphere and enters the constitutional sphere, as occurs with the challenged decree. She states that there is a well-established line of case law from the Sala Constitucional holding that three essential requirements must be met in order to reduce a protected wilderness area (área silvestre protegida): a) a statutory provision; b) sufficient technical studies justifying the measure; and c) compensation for the removed area with another area of equal size; requirements that are not met by the reduction ordered in Decreto Ejecutivo No. 42404- MINAE, and which therefore violates the right to a healthy and ecologically balanced environment. She recalls that the Asamblea Legislativa shares with the Poder Ejecutivo the authority to create protected wilderness areas; however, it is the “exclusive holder of the power to reduce their surface area,” pursuant to the principle of statutory reservation governing the reduction of the surface area of a protected wilderness area, which is enshrined in Article 121, subsection 14), of the Political Constitution, as well as in section 38 of Ley Orgánica del Ambiente, both of which have been extensively developed in constitutional case law.She states that, according to the content of Articles 1 and 2 of the challenged decree, the “boundary, use, and public ownership” of the Zona Protectora de Tivives are “corrected,” removing from that protected wilderness area the lands included in plans 6-1823326-2015 (Article 1) and 6-1824697-2015 (Article 2). She indicates that, according to official letter SINAC-SE-IRT-151-2020—which appears in the record—the excluded area is approximately 81.9 hectares, and contends that this constitutes a serious violation of the principle of statutory reservation contained in Article 121, subsection 14), of the Constitution, as well as of the principle of legality and the provisions of Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente. She states that plan No. 6-1823326-2015, referred to in Article 1 of the challenged Decreto No. 42404-MINAE, according to its coordinate block, concerns the consolidation of properties of the Puntarenas Registry District numbered 8693, 40727, 43787, 43635, 45308, and 42463; for their part, according to the notes, the lands are “FOR THE PORT DEVELOPMENT OF PUERTO CALDERA PURSUANT TO LEY 7915, OF 15 DE OCTUBRE DE 1999.” In turn, plan No. 6-1824697-2015, included in Article 2 of the challenged decree, describes, according to its notes, “LANDS ACQUIRED FOR QUARRY OPERATIONS FOR THE CONSTRUCTION OF PUERTO CALDERA THROUGH EXPROPRIATION PROCEEDINGS 2943-76 AND 2944-76 OF THE FIRST ADMINISTRATIVE AND CIVIL COURT FOR PUBLIC-FINANCE MATTERS.” In this regard, she states that the recitals (considerandos) of Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE, insofar as relevant, provide as follows:

«6. That Article 157 of Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227, provides that: “The Administration may at any time correct clerical or factual errors and arithmetic errors”; therefore, since this concerns a correction of the boundaries and boundary lines of properties that were included within the Zona Protectora Tivives due to a clerical error, when by statute they were designated to form part of a reserved port zone».

(...)

«30. That, based on official letter SINAC-DE-787, dated 1 de junio del 2018, issued by the Executive Director of SINAC, Mr. Mario Coto, which states that: “...the Conservation Areas hereby certify that there is no case file indicating that the requirements imposed by the statutes and regulations in force at the time of its creation were satisfied and that the information probably existed within the Forestry Directorate. In view of the foregoing, we hereby indicate that SINAC currently has no physical file corresponding to the creation of the protected zones pursuant to Laws 4465, 7174, and 7575.” Accordingly, the Administration is obligated to verify the accuracy with which the boundaries of the properties were initially measured for their inclusion under the regulatory regime of the Zona Protectora Tivives, the Administration having determined, based on the technical studies conducted, that this was done erroneously».

«31. That the properties, all located in the province of Puntarenas, bearing real-property folio registration numbers 6- 008693-000, 6-040727-000, 6-043787-000, 6-043635-000, 6-045308-000, and 6-042463-000, were duly expropriated and paid for in full by the State through the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) and are duly registered in favor of the Costa Rican State as part of the loans approved by Leyes No. 5582 of 11 de octubre de 1974, Ley No. 6309 of 04 de enero de 1979, and Ley No.7915 of 21 de setiembre de 1999».

«32. That, likewise, the properties registered in the name of Mr. José Antonio Chávez García were duly expropriated and paid for under administrative case file No.18.968 of the División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), which was published in the official gazette La Gaceta No. 33 of 18 de febrero de 1976, for a total area of 190.032.06 m2. 33. That, likewise, the properties registered in the name of Mr. Víctor Antonio Chávez Solera were duly expropriated and paid for under administrative case file No.18.966 of the División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), which was published in the official gazette La Gaceta No.70 of 10 de abril de 1976, for a total area of 82.614.23m2» (underlining by the petitioner).

She states that, according to the underlined text of recital 30 transcribed above, the inclusion of approximately 81.9 hectares corresponding to these lands within the boundaries of the Zona Protectora de Tivives established by Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG of 6 de mayo de 1986—which created that protected zone—does not constitute a clerical, factual, or arithmetic error:

“According to legal scholarship, a factual, clerical, or arithmetic error is one that can be readily detected... It is characterized as obvious, manifest, and indisputable. In other words, it is apparent on its face, without any need for further reasoning, and becomes evident through mere observation” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 927-2018 of 11 hours 25 minutes on 25 de octubre de 2018).

She further contends that the recitals of the challenged decree refer, by way of justification, to an issue of normative hierarchy (jerarquía normativa):

«2. That Article 6 of Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227, establishes the hierarchy of the sources of the legal system, stating that statutes have a higher rank than decrees issued by the Poder Ejecutivo».

(...)

«34. That, because the Zona de Reserva Portuaria was created by provisions having the force of law and therefore ranking above Decreto No.17023 ... and taking into account that the lands were reserved by statute for a specific purpose, namely, their designation for port activities, they have an assigned activity that is incompatible with the purposes for which the Zona Protectora Tivives was created; therefore, its boundaries are hereby corrected insofar as they included properties designated and reserved by a specific statute for port development».

It explains that Law No. 5582 of 11 October 1974 approved the loan agreement entered into between the Export-Import Bank of Japan and the Costa Rican Government, which was intended to finance construction of the port of Caldera and, in Article 2, delimited a geographical area designated as the “Reserved Port Zone” (“Zona Portuaria Reservada”), declaring the expropriation of privately owned real property located therein to be a matter of public utility and public interest for purposes of constructing the Caldera port infrastructure. It states that this port reserve zone was expanded by Article 8 of Law No. 6309 of 4 October 1979 and subsequently reduced by Article 1 of Law No. 7915 of 21 September 1999; those laws amended the aforementioned Law No. 5582 concerning the loan agreement with the Bank of Japan, and it should be clarified that the currently effective boundaries of the Zona Protectora de Tivives are those established by the latter law.

It notes that legislative file No. 12017, in which the bill that gave rise to Law No. 7915 was debated, shows that the land needed for development of the port of Caldera was smaller than that which had been reserved at the time under Laws No. 5582 and No. 6309, because only the land on which the port was located, together with another smaller area for its possible future development, was needed; for that reason, it was decided to reduce the reserve zone significantly while leaving sufficient land for possible port expansion, taking into account the infrastructure-development plans and stages reported by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (according to folios 3-4, 20-25 and 53-57 of legislative file No. 12017). It argues that, notwithstanding that reduction of the Port, plans No. 6-1823326-2015 and No. 6-1824697-2015, mentioned in Articles 1 and 2 of the challenged decree, refer to the Tivives protected area and include land located within the “reserved port zone” delimited by Law No. 7915 of 21 September 1999, in proportions of 34% and 70%, respectively, according to official communications DIG-TOT-0455-2020 and DIG- TOT-0519-2020, signed by the Departamento Topográfico y Observación del Territorio of the Instituto Geográfico Nacional; that is, 66% of plan No. 6-1823326-2015 and 30% of plan No. 6-1824697-2015 lie outside the zone reserved for port purposes by Law No. 7915, and therefore the exclusion sought through the challenged decree cannot be regarded as supported by that statutory provision.

It emphasizes that, regarding the assertions made in recitals (considerandos) 2 and 34 of the challenged decree—which were transcribed above—the constitutional case law grounded in constitutional Article 50 and supporting the designation of the Zona Protectora Tivives has established that:

“... even though Decree No. 17023-MAG is based in part on the text of Law No. 4465, Ley Forestal of 25 November 1969, the statutory provisions then in force under which the Zona Protectora Tivives was created, the repeal of those provisions does not entail the automatic repeal of that decree. It must not be forgotten that, ultimately, both Law No.4465—now repealed—and Decree No. 17023-MAG merely implement the content of constitutional Article 50, so that even though the immediate legislation on which the decree was based has been replaced by other legislation, the decree remains in force both because it was issued pursuant to the legislation in effect at the time and because its ultimate basis lies in the cited constitutional article.... Likewise, the legal category known as a ‘protected zone’ (‘zona protectora’) is recognized in other provisions of the legal system, which provide a sufficient legal framework for Decree No. 17023-MAG despite the repeal of Law No. 4465, Ley Forestal of 25 November 1969, or the declaration that Article 71 of Ley No. 7575, Ley Forestal of 13 February 1996, is unconstitutional.

Among the provisions referred to is Article 32 of Law No. 7554, Ley Orgánica del Ambiente of 4 October 1995, transcribed in Considerando IV. There are also provisions contained in international conventions governing the types of conservation areas referred to herein, including the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat, ‘Ramsar Convention,’ signed on 2 February 1971 and approved by the Legislative Assembly through Law No. 7224 of 2 April 1991, and the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, approved through Law No. 3763 of 19 October 1976” (see judgment No. 1998-007294).

It argues that the holding of that judgment regarding the constitutional basis of executive decrees establishing protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) has been reiterated in other rulings, according to which their establishment by decree cannot result in a violation of the principle of hierarchy of laws (principio de jerarquía normativa) in relation to provisions having statutory rank, because the legal regime governing those areas is established not by the decree but by provisions that also have statutory rank and that, moreover, implement the constitutional principle of environmental protection (principio constitucional de tutela del ambiente) set forth in Article 50 of the Constitution. It recalls that the Constitutional Chamber has repeatedly emphasized the importance of protected zones in giving effect to the constitutional right to an ecologically balanced environment, because they serve to regulate the hydrological regime and protect soil and watersheds, as well as the fundamental right to water (Article 83 of Ley Forestal No. 4465 of 25 November 1969 and Article 70 of Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo No. 34433 of 11 March 2008, as well as judgments No. 002988- 1999, No. 2006-005975, No. 2007-2063 and 2019-017397, among others).

It adds that this constitutional basis—Article 50—takes precedence over the Law establishing the Caldera port zone and supports the creation and extent of the Zona Protectora de Tivives, which was designated to conserve a 532,50-hectare forest regarded as the last representative remnant of tropical dry forest in the Pacífico Central region, as well as to protect the drainage network and maintain the flows and water quality of the río Jesús María, quebrada Cambalache, quebrada Corralillo, several springs (nacientes) and natural springs (manantiales) used by the region’s inhabitants, and two wells “used by the Proyecto de Caldera and INCOP”; to protect hills with slopes greater than 45% from erosion; and to prevent the extinction of plant and animal species (according to recitals 2 through 5 of Decree No. 17023-MINAE). It states that, in this case, the reduction in the area of the Zona Protectora de Tivives entails the transfer of State land to the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico for purposes unrelated to environmental protection (recital 28, Articles 3 and 4, and Transitional Provisions I and II of the challenged Decree), which reveals a violation of Article 15 of Ley Forestal because the body competent to assess or classify the land before its disposal or transfer by the State to the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, and to determine whether forest is present, is MINAE-SINAC and not that institute (see Article 15 of the challenged decree and official communications SINAC-SE-IRT-061-2020 and SINACSE-IRT-151-2020).

This cannot be viewed merely as an issue of statutory authority, but instead takes on constitutional significance because it calls into question the technical basis for reducing the protected zone, as required by Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente and by the constitutional principle of objective environmental protection, or reliance on science and technology (principio constitucional de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica). In this regard, the Constitutional Chamber has stated:

“Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente is a protective provision that establishes a safeguard for protected wilderness areas and for the right to a healthy and ecologically balanced environment recognized in constitutional Article 50. It may be inferred from the provision, first, that the technical study (estudio técnico) specified therein is an indispensable and essential prerequisite for approval of a legislative measure reducing the protected area, as shown by the phrases ‘may only’ and ‘after,’ and that failure to comply with this requirement entails a declaration that the measure is invalid. Second, it must be a technical study—that is, one conducted in accordance with the sciences and techniques that study the environment and ecosystems—for purposes of determining the measure’s impact upon them. Third, the study must be specific and address the area to be reduced and its context, in order to assess the impact and issue recommendations to avoid risks, prevent negative or adverse effects, or propose the corresponding mitigation, conservation, or remediation measures.

Fourth, the purpose of the study is to provide scientific justification for the measure. Finally, the study must satisfy the substantive requirements of constitutional Article 50 and must demonstrate how the measure adopted continues to fulfill the right to a healthy and ecologically balanced environment within the framework of a sustainable-development policy.... (see, among others, judgments No. 2012-013367 and No. 2021-017783).

It further states that the cooperation agreement between the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico established in Article 4 of the challenged decree violates Article 13 of Ley Forestal because, by statutory mandate, administration of the area falls to the Ministerio de Ambiente y Energía and the Sistema de Áreas de Conservación, since it is public-domain land designated for protection (terreno con finalidad protectora demanial), consisting of State-owned land containing forest or forestland; and, under that article in relation to Article 22 of Ley de Biodiversidad, exclusive authority over this matter lies with the Ministerio de Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and the matter is one of national interest (see judgment No. 2019-017397). It argues that the designation of the Zona Protectora de Tivives presupposes the classification of the land as “forestland,” resulting in its automatic transfer to the Patrimonio Natural del Estado (formerly Patrimonio Forestal), and therefore that transfer has consequences with respect to authority, particularly that of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as that Constitutional Chamber held in judgment No. 1763-94 of 16 hours 45 minutes on 13 April 1994.

It further notes that official communications SINAC-SE-IRT-061-2020 of 7 April 2020 and SINAC-SE-IRT-151-2020 of 8 September 2020, mentioned above and signed by the Departamento Información y Regularización Territorial of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, summarized both documents as follows:

“When forest cover (cobertura forestal) is analyzed according to the 2013 forest inventory, forest cover exists on the two plans excluded from the boundaries of the Zona Protectora: 95% on 6-1823326-2015 and 66% on cadastral plan 6-1824697-2015 (Without prejudice to field verification).” She states that those percentages contrast with those determined by the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico according to recital 28 of the challenged Decreto No. 42404-MINAE, under which only 24.49% of the entire evaluated area is suitable for forestry, raising doubts about its technical basis. She considers that the foregoing demonstrates a breach of the constitutional principle of effective environmental protection entrusted to the State and of Article 50 of the Constitution, which enshrines it, recalling the importance of conducting technical studies when adopting decisions related to the reduction of a protected area and the effect that their absence may have on leaving the environment unprotected, as well as the State’s obligation to guarantee, defend, and safeguard the right to a healthy environment.

This includes protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) as environmental assets that public authorities must protect in their physical and legal integrity, such that endangering the integrity of these areas violates Article 50 of the Constitución Política by placing the environment at imminent risk of deterioration. She further alleges that another constitutional principle developed in connection with Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, and which is being violated by the challenged decree, is the principle of compensation, under which:

“3. Compensation measures (medidas de compensación): A protected area may be reduced only if this is done by statute, if technical and scientific studies rule out environmental harm, and if the removed area is offset by another of equal size. There can be no doubt that all provisions reducing protected areas without the support of technical studies or any compensation whatsoever are unconstitutional” (see judgments No. 2009-001056, No. 2014-012887, No. 2014-002773 and No. 2019-000673).

She contends that no such compensation is contemplated in Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE, since the size of the protected area is reduced but no compensatory environmental reparation is established. She adds that this principle goes hand in hand with the principle of progressivity, which likewise guarantees Article 50 of the Constitution:

“The principle stands as a substantive guarantee of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is required not to adopt measures or policies, or approve legal provisions, that worsen, without reasonable and proportionate justification, the level of protection of rights achieved up to that point” (see judgment No. 2012-013367).

She states that, in this case, by failing to offset the removed area with another of equal size and ecological value consistent with the purposes for which the Zona Protectora Tivives was created, there is a regression in the protection of the right that had been achieved through the decree creating that protected wildlife area and, therefore, a violation of the principle of progressivity.

She concludes by requesting that this constitutional challenge be granted and that the decree at issue be declared unconstitutional because it is contrary to the legal and physical integrity of the Zona Protectora Tivives and because it disregards the principle of reservation to statute (reserva de ley) and the State’s constitutional obligation to protect, preserve, and conserve that asset for the benefit of present and future generations, thereby violating Articles 11, 50, and 121 subsection 14) of the Constitución Política.

1. 2To establish standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, the petitioner states that it arises from Article 75, second and third paragraphs, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because the action is filed by the Procuradora General Adjunta de la República in defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which this Tribunal has regarded as a diffuse interest (interés difuso).
2. 3By an order issued at 7 hours 35 minutes on 8 de diciembre de 2022, the action was admitted for processing, and the Ministra de la Presidencia and the Ministro de Ambiente y Energía were given an opportunity to be heard.
3. 4The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 001, 002 and 003 of the Boletín Judicial, dated 09, 10, and 11 de enero de 2023.
4. 5Rafael Gutiérrez Rojas, in his capacity as acting Ministro de Ambiente y Energía, reports through a document filed with the Secretaría de la Sala Constitucional on 27 de diciembre de 2022, in the following terms:

Background of the Zona Protectora Tivives:

He states that it was established by Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG, published in La Gaceta No. 101 of 2 de junio de 1986, and entered into force on that date. He adds that the public purpose pursued through its establishment was the protection of soils and the maintenance and regulation of the hydrological regime and climate, consistent with the purpose assigned to protective zones (zonas protectoras) by Ley Forestal No. 4465—now repealed—because the lands incorporated into that zone were included as part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), since they met the conditions established by law and were located within a Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida, ASP). He adds that its objectives include conserving a 532,50-hectare forest regarded as the last representative remnant of tropical dry forest in the Pacífico Central region; protecting the drainage network, the sources and flows, and the water quality of río Jesús María, Quebrada Cambalache, and Quebrada Corralillo, as well as several springs (nacientes) and natural springs (manantiales) used by the region’s inhabitants; protecting various hills, such as Coyolar and Cambalache, whose slopes exceed 45%, from erosion; preventing the extinction of plant and animal species; reclaiming Zona Protectora Salinas II de Esparza for recreational and research use because of its great scenic and scientific value; and safeguarding the Tivives mangrove as the best-preserved mangrove area in the country, possessing characteristics of both Pacífico Norte and Pacífico Sur formations, with substantial structural development and high diversity, as well as because of its contribution to sustaining the fishing populations of the Golfo de Nicoya by being one of the largest breeding grounds, all as provided in recitals two through eight of the founding Decreto No. 17023-MINAE.

He adds that the boundaries of the protective zone are set forth in Article 1° of the aforementioned decree, under which its administration and management are assigned to the Dirección General Forestal, in coordination with the respective Centros Agrícolas Regionales y Cantonales and the Municipalidad de Esparza. Such administration means that forestry, agricultural, and livestock activities must be authorized by that Dirección in coordination with the other entities mentioned, as provided in Article 3 of that decree. He adds that, because it constitutes a protected wildlife area, the Zona Protectora de Tivives forms part of the State Natural Heritage pursuant to, among other provisions, Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554; Articles 13 and 14 of Ley Forestal No. 7575 of 4 de octubre de 1995; and Article 58 of Ley de Biodiversidad No.7788. He recalls that, according to the Sala Constitucional, “Protected Wildlife Areas declared by the Poder Ejecutivo are assets subject to the State Natural Heritage regime because they have high value for ecosystems or threatened species, or from a scientific standpoint, and are delimited by the Poder Ejecutivo; once they are declared, the intent is to endow these geographical areas with the conservationist and protective status necessary for them to fulfill their function” (see judgment No. 2010-021258 of 14 hours on 22 de diciembre de 2010).

He notes that the State Natural Heritage is an asset in the public domain (bien de dominio público) that must be administered and conserved by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), as established by Articles 6 subsection a), 13, and 14 of the Ley Forestal, Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, and Articles 22 and 28 of the Ley de Biodiversidad. Accordingly, all the considerations repeatedly set forth by the Tribunal Constitucional concerning public-domain assets apply to Protected Wildlife Areas. He notes that, when a protected area is declared, State-owned lands within its official boundaries come under the administration of the Ministerio del Ambiente y Energía. Likewise, pursuant to Article 1 of the Ley Forestal, the State, acting through the Administración Forestal, has primary responsibility for ensuring the conservation, protection, and administration of natural forests and for the production, harvesting, industrialization, and promotion of the country’s forest resources devoted to that purpose, in accordance with the principle of proper and sustainable use of renewable natural resources.

He indicates that protective zones also include those surrounding artificial reservoirs, as well as aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera); this protection applies both to privately owned lands and to those belonging to the State and other agencies of the Administración Pública. Likewise, in forests or forest lands declared protective zones by statute or decree, agricultural or livestock activities and the removal of vegetation are prohibited, except in cases determined by the Dirección General Forestal in accordance with technical standards, because the presence of a substantial density of trees is essential for protecting water resources.

The reduction of and compensation for protected wildlife areas:

It considers that the petitioner is correct in its allegation because a protected wilderness area (área silvestre protegida) is a delimited geographical area comprising land, wetlands, and portions of the sea that is declared as such because it has special significance due to its ecosystems, the existence of threatened species, its importance for reproduction and other needs, as well as its historical and cultural significance; such areas are devoted to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general, but they are also public-domain property (bienes de dominio público) forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), except for private wilderness areas or privately owned sectors of mixed-ownership wilderness areas. In this regard, it should be recalled that the Constitutional Chamber has held that reducing the area of a protected wilderness area is not unconstitutional if two essential requirements are met: a) the measure is adopted by statute; and b) sufficient prior technical studies are available to justify the measure and rule out environmental harm.

It argues that a third requirement has been mentioned, according to which: c) the removed area must be offset by another area of equal size. It indicates that, although the manner in which the required compensation is to be carried out has not been developed, such compensation must be understood as necessary to replace the tract of land excluded from the protection regime and thereby ensure that the respective protected wilderness area continues to fulfill the purposes for which it was created; that is, compensation constitutes a measure to guarantee the integrity of protected wilderness areas and, in the terms of Article 34 of the Ley Orgánica del Ambiente, “to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that led to their establishment.” It states that compensation must serve as a measure to guarantee the maintenance of the ecological processes required by Article 49 of the Ley de Biodiversidad, and also to fulfill the State’s general duty to preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment and to comply with its international obligations to conserve biological diversity within or outside protected areas and promote the protection of ecosystems and natural habitats and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings, pursuant to Article 8 of the Convenio de Diversidad Biológica, which was approved by Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994.

It notes that, consequently, for compensation to fulfill those purposes, it should entail incorporating into the protected wilderness area a tract of land having the same nature, cover, designated purpose, or suitability as the excluded area. It argues that, to determine the appropriate compensatory measure in a given case, reference could be made to the requirements concerning the technical report mandated by Articles 71 and 72 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad for the creation, modification, or recategorization of a protected wilderness area. It indicates that account must be taken of the fact that reducing the area of a protected wilderness area and establishing compensatory measures for the declassified area (área desafectada) must not entail a violation of the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental). It further recalls that, pursuant to Article 50 of the Political Constitution, the State is obligated to defend and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment; this obligation gives rise to the application of the precautionary principle (principio precautorio), or in dubio pro natura.

It asserts that, in the case under review, this means that the size of the Zona Protectora de Tivives cannot be reduced without a bill authorizing it and without scientific certainty that such action will not cause any harm to the environment or to the flora and fauna species protected in that specific area.

Regarding the absence of technical studies:

It states that the principle of irreducibility (principio de irreductibilidad) of protected wilderness areas, contained in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, provides that a reduction is possible only when prescribed by statute and when technical studies exist demonstrating that adoption of the measure will not adversely affect the environment. Accordingly, to reduce any protected wilderness area, the Legislative Assembly must act on the basis of sufficient and necessary technical studies establishing that the environment will not be harmed or endangered and, therefore, that neither the principle of reasonableness in environmental matters (principio de razonabilidad en materia ambiental) nor Article 50 of the Constitution is violated. It notes that State action entails that legal provisions issued in relation to protected wilderness areas must have technical support in accordance with the constitutional principle of the substantiation of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica); such technical studies must precede the enactment of the regulations and must be sufficient and complete to justify the legal act, meaning that the State must observe the rules of science and technology, base its decision-making on technical studies, and also comply with the principles of reasonableness and proportionality.

It argues that, in the case under review, the exclusion of the area from the Zona Protectora de Tivives was carried out without the participation of the Legislative Assembly and without the technical and environmental studies required by the legal system and the binding case law of the Constitutional Chamber. It argues that, although Recital 28 (Considerando 28) of the challenged decree refers to technical studies submitted by the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, the fact is that they were not conducted by the competent entity, namely the Ministry it represents. In this regard, it recalls that, pursuant to the Plan de Manejo de la Zona Protectora de Tivives No. R-SINAC-CONAC-021-2019, published in La Gaceta No.142 de 25 de junio de 2019, the purpose for which it was created was:

“To protect one of the region’s few remaining tracts of tropical forest and one of the last transition zones between tropical dry forest and tropical rainforest for the distribution of mangrove forest.” It also notes that the management plan establishes four intervention zones under its zoning scheme: Zona de Mínima Intervención (ZMI), Zona de Baja Intervención (ZBI), Zona de Mediana Intervención (ZMI), Zona de Alta Intervención (ZAI), with the lands subject to declassification falling within the category described as Zona de Mínima Intervención and therefore governed by an absolute protection regime. It adds that, according to Article 4 of the challenged decree, among the properties to be registered in the name of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, there are areas suitable for forestry use (aptitud forestal); that provision therefore proposes a protection regime different from the one established by statute.

Moreover, under those regulations, the declassified land met the criteria for inclusion in the State’s natural heritage pursuant to Ley Forestal No. 7575. This is an additional reason why it considers the referenced studies invalid, because they were not endorsed by the competent entity and because they contradict the provisions established by the Ministry it represents in its capacity as the administrative authority for the Zona Protectora de Tivives. It asserts that, by excluding protected areas without technical support, the challenged regulations violate the right to a healthy and balanced environment, the precautionary principle in environmental matters, the principle of in dubio pro natura, the principle of proportionality, the principle of rational exploitation of land (principio de explotación racional de la tierra), and the principle of legality (principio de legalidad), because they exempt that portion of land from the protective regime governing the State’s natural heritage, which prohibits the use of such areas for activities other than those established by Article 18 of Ley Forestal No. 7575.

They also facilitate actions that will entail forest clearing and harm to forestlands forming part of the State’s natural heritage, all of which violates environmental conservation and the State’s constitutional duty to guarantee, defend, and preserve the environment. It recalls that the Constitutional Chamber has held that the requirements established by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente apply not only to the reduction of protected wilderness areas but are also required for the removal from the public domain (desafectación del dominio público) of any property forming part of the State’s natural heritage or any property of environmental interest (see, to that effect, judgment No. 2017-002375 de 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017). It emphasizes that, in this particular case, the recategorization and reduction of the Zona Protectora de Tivives were carried out by executive decree rather than by statute of the Republic, as would have been legally proper.

It further indicates that the action was based on technical studies that were not prepared by the competent entity, which in this case is the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), or alternatively the Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC); such technical opinions should set forth the scientific reasons why protection of the natural resources that led to the creation of that protected zone is no longer necessary, identify the changes in the area’s environmental conditions that warrant declassification, and demonstrate beyond doubt that adopting the measure will not affect the area’s ecosystem. It warns that the challenged decree does not provide for any area to be granted as compensation, which contravenes the requirements of legality and diminishes the level of protection afforded to that area. In its view, therefore, Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE contains constitutional defects on the grounds stated above, as well as under the principle of irreducibility of protected wilderness areas, according to which this type of protected space cannot be reduced or modified unless the requirements established by law for that purpose are met.

It states that official letter SINAC-ACOPAC-D-232-2020 de fecha 7 de abril de 2020 is submitted for inclusion in the case file; through that letter, the Regional Director of the Área de Conservación Pacífico Central placed on record, prior to the issuance of Decreto Ejecutivo N°42404-MINAE, his opposition to those regulations.

1. 6Natalia Díaz Quintana submits her report in her capacity as Ministra de la Presidencia, through a document filed with the Chamber’s Secretariat on 12 de enero de 2023, and states that, under the legally established powers, responsibility for leadership in environmental matters lies with the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). For that reason, the party she represents fully adopts technical report DAJ-0804-2022 de fecha 23 de diciembre de 2022, signed by Rafael Ángel Gutiérrez Rojas in his capacity as Acting Ministro de Ambiente y Energía; that document was submitted as the report in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).
2. 7By a brief filed with the Clerk’s Office of the Constitutional Chamber (Secretaría de la Sala Constitucional) on 1 de febrero de 2023, Douglas Arce Solís, of legal age, married, a resident of Caldera de Puntarenas, appearing in his capacity as President of the Asociación Integral de Mata de Limón Esparza Puntarenas, requests leave to participate as a passive intervenor (coadyuvante pasivo) in this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). He states that the entity he represents has a legitimate subjective interest (interés legítimo subjetivo) in this matter, insofar as the expansion and improvement of the port facilities at the port of Caldera promote the development of the entire surrounding area and provide employment for many members of the community. He argues that, through this action of unconstitutionality, counsel for the State is attempting to dispossess the port of Caldera of an area that was expropriated and paid for more than 45 years ago pursuant to Ley No. 5582, which approved the loan agreement entered into between the Banco de Exportación e Importación de Japón and the Costa Rican Government; an action that is causing the modernization and expansion of the port to be brought to a standstill.He states that it is paradoxical and disconcerting that the Procuraduría General de la República seeks to disregard the actions taken more than 45 years ago in the expropriation proceedings (trámite expropiatorio) for land required to construct the port of Caldera, using funds from a loan agreement with the Banco de Exportaciones e Importaciones de Japón and 15 other banks, supported by an expropriation law; and it is equally paradoxical that the decree now alleged to be unconstitutional was promulgated by the Ministro de Ambiente and the Presidente de la República, yet at this time another Ministro de Ambiente and counsel for the State are acting against that prior act, not for reasons of legality, but rather in an attempt to rely on the unlawful creation of a protected area (área silvestre) that met none of the statutory requirements. He recalls that, in the late 60s and early 70s, the useful life of the port of Puntarenas had come to an end, and there was a need for a Pacific port with adequate conditions to optimize the country’s exports and imports, with at least 4 berths.It was therefore decided to relocate the port of Puntarenas to the Caldera de Esparza area, where it was feasible to build such a port with the appropriate characteristics and conditions and with a large surrounding area for the development of the port zone and for transportation, customs, warehouses, and commercial and industrial areas, among other operations. He indicates that financing this national project led to a loan agreement through the Banco de Exportaciones e Importaciones de Japón, with the additional participation of 15 other banks from that country, for up to four billion three hundred million yen; the agreement was signed in Tokyo on 5 de marzo de 1974 and became Ley No. 5582, better known as Ley Caldera, a special land-use planning law (ley de ordenamiento territorial especial) declared to be in the public interest and entrusted to the administration of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.He reports that, pursuant to that law, approximately 3457 hectares were frozen, of which 90% consists of dry land and, of that dry land, almost the entire area is privately owned. He states that the reserved port area was expanded through Ley No. 6309 de 04 de enero de 1979 and that Decreto Ejecutivo No. 11494 de 19 de mayo de 1980 was promulgated as part of the regulations required to perform the loan agreement entered into with the government of Japan, which holds a rank superior to ordinary legislation. He notes that the land located within the frozen area was encumbered (afectado) on grounds of national public interest and was also tied to the loan agreement with Japan. He states that Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG de 6 de mayo de 1986 created the Zona Protectora de Tivives, unlawfully encumbering land that had already been encumbered and frozen under a statutory reservation (reserva de ley) by the Ley Caldera de 1974; that decree was based on Ley Forestal No. 4465, which was no longer in force when the decree was published because it had been replaced by Ley Forestal No.7032, such that the creation of the protected natural area (área silvestre protegida) under that decree was no longer consistent with the new Ley Forestal then in force.He considers that, for this reason, Decreto No. 17023-MAG contains incurable defects (vicios insalvables) in the constituent elements of the administrative act (acto administrativo). He argues that, in addition to the statutory reservation established in Ley Caldera, the only possible explanation for the creation of the Zona Protectora de Tivives is that the necessary and unavoidable land-tenure study (estudio de tenencia de la tierra) was not conducted because, otherwise, its promulgation would have been legally impossible, since the land had been subject to compulsory expropriation (expropiación forzosa) and acquired on grounds of public utility (causa de utilidad pública), namely, the construction of the principal port on Costa Rica’s Pacific coast. He states that judgment No. 2495-90, issued at 7 hours 50 minutes on 16 de septiembre de 2010 (sic) by the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del II Circuito Judicial de San José, in the ordinary proceeding (Proceso Ordinario) brought by the company Terminal de Contenedores de Costa Rica S.A. against the State, processed under expediente No. 06-000318-0163-CA, ruled in its Por Tanto:

“(…) I. The absolute nullity (nulidad absoluta) of Decreto 17023-MAG del 06 de mayo de 1986 is hereby declared (…) the aforementioned Decree is declared ineffective and likewise invalid for failure to comply with the rules of science and technique required by the legal system and, furthermore, because it cannot be brought into conformity with the law through cure or ratification (saneamiento o convalidación) (…) Because it is an absolutely null act, the State is legally barred from enforcing it (…)” He states that another judgment subsequently annulled the prior judgment, not because it objected to the merits, but because it found that the action had expired (caducidad de la acción) (with retroactive effect), even though the executive decree is vitiated by absolute nullity and continues to produce effects to this day. He reports that the Constitutional Chamber, in judgment No. 2765-96 issued at 10 hours 33 minutes on 7 de junio de 1996, subsequently ruled that Ley Caldera is a special law for the expropriation of real property for public purposes—construction and development of the Caldera port complex—thereby obligating the State to process, within reasonable periods, the case files for acquiring that land and to pay fair compensation (justas indemnizaciones) to the owners, possessors, or tenants.

If this was not done, the terms of that specific law were plainly breached; therefore, if the petitioners’ properties had remained frozen for more than 17 years, a violation of Article 45 of the Constitution had occurred, and the amparo proceeding (amparo) had to be granted so that the interested parties could obtain an assessment of the damages caused by the State’s inaction and its failure to comply with Ley Caldera, which was to be undertaken through enforcement proceedings for an administrative-law judgment (vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo). He reports that, as a result, the Ley de Reforma Préstamo para Puerto Caldera con EXIMBANK de Japón Banco Exportación e Importación de Japón, No. 7915 de 21 de septiembre de 1999, published in La Gaceta No. 193 de 5 de octubre de 1999, was promulgated, amending Article 2 of Ley Caldera No. 5582 by releasing part of the frozen area from its designation for expropriation purposes (desafectando para efectos expropiatorios), while keeping it subject to the public interest in port development.

He further states that, by official letter SINAC-DE-787 de 01 de junio de 2018 addressed to the Ministro de Ambiente, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación reported that it had no physical file corresponding to the creation of protective zones established pursuant to leyes No. 4465, 7174 y 7575, which are the forestry laws that have existed to date. He asserts that the official letter included a list of 32 protective zones, the last of which was created in 1996, but that no physical file exists for any of them under any forestry law; the only possible explanation is that no studies of any kind were conducted. He considers that the Procuraduría General de la República, as counsel for the State, bears the primary duty to respect the hierarchy of legal norms and cannot act contrary to the legal system, particularly given that it was the Procuraduría General de la República itself that initiated the expropriation case files for acquiring the land required to construct the port of Caldera.

He asserts that all land acquired and expropriated for the construction of the port of Caldera remains inseparably tied to the port zone and that it is unlawful and absurd for part of that land to have been included within a protective zone. He considers that this reveals a jurisdictional conflict between branches of government in which the Executive Branch has usurped certain powers belonging to the Legislative Assembly by creating protected natural areas without legal basis and contrary to higher-ranking rules such as Ley Caldera, thereby flagrantly disregarding the statutory reservation. He states that land expropriated pursuant to Ley Caldera could be released from that designation for another purpose only by means of a special law; moreover, the expropriation purpose (causa expropiandi) for which it was compulsorily expropriated has not ceased to exist, and the challenged decree would not have been necessary to correct the boundaries if, before promulgating the decree creating a protected natural area, the State had conducted the land-tenure studies and respected the statutory reservation.

He considers that, for those reasons, the action of unconstitutionality lacks any basis because, otherwise, it would permit land encumbered by a special expropriation law enacted for the construction of the principal port on Costa Rica’s Pacific coast to be used pursuant to a decree (No. 17023-MAG).

1. 8By order (resolución) issued at 14 hours 44 minutes on 2 de febrero de 2023, the responses to the hearings granted to the Ministra de la Presidencia and the Ministro de Ambiente y Energía were deemed filed. Because the record is ready for adjudication, it was also ordered that this expediente be forwarded for review to the Reporting Justice (Magistrado Ponente) to whom it is assigned in rotation.
2. 9The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
3. 10The statutory requirements have been satisfied in these proceedings.

Drafted by Justice Cruz Castro; and,

Whereas:

Procedural Matters:

I.Regarding the motion to intervene.- As reflected in the record, on 1 de febrero de 2023, Douglas Arce Solís, in his capacity as President of the Asociación Integral de Mata de Limón, Esparza, Puntarenas, filed a motion for passive intervention (solicitud de coadyuvancia pasiva) in this action of unconstitutionality; for its part, the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional occurred on 09 de enero de 2023. Consequently, the motion must be denied because, under Article 83 of the applicable procedural law (Ley de rito), it was filed out of time.

Regarding Admissibility:

II.Rules on standing (legitimación) in constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad).- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the requirements determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality is invoked; this requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when, owing to the nature of the provision, there is no individual or direct injury; when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.

Under the first of the circumstances provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently allow the implementing act to be contested and consequently used as the underlying proceeding (asunto base). Second, the possibility is provided of bringing an action in defense of “diffuse interests,” which are interests held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, and so forth. In such cases, the interest is dispersed, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Sala has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the protection of the country’s territorial integrity, the sound management of public expenditure, and the right to health, among others.

Moreover, the list established by the Sala Constitucional is not exhaustive. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it refers to the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above, that is, those held by the very holders of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic. This does not mean, therefore, that any person may apply to the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever through a popular action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and no attempt to establish an exhaustive list is valid in this area either.

III.Standing of the challenging party in this case.- As stated supra, pursuant to Article 75, paragraph 3, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, and the Defensor de los Habitantes have standing to apply directly through this avenue and file a constitutional challenge against any provision they consider contrary to the provisions of the Constitución Política or the principles underlying it, without the need for a prior matter pending resolution in administrative proceedings or before the Tribunales de Justicia. In this particular matter, the Procuradora General Adjunta de la República is the person who has appeared directly to file this challenge by virtue of the office she holds and, under the aforementioned article, has sufficient standing to seek a declaration that the challenged legislation is unconstitutional. Accordingly, these circumstances make the hearing and adjudication of this constitutional challenge admissible, and the merits will therefore be examined.

On the merits:

IV.Subject matter of the challenge.- The challenging party questions the constitutionality of Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, published in Alcance No. 161 to La Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020, entitled “Correction of the Boundaries of Zona Protectora Tivives and of the Management Plan for Zona Protectora Tivives,” which, insofar as relevant, provides as follows:

“CORRECTION OF THE BOUNDARIES OF ZONA PROTECTORA TIVIVES AND OF THE MANAGEMENT PLAN FOR ZONA PROTECTORA TIVIVES” “ARTICLE 1- The boundary, use, and public ownership of the area subject to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) regime, created by Decreto Ejecutivo N° 17023-MAG Zona Protectora Tivives, published in La Gaceta N° 101 de 02 de junio de 1986, are hereby corrected so that the following boundary lines of the properties, using the CRTM05 X and CRTM05 Y System and based on registered survey plan (plano catastrado) 6-1823326-2015, are removed from that Zona Protectora at the following coordinates:

(...)

ARTICLE 2- The boundary, use, and public ownership of the area subject to the State Natural Heritage regime, created by Decreto Ejecutivo N° 17023-MAG Zona Protectora Tivives, published in La Gaceta N° 101 de 02 de junio de 1986, are hereby corrected so that the following boundary lines of the properties, using the CRTM05 X and CRTM05 Y System and based on registered survey plan 6-1824697-2015, are removed from that Zona Protectora at the following coordinates:

(...)

ARTICLE 3: The Notaría del Estado is authorized to formalize all procedures necessary under this decree by preparing the corresponding deeds (escrituras). In addition, the Notaría del Estado is expressly empowered to update and correct the property classification, location, surveyed area, boundaries, and any error, discrepancy, or omission relating to the information concerning the aforementioned properties, as well as any other registry or notarial information necessary for the proper implementation of this Decree and the proper registration of the properties in the Registro Nacional in the name of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

ARTICLE 4: Taking into account that the properties to be registered in the name of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) include areas suitable for forestry (aptitud forestal), a Cooperation Agreement shall be executed between SINAC and INCOP for their proper care and protection.

TRANSITORY PROVISION I: Within 4 months of the signing and respective publication of this Decree, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) shall arrange for and register before the Notaría del Estado the consolidation (reunión) of the properties with real-property folio numbers (folio real) 6-008693-000, 6-040727- 000, 6-043787-000, 6-043635-000, 6-045308-000 and 6-042463-000 in favor of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

TRANSITORY PROVISION II: Within 4 months of the signing and respective publication of this Decree, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) shall arrange for and register before the Notaría del Estado the registration of the properties purchased by the State under administrative case files No.18.966 and No.18.968 of the División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), in favor of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), so that they may be administered by that institution.

ARTICLE 5: This Decree shall take effect upon its publication.” The petitioner states that three essential requirements must be met in order to reduce a protected wildlife area (área silvestre protegida): a) a legal provision ordering the reduction; b) technical studies justifying the measure; and c) compensation for the removed area with another area of equal size. The petitioner asserts that these requirements have not been met in connection with the reduction of the Zona Protectora de Tivives ordered by the challenged Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE and therefore considers that this regulation violates Articles 11, 50 and 121 subsection 14) of the Constitución Política, as well as the constitutional principles of statutory reservation (reserva legal), compensation, progressivity or non-regression, objective grounding of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) or adherence to science and technology, and the State’s effective protection of the right to the environment.

The petitioner recalls that the Asamblea Legislativa shares with the Poder Ejecutivo the authority to create protected wildlife areas; however, it “holds exclusive authority to reduce their surface area,” pursuant to Article 121 subsection 14) of the Constitución Política and Section 38 of the Ley Orgánica del Ambiente. The petitioner states that Articles 1 and 2 of the challenged decree “correct the boundary, use, and public-domain status” of the Zona Protectora Tivives, removing an approximate area of 81.9 hectares that, according to the registered cadastral maps, consists of approximately 95% and 66% forest cover (cobertura forestal), respectively, which would be removed, although for the Instituto de Puertos del Pacífico only 24.49% of the entire assessed area consists of land suitable for forestry. According to the Procuradora Adjunta, this percentage discrepancy raises doubts regarding the technical basis for the decree, to the detriment of the constitutional principle of objective grounding of environmental protection or adherence to science and technology, as well as the provisions of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, because technical studies must be conducted before a protected area is reduced, given the State’s obligation to guarantee, defend, and protect the right to a healthy environment.

In addition, the petitioner argues that the decree overrides the law that established the Caldera port zone, which provided the basis for the creation and extent of the Zona Protectora de Tivives. That protected area is intended to conserve a forest of 532, 50 hectares that has been regarded as the last representative remnant of tropical dry forest in the Pacífico Central region; to protect the drainage network and maintain the flow and water quality of several rivers, springs (nacientes), and natural springs (manantiales) in the area; to protect hills with slopes greater than 45% from erosion; and to prevent the extinction of plant and animal species. The decree therefore violates the principle of statutory reservation, the principle of non-regression, and protection of the right to the environment. The petitioner adds that the ordered reduction also entails the transfer of State-owned land to the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico for purposes unrelated to environmental protection, thereby demonstrating a violation of Articles 13 and 15 of the Ley Forestal, as well as Section 22 of the Ley de Biodiversidad, because, as a matter of law, the administration of protected areas and the characterization or classification of land before its disposal or transfer by the State to other entities falls to the Ministerio de Ambiente y Energía and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

This is because the property consists of forestland or forest intended to serve a protective public-domain purpose, which is a matter of national interest, since the declaration of the Zona Protectora de Tivives—in this case—presupposes that the land is classified as “forestland,” resulting in its automatic transfer to the Patrimonio Natural del Estado. The petitioner alleges that another constitutional principle violated by the challenged decree is the principle of compensation because, even though the protected area is reduced, no compensatory environmental restitution is established. Thus, the failure to compensate for the removed area with another area of equal size and ecological value consistent with the purposes for which the Zona Protectora Tivives was created constitutes a regression in the protection of the right achieved through the creation of that protected wildlife area and, therefore, a violation of the principle of progressivity and non-regression. Considering these rights and principles to have been violated, the petitioner asks that the action be sustained.

V.Regarding the precedents of this Chamber concerning the reduction of protected areas.- This matter has been considered by this Court on repeated occasions, and, based on Section 38 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of 4 de octubre de 1995, solid case law has been established under which protected wildlife areas may be reduced only if 3 requirements are met:

• a)enactment of a law of the Republic authorizing the reduction; b) completion of prior technical studies justifying the measure; and c) establishment of a compensation area.

To better understand the scope of this Court’s statements on the matter, it is useful to note what Article 38 provides:

“Article 38.- Reduction of protected wildlife areas. The surface area of protected wildlife areas constituting the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), regardless of their management category (categoría de manejo), may be reduced only by a Law of the Republic, after completion of the technical studies justifying that measure.” This Court has held that, once a particular area has been declared a protective zone (zona protectora) by an act of the State, the State may not simply remove it, in whole or in part, from that designation in order to protect other interests—whether public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, without complying with Article 50 of the Constitution and the established procedure (see, among others, judgment No. 2019-012745 of 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079). In that regard, it has been stated that:

“(…) the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, entails protection of the fundamental right to the environment and, therefore, a reduction in its area must not impair that right, a matter that must be determined in each specific case. The fact that the area of a protective zone, forest reserve (reserva forestal), National Park, or any other site of environmental interest is reduced through a subsequent law is not necessarily unconstitutional, provided that the reduction is justified insofar as it does not violate the right to the environment. It may be that, because of various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental significance that it once possessed; after the relevant studies have been conducted, this would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness…” (see, among other judgments, No. 7294-1998 of 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82653, and No. 2019-012745 of 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).

• a)Regarding statutory reservation:

Based on Section 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, it is clear that the area of a protected zone may be reduced only through a law of the Republic providing for such reduction. On this matter, this Court has stated:

“(…) the public purpose of property in the public domain (demanio público) may not be modified without a legislative act; in other words, the reduction of the area of a protected zone is subject to the safeguard provided by the principle of statutory reservation” (see judgment No. 2010-014772 of 14 horas 35 minutos de 1 de septiembre de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-493908).

Likewise, it has been stated that:

“(…) when the boundaries of protective zones forming part of the State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado) are expanded, this may be done through regulations; however, when those boundaries are reduced, this may be done only by law, provided, of course, that a prior assessment exists to justify the measure” (see judgment No. 2009-001056 of 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-441132).

It has also been stated:

“(…) the requirement that the boundaries of national parks be established by law applies only when the change is detrimental to the park, that is, when its area is to be reduced, and not when the boundaries of protective zones forming part of the State’s forest heritage are to be expanded. This article must be read together with Article 40 of the Ley Forestal, which provides:

‘The area of forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges (refugios de vida silvestre), and biological reserves (reservas biológicas) forming part of the forest heritage may be reduced only by a law of the Republic, following the corresponding technical studies justifying that measure’” (see judgment No. 5399-99 of 16 horas 39 minutos de 26 de octubre de 1993, cited in judgment No. 2009-001056 of 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-441132) (emphasis in the original).

It is therefore clear that, when the boundaries of protective zones forming part of the State’s forest heritage are expanded, this may be done through regulations; conversely, if the intention is to reduce those zones, such reduction may be ordered only through a law enacted by the Asamblea Legislativa, provided, of course, that the established requirements have first been satisfied, including, among others, the existence of a prior technical assessment justifying the measure. At this point, however, it must be borne in mind that reducing a protected zone impairs the right to the environment because it not only diminishes the opportunities to enjoy that right at the site, but also deprives the area’s natural resources of protection, since the area could become subject to unrestricted exploitation because it would no longer receive the same protection it previously enjoyed, having been intended fundamentally for conservation rather than production or participation in private commerce.

It must not be forgotten that all land classified as protected zones is immediately dedicated to the purposes of forestry regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources; if excluded, those areas would fall outside the boundaries of the forest-property regime (propiedad forestal), which is directed toward conservation rather than exploitation of the property and its natural resources.

• b)Regarding technical studies for reducing protected areas:

With regard to this aspect, the Chamber has held that the requirement for technical studies (estudios técnicos) is not a mere formality, but rather a substantive requirement; that is, the degree of impact that the measure reducing the protected area (zona protegida) will have on the environment must be substantively demonstrated through a scientific and individualized analysis. The study must also set forth recommendations aimed at mitigating the adverse impact and demonstrate how such a measure involves development that meets present needs without endangering future generations (see, to that effect, judgments No. 2012-013367 at 11 hours 33 minutes on 21 de septiembre de 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124, and No. 2013-010158 at 15 hours 46 minutes in 2013, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-627357). For this Court, the technical study required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente constitutes the embodiment of the constitutional principle of reasonableness in matters of environmental protection and therefore entails a technical and individualized analysis that must contain, at a minimum, the following elements:

• 1)the degree of impact of the relevant measure on the environment; 2) recommendations aimed at mitigating the adverse impact on the environment; 3) demonstration of how the measure being adopted entails development that meets present needs without endangering the ability of future generations to meet their own needs (see, to this effect, judgment No. 2013-010158 at 15 hours 46 minutes in 2013, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-627357, among others).

This Court has stated that “Furthermore, the studies must be prior, sufficient, necessary, and individualized—as indicated in the following section. This was stated in that same 1998 decision:

“According to the foregoing, mutatis mutandi, if, for the creation of a protected wildlife area (área silvestre protectora), the Legislative Assembly established by law that certain specific requirements must be met in order to determine whether the designation in question is justified, it logically follows that certain requirements—such as the preparation of technical environmental studies—must also be met for its partial or total removal from protected status (desafectación), in order to determine that such removal does not violate the substance of constitutional Article 50. In this regard, we may speak of degrees of removal from protected status. Thus, not every removal of protected status from a protected area is unconstitutional, insofar as it does not impair or threaten the right to the environment. Consequently, to reduce any protected wildlife area (área silvestre protegida), the Legislative Assembly must do so on the basis of sufficient and necessary technical studies to determine that the environment will not be harmed or endangered and, therefore, that the substance of constitutional Article 50 will not be infringed.

The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that rules enacted in this field be duly supported by serious technical studies, even if no other legislation expressly so provides. In the opinion of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554—that, before a protected wildlife area established by formal statute may be reduced, technical studies justifying the measure must be conducted—is nothing more than the embodiment of the principle of reasonableness in matters of environmental protection” (see judgment No. 7294-98 at 16 hours 15 minutes on 13 de octubre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82653, cited in No. 2019-012745 at 12 hours 10 minutes on 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).

For the Chamber, Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente is a protective provision that establishes a safeguard for protected wildlife areas and for the right to a healthy and ecologically balanced environment recognized in constitutional Article 50, from which the following may be inferred:

“(…) first, the technical study specified in the provision is an unavoidable and essential requirement for approval of the legislative measure reducing the protected area, as follows from the phrases ‘may only’ and ‘afterward,’ and failure to comply with that requirement entails a declaration that the measure is invalid. Second, it must be a technical study—that is, one conducted in accordance with the sciences and techniques whose subject matter is the environment and ecosystems—in order to determine the impact of the legislative measure upon them. Third, the study must be specific and address the area to be reduced and its context, in order to assess the impact and issue recommendations to avoid risks, prevent negative or adverse effects, or propose the corresponding mitigation, conservation, or remediation measures (medidas de mitigación, conservación o reparación). Fourth, the purpose of the study is to provide scientific justification for the measure.

Finally, the study must comply with the substantive requirements of constitutional Article 50 and must demonstrate how the measure being adopted continues to fulfill the right to a healthy and ecologically balanced environment within the framework of a sustainable development policy (política de desarrollo sostenible) (see judgments No. 2012-013367 at 11 hours 33 minutes on 21 de septiembre de 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124, and No. 2019-012745 at 12 hours 10 minutes on 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).

In this Court’s view, any regression in levels of protection must be fully justified; accordingly, there must be scientific criteria supporting the conclusion that removing the protected status of the protected zone (zona protectora) is an environmentally viable measure within the framework of a sustainable development policy. Otherwise, the right to the environment would be infringed.

• c)Regarding the compensation measure (medida de compensación):

As an additional requirement for removing protected wildlife areas from protected status, this Court has held that the State is obligated to compensate for the eliminated area with another area of at least equal size, that the land must be adjacent to the protected area, and that it must be ecologically equivalent (see, to that effect, judgment No. 2014-12887 at 14 hours 30 minutes on 08 de agosto de 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722). In this regard, it has expressly stated:

“3. Compensation measures (Medidas de compensación): A protected area may be reduced only by law, only if technical and scientific studies rule out environmental harm, and only if the eliminated area is compensated for with another area of equal size. There can be no doubt that all provisions under which protected areas are reduced without the support of technical studies or any compensation whatsoever are unconstitutional” (see, among others, judgments No. 2012-013367 at 11 hours 33 minutes on 21 de septiembre de 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124, No. 2014-012887 at 14 hours 30 minutes on 8 de agosto de 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722, and No. 2019-000673 at 12 hours on 16 de enero de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-908938).

As previously indicated, technical criteria are required to establish with scientific certainty that both the removal of a protected zone from protected status and the proposed compensation fall within the protection afforded to the right to the environment:

“(…) the purpose of removing protected status from the area under discussion is not to leave that land environmentally unprotected, but to change its use (cambio de uso) in a manner that likewise seeks to protect it, over a larger area, while also promoting its sustainable use (aprovechamiento sostenible). This aspect is fundamental, since many of this Court’s rulings concerning removal from protected status have focused on compensation for such removal, in the sense of entirely stripping land of its special environmental protection in order to devote it to any other purpose that is different from and contrary to environmental protection. Accordingly, this Court’s case law has emphasized the need for the Legislative Branch to have a prior technical study justifying why, from an environmental perspective, such protection is no longer necessary, and subsequently also required compensation as environmental recompense” (see judgment No. 2021-000634 at 13 hours on 13 de enero de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1013618).

It has likewise stated:

“Certainly, compensation cannot be achieved merely by increasing the area of the replacement land, since similar vegetation and wildlife conditions must also be sought. However, this does not mean that identical conditions must be required, because even greater environmental benefits could be achieved over time. According to legal scholarship, the fundamental principle underlying environmental compensation (compensación ambiental) is that the reparation must not be less than the environmental cost of the impact that will occur. Its purpose is to compensate for the ecosystem services (servicios ambientales) provided by the ecosystems affected by the change in use. There is no single methodology for measuring this, and the most important consideration is that efforts must be made to maximize that environmental gain (see judgment No. 2020-013836 at 15 hours 30 minutes on 22 de julio de 2020, ).

VI.The Zona Protectora de Tivives.- By means of Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG, published in La Gaceta No. 101 of 2 de junio de 1986 and effective as of that date, the Zona Protectora de Tivives was created; that decree is grounded in Article 50 of the Constitución Política, as well as in Ley Forestal No. 4465—now repealed—and No. 7575, and in Ley Orgánica del Ambiente No. 7554. The public purpose pursued through the establishment of that zone was the protection of soils and the maintenance and regulation of the hydrological regime and climate, in accordance with the purpose assigned to protective zones (zonas protectoras) by Ley Forestal No. 4465, because the lands incorporated into that zone were included as part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), as they met the conditions established by law and were located within a Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida, ASP).

The specific objectives of the Zona Protectora de Tivives include conserving a 532,50-hectare forest that has been regarded as the last representative remnant of the tropical dry forest existing in the Pacífico Central region; protecting the drainage network and the sources, flows, and water quality of the río Jesús María, Quebrada Cambalache, and Quebrada Corralillo, as well as several springs (nacientes) and natural springs (manantiales) used by the region’s inhabitants; protecting various hills, such as Coyolar and Cambalache, whose slopes exceed 45%, from erosion; preventing the extinction of plant and animal species; reclaiming Zona Protectora Salinas II de Esparza for recreational and research use because of its great scenic and scientific value; and safeguarding the manglar de Tivives as the best-preserved mangrove forest in the country, possessing characteristics of the formations of both the Pacífico Norte and Pacífico Sur, with substantial structural development and high diversity, and because it contributes to sustaining the fishing populations of the Golfo de Nicoya as one of the largest breeding grounds.

Under the regulations governing the matter, the administration and management of this protective zone fall to the Dirección General Forestal del Ministerio de Ambiente y Energía because, as a protected wildlife area, it forms part of the State Natural Heritage. It must be recalled that, from the moment an area is declared protected, State lands within its official boundaries come under the administration of the Ministerio del Ambiente y Energía, and that the State, acting through the Administración Forestal, bears primary responsibility for ensuring the conservation, protection, and administration of natural forests and for the production, utilization, industrialization, and promotion of the country’s forest resources allocated to that purpose, in accordance with the principle of the proper and sustainable use of renewable natural resources.

VII.Examination of the claims that the challenged decree is unconstitutional.- The petitioner, who is the Procuradora General Adjunta de la República, considers that the challenged decree violates Articles 11, 50, and 121, subsection 14), of the Constitución Política, as well as the constitutional principles of reservation to statute (reserva legal), compensation (compensación), progressivity or non-regression (progresividad o no regresión), objectification of environmental protection or adherence to science and technology (objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica), and effective State protection of the environment (tutela efectiva del ambiente) for the exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment. She argues that the surface area of protected zones may be reduced only by statute, after conducting the technical studies that justify the measure and providing compensation for the area to be removed with another area of equal size.

Nevertheless, the challenged decree seeks to reduce a protective zone and transfer those lands to another institution, even though their administration cannot be removed from the Ministerio de Ambiente y Energía, and does so without the required technical studies or any compensation whatsoever. This is so even though the lands were incorporated into the State Natural Heritage to protect the last representative remnant of tropical dry forest in the Pacífico Central region; the drainage network and the maintenance of the flows and water quality of several rivers and springs in the area; hills with slopes exceeding 45% from erosion; and plant and animal species from extinction. She therefore considers that there are serious violations of Constitutional Law (Derecho de la Constitución). The representative of the Ministerio de Ambiente y Energía, for his part, considers the petitioner’s claim well founded because a protected wildlife area is a geographically delimited zone consisting of lands, wetlands, and portions of the sea that is so declared because of the special significance of its ecosystems, the existence of threatened species, its importance for reproduction and other needs, and its historical and cultural significance.

Such areas are therefore dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general, but they are also public-domain property (bienes de dominio público) forming part of the State Natural Heritage. He states that, in the case under review, the boundaries of the Zona Protectora Tivives cannot be reduced without a bill and without scientific certainty that doing so will not cause harm to the environment or to the plant and animal species protected in the specific area. He argues that, notwithstanding the foregoing, the exclusion of the area from the Zona Protectora Tivives referred to in the challenged decree was carried out without the participation of the Asamblea Legislativa and without the technical-environmental studies that should have been conducted by the Ministry he represents. He adds that the lands subject to removal from the public domain (desafectación) are located within the category described as Zona de Mínima Intervención, meaning that they are subject to a regime of absolute protection.

Nevertheless, Article 4 of the challenged decree refers to areas suitable for forestry (aptitud forestal) that would be registered in the name of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico and for which a protection regime different from the one established by law under the responsibility of the Ministerio de Ambiente y Energía is proposed. He states that, by excluding protected areas without technical support, the challenged provisions violate the right to a healthy and balanced environment, the environmental precautionary principle (principio precautorio), the in dubio pro natura principle (principio in dubio pro natura), the principle of proportionality (principio de proporcionalidad), the principle of rational exploitation of land (principio de explotación racional de la tierra), and the principle of legality (principio de legalidad), because they exempt that portion of land from the protective regime governing the State Natural Heritage, which prohibits those zones from being used for activities other than those established in Article 18 of Ley Forestal No. 7575.

They also enable actions that will entail forest cutting (corta de bosque) and impacts on forest lands (terrenos forestales) forming part of that heritage, all of which violates environmental conservation and the State’s constitutional duty to guarantee, defend, and preserve the environment. He notes that the challenged decree also fails to provide any area as compensation, thereby contravening legal procedures and diminishing the level of protection afforded to that zone; accordingly, in his view, Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE is constitutionally defective. He states that the Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central, in official letter SINAC-ACOPAC-D-232-2020 of 7 de abril de 2020, recorded his opposition to those provisions before the decree was issued. The Ministra de la Presidencia states that authority over environmental matters lies with the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) and that, for this reason, the Ministry she represents fully adopts the technical report submitted to the Chamber by the acting Ministro de Ambiente y Energía.

Based on the foregoing, this Constitutional Chamber finds that the challenged decree is indeed unconstitutional, as explained below. It should be noted that Articles 1 and 2 of that body of regulations expressly provide for the removal from the protective zone of the boundary descriptions (derroteros) of the properties described therein, as well as the coordinates defined therein on the basis of registered survey plans No. 6-1823326-2015 and No. 6-1824697-2015. Those lands are removed from the protective zone but, pursuant to Article 3, will become the property of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. Article 4, for its part, provides that, because some of those lands are suitable for forestry, a Cooperation Agreement (Convenio de Cooperación) will be signed between the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and that institute to ensure the proper care and protection of those areas.

Accordingly, it has been more than sufficiently demonstrated that the boundaries of a protective zone of great importance to the Pacífico Central are being reduced by executive decree, which this Court considers unconstitutional. First, the decree is contrary to Constitutional Law because, under Article 121, subsection 14), of the Constitución Política, the State Forest Heritage (patrimonio forestal del Estado) cannot be reduced by executive decree. This has been reiterated in several judgments of this Court, which have stated:

“The principle of reservation to statute is violated because, as stated above, the State Forest Heritage may be reduced only by statute and not by regulation. This principle has been defined as a corollary of the principle of legality, respect for which requires certain matters to be regulated exclusively by a formal statute enacted by the Poder Legislativo in accordance with the procedure established in the Constitución for the enactment of statutes. This is because certain matters have been constitutionally designated as being of such importance that they must necessarily be regulated by statute (…). Thus, by reducing the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, the challenged decree violates the principle of reservation to statute, because those boundaries may be reduced only through a statute duly justified for that purpose” (see judgment No. 2020-021308 at 9 hours 30 minutes on 4 de noviembre de 2020, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1003501).

Consequently, the challenged decree is unconstitutional because the Poder Ejecutivo could not remove areas from the Zona Protectora de Tivives by means of an executive decree, even though the Constitución Política states very clearly that this is a matter reserved to statute. Likewise, it should be recalled that the principle of reservation to statute for reducing the surface area of a protected wildlife area, enshrined in Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente, has been widely upheld by this Court’s case law, which has stated as follows:

“(...) the public purpose of an asset in the public domain (demanio público) cannot be modified without a legislative act; that is, the reduction of the area of a protected zone is subject to the safeguard provided by the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley). Although, pursuant to Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente, the Executive Branch is authorized to establish protected wildlife areas (Áreas Silvestres Protegidas) upon compliance with the requirements set forth in that provision, and Parque Nacional Corcovado was thus established by Decretos Ejecutivos No. 5357-A del 24 de octubre de 1975 y 1148-A del 5 de febrero de 1980, it may be modified only in accordance with Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, following technical and scientific studies and through a legislative act. (...) for the regulations governing protected wildlife areas to be constitutionally modified, Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente requires a legislative provision and prior technical and scientific studies establishing the feasibility of a legislative act that removes an asset from the Patrimonio Natural del Estado; accordingly, the challenged Decreto Ejecutivo is unconstitutional because it violates the principle of statutory reservation. Because the asset’s public status renders it inalienable and not subject to acquisitive prescription (imprescriptible), compliance with the Ley Orgánica del Ambiente is mandatory; otherwise, the Patrimonio Natural del Estado would be stripped of its constitutional protection” (see sentencia No. 2010-014772 de las 14 horas 35 minutos de 01 de septiembre de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-493908).

Likewise, this Court has stated:

“In this regard, the issue to be determined is whether the reduction effected by a Decreto Ejecutivo, without recourse to a prior legislative act supported by technical studies, is constitutional (…). Moreover, the Chamber considers that this line of case law should remain settled, given the clear environmental interest in maintaining the formal protection of protected wildlife areas. This rule should be modified only through the procedure established in environmental legislation, and this Chamber has no interest in weakening a doctrine that has been reinforced over many years. Once the State has created and subjected various areas to the Ley Orgánica del Ambiente and other special laws, it must safeguard them in accordance with the formalities established in that body of law” (see sentencia No. 2010-013099 de las 14 horas 56 minutos de 04 de agosto de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-490059).

The decree under review has therefore also violated the principle of statutory reservation recognized in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, which is a corollary of the principle of legality protected by Article 11 of the Constitución Política. As this Court has recognized on previous occasions, to declare it unconstitutional, it is sufficient to establish that the Executive Branch failed to comply with the mandate set forth in Article 38 by changing the size of the protected wildlife area without following the legislative and technical procedure. All the foregoing also entails a violation of the right to the environment protected by Article 50 of the Constitución Política because reducing a protected wildlife area eliminates the opportunity for citizens to enjoy those areas, as well as the benefits that their protection would provide in the form of more forested areas, greater oxygen production, and increased sustainable development.

Second, the challenged decree violates the principle that environmental protection must be objectively grounded (principio de objetivación de la tutela ambiental), or tied to science and technology, because, according to the information provided to this Court, the Ministerio de Ambiente y Energía did not conduct prior technical studies demonstrating the necessity and advisability of reducing that protected zone, or showing that removing those lands from protected-area status would not cause environmental damage. It should be noted that, in the application initiating these proceedings, the Procuraduría General stated very clearly that the designation of the Zona Protectora de Tivives presupposed the classification of the lands as “forest land” (forestal), thereby automatically transferring them to the Patrimonio Natural del Estado (formerly Patrimonio Forestal). Consequently, that transfer has implications for the protection required by those areas and for the authority of the bodies responsible for administering them, which in this case is vested in the Ministerio de Ambiente y Energía and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

In that regard, account must be taken of official communications SINAC-SE-IRT-061-2020 de 7 de abril de 2020 y SINAC-SE-IRT-151-2020 de 8 de septiembre de 2020, signed by the Departamento Información y Regularización Territorial del Sistema Nacional de Áreas de Conservación and also cited by the Procuradora General Adjunta. According to those communications, the areas excluded from the boundaries of the Zona Protectora de Tivives contain forest cover (cobertura forestal) amounting to 95% in relation to survey plan No. 6-1823326-2015 and 66% in relation to registered cadastral plan No. 6-1824697-2015. According to the Procuradora Adjunta, this information from the body with jurisdiction over the matter contrasts with the figure determined by the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico and recorded in Considerando 28 of the challenged decree, according to which only 24.49% of the entire area assessed is suitable for forestry.

In the applicant’s view, this raises doubts as to the technical basis for the decree. This is further supported by the report submitted to this Court by the Ministro de Ambiente y Energía, according to which the challenged decree’s exclusion of a substantial portion of the Zona Protectora de Tivives was carried out without the technical and environmental studies required by law. Although Considerando 28 of the challenged decree refers to technical studies submitted by the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, the fact remains, according to the Minister, that they were not prepared by the competent entity, namely the Ministry he represents. The studies therefore lack validity because they were not endorsed by the competent entity and, moreover, contradict the position of the Ministry he represents in its capacity as administrator of the Zona Protectora Tivives. The Minister states very clearly that the portion of land to be excluded from the protective regime governing the Patrimonio Natural del Estado will be used for activities other than those established by Article 18 of Ley Forestal No. 7575 and will also facilitate actions entailing forest clearing and impacts on forest lands forming part of the Patrimonio Natural del Estado.

All of this violates environmental conservation and the State’s constitutional duty to guarantee, defend, and preserve the environment. Accordingly, the reclassification of those zones and the reduction of the area of the Zona Protectora de Tivives would not be supported by technical studies; and even if such studies existed, they would not have been prepared by the competent entity, which in this case is the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) or, alternatively, the Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC). Such technical assessments would need to explain the scientific reasons why protection of the natural resources that originally led to the creation of that protected zone is no longer necessary and specify the changes in the zone’s environmental conditions that warrant its removal from protected status (desafectación), demonstrating beyond doubt that adoption of the measure will not affect the zone’s ecosystem. In this regard, the settled case law of this Court must not be overlooked, as it has stated that

“(...) it is clear that if the State seeks to reduce a protected wildlife area, it may do so only by law and only if there is a technical assessment supporting the measure” (see sentencia No. 2019-016793 de las 11 horas 52 minutos de 04 de septiembre de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-948932).

It has likewise been stated:

“It may be that, due to various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental significance that it once possessed; after the relevant studies have been conducted, this would justify its modification or reduction, all in application of the constitutional principle of reasonableness” (see sentencia No. 2010-13099 de las 14 horas 56 minutos de 04 de agosto de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-490059).

The foregoing case-law excerpts unquestionably demonstrate the importance of conducting technical studies when adopting decisions concerning the reduction of a protected area and the impact that their absence may have on the loss of environmental protection. Consequently, the right to the environment has been violated because the reduction of a Zona Protectora was carried out without the corresponding technical support, to the detriment of the enjoyment of the right to a healthy environment as established by the Constitución Política. This is because it has been shown that the challenged decree was not adequately supported by comprehensive technical studies issued by the competent authority, contrary to the constitutional legal order (Derecho de la Constitución).

Third, it should be noted that, in the matter under review, no compensatory measures (medidas de compensación) were ordered either to avoid violating the principle of non-regression or progressivity of fundamental rights, as well as the effective protection of the environment entrusted to the State as the entity constitutionally obligated to safeguard and defend the population’s exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, the report submitted by the Minister of Environment and Energy is very clear, expressly warning that the challenged decree does not provide for any area to be granted as compensation, which contravenes the requirements of legality and lowers the level of protection afforded to that area. Therefore, in his opinion, Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE contains constitutional defects, on the grounds stated above and also because it violates the principle of irreducibility (principio de irreductibilidad) of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), under which such protected spaces may not be reduced or modified unless the requirements established by law for that purpose are met.

It should also be noted that the Minister of Environment states that, although the manner in which the required compensation must be carried out has not been developed, it must be understood that such compensation is necessary to replace the tract of land excluded from the protection regime and thereby ensure that the respective protected wild area continues to fulfill the purposes for which it was created. This is because compensation constitutes a measure intended to guarantee the integrity of protected wild areas and, in the terms of Article 34 of the Ley Orgánica del Ambiente, “to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that led to their establishment.” The Chamber agrees with the Minister of Environment that compensation must serve as a measure to guarantee the maintenance of the ecological processes required by Article 49 of the Ley de Biodiversidad and, moreover, to fulfill the State’s general duty to preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as its internationally assumed obligations to conserve biological diversity within or outside protected areas and to promote the protection of ecosystems and natural habitats and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings, pursuant to Article 8 of the Convention on Biological Diversity, approved by Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994.

Consequently, for compensation to fulfill those purposes, it should entail incorporating into the protected wild area a tract of land having the same nature, cover, vocation, or suitability as the excluded area. On this point, the Chamber reiterates its position that compensation is an additional requirement for removing protected status (desafectación) from protected wild areas, such that the State is obligated to compensate for the removed area with another of at least equal size, adjacent to the protected area, and ecologically equivalent (see judgment No. 2014-012887 de las 14 horas 30 minutos de 08 de agosto de 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722). Consequently, because that measure was not included in the challenged decree, the decree is also unconstitutional, since the removal of protected status that it establishes entails a serious violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the protection and safeguarding of which are obligations of the State; in this case, it has been shown that the Executive Branch disregarded that obligation by issuing the decree.

VIII.Conclusion.- Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE is declared unconstitutional because it has been demonstrated to violate Articles 11, 50, and 121 subsection 14) of the Political Constitution, as well as the constitutional principles of statutory reservation (reserva legal), compensation, progressivity or non-regression, objective grounding of environmental protection or adherence to science and technology (objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica), and effective environmental protection by the State for the exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment. This is because the Executive Branch, by decree, ordered the reduction of the Zona Protectora de Tivives without the competent authority first conducting technical studies demonstrating the need to eliminate protected wild areas and scientifically determining that such reduction would not seriously impair the right to the environment. Furthermore, the decree establishes no compensatory measure that would replace the unprotected wild area with another similar or comparable area, and that area may now be used for purposes other than those for which it was included within the Zona Protectora de Tivives. Consequently, the decree is annulled in its entirety for being contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución).

IX.Note by Justice Cruz Castro.- Persistent political resolve to the detriment of environmental protection may give rise to liability. This note seeks to highlight the Executive Branch’s persistent resolve to issue a decree that is manifestly unconstitutional. This action by the Executive Branch disregards constitutional provisions and judgments issued by this Chamber on a matter as significant as environmental protection. Several judgments of this Constitutional Chamber were insufficient to prevent the reduction of a protected area by executive decree, without satisfying, either formally or substantively, any of the requirements identified by this Jurisdiction. There is no justification for disregarding so many judgments of this Constitutional Court in such a clear matter. It should be noted that this conduct by the Executive Branch could subject it to administrative and even criminal liability for issuing unconstitutional regulations.

I see no reason that could justify this decision, which runs counter to environmental protection. On some occasions, political will is not aligned with the protection of communal assets of exceptional environmental value; this is what I perceive in the repeated issuance of rules intended to weaken or nullify such protection, giving precedence to individual greed over the interests of the community. The Chamber will not always be able to intervene to safeguard community interests; in this case, despite the slowness of judicial intervention, it was possible to protect the environment and reaffirm its preeminence.

X.Documentation submitted for the case file.- The parties are advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced through new technologies, these must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Full Court at session N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in the Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is granted; consequently, Decreto No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, published in Alcance No. 161 to La Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020, by which the area of the Zona Protectora de Tivives was reduced without compliance with the applicable requirements, is annulled. In view of the foregoing, the Procuraduría General de la República is ordered, within twelve months from the full publication of this decision in the Boletín Judicial, to pursue the corresponding legal actions in defense of public assets, which entails restoring the Zona Protectora de Tivives to its original extent prior to the cited decree, without prejudice to any potential financial liability of the State arising from this annulment. Justice Cruz Castro files a note. Justice Rueda Leal issues a separate opinion concerning the declaratory and retroactive effect of the declaration that the challenged decree is unconstitutional, maintaining that it is legally impossible for “good-faith” vested rights (derechos adquiridos) to arise from it. A summary of this decision shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the decision shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.- Fernando Castillo V President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis F. Salazar A. Jorge Araya G.

Ingrid Hess H. Fernando Lara G.

Res. 2024036952 Separate opinion of Justice Rueda Leal concerning the declaratory and retroactive effect of the finding of unconstitutionality.

In this specific case, I consider it legally impossible, with respect to the declaratory and retroactive effect of the decree’s unconstitutionality, to recognize any “good-faith” vested rights arising from it.

In this regard, this is not merely the invalidation of a regulation, but an extraordinary situation requiring far more drastic action to restore the constitutional order. The reduction of a protected wild area through the challenged decree—despite this being a matter reserved for legislation and subject to strict technical requirements ensuring that no environmentally significant harm of constitutional concern is caused—constitutes a gross, aberrant, and manifest violation of Constitutional Law that cannot be tolerated under any circumstances; nor can the decree be recognized as having produced legal effects during the period it was in force.

Regarding declarations of unconstitutionality and vested rights, the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides:

“Article 91. A declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the act or provision, without prejudice to rights acquired in good faith.

A constitutional judgment of annulment may calibrate and delimit its retroactive effect in terms of place, time, or subject matter and shall prescribe the rules necessary to prevent it from causing serious disruption to social security, justice, or peace.

Article 92. A constitutional judgment of annulment shall, in all cases, have retroactive effect in favor of an accused or convicted person in criminal proceedings or sanctioning proceedings (procedimiento sancionatorio).

Article 93. The provision contained in Article 91 shall not apply to legal relationships or situations that have become final through a statute of limitations (prescripción) or expiration (caducidad), by virtue of a judgment having the force of substantive res judicata (cosa juzgada material), or through factual completion when the facts are materially or technically irreversible, or when their reversal would seriously affect rights acquired in good faith; all of the foregoing is without prejudice to the Chamber’s powers under that Article.

Article 94. The continuing property-related effects of res judicata shall be brought into conformity, without retroactive application, with the constitutional judgment of annulment from the time that judgment takes effect.

Article 95. The provisions of the preceding Articles shall not prevent administrative acts from being eliminated on grounds of absolute nullity (nulidad absoluta), pursuant to the Ley General de la Administración Pública.” Regarding this issue, the Chamber held in judgment nro. 1997002765 de las 15:03 horas de 20 de mayo de 1997:

“The concepts of “acquired rights” (derechos adquiridos) and “consolidated legal situations” (situaciones jurídicas consolidadas) appear closely related in constitutional law scholarship. It may be stated that, in general terms, the former denotes a consummated circumstance in which something—tangible or intangible, whether an asset previously belonging to another or a previously nonexistent right—has entered (or affected) a person’s estate, such that the person (sic) experiences a demonstrable advantage or benefit. A “consolidated legal situation,” for its part, represents not so much an increase in one’s estate as a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and effects, even where those effects have not yet ceased. What is relevant with respect to a consolidated legal situation is precisely not whether those effects continue, but rather that—by virtue of a statutory mandate or a judgment so declaring—a clear and defined rule has already come into legal existence, connecting a factual predicate (conditioning event) to a given consequence (conditioned effect).

From this perspective, the person’s situation is determined by a logical proposition of the form “if…, then…,” that is: if the conditioning event has occurred, then the consolidated legal situation necessarily entails that the conditioned effect must also occur. In both cases (acquired rights or consolidated legal situations), the legal system protects—by rendering it inviolable—the situation of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty.” Nevertheless, it must be clarified that acquired rights are conditional upon their not deriving from grotesque, aberrant, and manifest inequities. In other words, the preexisting state of affairs sought to be protected presupposes a minimum degree of constitutional reasonableness.

In my view, where provisions violate the constitutional order to such an overwhelming extent that they cannot possibly be justified, what I call a “nonexistent legal norm” (norma jurídica inexistente) is established from their very inception on grounds of unconstitutionality, through the mutatis mutandis application of the doctrine of the nonexistent legal act (acto jurídico inexistente) on grounds of legality, a position upheld by a significant sector of legal scholarship. Nonexistence (inexistencia) denotes a profoundly egregious unconstitutionality in the challenged provision (although, in another proceeding, it could refer to an act), an extreme degree of nullity (nulidad) on grounds of unconstitutionality, from which the absence of an essential element at the very moment the provision challenged in the action came into existence becomes apparent. Because of this extreme defect in the provision’s very inception, it is improper to preserve the effects arising from statutory provisions that are manifestly unconstitutional, unreasonable, and entirely devoid of justification. These are provisions that are manifestly unconstitutional at their foundation, and consequently no acquired rights obtained “in good faith” may be recognized under them.

Arguments ad absurdum clarify my position. Suppose that, through a provision of any rank, slavery were established in a manifestly unconstitutional manner and remained in force for a given period without anyone challenging it. Or suppose that a decree permitted Parque Nacional Isla del Coco to be donated to a private-law entity. Faced with regulations embodying such grotesque, aberrant, and manifest inequity, it would be unthinkable for their subsequent annulment on grounds of unconstitutionality to entail the possibility of asserting acquired rights obtained “in good faith,” even if acts had been carried out while such provisions were in force, because they would be contrary to the most essential principles of the constitutional order.

I have applied this reasoning in two previous judgments, when I deemed unjustifiable the privileges consisting of annual increases of 30% in awarded pensions (judgment 2020019274 at 16:30 hours on 7 de octubre de 2020), as well as in the case of lifetime pensions transferred, without any merit whatsoever, to unmarried daughters of the direct beneficiaries of the regime known as Hacienda-Diputados (judgment no. 2021-003276 at 12:45 hours on 17 de febrero de 2021). On those occasions, I considered the provisions recognizing those benefits to be nonexistent because of their grotesque, aberrant, and manifest inequity.

Paul Rueda L.

Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts. South of the iglesia del Perpetuo Socorro). Filing of matters involving vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

Revisión del Documento *CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con veinticinco minutos del once de diciembre de dos mil veinticuatro.

Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], mayor, casada, abogada, vecina de Heredia, con cédula de identidad No. 4-0110-0097, en su condición de Procuradora General Adjunta de la República, para que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, denominado “Rectificación de linderos de la zona protectora Tivives y del plan de manejo de la zona protectora Tivives”, publicado en el Alcance No. 161 a la Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020, por estimarlo contrario a los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política así como a los principios constitucionales de reserva legal, compensación, progresividad o no regresión, objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, y tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado. Intervinieron también en el proceso la Ministra de la Presidencia y el Ministro de Ambiente y Energía.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10 horas 22 minutos de 02 de diciembre de 2022, la accionante solicita, en resumen, que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, denominado “Rectificación de linderos de la zona protectora Tivives y del plan de manejo de la zona protectora Tivives”, publicado en el Alcance No. 161 a La Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020, por estimarlo contrario a los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como también a los principios constitucionales de reserva legal, compensación, progresividad o no regresión, objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, y tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado, en vista de que se trata de una normativa que reduce el área de la Zona Protectora de Tivives, además de que contraría el texto del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, así como también de los numerales 13 y 15 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996.Recuerda que, en atención a la jurisprudencia constitucional, cuando la infracción que produce un decreto a textos de ley, afecta a la vez derechos fundamentales -como el derecho al ambiente- el vicio trasciende y se ubica en la esfera constitucional, tal y como ocurre con el decreto impugnado. Señala que hay una sólida línea jurisprudencial de la Sala Constitucional en el sentido de que, para la reducción de un área silvestre protegida, deben cumplirse tres requisitos esenciales: a) norma legal; b) estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida; y c) compensación del área suprimida con otra de igual tamaño; requisitos que no se cumplen en la reducción que ordena el Decreto Ejecutivo No. 42404- MINAE, por lo que resulta lesivo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Recuerda que la Asamblea Legislativa es cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas; sin embargo, es “detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie”, ello en atención al principio de reserva legal para la reducción de la superficie de un área silvestre protegida que está consagrado en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como también en el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, ambos de amplio desarrollo en la jurisprudencia constitucional.Señala que según el contenido de los artículos 1 y 2 del decreto impugnado, se “rectifica el lindero, uso y dominio público” de la Zona Protectora de Tivives, eliminando de esa área silvestre protegida los terrenos comprendidos en los planos 6-1823326-2015 (artículo 1) y 6-1824697-2015 (artículo 2). Indica que, según el oficio SINAC-SE-IRT-151-2020 -visible en autos-, el área excluida es de aproximadamente 81.9 hectáreas, estimando que ello implica un serio quebranto del principio de reserva de ley contenido en el artículo 121 inciso 14) constitucional, así como también del principio de legalidad y de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Manifiesta que el plano No. 6-1823326-2015 al que se refiere el artículo 1 del Decreto No. 42404-MINAE impugnado -según su cajetín de coordenadas-, tiene como objeto la reunión de las fincas del Partido de Puntarenas números 8693, 40727, 43787, 43635, 45308 y 42463; por su parte, de acuerdo con sus notas, los terrenos son “PARA EL DESARROLLO PORTUARIO DE PUERTO CALDERA CONFORME LEY 7915, DEL 15 DE OCTUBRE DE 1999”.A su vez, el plano No. 6-1824697-2015 incluido en el artículo 2 del decreto impugnado describe, según sus notas, “TERRENOS ADQUIRIDOS PARA EXPLOTACIÓN DE TAJO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE PUERTO CALDERA MEDIANTE PROCESOS DE EXPROPIACIÓN 2943-76 Y 2944-76 DEL JUZGADO PRIMERO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Al respecto, manifiesta que los considerandos del Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE, en lo que interesa, señalan lo siguiente:

«6. Que el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227, establece que: "En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos.", por lo que tratándose de una rectificación de linderos y derroteros de inmuebles que por error material fueron incluidos dentro de la Zona Protectora Tivives, cuando por Ley estos estaban destinados a ser parte de una zona portuaria reservada».

(...)

«30. Que con base en el oficio SINAC-DE-787, del 1 de junio del 2018, emitido por el Director Ejecutivo del SINAC, el señor Mario Coto, donde se señala que: “...se hace constar por parte de las Áreas de Conservación que no existe un expediente en donde se indique que se cumplieron los requisitos exigidos por las leyes y reglamentos vigentes en el momento de su creación y que probablemente la información existió en la Dirección Forestal. En razón de lo anterior, nos permitimos indicar que actualmente el SINAC no cuenta con ningún expediente físico correspondiente a la creación de las zonas protectoras con fundamento en las leyes 4465, 7174 y 7575.”. Con lo cual queda la obligación por parte de la Administración de verificar la precisión con que se midieron los linderos de las propiedades de manera inicial, para ser sometidos al régimen de la Zona Protectora Tivives, determinando la Administración que equivocadamente se realizó con base en los estudios técnicos realizados».

«31. Que los inmuebles todos de la provincia de Puntarenas con matrícula de folio real 6- 008693-000, 6-040727-000, 6-043787-000, 6-043635-000, 6-045308-000 y 6-042463-000, fueron debidamente expropiadas y pagadas en su totalidad por parte del Estado a través del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y se encuentran debidamente registradas a favor del Estado Costarricense como parte de los empréstitos aprobados por las leyes No. 5582 del 11 de octubre de 1974, Ley No. 6309 del 04 de enero de 1979 y Ley No.7915 del 21 de setiembre de 1999».

«32. Que de igual manera fueron debidamente expropiados y canceladas las propiedades a nombre del señor José Antonio Chávez García, bajo el expediente administrativo No.18.968 de la División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) mismo que fue publicado en el Diario oficial La Gaceta No. 33 del 18 de febrero de 1976, para un área total de 190.032.06 m2. 33. Que de igual manera fueron debidamente expropiados y canceladas las propiedades a nombre del señor Víctor Antonio Chávez Solera, bajo el expediente administrativo No.18.966 de la División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) mismo que fue publicado en el Diario oficial La Gaceta No.70 del 10 de abril de 1976, para un área total de 82.614.23m2» (el subrayado es de la accionante).

Manifiesta que, según el texto subrayado del considerando 30 antes transcrito, la inclusión de aproximadamente 81.9 hectáreas correspondientes a estos terrenos en la demarcación de la Zona Protectora de Tivives efectuada por el Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG de 6 de mayo de 1986 -que creó esa zona protectora-, no se trata de un error material, de hecho o aritmético:

“De conformidad con la doctrina, el error de hecho, material o aritmético es aquel que se puede detectar fácilmente... Se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible. Es decir, se evidencia por sí solo, sin necesidad de mayores razonamientos y se manifiesta por su sola contemplación” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 927-2018 de 11 horas 25 minutos de 25 de octubre de 2018).

Aduce que, por otra parte, los considerandos del decreto cuestionado hacen referencia a un aspecto de jerarquía normativa, a modo de justificación:

«2. Que el artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227, establece la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico señalando que las leyes poseen una jerarquía superior a los decretos emitidos por el Poder Ejecutivo».

(...)

«34. Que al haber sido creada la Zona de Reserva Portuaria por normas con rango de ley, por lo tanto, con rango superior al Decreto No.17023 ... y tomando en cuenta que las tierras que fueron reservadas con un fin específico por Ley, el cual es el destinarlas para la actividad portuaria, con lo cual, poseen una actividad incompatible de desarrollar con los fines para los cuales fue creada la Zona Protectora Tivives, por lo tanto se procede a rectificar los linderos de la misma, en los cuales fueron incluidas propiedades destinadas y reservadas por ley específica para el desarrollo portuario».

«... aún cuando el Decreto No. 17023-MAG se fundamente parcialmente en el texto de la Ley No. 4465, Ley Forestal del 25 de noviembre de 1969, normativa de rango legal vigente que en su momento amparó la creación de la Zona Protectora Tivives, la derogatoria de dicho ordenamiento no implica la derogatoria automática del referido decreto. No debe olvidarse que, en última instancia, tanto la Ley No.4465 -hoy derogada- como el Decreto No. 17023-MAG no son sino desarrollo del contenido del artículo 50 constitucional, de modo que, aún cuando la normativa inmediata que dio fundamento al decreto haya sido sustituida por otra, éste subsiste tanto por haber sido promulgado al amparo de la normativa vigente en su momento, como por tener su último fundamento en el citado artículo constitucional... Asimismo, la figura denominada "zona protectora" se encuentra reconocida en otros textos del ordenamiento, que sirven de marco normativo suficiente al Decreto No. 17023-MAG, pese a la derogatoria de la Ley No. 4465, Ley Forestal del 25 de noviembre de 1969, o a la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 71 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de 1996.

Dentro de las disposiciones a que se hace referencia está el numeral 32 de la Ley No. 7554, Ley Orgánica del Ambiente del 4 de octubre de 1995, transcrito en el Considerando IV. Existen también normas contenidas en convenios internacionales que regulan el tipo de zonas de conservación a las que se hace referencia, entre ellas la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas "Convención de Ramsar", suscrita el 2 de febrero de 1971, aprobada por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7224 del 2 de abril de 1991, y la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, aprobada mediante Ley No. 3763 del 19 de octubre de 1976» (ver sentencia No. 1998-007294).

Argumenta que lo expresado por dicha sentencia en orden al fundamento constitucional de los decretos ejecutivos que consagran áreas silvestres protegidas, ha sido reiterado en otros pronunciamientos según los cuales, su establecimiento por medio de decreto, no puede dar lugar al quebranto del principio de jerarquía normativa en relación con normas de rango legal pues, el régimen jurídico de dichas áreas no lo establece el decreto sino normas que también tienen rango legal pero que, además, desarrollan el principio constitucional de tutela del ambiente que la Constitución señala en su artículo 50. Recuerda que la Sala Constitucional ha reiterado la importancia de las zonas protectoras en la materialización del derecho constitucional al medio ambiente ecológicamente equilibrado, por sus fines de regulación del régimen hidrológico y de la protección del suelo así como de las cuencas hidrográficas y del derecho fundamental al agua (artículo 83 de la Ley Forestal No. 4465 del 25 de noviembre de 1969 y numeral 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo No. 34433 del 11 de marzo del 2008, así como sentencias No. 002988- 1999, No. 2006-005975, No. 2007-2063 y 2019-017397, entre otras).

Agrega que ese fundamento constitucional -artículo 50- se impone por sobre la Ley que establece la zona portuaria de Caldera y ampara la creación y extensión de la Zona Protectora de Tivives, la cual se declaró para conservar un bosque de 532,50 hectáreas que ha sido considerado como el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central, así como también para proteger la red de drenaje y mantenimiento de los flujos y calidad de agua del río Jesús María, de la quebrada Cambalache, de la quebrada Corralillo, de varias nacientes y manantiales utilizados por los habitantes de la región y de dos pozos “que utilizan el Proyecto de Caldera y el INCOP”, para resguardar de la erosión los cerros con pendientes mayores al 45% y evitar la extinción de especies de flora y fauna (según considerandos 2 al 5 del Decreto No. 17023-MINAE). Manifiesta que la reducción de la superficie de la Zona Protectora de Tivives implica, en este caso, el traspaso de los terrenos del Estado al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico para fines alejados de la protección ambiental (considerando 28, artículos 3 y 4 y transitorios I y II del Decreto cuestionado), lo que pone en evidencia un quebranto del artículo 15 de la Ley Forestal, ello por cuanto, el órgano competente para calificar o clasificar los terrenos antes de su enajenación o de la entrega del Estado al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y determinar si existe bosque, es el MINAE-SINAC y no ese instituto (véase artículo 15 del decreto cuestionado así como los oficios SINAC-SE-IRT-061-2020 y SINACSE-IRT-151-2020), lo cual no puede verse simplemente como un problema de competencia legal, sino que adquiere relevancia constitucional porque pone en duda el sustento técnico de la reducción de la zona protectora que es requerido por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como también por el principio constitucional de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica.

En tal sentido, la Sala Constitucional ha señalado «El artículo 38 de la ley Orgánica del Ambiente es una norma protectora, establece una garantía a favor de las áreas silvestres protegidas y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 constitucional. De la norma se infiere, en primer lugar, que el estudio técnico indicado en la norma es un requisito ineludible y esencial para la aprobación de la medida legislativa reductora del área de protección, lo que se desprende de la frase “sólo podrá” y “después”, cuyo incumplimiento trae aparejada la declaratoria de invalidez de la medida. En segundo lugar, se trata de un estudio técnico -esto es, conforme con las ciencias y las técnicas que tienen por objeto de estudio del ambiente y los ecosistemas- a fin de determinar el impacto de la medida legislativa en los mismos. En tercer lugar, el estudio debe ser específico y versar sobre el área de reducción y su contexto, a fin de evaluar el impacto y emitir las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos o bien plantear las medidas de mitigación, conservación o reparación correspondientes.

En cuarto lugar, el estudio tiene por finalidad justificar científicamente la medida. Finalmente, el estudio tiene que ajustarse a las exigencias sustanciales del artículo 50 constitucional y tiene que demostrar cómo la medida que se toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el marco de política de desarrollo sostenible... (ver entre otras sentencia No. 2012-013367 y No. 2021-017783).

Señala que, además, el convenio de cooperación entre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico establecido en el artículo 4 del decreto impugnado, lesiona lo dispuesto en el numeral 13 de la Ley Forestal pues su administración corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía y al Sistema de Áreas de Conservación por imperativo legal pues es un terreno con finalidad protectora demanial, de terrenos propiedad del Estado con bosque o terrenos forestales y, de acuerdo con ese artículo en relación con el 22 de la Ley de Biodiversidad, la competencia exclusiva en esta materia la ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y se trata de un asunto de interés nacional (ver sentencia No. 2019-017397). Argumenta que al darse la declaratoria de la Zona Protectora de Tivives se presupone la calificación "forestal" de los terrenos, dándose un traslado automático al Patrimonio Natural del Estado (antes Patrimonio Forestal) y, por ende, ese traspaso tiene consecuencias en orden a las competencias, en particular del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, tal y como lo entendió esa Sala Constitucional en la sentencia No. 1763-94 de 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994.

Por otra parte, señala que en los oficios SINAC-SE-IRT-061-2020 de 7 de abril de 2020 y SINAC-SE-IRT-151-2020 de 8 de septiembre de 2020 mencionados supra y suscritos por el Departamento Información y Regularización Territorial del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, se indicó en resumen de ambos documentos que:

“Al analizar la cobertura forestal según el inventario forestal 2013, en los dos planos que se excluyeron del límite de la Zona Protectora existe cobertura forestal 6-1823326-2015 un 95% y en el plano catastrado 6-1824697-2015 un 66% (Sin perjuicio de la verificación de campo)”.

Manifiesta que esos porcentajes contrastan con los determinados por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico según el considerando 28 del Decreto No. 42404-MINAE impugnado, según el cual, solo un 24.49% es de aptitud forestal en la totalidad del área evaluada, generando dudas sobre su sustento técnico. Considera que lo expuesto evidencia el quebranto del principio constitucional de tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado y del numeral 50 constitucional que lo consagra, recordando la importancia que tiene la realización de estudios técnicos en la adopción de las decisiones relacionadas con la reducción de un área protegida y la incidencia que su ausencia puede tener en la desprotección del ambiente, así como también que el Estado tiene la obligación de garantizar, defender y tutelar el derecho a un ambiente sano, lo que comprende las áreas silvestres protegidas como bienes medioambientales que los poderes públicos deben proteger en su integridad física y jurídica, de modo que la puesta en peligro de la integridad de estas zonas, transgrede el artículo 50 de la Constitución Política, por poner en inminente riesgo de deterioro el medio ambiente. Asimismo, alega que otro principio constitucional desarrollado en torno al artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que está siendo quebrantado por el decreto impugnado es el de compensación, según el cual:

«3. Medidas de compensación: Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. No cabe duda que todas aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales” (ver sentencia No. 2009-001056, No. 2014-012887, No. 2014-002773 y No. 2019-000673).

Acusa que esa compensación no se plantea en el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE toda vez que se reduce la extensión de la zona protegida pero no se establece ninguna retribución ambiental compensatoria. Añade que ese principio va de la mano del principio de progresividad, también en garantía del artículo 50 constitucional:

“El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces” (ver sentencia No. 2012-013367).

Manifiesta que, en este caso, al omitirse compensar el área suprimida con otra de igual tamaño y valor ecológico acorde a los fines de creación de la Zona Protectora Tivives, se da una regresión en la tutela al derecho que había sido alcanzada con el decreto creador de esa área silvestre protegida y por tanto, una violación de ese principio de progresividad.

Finaliza solicitando que esta acción de inconstitucionalidad sea acogida y que se declare inconstitucional el decreto cuestionado por ser contrario a la integridad jurídica y física de la Zona Protectora Tivives, así como también por desconocer el principio de reserva de ley, la obligación constitucional que tiene el Estado de proteger, preservar y conservar ese bien, en beneficio de las generaciones presentes y futuras, con el correspondiente quebranto de los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política.

1. 2A efecto de fundamentar la legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, la parte accionante señala que proviene del artículo 75, párrafos segundo y tercero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ello por cuanto es presentada por la Procuradora General Adjunta de la República en defensa del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que ha sido considerado por este Tribunal como un interés difuso.
2. 3Por resolución de las 7 horas 35 minutos de 8 de diciembre de 2022, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Ministra de la Presidencia y al Ministro de Ambiente y Energía.
3. 4Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 001, 002 y 003 del Boletín Judicial, de los días 09, 10, y 11 de enero de 2023.
4. 5Informa Rafael Gutiérrez Rojas en su condición de Ministro de Ambiente y Energía a.í., mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 27 de diciembre de 2022, en los siguientes términos:

Antecedentes de la Zona Protectora Tivives:

Manifiesta que fue establecida mediante Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG, publicado en La Gaceta No. 101 de 2 de junio de 1986 y entró en vigencia en esa fecha. Agrega que el fin público perseguido con su establecimiento fue la protección de los suelos, así como el mantenimiento y la regulación del régimen hidrológico y del clima, según el destino que la Ley Forestal No. 4465 -hoy derogada- les daba a las zonas protectoras, ello por cuanto los terrenos que incorporaba dicha zona, fueron incluidos como parte del Patrimonio Natural del Estado al reunir las condiciones establecidas por ley y estar dentro de un Área Silvestre Protegida (ASP). Agrega que entre sus objetivos se encuentran los de conservar un bosque de 532,50 hectáreas considerado como el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central; proteger la red de drenaje y nacimiento de los flujos y calidad de agua del río Jesús María, Quebrada Cambalache, Quebrada Corralillo así como de varias nacientes y manantiales utilizados por los habitantes de la región; resguardar de la erosión a diferentes cerros como el Coyolar o el Cambalache cuyas pendientes son mayores al 45%; evitar la extinción de especies de flora y fauna; rescatar para el uso recreativo y de investigación la Zona Protectora Salinas II de Esparza por su gran valor escénico y científico; y tutelar el manglar de Tivives como el mejor conservado de los manglares del país que posee características de las formaciones del Pacífico Norte y del Pacífico Sur, con gran desarrollo estructural y una alta diversidad, así como por su contribución al sostenimiento de las poblaciones pesqueras del Golfo de Nicoya al ser una de los más grandes criaderos, ello según lo disponen los considerandos dos al octavo del Decreto de creación No. 17023-MINAE.

Añade que los límites de la zona protectora los señala el artículo 1° del decreto supra citado según el cual, su administración y manejo corresponde a la Dirección General Forestal, en coordinación con los Centros Agrícolas Regionales y Cantonales respectivos, así como con la Municipalidad de Esparza; administración que implica que las actividades forestales, agrícolas y ganaderas, deben contar con la autorización de esa Dirección en coordinación con los otros entes mencionados, según lo señala el numeral 3 de dicho decreto. Agrega que por constituir un área silvestre protegida, la Zona Protectora de Tivives forma parte del Patrimonio Natural del Estado según lo establecen, entre otros, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554; los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal No. 7575 del 4 de octubre de 1995 y el numeral 58 de la Ley de Biodiversidad No.7788. Recuerda que, para la Sala Constitucional, “Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo; a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función” (ver sentencia No. 2010-021258 de las 14 horas de 22 de diciembre de 2010).

Advierte que el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público que debe ser administrado y conservado por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) como lo establecen los artículos 6 inciso a), 13 y 14 de la Ley Forestal, numeral 32 de la Ley Orgánica del Ambiente así como los artículos 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, por lo tanto, son aplicables a las Áreas Silvestres Protegidas, todas las consideraciones que sobre los bienes de dominio público ha expuesto reiteradamente el Tribunal Constitucional. Advierte que, al declararse un área protegida, los terrenos estatales comprendidos dentro de su demarcatoria oficial, pasan a ser administrados por el Ministerio del Ambiente y Energía; de igual manera, según lo establecido por el artículo 1 de la Ley Forestal, corresponde prioritariamente al Estado, a través de la Administración Forestal, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin de acuerdo al principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables.

Indica que en las zonas protectoras también se incluyen aquéllas que rodean embalses artificiales así como áreas de recarga acuífera; protección que regirá tanto para los terrenos de dominio particular como para los del Estado y demás organismos de la Administración Pública; de igual manera, que en los bosques o terrenos forestales declarados zonas protectoras por ley o decreto, queda prohibido efectuar labores agropecuarias o eliminar la vegetación, salvo en los casos que determine la Dirección General Forestal con arreglo a normas técnicas, ello por cuanto, la presencia de una densidad considerable de árboles, es un factor fundamental para proteger el recurso hídrico.

La disminución y compensación de áreas silvestres protegidas:

Considera que la parte accionante lleva razón en su alegato porque un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada que está constituida por terrenos, humedales y porciones de mar que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades así como por su significado histórico y cultural; áreas que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general pero que también son bienes de dominio público que forman parte del patrimonio natural del Estado, exceptuando las áreas silvestres privadas o los sectores particulares de las áreas silvestres de propiedad mixta. Sobre el particular, debe recordarse que la Sala Constitucional ha señalado que reducir la cabida de un área silvestre protegida no resulta inconstitucional si se cumple con dos requisitos esenciales: a) si la medida se adopta mediante una ley; y b) si de previo se cuenta con estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida y descarten el daño ambiental.

Aduce que se ha mencionado un tercer requisito según el cual: c) se debe dar una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. Indica que a pesar de que no se ha desarrollado la forma en la que debe llevarse a cabo la compensación exigida, ha de entenderse que ésta es necesaria para sustituir el área de terreno que se excluye del régimen de protección y, de tal forma, garantizar que el área silvestre protegida respectiva continúe cumpliendo los objetivos para los cuales fue creada; es decir, la compensación constituye una medida para garantizar la integridad de las áreas silvestres protegidas y, en los términos del artículo 34 de la Ley Orgánica del Ambiente “para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento”. Manifiesta que la compensación debe servir como una medida para garantizar el mantenimiento de los procesos ecológicos que exige el artículo 49 de la Ley de Biodiversidad pero además, para cumplir con el deber general del Estado de preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y para atender las obligaciones adquiridas internacionalmente de conservar la diversidad biológica dentro o fuera de las áreas protegidas y promover la protección de ecosistemas, hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales, según el artículo 8 del Convenio de Diversidad Biológica que fue aprobado mediante Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994.

Señala que, en consecuencia, para que la compensación cumpla esos fines, debería implicar la incorporación de un terreno al área silvestre protegida que posea la misma naturaleza, cobertura, vocación o aptitud del área excluida. Aduce que a fin de determinar la medida de compensación pertinente en un determinado caso, podría recurrirse a lo indicado en cuanto al informe técnico que exigen los artículos 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad para la creación, modificación o cambio de categoría de un área silvestre protegida. Indica que debe tenerse en cuenta que la disminución de la cabida de un área silvestre protegida y el establecimiento de medidas de compensación para el área desafectada, no deben implicar una violación al principio de no regresión en materia ambiental. Por su parte, recuerda que, de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política, el Estado está obligado a defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; obligación de la que se deriva la aplicación del principio precautorio o in dubio pro natura.

Afirma que, en el caso bajo estudio, lo anterior significa que no es posible disminuir la medida de la Zona Protectora de Tivives sin que opere de por medio un proyecto de ley, así como también sin tener certeza científica de que dicha acción no causará algún daño al ambiente, o a las especies de flora y fauna que se protegen en el área concreta.

Sobre la inexistencia de estudios técnicos:

Manifiesta que el principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas contenido en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, establece que la reducción únicamente es posible cuando así se disponga en una ley y cuando existan estudios técnicos que justifiquen la no afectación del ambiente con la adopción de dicha medida, de allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el principio de razonabilidad en materia ambiental así como el contenido del artículo 50 constitucional. Señala que la actuación del Estado implica que las normas legales que se dicten en relación con las áreas silvestres protegidas, deben tener sustento técnico conforme al principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica; estudios técnicos que deben ser previos a la promulgación de la normativa, suficientes y completos para justificar el acto jurídico, con lo cual el Estado debe observar las reglas de la ciencia y la técnica, sustentando la toma de decisiones con estudios técnicos y cumpliendo además con el principio de razonabilidad y proporcionalidad.

Argumenta que, en el caso bajo estudio, se denota que la exclusión del área de la Zona Protectora de Tivives, se realizó sin participación de la Asamblea Legislativa y sin los estudios técnico-ambientales que exige el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional. Aduce que a pesar de que el Considerando 28 del decreto impugnado habla de estudios técnicos presentados por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, lo cierto del caso es que no fueron realizados por la entidad competente que es el Ministerio que representa. En ese sentido, recuerda que de conformidad con el Plan de Manejo de la Zona Protectora de Tivives No. R-SINAC-CONAC-021-2019, publicado en La Gaceta No.142 de 25 de junio de 2019, el objetivo de su creación ha sido:

“Proteger uno de los pocos reductos de bosque tropical de la región y una de las últimas zonas de transición entre el bosque tropical seco y el bosque húmedo tropical para la distribución del bosque de manglar”.

Asimismo, señala que dicho plan de manejo establece como zonificación, cuatro zonas de intervención: Zona de Mínima Intervención (ZMI), Zona de Baja Intervención (ZBI), Zona de Mediana Intervención (ZMI), Zona de Alta Intervención (ZAI), ubicándose los terrenos objeto de desafectación dentro de la categoría descrita como Zona de Mínima Intervención, por lo cual ostenta un régimen de protección absoluta. Añade que, según el artículo 4 del decreto impugnado, dentro de las propiedades a inscribir a nombre del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, existen áreas que poseen aptitud forestal por lo que en ese numeral se propone un régimen de protección distinto al declarado por ley, además de que, según esa normativa, el terreno desafectado cumplía con la categoría de Patrimonio Natural del Estado según la Ley Forestal No. 7575; otra razón adicional por la que considera que los estudios a los que se hace referencia, carecen de validez al no ser avalados por la entidad competente, aunado a que se contradice lo estipulado por el ministerio que representa como entidad administradora de la Zona Protectora de Tivives.

Afirma que al excluirse áreas protegidas sin sustento técnico, la normativa impugnada vulnera el derecho a un ambiente sano y equilibrado, el principio precautorio en materia ambiental, el principio in dubio pro natura, el principio de proporcionalidad, el principio de explotación racional de la tierra y el de legalidad, dado que exime esa porción de tierra del régimen tutelar del Patrimonio Natural del Estado, el cual prohíbe el uso de dichas zonas para actividades distintas de las establecidas por el artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575, así como también potencia acciones que implicarán la corta de bosque y afectación de terrenos forestales que integran el patrimonio natural del Estado, todo lo cual violenta la conservación del ambiente y el deber constitucional que tiene el Estado de garantizar, defender y preservar el ambiente. Recuerda que la Sala Constitucional ha dispuesto que los requisitos que establece el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente no son aplicables únicamente a la reducción de las áreas silvestres protegidas, sino que también son exigibles a la desafectación del dominio público de cualquier bien que forme parte del patrimonio natural del Estado o cualquier bien de interés ambiental (ver en ese sentido la sentencia No. 2017-002375 de 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017).

Resalta que, en este caso particular, el cambio de categoría y la disminución del área de la Zona Protectora de Tivives, fue realizado por medio de un decreto ejecutivo y no mediante ley de la República conforme procedería de manera correcta, asimismo indica que se ha basado en estudios técnicos que no han sido elaborados por la entidad competente que, en este caso, es el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), o en su defecto, el Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC); criterios técnicos mediante los cuales se expongan las razones científicas por las cuales ha dejado de ser necesaria la protección de los recursos naturales que originaron la creación de esa zona protectora y que especifiquen cuáles han sido los cambios en las condiciones ambientales de la zona que ameritan la desafectación, demostrando indubitablemente que la adopción de dicha medida no afectará el ecosistema de la zona.

Advierte que el decreto impugnado no contempla ninguna área que se vaya a otorgar como compensación, lo que contraviene los procesos de legalidad y desmejora el nivel de protección de esa zona, por lo que en su criterio, el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE presenta vicios de inconstitucionalidad, en los términos que ha señalado pero además del principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas según el cual, este tipo de espacios protegidos no pueden disminuirse o modificarse si no se cumplen los requisitos fijados al efecto por la ley. Manifiesta que se aporta al expediente el oficio SINAC-ACOPAC-D-232-2020 de fecha 7 de abril de 2020, mediante el cual el Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central dejó plasmado, con anterioridad a la emisión del Decreto Ejecutivo N°42404-MINAE, la oposición a dicha normativa.

1. 6Rinde su informe Natalia Díaz Quintana, en su calidad Ministra de la Presidencia mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala el 12 de enero de 2023, y manifiesta que de acuerdo a las competencias legalmente dispuestas, la rectoría en materia ambiental es del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), y por tal razón, su representado se adhiere en todos los extremos al informe técnico DAJ-0804-2022 de fecha 23 de diciembre de 2022, suscrito por el Rafael Ángel Gutiérrez Rojas, en su condición de Ministro a. i. de Ambiente y Energía; documento que fue presentado como informe para esta acción de inconstitucionalidad.
2. 7Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 1 de febrero de 2023, se apersona Douglas Arce Solís, mayor, casado, vecino de Caldera de Puntarenas, en su condición de Presidente de la Asociación Integral de Mata de Limón Esparza Puntarenas, para solicitar que se le tenga como coadyuvante pasivo de esta acción de inconstitucionalidad. Manifiesta que su representada tiene interés legítimo subjetivo en este asunto en tanto que la ampliación y mejora de las instalaciones portuarias del puerto de Caldera, genera desarrollo de toda el área aledaña y es fuente de empleo para muchos miembros de la comunidad. Argumenta que, con esta acción de inconstitucionalidad, el abogado del Estado intenta despojar al puerto de Caldera de un área expropiada y pagada desde hace más de 45 años con fundamento en la Ley No. 5582 que aprobó el contrato de préstamo suscrito entre el Banco de Exportación e Importación de Japón y el Gobierno costarricense; actuación que está propiciando que se paralice la modernización y ampliación del puerto.Señala que es paradójico y desconcertante que la Procuraduría General de la República pretenda desconocer lo actuado en el trámite expropiatorio de terrenos necesarios para la construcción del puerto de Caldera hace más de 45 años con fondos provenientes de un convenio de préstamo con el Banco de Exportaciones e Importaciones de Japón y 15 bancos más sustentados en una ley expropiatoria, así como también lo es que el decreto que ahora se acusa de inconstitucional, haya sido promulgado por el Ministro de Ambiente y el Presidente de la República pero que en este momento, otro Ministro de Ambiente y el abogado del Estado, actúen contra el acto anterior, pero no por razones de legalidad, sino pretendiendo sustentarse en la ilegal creación de un área silvestre que no cumplió con ninguno de los requisitos exigidos por ley. Recuerda que a fines de los años 60 y principios de los 70, la vida útil del puerto de Puntarenas había terminado y existía la necesidad de contar en el Pacífico con un puerto que tuviera condiciones adecuadas para optimizar las exportaciones e importaciones del país con al menos 4 puestos de atraque, por lo que se decidió trasladar el puerto de Puntarenas a la zona de Caldera de Esparza en donde era factible construir ese puerto con las características y condiciones idóneas, y que además tuviera una gran área circunvecina para el desarrollo de la zona portuaria así como la operación de transporte, aduana, bodegas, áreas comerciales e industriales, entre otras.Indica que la financiación de ese proyecto país generó un contrato de empréstito a través del Banco de Exportaciones e Importaciones de Japón, además de la participación de 15 bancos más de ese país hasta por cuatro mil trescientos millones de yenes; contrato que se firmó en Tokio el 5 de marzo de 1974 y se convirtió en la Ley No. 5582, mejor conocida como Ley Caldera que es de ordenamiento territorial especial declarada de interés público para la administración del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Informa que en virtud de esa ley se congelaron aproximadamente 3457 hectáreas de las cuales, el 90% corresponde a tierra firme y, a su vez, de la tierra firme, casi toda el área de propiedad privada. Señala que el área portuaria reservada fue ampliada mediante Ley No. 6309 de 04 de enero de 1979 y se promulgó el Decreto Ejecutivo No. 11494 de 19 de mayo de 1980 como parte de la normativa requerida para el cumplimiento del contrato de préstamo suscrito con el gobierno de Japón y que ostenta rango superior a la ley común.Advierte que los terrenos ubicados dentro del área congelada, fueron afectados por causa de un interés público nacional, además de que estaban ligados al contrato de préstamo con Japón. Señala que mediante Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG de 6 de mayo de 1986, se creó la Zona Protectora de Tivives, afectando de manera ilegal, terrenos ya afectados y congelados bajo reserva de ley por la Ley Caldera de 1974; decreto que se fundamentó en la Ley Forestal No. 4465, la cual al momento de publicarse el decreto, ya no estaba vigente pues había sido sustituida por la Ley Forestal No.7032, de modo tal que la creación del área silvestre protegida que se hizo en aquél decreto, ya no coincidía con la nueva Ley Forestal vigente. Estima que, por esta razón, ese decreto No. 17023-MAG contiene vicios insalvables en los elementos constitutivos del acto administrativo. Argumenta que además de la reserva de ley prevista en la Ley Caldera, la única manera de entender la creación de la Zona Protectora de Tivives es que no se hizo el necesario e ineludible estudio de tenencia de la tierra porque, de otra manera, al amparo de la ley, habría sido imposible promulgarlo, ello por cuanto se hizo la expropiación forzosa de terrenos adquiridos con fundamento en una causa de utilidad pública como fue la construcción del principal puerto del pacífico costarricense.Manifiesta que mediante sentencia No. 2495-90 de las 7 horas 50 minutos de 16 de septiembre de 2010 (sic), dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del II Circuito Judicial de San José, dentro del Proceso Ordinario incoado por la sociedad denominada Terminal de Contenedores de Costa Rica S.A. contra el Estado, que se tramita en el expediente No. 06-000318-0163-CA, se dispuso en su Por Tanto:

“(…) I. Se declara la nulidad absoluta del Decreto 17023-MAG del 06 de mayo de 1986 (…) se declara la ineficacia del mencionado Decreto, asimismo, inválido por incumplir las reglas de la ciencia y de la técnica requeridas por el ordenamiento jurídico y además, al no poder ser arreglado a derecho, por saneamiento o convalidación (…) Por tratarse de un acto absolutamente nulo, el Estado está legalmente impedido para ejecutarlo (…)” Señala que, posteriormente, otra sentencia anuló la anterior pero no porque objetara el fondo sino porque consideró la caducidad de la acción (dirigida hacia el pasado), ello a pesar de que es un decreto ejecutivo viciado de nulidad absoluta y que continúa produciendo efectos hasta ahora. Informa que luego, la Sala Constitucional en sentencia No. 2765-96 de las 10 horas 33 minutos de 7 de junio de 1996, dispuso que la Ley Caldera es una ley especial de expropiación de inmuebles para fines públicos -construcción y desarrollo del complejo portuario de Caldera-, quedando el Estado obligado a tramitar en tiempos razonables, los expedientes para la adquisición de esos terrenos, pagándole a los propietarios, poseedores o arrendatarios las justas indemnizaciones y si no se hizo así, es evidente que se incumplieron los términos de esa ley específica, por lo que si las propiedades de los amparados han estado congeladas por más de 17 años, se ha producido una infracción al artículo 45 constitucional, por lo que se debía estimar el amparo a efecto de que los interesados liquiden los daños y perjuicios irrogados con la inactividad del Estado y el incumplimiento de la Ley Caldera, lo que se debía hacer en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.

Informa que, en razón de lo anterior, se promulgó la Ley de Reforma Préstamo para Puerto Caldera con EXIMBANK de Japón Banco Exportación e Importación de Japón, No. 7915 de 21 de septiembre de 1999, publicada en La Gaceta No. 193 de 5 de octubre de 1999, mediante la cual se modificó el artículo 2 de la Ley Caldera No. 5582, desafectando para efectos expropiatorios, parte del área congelada, pero manteniéndola sometida al interés público portuario. Manifiesta que, por otra parte, mediante oficio SINAC-DE-787 de 01 de junio de 2018 dirigido al Ministro de Ambiente, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación informó que no cuenta con ningún expediente físico correspondiente a la creación de zonas protectoras creadas con fundamento en las leyes No. 4465, 7174 y 7575, que son las leyes forestales que han existido hasta la actualidad. Aduce que con ese oficio se adjuntó una lista de 32 zonas protectoras, siendo la última creada en 1996, pero para ninguna de ellas existe expediente físico bajo ninguna ley forestal, con lo cual, la única explicación que existe es que no se hicieron estudios de ninguna naturaleza.

Considera que la Procuraduría General de la República, como abogado del Estado, es el primer llamado a respetar la jerarquía de las normas y no puede actuar en contra del ordenamiento, reconociendo que fue ella misma la que promovió los expedientes expropiatorios para la adquisición de los terrenos necesarios para la construcción del puerto de Caldera. Afirma que todos los terrenos adquiridos y expropiados para la construcción del puerto de Caldera, se mantienen indisolublemente ligados a la zona portuaria y resulta ilegal y absurdo que parte de ellos se hayan incluido en una zona protectora. Considera que se pone en evidencia un conflicto de competencia de Poderes en donde el Poder Ejecutivo ha usurpado algunas que son propias de la Asamblea Legislativa al crear, sin sustento, áreas silvestres protegidas en contra de normas de rango superior como es el caso de la Ley Caldera, ignorando groseramente la reserva de ley.

Manifiesta que los terrenos expropiados con sustento en la Ley Caldera únicamente podrían desafectarse para otro fin mediante ley especial; ahora bien, la causa expropiandi por la que fueron expropiados de manera forzosa, no ha desaparecido y el decreto que se está impugnando, no habría sido necesario para rectificar los linderos si el Estado, antes de promulgar el decreto de creación de un área silvestre, hubiera hecho los estudios de tenencia de la tierra y hubiera respetado la reserva de ley. Considera que, por tales razones, la acción de inconstitucionalidad no tiene sustento porque, de otra manera, sería permitir que mediante un decreto (No. 17023-MAG) se utilicen terrenos afectados por una ley especial expropiatoria, emitida para la construcción del principal puerto del pacífico costarricense.

1. 8Mediante resolución de las 14 horas 44 minutos de 2 de febrero de 2023, se ha tenido por contestadas las audiencias conferidas a la Ministra de la Presidencia y al Ministro de Ambiente y Energía. Por estar listos los autos, también se dispuso trasladar este expediente para estudio del Magistrado Ponente a quien por turno corresponde.
2. 9Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
3. 10En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

Cuestiones de Trámite:

I.Sobre la gestión de coadyuvancia.- Según se desprende de autos, el 1 de febrero de 2023, el señor Douglas Arce Solís en su condición de Presidente de la Asociación Integral de Mata de Limón, Esparza, Puntarenas, presentó solicitud de coadyuvancia pasiva en esta acción de inconstitucionalidad; por su parte, la primera publicación del aviso al que alude el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se hizo el 09 de enero de 2023. En consecuencia, tal gestión debe ser rechazada debido a que, en los términos del artículo 83 de la Ley de rito, fue presentada extemporáneamente.

Sobre la Admisilidad:

II.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto; o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base.

En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos", que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

III.La legitimación de la parte accionante en este caso.- Conforme se indicó supra, de conformidad con lo dispuesto en artículo 75, párrafo 3º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes, están legitimados para acudir en forma directa a esta vía a plantear acción de inconstitucionalidad contra cualquier disposición que consideren contraria a las normas de la Constitución Política o a los principios que la informan, sin que para ello sea necesaria la existencia de un asunto previo, pendiente de resolver, en sede administrativa, o ante los Tribunales de Justicia. En este asunto en particular, la Procuradora General Adjunta de la República ha sido quien se apersona de manera directa a presentar esta acción en virtud del cargo que desempeña y, de acuerdo con el artículo mencionado, ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la normativa impugnada. En ese sentido, tales circunstancias hacen admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad, por lo que se entra a analizar el fondo.

Sobre el fondo:

IV.Objeto de la impugnación.- La accionante cuestiona la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, publicado en el Alcance No. 161 a La Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020, denominado “Rectificación de linderos de la Zona Protectora Tivives y del plan de manejo de la Zona Protectora Tivives” que, en lo que interesa, dispone lo siguiente:

"RECTIFICACIÓN DE LINDEROS DE LA ZONA PROTECTORA TIVIVES Y DEL PLAN DE MANEJO DE LA ZONA PROTECTORA TIVIVES" “ARTÍCULO 1- Se rectifica el lindero, uso y dominio público el (sic) área sometida al régimen de Patrimonio Natural del Estado (PNE), creada mediante Decreto Ejecutivo N° 17023-MAG Zona Protectora Tivives, publicado en la Gaceta N° 101 de 02 de junio de 1986, para que se eliminen de dicha Zona Protectora los siguientes derroteros de los inmuebles con el Sistema CRTM05 X, y CRTM05 Y, con base en el plano catastrado 6-1823326-2015 en las siguientes coordenadas:

(...)

ARTÍCULO 2- Se rectifica el lindero, uso y dominio público del área sometida al régimen de Patrimonio Natural del Estado (PNE), creada mediante Decreto Ejecutivo N° 17023-MAG Zona Protectora Tivives, publicado en la Gaceta N° 101 de 02 de junio de 1986, para que se eliminen de dicha Zona Protectora los siguientes derroteros de los inmuebles con el Sistema CRTM05 X, y CRTM05 Y, con base en el plano catastrado 6-1824697-2015 en las siguientes coordenadas:

(...)

ARTICULO 3: Se autoriza a la Notaría del Estado a formalizar todos los trámites necesarios del presente decreto, mediante la elaboración de las escrituras correspondientes. Además, queda facultada expresamente la Notaría del Estado para actualizar y corregir la naturaleza, situación medida, linderos y cualquier error, diferencia u omisión relacionados con los datos de los inmuebles antes señalados, así́ como cualesquiera otro dato registral o notarial, que sea necesario para la debida implementación de este Decreto y la debida inscripción de los inmuebles en el Registro Nacional a nombre del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

ARTICULO 4: Tomando en cuenta que existen dentro de las propiedades a inscribir a nombre del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), áreas que poseen aptitud forestal, se firmará un Convenio de Cooperación entre el SINAC y el INCOP para el adecuado cuido y protección de las mismas.

TRANSITORIO I: En un plazo de 4 meses a partir de la firma del presente Decreto y su respectiva publicación, se deberá gestionar e inscribir por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) ante la Notaría del Estado la reunión de los inmuebles con folio real 6-008693-000, 6-040727- 000, 6-043787-000, 6-043635-000, 6-045308-000 y 6-042463-000 a favor del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

TRANSITORIO II: En un plazo de 4 meses a partir de la firma del presente Decreto y su respectiva publicación, se deberá́ gestionar e inscribir por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) ante la Notaría del Estado la inscripción de los inmuebles comprados por el Estado bajo los expedientes administrativos No.18.966 y No.18.968 de la División Marítima Portuaria, Dirección de Infraestructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), a favor del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) para que puedan ser administrados por este.

ARTICULO 5: Rige a partir de su publicación”.

Manifiesta la parte accionante que para la reducción de un área silvestre protegida deben cumplirse tres requisitos esenciales: a) norma legal que la disponga; b) estudios técnicos que justifiquen la medida; y c) compensación del área suprimida con otra de igual tamaño; requisitos que según afirma, no se cumplen en la reducción de la Zona Protectora de Tivives que ordena el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE impugnado, por lo que considera que se trata de una normativa que es lesiva de los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como de los principios constitucionales de reserva legal, compensación, progresividad o no regresión, objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, y tutela efectiva del derecho al ambiente a cargo del Estado. Recuerda que la Asamblea Legislativa es cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas; sin embargo, es “detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie”, ello en atención a lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política y el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente.

Señala que en los artículos 1 y 2 del decreto impugnado, se “rectifica el lindero, uso y dominio público” de la Zona Protectora Tivives, eliminando un área aproximada de 81.9 hectáreas que constituye un 95% y un 66% aproximadamente de cobertura forestal -de acuerdo a los planos catastrados- que se estaría eliminado, aunque para el Instituto de Puertos del Pacífico solo significa un 24.49% de terrenos de aptitud forestal en la totalidad del área evaluada; diferencia porcentual que, para la Procuradora Adjunta, genera dudas sobre el sustento técnico del decreto, en detrimento del principio constitucional de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, así como de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, porque es necesaria la realización de estudios técnicos previo a la reducción de un área protegida toda vez que es obligación del Estado, garantizar, defender y tutelar el derecho a un ambiente sano.

Aunado a lo anterior, aduce que el decreto se impone a la ley que estableció la zona portuaria de Caldera mediante la cual se amparó la creación y extensión de la Zona Protectora de Tivives que tiene como propósito conservar un bosque de 532, 50 hectáreas que ha sido considerado como el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central, así como también para proteger la red de drenaje y mantenimiento de los flujos y calidad de agua de varios ríos, nacientes y manantiales de la zona, para resguardar de la erosión los cerros con pendientes mayores al 45% y evitar la extinción de especies de flora y fauna, con lo cual el decreto lesiona el principio de reserva de ley, el principio de no regresividad y la protección del derecho al ambiente. Agrega que la reducción decretada implica además el traspaso de los terrenos del Estado al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico para fines alejados de la protección ambiental, lo que pone en evidencia un quebranto de los artículos 13 y 15 de la Ley Forestal así como del numeral 22 de la Ley de Biodiversidad por cuanto, la administración de las zonas protegidas así como la calificación o clasificación de los terrenos antes de su enajenación o de ser entregados por el Estado a otros entes, corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación por imperativo legal, ello por cuanto se trata de terrenos forestales o de bosque con finalidad protectora demanial, lo cual es un asunto de interés nacional ya que, al darse la declaratoria de la Zona Protectora de Tivives -en este caso- se presupone la calificación "forestal" de los terrenos, dándose un traslado automático al Patrimonio Natural del Estado.

Alega que otro principio constitucional que está siendo quebrantado por el decreto impugnado es el de compensación pues aun cuando se reduce la extensión de la zona protegida, no se establece ninguna retribución ambiental compensatoria, con lo cual, al omitirse compensar el área suprimida con otra de igual tamaño y valor ecológico acorde a los fines de creación de la Zona Protectora Tivives, se da una regresión en la tutela al derecho que había sido alcanzada con la creación de esa área silvestre protegida y, por tanto, una violación del principio de progresividad y no regresión. Al estimar vulnerados estos derechos y principios, pide que se declare con lugar la acción.

V.Sobre los antecedentes de esta Sala en cuanto a la reducción de zonas protegidas.- Este tema ha sido objeto de conocimiento de este Tribunal en reiteradas ocasiones y, a partir del numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, se ha sentado sólida jurisprudencia según la cual, la reducción de áreas silvestres protegidas solo sería posible si se dan 3 requisitos:

• a)promulgación de una ley de la República que así lo autorice; b) realización de estudios técnicos previos que justifiquen la medida y; c) establecimiento de una zona de compensación.

Para comprender mejor el alcance de lo manifestado por este Tribunal al respecto, interesa destacar lo que dispone ese artículo 38:

“Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”.

Ha dicho este Tribunal que, una vez que determinada área ha sido declarada como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional y sin cumplirse el procedimiento establecido (ver entre otras, sentencia No. 2019-012745 de las 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079). En ese sentido, se ha señalado que:

“(…) la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional…” (ver entre otras sentencias No. 7294-1998 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82653 y No. 2019-012745 de las 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).

• a)Sobre la reserva legal:

A partir de lo dicho en el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, queda claro que sólo sería posible reducir la cabida de una zona protegida si se hace a través de una ley de la República que así lo disponga. Sobre el particular, este Tribunal ha señalado:

“(…) no se puede modificar el destino público de un bien del demanio público sin un acto legislativo, es decir, la reducción de área de una zona protegida se encuentra bajo la garantía que proporciona el principio de reserva de ley” (ver sentencia No. 2010-014772 de las 14 horas 35 minutos de 1 de septiembre de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-493908).

De igual manera, se ha manifestado que “(…) cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata, únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida” (ver sentencia No. 2009-001056 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-441132).

Asimismo, se ha dicho:

“(…) la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. Este artículo debe completarse con el artículo 40 de la Ley Forestal que dice:

"El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida" (ver sentencia No. 5399-99 de las 16 horas 39 minutos de 26 de octubre de 1993 citada en sentencia No. 2009-001056 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-441132) (el destacado es del original).

Queda claro entonces que, cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata, es posible hacerlo vía reglamento; por el contrario, si lo que se quiere es hacer una reducción de esas zonas, ello únicamente se puede decretar vía ley emanada de la Asamblea Legislativa, claro está, previo cumplimiento de los requisitos establecidos como podría ser, entre otros, que exista un criterio técnico anterior que justifique la medida. Ahora bien, en este punto hay que tener en cuenta que la reducción de una zona protegida implica una lesión al derecho al ambiente pues no sólo disminuye las posibilidades de gozar de ese derecho en el sitio, sino que también desprotege los recursos naturales de la zona pues ésta podría quedar a la libre explotación, sin restricciones, ya que no será objeto de la misma protección que recibía ya que estaba concebida fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres.

No puede olvidarse que todas las tierras consideradas como zonas protegidas, quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales y, al ser excluidas, tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y de sus recursos naturales.

• b)Sobre los estudios técnicos para reducir zonas protegidas:

En lo que a este aspecto se refiere, la Sala ha señalado que el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir, materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto que la medida reductiva de la zona protegida va a ocasionar en el ambiente; estudio que además debe plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo y demostrar cómo tal medida involucra algún desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro a las generaciones futuras (ver en ese sentido sentencias No. 2012-013367 de las 11 horas 33 minutos de 21 de septiembre de 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124 y No. 2013-010158 de las 15 horas 46 minutos de 2013, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-627357). Para este Tribunal, el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, es la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente por lo que involucra un análisis técnico e individualizado que debe contener, como mínimo, las siguientes medidas:

• 1)el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente; 2) las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente; 3) la demostración de cómo la medida que se toma implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades (ver en este sentido la sentencia No. 2013-010158 de las 15 horas 46 minutos de 2013, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-627357, entre otras).

Ha dicho este Tribunal que “Además, en cuanto a los estudios, estos deben ser previos, suficientes, necesarios e individualizados -como se indica en el apartado siguiente-. Así se dijo en esa misma resolución de 1998:

“De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional.

El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente” (ver sentencia No. 7294-98 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82653, citada en la No. 2019-012745 de las 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).

Para la Sala, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente es una norma protectora que establece una garantía a favor de las áreas silvestres protegidas y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 constitucional, infiriéndose de esa norma lo siguiente:

“(…) en primer lugar, que el estudio técnico indicado en la norma es un requisito ineludible y esencial para la aprobación de la medida legislativa reductora del área de protección, lo que se desprende de la frase “sólo podrá” y “después”, cuyo incumplimiento trae aparejada la declaratoria de invalidez de la medida. En segundo lugar, se trata de un estudio técnico -esto es, conforme con las ciencias y las técnicas que tienen por objeto de estudio del ambiente y los ecosistemas- a fin de determinar el impacto de la medida legislativa en los mismos. En tercer lugar, el estudio debe ser específico y versar sobre el área de reducción y su contexto, a fin de evaluar el impacto y emitir las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos o bien plantear las medidas de mitigación, conservación o reparación correspondientes. En cuarto lugar, el estudio tiene por finalidad justificar científicamente la medida.

Finalmente, el estudio tiene que ajustarse a las exigencias sustanciales del artículo 50 constitucional y tiene que demostrar cómo la medida que se toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el marco de política de desarrollo sostenible (ver sentencias No. 2012-013367 de las 11 horas 33 minutos de 21 de septiembre de 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124 y No. 2019-012745 de las 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947079).

En criterio de este Tribunal, la regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada, de manera que debe existir criterio científico que permita sustentar que la desafectación de la zona protegida es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario, habría lesión del derecho al ambiente.

• c)Sobre la medida de compensación:

Este Tribunal ha señalado como requisito adicional para la desafectación de áreas silvestres protegidas, la obligación estatal de compensación del área suprimida con otra de, al menos, igual tamaño, que el terreno sea adyacente al área protegida y que sea ecológicamente equivalente (ver en ese sentido la sentencia No. 2014-12887 de las 14 horas 30 minutos de 08 de agosto de 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722). En tal sentido, se ha dicho expresamente:

“3. Medidas de compensación: Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. No cabe duda que todas aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales” (ver entre otras, sentencias No. 2012-013367 de las 11 horas 33 minutos de 21 de septiembre de 2012, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-551124, No. 2014-012887 de las 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722 y No. 2019-000673 de las 12 horas del 16 de enero de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-908938).

Conforme se ha venido indicando, es necesaria la existencia de criterios técnicos que permitan determinar con certeza científica que, tanto la desafectación de una zona protectora como la compensación que se pretenden hacer, se enmarquen dentro de la tutela del derecho al ambiente:

“(…) la desafectación del área que se discute, no es a los efectos de dejar ese terreno desprotegido ambientalmente, sino de darle un cambio de uso que igualmente pretende su tutela, con mayor extensión, y al mismo tiempo, procurar de este un aprovechamiento sostenible. Ese aspecto es primordial, toda vez que muchos de los pronunciamientos de este Tribunal en relación con una desafectación, se han circunscrito a la compensación de una desafectación, en el sentido de desprender a un terreno, de forma absoluta, de su tutela ambiental especial para destinarla a cualquier otro fin diverso y contrapuesto al de protección ambiental. De ahí que, la jurisprudencia de este Tribunal ha sido incisiva en la necesidad de que el Poder Legislativo cuente con un estudio técnico previo que justifique el porqué, ambientalmente, ya no es necesaria esa tutela y, posteriormente dispuso, además, su compensación, como retribución ambiental” (ver sentencia No. 2021-000634 de las 13 horas de 13 de enero de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1013618).

Igualmente, ha señalado:

“Ciertamente, una compensación no basta con aumentar la cabida del terreno que se sustituye, toda vez que hay que procurar condiciones similares de vegetación y fauna. Sin embargo, tampoco implica que deba exigirse idénticas condiciones, pues con el tiempo podrían obtenerse incluso mayores beneficios ambientales. Según la doctrina, el principio fundamental en el que se basa la compensación ambiental, es que el resarcimiento no sea menor al costo ambiental del impacto que se vaya a producir. Su intención es compensar los servicios ambientales que prestaban los ecosistemas que fueron afectados por el cambio de uso. Para ello no existe una única metodología de medición, y lo más relevante es que deba procurarse maximizar esa ganancia ambiental (ver sentencia No. 2020-013836 de las 15 horas 30 minutos de 22 de julio de 2020, ).

VI.La Zona Protectora de Tivives.- Mediante Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG, publicado en La Gaceta No. 101 de 2 de junio de 1986 y con esa fecha de entrada en vigencia, se creó la Zona Protectora de Tivives; decreto que encuentra sustento en el artículo 50 de la Constitución Política, pero también en la Ley Forestal No. 4465 -hoy en día derogada- y la No. 7575, así como en la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554. El fin público perseguido con el establecimiento de esa zona, fue la protección de los suelos así como el mantenimiento y la regulación del régimen hidrológico y del clima, según el destino que la Ley Forestal No. 4465 les daba a las zonas protectoras, ello por cuanto los terrenos que incorporaba dicha zona, fueron incluidos como parte del Patrimonio Natural del Estado al reunir las condiciones establecidas por ley y estar dentro de un Área Silvestre Protegida (ASP). Por su parte, entre los objetivos específicos de esa Zona Protectora de Tivives se encuentran los de conservar un bosque de 532,50 hectáreas que ha sido considerado como el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central, pero también proteger la red de drenaje y nacimiento de los flujos y calidad de agua del río Jesús María, de la Quebrada Cambalache, de la Quebrada Corralillo así como de varias nacientes y manantiales utilizados por los habitantes de la región; resguardar de la erosión a diferentes cerros como el Coyolar o el Cambalache cuyas pendientes son mayores al 45%; evitar la extinción de especies de flora y fauna; rescatar para el uso recreativo y de investigación la Zona Protectora Salinas II de Esparza por su gran valor escénico y científico; y tutelar el manglar de Tivives como el mejor conservado de los manglares del país que posee características de las formaciones del Pacífico Norte y del Pacífico Sur con gran desarrollo estructural y una alta diversidad, así como por su contribución al sostenimiento de las poblaciones pesqueras del Golfo de Nicoya al ser una de los más grandes criaderos.

Según lo ha establecido la normativa atinente a la materia, la administración y manejo de esa zona protectora corresponde a la Dirección General Forestal del Ministerio de Ambiente y Energía, ello por cuanto, al constituir un área silvestre protegida, forma parte del patrimonio natural del Estado, debiendo recordarse que desde el momento en que un área se declara protegida, los terrenos del Estado comprendidos dentro de su demarcatoria oficial, pasan a ser administrados por el Ministerio del Ambiente y Energía, correspondiendo prioritariamente al Estado, a través de la Administración Forestal, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin de acuerdo al principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables.

VII.Examen de los alegatos de inconstitucionalidad del decreto impugnado.- La parte accionante, que es la Procuradora General Adjunta de la República, considera que el decreto impugnado lesiona los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como los principios constitucionales de reserva legal, compensación, progresividad o no regresión, objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, y tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado para el ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Aduce que la superficie de las zonas protegidas solo puede reducirse por ley después de realizar los estudios técnicos que justifiquen la medida, y con el establecimiento de una compensación del área a suprimir con otra de igual tamaño; no obstante, el decreto impugnado pretende reducir una zona protectora, así como trasladar esos terrenos a otra institución pesar de que su administración no puede salir del Ministerio de Ambiente y Energía, además de hacerlo sin contar con los debidos estudios técnicos y sin que se incluya compensación alguna, todo ello aun cuando se trata de terrenos que fueron incorporados al patrimonio natural del Estado para proteger el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central, la red de drenaje y mantenimiento de los flujos y calidad de agua de varios ríos, nacientes y manantiales de la zona, resguardar de la erosión los cerros con pendientes mayores al 45% y evitar la extinción de especies de flora y fauna, por lo que estima que hay serias lesiones al Derecho de la Constitución.

Por su parte, el representante del Ministerio de Ambiente y Energía considera que la parte accionante lleva razón en su alegato porque un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada que está constituida por terrenos, humedales y porciones de mar que se declara como tal, por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades así como por su significado histórico y cultural, de modo que se trata de áreas que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general pero que también son bienes de dominio público que forman parte del patrimonio natural del Estado. Afirma que, en el caso bajo estudio, no es posible disminuir la medida de la Zona Protectora Tivives sin que opere de por medio un proyecto de ley, así como también sin tener certeza científica de que dicha acción no causará algún daño al ambiente, o a las especies de flora y fauna que se protegen en el área concreta.

Argumenta que, a pesar de lo anterior, la exclusión del área de la Zona Protectora Tivives a la que se refiere el decreto cuestionado, se realizó sin participación de la Asamblea Legislativa y sin los estudios técnico-ambientales que debían ser realizados por el Ministerio que representa. Añade que los terrenos objeto de desafectación se ubican dentro de la categoría descrita como Zona de Mínima Intervención, lo que significa que ostentan un régimen de protección absoluta; sin embargo, el artículo 4 del decreto impugnado se refiere a áreas que poseen aptitud forestal que serían inscritas a nombre del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y, respecto de las cuales se propone un régimen de protección distinto al declarado por ley a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía. Afirma que al excluirse áreas protegidas sin sustento técnico, la normativa impugnada vulnera el derecho a un ambiente sano y equilibrado, el principio precautorio en materia ambiental, el principio in dubio pro natura, el principio de proporcionalidad, el principio de explotación racional de la tierra y el de legalidad, dado que exime esa porción de tierra del régimen tutelar del patrimonio natural del Estado, el cual prohíbe el uso de dichas zonas para actividades distintas de las establecidas por el artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575, así como también potencia acciones que implicarán la corta de bosque y ls afectación de terrenos forestales que integran ese patrimonio, todo lo cual violenta la conservación del ambiente y el deber constitucional que tiene el Estado de garantizar, defender y preservar el ambiente.

Advierte que el decreto impugnado tampoco contempla ninguna área que se vaya a otorgar como compensación, lo que contraviene los procesos de legalidad y desmejora el nivel de protección de esa zona, por lo que, en su criterio, el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE presenta vicios de inconstitucionalidad. Manifiesta que el Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central, en oficio SINAC-ACOPAC-D-232-2020 de 7 de abril de 2020, y con anterioridad a la emisión de este decreto, dejó plasmada su oposición a dicha normativa. La Ministra de la Presidencia manifiesta que la rectoría en materia ambiental es del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y, por tal razón, el Ministerio que representa se adhiere en todos los extremos al informe técnico rendido a la Sala por el Ministro a. i. de Ambiente y Energía. De lo anterior, es criterio de esta Sala Constitucional que, en efecto, el decreto impugnado resulta inconstitucional, conforme se explica.

Obsérvese que los artículos 1 y 2 de ese cuerpo normativo, disponen expresamente que se eliminan de esa zona protectora, los derroteros de los inmuebles que ahí se explica, además con base en los planos catastrados No. 6-1823326-2015 y No. 6-1824697-2015, las coordenadas que ahí se definen; terrenos que se reducen de dicha zona protectora pero que, según el artículo 3, pasarán a ser propiedad del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. Por su parte, en el numeral 4 se dispone que en vista de que algunos de esos terrenos poseen aptitud forestal, se firmará un Convenio de Cooperación entre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y aquél instituto, para el adecuado cuido y protección de esas áreas. Así las cosas, ha quedado más que demostrado que, vía decreto ejecutivo, se están reduciendo los límites de una zona protectora de gran relevancia para el pacífico central y ello, en criterio de este Tribunal, es inconstitucional.

En primer lugar, el decreto es contrario al Derecho de la Constitución porque, en atención a lo que dispone el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, no es posible reducir el patrimonio forestal del Estado mediante un decreto ejecutivo, lo cual ha sido reiterado en varias sentencias de este Tribunal en las que se ha señalado:

“Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria. Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obligó a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanado del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes. Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley (…). De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales limites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto” (ver sentencia No. 2020-021308 de las 9 horas 30 minutos de 4 de noviembre de 2020, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1003501).

En consecuencia, el decreto impugnado es inconstitucional porque no es posible que el Poder Ejecutivo haya eliminado áreas de la Zona Protectora de Tivives mediante un decreto ejecutivo, a pesar de que la Constitución Política es muy clara al establecer que ello es materia reservada a la ley. De igual manera, recuérdese que el principio de reserva de ley para la reducción de la superficie de un área silvestre protegida, consagrado en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, ha sido ampliamente respaldado por la jurisprudencia de este Tribunal, y en ese sentido se ha señalado:

“(...) no se puede modificar el destino público de un bien del demanio público sin un acto legislativo, es decir, la reducción de área de una zona protegida se encuentra bajo la garantía que proporciona el principio de reserva de ley. Si bien, de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Poder Ejecutivo se encuentra autorizado para constituir las Áreas Silvestres Protegidas mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en esa norma, así, el Parque Nacional Corcovado se constituyó mediante los Decretos Ejecutivos No. 5357-A del 24 de octubre de 1975 y 1148-A del 5 de febrero de 1980, su modificación solo podrá hacerse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, previo estudios técnicos y científicos, y mediante un acto legislativo. (...) para que se pueda modificar constitucionalmente la normativa destinada a Áreas Silvestres Protegidas, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente requiere de una norma legislativa y de los estudios técnicos y científicos previos que establezcan la viabilidad de un acto legislativo que desafecta un bien del Patrimonio Natural del Estado, de este modo el Decreto Ejecutivo impugnado resulta inconstitucional por infracción al principio de reserva legal. La vocación pública del bien, al ser inalienable e imprescriptible, impone la observancia de la Ley Orgánica del Ambiente, de otro modo implicaría la desconstitucionalización del Patrimonio Natural del Estado” (ver sentencia No. 2010-014772 de las 14 horas 35 minutos de 01 de septiembre de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-493908).

De igual manera, ha señalado este Tribunal:

“En este sentido, la cuestión a determinar es si es constitucional esa reducción que se opera desde un Decreto Ejecutivo, sin recurrir a un acto legislativo previo y fundamentado en estudios técnicos (…). Por otra parte, la Sala estima que la línea jurisprudencial debe mantenerse estable, fundado en que existe un claro interés ambiental en mantener la protección formal de las Áreas Silvestres Protegidas. La modificación a esta regla no debe ocurrir sino solo mediante el procedimiento establecido en la legislación ambiental, y no está en el interés de esta Sala debilitar una doctrina que se ha visto fortalecida a lo largo de muchos años. El Estado debe resguardar una vez que ha creado y sometido distintas áreas a la Ley Orgánica del Ambiente y otras leyes especiales, a las formalidades establecidas en ese cuerpo normativo” (ver sentencia No. 2010-013099 de las 14 horas 56 minutos de 04 de agosto de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-490059).

El decreto bajo estudio entonces, ha lesionado además el principio de reserva de ley que está reconocido en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que es corolario del principio de legalidad tutelado en el artículo 11 de la Constitución Política. En los términos en que lo ha reconocido este Tribunal en anteriores ocasiones, para declarar la inconstitucionalidad basta comprobar que el Poder Ejecutivo ha incumplido el mandato establecido en aquél artículo 38 al modificar la cabida del área silvestre protegida sin observar el procedimiento legislativo y técnico. Todo lo anterior implica además, una lesión al derecho al ambiente tutelado en el artículo 50 constitucional, ello por cuanto, al reducirse un área silvestre protegida, se está eliminando la posibilidad para los ciudadanos de disfrutar de esas áreas así como también de los beneficios que su protección implicaría en términos de más áreas boscosas, mayor producción de oxígeno y mayor desarrollo sostenible.

En segundo lugar, el decreto cuestionado es lesivo del principio de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica en vista de que, según se ha informado a este Tribunal, para la reducción de esa zona protectora no se hicieron estudios técnicos previos por parte del Ministerio de Ambiente y Energía mediante los cuales se demostrara la necesidad y conveniencia de esa medida, así como también que pusieran en evidencia que, con dicha eliminación de terrenos como áreas protegidas, no se iba a ocasionar daño ambiental. Obsérvese que en el memorial de interposición de esta acción, la Procuraduría General ha sido muy clara al establecer que, al darse la declaratoria de la Zona Protectora de Tivives, se presupone la calificación "forestal" de los terrenos, con lo cual se dio un traslado automático al Patrimonio Natural del Estado (antes Patrimonio Forestal), y por ende, ese traspaso tiene consecuencias en orden a la protección que requieren esas áreas pero además, en relación con las competencias de los órganos encargados de su administración, que en este caso la ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía así como el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

En ese sentido, debe tomarse en cuenta que en autos constan los oficios SINAC-SE-IRT-061-2020 de 7 de abril de 2020 y SINAC-SE-IRT-151-2020 de 8 de septiembre de 2020, suscritos por el Departamento Información y Regularización Territorial del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y mencionados también por la Procuradora General Adjunta, según los cuales, en las áreas que se excluyeron del límite de la Zona Protectora de Tivives, existe cobertura forestal relacionada con el plano No. 6-1823326-2015 en un 95% y en cuanto al plano catastrado No. 6-1824697-2015 en un 66%. Por su parte, según la Procuradora Adjunta, esta información del órgano competente en la materia contrasta con el dato que ha sido determinado por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y consignado en el Considerando 28 del decreto cuestionado, según el cual, solo hay un porcentaje de 24.49% de aptitud forestal en la totalidad del área evaluada, lo que en criterio de la accionante, genera dudas sobre su sustento técnico.

Lo anterior, se refuerza con el informe que se ha rendido a este Tribunal por parte del Ministro de Ambiente y Energía según el cual, la exclusión que se hace en el decreto impugnado de un área importante de la Zona Protectora de Tivives, se realizó sin los estudios técnico-ambientales que exige el ordenamiento jurídico pues a pesar de que en el Considerando 28 del decreto impugnado se habla de estudios técnicos presentados por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, lo cierto del caso es que, según afirma, no fueron realizados por la entidad competente que es el Ministerio que representa, con lo cual, se trata de estudios que carecen de validez al no ser avalados por la entidad competente, aunado a que contradicen lo estipulado por el ministerio que representa como entidad administradora de la Zona Protectora Tivives. Ese Ministro es muy claro al manifestar que la porción de tierra que va a ser excluida del régimen tutelar del Patrimonio Natural del Estado, va a pasar a ser de uso en actividades distintas de las establecidas por el artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575, así como también potencia acciones que implicarán la corta de bosque y afectación de terrenos forestales que integran el patrimonio natural del Estado, todo lo cual violenta la conservación del ambiente y el deber constitucional que tiene el Estado de garantizar, defender y preservar el ambiente, con lo cual, el cambio de categoría que se hace de esas zonas y la disminución del área de la Zona Protectora de Tivives, no se estaría sustentando en estudios técnicos y, en caso de que existieran, éstos no habrían sido elaborados por la entidad competente que, en este caso, es el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), o en su defecto, el Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC); criterios técnicos mediante los cuales sería necesario que se expongan las razones científicas por las cuales ha dejado de ser necesaria la protección de los recursos naturales que originaron la creación de esa zona protectora y que especifiquen cuáles han sido los cambios en las condiciones ambientales de la zona que ameritan la desafectación, demostrando indubitablemente que la adopción de dicha medida no afectará el ecosistema de la zona.

Sobre el particular, no puede olvidarse la reiterada jurisprudencia de este Tribunal que ha manifestado que “(…) resulta claro que, si el Estado pretende la reducción de un área silvestre protegida, puede hacerlo únicamente por vía legal, y siempre y cuando exista un criterio técnico que justifique la medida” (ver sentencia No. 2019-016793 de las 11 horas 52 minutos de 04 de septiembre de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-948932).

Igualmente se ha señalado:

“Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional” (ver sentencia No. 2010-13099 de las 14 horas 56 minutos de 04 de agosto de 2010, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-490059).

Sin duda alguna, las anteriores citas jurisprudenciales evidencian la importancia que tiene la realización de estudios técnicos en la adopción de las decisiones relacionadas con la reducción de un área protegida y la incidencia que su ausencia puede tener en la desprotección del ambiente. En consecuencia, se vulnera el derecho al ambiente pues la reducción de una Zona Protectora se hizo sin el sustento técnico correspondiente, en menoscabo del disfrute del derecho a un ambiente sano, tal y como lo establece la Constitución Política, lo anterior porque ha quedado en evidencia que el decreto impugnado no ha estado fundamentado adecuadamente en estudios técnicos completos y emitidos por autoridad competente, lo que contradice el Derecho de la Constitución.

En tercer orden de cosas, obsérvese que en el asunto bajo estudio tampoco se dictaron medidas de compensación para no incurrir en una lesión del principio de no regresión o progresividad de los derechos fundamentales, así como también de la tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado como ente encargado, con la obligación constitucional, de tutelar y defender el ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado por parte de la población. Sobre el particular, es muy claro el informe rendido por el Ministro de Ambiente y Energía en donde expresamente ha advertido que el decreto impugnado no contempla ninguna área que se vaya a otorgar como compensación, lo que contraviene los procesos de legalidad y desmejora el nivel de protección de esa zona, por lo que, en su criterio, el Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE, presenta vicios de inconstitucionalidad, en los términos que se ha señalado pero además por vulneración del principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas según el cual, este tipo de espacios protegidos no pueden disminuirse o modificarse si no se cumplen los requisitos fijados al efecto por la ley.

Tómese nota que además, el ministro de ambiente afirma que a pesar de que no se ha desarrollado la forma en la que debe llevarse a cabo la compensación exigida, ha de entenderse que ésta es necesaria para sustituir el área de terreno que se excluye del régimen de protección y, de tal forma, garantizar que el área silvestre protegida respectiva continúe cumpliendo los objetivos para los cuales fue creada, ello por cuanto, la compensación constituye una medida para garantizar la integridad de las áreas silvestres protegidas y, en los términos del artículo 34 de la Ley Orgánica del Ambiente “para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento”. La Sala coincide con el criterio del Ministro de Ambiente en el sentido de que la compensación debe servir como una medida para garantizar el mantenimiento de los procesos ecológicos que exige el artículo 49 de la Ley de Biodiversidad pero además, para cumplir con el deber general del Estado de preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como también para cumplir las obligaciones adquiridas internacionalmente de conservar la diversidad biológica dentro o fuera de las áreas protegidas y promover la protección de ecosistemas, hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales, según el artículo 8 del Convenio de Diversidad Biológica que fue aprobado mediante Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994; en consecuencia, para que la compensación cumpla esos fines, debería implicar la incorporación de un terreno al área silvestre protegida que posea la misma naturaleza, cobertura, vocación o aptitud del área excluida.

En este punto, la Sala reitera su criterio en cuanto a que la compensación es un requisito adicional para la desafectación de áreas silvestres protegidas, con lo cual existe una obligación estatal de compensación del área suprimida con otra de, al menos, igual tamaño, que el terreno sea adyacente al área protegida y que sea ecológicamente equivalente (ver sentencia No. 2014-012887 de las 14 horas 30 minutos de 08 de agosto de 2014, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-614722). En consecuencia, al no haberse incluido esa medida en el decreto cuestionado, también resulta inconstitucional porque la desafectación que establece implica una seria lesión al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cuya protección y tutela es obligación del Estado y, en este caso, ha quedado en evidencia que el Poder Ejecutivo, la ha soslayado con la emisión de dicho decreto.

VIII.Conclusión.- El Decreto Ejecutivo No. 42404-MINAE se declara inconstitucional por cuanto ha quedado demostrado que es lesivo de lo dispuesto en los artículos 11, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como también de los principios constitucionales de reserva legal, compensación, progresividad o no regresión, objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, y tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado para el ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ello por cuanto el Poder Ejecutivo, vía decreto, ha dispuesto la reducción de la Zona Protectora de Tivives sin la realización previa de estudios técnicos por parte de la autoridad competente que demostraran la necesidad de eliminar áreas silvestres protegidas así como también que determinaran científicamente que con esa reducción no se va a producir una grave afectación al derecho al ambiente. Además el decreto no establece ninguna medida de compensación que permita restituir con otra similar o parecida, el área silvestre que ha sido desprotegida y que ahora podrá ser utilizada para fines distintos de aquéllos por los cuales fue incluida en la zona protectora de Tivives. En consecuencia, se anula el decreto en su totalidad por ser contrario del Derecho de la Constitución.

IX.Nota del Magistrado Cruz Castro.- La persistente voluntad política en perjuicio de la tutela del ambiente estaría sujeta a responsabilidad. Esta nota pretende puntualizar la persistente voluntad del Poder Ejecutivo en emitir un decreto, a todas luces inconstitucional. Esta actuación del Ejecutivo ignora normas constitucionales y fallos que esta Sala ha dictado sobre un tema tan relevante como la protección del ambiente. Varias sentencias de esta Sala Constitucional no fueron suficiente para que ahora, mediante un decreto ejecutivo, se procediera a la reducción de una zona protegida, sin cumplir ni por la forma ni por el fondo ninguno de los requisitos indicados por esta Jurisdicción . No se justifica que un asunto tan claro, haya desconocido tantas sentencias de esta instancia Constitucional. Nótese que este proceder del Poder Ejecutivo podría hacerlo sujeto de responsabilidad administrativa e incluso de responsabilidad penal, por emitir una normativa inconstitucional.

No aprecio una razón que justifique esta decisión, a contrapelo de la tutela del ambiente. En algunas ocasiones la voluntad política no está en sintonía con la protección de bienes comunales de excepcional valor para el ambiente, esto es lo que aprecio en la reiteración de normas que pretenden debilitar o anular tal tutela, dándole preeminencia a la codicia individual frente a los intereses de la comunidad. No siempre podrá intervenir la Sala para tutelar los intereses comunitarios, en este caso, a pesar de la lentitud de la intervención judicial, se pudo tutelar el ambiente y reivindicar su preeminencia.

X.Documentación aportada al expediente.- Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción, en consecuencia, se anula el Decreto No. 42404-MINAE de 6 de abril de 2020, publicado en el Alcance No. 161 a La Gaceta No. 157 de 30 de junio de 2020 mediante el cual se hizo una reducción del área de la Zona Protectora de Tivives sin cumplir con los requisitos. En virtud de lo anterior, se ordena a la Procuraduría General de la República que proceda, dentro del plazo de doce meses contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público, lo cual se traduce en la restitución del área de la Zona Protectora de Tivives a su extensión original previa al citado decreto, sin perjuicio de la posible responsabilidad patrimonial del Estado que se derivare de esta anulación. El magistrado Cruz Castro consigna nota. El magistrado Rueda Leal emite voto particular con respecto al efecto declarativo y retroactivo de la declaración de inconstitucionalidad del decreto impugnado, en el sentido de que es jurídicamente inviable que existan derechos adquiridos "de buena fe" derivados de este. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Fernando Castillo V Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis F. Salazar A. Jorge Araya G.

Ingrid Hess H. Fernando Lara G.

Res. 2024036952 Voto particular del magistrado Rueda Leal con respecto al efecto declarativo y retroactivo de la inconstitucionalidad.

En el caso concreto, considero que, en cuanto al efecto declarativo y retroactivo de la inconstitucionalidad del decreto, es inviable reconocer derechos adquiridos “de buena fe” derivados de este.

Al respecto, no se está ante la mera nulidad de una normativa, sino frente a una situación extraordinaria, la cual demanda acciones mucho más drásticas para el restablecimiento del orden constitucional. La reducción de un área silvestre protegida por medio del decreto impugnado (pese a ser materia reservada a la ley y con estrictos requisitos técnicos que garanticen que no se ocasionen daños ambientales de relevancia constitucional) constituye una transgresión al Derecho de la Constitución grotesca, aberrante y palmaria que, en ninguna circunstancia, puede ser tolerada; tampoco se le pueden reconocer efectos jurídicos durante su periodo de vigencia.

La Ley de la Jurisdicción Constitucional, con relación a las declaratorias de inconstitucionalidad y los derechos adquiridos, señala:

“Artículo 91. La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.

La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales.

Artículo 92. La sentencia constitucional anulatoria tendrá efecto retroactivo, en todo caso, en favor del indiciado o condenado, en virtud de proceso penal o procedimiento sancionatorio.

Artículo 93. La disposición contenida en el artículo 91 no se aplicará respecto de aquellas relaciones o situaciones jurídicas que se hubieren consolidado por prescripción o caducidad, en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material o por consumación en los hechos, cuando éstos fueren material o técnicamente irreversibles, o cuando su reversión afecte seriamente derechos adquiridos de buena fe; todo lo anterior sin perjuicio de las potestades de la Sala, de conformidad con dicho artículo.

Artículo 94. Los efectos patrimoniales continuos de la cosa juzgada se ajustarán, sin retroacción, a la sentencia constitucional anulatoria, a partir de su eficacia.

Artículo 95. Lo dispuesto en los artículos anteriores no impedirá la eliminación, por nulidad absoluta, de los actos administrativos, conforme con la Ley General de la Administración Pública” Sobre tal aspecto, la Sala determinó en la sentencia nro. 1997002765 de las 15:03 horas de 20 de mayo de 1997:

“Los conceptos de “derechos adquiridos” y “situaciones jurídicas consolidadas” aparecen estrechamente relacionadas en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en lo que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta (sic) experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la “situación jurídica consolidada” representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante es cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado).

Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo “si…, entonces…M, vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la “situación jurídica consolidada” implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas), el ordenamiento protege –tornándola intangible – la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y certeza jurídica”.

No obstante, es necesario precisar que los derechos adquiridos están condicionados a que no deriven de iniquidades grotescas, aberrantes y palmarias. Es decir, ese estado de las cosas previo que se pretende resguardar, parte de un mínimo de cordura constitucional.

En mi criterio, cuando existan normas que lesionen el orden constitucional de tan abrumadora magnitud que sean imposibles de justificar, se configura desde su propia génesis lo que denomino “una norma jurídica inexistente” por razones de inconstitucionalidad, en aplicación mutatis mutandis de la doctrina del acto jurídico inexistente por cuestiones de legalidad, tesitura sostenida por un sector relevante de la ciencia jurídica. La inexistencia designa una inconstitucionalidad profundamente grosera de la norma impugnada (incluso, en otro proceso podría estar referido a un acto), un grado extremo de nulidad por motivos de inconstitucionalidad a partir del cual se advierte la ausencia de un elemento esencial en el momento propio del surgimiento de la norma objeto de la acción. Debido a ese vicio extremo en la génesis propia de la norma, resulta improcedente preservar los efectos derivados de las disposiciones legales manifiestamente inconstitucionales, irrazonables y carentes de justificación alguna. Se trata de disposiciones palmariamente inconstitucionales en su base, merced a lo cual no se le pueden reconocer derechos adquiridos “de buena fe”.

Argumentaciones ad absurdum clarifican mi tesis. Pensemos en que, a través alguna norma de cualquier rango, de forma manifiestamente inconstitucional se estableciera la esclavitud y que esta estuviera vigente por un determinado tiempo sin que nadie lo impugnara. O bien, en que, por medio de un decreto, se permitiera la donación del Parque Nacional Isla del Coco a un sujeto de derecho privado. Ante semejantes regulaciones de grotesca, aberrante y palmaria iniquidad sería impensable que su posterior anulación por motivos de inconstitucionalidad tuviera aparejada la posibilidad de esgrimir derechos adquiridos “de buena fe”, aun cuando se hubiesen materializado actos durante la vigencia de tales disposiciones, pues serían contrarios a lo más esencial del orden constitucional.

Tal razonamiento lo he aplicado en dos sentencias anteriores, cuando consideré injustificables los privilegios de aumentos anuales del 30% a pensiones otorgadas (sentencia 2020019274 de las 16:30 horas del 7 de octubre de 2020) y también en el caso de las pensiones vitalicias traspasadas sin mérito alguno a personas hijas solteras de los beneficiarios directos del régimen conocido como Hacienda-Diputados (sentencia nro. 2021-003276 de las 12:45 horas de 17 de febrero de 2021). En esas oportunidades estimé como inexistentes las normas que reconocían esos beneficios debido a su grotesca, aberrante y palmaria iniquidad.

Paul Rueda L.