Partial Annulment of Transitional Rules on Manuel Antonio FundsAnulación parcial del transitorio sobre fondos de Manuel Antonio

Document Review *CO* Decision No. 2024025592 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and ten minutes on September fourth, two thousand twenty-four.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre 001], attorney, identification card [Valor 001], in his personal capacity and as attorney-in-fact (apoderado) for [Nombre 002], a Canadian national with a single surname, residence identification card [Valor 002], and for [Nombre 003], identification card [Valor 003], an agricultural engineer and president of the Unión de Asociaciones de Desarrollo de Quepos, challenging Law No. 9885, published in Supplement No. 243 to La Gaceta No. 230 of September 15, 2020, which amended the regulations governing Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, in Quepos. Also participating in the proceedings were the representative of the Procuraduría General de la República, the President of the Asamblea Legislativa, the Ministro de Ambiente y Energía, the President of the Comisión Nacional de Atención del Riesgo y Prevención de Emergencias, and the Mayor of the Concejo de Quepos.

Findings of Fact:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 10:04 on 13 de noviembre del 2020, the petitioner requests that Law No. 9885, Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio en Quepos, be declared unconstitutional. The provision is challenged on the following alleged grounds of unconstitutionality: 1) He contends that the bill that gave rise to this law contains a formal defect of incongruity. The bill was introduced to improve the situation of Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (PRNPMA). It entered the legislative process (iter parlamentario) in agosto de 2019, when the Covid-19 pandemic was not even suspected, an issue that arose in Costa Rica beginning in marzo de 2020. Nevertheless, Transitory Provision V distributes billions “in connection with the Pandemic” to address an objective wholly unrelated to the bill, which should not have been included under any circumstances.He states that bills may undergo amendments and even reformulations during the legislative process, but they cannot be used to introduce unforeseen objectives of a different nature. He points out that the legislative process does not authorize simply “taking advantage of opportunities” and introducing all manner of unexpected ideas. He considers that procedural illogic, which may even undermine proper transparency, cannot be encouraged. He adds that bills are intended to solve specific problems, not every kind of problem at once. He emphasizes that the legislative right of amendment has clear limits. He maintains that Transitory Provision V refers to objectives wholly unrelated to the central issue of the park itself, such as financing food needs, ordinary municipal expenditures, and the remodeling of a social club. He believes that funds accumulated solely because of government negligence, generated by the park itself and already allocated to the park for the purchase of land both within and outside it, are being distributed.He asserts that distributing them for unrelated purposes constitutes regression and diminishes the protection and development that are both possible and required. He states that these resources lawfully cannot be redirected to other purposes, because ecological public interests cannot be impaired unless there is a state of necessity that unavoidably requires disregarding the specific public interest in protecting the natural environment. He points out that the pandemic cannot be used as a pretext to impair environmental protection by withdrawing funds already allocated to that protection and indispensable for the park to maintain its generation of revenue. He emphasizes that the incomprehensible and unacceptable neglect of the park’s condition is public and notorious, and that it is self-evident that only by providing it with substantial resources will it be able to maintain its generation of revenue and permit fair use and enjoyment, all of which will benefit the other parks and support the socioeconomic livelihood of the area.He notes that the 6.400 million colones that “accumulated” in the trust (fideicomiso) did so only because the governments have shown no interest whatsoever in acquiring land, despite being legally obligated to do so. He contends that the Government’s strategy has been to keep that money in the State’s Single Treasury Account, to the point that not even the Trustee Bank recognizes any return to increase the fund. He states that the governments have not even always honored the required deposit into the trust. He asserts that a general protective principle has been violated, requiring, as a general rule, that revenue from parks be spent on the parks themselves as a guarantee of their protection and development and as a safeguard against any regression in their conditions. He alleges that the park’s needs are enormous and that its potential to generate revenue without exposing it to deterioration is equally enormous, making it unreasonable to neglect the park.He observes that the distribution under Transitory Provision V was made without the slightest study or any technical justification, based instead on mere whims. He points out that the improper purposes that appear in the provision and this absence of technical studies demonstrate its unreasonableness, which he likewise invokes as a ground of unconstitutionality, reflected in the impairment of the fundamental right to enjoy the best possible environment and of the duty to protect and improve the environment. He states that this distribution, which was unrelated to the purpose of the bill and not even strictly connected to the pandemic itself—that is, to the direct protection of human life—appears instead to have been implemented to secure support for the reform. He adds that a reading of Transitory Provision V readily shows that not all its provisions are related to the pandemic. For example, 1.200 million colones are transferred to the Comisión Nacional de Atención del Riesgo y Prevención de Emergencias (CNE) for food, which is not even understandable.There is no justification whatsoever for making food distribution in the area the priority. He observes that the pandemic certainly affected the revenue of the Municipalidad de Quepos, but considers that providing revenue to the municipality is not a matter of humanitarian emergency. He states that the “refurbishment of the social club” has absolutely no connection whatsoever to the pandemic. Indeed, allocating 700 million colones to the “buffer zone” is not a pandemic-related matter, nor is allocating 4.000 million colones for goods and services—an apparently good idea, but one that lacks even the most basic rules governing the management of the money. He maintains that Transitory Provision V was improperly introduced in relation to the purpose of the bill and therefore constitutionally violates due process. It was not even referred to Servicios Técnicos for consultation. He states that this transitory provision is also unreasonable because it lacks technical justification.This absence constitutes an abuse of power and an infringement of legislative discretion. He adds that it violates the environmental principles prohibiting the diversion of financial resources generated by a park to purposes unrelated to protecting the natural environment. He considers this especially serious in this case, not only because the park is severely deteriorated, but also because those accumulated funds—accumulated merely for the Government’s convenience—had already been legally allocated specifically to Parque Manuel Antonio. He understands this to constitute regression, because in this field public actions may lead only to the preservation and improvement of these protected areas. He argues that the pandemic, like any serious crisis, does not authorize setting aside the Constitution or suspending the fundamental features of the rule of law. This includes the right established in Article 50 of the Constitution and its corollary, the duty to protect the natural environment.He considers that the ongoing pandemic does not authorize waiving essential parliamentary rules or the unavoidable obligation to protect and improve natural resources and, consequently, life itself, both nationally and on the planet. He emphasizes that successive governments, through mere negligence and calculations unrelated to the park’s interests, have allowed money to accumulate in the trust and have done nothing to ensure that it is properly used for the park’s benefit. On one occasion, the trust agreement was not even renegotiated in a timely manner. The trust has accumulated 7.600 million colones, of which only 1.200 million colones will remain. He states that outstanding commitments will be unable to be met and that, in addition, revenue declined drastically because of the pandemic. 2- Article 3 of Law No. 5100 is unreasonable. Although the bill was technically complex, the entire legislative record contains no serious and current technical study justifying even one of the measures adopted.The “Legal Report” issued by Servicios Técnicos specifically warned that the technical studies necessary to legitimize the proposed reforms were lacking, particularly with respect to the distribution of the park’s revenue and, more generally, its financing. He adds that the report notes the absence of information, data, and analysis concerning the situation. It broadly acknowledges that the park is clearly deteriorating but does not explain why. He maintains that the report was unequivocal in stating that there was a risk of environmental regression (regresión ambiental), which is prohibited by Article 50 of the Constitution. Accordingly, any modification of the destination of funds generated by the park, whether diverted to unrelated purposes or redistributed arbitrarily, constitutes regression. He notes that the Government currently retains 50% of admission revenue for the SINAC fund in order to finance all parks.For that reason, subparagraph c) of Article 3 of Law No. 5100 places the cost of PRNPMA personnel upon the Government. He alleges that the reform eliminates that subparagraph c) and instead provides that 55% of the 50% allocated to the trust—that is, the portion not allocated to SINAC—will finance goods and services, including support personnel for the park, but does not explain the basis for these figures because no studies were submitted. He argues that what the State actually sought was to increase the resources available to the other parks at Manuel Antonio’s expense. The 50% allocated to SINAC will no longer finance Manuel Antonio personnel, and no provision is made concerning the personnel the park will have. The constitutional authority granted to the Legislative Assembly under Article 121, subparagraph 20, to create “agencies for the national service” necessarily requires it to design viable organizations, which can be achieved only by clearly defining their essential structure and the legal framework governing their various relationships—matters that are genuinely and properly subject to statutory reservation (reserva de ley).He asserts that it is unconstitutional to leave to implementing regulations the essential determinations required for an agency to function efficiently, in accordance with the constitutional principle of efficiency itself, as was done in this case. He states that the current Board of Directors lacks any organization and therefore cannot operate as a genuine body with its own structure; it does not have a single employee. Without the corresponding studies, there is no reasonableness, only arbitrariness. 3- Unreasonableness of the reform to Article 2 of Law No. 8133. It changes from a centralized model to an even more centralized one. It changed from a park Board of Directors to a mere Board of Directors of the trust, and from a national recreational park to a merely national park, without the slightest technical study. He states that the defects identified are so extensive that they affect virtually the entire reform.He maintains that the “restructuring” carried out to reinforce centralism constitutes a severe blow to public participation and to democratization in the administration of these parks. As both a recreational park and a specially protected natural area, PRNPMA is national heritage but also local heritage. The local interests involved are of profound concern to almost all inhabitants of the area. He emphasizes that the city of Quepos is essentially Manuel Antonio; it is therefore fundamental in such a case for local public participation to play a significant role in the management and administration of the park. He considers regression in this field unacceptable, especially without technical justification. Greater discretion may certainly be permitted in organizational matters, but this does not authorize unrestricted regulation, particularly in matters involving environmental protection and a park whose health and quality affect the socioeconomic development of an area so profoundly.He emphasizes that the legislature is required to provide adequate participation to the directly affected people. He notes that even the change in the park’s name could ultimately restrict recreational use.

In expediente 5039 concerning ley n.° 5100, the intent was to create a recreational/conservation park. The socioeconomic impact that the area would experience was anticipated with foresight. The unavoidable need to acquire land within the area of influence was anticipated. The creation of the park was demanded by the residents of Quepos. A municipal open town meeting (cabildo abierto municipal) was even held so that the park would be recreational and available for general use. It states that playa Rey is currently abandoned, belongs to the park, and that appropriate development would promote unrestricted recreation; however, today that area is neglected. It asserts that the veiled intention to restrict the park’s recreational function indefinitely, adopted without the slightest supporting technical study, threatens a century-old local tradition. It curtails the rights in rem (derechos reales) that the local and national population has long enjoyed and is a measure that will affect all economic activity in the area and the park’s own revenue, rendering it unreasonable. 4- Unconstitutionality of the amendment to Article 2 of ley n.° 5100.

Public expropriations (expropiaciones públicas) directly affect the right to property (derecho de propiedad). They extinguish that right. Even when compensation is paid, expropriation is one of the acts that most severely affects individual rights and is therefore subject to a formal statutory reservation (reserva de ley formal). It argues that this reservation requires procedures governing interference with these rights to be incorporated into their regulation, even when higher public purposes are involved. This is not respected in the amendment, under which the necessary expropriations will be governed by a “Manual” and by the Reglamento, and by the forthcoming law. No guidelines are even provided for that manual and regulation, despite the fact that it is of fundamental importance to the park that expropriations be conducted in accordance with constitutionally defined procedures, the only procedures that would guarantee the stability of the acquisitions.

1. 2In support of their standing (legitimación) to bring this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), they state that it derives from Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as the defense of diffuse interests (intereses difusos) is invoked to protect the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política), as well as corporate interests (intereses corporativos), in safeguarding or defending the rights and interests of the members of the association represented.
2. 3By order issued at 14:58 on 19 de noviembre del 2020, the challenge was admitted for consideration, and the PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, the PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, the MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, the PRESIDENTE DE LA COMISIÓN NACIONAL DE ATENCIÓN DEL RIESGO Y PREVENCIÓN DE EMERGENCIAS, and the ALCALDE Y EL PRESIDENTE DEL CONCEJO DE QUEPOS were granted an opportunity to be heard. It further provided that “in cases involving a direct challenge (as in the present action), filing does not have a suspensive effect (see voto No. 537-91 of the Constitutional Court).”
3. 4The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 229, 230, and 231 of the Boletín Judicial, dated 27 de noviembre del 2020, 01 de diciembre del 2020, and 02 de diciembre del 2020.
4. 5The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report. It states: SUBJECT MATTER OF THE ACTION: The petitioners file a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Ley 9885 of August 24, 2020, which amends Articles 2, 3, 4, and 5 of Ley N°8133 of September 19, 2001, and Articles 2 and 3 of Ley 5100 of November 15, 1972. Specifically, they raise the following claims: a) Regarding Transitory Provision V: formal violation of the principle of congruence (principio de congruencia) and violation of the constitutional principles of non-regression in environmental matters (no regresión en materia ambiental) and reasonableness (razonabilidad). The petitioners raise this claim in relation to Transitory Provision V of the challenged Law, which authorizes, on a one-time basis, the distribution of resources from the administrative trust (fideicomiso de administración) of Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio to address needs arising from the pandemic.They believe that this objective is unrelated to the bill’s original purpose and therefore constitutes an overreach in the members of the Legislative Assembly’s right of amendment (derecho de enmienda). Furthermore, that transitory provision was introduced without technical studies, thereby violating the principles of reasonableness and non-regression in environmental matters because it also prevents those resources from being used for the ecological and environmental purposes for which they were intended, taking advantage of the authorities’ past inability to use those funds in Parque Nacional Manuel Antonio. They likewise claim that Transitory Provision V distributes some funds for purposes that are not even related to the pandemic and lack technical justification. b) Regarding the amendment to Article 3 of Ley 5100: violation of the principles of reasonableness and non-regression in environmental matters.The petitioners claim that the challenged Law establishes a new distribution of the funds generated by Parque Nacional Manuel Antonio; however, no technical studies were ever conducted to legitimize that amendment with respect to the distribution of revenue and the financing of that park. They consider that the State seeks to increase the resources available to other parks at the expense of Manuel Antonio, which they believe creates a risk of environmental regression (regresión ambiental) in violation of Article 50 of the Constitution. c) Regarding the amendment to Article 2 of Ley 8133: violation of the principle of reasonableness. With respect to this article of the challenged provision, the petitioners assert that the administration of Parque Manuel Antonio changes from a centralized model to an even more centralized one through the creation of the trust’s Board of Directors. In addition, the status of Parque Recreativo de Manuel Antonio is changed to that of a merely national park, which constitutes a blow to citizen participation and the democratization of these parks.They believe that local participation must be reflected in the park’s administration and management and therefore consider that there has been regression in this area without technical justification. d) Regarding the amendment to Article 2 of Ley 5100. No specific violation of a constitutional article is alleged with respect to this amendment; however, it may be inferred from the claim that the petitioners object because this article provides that the processing of expropriations (expropiaciones) shall be governed by a “Manual” and by the regulations implementing the Law that will be issued, rather than by the constitutionally established procedure. It may therefore be inferred that the claim concerns a violation of Article 45 of the Constitution. Having reviewed the claims raised, we proceed to issue our report in our capacity as an impartial advisory body to the Constitutional Chamber.REGARDING STANDING: standing (legitimación) in environmental matters has been recognized for any person, even in the absence of a prior case serving as the basis for the action. Accordingly, this advisory body considers that the petitioners have standing to file the constitutional challenge they have brought, except with respect to the challenge to Article 2 of Ley 5100 concerning the Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de Áreas Silvestres Protegidas. This allegation is necessarily based on Article 45 of the Constitution, a provision that, insofar as it guarantees the right to private property, protects a clearly individual interest requiring a prior judicial proceeding or matter pending resolution, as established in the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. REGARDING THE LEGISLATIVE PROCESS FOR LEY 9885 AND THE ALLEGED VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF GERMANENESS (PRINCIPIO DE CONEXIDAD): Ley 5100 of November 15, 1972, created Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, established its boundaries and coordinates, and further ordered the Executive Branch to expropriate the properties within the designated area.Subsequently, Ley 8133 of September 19, 2001, authorized MINAE to create a trust (fideicomiso) to administer, among other things, 50% of all revenue generated by park admission fees, which was to be allocated to the payment for land. The limited scope of those Laws prompted the legislature to seek legislation that would provide Parque Nacional Manuel Antonio with the financial resources necessary to implement its general management plan and specific plans, so that the necessary infrastructure and equipment requirements could be met, together with the tools required to properly implement strategic control and protection, monitoring, research, environmental education, and sustainable tourism activities. That is precisely the objective reflected in the explanatory statement (exposición de motivos) of the bill that preceded Ley 9885 of August 24, 2020, which is now being challenged, since the intent was to incorporate into the existing trust agreement the possibility of allocating a percentage as a quick and flexible source of financing for improvements to the park and the buffer zone (área de amortiguamiento).This is also apparent from the discussions held in the Legislative Plenary. At page 464 of the legislative record, Representative Carmen Irene Chan Mora’s remarks are highlighted: “I have felt committed to this issue from day one and to the need to provide an alternative for rescuing and restoring this center, since, as part of my political oversight work, in 2018 I reported to this Plenary and various news media a series of administrative irregularities, as well as environmental and public-health problems and others that the park was also facing (…)” Along the same lines, pages 466 and 467 contain the remarks of Representative Walter Muñoz Céspedes: “The Partido Integración Nacional caucus will vote in favor on this second reading because we have closely followed the struggle undertaken by the various organized groups to rescue, rehabilitate, and, we might even say, reactivate Parque Manuel Antonio.And on other occasions we have said that this park, which contributed a large amount of resources to the national park system, was a disadvantaged area because it was not proportionally allowed to retain the financial resources needed to provide for maintenance, development, and, above all, the possibility of generating employment, which we always said had to be local…” At page 468, Representative Nielsen Pérez Pérez stated the following: “I want to highlight some of the benefits arising from the approval of this bill: it will allow recurring investment in the development of works and the acquisition of goods and services for the park; it will enable the hiring of park personnel, with priority given to human resources from the canton of Quepos, based on a very specific request from the residents of Quepos at one of the meetings I attended together with Representative Mr. Walter. It will also allow investment in tourism infrastructure, which could lead to a possible increase in park visitation in sectors that are currently not open or do not have the conditions necessary to receive visitors…” For his part, Representative José María Villalta Flórez-Estrada stated at page 470: “This bill originated in a deeply felt demand from the active community organizations of Quepos and surrounding areas, known as the area of influence of Parque Nacional Manuel Antonio, which complain that, although Parque Manuel Antonio is one of the national parks generating the most revenue from tourist visits, the park’s infrastructure and the areas intended for services and visitor assistance are in deplorable condition, as is the general infrastructure in those areas of influence, that zone of influence surrounding the park, and that there was a legal impediment to investing a larger percentage of the resources generated by the park in works to improve the park’s protection…” Similarly, Representative Carlos Ricardo Benavides stated at page 474: “(…) And I want to say that the approval of this bill, which I will vote in favor of, neither excuses nor absolves the shortcomings and ineptitude in managing resources for the purpose of providing first-rate facilities.In other words, this will provide greater assurance, but it does not mean that this could not have been done in the past; it could have been done, and it was poorly managed.” Finally, Representative Erwen Masís stated at page 474: “(…) So, let us say that considering these approaches, which enable us as a country to generate more infrastructure, is absolutely essential, as is, of course, replicating or allocating these resources so that they also have a positive impact on their communities. It is not merely a matter of purchasing land per se, but also of creating important conditions through the development associations… That is why my vote will, of course, be in favor of this bill, but I would also like to urge my colleagues—male and female colleagues (sic)—to review other bills that have been introduced and others that are in progress, which likewise make it possible, under a rationale of wealth redistribution, for the revenue received by our national parks to have a greater social impact.” As can be seen, the bill originated with the intent of improving conditions in Parque Nacional Manuel Antonio and the surrounding community, with an environmental purpose, since its explanatory statement indicates that one of its objectives is to guarantee the principle of non-regression by confirming that responsibility for the park’s administration and protection lies with Sistema Nacional de Áreas de Conservación.It also states that the proposal seeks to change the manner in which the park has been treated because its high visitation levels make it necessary to alter the percentages according to which funds are distributed, with a view to ensuring responsible coexistence between conservation and tourism, in accordance with the principle that environmental protection must be based on objective criteria (principio de objetivación de la tutela ambiental). As is apparent from the explanatory statement, the bill’s intent was instead to strengthen the operation of Parque Nacional Manuel Antonio, since the previous Laws were considered insufficient to address the park’s precarious condition. Therefore, its intent was never to weaken environmental protection (tutela ambiental), as alleged in this action, although it is clear to this advisory body that a mere analysis of legislative intent is insufficient to declare the Law constitutional, making it necessary to analyze the legislative process and the provisions of the Law.In this regard, it is observed that the bill was introduced into the legislative process on August 9, 2019, and was published in the Official Gazette, La Gaceta, on August 27 of that year, in Gaceta number 160, supplement number 190.

On 4 de marzo de 2020, the Special Commission of the Province of Puntarenas issued a unanimous favorable report on the text originally introduced in the legislative process (pages 245 to 263 of the legislative record), and the Department of Technical Services subsequently issued its report on 26 de mayo de 2020 (pages 262 to 275 of the legislative record). Then, on 22 de junio de 2020, the Plenary approved a motion pursuant to Article 137 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, through which a substitute text (texto sustitutivo) was introduced containing the transitory provision (transitorio) challenged by the petitioners, which they consider to violate the principle of congruence or relatedness (principio de congruencia o conexidad). This substitute text was discussed in the Plenary and, at session N° 32 of 29 de julio de 2020, was unanimously approved on second reading by 40 legislators (page 453 of the legislative record).

As may be observed, the substitute text was introduced into the legislative process after the majority’s favorable committee report had been issued and was not republished; it is therefore necessary to compare the original text introduced into the legislative process with the text ultimately approved on the basis of the substitute text, in order to determine whether the latter substantially altered the original intent to such an extent that the principle of relatedness was violated, as alleged. It follows from the foregoing that the bill as originally proposed did in fact undergo amendments that, in general terms, did not substantially alter the text; therefore, in our judgment, the entire law cannot be deemed unconstitutional, as the petitioners seek. It should be noted that both texts incorporated provisions concerning the percentages for distributing the revenue generated by the operation of Parque Nacional Manuel Antonio and, in addition, the creation of a new Board of Directors to administer the existing trust (fideicomiso).

Therefore, in general terms, there is no substantial change between the text introduced into the legislative process and the text ultimately approved. The question that actually arises concerns the provisions of transitory provision V of the Law, because it does introduce a rule whose justification is not apparent from the statement of reasons (exposición de motivos) or from the legislative proceedings. That rule seeks to authorize MINAE, on a one-time basis, to use the funds held in the Parque Nacional Manuel Antonio trust to address the national emergency caused by COVID-19, declared by Decreto Ejecutivo 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020, for the economic recovery of the Quepos-Parrita subregion. However, the only reference to this transitory provision appears on page 465 of the legislative record, in the remarks of legislator Carmen Chan Mora, who stated, in relevant part: “(…) Accordingly, I have worked together with the legislators of the Puntarenas Commission to improve and prepare this substitute text, which we will vote on today, so as to ensure the resources and conditions necessary for the proper operation of the site, but above all so that a large portion of the money generated by this park is used for its maintenance and development and remains in the canton.

In addition, the proposed distribution of resources included an amount for local economic recovery in order to mitigate the impact caused by the COVID-19 pandemic.” (Boldface does not appear in the original.) Apart from that brief reference, neither the technical justification nor the reasons that prompted the distribution of the accumulated funds of the existing trust in the manner adopted are apparent. In this regard, this advisory body’s view is that, although the legislature does have full authority to adopt measures in response to the emergency declared because of COVID 19 and to provide special assistance to specific populations, the fact remains that, in this case, the transitory provision was introduced without any technical discussion documented during the legislative proceedings and bore no relation to the bill’s original intent. In this respect, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has addressed the principle of relatedness in connection with legislators’ right of amendment (derecho de enmienda), stating that this principle permits a bill to be amended, expanded, or supplemented, provided that the changes are not substantial and do not affect the very essence of the bill.

Specifically, in judgment 2010-16335 of fifteen hours and fifty minutes on veintinueve de septiembre de dos mil diez. As follows from the cited judgment, a violation of the basic core (núcleo básico) of the provision being enacted renders it unconstitutional, and this occurs not only when the entire bill is substantially altered but also when isolated provisions regulating qualitatively different matters are introduced. In our judgment, this second circumstance is what occurred with this bill, because transitory provision V was introduced as a means of addressing the national emergency caused by COVID-19, even though that had not formed part of the bill’s original intent. Furthermore, upon reviewing transitory provision V, and given the absence of discussion and technical studies during the legislative process, it is unclear how some of its subsections are intended to address the national emergency, since some of the money is even allocated to refurbishing a social club.

In our judgment, this renders the provision unreasonable because the rationale giving rise to it is not apparent. Therefore, neither may the right of amendment be used to turn the bill into one substantially different from that originally introduced, nor may the right of initiative (derecho de iniciativa) prevail in such a manner that the Assembly—and the legislators in particular—would have their powers to debate and adjust the bill as deemed appropriate restricted. For this reason, in our judgment, the introduction of a substitute text during the legislative proceedings does not render the entirety of Ley 9885 unconstitutional, but only the introduction of transitory provision V, because addressing the national emergency was not part of the bill’s original intent. It must also be considered that, in Voto Nº 1520-99, the Constitutional Chamber adds that, in exercising the right of amendment, legislators may “add” regulations or amendments to initiatives, provided this is done at a stage when the legislative procedure is not advanced and “broadens” or reinforces the means proposed to achieve the objective pursued by the bill from the outset.

The Chamber adds another form of amendment through which the means of achieving the purpose sought by the sponsor is “replaced.” Such replacement, however, must “maintain” or “enable” the original objective. Given that, in this case, transitory provision V was introduced at an advanced stage of the legislative procedure and that the bill’s original objective bore no relation whatsoever to addressing the national emergency but was, on the contrary, intended to strengthen the resources available to improve conditions at Parque Nacional Manuel Antonio, we consider that there are reasonable doubts regarding the constitutionality of that transitory provision, introduced through a substitute text, which permits a one-time distribution of the trust funds for purposes different from those initially contemplated. In light of our conclusion, we consider it unnecessary to address whether the introduction of transitory provision V of the law violates the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental).

ON THE AMENDMENT TO ARTICLE 3 OF LEY 5100 The petitioners claim that, by amending the provisions of section 3 of Ley 5100, the challenged law establishes a new distribution of the funds generated by Parque Nacional Manuel Antonio. They allege that technical studies were never conducted to validate that amendment with respect to the distribution of revenue and the financing of the park. They contend that the State seeks to increase the resources available to other parks at the expense of Manuel Antonio, which they believe creates a risk of environmental regression (regresión ambiental) in violation of section 50 of the Constitution. To address this claim, we consider it necessary to compare the original provision of Ley 5100 with that introduced by Ley 9885: Based on the foregoing comparison, this advisory body considers that the challenged provision does not constitute regression in environmental matters but, on the contrary, seeks to strengthen the financing of Parque Nacional Manuel Antonio and the other national parks.

It should be noted that, prior to the amendment introduced by Ley 9885, the resources obtained at the Park could be used only to purchase land and only in the limited proportion of 50%. Under the amendment introduced by the challenged law, all revenue obtained from admission to Parque Nacional Manuel Antonio must be allocated to conservation purposes. This is because 50% of the resources will be allocated to the National Parks Fund (Fondo de Parques Nacionales) administered by SINAC, and the other 50% will be allocated to the park’s trust. Furthermore, the challenged provision broadens the purposes for which the resources allocated to Parque Nacional Manuel Antonio may be used, no longer limiting them to land purchases but also allowing them to be invested in improving the infrastructure and operation of the national park, which previously was not expressly authorized by law. The elimination of subsection c), which concerned the State’s provision of personnel, does not, in our judgment, constitute an environmental setback, because those personnel may now be funded from the resources generated by the park itself and administered under the trust agreement (contrato de fideicomiso).

Likewise, the reduction from 50% to 30% of the percentage allocated to land purchases does not constitute an environmental setback, because the legislative record indicates that, as of this date, only one property remains to be purchased (see page 468). In addition, the permissible use of the revenue was expanded to include the park’s buffer zones (zonas de amortiguamiento) and surrounding areas that constitute important biological corridors (corredores biológicos). Moreover, it must also be considered that allocating resources from Parque Nacional Manuel Antonio to support other national parks through the National Parks Fund administered by SINAC does not constitute an environmental setback, but rather a valid tool enabling the State to sustain national parks that lack sufficient revenue to finance themselves. Otherwise, it would be impossible to provide the maintenance required for many of those protected areas (áreas de protección).

For the foregoing reasons, in our judgment, the challenged provision instead expands and strengthens the operation of Parque Nacional Manuel Antonio and the other national parks, which does not require the existence of technical studies. Likewise, in our judgment, the percentages assigned by the amendment fall within the legislature’s discretion (discrecionalidad del legislador). Indeed, it should be considered that declaring the entire challenged law unconstitutional would return Parque Nacional Manuel Antonio to its previous precarious condition, in which there were serious restrictions on the use of the revenue generated, and that would constitute regression in this area. Consequently, we do not consider the amendment made to Article 3 of Ley 5100 unconstitutional.

ON THE AMENDMENT TO ARTICLE 2 OF LEY 8133 Regarding this article of the challenged provision, the petitioners state that the administration of Parque Nacional Manuel Antonio is changing from a centralized model to an even more centralized one through the creation of the Trust’s Board of Directors. In addition, the nature of Parque Recreativo Manuel Antonio is changed to that of a national park alone, which constitutes a blow to citizen participation and the democratization of these parks. They contend that local participation should be reflected in the park’s administration and management and therefore consider that there has been a regression in this area without technical justification. With respect to these claims, this advisory body considers that the arguments are not clearly presented; in any event, however, they concern matters of legality rather than constitutionality. First, the petitioners object to the existence of a Trust Board of Directors that replaces the Board of Directors of Parque Recreativo Manuel Antonio, as it was called under the previous law.

A comparison of the two provisions shows that, under both the challenged law and the previous legislation, that Board of Directors is constituted as a body with maximum administrative deconcentration (órgano de desconcentración máxima), attached to the Ministerio de Ambiente y Energía; therefore, its legal nature has not changed. What did change was its composition, since it was previously made up of two representatives of MINAE, two representatives of the Municipalidad de Aguirre, two representatives of active local organizations, and one representative of the Cámara de Comercio, Industria y Turismo de Aguirre. Under the challenged legislation, it is now composed of representatives of MINAE, SINAC, ICT, the Municipalidad de Quepos, the Cámara de Comercio, Industria y Turismo del cantón de Quepos, the group of tour guides of Parque Nacional Manuel Antonio, and the environmental sector of the subregión Pacífico Central, appointed by the Ministro de Ambiente y Energía.

This change, in addition to providing greater participation to other stakeholder groups, falls within the legislature’s discretion and does not entail a violation of any constitutional provision or principle. Nor does it appear to diminish local representation, since the municipality and key members of the canton continue to be represented on the Board of Directors. It must also be recalled that the State is sovereign over the resources granted to it by the Constitution, international treaties, and laws, and that one of its fundamental tasks, as part of its duty to protect the environment, is to establish a system of protected areas (áreas protegidas) that ensures the preservation of natural areas whose existence is a priority for collective interests. These areas are intended to safeguard natural wealth; accordingly, our country has decided to protect slightly more than one-quarter of its territory.

Thus, in any event, the centralization in the hands of the State of the administration of a protected area cannot be considered unconstitutional either. Its purpose is specifically tied to the protection and conservation of natural resources, and the State must therefore administer them through the legal bodies designated by law. Nor does this advisory body consider that the change in name from Parque Nacional Recreativo Manuel Antonio to Parque Nacional Manuel Antonio represents an impairment of opportunities for human relaxation and enjoyment, as the petitioners assert. On the contrary, the statement of reasons for the bill and the discussions held throughout the legislative process show that the legislature’s intention has always been to strengthen the operation of the national park in order to provide all visitors with better access and infrastructure. In any event, the analysis cannot be based on mere assumptions, and affected persons will be able to challenge any specific decision adopted by the national park administration that restricts their enjoyment; however, this is not a matter that should be resolved through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad).

Consequently, this advisory body does not consider that the alleged violation exists in connection with the amendment made to Article 2 of Ley 8133. ON THE AMENDMENT TO ARTICLE 2 OF LEY 5100 Finally, the petitioners challenge the provisions of Article 2 of Ley 5100, as amended by ley 9885. With respect to this issue, they do not allege a specific violation of a constitutional article; nevertheless, it may be inferred from the claim that the petitioners object because this article states that the processing of expropriations will be governed by a “Manual” and by the implementing regulations for the law that will be issued, rather than by the constitutionally established procedure. Therefore, they implicitly allege a violation of Article 45 of the Constitution. Although we have already stated that the petitioners lack standing (legitimación activa) with respect to this claim, we will address the argument raised.

Note that the legal provision merely refers to the regulations and to the Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de Áreas Silvestres Protegidas, but does not repeal any other legal provision, including the Ley de Expropiaciones. Nor could this article be interpreted contrary to Article 45 of the Constitution; it is therefore clear that a mere reference to substatutory rules (normas infra legales) does not render the provision unconstitutional. Of course, in practice, those subconstitutional rules (normas infra constitucionales) must conform to the fundamental law, but a mere normative cross-reference does not appear capable of being deemed unconstitutional. In light of the foregoing, and taking into consideration that the petitioners do not elaborate on this claim, we respectfully consider that the allegation of unconstitutionality should be dismissed. CONCLUSION In view of the foregoing considerations, this advisory body considers that the petitioners have standing to bring this action, with the exception of the allegation concerning the Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de Áreas Silvestres Protegidas established in Article 2 of Ley 5100, because a prior matter pending resolution is required in relation to it.

On the merits, the Procuraduría considers that only the provisions of transitory provision V of Ley 9885 of 24 de agosto de 2020 are unconstitutional for violating the principle of connectedness (principio de conexidad). As to the remaining articles, no unconstitutionality is observed.

1. 6JORGE LUIS FONSECA FONSECA, in his capacity as Acting President of the Presidency of the Asamblea Legislativa, submits his report, summarized as follows: I. Background. Processing of expediente 21549, which resulted in Ley 9885: The bill was introduced on 09 de agosto de 2019 and published on 27 de agosto of the same year. In its original text, the bill proposed amending Articles 1, 2, 3, 4, and 5 of Ley n°8133 (Creation of the Board of Directors of Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio); it also amended Article 2 of Ley n°5100 (Declaring Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio). Additionally, it established that the resources available in the trust (Fideicomiso) created by Ley n°8133 would be distributed according to the percentages specified. Lastly, it established two transitional provisions concerning the timeframe for constituting and the duties of the new Board of Directors of the Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, which would replace what is currently known as the Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio.The mandatory and discretionary consultations were duly conducted. The initiative was studied by the Comisión Especial de la Provincia de Puntarenas, which issued a unanimous favorable opinion on 4 de marzo del 2020. The approved substitute-text motion is germane, as stated by the Departamento de Servicios Técnicos in report AL-DEST.IRE.066-2020. The proposal was approved on first reading by 47 votes of the Plenario Legislativo at extraordinary session number 27, held on 16 de julio de 2020, whereupon it was referred for study to the Comisión Permanente Especial de Redacción. The bill was approved on second reading on 29 de julio de 2020, with 40 votes in favor (see minutes n°32). II. Regarding the challenges. 1. Alleged procedural defect based on the bill’s lack of congruence: The petitioners proceed from mistaken premises in challenging Transitorio V of Ley n°9885 on the ground that it is unrelated.That transitional provision was introduced through the proper legislative process (iter legislativo), by means of a motion approved on the second day for motions pursuant to Article 137 (see minutes 25 of 22 de 06 de 2020, folios 351 to 363, volume 2 of Ley 9885). The motion approved pursuant to Article 137 contains a substitute text to which three transitional provisions were added, including Transitorio V. Those provisions are germane, and therefore the principle of germaneness (principio de conexidad) is not impaired, since Transitorio V is directly related to the bill as introduced, both in its statement of reasons and in its operative provisions. The Departamento de Servicios Técnicos likewise states in the cited report that the changes introduced are germane; particular consideration should be given to the fact that the statement of reasons makes extensive reference to those resources and to the administration of those funds.Nor was this a “sudden idea”: the statement of reasons accompanying the original text discusses at length the biological and economic importance of Parque Manuel Antonio, its great biological diversity in terms of flora and fauna, forests, wetlands, estuaries, and reefs. It also describes the park’s origin, development, current situation, and existing problems, while the minutes record the statements made by the male and female legislators during the sessions; thus, the final text of the law is the product of thorough and considered analysis. During the legislative debate, the original text was amended through the legislators’ exercise of their right of amendment (derecho de enmienda), while always remaining directly related to the objectives and purposes set forth in the proposal. The members of the Comisión expressly stated that they intended to improve the bill through Article 137 motions and that a substitute-text motion was being studied and drafted.Although expediente legislativo n°21.549 was introduced in the Asamblea Legislativa in August 2019, when the pandemic emergency did not yet exist, it was debated and approved after the emergency had been declared in March, and the motion was approved in June. As the bill’s own statement of reasons indicates, we must care for and attend to both human beings and the environment; these priorities go hand in hand. It should be emphasized that this concerns a vulnerable population affected by the national emergency in the Quepos-Parrita subregion and cantón de Garabito. It is also crucial to consider the temporary nature of the provisions of Transitorio V, since they apply only once and specify fixed amounts. In the case of the sum transferred to the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias to provide food assistance to the vulnerable population for a period of up to 6 months, a budget must also be prepared and approved by the Contraloría General de la República.Regarding the resources allocated to the Municipalidad de Quepos, it must be borne in mind that this is a one-time allocation and that the municipality must also prove to the CGR that its revenues decreased because of the pandemic. Accordingly, the petitioners’ contention that the transitional provision allocates resources unrelated to the spirit of the bill cannot be accepted. Moreover, the resources referred to in the transitional provision strengthen the park’s protection and in no way constitute a regression in environmental protection; quite the contrary: refurbishing the social club, establishing a MINAE training center, making improvements to the buffer zone (área de amortiguamiento) of Parque Nacional Manuel Antonio, acquiring goods and services and personnel, and developing and maintaining the infrastructure necessary to manage Parque Nacional Manuel Antonio are uses of resources that fulfill the bill’s objectives and strengthen environmental protection.They therefore cannot be considered a regression or impairment of environmental rights, rules, or principles. It is clear that the bill focuses on the care of Parque Nacional Manuel Antonio and of the vulnerable populations in that area affected by the pandemic. The bill likewise emphasizes oversight of the resources by requiring expenditure reports to be submitted to the Asamblea Legislativa, Contraloría General de la República, and Ministerio de Hacienda. Accordingly, dismissal of this claim is requested because the approved provision not only satisfies the requirements of legitimacy, suitability, necessity, and proportionality between the means employed and the end achieved, but the changes included are also fully germane. 2. Regarding the alleged lack of studies: The amendments made by this law took into account criteria of legality, necessity, suitability, and proportionality throughout the legislative debate.The expediente contains information that assisted the legislator in making the decision. The petitioner proceeds from a mistaken premise. Of particular relevance is the extensive technical study contained in the expediente, entitled the internal audit report of the sistema nacional de áreas de conservación (folios 170 to 227), which assesses the effectiveness of the operational and strategic planning process of the sistema nacional de áreas de conservación. See also judgment no.2003-5374, which indicates that it is acceptable for the legislator to have been guided by an assessment of the information available. The petitioners’ contention that there is any suggestion of regression in the amendments implemented through Ley 9885 is rejected, since they instead establish a comprehensive approach that strengthens environmental protection. 3. Regarding the unreasonableness of the amendment to Article 2: The challenged provisions are not considered unreasonable because a relationship exists between the means and the ends, as well as with the legal system, particularly in environmental matters.As for the argument that the name change could restrict recreational use, that argument includes a series of assumptions or presumptions that will not necessarily materialize and that would not result from the entry into force of the challenged law. As for representation on the Board, the contention cannot be accepted. It should be noted that the Board includes the mayor of the Municipalidad de Quepos or a person designated by the mayor; a representative of the Cámara de Comercio, Industria y Turismo del cantón de Quepos; a representative of the group of tour guides of Parque Nacional Manuel Antonio, duly certified by the ICT; and a representative of the environmental sector of the subregión Pacífico Central, designated by the ministro de ambiente. 4. Ley 9885 makes no reference to or causes any effect on expropriations. This law neither amends, repeals, nor disapplies the expropriation law (ley de expropiaciones); the article refers to a manual for the acquisition of land, and under no circumstances should the provision be interpreted otherwise than to mean that the expropriation law must be applied where appropriate.The petitioner’s arguments are based on mistaken interpretations and therefore should not be considered to affect any fundamental right, human right, or constitutional rule or value. Dismissal of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is requested.
2. 7ANDREA MEZA MURILLO, in her capacity as Minister of Environment and Energy, submits her report, summarized as follows: Regarding the arguments of the petitioners (accionantes). Far from substantiating the alleged unconstitutionality (inconstitucionalidad) of Ley 9885, the petitioners merely express a series of value judgments and complaints regarding the current operation of Parque Nacional Manuel Antonio. Regarding the objections concerning the legislative procedure (trámite legislativo), because this is a matter pertaining to the Legislative Branch and not the Executive Branch, no report will be made in this regard. It will only be noted that, forty-eight years after the creation of the Parque Nacional and nineteen years after the creation of the Junta Directiva del Parque Nacional, the country is at an opportune moment to make changes and improve models that history has shown to have been only partially successful.The report presents the status of the lands that have been purchased, those within the PNMA that are in the process of being purchased, and those involved in judicial proceedings, which, in accordance with the manner in which Ley 8133 regulated the matter and the various reports of the Contraloría General de la República requiring the Administration to comply with the prioritization criteria established in the prior Law, demonstrate the work performed in this regard by the Área de Conservación Pacífico Central of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Regarding the petitioners’ assertion that Article 3 of Ley No. 5100 is unreasonable, they appear to forget that laws generally establish frameworks for action and broad guidelines to be followed, but need not set forth every procedural detail necessary for their implementation. Regarding the alleged lack of reasonableness in the amendment to Article 2 of Ley No. 8133, based on the argument that it moves from a centralized model to an even more centralized one, from a Junta Directiva del Parque to a mere Junta Directiva del Fideicomiso, and from a Parque Recreativo Nacional to simply a Parque Nacional, it must be clarified to the honorable Chamber that the improvements made to the regulations governing Parque Nacional Manuel Antonio can in no way be deemed unconstitutional or violative of any fundamental right (derecho fundamental), since, on the contrary, they address and/or correct situations that have, over time, been identified as constraints on the proper development of the flagship protected wilderness area (Área Silvestre Protegida) of our System.The petitioners themselves have acknowledged the financial constraints faced by the PNMA, and the provision established in the new legislation, far from undermining the Parque’s conservation objectives, seeks to inject resources and enable their more expeditious use. Furthermore, construing the foregoing, as the petitioners seek to do, as a severe blow to public participation is clearly unfounded, when, merely by way of example, the Grupo de Guías Turísticos del Parque Nacional Manuel Antonio is given an important decision-making role on the Junta; its members are vital participants in the Parque’s operations and are intimately familiar with its needs. Furthermore, criticizing the inclusion of an ICT representative on the Junta is unquestionably unfair, because without ICT’s longstanding support, the Parque would possibly be closed to the public, and we cannot overlook the fact that the Parque Nacional is a place where conservation and tourism coexist harmoniously.Finally, regarding this same issue, the unfounded criticism of the inclusion on the Junta of a representative of the environmental sector of the subregión Pacífico Central, appointed by the Minister of Environment and Energy, is likewise unacceptable, since this inclusion seeks only to expand opportunities for participation in the Junta Directiva’s decisions and scope of action to a broader group of persons knowledgeable about environmental matters who can provide highly valuable technical contributions. To argue, as they do, that changing the name from “Recreativo” to “Nacional” will adversely affect all economic activity in the area and the Parque’s own revenue is nothing more than an unsupported value judgment and an attempt to preserve the status quo without any valid argument, contradicting the principle that national parks are the heritage of all. It should additionally be noted that the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio has functions defined in Ley 9885.That decentralized body (órgano desconcentrado) is not the Administrator of the Parque Nacional. Responsibility for administering protected wilderness areas rests with the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as provided by Article 22 of Ley N°7788 Ley de Biodiversidad. Therefore, any assertion casting doubt on public participation in the management of protected wilderness areas must be rejected, particularly when the country has instead been recognized internationally as a model for integrating collegial bodies (órganos colegiados) with civil-society participation in environmental decision-making through the Consejos Regionales. Regarding the alleged unconstitutionality of the amendment to Article 2 of Ley No. 5100 due to violation of the statutory reservation principle (principio de reserva de ley), because, in their view, the necessary expropriations (expropiaciones) will be governed by a Manual and by the implementing regulations (Reglamento) of the Law, without providing guidelines for those instruments to follow even though it is of fundamental importance to the Parque that the expropriations be carried out in accordance with constitutionally established procedures to ensure the stability of the acquisitions, this representative considers that the petitioners overlook the fact that the legal system (ordenamiento jurídico) is a single whole and must be applied comprehensively.The Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de Áreas Silvestres Protegidas already exists, is in force, and is applied for that purpose within the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Moreover, it is an instrument whose application is subject to compliance with all other environmental provisions and, principally, their underlying purpose, in accordance with science and technical knowledge as required by the Principle of Legality (Principio de Legalidad). It is this representative’s position that, contrary to the petitioners’ allegations, the Law at issue seeks to provide greater operational agility to a Junta Directiva del Parque Nacional that, until now, had been considerably limited in its ability to act. To argue, as they do, that it violates the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) is to take the easy path, especially when they disregard the fact that constitutional Article 50 also mandates that the State pursue the greatest well-being of all inhabitants of the country by organizing and stimulating production and the most appropriate distribution of wealth.There is no basis for asserting, as the petitioners do, that the new provision infringes that right, since it retains the original framework proposed through a popular initiative and improves, updates, and modernizes it based on nineteen years of experience and work identifying opportunities for improvement that will benefit both the Parque and the local economy, while preserving intact the solidarity that Parque Nacional Manuel Antonio has maintained with the rest of the Sistema de Áreas Silvestres Protegidas. The transfer of funds contemplated in TRANSITORIO V merits separate mention. It authorizes, on a one-time basis, the head of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) to use six mil cuatrocientos millones de colones (6.400.000.000,00) from the trust funds (fondos del fideicomiso) allocated under the amendment to subsection a) of Article 3 of Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (now Parque Nacional Manuel Antonio), and its Amendments, of 15 de noviembre de 1972, as established by law.Those funds are held in FID 111 O Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio/ Banco Nacional de Costa Rica and are to be used to address the national emergency arising from COVID-19, declared by Decreto Ejecutivo N.º 42227-MP-S, of 16 de marzo de 2020, and to promote the economic recovery of the Subregión Quepos-Parrita, given the widely known economic circumstances caused by the COVID 19 Pandemic and its numerous adverse effects, particularly on sectors that depend primarily on tourism, as does the Subregión de Quepos –Parrita. She requests that the constitutional challenge (Acción de Inconstitucionalidad) brought against Ley 9885 be dismissed.
3. 8JONG KWAN KIM JIN, in his capacity as Mayor of the Municipalidad de Quepos, submits his report, summarized as follows: First: This bill was indeed introduced for the benefit of Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (PRNPMA), which is located in our canton of Quepos, and the purpose of introducing Transitorio V is to inject resources into the canton of Quepos, which has been so severely affected economically as a result of the global COVID-19 pandemic. Regarding the renovation of the Club Social located in the canton of Quepos, known as the “zona americana,” it is situated on land that forms part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), belongs to MINAE, and represents an architectural treasure of the canton whose restoration would greatly benefit this region because it would reclaim a place that is currently abandoned. For years, the canton—represented by this municipality—has not received a single cent of the money generated by this park, the most visited in the country, even though it has borne the greatest burden in protecting it by collecting its waste and that of the surrounding areas and by generally protecting its environment.On the contrary, the aim is to strengthen the inhabitants’ right to a healthy and ecologically balanced environment and, in this manner, bolster and provide relief to the severely affected economy of the canton of Quepos. Second: Regarding the amendment to Article 3 of ley 5100, this representative asserts that the provision challenged by the petitioners does not pose a risk of environmental regression (regresión ambiental), because the provision seeks to strengthen the financing of Parque Nacional Manuel Antonio, as well as to support the other national parks. Accordingly, the amendment requires all revenue collected from admission fees at Parque Nacional Manuel Antonio to be used for environmental conservation purposes. It should be noted that 50% will be allocated to the Fondo de Parques Nacionales administered by SINAC, and the other 50% of the resources will be allocated to the park trust (fideicomiso).It should be emphasized that, prior to the challenged provision, the purposes for which the park’s resources could be used were limited to the purchase of land; the amendment expands those purposes so that the resources may be invested in improving the park’s infrastructure and operations, an aspect that was not expressly provided for by law before the proposed amendment. The petitioners allege that the percentage allocated to land purchases was reduced from 50% to 30% and that this constitutes an environmental setback; however, the legislative record (See folio 468) establishes that, as of this date, only one property remains to be purchased. Another important aspect to consider is that the possibility of allocating resources to the park’s buffer zones (zonas de amortiguamiento) and adjacent areas constituting biological corridors (corredores biológicos) of great environmental importance was expanded.Third: This representative considers that the amendment to Article 2 of ley 8133 is not unreasonable, because the petitioners’ objection concerns a change of name: before the amendment, it was called Junta Directiva del Parque Recreativo Manuel Antonio, and after the amendment it will be called Junta Directiva del fideicomiso. Essentially, however, under the amendment, the Junta Directiva will be constituted as a body with maximum administrative deconcentration (órgano de desconcentración máxima) attached to the Ministerio de Ambiente y Energía, and therefore its legal nature has not changed. What has changed is the composition of that Junta, which provides greater citizen participation to active groups. Fourth: Regarding the challenge to Article 2 of ley 5100, this representative considers that the petitioners lack standing (legitimación) to raise their claim, because the amendment seeks to refer matters to the Reglamento y Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de áreas silvestres protegidas, but does not, as such, repeal any provision, including the Ley de Expropiaciones, nor does it contradict Article 45 of the Constitution, as alleged by the petitioners without expressly substantiating that claim.In view of all the foregoing, this representative considers that, if we analyze Transitorio V, each and every one of its subsections seeks to benefit the population living around Parque Nacional Manuel Antonio. It should be emphasized here that we are dealing with a global pandemic that has caused the greatest economic and public-health crisis in recent years. Regarding the legislators’ right of amendment (derecho de enmienda) and the principle of relatedness (principio de conexidad), this representative states that a bill may be amended, provided that it retains its logical unity and its own identity. In view of the foregoing statements, this representative respectfully considers that the petitioners are incorrect in asserting that this amendment violates constitutional principles or will cause environmental regression. On the contrary, as has been demonstrated, this amendment seeks to assist the population living near Parque Nacional Manuel Antonio, strengthen the surrounding communities whose residents currently need economic assistance so greatly, and, with respect to the park itself, reinforce its care and maintenance.
4. 9KENNETH MAURICIO PEREZ VARGAS, in his capacity as Municipal President of Quepos, submits his report, taking the same position as the report submitted by the Municipal Mayor.
5. 10By a decision issued at 16:17 on 06 de enero del 2021, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República, the President of the Asamblea Legislativa, the Ministro de Ambiente y Energía, and the mayor and president of the Concejo de Quepos were deemed submitted. Likewise, the hearing granted in the same decision to the President of the Comisión Nacional de Atención del Riesgo y Prevención de Emergencias is deemed unanswered, because the Sistema de Gestión contains no record of any document submitted by that party in response to the hearing granted.
6. 11By a brief submitted by the petitioner, a stay of the provision’s effects is requested as an interim measure (medida cautelar), because if the funds are used for purposes unrelated to the park, the money would be unrecoverable. The brief also addresses the reports submitted by the PGR, Municipalidad de Quepos, MINAE, and Asamblea Legislativa.
7. 12By a brief submitted on 25 de agosto del 2021, the President of the Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo states his support for the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). This intervention in support (coadyuvancia) is not admitted because it was filed outside the period established in Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
8. 13By a brief submitted on 08 de junio del 2022, the Executive Director of the Sistema Nacional de Areas de Conservación states: Given the importance of Parque Nacional Manuel Antonio to efforts toward the country’s economic recovery, and the significant investment constraints currently faced by SINAC, he requests that a hearing be granted for review of expediente 20- 020914-0007-CO, with the intention of explaining to this authority the importance of resolving this case, while fully recognizing the autonomy and authority of the justices to issue the appropriate judgment in this case. If the requested hearing cannot be granted, we respectfully request that this authority promptly dispose of the matter before us, with the legitimate aim of obtaining certainty as to whether Ley 9885 may be applied and whether the resources provided for in that law may be invested in Parque Nacional Manuel Antonio.
9. 14The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by numeral 9 ibídem, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and provisions, as well as in the case law of this Tribunal.
10. 15The statutory requirements have been satisfied in these proceedings.

Justice Alvarado Paniagua drafts the opinion, except for Considerando VI, which was drafted by Justice Hess Herrera; and, Whereas (Considerando):

I.Subject matter of the challenge.- The petitioners challenge Ley N° 9885 del 24 de agosto de 2020 with respect to the introduction of transitorio V, the amendment of Articles 2 and 4 of Ley N°8133 del 19 de setiembre de 2001, and the amendment of Articles 2 and 3 of Ley 5100 del 15 de noviembre de 1972. Specifically, they raise the following claims:

Regarding transitorio V.- Formal violation of the principle of congruence (principio de congruencia) and violation of the constitutional principles of non-regression in environmental matters (no regresión en materia ambiental) and reasonableness (razonabilidad): The petitioners state that this transitional provision distributes billions in connection with the pandemic in an attempt to address an objective entirely unrelated to the bill, which should not have been included. They consider that establishing an objective unrelated to the bill’s original purpose constitutes an excessive exercise of the members of the Asamblea Legislativa’s right of amendment. In addition, this transitional provision was introduced without any technical studies and therefore infringes the principles of reasonableness and non-regression in environmental matters, because it prevents those resources from being used for the ecological and environmental purposes for which they were intended, taking advantage of the authorities’ past inability to use those funds in Parque Nacional Manuel Antonio. They further claim that transitorio V distributes certain funds for purposes that are not even related to the pandemic and lack technical justification.

Regarding the amendment to Article 3 of Ley 5100.- Violation of the principle of reasonableness and non-regression in environmental matters: It is alleged that the challenged law establishes a new distribution of the funds generated by Parque Nacional Manuel Antonio; however, no technical studies were ever conducted to substantiate that amendment with respect to the distribution of revenue and the financing of that park. They consider that the State seeks to increase the resources available to other parks at the expense of Manuel Antonio, thereby creating a risk of environmental regression in violation of numeral 50 of the Constitution.

Regarding the amendment to Articles 2 and 4 of Ley 8133.- Violation of the principle of reasonableness: The petitioners state that the administration of Parque Manuel Antonio is changing from a centralized model to an even more centralized one through the creation of the Junta Directiva del fideicomiso. In addition, the character of Parque Recreativo Manuel Antonio is changed to that of merely a national park, which is a blow to citizen participation and the democratization of these parks. They believe that local participation must be reflected in the park’s administration and management and therefore consider that a regression has occurred in this area without technical justification.

A constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is also raised against the amendment to Article 2 of Ley 5100. However, that claim is inadmissible for two reasons. First, the petitioners do not develop this claim; they merely set forth certain considerations regarding expropriations, art.19.1 of the Ley General de la Administración Pública, and conclude by stating “that expropriations be carried out in accordance with constitutionally established procedures”; thus, they do not indicate which constitutional provision or principle the rule allegedly violates. Second, the petitioners would lack standing (legitimación), because the rule in question concerns land acquisition, which could be regarded as a matter of individual interest unsupported by standing based on the defense of diffuse interests (intereses difusos). Furthermore, as the PGR states in its report, the legal provision merely refers to the regulations and the Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de Áreas Silvestres Protegidas, but does not repeal any other statutory provision, including the Ley de Expropiaciones.

In this respect, the mere referral to sub-statutory rules (normas infra legales) does not render that provision unconstitutional, particularly since every subconstitutional rule (norma infra constitucional) must conform to the fundamental law (norma fundamental). Accordingly, a mere regulatory cross-reference cannot be deemed unconstitutional.

II.Rules governing standing in constitutional challenges and standing in this case.- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality is invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the rule precludes individual or direct injury; when the challenge is based on the defense of diffuse interests or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. Based on the foregoing, there is provision for bringing an action in defense of “diffuse interests,” meaning interests held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons.

This Chamber has identified various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, sound management of public expenditure, and the right to health, among others. Moreover, the Constitutional Chamber’s enumeration is not exhaustive. In this regard, this action was admitted insofar as it invokes the defense of diffuse interests to protect the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política). As for the claim of corporate interest (interés corporativo), it should be noted that the initial pleading contains no supporting argument; rather, its basis is directed toward the existence of diffuse interests. Therefore, with respect to the latter, the petitioners have sufficient standing to bring this action. Finally, this is a matter whose constitutionality may properly be reviewed through these proceedings, since several statutory provisions are being challenged; moreover, the petitioner complied with the requirements stipulated in Articles 78 and 79 of the applicable procedural law (Ley de rito). In conclusion, this action is admissible, and the subject matter and merits of the case must therefore be addressed immediately.

III. Regarding the amendments enacted by Ley n°9885 del 24 de agosto de 2020.-

Ley 5100, del 15 de noviembre de 1972, created Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, established its boundaries and coordinates, and further ordered the Executive Branch to expropriate the properties located within the delimited area. Subsequently, Ley 8133 del 19 de setiembre de 2001 authorized MINAE to create a trust (fideicomiso) to administer, among other things, 50% of all revenue generated by the park admission fee, funds that were to be allocated to payment for land. Thereafter, according to the explanatory statement (exposición de motivos) of the bill that gave rise to Ley 9885 del 24 de agosto de 2020, challenged herein: “it is essential that Parque Nacional Manuel Antonio be provided with the financial resources necessary to implement its general management plan and specific plans, so that the necessary infrastructure and equipment requirements can be met, together with the tools needed to properly carry out the strategic activities of oversight and protection, monitoring, research, environmental education, and sustainable tourism.” The legislative history shows that the bill was introduced into the legislative process on 9 de agosto de 2019 and published in the Diario Oficial La Gaceta on 27 de agosto de ese año, in Gaceta número 160, alcance número 190.

Then, on 4 de marzo de 2020, the Comisión Especial de la Provincia de Puntarenas issued a unanimous favorable report on the text originally introduced into the legislative process (folio 245 a 263 del expediente legislativo), and the Departamento de Servicios Técnicos subsequently issued its report on 26 de mayo de 2020 (folios 262 a 275 del expediente legislativo). Thereafter, on 22 de junio de 2020, the Plenary approved a motion pursuant to Article 137, introducing substitute text (texto sustitutivo) containing the transitional provision (transitorio) challenged by the petitioners, which they consider to violate the principle of congruence or subject-matter connection (principio de congruencia o conexidad). This substitute text was debated by the Plenary and, at sesión N° 32 del 29 de julio de 2020, was unanimously approved on second reading by 40 deputies (folio 453 del expediente legislativo).

IV.Regarding the claim against Transitory Provision V (violation of the principle of congruence (principio de congruencia), non-regression principle (principio de no regresión), and reasonableness principle (principio de razonabilidad)).- In the applicants’ view, this transitory provision authorizes, on a one-time basis, the distribution of the resources of the Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio administrative trust to address needs arising from the pandemic. They consider this to be an objective unrelated to the original intent of the bill and therefore an overreach of the amendment power of the members of the Legislative Assembly. Furthermore, that transitory provision was introduced without any technical studies, thereby violating the principles of reasonableness and non-regression in environmental matters; moreover, it prevents those resources from being used for the ecological and environmental purposes for which they were intended, taking advantage of the authorities’ past inability to use those funds in Parque Nacional Manuel Antonio.

They also claim that Transitory Provision V allocates some funds for purposes that are not even related to the pandemic and lack technical justification. According to the report submitted by the PGR, that transitory provision does in fact introduce a rule whose justification cannot be derived from either the statement of reasons or the legislative proceedings. What that rule seeks is to authorize MINAE, on a one-time basis, to use the funds held in the Parque Nacional Manuel Antonio trust to address the national emergency caused by COVID-19, declared by Decreto Ejecutivo 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020, for the economic recovery of the Quepos-Parrita subregion. It is stated that, apart from a brief reference by Deputy Carmen Chan (folio 465 expediente legislativo), neither the technical justification nor the reasons that prompted the distribution of the trust’s accumulated funds in the manner adopted can be discerned.

It is therefore the introduction of an isolated provision regulating qualitatively different matters (addressing the national emergency caused by COVID-19), even though this was not part of the bill’s original intent. Additionally, it is unclear how some of its subsections are intended to address the national emergency, since part of the money is even allocated to refurbishing a social club. In the PGR’s view, this renders the rule unreasonable because the reason giving rise to it cannot be discerned. It therefore considers that, although the introduction of substitute text (texto sustitutivo) during the legislative proceedings does not render the entirety of Ley 9885 unconstitutional, the introduction of Transitory Provision V does, because addressing the national emergency was not part of the bill’s original intent. For its part, the report of the Asamblea Legislativa states that the applicants proceed from mistaken premises when challenging Transitory Provision V of Ley n°9885 on the ground that it is unrelated.

That transitory provision was introduced through the proper legislative process (iter legislativo), by means of a motion approved on the second day for motions under article 137 (see acta 25 del 22 de 06 de 2020, folios 351 a 363, tomo 2 de ley 9885). The motion approved under article 137 contains substitute text in which three transitory provisions were added, including Transitory Provision V, and those provisions are related. The Departamento de Servicios Técnicos even states in the cited report that the changes introduced are related; in particular, it should be considered that the statement of reasons makes extensive reference to those resources and to the administration of those funds. Although expediente legislativo n°21.549 was submitted to the Asamblea Legislativa in agosto 2019, when the pandemic emergency did not exist, it was debated and approved during the period in which the emergency had already been declared in marzo, and the motion was approved in junio.

It is also crucial to consider the temporary nature of the provisions of Transitory Provision V, since they apply only once and specify fixed amounts. The resources referred to in the transitory provision strengthen the protection of the park and in no way constitute a regression in environmental protection; quite the contrary: refurbishing the social club, establishing a MINAE training center, carrying out improvements to the buffer zone (área de amortiguamiento) of Parque Nacional Manuel Antonio, and acquiring goods and services, personnel, and the development and maintenance of infrastructure necessary for the management of Parque Nacional Manuel Antonio are uses of resources that further the bill’s objectives and strengthen environmental protection. Likewise, the bill emphasizes oversight of the resources by requiring expenditure reports to be submitted to the Asamblea Legislativa, Contraloría General de la República, and Ministerio de Hacienda.

The Ministro de Ambiente y Energía states that no report will be provided concerning the objections to the legislative proceedings because that is a matter belonging to the Poder Legislativo rather than the Ejecutivo. It will only be noted that, forty-eight years after the creation of the Parque Nacional and nineteen years after the creation of the Junta Directiva del Parque Nacional, the country is at an appropriate juncture to make changes and improve models that history has shown to have been only partially successful. The transfer of funds contemplated by TRANSITORIO V warrants separate mention. It authorizes the head of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), on a one-time basis, to use six thousand four hundred million colones (6.400.000.000,00) from the trust funds allocated in the amendment to subsection a) of article 3 of Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (now Parque Nacional Manuel Antonio), y sus Reformas, de 15 de noviembre de 1972, as established by the law, which are held in the FID 111 O Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio/ Banco Nacional de Costa Rica, for the purpose of addressing the national emergency caused by COVID-19, declared by decreto ejecutivo N.º 42227-MP-S, de 16 de marzo de 2020, for the economic recovery of the Subregión Quepos-Parrita, since the economic situation caused by the COVID 19 pandemic and its many adverse effects are widely known, particularly in sectors whose livelihoods depend primarily on tourism, such as the Subregión de Quepos –Parrita.

The Alcalde and Presidente del Concejo Municipal of the Municipalidad de Quepos state that the introduction of Transitory Provision V seeks to inject resources into the cantón de Quepos, which has been severely affected economically as a result of the worldwide COVID-19 pandemic. Regarding the remodeling of the Club Social located in the cantón de Quepos, known as the “zona americana,” it is land forming part of the Patrimonio Natural del Estado and belonging to MINAE, and it represents an architectural treasure of the canton whose restoration would greatly benefit the region because it would reclaim a site that is currently abandoned. For years, the canton—represented by this municipality—has not received a single cent of the money generated by this park, the most visited in the country, even though it has borne the greatest burden in protecting it by collecting its waste and that of the surrounding areas, as well as generally protecting its environment.

This Chamber observes that the challenged provision states as follows:

“TRANSITORY PROVISION V- The head of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) is hereby authorized, on a one-time basis, to use six thousand four hundred million colones ((26.400.000.000,00) from the trust funds allocated in the amendment to subsection a) of article 3 of Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (now Parque Nacional Manuel Antonio), y sus Reformas, de 15 de noviembre de 1972, as established by this law, which are held in the FID 111 O Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio/ Banco Nacional de Costa Rica, for the purpose of addressing the national emergency caused by COVID-19, declared by decreto ejecutivo N.º 42227-MP-S, de 16 de marzo de 2020, for the economic recovery of the subregión Quepos-Parrita, as follows:

1- One thousand two hundred million colones (sic) ((21.200.000.000,00) shall be transferred to the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) to provide food assistance to the vulnerable population affected by the national COVID-19 emergency in the subregión Quepos-Parrita and cantón de Garabito, for a period of up to six months from the publication of this law. For such purposes, the Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio shall prepare a supplemental budget (presupuesto extraordinario) that includes these resources and submit it to the Contraloría General de la República for approval no later than ten business days after this law enters into force.

2- Three hundred million colones (sic) ((2300.000.000,00) shall be transferred to the Municipalidad de Quepos to finance operating expenses resulting from the decrease in revenue caused by the COVID- 19 pandemic, so that it may maintain the continuous provision of municipal services and provide specific assistance to the population affected by the emergency. For such purposes, the Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio shall prepare a supplemental budget that includes these resources and submit it to the Contraloría General de la República for approval no later than ten business days after this law enters into force. Before these resources are transferred, the Municipalidad shall demonstrate, by means of a certification submitted to the Contraloría General de la República, a decrease in its revenue as a consequence of the pandemic of 3- Two hundred million colones (sic) (CZ:200.000.000,00) to refurbish the social club located in the area known as Zona Americana de Quepas, in order to establish the infrastructure necessary for the operation of a training center of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). The Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) is authorized, through agreements with other entities, to make those facilities available for their benefit and for the benefit of the residents of the cantón de Quepas.

4- Seven hundred million colones (sic) (CZ:700.000.000,00) for improvements to the buffer zone of Parque Nacional Manuel Antonio, in accordance with the provisions of the amendment to subsection c) of article 3 of Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (now Parque Nacional Manuel Antonio), de 15 de noviembre de 1972, as established by this law.

5- Up to four thousand million colones (sic) (CZ:4.000.000.000,00) for the acquisition of goods and services, as well as personnel and the development and maintenance of infrastructure necessary for the management of Parque Nacional Manuel Antonio, in accordance with the provisions of the amendment to subsection b) of article 3 of Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (now Parque Nacional Manuel Antonio) de 15 de noviembre de 1972, as established by this law.

The administrator of Fideicomiso FID 1110 Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio / Banco Nacional de Costa Rica shall submit every six months to the Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos of the Asamblea Legislativa, as well as to the Contraloría General de la República and the Ministerio de Hacienda, a report on expenditures charged against the financing specified in this transitional provision (transitorio). The report shall contain:

• a)The implementation plans for the works, together with their respective maintenance plans.
• b)The implementation schedule for the works specified in this Transitional Provision V.
• c)Details of the works performed, the time frames, and the investment categories.
• d)The amount and details of the resources used and disbursed.
• e)The proposed and achieved targets.
• f)The name of the awardee for each project (natural or legal person), in accordance with the implementation plan, and details of the respective contracts.
• g)The names of the persons hired and the amount and term of each engagement.
• h)The names of the respective coordinators responsible for implementing the plans.”

NOTE: Errors marked “(sic)” correspond to the text exactly as it appears on the Sinalevi website. The correct amounts are those written out in words; the amounts in parentheses are printing errors in the law and were marked “(sic).”

Regarding the petitioners’ arguments, only the possible violation of the principle of germaneness (principio de conexidad) will be examined, since the allegation of a violation of the principle of technical reasonableness (principio de razonabilidad técnica) was not sufficiently presented, nor was the applicable reasonableness test in this case explained at length.

In this regard, it is established that the bill entered the legislative process on August 9, 2019 (published on August 27, 2019), and that this Transitional Provision V was included through the approval of a substitute text on June 22, 2020. According to the statement of reasons, the purpose of the bill was to provide Parque Nacional Manuel Antonio with “the financial resources necessary to implement its general management plan and its specific plans, so that the required infrastructure and equipment may be made available, as well as the tools necessary to properly perform the strategic tasks of control and protection, monitoring, research, environmental education, and sustainable tourism.” Transitional Provision V then authorized, on a one-time basis, the use of funds from the trust (fideicomiso) of Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio for the national COVID-19 emergency declared by Executive Decree No. 42227-MP-S of March 16, 2020, for the economic reactivation of the Quepos-Parrita subregion, by transferring funds to the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias; the Municipalidad de Quepos; the social club located in the area known as Zona Americana de Quepas; improvements to the buffer zone (área de amortiguamiento) of Parque Nacional Manuel Antonio; and the procurement of goods and services, as well as personnel and the development and maintenance of infrastructure necessary for the management of Parque Nacional Manuel Antonio.

From all the foregoing, it is established that, when the original bill was introduced, the national COVID-19 emergency had not yet been declared and, therefore, the original bill contained no transitional provision assigning a different use to the funds of the Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio trust. Accordingly, the violation of the principle of germaneness with respect to the provisions of subsections 1, 2, and 3 is clear, as will be explained. Regarding this principle, it should be recalled that this Chamber has repeatedly held that the principle prevents an already initiated procedure from being used to approve substantially different legislation, since doing so has implications for the principles of public notice and citizen participation. Thus, the original bill and its statement of reasons constitute the framework within which the legislature’s right of amendment (derecho de enmienda) may be exercised. In Judgment No. 2017-019636, this Chamber stated the following:

“IV.- On the principle of germaneness. The so-called principle of germaneness, established as a standard for reviewing the constitutionality of legal provisions, ensures that the statutory provisions ultimately approved are consistent with and directly related to the initial text that began the legislative process, with the aim of preventing the approval of provisions wholly disconnected from the interest and motivation that gave rise to a particular bill. Understood in this manner, the principle of germaneness is related to the democratic principle and is clearly manifested in the recognition and responsible exercise of the right of legislative initiative and the right of amendment.” (Emphasis not in the original).” Furthermore, on several occasions this Chamber has found statutory provisions approved in violation of the principle of germaneness during the legislative process to be unconstitutional. For example:

-Decision No. 2002-00058, issued at nine fifty-seven a.m. on January 3, 2002.- Optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) concerning the bill entitled “Ley para la Penalización de la Violencia contra las mujeres mayores de edad.” The Court ruled: “All these additions are innovative in nature and constitute a substantial violation not only of Article 124, because the Comisión con Potestad Legislativa Plena Tercera lacked authority after exceeding the limits established by the delegating act of the Plenario Legislativo, but also because they violate the principle of germaneness and likewise exceed the legislators’ own right of amendment.” -Decision No. 2000-04530, issued at two fifty-one p.m. on May 31, 2000.- Optional legislative consultation on constitutionality concerning the bill entitled “Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual,” legislative file number 13.642.

The Court ruled: “VIII.- VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF GERMANENESS. … The bill under review did not refer in any way to fees, nor did the texts successively approved by the Comisión Especial that considered it; Article 53 was added at a very advanced stage of the legislative process … From its review of the legislative file, the Chamber concludes that the Asamblea Legislativa urgently needed to resolve the financial situation of both publishing houses and used the bill now under review, which was at an advanced stage of the process, to provide those publishing houses with resources. The Chamber finds, however, that the approach taken for that purpose exceeded the limits of the right of amendment, as those limits have been developed through case law … All of this leads to the conclusion that the solution adopted to resolve the economic problem affecting the publishing houses intrudes upon the procedure for a bill whose content and purpose are clearly different and specific … in this Court’s view, the means used to process it entailed failure to comply with the procedures prescribed by the rules for the enactment of laws and with the principles underlying that system (as reflected in the case law itself).

The Chamber therefore finds that the addition of Article 53 is formally unconstitutional.” -Decision No. 2000-9257, issued at eight thirty-six a.m. on October 20, 2000.- Mandatory consultation on constitutionality (consulta preceptiva de constitucionalidad) concerning the bill entitled “Reforma a los artículos 169, 170 y 171 de la Constitución Política de la República de Costa Rica.” The Court ruled: “Article 170 underwent a substantial amendment to introduce, in a second paragraph, the constitutional obligation to transfer ten percent of the National Budget to the country’s municipalities, an idea supplemented by the provisions of Transitional Article II requiring powers to be transferred from the Poder Ejecutivo to the municipalities. In the Chamber’s view, this innovation constitutes an overreach by the derivative constituent authority (constituyente derivado), which exceeded its powers and caused a direct and evident infringement of the right of amendment and the principle of germaneness, thereby rendering the procedure unconstitutional.” -Decision No. 2000-03220, issued at ten thirty a.m. on April 18, 2000.

Optional legislative consultation on constitutionality concerning the bill entitled “para el mejoramiento de los servicios públicos de electricidad y telecomunicaciones y de participación del Estado.” The Court ruled: “When a motion is used to include text that may be considered innovative in the sense just explained, the legislators are deemed to have exceeded their power of amendment, rendering that addition unconstitutional. In this regard, the Chamber finds that the inclusion of Chapter III on Broadcasting in Title III of Book IV of the bill entailed addressing a subject not initially contemplated in the original initiative published in the Official Gazette, ‘La Gaceta.’ The foregoing leads this Court to find that this inclusion exceeded the power of amendment, thereby invalidating the addition for the reasons already stated. Furthermore, it has already been noted that public disclosure of legislative work is part of the legislative due process guaranteed by the Constitución Política (Article 117 of the Carta Política); and the inclusion of these new provisions, in addition to exceeding the power of amendment, resulted in the published text bearing no relation to the text ultimately approved on first reading.

The Chamber finds that the failure to comply with the mandatory procedure for the dissemination and publication of those provisions constitutes a substantial defect in the legislative process.” -Decision No. 2022-025341, issued at three thirty p.m. on October 26, 2022: Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought against Article 2 of the “Ley para el Alivio en el Pago del Marchamo 2021,” No. 9911, solely with respect to the final paragraph of Transitional Provision XI incorporated into Law No. 7969, in which the following was stated: “the legislative initiative was subsequently amended substantially through the right of amendment, and Bill No. 22085 was altered to such an extent that the original proposal was transformed and the bill’s original subject matter changed radically, even under a text different from the one submitted to ARESEP for consultation. Consequently, there is an infringement of the principle of germaneness, which must be observed throughout the parliamentary process and which guarantees the correlation between the parliamentary right of initiative and right of amendment, as well as public notice, transparency, and citizen participation as components of the democratic principle during consideration of the bill.” Thus, the principle of relatedness (principio de conexidad) also prevents the content of a bill from being unexpected.

The discussion of every bill must be governed by respect for the democratic principle (principio democrático) and the principle of publicity (principio de publicidad), so that the content of bills debated in Parliament is made known to the public. From all the foregoing, it is concluded that the lack of relatedness between the Executive Branch’s initiative and the text ultimately approved did, in this case, entail a substantial procedural defect (vicio sustancial de procedimiento), since the bill went from having the specific objective of providing Parque Nacional Manuel Antonio with the necessary financial resources to changing the allocation of those funds, even if only on a one-time basis. As the PGR states in its report, this Transitory Provision V involved the introduction of an isolated provision regulating qualitatively different matters (addressing the national emergency caused by COVID-19), even though this had not formed part of the bill’s original intent.

Addressing the national emergency was not part of the bill’s original intent because, as of that date, no such emergency existed. The pandemic could constitute a state of emergency justifying the urgent distribution of resources; however, neither the original bill nor the substitute text contained a statement of reasons (exposición de motivos) supporting the distribution of resources as carried out in the challenged transitory provision. With respect to subsection 1), in addition to the evident lack of any relationship between the allocation of the resources and the bill’s original purpose of providing financial resources to Parque Manuel Antonio, it also fails to specify the distribution of that food assistance, the applicable plan, the type of food, or the communities that would benefit. In the case of subsection 2), no relationship with the purpose of providing financial resources to Parque Manuel Antonio is evident either, because the resources transferred thereunder to the Municipality are for current expenditures, and there is likewise a lack of detail concerning the plan for distributing them.

The Mayor’s report states that the purpose was to inject resources into the canton of Quepos, which has been severely affected economically, thereby confirming that the purpose was unrelated to providing resources to the Park. In the case of subsection 3), the social club was not even justified by the pandemic situation, nor was it stated that its restoration was necessary. As for subsections 4 and 5, because the distribution was intended for improvements to the Park’s buffer zone (área de amortiguamiento) and for the procurement of goods and services, that distribution of funds is related to the original bill because they would be invested in the Park itself; accordingly, the principle of relatedness was respected with respect to those subsections. Regardless of the justifications provided by MINAE and the Municipalidad de Quepos in their reports, the fact remains that, if the allocation of the funds was to be changed, even if only on a one-time basis, this should have been done through a new bill.

This demonstrates that the legislature used a procedure already underway to enact substantively different legislation. All of this demonstrates the lack of relatedness between the original bill and the bill as enacted and, therefore, a substantial procedural defect occurred with respect to subsections 1, 2, and 3 of the challenged Transitory Provision V. Accordingly, this action must be granted with respect to those subsections, subject to the adjustment of effects (dimensionamiento) set forth in the operative part (parte dispositiva) of this judgment.

V.Regarding the claim against the amendment to Article 3 of Ley 5100 (violation of the principle of non-regression and reasonableness).- In the petitioners’ view, by amending the provisions of section 3 of Ley 5100, the challenged law establishes a new distribution of the funds generated by Parque Nacional Manuel Antonio. They allege that no technical studies were ever conducted to support that amendment with respect to the distribution of revenue and the financing of that Park. They maintain that the State seeks to increase the resources available to other parks at the expense of Manuel Antonio, which they believe creates the risk of environmental regression (regresión ambiental) in violation of section 50 of the Constitution. According to the report submitted by the PGR, the challenged provision does not constitute environmental regression but, on the contrary, seeks to strengthen the financing of Parque Nacional Manuel Antonio and the other national parks.

It therefore concludes that the challenged provision actually expands and strengthens the operation of Parque Nacional Manuel Antonio and the other national parks, for which no technical studies are required. Likewise, the percentages assigned by the amendment fall within the legislature’s discretion. It therefore does not consider the amendment made to Article 3 of Ley 5100 unconstitutional. For its part, the report of the Asamblea Legislativa states, regarding the alleged lack of studies, that the amendments enacted through this law took into account criteria of legality, necessity, suitability, and proportionality throughout the legislative debate. The case file contains information that assisted the legislature in making its decision. The petitioner proceeds from a mistaken premise; particularly relevant is the extensive technical study contained in the case file, entitled the internal audit report of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (folios 170 to 227), which assesses the effectiveness of that system’s operational and strategic planning process.

See also judgment no.2003-5374, which indicates that it is acceptable for the legislature to have been guided by its assessment of the information available to it. The Ministro de Ambiente y Energía states that laws generally provide frameworks for action and broad guidelines to be followed, but that they need not set forth every procedural detail required for their implementation. The Alcalde and the Presidente del Concejo Municipal of the Municipalidad de Quepos state that the provision challenged by the petitioners does not pose a risk of environmental regression because it seeks to strengthen the financing of Parque Nacional Manuel Antonio and provide support to the other national parks. Thus, the amendment requires all revenue collected from admission to Parque Nacional Manuel Antonio to be used for environmental conservation purposes. It should be noted that 50% will be allocated to the Fondo de Parques Nacionales administered by SINAC, and the remaining 50% of the resources will be allocated to the Park’s trust (fideicomiso).

It bears emphasizing that, before the challenged provision, the purposes for which the Park’s resources could be used were limited to purchasing land; the amendment expands those purposes so that the resources may be invested in improving the Park’s infrastructure and operation, which was not expressly provided for by law before the proposed amendment. The petitioners allege that the percentage allocated to land purchases was reduced from 50% to 30% and that this constitutes a deterioration in environmental protection; however, the legislative record (See folio 468) establishes that, as of that date, only one property remained to be purchased. Another important consideration is that the possibility of allocating resources to the Park’s buffer zones and surrounding areas, which constitute biological corridors (corredores biológicos) of great environmental importance, was expanded.

This Chamber notes that the challenged provision establishes the following:

“Article 3- The following resources shall be available to finance the management, operation, development, and consolidation expenses of Parque Nacional Manuel Antonio:

The collection of an admission fee from individuals, which shall be set in accordance with the provisions of the Decreto Ejecutivo de Tarifas por derechos de ingreso y otros servicios ofrecidos por las áreas silvestres protegidas, under the administration of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, whichever decree is in force. Costa Rican nationals under six years of age and Costa Rican nationals over sixty-five years of age shall be exempt from payment of the admission fee.

The admission fee for Parque Manuel Antonio shall be collected at the official stations established for that purpose, as well as through a digital payment platform made available to visitors by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). Admission tickets to the national park shall be used only once and on the specific date indicated thereon.

Of all revenue generated from this source following the enactment of this law, fifty percent (50%) shall be allocated immediately to the Fondo de Parques Nacionales. Those resources shall be administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and used to carry out actions, projects, and programs ensuring the protection and consolidation of all protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) in the national territory, in accordance with Ley 7788, Ley de Biodiversidad, of 30 de abril de 1998.

The remaining fifty percent (50%) shall be allocated to the trust established by Ley 8133, Creación de la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, of 19 de setiembre de 2001, and shall be distributed as follows:

• a)Thirty percent (30%) shall be allocated to payment for privately owned land located within the boundaries of Parque Nacional Manuel Antonio, created by Ley 5100, of 15 de noviembre de 1972, and its respective amendments.

Resources may be allocated to pay for land within state-owned protected wilderness areas located in the Quepos-Parrita and los Santos subregions that, because of their biodiversity and associated resources, soil, and water, are considered strategic geographic areas and interconnected biological corridors that, in turn, contribute to the biological enhancement and conservation of Parque Nacional Manuel Antonio. Of the total resources available in the trust for payment for land, a reserve of at least fifty percent (50%) of the resources shall be maintained for the purchase of land in Parque Nacional Manuel Antonio until all privately owned properties have been fully paid for.

Once all properties located within the Park have been paid for, they shall become property of the State, and these resources shall be allocated as provided in subsection b) of Article 1 of this law.

• b)Fifty-five percent (55%) shall be invested in the procurement of goods and services necessary for the management of Parque Nacional Manuel Antonio, in accordance with the Plan General de Manejo and its specific plans. Goods and services procured with these resources shall be administered in accordance with the procedures established in the regulations implementing this law, for whose execution the Dirección del Área de Conservación Pacífico Central (Acopac) shall prepare an annual investment plan. In addition, these resources shall be used to hire support personnel assigned to Parque Nacional Manuel Antonio for the purpose of supporting the management of this protected wilderness area. The percentage established in this subsection may be higher, in accordance with subsections a) and e) of Article 3 of this law.
• c)Ten percent (10%) shall be invested in the buffer zone outside Parque Nacional Manuel Antonio, pursuant to the priority criteria specified by the Municipalidad de Quepos and falling within the following objectives:

C1) Creation, operation, and equipping of police forces and lifeguard services to ensure the safety of visitors to the buffer zone (área de amortiguamiento) of the National Park.

C2) Design, construction, and operation of infrastructure projects for services addressing the safety, public health, recreation, and accessibility needs of park visitors in the buffer zones.

C3) Ensure the continuous operation of public restrooms outside the park’s entry and exit points, as well as proper solid-waste and wastewater management.

C4) Maintain in good condition, improve, or construct the necessary public infrastructure under sustainability criteria to ensure accessibility and the flow of visitors outside the park.

C5) Support projects and programs of other State institutions aimed at improving public infrastructure and services in the buffer zones of Parque Nacional Manuel Antonio, using sustainability criteria.

C6) Support and finance the programs carried out by the Municipalidad de Quepas concerning environmental education and climate change.

The programs, works, or projects financed by the trust (fideicomiso) at the municipality’s initiative shall be arranged in accordance with the procedures established in the regulations to this law and must be set forth in an annual investment plan that the Municipalidad de Quepas shall submit to the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio. The latter shall verify that said plan complies with the objectives described in this law and shall subsequently approve or reject its implementation by means of a reasoned decision supported by technical and legal criteria.

• d)Two point five percent (2,5%) shall be invested in monitoring and research activities in Parque Nacional Manuel Antonio, in accordance with the procedures established in the regulations to this law.
• e)Two point five percent (2,5%) shall be allocated to the administrative and operating expenses of the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, for which purpose said Board shall prepare an annual budget based on its requirements and in accordance with the principles of public procurement (contratación administrativa). In periods in which the budget prepared by the Board of Directors is less than two point five percent (2,5%), the remaining resources shall be allocated as provided in subsection b) of Article 3 of this law.

Said resources shall be administered through a trust to be established with one of the State-owned commercial banks, as selected by the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, which selection shall be based, in order of priority, on criteria of security, liquidity, diversification, and profitability.” In this regard, although it is true that there is no evidence that a technical study existed to justify the permanent distribution of Parque Nacional Manuel Antonio’s revenue, and although there was a degree of discretion in that distribution, this does not render the provision unconstitutional, since those matters concern questions of expediency and advisability that were extensively substantiated during the legislative debate. See Plenary Record No. 32 of 29 July 2020, which states as follows:

“Representative Carmen Irene Chan Mora:

Although this initiative was introduced by the Executive Branch, it is the result of the work of several representatives from the Comisión de Turismo, to which the matter was initially referred, and subsequently from the Comisión de Puntarenas, to which the file was transferred.

I was present in both committees. I was one of the representatives who proposed opening an investigation into the problems concerning the administration, management, and operation of Parque Manuel Antonio. Although the idea did not move forward at that time, it helped spur the Government to present a solution to a problem that was already receiving attention in both national and local media.

I have been committed to this issue from day one and to the need to contribute an alternative for rescuing and restoring this facility, because since 2018, as part of my political oversight duties, I have denounced before this Plenary and in several news outlets a series of administrative irregularities, as well as environmental and public-health problems and other issues that the park was also facing.

(…)

I met with business owners, local authorities, facility officials, and community residents. (…) Accordingly, I have worked alongside the representatives of the Comisión Puntarenas to improve and develop the substitute text that we will vote on today, so as to guarantee the resources and conditions necessary for the proper operation of the site, but above all, so that a large portion of the funds generated by this park will be used for its maintenance and development and will remain in the canton.

(…) In summary, colleagues, the bill provides that, of all revenue generated from park admission fees, fifty percent will be allocated to the Fondo de Parque Nacionales for the protection and consolidation of all protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) in the national territory, in accordance with the provisions of the Ley de Biodiversidad, and the remaining fifty percent will be allocated to the trust created by Law No. 8133, to be distributed among various categories related to the purchase of privately owned land within the park boundaries, as well as the procurement of goods and services for managing the facility, investment in security, investment in public health, restrooms, solid-waste management, and wastewater management.

It also includes park monitoring and research, administrative expenses, and these are only some examples, all for the purpose of improving the facility’s operation and promoting its sustainable development.

(…)

I also wish to make clear that this representative and several legislators who worked on the legislative proposal have taken this matter very seriously. We sought to improve the text and establish the fairest and most proportionate possible distribution of resources; moreover, throughout the debate and consideration of this bill, we remained open to the comments and recommendations of the various bodies and sectors connected with this matter.” Representative Nielsen Pérez Pérez:

Given that most of the land has already been purchased, with only the small area to which I referred still pending, this bill has been proposed to promote direct investment within and outside Parque Nacional Manuel Antonio, thereby generating development and employment in the canton, increasing visitor capacity, and creating tourism-related economic linkages for the benefit of the national and local economies. It will also enable recurring resources to be invested to strengthen the conservation of the National Park’s biodiversity, while the bill authorizes the allocation of resources to provide solidarity-based assistance to the vulnerable population of Quepos, Parrita, and Garabito affected by the Covid-19 emergency.

Representative José María Villalta Flórez-Estrada:

Manuel Antonio is one of the most beautiful coastal parks in Costa Rica, Latin America, and the world. It truly is one of the most beautiful places in Costa Rica, and that is difficult to say because, in Costa Rica, we are blessed with unparalleled natural beauty.

Nevertheless, Manuel Antonio ranks among these natural treasures and among the most beautiful places in this country, and it is certainly a protected area that generates significant revenue from visitors. It is one of the most visited parks in our country.

However, it is true that the site’s basic infrastructure sometimes looks more like a slum and is in deplorable condition. That undermines the sustainability of both the protected area and visitation to it. That is why the Frente Amplio caucus has supported this bill, because what it proposes is reasonable.

Currently, Manuel Antonio’s resources—the resources generated by the park—are distributed in two ways: fifty percent goes to the trust, primarily for the purchase of land, and the other fifty percent goes to the Fondo de Parques Nacionales, which covers, or should cover, the needs of Manuel Antonio, as well as the needs of other protected wilderness areas that do not generate the revenue that Manuel Antonio generates.

And that is appropriate because we are one country, one territory, and one nation, but logically, we cannot neglect Parque Manuel Antonio.

(…) Subsection b) of the new article being amended by this law states that, of the fifty percent allocated to the trust, at least half—at least twenty-five percent—shall be invested; no, at least twenty-five percent of the fifty percent shall be allocated to the procurement of goods and services necessary for park management.

And that includes infrastructure, improvements to visitor infrastructure, the possibility of hiring the personnel needed to care for the park, environmental projects, environmental training and education projects, and everything required to generate these productive linkages.” Representative Erwen Masís Castro This is a good bill; it is a bill intended to redistribute revenue at Parque Manuel Antonio, thereby enabling the development of infrastructure and enabling us, within reason, so to speak, to have better conditions.” This shows that the new distribution was neither arbitrary nor capricious, but rather that this new allocation of resources was fully justified. Accordingly, this Chamber finds no evidence of environmental regression (regresión ambiental) in the funds allocated to the protection and operation of Parque Nacional Manuel Antonio. In this regard, the PGR states in its report that, on the contrary, the challenged provision expands and strengthens the operation of the park.

It adds that, under the amendment introduced by the challenged law, all proceeds from admission to Parque Nacional Manuel Antonio must be used for conservation purposes. This is because 50% of the resources will be allocated to the Fondo de Parques Nacionales administered by SINAC, and the other 50% will be allocated to the park’s trust (fideicomiso). Additionally, the challenged provision expands the purposes for which the resources allocated to Parque Nacional Manuel Antonio may be used, without limiting them to the purchase of land and also allowing those resources to be invested in improving the infrastructure and operation of the national park, something that was not previously expressly authorized by law. Moreover, the elimination of subsection c), which concerned the State’s provision of personnel, is not per se an environmental impairment. Likewise, the reduction from 50% to 30% of the percentage allocated to land purchases does not constitute an environmental impairment, since the legislative record shows that, as of that date, only one property remained to be purchased (see folio 468).

The possibility of allocating the proceeds to the park’s buffer zones (zonas de amortiguamiento) and neighboring areas constituting important biological corridors (corredores biológicos) was also expanded. Furthermore, the allocation of resources from Parque Nacional Manuel Antonio to support other national parks through the Fondo de Parques Nacionales administered by SINAC does not constitute an environmental impairment, but rather a valid tool enabling the State to sustain national parks that do not generate sufficient revenue to finance themselves. For all these reasons, the action is dismissed with respect to this issue.

VI.Regarding the argument against the amendment of Articles 2 and 4 of Ley 8133 (violation of the principle of reasonableness). Opinion drafted by Justice Hess Herrera.- In the petitioners’ view, the administration of Parque Nacional Manuel Antonio is being changed from a centralized model to an even more centralized one through the creation of the Board of Directors of the trust. In addition, the nature of Parque Recreativo Manuel Antonio is changed to that of a merely national park, which is a blow to public participation and the democratization of these parks. They believe that local participation must be reflected in the park’s administration and management and therefore consider that there has been a regression in this area without technical justification. According to the report submitted by the PGR, the argument is unclear; in any event, however, these are matters of legality rather than constitutionality.

First, the petitioners object to the existence of a Board of Directors of the trust that replaces the Board of Directors of Parque Recreativo Manuel Antonio, as it was called under the previous law. A comparison of the two provisions shows that, under both the challenged law and the previous legislation, that Board of Directors is established as a maximally deconcentrated body (órgano de desconcentración máxima) attached to Ministerio de Ambiente y Energía, and therefore its legal nature has not changed. Consequently, the alleged violation with respect to the amendment made to Article 2 of Ley 8133 is not found to exist. For its part, the report of the Asamblea Legislativa states that there is a relationship between means and ends, as well as consistency with the legal system, particularly in environmental matters. As for the argument that the name change could restrict recreational use, that argument includes a series of suppositions or presumptions that will not necessarily materialize and that likewise would not occur as a result of the challenged law’s entry into force.

The contention concerning representation on the Board is without merit: it should be noted that the Board includes the mayor of Municipalidad de Quepos or a person designated by the mayor; a representative of Cámara de Comercio, Industria y Turismo del cantón de Quepos; a representative of the Parque Nacional Manuel Antonio tour guides’ group, duly certified by ICT; and a representative of the environmental sector of the Pacífico Central subregion, appointed by the Minister of the Environment. The Ministro de Ambiente y Energía states that the improvements made to the regulations governing Parque Nacional Manuel Antonio cannot in any way be deemed unconstitutional or in violation of any fundamental right, since, on the contrary, they respond to the need to address and/or correct circumstances that have been identified over time as constraints on the proper development of the Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida).

To construe the foregoing, as the petitioners seek to do, as a serious blow to public participation is plainly unfounded. By way of example alone, the Grupo de Guías Turísticos del Parque Nacional Manuel Antonio is given an important and decision-making role on the Board; its members are vital participants in the park’s activities and have first-hand knowledge of its needs. Furthermore, criticizing the inclusion of an ICT representative on the Board is unquestionably unfair, because without ICT’s longstanding assistance the park might well be closed to the public, and it cannot be overlooked that Parque Nacional is a place where conservation and tourism coexist harmoniously. Lastly, with respect to this same issue, the unfounded criticism of the inclusion on the Board of a representative of the environmental sector of the Pacífico Central subregion, appointed by the Ministro or Ministra de Ambiente y Energía, is likewise without merit.

The sole purpose of this representation is to broaden participation in the decisions and scope of action of the Board of Directors to include a wider group of persons knowledgeable about environmental matters who can provide highly valuable technical contributions. Their argument that changing the name from “Recreativo” to “Nacional” will affect all economic activity in the area and the park’s own revenue is nothing more than an unsupported value judgment. It is also worth noting that the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio has functions defined in Ley 9885. That deconcentrated body is not the administrator of Parque Nacional. Responsibility for administering protected wildlife areas rests with the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as provided in Article 22 of Ley N°7788 Ley de Biodiversidad. Therefore, any assertion casting doubt on public participation in the management of protected wildlife areas must be rejected, particularly when the country has instead been internationally recognized as a model for integrating collegial bodies (órganos colegiados) with civil-society participation in environmental decision-making through the Consejos Regionales.

The Alcalde and Presidente del Concejo Municipal de la Municipalidad de Quepos state that the petitioners’ objection concerns a change of name, since before the amendment it was called Junta Directiva del Parque Recreativo Manuel Antonio and after the amendment it will be called Junta Directiva del fideicomiso. Essentially, however, under the amendment the Board of Directors will be established as a maximally deconcentrated body attached to Ministerio de Ambiente y Energía, and therefore the legal nature of this Board of Directors has not changed. What does represent a change is the composition of that Board, which affords greater public participation to active groups.

This Chamber notes that the challenged provisions establish the following:

“Article 2- The Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio is hereby created as a maximally deconcentrated body attached to Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) to perform the following functions:

• a)To implement the budgetary distribution of the resources available in the trust, in accordance with Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (now Parque Nacional Manuel Antonio), dated 15 de noviembre de 1972.
• b)To oversee the proper use of the trust’s resources in accordance with this law.
• c)To approve or reject, by means of a reasoned decision supported by technical and legal criteria, the annual investment plan submitted by Municipalidad de Quepas for investments in the buffer zone.
• d)To prepare and submit the reports requested by the various authorities.
• e)To coordinate joint actions with Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) and Sistema Nacional de Áreas de Conservación in order to facilitate budget implementation processes, in accordance with this law.” “Article 4- The Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio shall be composed as follows:
• a)One representative of Ministerio de Ambiente y Energía, (Minae).
• b)One representative of Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac).
• c)One representative of Instituto Costarricense de Turismo, (ICT). d) The mayor of Municipalidad de Quepas or a person designated by the mayor.
• e)One representative of Cámara de Comercio, Industria y Turismo del cantón de Quepas.
• f)One representative of the Parque Nacional Manuel Antonio tour guides’ group, duly certified by Instituto Costarricense de Turismo (ICT).
• g)One representative of the environmental sector of the Pacífico Central subregion, appointed by the Ministro or Ministra de Ambiente y Energía.

In the cases of subsections e), f), and g), the principal members and their respective alternates shall be elected for a two-year term beginning on the date of their appointment. These representatives may be reelected consecutively only once, so that their appointments never exceed four years in total, even if they serve as representatives of a different organization or institution.

The representatives to the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio shall be appointed in accordance with the regulations implementing this law.” In this regard, neither the change in the form of administration nor the removal of the word “recreational” entails defects that render the challenged provision unconstitutional. As the PGR states in its report, under both the challenged law and the prior legislation, the Board of Directors is constituted as a maximally decentralized body (órgano de desconcentración máxima) attached to the Ministerio de Ambiente y Energía; therefore, its legal nature did not change. Moreover, the text of the challenged provision reveals no diminution of the right to citizen participation, since amended Article 2 merely sets forth the functions of the Board of Directors, while amended Article 4 concerns the composition of that Board.

Furthermore, centralizing the administration of a protected area in the hands of the State cannot be considered unconstitutional. There was, however, a change in its composition, since it was previously composed of two representatives of MINAE, two representatives of the Municipalidad de Aguirre, two representatives of active local organizations, and one representative of the Cámara de Comercio, Industria y Turismo de Aguirre. Under the challenged legislation, it is now composed of representatives of MINAE, SINAC, ICT, the Municipalidad de Quepos, the Cámara de Comercio, Industria y Turismo del cantón de Quepos, the group of tour guides of Parque Nacional Manuel Antonio, and the environmental sector of the subregión Pacífico Central, appointed by the Ministro de Ambiente y Energía. According to the PGR’s report, this change, in addition to providing greater participation to other stakeholder groups, falls within the scope of legislative discretion (discrecionalidad del legislador) and does not entail a violation of any constitutional provision or principle.

Nor does it appear to impair local representation, since the municipality and key stakeholders from the canton continue to be represented on the Board of Directors. For all these reasons, the action is dismissed with respect to these matters.

VII.Conclusions.- 1. Because Transitory Provision V (Transitorio V) was introduced into the bill that gave rise to law n°9885 as an isolated provision regulating qualitatively different matters (addressing the national COVID-19 emergency), even though this was not part of the bill’s original intent, a violation of the principle of relatedness (principio de conexidad) is established and, consequently, a substantial procedural defect is demonstrated, specifically with respect to subsections 1, 2 and 3, as indicated. Accordingly, this action must be granted and those subsections consequently annulled. However, to avoid serious disruptions to legal certainty, justice, and social peace, the effects of this ruling are hereby adjusted, since the amounts specified in the provision were already distributed in the year 2020.

2. Because the challenge to the amendment of Article 2 of Ley 5100 lacks the requisite standing and substantiation, that claim is inadmissible, and this Chamber did not examine it.

3. Because the arguments against the amendment of Article 3 of Ley 5100, concerning the new distribution of the funds generated by Parque Nacional Manuel Antonio, involve questions of expediency and advisability within the exercise of legislative discretion; and because there was no environmental regression (regresión ambiental) in the funds allocated to the protection and operation of Parque Nacional Manuel Antonio, since all revenue obtained from admission to the park in question must be used for conservation purposes, the action is dismissed with respect to this matter.

4. Because the arguments against the amendment of Articles 2 and 4 of Ley 8133, concerning the functions and composition of the Board of Directors and the name of the Park, do not alter its legal nature as a maximally decentralized body attached to the Ministerio de Ambiente y Energía, and because the new composition provides greater participation to various groups, including representatives of the government (the Ministry, the Municipality, and ICT), the chamber, tour guides, and the environmental sector, the action is dismissed with respect to this matter.

VIII.DISSENTING OPINION OF JUSTICE ALVARADO PANIAGUA.- I have decided to dissent in part with respect to the amendment made by the challenged law to subsection g) of Article 4 of Ley 8133, because of the change established therein concerning the method of appointing the representative of the environmental sector. It should be noted that the provision in question states that this appointment is to be made by the Ministro (a) de Ambiente y Energía, and therefore does not guarantee prior active and full democratic participation, as previously occurred. In this regard, this constitutes a diminution compared with the prior provision, which stated that the appointment was made following a call for an Assembly attended by representatives of the active local organizations of the subregión Aguirre-Parrita del Área de Conservación Pacífico Central (“The representatives of local organizations on the Board of Directors shall be appointed by the Assembly convened by the Ministerio de Ambiente y Energía through a nationwide mass communication medium”). In our country, the democratic principle is a principle of constitutional rank characteristic of our Social and Democratic State governed by the rule of law; it is also a standard of interpretation and constitutes a genuine right, as this Chamber has stated:

“the democratic principle has a threefold constitutional meaning: first, as an essential characteristic of our Social and Democratic State governed by the rule of law, which entails a particular method for electing our officials, reflected in the system of representative, participatory, and pluralistic democracy, as the indirect exercise of Power through the various popularly elected offices; second, as a source or standard of interpretation, insofar as it constitutes the source and guiding principle of the legal system, permeating the entire body of law and all legal forms, such that it prevails as a governing principle in the political organization of the State and in all forms of collective organization (as occurs with the composition of the collegial bodies of corporate entities, including municipalities, professional associations, and production corporations), with representativeness serving as its practical means of implementation; and third, as a genuine right and, in that capacity, enforceable before administrative and judicial authorities, (…) public authorities must, always and insofar as possible, promote and encourage citizen participation in decision-making, since this is nothing more than recognition of the democratic character of Costa Rican society.” (Emphasis not in the original. See judgment 2003-03475 at 08:56 on 2 de mayo de 2003).

This is supplemented by Article 9 of the Constitución Política, which provides that the Government of the Republic shall be popular, representative, participatory, alternative, and accountable. Accordingly, public authorities must promote and encourage democratic participation in the various decision-making bodies. In this case, this translates into an obligation of MINAE—which should have been established by the legislature in the provision at issue—to appoint the representative of the environmental sector of the subregión Pacífico Central (subsection g) of art.4 of Ley 8133) on the basis of democratic mechanisms; providing that such appointment would be made solely by the Minister is unconstitutional. For the foregoing reasons, I have decided to dissent because the appointment procedure does not guarantee a democratic process for electing that representative.

IX. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on an additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced by new technologies, these must be collected from the court within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, all materials not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is granted in part solely with respect to subsections 1, 2 and 3 of Transitorio V of law nro. 9885 of 24 de agosto de 2020 and, consequently, those provisions are annulled. In all other respects, the action is dismissed. Justices Salazar Alvarado and Lara Gamboa file a separate opinion. Justice Garro Vargas files a separate opinion. Justice Garro Vargas dissents in part and declares unconstitutional Article 3 of law n.°5100, which “Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (Ahora Parque Nacional Manuel Antonio),” as amended by law n.°9885 of 24 de agosto de 2020, as a result of which the provision in effect prior to the challenged amendment is reinstated; she also declares Transitorio V of law n.°9885 of 24 de agosto de 2020 unconstitutional in its entirety. Justice Alvarado Paniagua dissents in part with respect to the amendment made by the challenged law to subsection g) of Article 4 of Ley 8133, because of the method used to appoint this representative.

Pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and to avoid serious disruptions to legal certainty, justice, and social peace, the effects of this ruling are adjusted so that they shall become fully operative upon its complete publication in the Boletín Judicial, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. This judgment shall be served upon the Procuraduría General de la República and the parties that have entered an appearance.

Paul Rueda L.

Chief Justice Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G Anamari Garro V. Ingrid Hess H.

Fernando Lara G. Alexandra Alvarado P.

Separate opinion of Justices Salazar Alvarado and Lara Gamboa, authored by the former.

We add this separate opinion while joining the majority of this Chamber regarding the unconstitutionality of paragraphs 1, 2 and 3 of Transitorio V of the challenged law, insofar as the legislative history of the bill does not reveal a more detailed justification for diverting from Parque Nacional Manuel Antonio the resources necessary for its operation. The issue remains open for discussion as to whether the substitute text approved through motion 137 under the Reglamento de la Asamblea Legislativa by the Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas para que analice, estudie, dictamine y haga las recomendaciones pertinentes en relación con la problemática social, económica, empresarial, laboral y cultural de toda la provincia may be understood as permitting those resources to be redirected, changed, or modified in part for other purposes related to the national Covid-19 emergency. As the Procuraduría General de la República states, there is no information shedding light on the basis for that course of action. In this regard, we join the Chamber concerning the lack of relatedness alleged in the action, as well as the grounds stated in the Judgment.

However, in addition to the foregoing, we consider it important to note certain aspects that may well have been decisive to the conclusion reached by the Chamber and that we consider relevant grounds:

A.- This may well be understood from the context in which the substitute text was approved, during the health emergency caused by Covid-19 (which had already been declared by Decreto Ejecutivo N° 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020). Worldwide, different approaches were clearly taken to address the problems brought about by the health emergency, whose effects caused difficulties far beyond what the Branches of Government could have anticipated; the problems that arose were not limited solely to matters related to the healthcare systems’ capacity to serve the population, but also had significant effects on the economy and on the necessary reallocation of public funds that had to be devoted to addressing the emergency, all within both a national and global context. In other words, Costa Rica was no exception in having to adapt to changes in the population’s living conditions, while the State saw all of its economic planning and budgeting from before the national emergency disrupted. The same was experienced just as intensely internationally, as countries sought to safeguard their healthcare and economic capacity through different governmental responses and measures, depending on their systems of government, whether democratic or otherwise, and whether or not they protected the freedoms and fundamental rights of their populations.

B.- Now, in Transitory Provision V, the legislature cites Decreto Ejecutivo N° 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020, which declared a national state of emergency due to the health emergency caused by Covid-19. That decree is based not only on the provisions of the National Emergencies and Risk Prevention Law (Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo), Ley N° 8488 del 22 de noviembre de 2006, as an enabling provision authorizing the Executive Branch to declare a national emergency, thereby empowering it to act on the basis of a state of necessity and urgency (estado de necesidad y urgencia), in observance of the principle “Salus Populi Suprema Lex est,” the Roman maxim that the common good must be the supreme law. Within the framework of the aforementioned Ley N° 8488, this enables the Public Administration to adopt extraordinary measures and administrative acts (actos administrativos) to address emergencies that may arise.

As the Executive Decree correctly cites, Sentencia N° 1992-003410 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992 states that this principle conveys that “… the weaker legal interest (preserving the normal allocation of legislative powers) must yield to the stronger legal interest (preserving the legal and social order, which, at times, does not permit waiting for a law to be processed and enacted).” Nevertheless, that principle binds the State generally insofar as its principal mission is to seek the supreme common good for the population. Historically, it is the Roman republican foundation articulated by Cicero, which places the common good or welfare of the national community as a whole at a higher level of value in order to justify exceptional measures by public institutions exercising public authority. As such, the Republic, founded on law and on the need to guide public action, is required to champion the interests of all sectors comprising the community, not merely particular sectors, but rather the preeminence of the needs—the common good—of society as a whole, so that all are said to share equally in its benefits and burdens.

When laws are not in force during a state of necessity and urgency, the Branches of Government must pursue the common good, and particular interests must therefore yield to it. Above all, it must be borne in mind that, in emergency situations, legal systems must respond to the higher legal interest, which ordinarily calls for decision-makers to weigh the interests in the balance and reach solutions that strike a fair middle ground, with a view to benefiting the majority; for that reason, it counsels against solutions that tend toward either extreme.

C.- We recognize that the principle of necessity (principio de necesidad) likewise applies to events of this kind, for which the legal system may be shaped and yield to the needs of the moment. In this regard, that principle displaces the ordinary legal regime to make room for a regime of necessity, a situation manifested in different ways within the Costa Rican legal system. This reasoning is illustrated by Sentencia N° 2011-002699 de las 15:06 horas del 2 de marzo de 2011, which held that:

“… where an emergency has been declared, the principle of legality (principio de legalidad) is replaced by the principle of necessity. Accordingly, in the case of an emergency duly declared by the Executive Branch, the extraordinary measures governed by crisis legislation are authorized; these seek to mitigate the event’s impact on human beings and on interests legally protected under the legal system, including the National Emergencies and Risk Prevention Law (Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo) (Ley No. 8488), insofar as it permits the application of an exceptional regime, as occurs with budgetary management, which this Chamber deemed consistent with constitutional standards even while the Legislative Assembly was in ordinary session (sentencia No. 2009-09427) (…) [which] established that:

“The principle of necessity permits a new lawmaking function to address exceptional or anomalous circumstances whose urgency is implicit. Similarly, in Criminal Law, the defense of necessity (estado de necesidad) permits an individual to be exempted from punishment when that individual is in a situation compelling action contrary to the criminal legal system in order to cause one harm but prevent another of greater magnitude that is also imminent and present. Even artículo 226 de la Ley General de la Administración Pública permits the Executive Branch to dispense with procedural formalities and even to establish a special substitute procedure in urgent cases and in order to prevent serious harm to persons or irreparable damage to property. Consequently, this Chamber is faced with a situation in which the Executive Branch is not prohibited from exercising its other constitutional powers, such as exercising the initiative expressly conferred upon it to enact legal rules with sufficient force and effect to enable it to confront an urgent, circumstantial, and widespread reality for which ordinary legal means would produce untimely and undesirable results.” Specifically, the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa) include, among their rules, the procedural framework or provisions required under artículo 177 to permit extraordinary legislative procedures to be conducted on an expedited basis and to consider matters of urgent necessity for the State and the Costa Rican population.

All of this allows the Legislative Assembly to consider a bill without the prior preparatory steps—that is, without the requirement of a prior committee report—while the rules also allow the legislative Plenary to function as a Committee of the Whole (Comisión General). The foregoing is subject to the exceptions identified in the Chamber’s case law, which require publication or a summary of the bill so that the population and social stakeholders may be informed of its content or receive information concerning it.

D.- Given a bill whose consideration began before the pandemic, it must be shown that, during the legislative process (procedimiento legislativo), the ordinary rules of procedure needed to be set aside in order to prescribe a necessary and urgent particular benefit for part of the population. In this regard, although the legislature deemed it necessary to modify the original bill on the basis of the health emergency by introducing a new substitute text, it seems rather difficult to accept that this need not have been reflected at least in the records of the debate. Instead, as the Procuraduría General de la República explains, the health emergency was mentioned only once, by Deputy Chan Mora during Sesión Plenaria Extraordinaria N° 32 del 29 de julio de 2020, and this occurred during the Second Reading debate before the final vote. The measure was evidently adopted in a somewhat rushed manner, casting doubt on its asserted rationale because the substitute text discloses neither the technical basis nor, at a minimum, the prior inclusion of documentation containing an explicit reference justifying that amendment. This would ultimately have provided grounds for and made it possible to establish a link between the lack of the required subject-matter connection (conexidad) between the original and approved bills and a state of necessity and urgency.

E.- This is not to say that the legislature could not have introduced a bill containing the measure set forth in Transitory Provision V, paragraphs 1, 2, and 3, to benefit the population during an emergency and process it both expeditiously and efficiently. As noted, the procedural avenues exist and undoubtedly enabled the legislature to address various scenarios—as it indeed did—when deciding on numerous State economic benefits and other matters relevant to the employment and social interests of Costa Rica’s inhabitants at the outset of and during the health emergency. This is evident from some of the bills enacted after the national emergency was declared on 16 de marzo del 2020, which in certain cases were approved within days or weeks. By way of illustration: Ley N° 9830 del 19 de marzo de 2020 (tax relief in response to Covid-19), published in Alcance N° 53 a La Gaceta N° 55 del 20 de marzo de 2020; Ley N° 9832 del 21 de marzo de 2020, authorizing reductions in working hours in response to the Declaration of National Emergency, published in Alcance N° 56 a La Gaceta N° 58 del 23 de marzo de 2020; Ley N° 9833 del 24 de marzo de 2020, approving a loan agreement with the Corporación Andina de Fomento to finance support programs for strengthening public finances, published in Alcance N° 59 a La Gaceta N° 60 del 25 de marzo de 2020; Ley N° 9831 del 21 de marzo de 2020, concerning maximum fees within the card system charged to service providers for payment-device transactions and the operation of the card system, published in La Gaceta N° 61 del 26 de marzo de 2020; Ley 9836 del 26 de marzo de 2020, for the Financial Strengthening of the Non-Contributory Scheme of the Caja Costarricense de Seguro Social.

In addition, other laws were enacted in April to establish tools and mechanisms for enforcing health measures and mitigating the economic impact on workers, including Ley N° 9837 del 3 de abril de 2020; Ley N° 9838 del 3 de abril de 2020; Ley N° 9839 del 3 de abril de 2020; Ley N° 9840 del 22 de abril de 2020; Ley N° 9842 del 27 de abril de 2020; Ley 9845 del 20 de abril de 2020, among others; on this point, we join the majority of the Court.

F.- For the foregoing reasons, we subscribe to and issue this separate statement.

Luis Fdo. Salazar A. Fernando Lara G.

Res. n.°2024-025592 SEPARATE STATEMENT OF JUSTICE GARRO VARGAS I considered it necessary to place on record a separate statement in order to clarify the standing (legitimación) held by the petitioners.

For this purpose, it was established that the ruling of the Presidency of the Chamber admitting the action stated as follows:

“The applicant’s standing (legitimación) derives from Article 75, second paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional), insofar as the protection of diffuse interests (intereses difusos) is asserted in defense of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Political Constitution), as well as corporate interests (intereses corporativos), in safeguarding or defending the rights and interests of the members of the association represented.” In the judgment on the merits, the applicants’ standing was unanimously accepted, but only with respect to the existence of diffuse interests arising from the alleged violation of Article 50 of the Political Constitution. Regarding the claim concerning the defense of corporate interests, it was determined that the initial filing did not contain sufficient supporting argument.

In connection with the foregoing, I consider that such standing was indeed not adequately argued and that it is not the responsibility of this Chamber to remedy the deficiencies identified. However, I note that the president of the Unión de Asociaciones de Derecho de Quepos might indeed have standing based on the defense of corporate interests to protect the rights of the members of that association. In this regard, it is noted that one of the grievances seeks to challenge the manner in which the administrative body (órgano administrador) of Parque Nacional Manuel Antonio is constituted. This is because the governing board (junta directiva) of Parque Recreativo Manuel Antonio was originally regulated so as to include representatives of active local organizations among its members, whereas the amendment replaced it with a governing board for the Parque Nacional Manuel Antonio trust (fideicomiso), which entirely excluded the participation of those organizations. In that event, the standing of the association in question would be limited to matters concerning the composition of the governing body and the participation of interested local organizations.

Turning to another matter, it should be emphasized that, regarding compliance with legislative procedures, I have followed a line of decision-making protective of the public disclosure and relatedness of legislative proposals, so that amendments do not alter the essence of the legislative initiative to the detriment of public disclosure. In this specific case, the applicants alleged no procedural defects other than relatedness, and I therefore limit my analysis to what the applicants alleged.

Anamari Garro Vargas Res. n.°2024-025592 PARTIAL DISSENTING OPINION OF JUSTICE GARRO VARGAS With due respect for the majority’s view, I partially dissent and declare unconstitutional Art. 3 of Law n.°5100, which “Declares Playas de Manuel Antonio a National Recreational Park (Now Parque Nacional Manuel Antonio),” as amended by Law n.°9885 of 24 de agosto de 2020. In addition, I declare Transitional Provision V of Law n.°9885 of 24 de agosto de 2020 unconstitutional in its entirety.

I. Challenged provisions

The applicants bring this proceeding against Law n.°9885, entitled “Amendment to the Declaration of Playas de Manuel Antonio as a National Recreational Park (Now Parque Nacional Manuel Antonio), Amending Law N° 8133 of 19/09/2001, ‘Amendment to Subparagraph (a) of Article 3 of Law N° 5100, as Amended, and Creation of the Governing Board,’” published in Supplement n.°243 to La Gaceta n.°230 of 15 de setiembre de 2020. That legislation amended several provisions concerning the laws establishing and governing the operation of Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, in Quepos.

First, for purposes of clarification, Art. 3 of Law n.°5100 must be quoted in its original version and in the subsequent version following the amendment challenged here:

Law n.°5100 Declares Playas de Manuel Antonio a National Recreational Park (Now Parque Nacional Manuel Antonio) Law n.°9885 Amendment Article 3—The following resources shall be available to finance the costs of establishing, developing, operating, and consolidating this Park:

• a)The collection of an admission fee from persons over twelve years of age. Children under twelve and adults who hold a Ciudadano de Oro card or are over sixty-five years of age are exempt from paying this fee.

Of all revenue generated from this source, beginning with the enactment of Law Nº 7793, fifty percent (50%) shall immediately be allocated to paying for privately owned lands that were expropriated or acquired within the boundaries of the Park established by Law Nº 5100 of 15 de noviembre de 1972. Once these lands have been paid for, such funds may be used to pay for lands in designated protected areas (áreas protegidas) in the Aguirre-Parrita and Los Santos subregions of Área de Conservación Pacífico Central which, because of their biodiversity, resources, and associated soil and water, are considered strategic geographic areas and interconnected biological corridors (corredores biológicos) that ensure the consolidation of Parque Nacional Manuel Antonio. Once paid for, these lands shall become State property.

These resources shall be administered through a trust to be established with one of the State-owned commercial banks, as selected by the Governing Board of Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio on the basis of the criteria of security, liquidity, diversification, and profitability, in that order.

The settlor (fideicomitente) shall be the State, represented by the Ministerio de Ambiente y Energía. A Governing Board shall be responsible for establishing the operating parameters of the trust, as provided by this Law.

(The preceding subparagraph was amended by Law N°8133 of 19 de setiembre del 2001.)

b. An annual State subsidy of no less than one hundred thousand colones (¢ 100,000.00), within the budget of the Ministerio de Agricultura y Ganadería.

(The preceding subparagraph was amended by Law N°5804 of 24 de setiembre de 1975.)

c. Payment of administrative and technical personnel from the regular budget of the Ministerio de Agricultura y Ganadería; d. An annual subsidy of no less than twenty thousand colones (¢20,000.00), payable by the Instituto Costarricense de Turismo; and e. All subsidies and donations granted to it by State institutions and private individuals. When made in cash, the latter may be deducted from income tax.

Only after this Park has been fully developed may these resources be allocated to the development of other national, historical, or recreational parks, with priority to be given to those located in the same Aguirre and Parrita region.

Article 3- The following resources shall be available to finance the management, operation, development, and consolidation of Parque Nacional Manuel Antonio:

The collection of an admission fee from persons, which shall be set in accordance with the provisions of the current Executive Decree on Fees for Admission Rights and Other Services Offered by Protected Wildlife Areas under the administration of Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Costa Rican children under six years of age and Costa Rican adults over sixty-five years of age are exempt from paying the admission fee.

The admission fee for Parque Manuel Antonio shall be collected at the official stations established for that purpose, as well as through a digital payment platform made available to visitors by Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). Admission tickets to the national park shall be valid for one use only and on the specific date indicated on the ticket.

Of all revenue generated from this source, beginning with the enactment of this Law, fifty percent (50%) shall immediately be allocated to the Fondo de Parques Nacionales; those resources shall be administered by SINAC and used to carry out actions, projects, and programs that ensure the protection and consolidation of all protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) within the national territory, in accordance with Ley 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998.

The remaining fifty percent (50%) shall be allocated to the trust created by Ley 8133, Creación de la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, de 19 de setiembre de 2001, and shall be distributed as follows:

• a)Thirty percent (30%) shall be allocated to paying for privately owned lands located within the boundaries of Parque Nacional Manuel Antonio, created by Ley 5100, de 15 de noviembre de 1972, and its respective amendments.

Resources may be allocated to paying for lands within State protected wildlife areas located in the Quepos-Parrita and Los Santos subregions which, because of their biodiversity, resources, and associated soil and water, are considered strategic geographic areas and interconnected biological corridors that, in turn, contribute to the biological enhancement and conservation of Parque Nacional Manuel Antonio. Of all resources available in the trust for the payment of lands, a reserve of at least fifty percent (50%) of those resources shall be maintained for the purchase of lands in Parque Nacional Manuel Antonio until all privately owned properties have been paid for.

Once all properties located within the Park have been paid for, they shall become State property, and these resources shall be allocated as provided in subparagraph b) of Article 1 of this Law.

• b)Fifty-five percent (55%) shall be invested in acquiring the goods and services necessary for managing Parque Nacional Manuel Antonio, in accordance with the General Management Plan (Plan General de Manejo) and its specific plans. Goods and services acquired with these resources shall be allocated in accordance with the procedures established in the regulations implementing this Law, for the execution of which the Directorate of Área de Conservación Pacífico Central (Acopac) shall prepare an annual investment plan. In addition, these resources shall be used to hire support personnel who shall be assigned to Parque Nacional Manuel Antonio, for the purpose of supporting the management of this protected wildlife area. The percentage established in this subparagraph may be higher, in accordance with subparagraphs a) and e) of Article 3 of this Law.
• c)Ten percent (10%) shall be invested in the buffer zone (área de amortiguamiento) outside Parque Nacional Manuel Antonio, under the priority criteria specified by Municipalidad de Quepos and within the following objectives:

C1) Establishing, operating, and equipping police and lifeguard units to provide security for visitors to the National Park’s buffer zone.

C2) Designing, constructing, and operating infrastructure projects for services addressing safety, public health, recreation, and accessibility for Park visitors in the buffer zones.

C3) Ensuring the continuous operation of public sanitary facilities outside the Park’s entry and exit points, as well as the proper management of solid waste and wastewater.

C4) Maintaining in good condition, improving, or constructing the necessary public infrastructure under sustainability criteria, in order to ensure accessibility and visitor flow outside the Park.

C5) Supporting projects and programs of other State institutions aimed at improving public infrastructure and services in the buffer zones of Parque Nacional Manuel Antonio, using sustainability criteria.

C6) Supporting and financing the programs carried out by Municipalidad de Quepas regarding environmental education and climate change.

The programs, works, or projects financed by the trust (fideicomiso) at the initiative of the municipality shall be arranged in accordance with the procedures established in the regulations to this law and shall be set forth in an annual investment plan that the Municipalidad de Quepas must submit to the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio. The latter shall verify that the plan complies with the objectives described in this law and shall subsequently approve or reject its implementation by means of a reasoned decision (resolución motivada) based on technical and legal criteria.

• d)Two point five percent (2,5%) shall be invested in monitoring and research activities in Parque Nacional Manuel Antonio, in accordance with the procedures established in the regulations to this law.
• e)Two point five percent (2,5%) shall be allocated to the administrative and operating expenses of the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, for which purpose that Board shall prepare an annual budget based on its requirements and in accordance with the principles of public procurement (contratación administrativa). In those periods in which the budget prepared by the Junta Directiva is less than two point five percent (2,5%), the remaining resources shall be allocated as provided in subsection b) of Article 3 of this law.

Those resources shall be administered through a trust to be established with one of the State-owned commercial banks, as selected by the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, which shall base its selection, in order of priority, on criteria of security, liquidity, diversification, and profitability.

(As amended by Article 1° of Law N° 9885 of 24 de agosto del 2020).

The underlined text corresponds specifically to the provisions being challenged.

Furthermore, the challenged transitional provision (transitorio) provides as follows:

TRANSITIONAL PROVISION V- The head (jerarca) of the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) is authorized, on a one-time basis, to use six billion four hundred million colones ((26.400.000.000,00) from the trust funds allocated under the amendment to subsection a) of Article 3 of Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (now Parque Nacional Manuel Antonio), and its Amendments, of 15 de noviembre de 1972, as established by this law, which are held in the FID 111 O Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio/ Banco Nacional de Costa Rica trust, for the purpose of addressing the national emergency caused by COVID-19, declared by Executive Decree N.º 42227-MP-S of 16 de marzo de 2020, and promoting the economic recovery of the Quepos-Parrita subregion, as follows:

1- One billion two hundred million colones ((21.200.000.000,00) shall be transferred to the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) for food assistance to the vulnerable population affected by the COVID-19 national emergency in the Quepos-Parrita subregion and cantón de Garabito, for a period of up to six months from the publication of this law. For these purposes, the Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio shall prepare a supplemental budget (presupuesto extraordinario) that includes these resources and submit it to the Contraloría General de la República for approval no later than ten business days after this law enters into force.

2- Three hundred million colones ((2300.000.000,00) shall be transferred to the Municipalidad de Quepos to finance current expenditures resulting from the reduction in revenue caused by the COVID- 19 pandemic, so that it may maintain the continuous provision of municipal services and provide specific assistance to the population affected by the emergency. For these purposes, the Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio shall prepare a supplemental budget that includes these resources and submit it to the Contraloría General de la República for approval no later than ten business days after this law enters into force. Before these resources are transferred, the Municipalidad must demonstrate, by means of a certification submitted to the Contraloría General de la República, a reduction in its revenue as a consequence of the pandemic of 3- Two hundred million colones (CZ:200.000.000,00) to refurbish the social club located in the area known as Zona Americana de Quepas, in order to provide the infrastructure necessary for the operation of a training center of the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae). The Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) is authorized, through agreements with other entities, to make those facilities available for their benefit and for the benefit of the inhabitants of cantón de Quepas.

4- Seven hundred million colones (CZ:700.000.000,00) for improvements to the buffer zone (área de amortiguamiento) of Parque Nacional Manuel Antonio, in accordance with the provisions of the amendment to subsection c) of Article 3 of Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (now Parque Nacional Manuel Antonio), of 15 de noviembre de 1972, as established by this law.

5- Up to four billion colones (CZ:4.000.000.000,00) for the acquisition of goods and services, as well as personnel and the development and maintenance of infrastructure necessary for the management of Parque Nacional Manuel Antonio, in accordance with the provisions of the amendment to subsection b) of Article 3 of Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (now Parque Nacional Manuel Antonio), of 15 de noviembre de 1972, as established by this law.

Every six months, the administrator of Fideicomiso FID 1110 Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio / Banco Nacional de Costa Rica shall submit to the Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, as well as to the Contraloría General de la República and the Ministerio de Hacienda, a report on expenditures charged against the financing specified in this transitional provision. The report shall contain:

• a)The work implementation plans, together with their respective maintenance plans.
• b)A timetable for carrying out the works specified in this Transitional Provision V.
• c)Details of the works completed, the time frames, and the investment categories.
• d)The amount and details of the resources used and expended.
• e)The proposed and achieved targets.
• f)The name of the successful bidder (adjudicatario) for each work, whether a natural or legal person, in accordance with the implementation plan, and details of the respective contracts.
• g)The names of the persons hired and the amount and term of each engagement.
• h)The names of the respective coordinators responsible for implementing the plans.

With respect to these provisions, the majority of the Chamber rejects the claim (agravio) concerning the violation of the principle of technical reasonableness because, in its view, it was not presented with sufficient detail, nor was the applicable reasonableness test explained at length. I respectfully depart from that position, however, because the petitioner (accionante) need not personally conduct a reasonableness test; it is sufficient to point out that neither the distribution of resources derived from park admission fees nor the legislature’s allocation to other purposes of funds already designated for the administration and improvement of the national park is duly supported by studies or technical elements that would make those decisions reasonable. This is especially true because the matter concerns the use and disposition of public funds, where legislative discretion alone is insufficient and the aspiration that public resources be distributed in the best possible manner, based on elements that make the measures to be ordered reasonable, must prevail.

In view of the foregoing, I consider that the claim—the absence of technical reasonableness—must be examined on the merits (por el fondo) and upheld.

II.Reports of the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa and the Procuraduría General de la República

To substantiate the foregoing, it is necessary to refer to the warnings issued by the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa during the legislative proceedings (trámite parlamentario). Specifically, with regard to Article 3 of the bill, it emphasized the absence of technical studies supporting the new distribution of resources derived from the fees charged to park visitors. Legal report n.°AL-DEST- IJU-120-2020 of 26 de mayo de 2020 stated as follows:

“The resources collected from visitor admission to Parque Nacional Manuel Antonio have a specific earmarked purpose (destino específico) established in Special Law N°5100, which requires that those resources be used to finance the costs of establishing, developing, operating, and consolidating that Park; that purpose may be changed only by law.

An examination of the objective and mandate established in the provision reveals the broad range of actions that enable the protected wilderness area (área silvestre protegida) to be developed safely, efficiently, and soundly, under the principle of administrative self-sufficiency and effective consolidation.

The statement of reasons (exposición de motivos) for the initiative under consideration lacks studies substantiating successful compliance with the mandates established in Law N°5100 and fails to indicate the Park’s current condition; these are essential elements if the members of the Legislative Assembly are to act with absolute clarity regarding the proposed amendment.

The omission identified could violate the principle of legality (principio de legalidad) as regulated in Law N°5100 by allowing these financial resources to be redistributed without the necessary technical basis.

Likewise, it should be noted that the bill also fails to state clearly the specific purpose for which the resources will be used, addressing it only in general terms, even though the Special Law establishes a single purpose. The amendment should therefore expressly determine the purpose for which those resources would be used and the areas to which they would be directed, since they may not legally be used for purposes contrary to the law (Article 36 Ley de Biodiversidad).

In that regard, Law N°5100 authorizes the financing of expenses for the establishment, development, operation, and consolidation of Parque Manuel Antonio.

An examination of the legal criteria established by the law currently in force shows that the management to be carried out by the Park’s Junta Directiva is based on two specific areas of action:

The establishment, development, operation, and consolidation of the area The purchase of and payment for land within and around the periphery of the park (protection zones (zonas de protección)) The law seeks to ensure that these actions are carried out promptly and self-sufficiently, using internally generated revenue administered through the trust and expended by a Junta Directiva created for that purpose, thereby making this wilderness area a pioneer in efficient and sustainable financial management.

Accordingly, 50% of the amount collected would be used for establishment, development, operation, and consolidation, and the other 50% for payment for land inside and outside the national park. To that one hundred percent should be added the financial contribution to the national park derived from carbon sequestration and the sale of the oxygen it produces annually, as well as revenue from concessions for non-essential services.

The bill lacks information demonstrating that the administrative management achieved its objective in the establishment, development, operation, and consolidation of the park, as well as in the purchase of and payment for lands within and outside it, so as to demonstrate that the proposed redistribution of resources is feasible.

It should indicate the total amounts collected since the law was enacted (out of 100%), the expenditures made by category and the remaining balances, as well as the area within and outside the protected wilderness area for which payment remains outstanding and which, due to its level of protection, must be acquired, and whether the logistical development of the national park has been consolidated. Otherwise, it should indicate which factors have prevented such actions from being carried out and what must be corrected in order to do so.

The foregoing is relevant because 50% of the total funds received annually by Manuel Antonio National Park would be taken away under the proposed statutory reform and allocated to the common fund administered by SINAC for protected wilderness areas, leaving only 50% of its total revenue for logistics, administration, development, and payment for land.

We reiterate that the bill must identify the activities and wilderness areas that will benefit from the monies to be deducted from the budget of the National Park under consideration, thereby ensuring equity, reasonableness, and transparency in the use of those monies.

Without clarity in this regard, environmental regression could occur with respect to the park.

(…)

The proposed reform is not supported by technical-scientific or economic studies that would make it possible to determine whether the objective of Ley N°5100 was fully achieved. Enacting the reform without having achieved the objective prescribed in the aforementioned Law would lead to environmental regression, which would be contrary to the constitutional provisions set forth in Article 50 of the Constitution.” (Emphasis not in the original).

This text specifically emphasizes the warning that a new redistribution of the financial resources generated by admission fees to the national park is being proposed without the necessary technical basis to justify it.

Additionally, with respect to the transitory provision, this Chamber unanimously established that it was added late in the legislative process and included the allocation of resources for purposes entirely unrelated to the objective of the bill. Regarding this point, the PGR warned in its report that Transitory Provision V had been included without any technical basis to justify it. The relevant portion is transcribed below:

“The question that actually arises concerns the provisions of Transitory Provision V of the Law, since it does indeed introduce a provision whose justification cannot be inferred from either the statement of reasons or the legislative process. What this provision seeks is to authorize MINAE, on a one-time basis, to use the funds held in the Manuel Antonio National Park trust to address the national emergency caused by COVID-19, declared by Decreto Ejecutivo 42227-MP-S of March 16, 2020, for the economic recovery of the Quepos-Parrita subregion.

However, the only reference to this transitory provision appears on folio 465 of the legislative file, in the remarks of Deputy Carmen Chan Mora, who stated, in relevant part:

“(…)

Accordingly, I have worked together with the deputies of the Puntarenas Committee to improve and prepare this substitute text, which we will vote on today, so as to guarantee the resources and conditions necessary for the proper operation of the site, but above all, to ensure that a large portion of the monies generated by this park (sic) are used for its maintenance and development and remain in the canton.

Furthermore, the proposed distribution of resources included an amount for local economic recovery in order to mitigate the impact caused by the COVID-19 pandemic.” (Boldface not in the original) Apart from that brief reference, neither the technical justification nor the reasons underlying the distribution of the existing trust’s accumulated fund in the manner adopted can be discerned.

On this matter, this advisory body considers that, although the legislature does indeed have full authority to adopt measures in response to the emergency declared because of COVID 19 and to provide special assistance to specific populations, the fact remains that, in this case, the transitory provision was introduced without any technical discussion reflected in the legislative record and was unrelated to the original intent of the bill.

(…)

Additionally, upon examining Transitory Provision V, and given the absence of discussion and technical studies during the legislative process, it is unclear how some of its subsections are intended to address the national emergency, since some of the money is even allocated to refurbishing a social club. In our opinion, this renders the provision unreasonable because the reason underlying it cannot be discerned.

Por tanto, neither may the power of amendment be used to transform the bill into one substantially different from that originally introduced, nor may the power of initiative prevail in such a way that the Assembly—and the deputies in particular—are restricted in their authority to debate and modify the bill as deemed appropriate. For this reason, in our opinion, the introduction of a substitute text during the legislative process does not render the entirety of Law 9885 unconstitutional, but only the introduction of Transitory Provision V, since addressing the national emergency was not part of the bill’s original intent.” (Underlining not in the original).

The study conducted by the PGR shows that Transitory Provision V was introduced into the bill not only belatedly and without any connection to it, but also without any technical justification legitimizing the reasonableness of distributing public resources in the manner adopted.

III. My own precedents concerning the reasonableness of legislative proposals

In numerous dissenting opinions, I have stated that the principle of reasonableness is an integral and essential component of the legislative procedure, serving as a mechanism to ensure that legislation is not the result of a capricious initiative lacking a real and clear basis. With respect to the use and disposition of public funds that may affect Public Finances, my position has been consistent in this regard. By way of example, it is appropriate to transcribe my dissenting opinion from advisory opinion n.°2023-030483 concerning a bill that sought to extend the service life of buses and regarding which, in response to a legislative consultation submitted by the Ombudswoman, I offered the following reflections:

“With regard to this issue, the majority of the Chamber considers that the alleged defect cannot be addressed. However, consistent with my voting record, I must conclude that this aspect of the legislative consultation is admissible, since the principle of reasonableness is an integral and essential component of the legislative procedure and an indispensable criterion for ensuring that laws and, in general, all rules do not constitute an arbitrary and senseless exercise of public power, but instead respond to genuine needs and motivations.

In my dissenting opinion from advisory opinion n.°2020-015542, I addressed the subject of ‘criteria of opportunity and expediency in legislative activity.’ I stated that it is not the Constitutional Chamber’s role to examine the opportunity and expediency of bills. However, it is its responsibility to ‘guarantee the supremacy of constitutional rules and principles.’ The reasonableness standard is among those constitutional principles. In that regard, I made the following observations:

“IV. The reasonableness standard in provisions concerning public funds Since its inception, the Constitutional Chamber has consistently held that the enactment of legal rules, although in many cases based on a legislative assessment of opportunity and expediency, cannot be the product of a ‘capricious’ or ‘arbitrary’ attitude by the public official issuing the rule. Otherwise, the provision would be contrary to the principle of reasonableness, which is a constitutional principle that this Court must safeguard, even in optional constitutional consultations.

Since judgment 1739-1992, this Court has established the following doctrine:

‘[L]aws and, in general, rules and acts of authority require, for their validity, not only that they have been promulgated by competent bodies through proper procedures, but also that they pass substantive review as to their conformity with the supreme principles and values of the Constitution (formal and substantive), such as order, peace, security, justice, liberty, etc., which serve as standards of reasonableness. That is, a public or private rule or act is valid only when, in addition to being formally consistent with the Constitution, it is reasonably grounded and justified in accordance with constitutional ideology. In this manner, the aim is not only to ensure that the law is not irrational, arbitrary, or capricious, but also that the means selected bear a real and substantial relationship to its purpose.’ (Emphasis not in the original). (Standard reiterated in numerous judgments, including 3495-1992, 2003-03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, and 2019-010642, among many others).

It is accepted that the reasonableness standard is an indispensable criterion for ensuring that laws and, in general, all rules do not constitute an arbitrary and senseless exercise of public power, but instead respond to genuine needs and motivations.

From this general principle, this Chamber derived the principle prohibiting arbitrariness as an essential tenet of the Rule of Law, which entails precisely the prohibition against making decisions that lack a basis. In examining the origin of this principle, this Chamber stated:

‘It was conceived by the German jurist Leibholz in 1928 as a criterion for assessing the legislature’s observance of the principle of equality. Under this formulation, the principle prohibiting arbitrariness entails the prohibition of arbitrariness, that is, of any distinction lacking a sufficient and just reason. The principle was later taken up by Spanish legal scholarship, specifically by García de Enterría in the late 1950s (1959), with a broader meaning—not confined to the principle of equality—than that proposed by Leibholz. Subsequently, the principle, with that broader meaning, was incorporated into the Spanish Constitution of 1978 in Article 9.3, at the proposal of Senator Lorenzo Martín-Retortillo, who justified his initiative by the need to establish the principle prohibiting arbitrariness as an additional technique or mechanism for controlling or overseeing public authorities inherent in the Rule of Law’ (Judgment 11155-2007).

Likewise, this Chamber explained that arbitrary action is action contrary to justice, reason, or the law. In an earlier judgment examining this principle (decision 2004-14421), the Chamber emphasized that, although it is enshrined in Article 16 of the General Law of Public Administration (LGAP), its origin lies in Article 11 of the Political Constitution, which provides as follows:

‘Public officials are mere repositories of authority. They are required to fulfill the duties imposed on them by law and may not arrogate to themselves powers not granted therein.’ Indeed, Article 16 of the LGAP provides:

“Under no circumstances may acts be issued that are contrary to unequivocal rules of science or technology, or to elementary principles of justice, logic, or expediency.” Thus, this is a principle that, although formally expressed at the statutory level, has substantively constitutional content. It is therefore possible to conclude that this principle applies even to parliamentary work.

Furthermore, the Chamber expressly stated as follows in judgment 2003-5090:

“Legislative discretion is not unrestricted, since it is limited by the Law of the Constitution—that is, the body of constitutional law comprising constitutional provisions and customs, constitutional values and principles—including, notably, proportionality, the prohibition of arbitrariness, non-discrimination, due process, and the right of defense—and the case law issued by this Court in similar cases.” (Emphasis not in the original). To the foregoing it must be added that this Court has emphasized that, when the management of public funds is involved, their allocation must be carried out under criteria of legality, austerity, and reasonableness, which prohibits squandering or administering such resources as though they were private funds (see, for example, this Chamber’s judgments 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226 and 8254-2020). Those criteria could be examined only on the basis of adequate reasoning and justification of, in this case, the legislative determination.

It bears emphasizing that, although this is a decision of expediency and desirability concerning the best use of public funds, its justification must be sufficient. It must be sufficient to such an extent that there is no room to doubt its reasonableness and that it can be ruled out that the determination is irrational, arbitrary, or capricious.” In other words, it must be established that the bill serves the public interest. In this regard, it should be recalled that Article 5 of the Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.°8131, whose terms must also be observed by the ordinary Legislature, provides:

“The administration of the public sector’s financial resources shall be directed toward the general interests of society, in accordance with the principles of economy, effectiveness, and efficiency, and in full compliance with the law.” “It is clear that all of the foregoing must be observed in bills such as the present one.” I reiterated those considerations in judgments numbers 2020-022766, 2022-014870 and 2022-025307. In the latter, I offered the following additional reflections:

“In view of the foregoing, I consider that the grievance raised by the consulting legislators has been established. Through a bill, the importance of this type of energy is being assumed without that decision being supported by even a minimum technical and cost basis justifying the viability of green-hydrogen production in the country. Moreover, there is no basis justifying the declaration of public interest—with all the legal consequences that it entails—or the possible tax exemptions for an industry whose genuine feasibility within the national territory and domestic industry has not been established, notwithstanding the noble intentions relating to the pursuit of economic recovery and the implementation of clean energy. I clarify that I do not question whether abundant data exist that could support this; it is evident, however, that such data were not submitted in support of the initiative (…)

In the sub lite, this does not strictly concern the allocation of public funds to make a donation to a particular activity selected by the legislature, but rather a commitment to the ‘development of a national green-hydrogen economy,’ which has extremely significant implications for domestic industry. For example, as I have mentioned, public or private initiatives intended ‘for the research, production, transformation, storage, transportation, marketing, supply, end use, and export of green hydrogen within the framework of the energy transition, the Sustainable Development Goals (SDGs) of the United Nations (UN), and for the benefit of the country’ are declared to be in the public interest (art, 4). Additionally, the Instituto Costarricense de Electricidad, the Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), the Refinadora Costarricense de Petróleo S.A, (Recope), the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), the Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC), and rural electrification cooperatives are authorized to engage in the research, production, transformation, storage, transportation, marketing, supply, end use, and vaporization of green hydrogen, as well as products and by-products derived from those activities (see art. 5).

As can be seen, this authorizes public enterprises to become involved in developing an economic activity for which cost and feasibility studies were only just being conducted. Those authorizations therefore do indeed give rise to the allocation of public funds to an industry whose technical foundation has not been duly established. I reiterate that I do not question whether it has such a foundation, but rather that the foundation has not been provided. In addition, a series of incentives is established for green-hydrogen production and transformation activities, as well as for the research, storage, transportation, and end use of green hydrogen, and for importers, distributors, and marketers of the goods, equipment, machinery, and supplies necessary for and connected with the development of the activities described.

In short, the legislature has a strong intention to promote ‘a national green-hydrogen economy,’ with significant implications for the national economy. I therefore consider that a technical basis must first exist that, at least to some minimal degree, establishes the reasonableness of the parliamentary initiative, supports the inclusion of this energy source in the electricity generation mix used in the country, and determines its necessity, viability, and applicability within the national territory. Consequently, because it has been established that no such technical support existed, I conclude that the consulting legislators are correct regarding the alleged defect.

Finally, I must make two observations. First, it bears emphasizing that I am not objecting to the ultimate purpose of the legislation being promoted, since, as is apparent from the statement of reasons, its purposes are highly relevant and have a major national impact, both economically and environmentally. Second, as a constitutional judge, it is not my role to define which technical studies should be conducted before advancing this initiative, nor would it ordinarily be appropriate to examine the suitability of particular studies. Nevertheless, as I have stated in this dissenting opinion (voto salvado), there must be some form of supporting basis that justifies and lends a certain degree of reasonableness to a bill with such far-reaching implications for energy production in the country and for the national economy.

Therefore, because it was not established that the bill had previously been supported by any technical basis justifying it, I must answer the consultation by finding that the bill contains a fundamental procedural defect that renders it invalid. The bill, in its entirety, violates the principle of technical reasonableness (principio de razonabilidad técnica) because of the absence of technical studies determining its necessity, viability, and applicability.” (Emphasis not in the original).

It is also important to note that judgment n.°2023-015596, which I was responsible for drafting, is cited without adequately reflecting its context, because the prior considerations set forth in that same judgment are omitted. Those considerations stated as follows:

“After assessing the arguments concerning unconstitutionality, the reports from the authorities that appeared in these proceedings, the legislative record, and the precedents of this Constitutional Court, it is concluded that the challenged provisions are not unconstitutional.

First, contrary to the claimant’s contention and to the PGR’s report that no specific technical study existed, it must be made clear, in accordance with the legislative background detailed above, that the legislative proposal in question was not devoid of a specific technical analysis. On the contrary, and as stated, the legislative proposal, supported by a qualified majority of the body belonging to the Executive Branch itself, was preceded by analyses conducted by the UNGL and the ANAI concerning municipal budgets and the income-and-expenditure projections for the accounts supporting municipal finances. Several municipal governments and the IFAM itself also participated in the initiative through working groups organized and promoted by the legislators.

(…)

The fact that the bill emerged as a parliamentary initiative from these ‘working groups’ is significant because it demonstrates that it was informed by the knowledge derived from the experience of the members of the Unión de Gobiernos Locales, the Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias de Costa Rica, the IFAM, mayors, and the legislators themselves. The contributions that these individuals were able to make to the working groups—their collective experience concerning the various duties assigned to local governments and the reality of their operations—indicate that this was not an arbitrary, hasty, or capricious decision. This is particularly so considering that the legislation was adopted as a temporary measure intended to address a specific situation affecting both citizens themselves and the administrative machinery of the municipalities, under especially uncertain and unprecedented forecasts. (…)

As noted, all these variables—including the CGR’s objections—were considered by the legislators, and their decision does not appear to have been arbitrary or to have infringed constitutional rights. In this regard, it must be recalled that, although legislative decisions indeed cannot lack an adequate foundation, this does not mean that the Legislative Branch, as a democratic and deliberative body, can be compelled to adhere exclusively to one technical option. Rather, its decisions must result from an analysis of reasonableness and proportionality and must involve the technical stakeholders capable of providing sufficient arguments for adopting a particular legislative decision.

In the sub lite, as was established, the legislative proposal originated within the Asamblea Legislativa itself and was agreed upon with other stakeholders in national economic policy. Moreover, as was established, the proposal received the support of the Executive Branch with respect to the timely placement of the bill on the agenda for debate during the Congress’s extraordinary session. The CGR’s objections were also weighed. Nevertheless, the Asamblea Legislativa chose to enact this exceptional legislation to ensure flexibility in the event of a financial collapse resulting from a decline in the collection of municipal revenues.

(…)

In accordance with the aforementioned background, the Legislative Assembly is not under an unavoidable duty to rely on technical studies for every rule it must enact, but it must duly justify its decision based on criteria of reasonableness and proportionality in light of the relevant inputs introduced into the legislative debate (in this case, knowledge derived from experience in the performance of various functions at the municipal level, evaluation of municipal budgets, etc.). Those criteria were reasonably met in this specific case, which, as stated, arose within an unprecedented and particularly uncertain context (Emphasis not in the original).

The following point from the precedent bears emphasis: the Legislative Assembly is not under an unavoidable duty to rely on technical studies for every rule it must enact, but it must duly justify its decision based on criteria of reasonableness and proportionality. Consequently, according to the highlighted excerpts, the Chamber has consistently held that the Legislative Assembly must indeed justify its decisions based on criteria of reasonableness and proportionality. It is true that Parliament is not bound by a single technical criterion; rather, legislative decisions must be properly substantiated so that a reasonable basis legitimizing them may be inferred.

In light of the foregoing, the first conclusion that must be reached is that this claim of error (agravio)—the absence of criteria supporting the reasonableness of the legislative proposal—is indeed admissible. Accordingly, I dissent (salvo el voto) and state that this Chamber should conduct an analysis of the reasonableness of the legislative initiative.

D.- Conclusions Having reviewed the statement of reasons (exposición de motivos), I agree with the constitutional concern raised by the Ombudsperson for the Inhabitants (Defensora de los Habitantes), namely, that the grounds provided are insufficient. I must therefore dissent because, although sufficient grounds may exist to justify the bill, the fact remains that they were not submitted. In other words, it is not that the initiative is inherently unreasonable, but rather that its reasonableness has not been established due to the absence of current technical data justifying it.

It should be emphasized that the bill’s statement of reasons refers to various circumstances that are not supported by objective and quantifiable data: the pandemic’s actual and sustained impact on the business of concessionaires (Concesionarios) providing public bus transportation services; the impact of gasoline costs—which could occur in the medium and short term; which communities might ultimately be affected by the suspension of public transportation services; whether there are other means of assisting bus operators through price-adjustment mechanisms; etc., so as to avoid adversely affecting public transportation users by means of vehicles that have already reached the end of their useful life under prior legal provisions.

In summary, the statement of reasons is based on generic premises and does not include recent, verifiable data supporting those premises. Therefore, given the absence of specific data, I must dissent and declare that the constitutional defect (vicio de constitucionalidad) raised in the consultation has been established. It should be recalled that, as this Chamber recently stated, the Legislative Assembly is not under an unavoidable duty to rely on technical studies for every rule it must enact, but it must duly justify its decision based on criteria of reasonableness and proportionality in light of the relevant inputs introduced into the legislative debate. In the case at bar (sub lite), the absence of those inputs is evident; therefore, the optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) must be answered by finding that this legislative initiative is not supported by precise and verifiable data justifying the reasonableness of the parliamentary initiative.” (The emphasized text is not in the original).

With respect to my own dissenting opinion (voto salvado), I must emphasize precisely that the Legislative Assembly is not under an unavoidable duty to rely on technical studies for every rule it must enact, but it must duly justify its decision based on criteria of reasonableness and proportionality in light of the relevant inputs introduced into the legislative debate.

In my view, the foregoing applies with even greater force when the legislative determination may affect the use and disposition of public funds. To that end, I reiterate the considerations set forth in my dissent from advisory opinion (opinión consultiva) n.°2022-014870, in which I stated that, when public funds are involved, their distribution must be carried out according to criteria of legality, austerity, and reasonableness, which entails a prohibition against wasting or administering such resources as though they were private funds.

The relevant point is to underscore the unavoidable need for technical support adequately justifying the approval of legislative initiatives that concern or affect public funds.

IV. Conclusion

In this specific case, after reviewing the materials submitted to the legislative record (expediente legislativo) and the report issued by the PGR, I conclude that there is indeed a lack of technical evidence justifying the Legislative Assembly’s decision regarding how to distribute the proceeds from the admission fee charged to visitors. Even more serious is the distribution of the amounts that had been earmarked for the maintenance of Parque Nacional Manuel Antonio and were subsequently allocated to other purposes. This was done without even minimal financial justification regarding needs and projections. For example—in addition to the absence of substantive connection (conexidad)—the transfer of two hundred million colones was ordered to renovate a social club located in the area known as Zona Americana de Quepos. However, no study justifying the use of that amount for such purposes was submitted to the legislative record (market studies, feasibility studies, quotations, etc.).

In light of the foregoing, I consider that Article 3, as amended by the challenged reform, must be declared unconstitutional, as must transitory provision V (transitorio V) in its entirety. Pursuant to this declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad), the prior provision—which stipulated that all revenues were to finance the costs of establishing, developing, operating, and consolidating the Parque—should regain effect as it stood before the reform challenged in these proceedings.

Anamari Garro Vargas Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Filing of matters involving vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

Revisión del Documento *CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y diez minutos del cuatro de setiembre de dos mil veinticuatro.

Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], abogado, con cédula [Valor 001], en su condición personal y de apoderado de [Nombre 002], canadiense con único apellido, cédula de residencia [Valor 002] y de [Nombre 003], cédula [Valor 003], ingeniero agrónomo, presidente de la Unión de Asociaciones de Desarrollo de Quepos, contra la ley n.° 9885, publicada en el Alcance n.° 243 a La Gaceta n.° 230 del 15 de setiembre de 2020, mediante la cual se reformó la normativa del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, en Quepos. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, el Presidente de la Asamblea Legislativa, el Ministro de Ambiente y Energía, el Presidente de la Comisión Nacional de Atención del Riesgo y Prevención de Emergencias y el Alcalde del Concejo de Quepos.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:04 del 13 de noviembre del 2020, el accionante solicita la inconstitucionalidad de la ley n.° 9885 Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio en Quepos. La norma se impugna en cuanto alega los siguientes motivos de inconstitucionalidad: 1) Aduce que el proyecto de ley que dio origen a esta ley contiene un vicio formal de incongruencia. El proyecto se presentó para mejorar la situación del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (PRNPMA). Se introdujo al iter parlamentario en agosto de 2019, cuando la pandemia por el Covid-19 ni siquiera se sospechaba, tema que apareció en Costa Rica a partir de marzo de 2020. A pesar de ello, en el Transitorio V se reparten miles de millones "a propósito de la Pandemia", con el objeto de atender un objetivo totalmente ajeno al proyecto, que no debió de haber sido incluido de ninguna manera.Indica que los proyectos de ley pueden sufrir modificaciones durante el trámite legislativo e incluso reformulaciones, mas no pueden utilizarse para plantearse objetivos inesperados y de otra índole. Señala que el trámite legislativo no autoriza a simplemente "aprovechar oportunidades" y a tener toda clase de ocurrencias sorpresivas. Considera que la ausencia de lógica procedimental, que incluso puede favorecer la debida transparencia, no puede alentarse. Agrega que los proyectos de ley son para resolver problemas concretos y no a su vez toda clase de problemas. Subraya que el derecho legislativo de enmienda tiene límites nítidos. Sostiene que el transitorio V alude a objetivos totalmente ajenos al tema central del parque mismo, como es financiar necesidades alimentarias, gastos corrientes municipales y remodelación de un club social. Estima que se reparten dineros acumulados solo por negligencia gubernamental, generados por el mismo parque y ya destinados al parque mismo para compra de tierras, dentro y fuera de este.Asevera que el reparto que se hace para fines ajenos, implica una regresión, un menoscabo de la protección y desarrollo posibles y debidos. Afirma que se trata de recursos que lícitamente no pueden ser redestinados a otros fines, pues los intereses públicos ecológicos no pueden ser afectados si no se está ante un estado de necesidad, que obligue ineludiblemente a desatender el interés público específico, en protección del entorno natural. Apunta que so pretexto de la pandemia, no puede afectarse la protección del ambiente, sustrayendo fondos ya destinados a esa protección que son indispensables para que el parque pueda sostener su producción de ingresos. Destaca que es público y notorio el incomprensible e inadmisible descuido del estado del parque y es elemental que solo inyectándole recursos relevantes este podrá sostener su producción de ingresos, y permitir un uso y disfrute justo, todo lo cual redundará en el bienestar de los otros parques y en el sustento económicosocial de la zona.Señala que los 6.400 millones de colones que se "acumularon" en el fideicomiso, fue solo porque los gobiernos no han tenido el menor interés en adquirir tierras, lo que es una obligación legal. Aduce que el negocio del Gobierno ha sido contar en Caja Única del Estado con ese dinero, al punto de que ni siquiera el Banco Fideicomisario reconoce renta alguna para engrosar el fondo. Señala que los gobiernos ni siquiera han honrado siempre el depósito debido en el fideicomiso. Refiere que existe un principio general protector violentado, que obliga a disponer, como regla general, los ingresos de los parques en ellos mismos, como garantía de su protección y de su desarrollo y como blindaje contra una eventual regresión de sus condiciones. Alega que las necesidades del parque son enormes, y su potencialidad de producir ingresos, sin exponerlo a deterioro, son igualmente enormes, por lo que no es sensato desatender al parque.Denota que el reparto del Transitorio V se hizo sin el menor estudio, sin justificación técnica alguna, sino a base de meras ocurrencias. Apunta que los fines espurios que aparecen y esta ausencia de estudios técnicos denota la irrazonabilidad de la norma, lo que igualmente invoca como motivo de inconstitucionalidad, que rebota en la afectación del elemental derecho a disfrutar de un ambiente lo mejor posible y en el deber de proteger y mejorar el ambiente. Apunta que esa repartición que se hizo, ajena al objeto del proyecto y ni siquiera estrictamente ligada a la pandemia en sí (a la protección directa de la vida humana), más parece que fue implementada para ganar complacencias a favor de la reforma. Agrega que de la lectura del transitorio V se denota fácilmente que no todas las disposiciones guardan relación con la pandemia. Por ejemplo, se transfieren 1.200 millones de colones a la Comisión Nacional de Atención del Riesgo y Prevención de Emergencias (CNE) para alimentos, lo que ni siquiera se entiende.No hay la menor justificación de por qué repartir alimentos en la zona es lo prioritario. Denota que ciertamente la pandemia afectó los ingresos de la Municipalidad de Quepos, pero considera que no es una cuestión de emergencia humanitaria proveer de ingresos a la municipalidad. Manifiesta que el "acondicionamiento del club social" absolutamente no tiene la menor relación con la pandemia. De hecho, destinar 700 millones de colones al área "de amortiguamiento” no es tema pandémico, ni tampoco los 4.000 millones de colones para bienes y servicios, idea aparentemente buena, pero sin la menor regulación en cuanto al manejo del dinero. Sostiene que el Transitorio V entró espuriamente (en relación con el objeto del proyecto), y por ello se violenta constitucionalmente el procedimiento debido. Ni siquiera fue consultado a Servicios Técnicos. Afirma que ese transitorio, además, es irrazonable por ausencia de justificación técnica.Esta ausencia, configura un exceso de poder, una lesión a la discrecionalidad legislativa. Añade que se violentan los principios ambientales de indisponibilidad de los recursos económicos que produce un parque en fines ajenos a la protección del medio natural. Estima que en este caso, eso es especialmente grave, no solo porque se está ante un parque seriamente deteriorado, sino porque, además, esos fondos acumulados (por mera conveniencia del Gobierno) ya legalmente estaban destinados al Parque especifico Manuel Antonio. Entiende que con ello se configura más bien una regresión, pues en esta materia las actuaciones públicas solo pueden conducir al sostenimiento y a la mejora de estas zonas protegidas. Argumenta que la pandemia, al igual que toda crisis grave, no autoriza a desaplicar la Constitución ni suspender los rasgos elementales del Estado de Derecho. Ello incluye el derecho establecido en el artículo 50 constitucional y su corolario del deber de proteger el medio natural.Considera que la pandemia en curso no autoriza dispensar las esenciales reglas parlamentarias, ni dispensar la ineludible obligación de proteger y mejorar las riquezas naturales, por ende, la vida misma, nacional y del planeta. Destaca que los diferentes gobiernos, por mera negligencia y por cálculos ajenos a los intereses del parque, han dejado que se acumule dinero en el fideicomiso y no han hecho nada por darle el debido empleo a favor del parque. En alguna ocasión, ni siquiera se renegoció a tiempo el contrato de fideicomiso. En el fideicomiso hay acumulados 7.600 millones de colones, de los cuales solo quedarán 1.200 millones de colones. Afirma que hay compromisos pendientes que no podrán ser atendidos, y con la pandemia, además, los ingresos se redujeron drásticamente. 2- El artículo 3 de la ley n.° 5100 es irrazonable. Pese a que se trató de un proyecto complejo técnicamente, en todo el expediente del trámite legislativo no aparece estudio técnico alguno, serio y actual, que justifique una sola de las medidas adoptadas.En el "Informe Jurídico" de Servicios Técnicos, justamente se advirtió que faltan los estudios técnicos necesarios para legitimar las reformas que se proponen, especialmente en cuanto a la distribución de los ingresos del parque y, en general, en cuanto a su financiamiento. Agrega que el informe acusa la ausencia de información, de datos y de análisis de la situación. Se admite, a grosso modo, que el parque está en franco deterioro, pero no se dice por qué. Sostiene que el informe fue contundente en indicar que peligra una regresión ambiental, interdicta en el 50 constitucional. De esa manera, cualquier modificación al destino de los fondos generados por el parque, desviados a fines ajenos o redistribuidos a dedo, es una regresión. Anota que actualmente, el Gobierno se deja el 50% del producto de las entradas para el fondo del SINAC, para financiar todos los parques. Por ello el inciso c) del art. 3 de la ley n.° 5100 prevé a cargo del Gobierno el costo del personal del PRNPMA.Alega que con la reforma, ese inciso c) desaparece y más bien se dice que con el 55% del 50% que va al fideicomiso (o sea lo que no va al SINAC) se financiarán bienes y servicios, incluido personal de apoyo para el parque, pero no se indica de dónde salen estos números, pues no se aportaron los estudios. Arguye que el Estado en realidad lo que buscó fue engrosar los recursos disponibles para los otros parques, a costa de Manuel Antonio. El 50% destinado al SINAC ya no financiará el personal de Manuel Antonio, y no se dispone nada sobre el personal que tendrá. La facultad constitucional atribuida a la Asamblea Legislativa (artículo 121 inciso 20) de crear los "organismos para el servicio nacional", obliga ineludiblemente a perfilar organizaciones viables y ello solo se logra definiéndoles claramente su estructura esencial y el régimen jurídico de sus diversas relaciones, en lo cual hay una verdadera y propia reserva de ley.Asevera que es inconstitucional dejar a la reglamentación, las determinaciones esenciales requeridas para que un organismo pueda funcionar eficientemente, en respeto mismo del principio constitucional de eficiencia, como se hizo en este caso. Afirma que la actual Junta Directiva no tiene ninguna organización, por lo que no puede fungir como un verdadero órgano con propia estructura, no tiene un solo empleado. Sin los estudios respectivos no existe razonabilidad, sino arbitrariedad. 3- Irrazonabilidad en la reforma del artículo 2 de la ley n.° 8133. Se pasa de un modelo centralizado a uno más centralizado. Se pasó de una Junta Directiva del parque a una simple Junta Directiva del fideicomiso, y de un parque recreativo nacional a un parque simplemente nacional, sin el menor estudio técnico. Refiere que los vicios apuntados son tan amplios que inciden prácticamente en toda la reforma. Sostiene que la "reestructuración" que se hace en cuanto a reforzar el centralismo, es un duro golpe a la participación ciudadana, y a la democratización en la administración de estos parques.El PRNPMA, en tanto recreativo y en tanto zona natural especialmente protegida, es patrimonio nacional pero igualmente local. Los intereses locales involucrados conciernen intensamente a casi todos los habitantes de la zona. Enfatiza que la ciudad de Quepos es básicamente, Manuel Antonio, por ello es elemental, en tal caso, que la participación ciudadana local se de relevantemente en la dirección y administración del parque. Considera inadmisible una regresión en este campo, menos sin una justificación técnica. Ciertamente en el campo organizativo puede admitirse una mayor discrecionalidad, pero ello no autoriza una libre regulación, menos cuando se está ante la materia de protección ambiental y de un parque, cuya salud y calidad incide en una zona de tal manera en su desarrollo socioeconómico. Subraya que el legislador está obligado a dar una participación adecuada al pueblo directamente interesado.Destaca que el mismo cambio de nombre del parque podría llegar a restringir el uso recreativo. En el expediente 5039 de la ley n.° 5100, tuvo como intención crear un parque recreativo/conservacionista. Se previó visionariamente, el impacto socioeconómico que tendría la zona. Se previó la necesidad ineludible de adquirir terrenos de influencia. La creación del parque fue exigencia de los quepeños. Hubo hasta un cabildo abierto municipal para que el parque fuera recreativo, de aprovechamiento general. Refiere que la playa Rey actualmente está en abandono, pertenece al parque, y un adecuado desarrollo favorecería una recreación ilimitada; sin embargo, hoy día esa zona está desatendida. Aduce que la velada intención de reducir ilimitadamente la función recreativa del parque, se dispone sin el menor estudio técnico justificativo, amenaza una tradición local centenaria. reduce los derechos reales que ha venido disfrutando la población local y la nacional, y es una medida que afectará toda la actividad económica de la zona y los ingresos mismos del parque, lo que la hace irrazonable. 4- Inconstitucionalidad de la reforma al artículo 2 de la ley n.° 5100.Las expropiaciones públicas inciden directamente en el derecho de propiedad. Son la supresión del derecho. Aunque se indemnice, es uno de los actos que más afecta los derechos de los individuos, por ello está reservado a la ley formal. Argumenta que la reserva de ley formal implica que, en la regulación de estos derechos, se incorporen procedimientos de afectación, aún para fines públicos superiores. Esto no se respeta en la reforma, según la cual las expropiaciones necesarias se regirán por un "Manual" y según el Reglamento, a la ley que vendrá. Ni siquiera se dan directrices a seguir por dicho manual y reglamento, a pesar de que son de elemental interés para el parque, que las expropiaciones se realicen conforme a procedimientos constitucionalmente definidos, únicos que garantizarían la estabilidad de las adquisiciones.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto se alega la defensa de intereses difusos, en protección del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), así como intereses corporativos, en resguardo o defensa de los derechos e intereses de los miembros de la asociación representada.
3. 3Por resolución de las 14:58 horas del 19 de noviembre del 2020 se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, al PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, al MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, al PRESIDENTE DE LA COMISIÓN NACIONAL DE ATENCIÓN DEL RIESGO Y PREVENCIÓN DE EMERGENCIAS, y al ALCALDE Y EL PRESIDENTE DEL CONCEJO DE QUEPOS. Disponiendo además que “en los casos de acción directa (como ocurre en la presente acción), no opera el efecto suspensivo de la interposición (véase voto No. 537-91 del Tribunal Constitucional).”
4. 4Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 229, 230 y 231 del Boletín Judicial, de los días 27 de noviembre del 2020, 01 de diciembre del 2020 y 02 de diciembre del 2020.
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que: OBJETO DE LA ACCIÓN: Los accionantes interponen acción de inconstitucionalidad contra la Ley 9885 del 24 de agosto de 2020, que reforma los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ley N°8133 del 19 de setiembre de 2001 y los artículos 2 y 3 de la Ley 5100 del 15 de noviembre de 1972. Específicamente plantean los siguientes reclamos: a) En cuanto al transitorio V: violación formal al principio de congruencia y violación a los principios constitucionales de no regresión en materia ambiental y de razonabilidad Este reclamo lo plantean los accionantes con relación a lo dispuesto en el transitorio V de la Ley impugnada, el cual autoriza por una única vez la repartición de los recursos del fideicomiso de administración de Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, para atender necesidades derivadas de la pandemia. Estiman que lo anterior es un objetivo ajeno a la intención inicial del proyecto de ley por lo que constituye un exceso en el derecho de enmienda de las señoras y señores diputados.Además, dicho transitorio fue introducido sin la existencia de estudios técnicos, por lo que lesiona los principios de razonabilidad y no regresión en materia ambiental pues, además, impide utilizar esos recursos en los fines ecológicos y ambientales para los que fueron previstos, aprovechándose de la incapacidad pasada de las autoridades para utilizar esos fondos en el parque nacional Manuel Antonio. Asimismo, reclaman que el transitorio V reparte algunos fondos para fines que ni siquiera tienen que ver con la pandemia, careciendo de justificación técnica. b) Con relación a la reforma del artículo 3 de la Ley 5100: violación al principio de razonabilidad y no regresión en materia ambiental Los accionantes reclaman que la ley impugnada establece una nueva repartición de los fondos generados por el Parque Nacional Manuel Antonio, sin embargo, nunca se realizaron estudios técnicos para legitimar esa reforma en cuanto a la distribución de los ingresos y en cuanto al financiamiento de dicho parque.Consideran que el Estado pretende engrosar los recursos disponibles para otros parques, a costa del Manuel Antonio, con lo cual estiman que peligra una regresión ambiental violatoria de lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución c) En cuanto a la reforma del artículo 2 de la Ley 8133: violación al principio de razonabilidad En cuanto a este artículo de la norma impugnada, los accionantes manifiestan que la administración del parque Manuel Antonio pasa de un modelo centralizado a uno más centralizado aun, con la creación de la Junta Directiva del fideicomiso. Además, se cambia la naturaleza del parque recreativo de Manuel Antonio por un parque simplemente nacional, lo cual es un golpe a la participación ciudadana y la democratización de estos parques. Estiman que la participación local debe verse en la administración y dirección del parque, por lo que consideran que existe una regresión en este campo sin una justificación técnica. d) En cuanto a la reforma del artículo 2 de la Ley 5100 En cuanto a esta reforma no se alega una violación específica a un artículo constitucional, sin embargo, del reclamo se infiere que la disconformidad de los accionantes es por cuanto este artículo señala que el trámite de las expropiaciones se regirá por un “Manual” y por el reglamento a la ley que se emitirá y no por el procedimiento constitucionalmente definido.De lo anterior, se infiere que el reclamo sería por violación de lo dispuesto en el numeral 45 de la Constitución. Viendo los reclamos que se plantean, procedemos a emitir nuestro informe en calidad de órgano asesor imparcial de la Sala Constitucional. SOBRE LA LEGITIMACIÓN: la legitimación en materia ambiental se ha reconocido a cualquier persona, aun cuando no exista un caso previo que sirva de base a la acción. Es por lo anterior, que este órgano asesor considera que los accionantes se encuentran legitimados para interponer la acción de inconstitucionalidad que plantean, con excepción de lo relacionado con la impugnación de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 5100 respecto del Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de Áreas Silvestres Protegidas. Este alegato, necesariamente está fundamentado en el artículo 45 constitucional, norma que, en tanto garantiza el derecho de propiedad privada, tutela un interés claramente individual que exige el juicio o asunto previo pendiente de resolver, tal y como lo establece el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.SOBRE EL TRÁMITE LEGISLATIVO DE LA LEY 9885 Y LA ALEGADA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE CONEXIDAD: Mediante la Ley 5100 del 15 de noviembre de 1972, se creó el Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, estableciéndose sus linderos y coordenadas y, además, se ordenó al Poder Ejecutivo expropiar las fincas comprendidas en la zona delimitada. Posteriormente, la Ley 8133 del 19 de setiembre de 2001, autorizó al MINAE a crear un fideicomiso para administrar, entre otras cosas, el 50% de todos los ingresos generados por la cuota de ingreso al parque, recursos que debían estar destinados al pago de tierras. El alcance limitado de dichas leyes, motivó al legislador a buscar una legislación que permitiera dotar al Parque Nacional Manuel Antonio de los recursos financieros necesarios para implementar su plan general de manejo y planes específicos, de manera que se logre contar con los requerimientos en infraestructura y equipamiento, así como con las herramientas necesarias para implementar adecuadamente las labores estratégicas de control y protección, monitoreo, investigación, educación ambiental y turismo sostenible.Ese es precisamente el objetivo que se desprende de la exposición de motivos del proyecto de ley que sirvió de antesala a la Ley 9885 del 24 de agosto de 2020, que ahora se impugna, pues la intención era incorporar en el contrato de fideicomiso existente, la posibilidad de destinar un porcentaje como fuente de financiamiento rápida y ágil para la mejora del parque y del área de amortiguamiento. Incluso, así se desprende de las discusiones hechas en el Plenario Legislativo. A folio 464 del expediente legislativo se destaca la intervención de la diputada Carmen Irene Chan Mora al señalar: “Me siento comprometida con este tema desde el día uno y la necesidad de aportar una alternativa para el rescate y recuperación de este centro, pues desde el año 2018 como parte de mi labor de control político, denuncié ante este Plenario y en varios medios de prensa una serie de irregularidades administrativas así como problemas ambientales y de salud pública, y otros que enfrentaba también dicho parque (…)” En la misma línea, a folios 466 y 467, se desprende la intervención del diputado Walter Muñoz Céspedes: “La fracción del Partido Integración Nacional va a votar positivamente este segundo debate, porque nosotros hemos estado de cerca en la lucha que han dado los diferentes grupos organizados por el tema del rescate, rehabilitación y, diríamos hasta activación del Parque Manuel Antonio.Y, en otras ocasiones, hemos dicho que este parque que contribuía a una gran cantidad de recursos para el sistema de parques nacionales era una zona castigada porque no se les dejaba proporcionalmente los recursos económicos para poder velar por el mantenimiento, el desarrollo y, sobre todo, por el tema de la posibilidad de generación de empleo, que siempre dijimos que tenía que ser local…” La diputada Nielsen Pérez Pérez expresó a folio 468 lo siguiente: “Quiero resaltar algunos de los beneficios derivados de la aprobación de este proyecto y es que permitirá una inversión recurrente para el desarrollo de obras y adquisición de bienes y servicios para el parque, habilitará la contratación del personal para el parque, recurso humano que será prioritariamente del cantón de Quepos y esto es a partir de una solicitud muy concreta de las personas habitantes de Quepos en una de las reuniones que precisamente compartí con el diputado don Walter Además permitirá invertir en infraestructura turística lo que puede traducirse en un posible aumento de la visitación del parque en sectores que hoy en día no están habilitados o no tiene las condiciones para recibir visitación…”.Por su parte, el diputado José María Villalta Flórez-Estrada señaló, a folio 470: “Este proyecto de ley es originado en una demanda sentida de las fuerzas vivas de la comunidad de Quepos y zonas aledañas, lo que se conoce como el área de influencia del Parque Nacional Manuel Antonio quienes reclaman que a pesar de que el Parque Manuel Antonio es uno de los parques nacionales que más ingresos genera por la visita de turistas la infraestructura del parque, las áreas destinadas a servicios, a atención de visitantes están en un estado lamentable y también la infraestructura en general de esas áreas de influencia, de esa zona de influencia del parque, y que existía una imposibilidad legal para invertir un mayor porcentaje de los recursos que genera el parque en obras para mejorar la protección del parque…” En igual sentido, el diputado Carlos Ricardo Benavides señaló a folio 474: “(…) Y quiero decir que la aprobación de este proyecto de ley, al que voy a dar mi voto afirmativo, no disculpa ni dispensa las carencias y la torpeza en el manejo de los recursos para los efectos de tener instalaciones de primera calidad.Es decir, con esto lo vamos a garantizar más, pero no quiere decir que en el pasado no se podía, sí se podía y se manejó de manera deficiente” Finalmente el diputado Erwen Masís manifestó a folio 474: “(…) Entonces, digamos pensar en estas formas que nos permiten como país generar mayor infraestructura es absolutamente indispensable y, desde luego, replicar o destinar estos recursos para que también tengan un impacto positivo en sus comunidades. No solamente comprar tierra per se, sino generarle condiciones importantes a través de las asociaciones de desarrollo… Es por eso que mi voto, por supuesto, va a ser positivo para este proyecto, pero quisiera instar también a los compañeros y compañeros (sic) que revisemos otros proyectos de ley, que están presentados y otros que están en proceso, que también permiten en la lógica de una redistribución de la riqueza que los ingresos que tenemos en los parques nacionales tengan un impacto social mayor.Como se observa, el proyecto de ley nació con la intención de mejorar las condiciones del Parque Nacional Manuel Antonio y la comunidad aledeña, bajo una vocación ambiental, pues en la exposición de motivos se señala que dentro de sus objetivos está garantizar el principio de no regresividad al confirmar que la administración y protección del parque le corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Asimismo, se indica que lo que se promueve es un cambio en el tratamiento que se le ha venido dando al parque, debido a la alta visitación, lo que hace necesario variar los porcentajes de distribución de los dineros en busca de garantizar una coexistencia responsable entre la conservación y el turismo, según el principio de objetivación de la tutela ambiental. Como se desprende de la exposición de motivos, la intención del proyecto de ley era más bien reforzar el funcionamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, pues las leyes anteriores se consideraban insuficientes para atender el estado precario en que se encuentra el parque.Por tanto, su intención nunca fue desmejorar la tutela ambiental como se alega en la presente acción, aunque es claro para este órgano asesor que un simple análisis de intenciones no es suficiente para declarar la constitucionalidad de la ley, lo cual obliga a analizar el trámite legislativo y su articulado. Al respecto, se observa que el proyecto de ley ingresó a la corriente legislativa el 9 de agosto de 2019 y su publicación en el Diario Oficial La Gaceta se produjo el 27 de agosto de ese año, mediante Gaceta número 160, alcance número 190. El 4 de marzo de 2020, la Comisión Especial de la Provincia de Puntarenas rindió dictamen unánime afirmativo sobre el texto originalmente presentado en la corriente legislativa (folio 245 a 263 del expediente legislativo) y, posteriormente, el Departamento de Servicios Técnicos rindió su dictamen el 26 de mayo de 2020 (folios 262 a 275 del expediente legislativo).Luego, el 22 de junio de 2020, se aprobó ya en Plenario una moción vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, mediante la cual se introdujo un texto sustitutivo que contiene el transitorio impugnado por los accionantes y que consideran violatorio del principio de congruencia o conexidad. Este texto sustitutivo fue discutido en el Plenario y en la sesión N° 32 del 29 de julio de 2020 fue aprobado en segundo debate de manera unánime por 40 diputados (folio 453 del expediente legislativo). Como se observa, el texto sustitutivo fue introducido en la corriente legislativa con posterioridad al dictamen afirmativo de mayoría emitido en Comisión y no fue publicado nuevamente, con lo cual, se hace necesario comparar el texto original ingresado en la corriente legislativa con el texto finalmente aprobado a partir del texto sustitutivo incorporado, para determinar si este segundo modifica sustancialmente la intención original, como para concluir que se violentó el principio de conexidad como se alega.De lo anterior, se desprende que en realidad el proyecto de ley originalmente planteado sufrió modificaciones que, en términos generales, no varían sustancialmente el texto, por lo que, en nuestro criterio, no puede achacársele una inconstitucionalidad a la totalidad de la ley como pretenden los accionantes. Nótese que, en ambos textos, se incorporaron regulaciones relativas a los porcentajes de distribución de los recursos obtenidos por el funcionamiento del Parque Nacional Manuel Antonio y, además, sobre la creación de una nueva Junta Directiva para administrar el fideicomiso existente. Por tanto, no existe en términos generales un cambio sustancial entre el texto que ingresó en la corriente legislativa y el que finalmente se aprobó. La duda que se genera en realidad lo es con relación a lo dispuesto en el transitorio V de la Ley, pues efectivamente introduce una norma cuya justificación no se desprende de la exposición de motivos, ni tampoco del trámite legislativo.Dicha norma, lo que pretende es autorizar por una única vez al MINAE, para que se utilicen los fondos existentes en el fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, con el fin de destinarlos a la atención de la emergencia nacional por COVID-19, declarada por el Decreto Ejecutivo 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020 para la reactivación económica de la subregión Quepos-Parrita. Sin embargo, la única referencia a este transitorio está a folio 465 del expediente legislativo, en la intervención de la diputada Carmen Chan Mora, que indicó en lo que interesa: “(…) De manera que he trabajado junto a los diputados de la Comisión Puntarenas en mejorar y conformar este texto sustitutivo que hoy votaremos a fin de que se garanticen los recursos y las condiciones para el buen funcionamiento del lugar, pero, sobre todo, para que gran parte de los dineros que genera este parte (sic) se empleen en el mantenimiento y desarrollo del mismo y que queden en el cantón.Además, se contempló en la distribución de los recursos propuestos un monto para la reactivación económica local, a fin de mitigar el impacto provocado por la pandemia del covid-19.” (La negrita no es del original) Fuera de esa breve referencia, no se desprende la justificación técnica ni las razones que motivaron la repartición del fondo acumulado del fideicomiso existente en los términos que se hizo. Sobre el particular, es criterio de este órgano asesor, que si bien es cierto el legislador tiene plena competencia para adoptar medidas frente a la emergencia declarada por COVID 19, y atender poblaciones específicas de manera especial, lo cierto es que, en este caso, la introducción de la norma transitoria se hizo sin discusión técnica alguna que haya quedado respaldada durante el trámite legislativo, y no guardaba relación con la intención original del proyecto de ley. Al respecto, la Sala Constitucional se ha referido al principio de conexidad, relacionado con el derecho de enmienda de los diputados, indicando que este principio permite que un proyecto de ley pueda ser modificado, adicionado o complementado, siempre y cuando los cambios no sean sustanciales y no afecten la esencia misma del proyecto.Específicamente, en la sentencia 2010-16335 de las quince horas y cincuenta minutos del veintinueve de septiembre de dos mil diez. Como se desprende de la sentencia citada, la violación al núcleo básico de la norma que se aprueba provoca su inconstitucionalidad, y ello ocurre no sólo por la variación sustancial de todo el proyecto, sino también por la introducción de disposiciones aisladas que regulan temas cualitativamente diferentes. Este segundo supuesto es, en nuestro criterio, lo que ocurrió en el presente proyecto de ley, pues se introdujo el transitorio V como una forma de abordar la emergencia nacional por COVID-19, sin que esto haya sido parte de la intención original del proyecto. Adicionalmente, si se observa dicho transitorio V, y ante la ausencia de discusión y de estudios técnicos en la corriente legislativa, no queda claro como algunos de sus incisos están destinados a abordar la emergencia nacional, pues incluso parte del dinero se destina a acondicionar un club social.Esto, en nuestro criterio, convierte la norma en irrazonable al no desprenderse el motivo que la origina. Por tanto, ni el derecho de enmienda puede utilizarse para convertir el proyecto en uno sustancialmente diferente al presentado originalmente, ni el de iniciativa puede prevalecer de manera que la Asamblea -y los diputados en particular- vea limitadas sus potestades de discusión y de ajustar el proyecto según se estime pertinente. Es por ello que, en nuestro criterio, la introducción de un texto sustitutivo durante el trámite legislativo no convierte en inconstitucional la totalidad de la ley 9885, sino únicamente la introducción del transitorio V, pues el abordaje de la emergencia nacional no era parte de la intención original del proyecto. Incluso debe considerarse que la Sala Constitucional en el Voto Nº 1520-99, agrega que en el ejercicio del derecho de enmienda los diputados pueden “añadir” regulaciones o modificaciones a las iniciativas siempre que se realice en una etapa no avanzada del procedimiento legislativo y que “ensanche” o refuerce los medios propuestos para realizar el objetivo que el proyecto persiga desde un inicio.La Sala agrega otra posibilidad modificatoria, por la cual se “sustituye” el medio por el que se obtendría el fin deseado por el proponente. Pero dicha sustitución debe “mantener” o “posibilitar” el objetivo inicial. Dado que, en este caso, el transitorio V fue introducido avanzado el procedimiento legislativo y el objetivo inicial del proyecto no tenía relación alguna con la atención de la emergencia nacional, sino que, por el contrario, la intención era fortalecer los recursos disponibles para mejorar las condiciones del Parque Nacional Manuel Antonio, consideramos que existen dudas razonables sobre la constitucionalidad de dicho transitorio introducido vía texto sustitutivo, que permite la distribución del fideicomiso por una única vez, para fines distintos de los previstos inicialmente. Por la forma en que nos pronunciamos, consideramos innecesario referirnos a si existe o no una violación al principio de no regresión en materia ambiental, con la introducción del transitorio V de la ley.SOBRE LA REFORMA AL ARTÍCULO 3 DE LA LEY 5100 Los accionantes reclaman que con la reforma a lo dispuesto en el numeral 3 de la Ley 5100, la ley impugnada establece una nueva repartición de los fondos generados por el Parque Nacional Manuel Antonio. Alegan que nunca se realizaron estudios técnicos para legitimar esa reforma en cuanto a la distribución de los ingresos y en cuanto al financiamiento de dicho parque. Consideran que el Estado pretende engrosar los recursos disponibles para otros parques, a costa del Manuel Antonio, con lo cual estiman que peligra una regresión ambiental violatoria de lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución Para referirnos a este reclamo estimamos necesario realizar una comparación entre la norma original de la Ley 5100 y la introducida con la Ley 9885: De la anterior comparación, este órgano asesor, estima que la norma impugnada no constituye una regresión en materia ambiental, sino que, por el contrario, pretende fortalecer el financiamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, y de los demás parques nacionales.Nótese que antes de la reforma introducida por la Ley 9885, los recursos obtenidos en el Parque, únicamente podían ser utilizados para la compra de tierras y en un porcentaje reducido del 50%. Con la reforma introducida por la ley impugnada, se obliga a que la totalidad de los recursos obtenidos por entrada en el Parque Nacional Manuel Antonio sean destinados a fines conservacionistas. Esto, por cuanto el 50% de los recursos estará destinado al Fondo de Parques Nacionales administrados por el SINAC y el otro 50% se destinará al fideicomiso del parque. Adicionalmente, la norma impugnada amplía los destinos a los cuales pueden dirigirse los recursos destinados al Parque Nacional Manuel Antonio, no limitándose a la compra de tierras, sino, además, posibilitando que esos recursos sean invertidos en mejorar la infraestructura y el funcionamiento del parque nacional, cosa que antes no estaba autorizada expresamente por ley.El hecho de que se elimine el inciso c) que estaba dirigido al aporte estatal de personal, no es en nuestro criterio una desmejora ambiental, pues ese personal podrá ser ahora asumido a partir de los recursos generados por el propio parque y administrados en el contrato de fideicomiso. De igual forma, el hecho de que se haya reducido de un 50% a un 30% el porcentaje para compras de tierras no constituye una desmejora ambiental, pues del expediente legislativo se desprende que a la fecha únicamente existe una propiedad sin comprar (ver folio 468). Además, se amplió la posibilidad de destinar los recursos obtenidos para las zonas de amortiguamiento del parque y áreas aledañas que constituyen corredores biológicos de importancia. Por otro lado, también debe considerarse que el hecho de que se destinen recursos del Parque Nacional Manuel Antonio a la atención de otros parques nacionales, a través del Fondo de Parques Nacionales administrador por SINAC, no constituye una desmejora ambiental, sino una herramienta válida para el Estado, para poder sostener aquellos parques nacionales que no cuentan con suficientes ingresos para autofinanciarse.De lo contrario, sería imposible dar el mantenimiento requeridos para muchas de esas áreas de protección. Es por lo anterior que, en nuestro criterio, la norma impugnada más bien amplía y refuerza el funcionamiento del Parque Nacional Manuel Antonio y de los demás parques nacionales, lo cual no requiere de la existencia de estudios técnicos. De igual forma, los porcentajes asignados en la reforma se encuentran, en nuestro criterio, dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Más bien debe considerarse que, de declararse inconstitucional la totalidad de la ley impugnada, se estaría devolviendo al Parque Nacional Manuel Antonio al estado precario anterior, donde existían serias limitaciones en el uso de los recursos generados, lo cual sí significaría una regresión en esta materia. Consecuentemente, no estimamos que la reforma operada en el artículo 3 de la Ley 5100 sea inconstitucional.SOBRE LA REFORMA DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 8133 En cuanto a este artículo de la norma impugnada, los accionantes manifiestan que la administración del Parque Nacional Manuel Antonio pasa de un modelo centralizado a uno más centralizado aun, con la creación de la Junta Directiva del fideicomiso. Además, se cambia la naturaleza del parque recreativo de Manuel Antonio por un parque simplemente nacional, lo cual es un golpe a la participación ciudadana y la democratización de estos parques. Estiman que la participación local debe verse en la administración y dirección del parque, por lo que consideran que existe una regresión en este campo sin una justificación técnica. Sobre estos reclamos este órgano asesor estima que no existe claridad en la exposición, pero en todo caso, se trata de aspectos de legalidad y no de constitucionalidad. En primer lugar, la disconformidad de los accionantes lo es por la existencia de una Junta Directiva del fideicomiso que sustituye a la Junta Directiva del Parque Recreativo Manuel Antonio, como se llamaba en la ley anterior.Si comparamos ambas normas, se desprende que, tanto en la ley impugnada como en la legislación anterior, dicha Junta Directiva se conforma como un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que su naturaleza jurídica no varió. Lo que sí varió fue su integración pues anteriormente estaba compuesta por dos representantes del MINAE, dos representantes de la Municipalidad de Aguirre, dos representantes de organizaciones locales activas y uno de la Cámara de Comercio, Industria y Turismo de Aguirre. Ahora, con la legislación impugnada, está integrada por representantes del MINAE, SINAC, ICT, de la Municipalidad de Quepos, de la Cámara de Comercio, Industria y Turismo del cantón de Quepos, del grupo de guías turísticos del Parque Nacional Manuel Antonio y del sector ambiental de la subregión Pacífico Central, designada por el Ministro de Ambiente y Energía.Dicho cambio, además de dar mayor participación a otros grupos de interés, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin que signifique una violación a alguna norma o principio constitucional. Tampoco se observa que menoscabe la representación local, pues la municipalidad e integrantes estratégicos del cantón, siguen contando con representación en la Junta Directiva. Debe recordarse, además, que el Estado es soberano sobre los recursos que la Constitución, los tratados internacionales y las leyes le otorgan, y una de las tareas fundamentales como parte de su deber de protección al ambiente es el establecimiento de un sistema de áreas protegidas, que aseguren el mantenimiento de zonas naturales cuya existencia es prioritaria para los intereses colectivos. Se pretende con ellas resguardar la riqueza natural; por ello nuestro país ha decidido proteger un poco más de la cuarta parte de su territorio.De ahí que, en todo caso, una centralización en manos del Estado de la administración de un área protegida, tampoco puede considerarse inconstitucional. Precisamente, su fin está ligado a la protección y conservación de los recursos naturales y, por ello, el Estado debe administrarlos por medio de los órganos legales designados por ley. Tampoco considera este órgano asesor que el cambio de nombre operado de Parque Nacional Recreativo Manuel Antonio a Parque Nacional Manuel Antonio, represente un menoscabo en las actividades de relajamiento y disfrute de los humanos, tal como señalan los accionantes. Por el contrario, de la exposición de motivos del proyecto de ley, y de las discusiones existentes a lo largo del trámite legislativo, se desprende que la intención del legislador siempre ha sido reforzar el funcionamiento del parque nacional para dar un mejor acceso e infraestructura a todos sus visitantes.En todo caso, no puede partirse de meras suposiciones y los administrados estarán en posibilidad de impugnar cualquier decisión concreta que adopte la administración del parque nacional, que restrinja su disfrute, pero éste no es un tema que deba dilucidarse por la vía de la acción de inconstitucionalidad. Consecuentemente, este órgano asesor no estima que exista la violación alegada con relación a la reforma operada en el artículo 2 de la Ley 8133. SOBRE LA REFORMA DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 5100 Finalmente, los accionantes impugnan lo dispuesto en el numeral 2 de la Ley 5100, según la reforma introducida mediante ley 9885. En cuanto a este tema no alegan una violación específica a un artículo constitucional, sin embargo, del reclamo se infiere que la disconformidad de los accionantes es por cuanto este artículo señala que el trámite de las expropiaciones se regirá por un “Manual” y por el reglamento a la ley que se emitirá y no por el procedimiento constitucionalmente definido.Ergo, reclaman implícitamente una violación de lo dispuesto en el numeral 45 de la Constitución. Aunque ya señalamos que, en relación a este reclamo, los accionantes carecen de legitimación activa, nos referiremos al alegato planteado. Nótese que la norma legal lo único que realiza es una remisión al reglamento y al Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de Áreas Silvestres Protegidas, pero no deroga ninguna otra disposición legal, incluyendo la Ley de Expropiaciones. Tampoco podría interpretarse dicho artículo en contradicción con lo dispuesto en el numeral 45 constitucional, por lo que es claro que la simple remisión a normas infra legales, no convierte dicha norma en inconstitucional. Por supuesto que, en la práctica, esas normas infra constitucionales deberán ajustarse a la norma fundamental, pero no se observa que una simple remisión normativa pueda estimarse inconstitucional.Por lo anterior y tomando en consideración que los accionantes no realizan un desarrollo de este reclamo, estimamos de manera respetuosa que el alegato de inconstitucionalidad debe ser desestimado. CONCLUSIÓN En vista de las anteriores consideraciones, este órgano asesor estima que los accionantes se encuentran legitimados para interponer la presente acción, con excepción de lo alegado respecto al Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de Áreas Silvestres Protegidas establecido en el artículo 2 de la Ley 5100, pues en relación con este es necesaria la existencia de un asunto previo pendiente de resolver. En cuanto al fondo, la Procuraduría estima que únicamente lo dispuesto en el transitorio V de la Ley 9885 del 24 de agosto de 2020 resulta inconstitucional por violación al principio de conexidad. En cuanto a los demás artículos, no se observa inconstitucionalidad alguna.
6. 6Rinde su informe, JORGE LUIS FONSECA FONSECA, en su calidad de Presidente en ejercicio de la Presidencia de la Asamblea Legislativa, en resumen: I. Antecedentes. Tramitación del expediente 21549 que dio como resultado la Ley 9885: El proyecto ingresa el día 09 de agosto de 2019 y su publicación se produce el 27 de agosto del mismo año. El proyecto de ley en su texto base propone la reforma de los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley n°8133 (Creación de Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio), asimismo se reforma el artículo 2 de la Ley n°5100 (Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio). Adicionalmente establece que los recursos disponibles en el Fideicomiso creado por la ley n°8133 se distribuirán conforme a los porcentajes dispuestos. Por último, se disponen dos transitorios respecto al plazo de conformación y funciones de la nueva Junta Directiva del Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, que sustituirá a lo que hoy se conoce como Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio.Las consultas obligatorias y facultativas fueron debidamente realizadas. La iniciativa fue objeto de estudio por parte de la Comisión Especial de la Provincia de Puntarenas, que rinde dictamen unánime afirmativo el día 4 de marzo del 2020. La moción aprobada de texto sustitutivo es conexa según lo señala el Departamento de Servicios Técnicos en informe AL-DEST.IRE.066-2020. La propuesta es aprobada con 47 votos en primer debate por parte del Plenario Legislativo en sesión extraordinaria número 27 celebrada el día 16 de julio de 2020, por lo cual pasa a estudio de la Comisión Permanente Especial de Redacción. El proyecto tiene aprobación en segundo debate el 29 de julio de 2020 con 40 votos a favor (ver acta n°32). II. Sobre los cuestionamientos. 1. Alegato de vicio formal de incongruencia del proyecto de ley: Los accionantes parten de premisas equivocadas al impugnar el Transitorio V de la Ley n°9885 por considerarlo inconexo.Dicho transitorio fue introducido siguiendo un correcto iter legislativo mediante moción aprobada en el segundo día de mociones vía artículo 137 (ver acta 25 del 22 de 06 de 2020, folios 351 a 363, tomo 2 de ley 9885). La moción aprobada vía 137 contiene un texto sustitutivo en el cual se adicionaron tres transitorios, entre ellos el Transitorio V, normas que son conexas de forma tal que el principio de conexidad no se ve afectado, ya que el Transitorio V guarda absoluta relación con el proyecto presentado tanto en la exposición de motivos como el articulado. Incluso el Departamento de Servicios Técnicos en el informe indicado señala que los cambios introducidos guardan conexidad, en especial debe considerarse que la exposición de motivos hace amplia referencia a esos recursos y a la administración de estos fondos. Tampoco se trata de una “ocurrencia sorpresiva”, en la exposición de motivos del texto base se expone ampliamente sobre la importancia biológica y económica del Parque Manuel Antonio, su gran diversidad biológica, en cuanto a flora y fauna, bosques, humedales, esteros, arrecifes.Asimismo, se señala el origen, evolución y situación actual del parque y los problemas que presenta, en las actas constan las intervenciones de los diputados y diputadas en las sesiones, de forma tal que el texto final de la ley es producto de un análisis exhaustivo y reposado. Durante el debate legislativo el texto base fue objeto de modificaciones en ejercicio del derecho de enmienda de los legisladores, siempre guardando relación directa con lo enmarcado en los objetivos y fines de la propuesta. Los miembros de la Comisión expresamente señalan que pretenden mejorar el proyecto vía mociones 137, y que está en estudio y elaboración una moción de un texto sustitutivo. El expediente legislativo n°21.549, si bien fue presentado a la Asamblea Legislativa en agosto 2019 cuando no existía la emergencia de la pandemia, si fue discutivo y aprobado en el tiempo en que se había decretado la emergencia en marzo, y la moción es aprobada en el mes de junio.Tal como lo apunta la misma exposición de motivos del proyecto, debemos cuidar y atender a los seres humanos y el ambiente, estas prioridades van de la mano, destáquese que se trata de una población vulnerable afectada por la emergencia nacional en la subregión Quepos-Parrita y cantón de Garabito. Además, es crucial considerar la naturaleza temporal de lo dispuesto en el Transitorio V, pues es por una única vez, además se señalan montos fijos. En el caso de la suma que se transfiere a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para ayudas alimentarias a la población vulnerable, por un plazo hasta de 6 meses, además debe formularse un presupuesto y ser aprobado por la Contraloría General de la República. En relación con los recursos que se destinan a la Municipalidad de Quepos debe tenerse en cuenta que es por una única vez, y además, la municipalidad debe probar ante la CGR la disminución de ingresos debido a la pandemia.De forma tal que no es de recibo lo señalado por los accionantes en cuanto a que en el transitorio se dispone de recursos que no tienen que ver con el espíritu del proyecto de ley. Es más, los recursos a que se refiere el transitorio vienen a fortalecer la protección del parque y de ninguna manera se da una regresión a la protección ambiental, todo lo contrario: acondicionar el club social, habilitar un centro de capacitación del Minae, la realización de arreglos del área de amortiguamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, la adquisición de bienes y servicios, personal, desarrollo y mantenimiento de infraestructura necesaria para la gestión del Parque Nacional Manuel Antonio; son recursos que vienen a cumplir con los objetivos del proyecto de ley y fortalecer la protección al ambiente. De manera que no puede considerarse una regresión ni afectación a derechos, normas o principios ambientales.Es evidente que el proyecto está enfocado en atención del parque nacional Manuel Antonio y en las poblaciones vulnerables afectadas en esa zona por la pandemia. De igual forma, el proyecto insiste en el control de los recursos señalando que se deben presentar informes sobre gastos a la Asamblea Legislativa, Contraloría General de la República y al Ministerio de Hacienda. En ese sentido, se solicita rechazar este alegato por cuanto la norma aprobada no solo cumple con la legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad entre medio y fin alcanzado, sino que los cambios incluidos son absolutamente conexos. 2. En cuanto a la alegada falta de estudios: Las reformas realizadas en esta ley han tomado en cuenta criterios de legalidad, necesidad, idoneidad y proporcionalidad en todo el proceso del debate legislativo. En el expediente conta información que ha sido de utilidad al legislador para la toma de decisión.El accionante parte de una premisa equivocada, de relevancia es el amplio estudio técnico que consta en el expediente denominado informe de auditoría interna del sistema nacional de áreas de conservación (folios 170 a 227) en el que se evalúa la eficacia del proceso de planificación operativa y estratégica del sistema nacional de áreas de conservación. Véase además sentencia no.2003-5374 donde se aprecia que lo aceptable es que el legislador se haya guiado por una apreciación de la información a su alcance. Se rechaza lo señalado por los accionantes en relación con algún asomo de regresividad en las reformas operadas mediante la ley 9885, pues más bien se determina la atención integral que fortalece la protección ambiental. 3. Sobre la irrazonabilidad en la reforma del artículo 2: Las normas impugnadas no se consideran irracionales pporque hay una relación entre medios y fines y además respecto al ordenamiento jurídico en especial en materia ambiental.En cuanto al argumento del cambio de nombre podría restringir el uso recreativo, el argumento incluye una serie de suposiciones o presunciones que no necesariamente deberán concretarse y que tampoco ocurrirían producto de la vigencia de la ley impugnada. En cuanto a la representación en la Junta no es recibo lo señalado, nótese que se incluye al alcalde o alcaldesa de la Municipalidad de Quepos o una persona designada por este, una persona representante de la Cámara de Comercio, Industria y Turismo del cantón de Quepos, una persona representante del grupo de guías turísticos del Parque Nacional Manuel Antonio, debidamente certificada por el ICT, una persona representante del sector ambiental de la subregión Pacífico Central, designada por el ministro de ambiente. 4. En la ley 9885 no se hace referencia o afectación alguna a expropiaciones. Esta ley no está modificando, ni derogando, ni desaplicando la ley de expropiaciones; el artículo a lo que se refiere es a un manual para la adquisición de terrenos, de ninguna manera debe interpretarse la norma en el sentido de que la ley de expropiaciones debe de aplicarse en lo que corresponda.Los argumentos del accionante parten de interpretaciones equivocadas, siendo que por lo tanto no deben considerarse que afectan ningún derecho fundamental, derecho humano o norma o valor constitucional. Se solicita rechazar la acción de inconstitucionalidad.
7. 7Rinde su informe, ANDREA MEZA MURILLO, en su calidad de Ministra de Ambiente y Energía, en resumen: Sobre los argumentos de los accionantes. Lejos de fundamentar la supuesta inconstitucionalidad de la Ley 9885, lo que hacen los accionantes, es emitir una serie de juicios de valor y quejas del funcionamiento actual del Parque Nacional Manuel Antonio. Sobre las disconformidades respecto del trámite legislativo, por ser materia propia del Poder Legislativo y no del Ejecutivo no se informará al respecto. Solamente se indicará que a cuarenta y ocho años de la creación del Parque Nacional y diecinueve desde la creación de la Junta Directiva del Parque Nacional, se encuentra el país en un momento oportuno para hacer cambios y mejorar modelos que, la historia ha demostrado haber sido exitosos solo en parte. se presenta la situación de los terrenos que se han comprado, los que están en proceso de compra dentro del PNMA, así como los que están en procesos judiciales, que de conformidad con la forma en que normaba la Ley 8133, y los varios informes de la Contraloría General de la República, en términos de exigir a la Administración el cumplimiento de los criterios de priorización señalados en la Ley anterior, demuestran el quehacer del Área de Conservación Pacífico Central, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación al respecto.Respecto a la aseveración de los accionantes de que, el artículo 3 de la Ley No. 5100 es irrazonable, parecen olvidar que las leyes son generalmente marcos de actuación, grandes líneas a seguir, pero no resulta necesario que se desarrolle en ellas todo el detalle procedimental necesario para su puesta en ejecución. Respecto a la alegada falta de razonabilidad en la reforma del artículo 2 de la Ley No. 8133, argumentando que, se pasa de un modelo centralizado a uno más centralizado, de una Junta Directiva del Parque a una simple Junta Directiva del Fideicomiso, y de un Parque Recreativo Nacional a un Parque simplemente Nacional, debe aclararse a la honorable Sala que de ninguna manera las mejoras efectuadas a la normativa referente al Parque Nacional Manuel Antonio, pueden considerarse inconstitucionales ni violatorias de derecho fundamental alguno, toda vez que por el contrario, obedecen a la satisfacción y/o corrección de situaciones que, a lo largo del tiempo han sido identificadas como limitantes del debido desarrollo del Área Silvestre Protegida insignia de nuestro Sistema.Los mismos recurrentes han aceptado las limitaciones de orden económico a las que se ha enfrentado el PNMA y la disposición dispuesta en la nueva normativa, lejos de atentar contra los fines de conservación del Parque, busca inyectar recursos y brindar mayor agilidad a la ejecución de los mismos, Por otro lado, entender como pretenden los accionantes que, lo anterior significa un duro golpe para la participación ciudadana, es a todas luces infundado, si solo a manera de ejemplo, se brinda un lugar importante y decisorio dentro de la Junta al Grupo de Guías Turísticos del Parque Nacional Manuel Antonio, quienes son actores vitales en la dinámica del Parque y conocen de cerca las necesidades del mismo. Por otro lado, criticar la integración dentro de la Junta de un representante del ICT, es sin lugar a dudas injusto, ya que sin la ayuda histórica del ICT, posiblemente el Parque estaría cerrado al público y no podemos obviar que el Parque Nacional es un sitio en el que convergen de forma armoniosa, la conservación y el turismo.Por último, respecto a este mismo tema, no es de recibo tampoco la crítica infundada, hecha respecto de la integración en la Junta, de una persona representante del sector ambiental de la subregión Pacífico Central, designada por el Ministro o la Ministra de Ambiente y Energía, que lo único que busca es ampliar las posibilidades de participación en las decisiones y en el rango de actuación de la Junta Directiva, a un grupo más amplio de personas conocedoras de la temática ambiental y que pueden brindar aportes técnicos muy valiosos. Argumentar como lo hacen que, el cambio de nombre “Recreativo” a “Nacional” va a afectar toda la actividad económica de la zona y los ingresos mismos del Parque, no es más que un juicio de valor sin ningún sustento y una defensa para mantener un estado de las cosas sin argumento válido, que se contradice con la consigna de que los parques nacionales son patrimonio de todos.De manera adicional vale aportar que, la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio tiene funciones delimitadas en la Ley 9885. No es dicho órgano desconcentrado el Administrador del Parque Nacional. La responsabilidad de la administración de las áreas silvestres protegidas recae sobre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, conforme lo dicta el artículo 22 de la Ley N°7788 Ley de Biodiversidad. Por lo tanto, es de rechazo cualquier manifestación que ponga en duda la participación ciudadana en la gestión de las áreas silvestres protegidas, cuando más bien el país ha sido reconocido a nivel internacional, como un modelo en la integración de órganos colegiados con participación de la sociedad civil, para la toma de decisiones en materia ambiental, a través de los Consejos Regionales. Respecto a la alegada inconstitucionalidad de la reforma del artículo 2 de la Ley No. 5100 por violación al principio de reserva de ley ya que, a su criterio, las expropiaciones necesarias se regirán por un Manual y según el Reglamento a la ley, sin dar directrices a seguir por dichos instrumentos a pesar de que es de elemental interés para el Parque, que las expropiaciones de realicen conforme procedimientos constitucionalmente definidos para garantizar la estabilidad de las adquisiciones; considera esta representación que los accionantes olvidan que el ordenamiento jurídico es uno solo y que el mismo debe ser aplicado de forma integral.El Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de Áreas Silvestres Protegidas ya existe, está vigente y es el que se aplica en el Sistema Nacional de Áreas de Conservación para tal fin. Además, es un instrumento cuya aplicación se circunscribe al cumplimiento de las demás normas ambientales y principalmente al espíritu de las mismas, obedeciendo a la ciencia y a la técnica tal y como impone el Principio de Legalidad. Es criterio de esta representación, que a diferencia de lo que alegan los accionantes, la Ley que nos ocupa busca dotar de agilidad a una Junta Directiva del Parque Nacional que, hasta ahora se había visto bastante limitada en sus posibilidades de actuar. Argumentar como lo hacen que, la misma es violatoria del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, es tomar el camino fácil, máxime cuando se deja de lado que el artículo 50 constitucional, es a su vez un mandato para el Estado de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.No se encuentra justificación para asegurar como lo hacen los accionantes que la norma nueva menoscaba tal derecho, si mantiene el esquema original propuesto por iniciativa popular y lo mejora, lo actualiza, lo remoza como resultado del aprendizaje de diecinueve años y del trabajo de identificación de las oportunidades de mejora que, redundarán en beneficios para el Parque y para la economía local, sin dejar de lado que se mantiene incólume la solidaridad que con el resto del Sistema de Áreas Silvestres Protegidas ha tenido el Parque Nacional Manuel Antonio. Mención aparte merece el tema del traslado de fondos que supone el TRANSITORIO V, en el que se autoriza por una única vez, al jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), para que utilice seis mil cuatrocientos millones de colones (6.400.000.000,00) de los fondos del fideicomiso asignados en la reforma al inciso a) del artículo 3 de la Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (ahora Parque Nacional Manuel Antonio), y sus Reformas, de 15 de noviembre de 1972, según lo establece la ley, los cuales se encuentran en el fideicomiso FID 111 O Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio/ Banco Nacional de Costa Rica, con el fin de destinarlos a la atención de la emergencia nacional por COVID-19, declarada por el decreto ejecutivo N.º 42227-MP-S, de 16 de marzo de 2020, para la reactivación económica de la Subregión Quepos-Parrita, ya que es por todos conocida la situación económica generada por la Pandemia por COVID 19 y las múltiples afectaciones, principalmente en sectores que viven en su mayoría del turismo, como lo es la Subregión de Quepos –Parrita. Solicita se declare sin lugar la Acción de Inconstitucionalidad planteada contra la Ley 9885.
8. 8Rinde su informe, JONG KWAN KIM JIN, en su calidad de Alcalde de la Municipalidad de Quepos, en resumen: Primero: Que efectivamente este proyecto de ley se presentó en beneficio del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (PRNPMA), que se encuentra ubicado en nuestro cantón de Quepos, que con la introducción del Transitorio V lo que se busca es inyectar de recursos el cantón de Quepos que se encuentra tan golpeado en el ámbito económico, situación ocasionada a raíz de la pandemia mundial por el COVID-19. Respecto de la remodelación del Club Social ubicado en el cantón de Quepos, conocido como la “zona americana” es un terreno que forma parte del Patrimonio Natural del Estado, que pertenece al MINAE, y representa una joya arquitectónica del cantón que sería de gran beneficio para esta región porque representa rescatar un lugar que se encuentra abandonado actualmente. Por años el cantón – representado por este municipio – no ha recibido ni un céntimo del dinero generado por este parque, el de mayor visitación en el país, a pesar de que ha tenido la mayor carga en su protección al recoger sus desechos y los de sus alrededores y la protección en general de su entorno.Por el contrario lo que se busca es fortalecer el derecho que tienen los habitantes a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, de esta manera se vendría a fortalecer y dar un respiro a la economía tan golpeada del cantón de Quepos. Segundo: Sobre la reforma al artículo 3 de la ley 5100, esta representación afirma que la norma que impugnan los accionantes no representa un peligro en la regresión ambiental, esto por cuanto la norma lo que busca es fortalecer el financiamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, así como apoyo a los demás parques nacionales. Así las cosas, con la reforma se obliga a que la totalidad de los recursos percibidos por entradas en el Parque Nacional Manuel Antonio sean destinados con fines de conservación del ambiente. Nótese que el 50% se destinará al Fondo de Parques Nacionales administrados por SINAC y el otro 50% de los recursos será destinados al fideicomiso del parque.Cabe resaltar, que anterior a la norma impugnada los destinos a los cuales se dirigen los recursos del Parque, se encontraban limitados a la compra de tierras, con la reforma se amplían esos destinos para que los recursos sean invertidos en mejorar la infraestructura y funcionamiento del parque, aspecto que anterior a la reforma planteada no se encontraba expresamente en la ley. Los accionantes alegan que el porcentaje para compra de tierras se redujo de un 50% a un 30% y que esto constituye una desmejora ambiental, sin embargo, en el expediente legislativo (Ver folio 468), consta que a la fecha únicamente existe una propiedad sin comprar. Otro aspecto importante a considerar es que se amplió la posibilidad de destinar recursos a las zonas de amortiguamiento del parque y áreas aledañas que constituyen corredores biológicos de gran importancia para el medio ambiente. Tercero: Considera esta representación que no existe una irrazonabilidad en la reforma del artículo 2 de la ley 8133, por cuanto la inconformidad de los accionantes es por un cambio de nombre, ya que anterior a la reforma se llama Junta Directiva del Parque Recreativo Manuel Antonio y posterior a la reforma se llamará Junta Directiva del fideicomiso.Pero básicamente la Junta Directiva en la reforma se conformará como un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que la naturaleza jurídica de esta Junta Directiva no cambió. Lo que si representa un cambio es la integración de dicha Junta que proporciona mayor participación ciudadana a grupos activos. Cuarto: Respecto de lo señalado en la impugnación al artículo 2 de la ley 5100, esta representación considera que los accionantes carecen de legitimación en lo planteado, esto por cuanto la reforma lo que busca es una remisión al Reglamento y Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de áreas silvestres protegidas, pero no deroga como tal ninguna norma, incluyendo la Ley de Expropiaciones, tampoco contradice lo dicho en el artículo 45 constitucional como lo alegan los accionantes sin fundamentar ellos expresamente este reclamo como tal.En razón de todo lo expuesto anteriormente, esta representación considera que si analizamos el Transitorio V todos y cada uno de sus incisos buscan un beneficio para la población que se encuentra en los alrededores del Parque Nacional Manuel Antonio, cabe resaltar acá, que nos encontramos atendiendo una pandemia mundial que ha generado la mayor crisis económica, sanitaria de los últimos años. Sobre el derecho de enmienda que ostentan los legisladores y el principio de conexidad, esta representación manifiesta, que una iniciativa de ley puede sufrir modificaciones, siempre que mantenga su unidad lógica y su propia identidad. En razón de las manifestaciones supra mencionadas, esta representación considera respetuosamente que los accionantes no llevan razón en manifestar que esta reforma violenta principios constitucionales, ni que con ella se ocasionará una regresión en materia ambiental, por el contrario, esta reforma lo que busca como se ha demostrado es atender la población cercana al Parque Nacional Manuel Antonio, fortalecer a los pobladores de sus alrededores que tanto necesitan ayuda económica actualmente y en cuanto al Parque más bien refuerza su atención y mantenimiento.
9. 9Rinde su informe, KENNETH MAURICIO PEREZ VARGAS, en su calidad de Presidente Municipal de Quepos, en el mismo sentido que el informe rendido por el Alcalde Municipal.
10. 10Por resolución de las 16:17 horas del 06 de enero del 2021 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al Presidente de la Asamblea Legislativa, al Ministro de Ambiente y Energía, al alcalde y presidente del Concejo de Quepos. Asimismo, se tiene por no contestada, la audiencia conferida en la misma resolución al Presidente de la Comisión Nacional de Atención del Riesgo y Prevención de Emergencias, en virtud de que no consta en el Sistema de Gestión registro de documento alguno presentado por esa parte a fin de contestar la audiencia otorgada.
11. 11Mediante escrito presentado por el accionante, se solicita como medida cautelar la suspensión de efectos de la norma pues si los dineros se emplean en fines ajenos al Parque la plata sería irrecuperable. Además, se refiere a los informes rendidos por la PGR, Municipalidad de Quepos, Minae y Asamblea Legislativa.
12. 12Mediante escrito presentado el 25 de agosto del 2021 el Presidente de la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo se manifiesta a favor de la acción de inconstitucionalidad. Coadyuvancia que no se admite por presentarse fuera del plazo establecido en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
13. 13Mediante escrito presentado el 08 de junio del 2022, el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Areas de Conservación indica: Por la importancia que el Parque Nacional Manuel Antonio, representa en los esfuerzos por la reactivación económica del país, y las grandes limitantes de inversión que el SINAC tiene en la actualidad, solicita se otorgue una audiencia para la vista del expediente 20- 020914-0007-CO, con la intención de poder expresar ante su autoridad la importancia de la resolución de este caso, teniendo muy clara la autonomía y autoridad de los señores magistrados para emitir la sentencia pertinente sobre este caso. En caso de no poder contar con la audiencia solicitada, rogamos a su autoridad pronto despacho del caso que nos ocupa, con la sana intención de tener certeza sobre si procede o no la aplicación de la Ley 9885, así como la posibilidad o no de invertir en el Parque Nacional Manuel Antonio, los recursos previstos en dicha norma.
14. 14Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
15. 15En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Alvarado Paniagua, salvo el considerando VI que es redacción de la Magistrada Hess Herrera; y,

Considerando:

I.Sobre el objeto de la impugnación.- Los accionantes impugnan la Ley N° 9885 del 24 de agosto de 2020, en cuanto a la introducción del transitorio V, en cuanto a la reforma el artículo 2 y 4 de la Ley N°8133 del 19 de setiembre de 2001, y en cuanto a la reforma a los artículos 2 y 3 de la Ley 5100 del 15 de noviembre de 1972. Específicamente plantean los siguientes reclamos:

En cuanto al transitorio V.- Violación formal al principio de congruencia y violación a los principios constitucionales de no regresión en materia ambiental y de razonabilidad: Indican los accionantes que este transitorio reparte miles de millones a propósito de la pandemia para pretender atender un objetivo totalmente ajeno al proyecto, que no debió haber sido incluido. Estiman que establecer un objetivo ajeno a la intención inicial del proyecto de ley constituye un exceso en el derecho de enmienda de las señoras y señores diputados. Además, dicho transitorio fue introducido sin la existencia de estudios técnicos, por lo que lesiona los principios de razonabilidad y no regresión en materia ambiental pues, impide utilizar esos recursos en los fines ecológicos y ambientales para los que fueron previstos, aprovechándose de la incapacidad pasada de las autoridades para utilizar esos fondos en el parque nacional Manuel Antonio. Asimismo, reclaman que el transitorio V reparte algunos fondos para fines que ni siquiera tienen que ver con la pandemia, careciendo de justificación técnica.

En cuanto a la reforma del artículo 3 de la Ley 5100.- Violación al principio de razonabilidad y no regresión en materia ambiental: Se alega que la ley impugnada establece una nueva repartición de los fondos generados por el Parque Nacional Manuel Antonio, sin embargo, nunca se realizaron estudios técnicos para legitimar esa reforma en cuanto a la distribución de los ingresos y en cuanto al financiamiento de dicho parque. Consideran que el Estado pretende engrosar los recursos disponibles para otros parques, a costa del Manuel Antonio, con lo cual estiman que peligra una regresión ambiental violatoria de lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución.

En cuanto a la reforma del artículo 2 y 4 de la Ley 8133.- Violación al principio de razonabilidad: Los accionantes manifiestan que la administración del parque Manuel Antonio pasa de un modelo centralizado a uno más centralizado, con la creación de la Junta Directiva del fideicomiso. Además, se cambia la naturaleza del parque recreativo de Manuel Antonio por un parque simplemente nacional, lo cual es un golpe a la participación ciudadana y la democratización de estos parques. Estiman que la participación local debe verse en la administración y dirección del parque, por lo que consideran que existe una regresión en este campo sin una justificación técnica.

Se plantea también una inconstitucionalidad sobre la reforma del artículo 2 de la Ley 5100. Sin embargo, tal alegato resulta inadmisible, por dos razones. Primero, los accionantes no hacen un desarrollo de este alegato, se limitan a indicar algunas consideraciones sobre las expropiaciones, el art.19.1 de la Ley General de la Administración Pública y concluyen indicando “que las expropiaciones se realicen conforme a procedimientos constitucionalmente definidos”; así entonces no indican cuál norma o principio constitucional se estaría violentando con la norma. Segundo, los accionantes carecerían de legitimación puesto que la norma en cuestión tiene relación con un tema de adquisición de tierras, y ello podría considerarse como una cuestión de interés individual, que no encuentra sustento en la legitimación por la defensa de intereses difusos. Además, tal como lo indica la PGR en su informe, la norma legal lo único que realiza es una remisión al reglamento y al Manual de Procedimientos para la Adquisición de Terrenos dentro de Áreas Silvestres Protegidas, pero no deroga ninguna otra disposición legal, incluyendo la Ley de Expropiaciones.

En este sentido, la simple remisión a normas infra legales, no convierte dicha norma en inconstitucional, siendo además que toda norma infra constitucional debe ajustarse a la norma fundamental. Por ello no se observa que una simple remisión normativa pueda estimarse inconstitucional.

II.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad y la legitimación en este caso.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.

A partir de lo dicho, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos", que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa. En este sentido, esta acción fue admitida en tanto se alega la defensa de intereses difusos, en protección del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política).

Por otro lado, en cuanto al alegato de interés corporativo, nótese que no hay desarrollo argumentativo en el escrito inicial, sino que el fundamento va dirigido a la existencia de intereses difusos. Por lo tanto, en cuanto a estos último, los accionantes cuentan con la legitimación suficiente para presentar esta acción. Finalmente se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, pues se trata de la impugnación de varias normas legales; y además el actor cumplió los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

III. Sobre las reformas de la Ley n°9885 del 24 de agosto de 2020.-

Mediante la Ley 5100, del 15 de noviembre de 1972, se creó el Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, estableciéndose sus linderos y coordenadas y, además, se ordenó al Poder Ejecutivo expropiar las fincas comprendidas en la zona delimitada. Posteriormente, la Ley 8133 del 19 de setiembre de 2001, autorizó al MINAE a crear un fideicomiso para administrar, entre otras cosas, el 50% de todos los ingresos generados por la cuota de ingreso al parque, recursos que debían estar destinados al pago de tierras. Luego, según la exposición de motivos del proyecto de ley que originó la Ley 9885 del 24 de agosto de 2020, aquí impugnada: “resulta indispensable que al Parque Nacional Manuel Antonio sea dotado de los recursos financieros necesarios para implementar su plan general de manejo y sus planes específicos, de manera que se logre contar con los requerimientos en infraestructura y equipamiento, así como con las herramientas necesarias para implementar adecuadamente las labores estratégicas de control y protección, monitoreo, investigación, educación ambiental y turismo sostenible.” Del trámite legislativo, se observa que el proyecto de ley ingresó a la corriente legislativa el 9 de agosto de 2019 y su publicación en el Diario Oficial La Gaceta se produjo el 27 de agosto de ese año, mediante Gaceta número 160, alcance número 190.

Luego, el 4 de marzo de 2020 la Comisión Especial de la Provincia de Puntarenas rindió dictamen unánime afirmativo sobre el texto originalmente presentado en la corriente legislativa (folio 245 a 263 del expediente legislativo) y, posteriormente, el Departamento de Servicios Técnicos rindió su dictamen el 26 de mayo de 2020 (folios 262 a 275 del expediente legislativo). Posteriormente, el 22 de junio de 2020 se aprobó en Plenario una moción vía artículo 137, mediante la cual se introdujo un texto sustitutivo que contiene el transitorio impugnado por los accionantes y que consideran violatorio del principio de congruencia o conexidad. Este texto sustitutivo fue discutido en el Plenario y en la sesión N° 32 del 29 de julio de 2020 fue aprobado en segundo debate de manera unánime por 40 diputados (folio 453 del expediente legislativo).

IV.Sobre el alegato en contra del transitorio V (violación al principio de congruencia, no regresión y razonabilidad).- En criterio de los accionantes, este transitorio autoriza por una única vez la repartición de los recursos del fideicomiso de administración de Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, para atender necesidades derivadas de la pandemia. Lo cual consideran es un objetivo ajeno a la intención inicial del proyecto de ley por lo que constituye un exceso en el derecho de enmienda de las señoras y señores diputados. Además, dicho transitorio fue introducido sin la existencia de estudios técnicos, por lo que lesiona los principios de razonabilidad y no regresión en materia ambiental pues, además, impide utilizar esos recursos en los fines ecológicos y ambientales para los que fueron previstos, aprovechándose de la incapacidad pasada de las autoridades para utilizar esos fondos en el parque nacional Manuel Antonio.

Asimismo, reclama que el transitorio V reparte algunos fondos para fines que ni siquiera tienen que ver con la pandemia, careciendo de justificación técnica. Según el informe rendido por la PGR, efectivamente tal transitorio introduce una norma cuya justificación no se desprende de la exposición de motivos, ni tampoco del trámite legislativo. Dicha norma, lo que pretende es autorizar por una única vez al MINAE, para que se utilicen los fondos existentes en el fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, con el fin de destinarlos a la atención de la emergencia nacional por COVID-19, declarada por el Decreto Ejecutivo 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020 para la reactivación económica de la subregión Quepos-Parrita. Se indica que, fuera de una breve referencia de parte de la diputada Carmen Chan (folio 465 expediente legislativo), no se desprende la justificación técnica ni las razones que motivaron la repartición del fondo acumulado del fideicomiso existente en los términos que se hizo.

Por lo tanto se trata de la introducción de una disposición aislada que regula temas cualitativamente diferentes (abordar emergencia nacional por COVID-19), sin que ello haya sido parte de la intención original del proyecto. Adicionalmente, no queda claro como algunos de sus incisos están destinados a abordar la emergencia nacional, pues incluso parte del dinero se destina a acondicionar un club social. Esto, en criterio de la PGR, convierte la norma en irrazonable al no desprenderse el motivo que la origina. Así, considera que, si bien la introducción de un texto sustitutivo durante el trámite legislativo no convierte en inconstitucional la totalidad de la ley 9885, si lo hace la introducción del transitorio V, pues el abordaje de la emergencia nacional no era parte de la intención original del proyecto. Por su parte, en el informe de la Asamblea Legislativa se indica que, los accionantes parten de premisas equivocadas al impugnar el Transitorio V de la Ley n°9885 por considerarlo inconexo.

Dicho transitorio fue introducido siguiendo un correcto iter legislativo mediante moción aprobada en el segundo día de mociones vía artículo 137 (ver acta 25 del 22 de 06 de 2020, folios 351 a 363, tomo 2 de ley 9885). La moción aprobada vía 137 contiene un texto sustitutivo en el cual se adicionaron tres transitorios, entre ellos el Transitorio V, normas que son conexas. Incluso el Departamento de Servicios Técnicos en el informe indicado señala que los cambios introducidos guardan conexidad, en especial debe considerarse que la exposición de motivos hace amplia referencia a esos recursos y a la administración de estos fondos. El expediente legislativo n°21.549, si bien fue presentado a la Asamblea Legislativa en agosto 2019 cuando no existía la emergencia de la pandemia, si fue discutido y aprobado en el tiempo en que se había decretado la emergencia en marzo, y la moción es aprobada en el mes de junio.

Además, es crucial considerar la naturaleza temporal de lo dispuesto en el Transitorio V, pues es por una única vez, además se señalan montos fijos. Los recursos a que se refiere el transitorio vienen a fortalecer la protección del parque y de ninguna manera se da una regresión a la protección ambiental, todo lo contrario: acondicionar el club social, habilitar un centro de capacitación del Minae, la realización de arreglos del área de amortiguamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, la adquisición de bienes y servicios, personal, desarrollo y mantenimiento de infraestructura necesaria para la gestión del Parque Nacional Manuel Antonio; son recursos que vienen a cumplir con los objetivos del proyecto de ley y fortalecer la protección al ambiente. De igual forma, el proyecto insiste en el control de los recursos señalando que se deben presentar informes sobre gastos a la Asamblea Legislativa, Contraloría General de la República y al Ministerio de Hacienda.

El Ministro de Ambiente y Energía, indica que sobre las disconformidades respecto del trámite legislativo, por ser materia propia del Poder Legislativo y no del Ejecutivo no se informará al respecto. Solamente se indicará que a cuarenta y ocho años de la creación del Parque Nacional y diecinueve desde la creación de la Junta Directiva del Parque Nacional, se encuentra el país en un momento oportuno para hacer cambios y mejorar modelos que, la historia ha demostrado haber sido exitosos solo en parte. Mención aparte merece el tema del traslado de fondos que supone el TRANSITORIO V, en el que se autoriza por una única vez, al jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), para que utilice seis mil cuatrocientos millones de colones (6.400.000.000,00) de los fondos del fideicomiso asignados en la reforma al inciso a) del artículo 3 de la Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (ahora Parque Nacional Manuel Antonio), y sus Reformas, de 15 de noviembre de 1972, según lo establece la ley, los cuales se encuentran en el fideicomiso FID 111 O Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio/ Banco Nacional de Costa Rica, con el fin de destinarlos a la atención de la emergencia nacional por COVID-19, declarada por el decreto ejecutivo N.º 42227-MP-S, de 16 de marzo de 2020, para la reactivación económica de la Subregión Quepos-Parrita, ya que es por todos conocida la situación económica generada por la Pandemia por COVID 19 y las múltiples afectaciones, principalmente en sectores que viven en su mayoría del turismo, como lo es la Subregión de Quepos –Parrita.

El Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal de la Municipalidad de Quepos, indican que con la introducción del Transitorio V lo que se busca es inyectar de recursos el cantón de Quepos que se encuentra tan golpeado en el ámbito económico, situación ocasionada a raíz de la pandemia mundial por el COVID-19. Respecto de la remodelación del Club Social ubicado en el cantón de Quepos, conocido como la “zona americana” es un terreno que forma parte del Patrimonio Natural del Estado, que pertenece al MINAE, y representa una joya arquitectónica del cantón que sería de gran beneficio para esta región porque representa rescatar un lugar que se encuentra abandonado actualmente. Por años el cantón – representado por este municipio – no ha recibido ni un céntimo del dinero generado por este parque, el de mayor visitación en el país, a pesar de que ha tenido la mayor carga en su protección al recoger sus desechos y los de sus alrededores y la protección en general de su entorno.

Esta Sala observa que la norma impugnada indica lo siguiente:

“TRANSITORIO V- Se autoriza por una única vez, al jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), para que utilice seis mil cuatrocientos millones de colones ((26.400.000.000,00) de los fondos del fideicomiso asignados en la reforma al inciso a) del artículo 3 de la Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (ahora Parque Nacional Manuel Antonio), y sus Reformas, de 15 de noviembre de 1972, según lo establece la presente ley, los cuales se encuentran en el fideicomiso FID 111 O Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio/ Banco Nacional de Costa Rica, con el fin de destinarlos a la atención de la emergencia nacional por COVID-19, declarada por el decreto ejecutivo N.º 42227-MP-S, de 16 de marzo de 2020, para la reactivación económica de la subregión Quepos-Parrita, como se señala a continuación:

1- Mil doscientos millones de colones (sic) ((21.200.000.000,00) serán transferidos a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), para ayudas alimentarias a la población vulnerable afectada por la emergencia nacional del COVID-19, en la subregión Quepos-Parrita y cantón de Garabito, por un plazo hasta de seis meses a partir de la publicación de esta ley. Para tales efectos, la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio deberá formular un presupuesto extraordinario que incluya estos recursos y remitirlo a la Contraloría General de la República para su aprobación, en un plazo no mayor a diez días hábiles posteriores a la entrada en vigencia de esta ley.

2- Trescientos millones de colones (sic) ((2300.000.000,00) serán transferidos a la Municipalidad de Quepos para financiar gastos corrientes, producto de la disminución de ingresos que se tenga a consecuencia de la pandemia del COVID- 19, de manera que pueda mantener la prestación continua de los servicios municipales, así como la atención específica a la población afectada por la emergencia. Para tales efectos, la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio deberá formular un presupuesto extraordinario que incluya estos recursos y remitirlo a la Contraloría General de la República para su aprobación, en un plazo no mayor a diez días hábiles posteriores a la entrada en vigencia de esta ley. Previo a la transferencia de estos recursos, la Municipalidad deberá demostrar, mediante una constancia ante la Contraloría General de la República, una disminución de sus ingresos a consecuencia de la pandemia del 3- Doscientos millones de colones (sic) (CZ:200.000.000,00) para acondicionar el club social ubicado en la denominada Zona Americana de Quepas, con el fin de habilitar la infraestructura necesaria para la operación de un centro de capacitación del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae).

Se autoriza al Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) para que, mediante convenio con otras entidades, pueda poner a disposición el uso de dichas instalaciones para beneficio de estas y de las personas habitantes del cantón de Quepas.

4- Setecientos millones de colones (sic) (CZ:700.000.000,00) para arreglos del área de amortiguamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, de conformidad con lo estipulado en la reforma del inciso c) del artículo 3 de la Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (ahora Parque Nacional Manuel Antonio), de 15 de noviembre de 1972, según lo establece la presente ley.

5- Hasta cuatro mil millones de colones (sic) (CZ:4.000.000.000,00) para la adquisición de bienes y servicios, así como personal, desarrollo y mantenimiento de infraestructura necesaria para la gestión del Parque Nacional Manuel Antonio, de conformidad con lo estipulado en la reforma del inciso b) del artículo 3 de la Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (ahora Parque Nacional Manuel Antonio) de 15 de noviembre de 1972, según lo establece la presente ley.

El administrador del Fideicomiso FID 1110 Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio / Banco Nacional de Costa Rica deberá presentar cada seis meses a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, así como ante la Contraloría General de la República y al Ministerio de Hacienda, el informe sobre los gastos con cargo al financiamiento señalado en este transitorio. El informe deberá contener:

• a)Los planes de ejecución de las obras con su respectivo plan de mantenimiento.
• b)Cronograma de ejecución de las obras indicadas en este transitorio V.
• c)Detalle de las obras ejecutadas, los plazos y los rubros de inversión.
• d)El monto y el detalle de los recursos utilizados y ejecutados.
• e)Las metas propuestas y alcanzadas.
• f)El nombre del adjudicatario de cada obra (persona física o jurídica) conforme al plan de ejecución y el detalle de los contratos respectivos.
• g)El nombre de las personas contratadas y el monto y plazo de la contratación.
• h)El nombre de los coordinadores respectivos de la ejecución de los planes.” NOTA: Errores “(sic)” corresponden al texto tal cual aparecen en la página de sinalevi. Los montos correctos son los expresados en letras, el paréntesis son errores de impresión de la ley y se indicaron como “(sic)”.

En cuanto a los alegatos de los accionantes, únicamente se examinará la posible violación al principio de conexidad, por cuanto el alegato de violación al principio de razonabilidad técnica no fue expuesto de forma suficiente, ni se expone ampliamente cuál sería el test de razonabilidad en este caso.

Al respecto, se constata que el proyecto de ley ingresó a la corriente legislativa el 9 de agosto de 2019 (publicado el 27 de agosto de 2019); y, la inclusión de este Transitorio V se dio mediante la aprobación de un texto sustitutivo en fecha 22 de junio del 2020. El objetivo del proyecto, según la exposición de motivos, fue dotar al Parque Nacional Manuel Antonio de “los recursos financieros necesarios para implementar su plan general de manejo y sus planes específicos, de manera que se logre contar con los requerimientos en infraestructura y equipamiento, así como con las herramientas necesarias para implementar adecuadamente las labores estratégicas de control y protección, monitoreo, investigación, educación ambiental y turismo sostenible.” Luego, el Transitorio V lo que hizo fue autorizar, por una única vez, la utilización de los fondos del fideicomiso del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio para destinarlos a la emergencia nacional por COVID-19, declarada por el decreto ejecutivo N.º 42227-MP-S, de 16 de marzo de 2020, para la reactivación económica de la subregión Quepos-Parrita, traspasando fondos a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias; a la Municipalidad de Quepos; al club social ubicado en la denominada Zona Americana de Quepas; arreglos del área de amortiguamiento del Parque Nacional Manuel Antonio; y a la adquisición de bienes y servicios, así como personal, desarrollo y mantenimiento de infraestructura necesaria para la gestión del Parque Nacional Manuel Antonio.

De todo lo cual se constata que, cuando el proyecto original fue presentado todavía no se había declarado emergencia nacional por COVID-19, y por lo tanto, el proyecto original no establecía ninguna disposición transitoria para darle un destino distinto a los fondos del fideicomiso del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio. Por lo tanto, es clara la violación al principio de conexidad en cuanto a lo dispuesto en los incisos 1, 2 y 3, según se dirá. En cuanto a este principio, recuérdese que esta Sala ha indicado en reiterada jurisprudencia que, conforme a tal principio se impide que se pueda aprovechar un procedimiento ya iniciado para aprobar una normativa sustancialmente distinta, pues ello produce implicaciones para el principio de publicidad y participación ciudadana. Así, el proyecto de ley original y su exposición de motivos, son el marco sobre el cual se puede mover el derecho de enmienda del legislador. Esta Sala ha indicado en la sentencia n.°2017-019636, lo siguiente:

“IV.- Sobre el principio de conexidad. El denominado principio de conexidad, erigido como parámetro de constitucionalidad de las normas, garantiza que las disposiciones legales finalmente aprobadas sean consecuentes y estén directamente relacionadas con el texto inicial sobre el cual inició la dinámica legislativa, con el objetivo de evitar la aprobación de normas completamente desligadas con el interés y motivación que dio origen a un determinado proyecto de ley. Así considerado, el principio de conexidad se encuentra relacionado con el principio democrático, y se traduce y muestra de manera clara, en el reconocimiento y ejercicio responsable del derecho de iniciativa legislativa y el derecho de enmienda”. (Lo destacado no corresponde al original).” Además, en varias oportunidades esta Sala ha considerado inconstitucionales las normas legales aprobadas cuando en su procedimiento legislativo se ha violentado el principio de conexidad. Así por ejemplo:

-Res. Nº 2002-00058 de las nueve horas con cincuenta y siete minutos del tres de enero del dos mil dos.- Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad respecto del proyecto de "Ley para la Penalización de la Violencia contra las mujeres mayores de edad". Donde se resolvió: “Todas estas adiciones tienen carácter innovativo y constituyen una violación sustancial no solo del artículo 124, por incompetencia de la Comisión con Potestad Legislativa Plena Tercera al excederse de los límites establecidos en el acto delegante por parte del Plenario Legislativo, sino, además, por romper el principio de conexidad y exceder, también, el propio derecho de enmienda de los diputados.” -Res. Nº 2000-04530 de las catorce horas con cincuenta y un minutos del treinta y uno de mayo del dos mil.- Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad sobre el proyecto de "Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual", expediente legislativo número 13.642.

Donde se resolvió: “VIII.- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE CONEXIDAD. … El proyecto consultado no se refería en modo alguno a lo relativo a las tasas, y tampoco los textos sucesivamente aprobados por la Comisión Especial que lo conoció: la adición del artículo 53 se produce en una fase muy avanzada del procedimiento legislativo … Del estudio del expediente legislativo deduce la Sala que la Asamblea Legislativa estaba necesitada de resolver con urgencia la situación financiera de ambas editoriales, y aprovechó el proyecto de ley que ahora se consulta, que se hallaba en una fase avanzada del procedimiento, para dotar de recursos a esas editoriales. La Sala opina, sin embargo, que la solución emprendida para proceder en ese sentido traspasa los límites del derecho de enmienda, tal como se han ido perfilando jurisprudencialmente … Todo lo cual conduce a pensar que la solución adoptada para resolver el problema económico que afecta a las editoriales, invade el procedimiento de un proyecto cuyo contenido y finalidad son claramente diferentes y especiales … el medio empleado para tramitarlo implica, a juicio de este tribunal, omisión del cumplimiento de los trámites previstos reglamentariamente para la aprobación de las leyes, y de los principios que animan este régimen (tal como los refleja la misma jurisprudencia).

De allí que la Sala estima que la adición del artículo 53 es formalmente inconstitucional.” -Res. Nº 2000-9257 de las ocho horas treinta y seis minutos del veinte de octubre del dos mil.- Consulta preceptiva de constitucionalidad sobre el proyecto de Ley "Reforma a los artículos 169, 170 y 171 de la Constitución Política de la República de Costa Rica". Donde se resolvió: “resulta que el artículo 170 sufrió una modificación sustancial, para introducir en un segundo párrafo la obligación constitucional de transferir el diez por ciento del Presupuesto de la República a las municipalidades del país, idea que se complementa con las reglas del Artículo Transitorio II, de transferir competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades. A juicio de la Sala, esta innovación, constituye un exceso del constituyente derivado, que excedió sus competencias, causando una lesión directa y evidente del derecho de enmienda y del principio de conexidad, lo que hace que el procedimiento sea inconstitucional.” -Res.

Nº 2000-03220 de las diez horas con treinta minutos del dieciocho de abril del dos mil. Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad referente al proyecto de Ley "para el mejoramiento de los servicios públicos de electricidad y telecomunicaciones y de participación del Estado". Donde se resolvió: “En caso de inclusión por vía de moción de un texto que pueda ser considerado innovador, en el sentido que acaba de ser explicado, se entiende que ha existido exceso en la facultad de enmienda con que cuentan los diputados, produciendo la inconstitucionalidad de dicha adición. En este sentido, la Sala comprueba que la inclusión hecha del Capítulo III sobre Radiodifusión al Título III del Libro IV del proyecto de ley, significó el tratamiento de un tema inicialmente no contemplado en la iniciativa original, publicada en el Diario Oficial "La Gaceta". Lo anterior lleva a este tribunal a considerar que dicha inclusión implicó un exceso en la facultad de enmienda, que invalidó dicha adición por las razones ya dichas.

Por otra parte, ya se ha señalado que la proyección del trabajo legislativo hace parte del debido proceso legislativo garantizado por la Constitución Política (numeral 117 de la Carta Política); y la inclusión de esta nueva normativa, además de un exceso en la facultad de enmienda, originó que el texto publicado no guardara relación con el finalmente aprobado en primer debate. La Sala considera que se trata de un vicio sustancial del procedimiento legislativo el que se haya omitido cumplir el obligado trámite de difusión y publicación de esas normas.” -Res N° 2022-025341 de las quince horas y treinta minutos del veintiséis de octubre del dos mil veintidós: Acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 2 de la “Ley para el Alivio en el Pago del Marchamo 2021”, n.° 9911, únicamente respecto del último párrafo del transitorio XI incorporado a la Ley n.° 7969, donde se indicó lo siguiente: “la iniciativa del legislador fue posteriormente modificada en forma sustancial, a través del derecho de enmienda y se varió de tal manera el proyecto de ley n° 22085 que lo originalmente planteado mutó y el objeto original del proyecto cambió radicalmente, incluso bajo un texto diferente al consultado a la ARESEP, motivo por el cual, se aprecia la lesión al principio de conexidad que debe respetarse permanentemente durante el trámite parlamentario y que garantiza la correlación entre el derecho de iniciativa y el de enmienda parlamentarios, así como la publicidad, transparencia y participación ciudadana, como integrantes del principio democrático, en el trámite del proyecto de ley.” Así entonces el principio de conexidad impide además que el contenido de un proyecto de ley resulte sorpresivo.

En la discusión de todo proyecto de ley debe imperar el respeto del principio democrático y el principio de publicidad, a efectos de que sea puesto en conocimiento público el contenido de los proyectos de ley que se discuten en el Parlamento. De todo lo anterior, se concluye que, ciertamente la falta de conexidad entre la iniciativa del Poder Ejecutivo con el texto finalmente aprobado conllevó en este caso, un vicio de sustancial de procedimiento, pues se pasó de un proyecto con un objetivo específico de dotar al Parque Nacional Manuel Antonio de recursos financieros necesarios, a realizar un cambio en el destino de esos fondos, aunque fuera por una única vez. Tal como lo indica la PGR en su informe, este transitorio V se trató de la introducción de una disposición aislada que regula temas cualitativamente diferentes (abordar emergencia nacional por COVID-19), sin que ello haya sido parte de la intención original del proyecto.

El abordaje de la emergencia nacional no era parte de la intención original del proyecto, pues a esa fecha, tal emergencia no existía. La pandemia podría ser un estado de emergencia que justificara la distribución urgente de los recursos, sin embargo, ni en el proyecto original ni en el texto sustitutivo hubo una exposición de motivos que le diera fundamentación a la distribución de recursos tal como se hizo en el transitorio impugnado. En cuanto al inciso 1), además de que se evidencia la falta de relación del destino de los recursos con la finalidad original del proyecto de dotar de recursos financieros al Parque Manuel Antonio, tampoco se precisa la distribución de esa ayuda alimentaria, ni cuál era el plan, ni qué tipo de alimentos, ni tampoco cuáles comunidades serían beneficiarias. En el caso del inciso 2), tampoco se evidencia la relación con la finalidad de dotar de recursos financieros al Parque Manuel Antonio, pues los recursos que allí se entregan a la Municipalidad son para gastos corrientes denotándose también ausencia de detalle del plan para distribuirlos.

De lo expresado por el informe del Alcalde se indica que la finalidad era inyectar de recursos el cantón de Quepos que se encuentra tan golpeado en el ámbito económico, lo cual ratifica que la finalidad no tenía relación con dotar de recursos al Parque. En el caso del inciso 3), el club social, ni siquiera se justificó en la situación se pandemia, tampoco se indicó que fuera necesaria su restauración. Ahora bien, en cuanto al 4 y 5, dado que la distribución fue para arreglos del área de amortiguamiento del Parque y para la adquisición de bienes y servicios, esta distribución de fondos sí tiene conexión con el proyecto original pues se serían invertidos en el mismo parque, razón por la cual en cuanto a ellos se respetó el principio de conexidad. Por más justificación que indican en sus informes el Minae y la Municipalidad de Quepos, es lo cierto que si se quería cambiar el destino de los fondos, aunque fuese por una única vez, se debió realizar mediante un nuevo proyecto de ley.

Con lo cual se evidencia que el legislador hizo uso de un procedimiento ya iniciado para aprobar una normativa sustancialmente distinta. Todo lo cual evidencia la falta de conexidad entre el proyecto original y el aprobado, y por tanto, se configuró un vicio sustancial del procedimiento en cuanto a los incisos 1, 2 y 3 del Transitorio V cuestionado. Correspondiendo la estimatoria de esta acción, en cuanto a estos incisos, con el dimensionamiento que se indica en la parte dispositiva de esta resolución.

V.Sobre el alegato en contra de la reforma al artículo 3 de la Ley 5100 (violación al principio de no regresión y razonabilidad).- En criterio de los accionantes, con la reforma a lo dispuesto en el numeral 3 de la Ley 5100, la ley impugnada establece una nueva repartición de los fondos generados por el Parque Nacional Manuel Antonio. Alegan que nunca se realizaron estudios técnicos para legitimar esa reforma en cuanto a la distribución de los ingresos y en cuanto al financiamiento de dicho parque. Consideran que el Estado pretende engrosar los recursos disponibles para otros parques, a costa del Manuel Antonio, con lo cual estiman que peligra una regresión ambiental violatoria de lo dispuesto en el numeral 50 de la Constitución. Según el informe rendido por la PGR, la norma impugnada no constituye una regresión en materia ambiental, sino que, por el contrario, pretende fortalecer el financiamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, y de los demás parques nacionales.

Así concluye que, la norma impugnada más bien amplía y refuerza el funcionamiento del Parque Nacional Manuel Antonio y de los demás parques nacionales, lo cual no requiere de la existencia de estudios técnicos. De igual forma, los porcentajes asignados en la reforma se encuentran, dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Así no estima que la reforma operada en el artículo 3 de la Ley 5100 sea inconstitucional. Por su parte, en el informe de la Asamblea Legislativa se indica en cuanto a la alegada falta de estudios que las reformas realizadas en esta ley han tomado en cuenta criterios de legalidad, necesidad, idoneidad y proporcionalidad en todo el proceso del debate legislativo. En el expediente cuenta información que ha sido de utilidad al legislador para la toma de decisión. El accionante parte de una premisa equivocada, de relevancia es el amplio estudio técnico que consta en el expediente denominado informe de auditoría interna del sistema nacional de áreas de conservación (folios 170 a 227) en el que se evalúa la eficacia del proceso de planificación operativa y estratégica del sistema nacional de áreas de conservación.

Véase además sentencia no.2003-5374 donde se aprecia que lo aceptable es que el legislador se haya guiado por una apreciación de la información a su alcance. El Ministro de Ambiente y Energía, indica que las leyes son generalmente marcos de actuación, grandes líneas a seguir, pero no resulta necesario que se desarrolle en ellas todo el detalle procedimental necesario para su puesta en ejecución. El Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal de la Municipalidad de Quepos, indican que la norma que impugnan los accionantes no representa un peligro en la regresión ambiental, esto por cuanto la norma lo que busca es fortalecer el financiamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, así como apoyo a los demás parques nacionales. Así las cosas, con la reforma se obliga a que la totalidad de los recursos percibidos por entradas en el Parque Nacional Manuel Antonio sean destinados con fines de conservación del ambiente.

Nótese que el 50% se destinará al Fondo de Parques Nacionales administrados por SINAC y el otro 50% de los recursos será destinados al fideicomiso del parque. Cabe resaltar, que anterior a la norma impugnada los destinos a los cuales se dirigen los recursos del Parque, se encontraban limitados a la compra de tierras, con la reforma se amplían esos destinos para que los recursos sean invertidos en mejorar la infraestructura y funcionamiento del parque, aspecto que anterior a la reforma planteada no se encontraba expresamente en la ley. Los accionantes alegan que el porcentaje para compra de tierras se redujo de un 50% a un 30% y que esto constituye una desmejora ambiental, sin embargo, en el expediente legislativo (Ver folio 468), consta que a la fecha únicamente existe una propiedad sin comprar. Otro aspecto importante a considerar es que se amplió la posibilidad de destinar recursos a las zonas de amortiguamiento del parque y áreas aledañas que constituyen corredores biológicos de gran importancia para el medio ambiente.

Esta Sala observa que la norma impugnada establece lo siguiente:

“Artículo 3- Para financiar los gastos de gestión, operación, desarrollo y consolidación del Parque Nacional Manuel Antonio, se contará con los siguientes recursos:

El cobro de una cuota de entrada a personas, que será fijada de conformidad con lo establecido en el Decreto Ejecutivo de Tarifas por derechos de ingreso y otros servicios ofrecidos por las áreas silvestres protegidas, bajo la administración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, decreto que se encuentre vigente. Se exonera del pago de la cuota de entrada a las personas nacionales menores de seis años y a las personas adultas nacionales mayores de sesenta y cinco años de edad.

El cobro de la cuota de entrada al Parque Manuel Antonio se realizará en los puestos oficiales establecidos al efecto, así como por medio de una plataforma digital de cobro habilitada para las personas visitantes por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac). Los tiquetes de ingreso al parque nacional serán utilizados una única vez y en la fecha específica establecida en este.

De todos los ingresos generados por este concepto, a partir de la promulgación de esta ley, se destinará de inmediato el cincuenta por ciento (50%) al Fondo de Parques Nacionales, recursos que serán administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para que sean ejecutados mediante acciones, proyectos y programas que aseguren la protección y consolidación de todas las áreas silvestres protegidas del territorio nacional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998.

El restante cincuenta por ciento (50%) se destinará al fideicomiso creado por la Ley 8133, Creación de la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, de 19 de setiembre de 2001, y se distribuirá de la siguiente manera:

• a)El treinta por ciento (30%) se destinará al pago de las tierras de propiedad privada que se ubiquen dentro de los linderos del Parque Nacional Manuel Antonio, creado mediante la Ley 5100, de 15 de noviembre de 1972 y sus respectivas reformas.

Se podrán destinar recursos para pagar tierras de las áreas silvestres protegidas estatales ubicadas en las subregiones Quepos-Parrita y los Santos que, por su biodiversidad, recursos, suelo y agua asociados, son consideradas zonas geográficas estratégicas y corredores biológicos interrelacionados, que a su vez aporten al mejoramiento y conservación biológica del Parque Nacional Manuel Antonio. De la totalidad de los recursos disponibles en el fideicomiso para el pago de tierras, se deberá mantener una reserva de al menos el cincuenta por ciento (50%) de los recursos para la compra de tierras en el Parque Nacional Manuel Antonio, hasta tanto se cancele la totalidad de las propiedades privadas.

Una vez pagadas todas las propiedades que se ubiquen dentro del parque, estas pasarán a ser propiedad del Estado y estos recursos se destinarán a lo establecido en el inciso b) del artículo 1 de la presente ley.

• b)El cincuenta y cinco por ciento (55%) se invertirá en la adquisición de bienes y servicios necesarios para la gestión del Parque Nacional Manuel Antonio, de acuerdo con el Plan General de Manejo y sus planes específicos. Los bienes y servicios que se adquieran con estos recursos se dispondrán de conformidad con los procedimientos establecidos en el reglamento de la presente ley, para cuya ejecución la Dirección del Área de Conservación Pacífico Central (Acopac) elaborará un plan de inversión anual. Además, con estos recursos, y con el objetivo de apoyar la gestión de esta área silvestre protegida, se deberá contratar personal de apoyo que estará destacado en el Parque Nacional Manuel Antonio. El porcentaje establecido en este inciso podría ser mayor, de conformidad con lo señalado en los incisos a) y e) del artículo 3 de la presente ley.
• c)El diez por ciento (10%) se invertirá en el área de amortiguamiento, fuera del Parque Nacional Manuel Antonio, bajo los criterios de prioridad que indique la Municipalidad de Quepos y que se encuentren dentro de los siguientes objetivos:

C1) Creación, operación y equipamiento de cuerpos policiales y guardavidas para brindar seguridad a las personas visitantes del área de amortiguamiento del Parque Nacional.

C2) Diseño, construcción y operación de proyectos de infraestructura para servicios que atiendan la seguridad, la salud pública, el esparcimiento y la accesibilidad para las personas visitantes del parque en las áreas de amortiguamiento.

C3) Garantizar el funcionamiento continuo de los servicios sanitarios públicos en las afueras de los puntos de ingreso y salida del parque, así como un buen manejo de desechos sólidos y aguas residuales.

C4) Mantener en buen estado, realizar mejoras o construir la infraestructura pública necesaria bajo criterios de sostenibilidad, para garantizar la accesibilidad y el flujo de las personas visitantes fuera del parque.

C5) Apoyar proyectos y programas de otras instituciones del Estado dirigidas al mejoramiento de la infraestructura y los servicios públicos en las áreas de amortiguamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, utilizando criterios de sostenibilidad.

C6) Apoyar y financiar los programas que realiza la Municipalidad de Quepas en educación ambiental y cambio climático.

Los programas, las obras o los proyectos que financie el fideicomiso por iniciativa municipal se dispondrán de conformidad con los procedimientos establecidos en el reglamento de la presente ley y deberán estar plasmados en un plan de inversión anual que la Municipalidad de Quepas deberá remitir a la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio. Esta última deberá verificar que dicho plan cumple con los objetivos descritos en la presente ley y, posteriormente, deberá aprobar o rechazar su implementación, mediante resolución motivada y fundamentada con criterios técnicos y jurídicos.

• d)El dos coma cinco por ciento (2,5%) se invertirá en labores de monitoreo e investigación en el Parque Nacional Manuel Antonio, conforme a los procedimientos establecidos en el reglamento de la presente ley.
• e)El dos coma cinco por ciento (2,5%) se destinará a los gastos administrativos y operativos de la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, para lo cual dicha Junta elaborará un presupuesto anual en función de sus requerimientos y acorde con los principios de contratación administrativa. En aquellos períodos donde el presupuesto elaborado por la Junta Directiva sea inferior al dos coma cinco por ciento (2,5%), los recursos restantes se destinarán a lo establecido en el inciso b) del artículo 3 de la presente ley.

Dichos recursos serán administrados mediante un fideicomiso que se constituirá con uno de los bancos comerciales del Estado, según la selección que realice la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, que deberá sustentarse en criterios de seguridad, liquidez, diversificación y rentabilidad, por su orden.” Al respecto, si bien es cierto no se evidencia que existiera un estudio técnico para legitimar la distribución permanente de ingresos del Parque Nacional Manuel Antonio, y si bien existió cierta discrecionalidad en dicha distribución, ello no torna de inconstitucional la norma, pues dichos aspectos obedecen a cuestiones de oportunidad y conveniencia que fueron ampliamente fundamentados en la discusión parlamentaria. Véase el acta del Plenario n°32 del 29 de julio del 2020, donde se indica lo siguiente:

“Diputada Carmen Irene Chan Mora:

Esta iniciativa, que si bien fue presentada por el Poder Ejecutivo, es resultado del trabajo de varios diputados de la Comisión de Turismo a donde inicialmente se llevó el tema y luego en la Comisión de Puntarenas hacia donde se trasladó el expediente.

Estuve presente en ambas comisiones. Fui una de las diputadas que propuse abrir una investigación sobre los problemas en el manejo, gestión y funcionamiento del Parque Manuel Antonio. Y si bien la idea no prosperó en ese momento, sirvió para estimular al Gobierno a presentar una solución a una problemática que ya estaba teniendo eco en medios nacionales y también locales.

Me siento comprometida con este tema desde el día uno y la necesidad de aportar una alternativa para el rescate y la recuperación de este centro, pues desde el año 2018 como parte de mi labor de control político, denuncié ante este Plenario y en varios medios de prensa una serie de irregularidades administrativas así como problemas ambientales y de salud pública, y otros que enfrentaba también dicho parque.

(…)

Me reuní con empresarios, autoridades locales, funcionarios del centro y vecinos de la comunidad. (…) De manera que he trabajado junto a los diputados de la Comisión Puntarenas en mejorar y conformar este texto sustitutivo que hoy votaremos, a fin de que se garanticen los recursos y las condiciones para el buen funcionamiento del lugar, pero, sobre todo, para que gran parte de los dineros que genera este parte se empleen en el mantenimiento y desarrollo del mismo y que queden en el cantón.

(…) En resumen, compañeros, el proyecto establece que todos los ingresos generados por concepto de cobro, de entrada al parque, el cincuenta por ciento estará destinado al Fondo de Parque Nacionales, para que la protección y consolidación de todas las áreas silvestres protegidas del territorio nacional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Biodiversidad, y el restante cincuenta por ciento se va a destinar para el fideicomiso creado por Ley número 8133, que se distribuirá en distintos rubros vinculados a compra de tierras de propiedad privada dentro de los linderos del parque, así como la adquisición de bienes y servicios para la gestión del centro, inversión en seguridad, inversión en salud pública, en servicios sanitarios, manejos de desechos sólidos y agua residual.

También, monitoreo de investigación del parque, gastos administrativos y esto por nombrarles algunos, cuya finalidad es mejorar la operación del centro y promover su desarrollo sostenible.

(…)

Asimismo, quiero dejar claro también que esta diputada y varios legisladores que trabajamos en la propuesta de ley nos hemos tomado muy en serio el tema. Intentamos mejorar el texto, establecer una distribución de recursos lo más justa y proporcional posible, pero, además, estuvimos abiertos a las observaciones y recomendaciones de los diferentes y distintos entes y sectores vinculados a este tema, a lo largo de todo el proceso de discusión y trámite de este proyecto.” Diputada Nielsen Pérez Pérez:

En vista de que la mayor parte la compra de las tierras ya fue realizada quedando pendiente únicamente esta pequeña área a la que hacía referencia es que se ha propuesto este proyecto de ley para poder promover una inversión directa dentro y fuera del Parque Nacional Manuel Antonio y que a su vez genere desarrollo y empleo en el cantón incrementando la capacidad de visitación y generando encadenamientos turísticos en beneficio de la economía nacional y local, además permitirá invertir recursos recurrentes para potenciar la conservación de la biodiversidad del Parque Nacional al tiempo que el proyecto de ley faculta destinar recursos para atender solidariamente a la población vulnerable de Quepos, Parrita y Garabito que se ha visto afectada por la emergencia de la Covid-19.

Diputado José María Villalta Flórez-Estrada:

Manuel Antonio es uno de los parques costeros más bellos de Costa Rica, de América Latina y del mundo. Es realmente uno de los lugares más bellos de Costa Rica y esto es difícil decirlo puesto que en Costa Rica tenemos esa bendición de tener unas bellezas naturales inigualables.

Sin embargo, Manuel Antonio está dentro de ese ranking de tesoros naturales, dentro de los lugares más hermosos de este país, y ciertamente es un área protegida que genera recursos importantes por la visitación. Es uno de los parques más visitados de nuestro país.

Pero es cierto que la infraestructura básica del lugar parece a veces más un tugurio y está en estado deplorable. Y eso conspira contra la propia sostenibilidad del área protegida y de su visitación. Por eso es que desde la fracción del Frente Amplio hemos apoyado este proyecto de ley, porque lo que se plantea es razonable.

Hoy los recursos de Manuel Antonio se distribuyen, los recursos que genera el parque se distribuyen de dos maneras: cincuenta por ciento va al fideicomiso destinado fundamentalmente a la compra de tierras y el otro cincuenta por ciento va al Fondo de Parques Nacionales, donde se atienden o que deberían atender las necesidades de Manuel Antonio, pero también las necesidades de otras áreas silvestres protegidas que no generan los ingresos que genera Manuel Antonio.

Y eso está bien porque somos un solo país, somos un solo territorio, somos una sola nación, pero lógicamente no podemos descuidar la atención del Parque Manuel Antonio.

(…) Dice el inciso b) del nuevo artículo que se está reformando en esta ley: se va a destinar de ese cincuenta por ciento que va al fideicomiso, al menos la mitad, al menos un veinticinco por ciento destinado, se invertirá, no al menos un veinticinco por ciento del cincuenta por ciento se va a destinar a la adquisición de bienes y servicios necesarios para la gestión del parque.

Y eso incluye infraestructura, mejora de la infraestructura de visitación, incluye la posibilidad de contratar personal que se necesita para el cuido del parque, incluye proyectos ambientales, proyectos de capacitación y educación ambiental y todo lo que se requiere para generar estos encadenamientos productivos.” Diputado Erwen Masís Castro Es este un buen proyecto, es un proyecto que pretende una redistribución de los ingresos en el Parque Manuel Antonio, permitiendo generar infraestructura y permitiendo, digamos, en el marco de la lógica, tener mejores condiciones.” Se denota con ello que la nueva distribución no resultó arbitraria ni antojadiza, sino que hubo toda una justificación en esta nueva inversión de los recursos. Así entonces, esta Sala no evidencia que se tratare de una regresión ambiental en los fondos destinados a la protección y funcionamiento del Parque Nacional Manuel Antonio.

En este sentido, indica la PGR en su informe que más bien la norma impugnada amplía y refuerza el funcionamiento del parque. Agrega que, con la reforma introducida por la ley impugnada, se obliga a que la totalidad de los recursos obtenidos por la entrada en el Parque Nacional Manuel Antonio sean destinados a fines conservacionistas. Esto, por cuanto el 50% de los recursos estará destinado al Fondo de Parques Nacionales administrados por el SINAC y el otro 50% se destinará al fideicomiso del parque. Adicionalmente, la norma impugnada amplía los destinos a los cuales pueden dirigirse los recursos destinados al Parque Nacional Manuel Antonio, no limitándose a la compra de tierras, sino, además, posibilitando que esos recursos sean invertidos en mejorar la infraestructura y el funcionamiento del parque nacional, cosa que antes no estaba autorizada expresamente por ley. Además, el hecho de que se elimine el inciso c) que estaba dirigido al aporte estatal de personal, no es per se una desmejora ambiental.

De igual forma, el hecho de que se haya reducido de un 50% a un 30% el porcentaje para compras de tierras no constituye una desmejora ambiental, pues del expediente legislativo se desprende que a la fecha únicamente existe una propiedad sin comprar (ver folio 468). Asimismo, se amplió la posibilidad de destinar los recursos obtenidos para las zonas de amortiguamiento del parque y áreas aledañas que constituyen corredores biológicos de importancia. Por otro lado, también debe considerarse que el hecho de que se destinen recursos del Parque Nacional Manuel Antonio a la atención de otros parques nacionales, a través del Fondo de Parques Nacionales administrador por SINAC, no constituye una desmejora ambiental, sino una herramienta válida para el Estado, para poder sostener aquellos parques nacionales que no cuentan con suficientes ingresos para autofinanciarse. Por todas estas razones, se desestima la acción en cuanto a este aspecto.

VI.Sobre el alegato en contra de la reforma a los artículos 2 y 4 de la Ley 8133 (violación al principio de razonabilidad). Redacta la Magistrada Hess Herrera.- En criterio de los accionantes, la administración del Parque Nacional Manuel Antonio pasa de un modelo centralizado a uno más centralizado aun, con la creación de la Junta Directiva del fideicomiso. Además, se cambia la naturaleza del parque recreativo de Manuel Antonio por un parque simplemente nacional, lo cual es un golpe a la participación ciudadana y la democratización de estos parques. Estiman que la participación local debe verse en la administración y dirección del parque, por lo que consideran que existe una regresión en este campo sin una justificación técnica. Según el informe rendido por la PGR, no existe claridad en la exposición, pero en todo caso, se trata de aspectos de legalidad y no de constitucionalidad. En primer lugar, la disconformidad de los accionantes lo es por la existencia de una Junta Directiva del fideicomiso que sustituye a la Junta Directiva del Parque Recreativo Manuel Antonio, como se llamaba en la ley anterior.

Si comparamos ambas normas, se desprende que, tanto en la ley impugnada como en la legislación anterior, dicha Junta Directiva se conforma como un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que su naturaleza jurídica no varió. Consecuentemente, no estima que exista la violación alegada con relación a la reforma operada en el artículo 2 de la Ley 8133. Por su parte, en el informe de la Asamblea Legislativa se indica que hay una relación entre medios y fines y además respecto al ordenamiento jurídico en especial en materia ambiental. En cuanto al argumento del cambio de nombre podría restringir el uso recreativo, el argumento incluye una serie de suposiciones o presunciones que no necesariamente deberán concretarse y que tampoco ocurrirían producto de la vigencia de la ley impugnada. En cuanto a la representación en la Junta no es recibo lo señalado, nótese que se incluye al alcalde o alcaldesa de la Municipalidad de Quepos o una persona designada por este, una persona representante de la Cámara de Comercio, Industria y Turismo del cantón de Quepos, una persona representante del grupo de guías turísticos del Parque Nacional Manuel Antonio, debidamente certificada por el ICT, una persona representante del sector ambiental de la subregión Pacífico Central, designada por el ministro de ambiente.

El Ministro de Ambiente y Energía, indica que de ninguna manera las mejoras efectuadas a la normativa referente al Parque Nacional Manuel Antonio, pueden considerarse inconstitucionales ni violatorias de derecho fundamental alguno, toda vez que por el contrario, obedecen a la satisfacción y/o corrección de situaciones que, a lo largo del tiempo han sido identificadas como limitantes del debido desarrollo del Área Silvestre Protegida. Entender como pretenden los accionantes que, lo anterior significa un duro golpe para la participación ciudadana, es a todas luces infundado, si solo a manera de ejemplo, se brinda un lugar importante y decisorio dentro de la Junta al Grupo de Guías Turísticos del Parque Nacional Manuel Antonio, quienes son actores vitales en la dinámica del Parque y conocen de cerca las necesidades del mismo. Por otro lado, criticar la integración dentro de la Junta de un representante del ICT, es sin lugar a dudas injusto, ya que sin la ayuda histórica del ICT, posiblemente el Parque estaría cerrado al público y no podemos obviar que el Parque Nacional es un sitio en el que convergen de forma armoniosa, la conservación y el turismo.

Por último, respecto a este mismo tema, no es de recibo tampoco la crítica infundada, hecha respecto de la integración en la Junta, de una persona representante del sector ambiental de la subregión Pacífico Central, designada por el Ministro o la Ministra de Ambiente y Energía, que lo único que busca es ampliar las posibilidades de participación en las decisiones y en el rango de actuación de la Junta Directiva, a un grupo más amplio de personas conocedoras de la temática ambiental y que pueden brindar aportes técnicos muy valiosos. Argumentar como lo hacen que, el cambio de nombre “Recreativo” a “Nacional” va a afectar toda la actividad económica de la zona y los ingresos mismos del Parque, no es más que un juicio de valor sin ningún sustento. De manera adicional vale aportar que, la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio tiene funciones delimitadas en la Ley 9885.

No es dicho órgano desconcentrado el Administrador del Parque Nacional. La responsabilidad de la administración de las áreas silvestres protegidas recae sobre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, conforme lo dicta el artículo 22 de la Ley N°7788 Ley de Biodiversidad. Por lo tanto, es de rechazo cualquier manifestación que ponga en duda la participación ciudadana en la gestión de las áreas silvestres protegidas, cuando más bien el país ha sido reconocido a nivel internacional, como un modelo en la integración de órganos colegiados con participación de la sociedad civil, para la toma de decisiones en materia ambiental, a través de los Consejos Regionales. El Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal de la Municipalidad de Quepos, indican la inconformidad de los accionantes es por un cambio de nombre, ya que anterior a la reforma se llama Junta Directiva del Parque Recreativo Manuel Antonio y posterior a la reforma se llamará Junta Directiva del fideicomiso.

Pero básicamente la Junta Directiva en la reforma se conformará como un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que la naturaleza jurídica de esta Junta Directiva no cambió. Lo que si representa un cambio es la integración de dicha Junta que proporciona mayor participación ciudadana a grupos activos.

Esta Sala observa que las normas impugnadas establecen lo siguiente:

“Artículo 2- Se crea la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, como un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), con personalidad jurídica instrumental para cumplir las siguientes funciones:

• a)Ejecutar la distribución presupuestaria de los recursos disponibles en el fideicomiso, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (ahora Parque Nacional Manuel Antonio), de 15 de noviembre de 1972.
• b)Velar por la adecuada ejecución de los recursos del fideicomiso, conforme a lo dispuesto en la presente ley.
• c)Aprobar o rechazar, mediante resolución motivada y fundamentada con criterios técnicos y jurídicos, el plan de inversión anual presentado por la Municipalidad de Quepas para inversiones en la zona de amortiguamiento.
• d)Elaborar y presentar los informes solicitados por las diferentes instancias.
• e)Coordinar las acciones conjuntas con el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para facilitar los procesos de ejecución presupuestaria, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley.” “Artículo 4- La Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio estará integrada de la siguiente manera:
• a)Una persona representante del Ministerio de Ambiente y Energía, (Minae).
• b)Una persona representante del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac).
• c)Una persona representante del Instituto Costarricense de Turismo, (ICT). d) El alcalde o la alcaldesa de la Municipalidad de Quepas o una persona designada por este o esta.
• e)Una persona representante de la Cámara de Comercio, Industria y Turismo del cantón de Quepas.
• f)Una persona representante del grupo de guías turísticos del Parque Nacional Manuel Antonio, debidamente certificada por el Instituto Costarricense de Turismo (ICT).
• g)Una persona representante del sector ambiental de la subregión Pacífico Central, designada por el ministro o la ministra de Ambiente y Energía.

En el caso de los incisos e), f) y g), las personas propietarias y sus respectivas suplencias serán elegidas por un período de dos años a partir de su designación. Estas representaciones podrán ser reelegidas por una única vez, de forma consecutiva, de manera que las designaciones nunca excedan los cuatro años en total, aunque aparezcan en representación de una organización o institución diferente.

La designación de las personas representantes de la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio se realizará conforme a lo dispuesto en el reglamento de la presente ley.” Al respecto, ni el cambio en la forma de administración, ni la eliminación de la palabra “recreativo” conllevan vicios que tornen en inconstitucional la norma impugnada. Tal como lo indica la PGR en su informe, tanto en la ley impugnada como en la legislación anterior, dicha Junta Directiva se conforma como un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que su naturaleza jurídica no varió. Además, del texto de la norma impugnada no se desprende desmejora alguna en el derecho de participación ciudadana, pues el artículo 2 reformado lo que hace es indicar las funciones de la Junta Directiva, y el artículo 4 reformado se refiere a la integración de dicha junta.

Por lo demás, una centralización en manos del Estado de la administración de un área protegida no puede considerarse inconstitucional. Aunque hubo una variación en la integración, pues anteriormente estaba compuesta por dos representantes del MINAE, dos representantes de la Municipalidad de Aguirre, dos representantes de organizaciones locales activas y uno de la Cámara de Comercio, Industria y Turismo de Aguirre. Ahora, con la legislación impugnada, está integrada por representantes del MINAE, SINAC, ICT, de la Municipalidad de Quepos, de la Cámara de Comercio, Industria y Turismo del cantón de Quepos, del grupo de guías turísticos del Parque Nacional Manuel Antonio y del sector ambiental de la subregión Pacífico Central, designada por el Ministro de Ambiente y Energía. Dicho cambio, según expresa la PGR en su informe, además de dar mayor participación a otros grupos de interés, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin que signifique una violación a alguna norma o principio constitucional.

Tampoco se observa que menoscabe la representación local, pues la municipalidad e integrantes estratégicos del cantón, siguen contando con representación en la Junta Directiva. Por todas estas razones, se desestima la acción en cuanto a estos aspectos.

VII.Conclusiones.- 1. Dado que el Transitorio V fue introducido al proyecto de ley que dio origen a la ley n°9885, como una disposición aislada que regula temas cualitativamente diferentes (abordar emergencia nacional por COVID-19), sin que ello haya sido parte de la intención original del proyecto; se constata la violación al principio de conexidad y por tal razón, se evidencia un vicio sustancial de procedimiento, en concreto en cuanto a los incisos 1, 2 y 3, según se indicó. Correspondiendo la estimatoria de esta acción y la consecuente anulación de estos incisos. Ahora bien, a fin de evitar graves dislocaciones en la seguridad jurídica, la justicia y la paz social, se dimensionan los efectos de este pronunciamiento pues los montos indicados en la norma ya fueron distribuidos en el año 2020.

2. Dado que la impugnación a la reforma del artículo 2 de la Ley 5100 carece de la debida legitimación y fundamentación, tal alegato resulta inadmisible y esta Sala no entró a examinarlo.

3. Dado que los alegatos en contra de la reforma al artículo 3 de la Ley 5100, referidos a la nueva repartición de los fondos generados por el Parque Nacional Manuel Antonio, obedecen a cuestiones de oportunidad y conveniencia en uso de la discrecionalidad legislativa; y que no se trató de una regresión ambiental en los fondos destinados a la protección y funcionamiento del Parque Nacional Manuel Antonio pues se obliga a que la totalidad de los recursos obtenidos por la entrada al parque en cuestión sean destinados a fines conservacionistas; se desestima la acción en cuanto a este aspecto.

4. Dado que los alegatos en contra de la reforma a los artículos 2 y 4 de la Ley 8133, referidos a las funciones y conformación de la Junta Directiva y al nombre del Parque, no cambian la naturaleza jurídica de órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, la integración nueva da mayor participación a varios grupos que incluyen representantes del gobierno (Ministerio, Municipalidad y el ICT), cámara, guías turísticos y sector ambiental; se desestima la acción en cuanto a este aspecto.

VIII.VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA ALVARADO PANIAGUA.- He considerado salvar el voto, de forma parcial, en cuanto a la reforma que la ley impugnada realiza en inciso g) del artículo 4 de la Ley 8133, debido al cambio que allí se establece sobre la forma de designación del representante del sector ambiental. Nótese que la norma en cuestión indica que tal designación corresponde al Ministro (a) de Ambiente y Energía, de modo que no se garantiza que haya de previo una activa y plena participación democrática, como se hacía anteriormente. En este sentido, se observa que esto constituye una desmejora en comparación con la norma anterior, la cual indicaba que la designación se hacía luego de una convocatoria a una Asamblea donde se apersonaban los representantes de las organizaciones locales activas la subregión Aguirre-Parrita del Área de Conservación Pacífico Central (“Los representantes de las organizaciones locales ante la Junta Directiva, serán nombrados por la Asamblea que convoque el Ministerio de Ambiente y Energía, por un medio de comunicación nacional masivo”). En nuestro país, el principio democrático es un principio con rango constitucional característica de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, que además es parámetro de interpretación y se constituye en un verdadero derecho, así lo ha indicado esta Sala:

“el principio democrático tiene una triple connotación constitucional: en primer lugar, como característica esencial de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, que implica, una especial forma de elección de nuestros gobernantes, que se traduce en el sistema de democracia representativa, participativa y pluralista, como el ejercicio indirecto del Poder a través de los diversos puestos de elección popular; en segundo lugar, como fuente o parámetro de interpretación, en tanto se constituye en la fuente y norte del régimen jurídico, al permear todo el ordenamiento y formas jurídicas, de modo que se impone como principio rector en la organización política del Estado y de todas las formas de organización colectiva (como sucede con la integración de los órganos colegiados de los entes corporativos, tanto de las municipalidades, como los colegios profesionales y corporaciones de producción) y, la representatividad en su instrumento pragmático de realización; y en tercer lugar, como verdadero derecho, y en esa condición, justiciable ante instancias administrativas y jurisdiccionales, (…) las autoridades públicas, siempre y dentro de la medida de lo posible, deben promover y fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones, pues ello no es más que el reconocimiento del carácter democrático de la sociedad costarricense.” (Resaltado no corresponde al original. Ver sentencia 2003-03475 de las 08:56 horas de 2 de mayo de 2003).

Lo cual se complementa con el artículo 9 de la Constitución Política que dispone que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. En virtud de lo cual, las autoridades públicas deben promover y fomentar la participación democrática en las distintas instancias de toma de decisiones, lo cual se traduce en esta caso, en la obligación del Minae -que debió haber sido establecida por el legislador en la norma en cuestión- de realizar la designación del representante del sector ambiental de la subregión Pacífico Central (inciso g) del art.4 de Ley 8133) con fundamento en mecanismos democráticos, siendo inconstitucional establecer que tal designación sería solo por parte del Ministro. Por lo anterior, he considerado salvar el voto, debido a la forma de nombramiento, que no se garantiza que sea un proceso democrático de elección de ese representante.

IX. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción solo con relación a los incisos 1, 2 y 3 del Transitorio V de la ley nro. 9885 del 24 de agosto de 2020 y, en consecuencia, se anulan esas disposiciones. En lo demás, se declara sin lugar la acción. Los magistrados Salazar Alvarado y Lara Gamboa consignan nota. La magistrada Garro Vargas consigna nota. La magistrada Garro Vargas salva parcialmente el voto y declara la inconstitucionalidad del artículo 3 de la ley n.°5100 que “Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (Ahora Parque Nacional Manuel Antonio)”, el cual fue reformado por la ley n.°9885 del 24 de agosto de 2020, en virtud de lo cual recupera vigencia la norma previo a la reforma impugnada; además declara la inconstitucionalidad del Transitorio V de la ley n.°9885 del 24 de agosto de 2020 en su totalidad. La magistrada Alvarado Paniagua salva parcialmente el voto en cuanto a la reforma que la ley impugnada realiza en inciso g) del artículo 4 de la Ley 8133, por la forma de designación de este representante.

De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y, a fin de evitar graves dislocaciones en la seguridad jurídica, la justicia y la paz social, se dimensionan los efectos de este pronunciamiento para que ellos operen plenamente a partir de su publicación íntegra en el Boletín Judicial, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese esta sentencia a la Procuraduría General de la República y las partes apersonadas.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G Anamari Garro V. Ingrid Hess H.

Fernando Lara G. Alexandra Alvarado P.

Nota de los magistrados Salazar Alvarado y Lara Gamboa, con redacción del primero.

Nos permitimos agregar la presente nota, a la misma vez que acompañamos a la mayoría de esta Sala respecto de la inconstitucionalidad del Transitorio V, párrafos 1, 2 y 3, de la ley impugnada, en el tanto que no se desprende de los antecedentes del proyecto de ley una justificación más detallada para desviar, del Parque Nacional Manuel Antonio, los recursos necesarios para su funcionamiento. Queda abierta la discusión que permite entender el texto sustitutivo aprobado, vía moción 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas para que analice, estudie, dictamine y haga las recomendaciones pertinentes en relación con la problemática social, económica, empresarial, laboral y cultural de toda la provincia, con respecto a esos recursos y cambiarlos o modificarlos en parte para otros fines, relacionados con la emergencia nacional por el Covid-19. Como lo indica la Procuraduría General de la República, no hay información que diera luz sobre tal proceder. En este sentido, acompañamos a la Sala en cuanto a la inconexidad acusada en la acción, así como en los motivos dados en la Sentencia.

Pero, además de lo anterior, consideramos importante advertir algunos aspectos que bien pudieron ser determinantes para la conclusión a la que llega la Sala y consideramos que son razones relevantes:

A.- Bien puede entenderse del contexto en que es aprobado el texto sustitutivo, en que se desarrolla durante la emergencia sanitaria por el Covid-19 (ya declarada por el Decreto Ejecutivo N° 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020). A nivel mundial, es claro que hubo diferente tipo de formas para abordar los problemas que trajo la emergencia sanitaria, y cuyos efectos provocaron dificultades que escaparon por mucho a la previsión de los Poderes del Estado; los problemas que se suscitaron no solo se limitaron a los aspectos relacionados a la capacidad de atención de la población por los sistemas de salud, también hubo importantes efectos en la economía, en la necesaria reorientación de los fondos públicos que debieron destinarse para la atención de la emergencia, todo ello en un contexto nacional y mundial. Es decir, Costa Rica no fue la excepción al experimentar un reacomodo a las condiciones de vida de la población, y del Estado al ver trastocada toda la planeación y presupuestación económica del Estado previo a la emergencia nacional, lo que a nivel internacional se vivió igualmente de intenso en aras de proteger la suficiencia sanitaria y económica de los países, con las diferentes respuestas y medidas gubernamentales, dependiendo de los sistemas de gobierno, fueran éstos democráticos o no, o protectores de la libertad y derechos fundamentales de su población.

B.- Ahora bien, el legislador cita en el Transitorio V, el Decreto Ejecutivo N° 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020, que es la declaratoria del estado de emergencia nacional por la emergencia sanitaria provocada por el Covid-19, el que se funda no solo en las disposiciones de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, Ley N° 8488 del 22 de noviembre de 2006, como disposición habilitante para que el Poder Ejecutivo pueda declarar una emergencia nacional, y que, con tal se le habilita a actuar con fundamento en un estado de necesidad y urgencia, en observancia del principio “Salus Populi Suprema Lex est”, esto es la máxima romana que el bien común deberá ser ley suprema. En el contexto de la mencionada Ley N° 8488, para que la Administración Pública pueda adoptar medidas y actos administrativos extraordinarios que le permitan solventar las emergencias que se estuviera presentando.

Como bien lo cita el Decreto Ejecutivo, la Sentencia N° 1992-003410 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992, dice que dicho principio es aquel que da a entender que “… el bien jurídico más débil (la conservación del orden normal de competencias legislativas) debe ceder ante el bien jurídico más fuerte (la conservación del orden jurídico y social, que, en ocasiones, no permite esperar a que se tramite y apruebe una ley)". Pero, tal principio obliga al Estado -en general- en el tanto tiene como su cometido principal buscar el bien común supremo para la población. En su origen histórico, es el fundamento republicano romano expresado por Cicerón, que coloca el bien común o el bienestar de la comunidad nacional, en todo su conjunto, en una escala de valor superior para justificar medidas de excepción por parte de las instituciones públicas que ejercen el poder público. Como tal, la República fundada en el derecho y en la necesidad de orientar la acción pública, está obligada a liderar el interés de todos los sectores que conforman la comunidad, no tan solo de unas en particular, sino sobre la preeminencia de la necesidad (bien común) de toda la colectividad, de modo que se dice que todos participen en igualdad de sus bienes y de sus cargas.

Ante la ausencia de la vigencia de las leyes, en un estado de necesidad y urgencia, los Poderes Públicos deben procurar el bien común, de manera que los intereses particularizados deben ceder ante ellos. Principalmente, debe tomarse en cuenta que los sistemas jurídicos ante situaciones de emergencia deben responder al bien jurídico mayor, que normalmente aconseja que los tomadores de decisiones ponderen en una balanza los intereses y se permita dar soluciones en un justo medio, con una visión de producir el bien a las mayorías, y que, por tal razón desaconseja dar soluciones de un rango que se vaya hacia los extremos.

C.- Reconocemos que el principio de necesidad de igual forma acompaña este tipo de acontecimientos, para lo cual el ordenamiento puede hormarse y ceder a las necesidades de ese momento. En este sentido, dicho principio desplaza el régimen jurídico ordinario para dar cabida al de necesidad, situación que se manifiesta de diferentes maneras en el ordenamiento jurídico costarricense. Ilustra este razonamiento la Sentencia N° 2011-002699 de las 15:06 horas del 2 de marzo de 2011, en cuanto sostuvo que:

“… en el supuesto de una emergencia declarada el principio de legalidad queda sustituido por el principio de necesidad. De ahí que en el caso de una emergencia debidamente declarada por el Poder Ejecutivo, quedan habilitadas las medidas extraordinarias reguladas en la legislación de crisis, que pretenden mitigar el impacto del evento en los seres humanos y los bienes jurídicamente tutelados en el ordenamiento jurídico, entre ellas, la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (Ley No. 8488) en cuanto permite aplicar un régimen de excepción, como ocurre con el manejo presupuestario, lo cual fue considerado por esta Sala conforme a los parámetros de constitucionalidad, aún estando la Asamblea Legislativa en sesiones ordinarias (sentencia No. 2009-09427) (…) [la que] estableció que:

“El principio de necesidad permite una nueva función creadora [de Derecho] para enfrentar las circunstancias excepcionales o anómalas cuya urgencia es implícita. Similarmente en el Derecho Penal el estado de necesidad permite eximir la pena a un individuo, cuando se encuentra en una situación que le obliga a actuar contra el ordenamiento jurídico penal, para causar un mal pero evitar otro de mayor magnitud, que es además inminente y actual. Incluso el artículo 226 de la Ley General de la Administración Pública, permite al Poder Ejecutivo prescindir de las formalidades del procedimiento, e incluso producir uno sustitutivo especial, en casos de urgencia y para evitar daños graves a las personas o irreparables a las cosas. Consecuentemente, esta Sala se encuentra frente a una situación en la cual al Poder Ejecutivo no se le prohíbe asumir sus otras atribuciones constitucionales, como ejercer la iniciativa que expresamente se le atribuye para dictar normas jurídicas, con suficiente valor y eficacia que le permita enfrentar una realidad inaplazable, coyuntural y generalizada, frente a la cual los medios legales comunes producirían resultados indeseados y a destiempo”.

Precisamente, el Reglamento de la Asamblea Legislativa contiene dentro de sus reglas el cauce normativo o las disposiciones necesarias en el artículo 177, para permitir la tramitación de procedimientos legislativos extraordinarios, en forma acelere y conocer de aquellos asuntos de urgente necesidad para el Estado y la población costarricense. Todo lo cual permite a la Asamblea Legislativa conocer un proyecto de ley sin los actos preparatorios previos; es decir, el requisito del informe previo de Comisión, pero permitiendo las normas a su vez, para que el Plenario legislativo funcione como Comisión General. Todo lo anterior, con las excepciones señaladas por la jurisprudencia de la Sala requiriendo la publicación o reseña del proyecto, para dar a conocer a la población y actores sociales el contenido del proyecto o información respectó de él.

D.- Ante el escenario de un proyecto de ley que se inició su trámite antes de la pandemia, resulta necesario evidenciar que durante el procedimiento legislativo y los cánones normales de la tramitación, requerían ser exceptuados para prescribir un beneficio particular necesario y urgente a una parte de la población. En este sentido, parece un tanto difícil que, si bien el legislador consideró necesario la modificación original del proyecto de ley basado en la emergencia sanitaria con un nuevo texto sustitutivo, ello debía constar al menos en las actas de discusión, sino que más bien, como lo expone la Procuraduría General de la República, solo en una ocasión se hizo referencia a la emergencia sanitaria, por parte de la Diputada Chan Mora en la Sesión Plenaria Extraordinaria N° 32 del 29 de julio de 2020, y esto se hizo durante la discusión del Segundo Debate previo a su votación definitiva. Evidentemente, dicha medida se dio un tanto atropellada y pone en duda su predicamento con un texto sustitutivo que no permite ver la fundamentación técnica o al menos la incorporación documental previa con alguna referencia explícita que justificara dicha modificación, lo que a la postre motivaría y permitiría encontrar un ligamen entre la falta de conexidad requerida entre el proyecto original y el aprobado, y un estado de necesidad y urgencia.

E.- No es que el legislador no hubiera podido iniciar un proyecto de ley con la medida introducida en el Transitorio V, párrafos 1, 2, y 3, para beneficiar a la población en una emergencia y hacerlo de forma célere como eficiente. Como se indicó, los cauces normativos existen, que sin duda le han permitido al legislador poder enfrentar diversos escenarios -como bien lo hizo- al momento de decidir sobre múltiples prestaciones económicas del Estado y otras de relevancia para el interés laboral y social de los habitantes de Costa Rica, a inicios y durante la emergencia sanitaria. Esto es claro, con algunos de los proyectos de ley que fueron aprobados desde que se declaró la emergencia nacional el 16 de marzo del 2020 y sus respectivas aprobaciones que se hicieron en algunos casos de días y semanas. Así para ilustrar lo anterior: la Ley N° 9830 del 19 de marzo de 2020 (alivio fiscal ante el Covid-19) publicado en el Alcance N° 53 a La Gaceta N° 55 del 20 de marzo de 2020; Ley N° 9832 del 21 de marzo de 2020 con la autorización de reducción de jornadas de trabajo ante la Declaratoria de Emergencia Nacional publicado en el Alcance N° 56 a La Gaceta N° 58 del 23 de marzo de 2020; Ley N° 9833 del 24 de marzo de 2020 aprobación de un contrato de préstamo para financiar programas de apoyo para el fortalecimiento de las finanzas públicas con la Corporación Andina de Fomento, publicado en el Alcance N° 59 a La Gaceta N° 60 del 25 de marzo de 2020; Ley N° 9831 del 21 de marzo de 2020 sobre comisiones máximas del sistema de tarjetas, que se cobra a los proveedores de servicios en transacciones para dispositivos de pago y el funcionamiento del sistema de tarjetas publicado en La Gaceta N° 61 del 26 de marzo de 2020; la Ley 9836 del 26 de marzo de 2020 para el Fortalecimiento financiero del Régimen no Contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Adicionalmente, otras leyes aprobadas en el mes de abril para establecer herramientas y mecanismos de cumplimiento de medidas sanitarias, mitigación del impacto económicos en las personas trabajadores, entre otras Leyes la N° 9837 del 3 de abril de 2020; Ley N° 9838 del 3 de abril de 2020; Ley N° 9839 del 3 de abril de 2020; Ley N° 9840 del 22 de abril de 2020; Ley N° 9842 del 27 de abril de 2020; Ley 9845 del 20 de abril de 2020, entre otras, para lo cual acompañamos a la mayoría del Tribunal en este aspecto.

F.- En razón de lo anterior, suscribimos y dejamos esta nota.

Luis Fdo. Salazar A. Fernando Lara G.

Res. n.°2024-025592 NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Estimé necesario consignar una nota con el propósito de perfilar lo relativo a la legitimación que ostentan los accionantes.

Al efecto, se acreditó que la resolución de la Presidencia de la Sala que cursó la acción consignó lo siguiente:

“La legitimación del accionante proviene del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto se alega la defensa de intereses difusos, en protección del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), así como intereses corporativos, en resguardo o defensa de los derechos e intereses de los miembros de la asociación representada”.

En la sentencia de fondo se aceptó por unanimidad la legitimación de los accionantes, pero únicamente en lo relativo a la existencia de intereses difusos por la presunta lesión del art. 50 de la Constitución Política. En lo atinente al alegato de la defensa de intereses corporativos se estimó que no hubo suficiente desarrollo argumentativo en el escrito inicial.

En relación con lo anterior, considero que efectivamente dicha legitimación no se argumentó adecuadamente y no le corresponde a esta Sala suplir las deficiencias detectadas. Sin embargo, observo que el presidente de la Unión de Asociaciones de Derecho de Quepos eventualmente sí ostentaría legitimación por la defensa de intereses corporativos para tutelar los derechos de los agremiados a la referida entidad asociativa. Sobre el particular, se constata que uno de los agravios está dirigido a cuestionar la forma en que se integra el órgano administrador del Parque Nacional Manuel Antonio. Lo anterior, dado que, originalmente, se regulaba una junta directiva del Parque Recreativo Manuel Antonio que, entre sus integrantes, incluía representantes de organizaciones locales activas; mientras que, con la reforma, se transitó hacia una junta directiva para el fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio que excluyó del todo la presencia de tales organizaciones. En cuyo caso, la legitimación de la referencia asociación estaría circunscrita a lo relativo a la conformación del órgano directivo y la participación de las organizaciones locales interesadas.

En otro orden de ideas, es preciso destacar que en lo relativo al respeto de los trámites legislativos, he seguido una línea de resolución garantista de la publicidad y la conexidad de las propuestas legislativas de manera que las enmiendas no cambien la esencia de la iniciativa parlamentaria en perjuicio de la publicidad. En el caso concreto, los accionantes no adujeron otros vicios de procedimiento más allá de la conexidad, por lo que me circunscribo a lo alegado por los accionantes.

Anamari Garro Vargas Res. n.°2024-025592 VOTO SALVADO PARCIAL DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Respetuosa del criterio de la mayoría, salvo parcialmente el voto y declaro la inconstitucionalidad del art. 3 de la ley n.°5100 que “Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (Ahora Parque Nacional Manuel Antonio)”, el cual fue reformado por la ley n.°9885 del 24 de agosto de 2020. Adicionalmente, declaro la inconstitucionalidad del transitorio V de la ley n.°9885 del 24 de agosto de 2020 en su totalidad.

I. Normas impugnadas

Los accionantes plantean este proceso contra la ley n.°9885, denominada “Reforma Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (Ahora Parque Nacional Manuel Antonio), reforma ley N° 8133 del 19/09/2001 "Reforma del inciso a) del artículo 3 de la Ley N° 5100, y sus reformas y Creación Junta Directiva”, publicada en el Alcance n.°243 a La Gaceta n.°230 del 15 de setiembre de 2020. Mediante esta normativa se reformaron varias disposiciones relativas a las leyes de creación y funcionamiento del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, en Quepos.

En primer lugar, para clarificar corresponde citar el art. 3 de la ley n.°5100 en su versión original y la posterior, luego de la reforma acá cuestionada:

Ley n.°5100 Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (Ahora Parque Nacional Manuel Antonio) Ley n.°9885 Reforma Artículo 3º—Para financiar los gastos de establecimiento, desarrollo, operación y consolidación de este Parque, se contará con los siguientes recursos:

• a)El cobro de una cuota de entrada a personas mayores de doce años. Se exonera del pago de esta a los menores de doce años y a los adultos que porten el carné de Ciudadano de Oro o sean mayores de sesenta y cinco años.

De todos los ingresos generados por este concepto, a partir de la promulgación de la Ley Nº 7793, se destinará, de inmediato, el cincuenta por ciento (50%) al pago de las tierras de propiedad privada que fueron expropiadas o adquiridas dentro de los linderos del Parque, establecidos en la Ley Nº 5100, del 15 de noviembre de 1972. Una vez canceladas estas tierras, dichos fondos podrán utilizarse para pagar tierras de áreas declaradas protegidas, en las subregiones Aguirre-Parrita y Los Santos, del Área de Conservación Pacífico Central que, por su biodiversidad, recursos, suelo y agua asociados, son consideradas zonas geográficas estratégicas y corredores biológicos interrelacionados, que garantizan la consolidación del Parque Nacional Manuel Antonio. Una vez canceladas, estas tierras pasarán a ser propiedad del Estado.

Dichos recursos serán administrados mediante un fideicomiso que se constituirá con uno de los bancos comerciales del Estado, según la selección que realice la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, que deberá sustentarse en criterios de seguridad, liquidez, diversificación y rentabilidad, por su orden.

El fideicomitente será el Estado, representado por el Ministerio de Ambiente y Energía. Una Junta Directiva se encargará de establecer los parámetros de funcionamiento del fideicomiso, según lo establece esta Ley.

(Así reformado el inciso anterior mediante ley N°8133 del 19 de setiembre del 2001 ).

b. Una subvención estatal, no menor de cien mil colones (¢ 100,000.00), anuales, dentro del Presupuesto del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

(Así reformado el inciso anterior mediante ley N°5804 del 24 de setiembre de 1975).

c. Pago del personal administrativo y técnico dentro del Presupuesto regular del Ministerio de Agricultura y Ganadería; d. Una subvención no menor de veinte mil colones (¢20,000.00) anuales a cargo del Instituto Costarricense de Turismo; y e. Todas las subvenciones y donaciones de instituciones del Estado y particulares que se le den. Estas últimas cuando sean en efectivo se podrán deducir del Impuesto sobre la Renta.

Sólo una vez que se haya desarrollado este parque en forma completa, podrán dedicarse estos recursos al desarrollo de otros parques nacionales, históricos o recreativos, debiéndose dar prioridad a aquellos ubicados en la misma región de Aguirre y Parrita.

Artículo 3- Para financiar los gastos de gestión, operación, desarrollo y consolidación del Parque Nacional Manuel Antonio, se contará con los siguientes recursos:

El cobro de una cuota de entrada a personas, que será fijada de conformidad con lo establecido en el Decreto Ejecutivo de Tarifas por derechos de ingreso y otros servicios ofrecidos por las áreas silvestres protegidas, bajo la administración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, decreto que se encuentre vigente. Se exonera del pago de la cuota de entrada a las personas nacionales menores de seis años y a las personas adultas nacionales mayores de sesenta y cinco años de edad.

El cobro de la cuota de entrada al Parque Manuel Antonio se realizará en los puestos oficiales establecidos al efecto, así como por medio de una plataforma digital de cobro habilitada para las personas visitantes por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac). Los tiquetes de ingreso al parque nacional serán utilizados una única vez y en la fecha específica establecida en este.

De todos los ingresos generados por este concepto, a partir de la promulgación de esta ley, se destinará de inmediato el cincuenta por ciento (50%) al Fondo de Parques Nacionales, recursos que serán administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para que sean ejecutados mediante acciones, proyectos y programas que aseguren la protección y consolidación de todas las áreas silvestres protegidas del territorio nacional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998.

El restante cincuenta por ciento (50%) se destinará al fideicomiso creado por la Ley 8133, Creación de la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, de 19 de setiembre de 2001, y se distribuirá de la siguiente manera:

• a)El treinta por ciento (30%) se destinará al pago de las tierras de propiedad privada que se ubiquen dentro de los linderos del Parque Nacional Manuel Antonio, creado mediante la Ley 5100, de 15 de noviembre de 1972 y sus respectivas reformas.

Se podrán destinar recursos para pagar tierras de las áreas silvestres protegidas estatales ubicadas en las subregiones Quepos-Parrita y los Santos que, por su biodiversidad, recursos, suelo y agua asociados, son consideradas zonas geográficas estratégicas y corredores biológicos interrelacionados, que a su vez aporten al mejoramiento y conservación biológica del Parque Nacional Manuel Antonio. De la totalidad de los recursos disponibles en el fideicomiso para el pago de tierras, se deberá mantener una reserva de al menos el cincuenta por ciento (50%) de los recursos para la compra de tierras en el Parque Nacional Manuel Antonio, hasta tanto se cancele la totalidad de las propiedades privadas.

Una vez pagadas todas las propiedades que se ubiquen dentro del parque, estas pasarán a ser propiedad del Estado y estos recursos se destinarán a lo establecido en el inciso b) del artículo 1 de la presente ley.

• b)El cincuenta y cinco por ciento (55%) se invertirá en la adquisición de bienes y servicios necesarios para la gestión del Parque Nacional Manuel Antonio, de acuerdo con el Plan General de Manejo y sus planes específicos. Los bienes y servicios que se adquieran con estos recursos se dispondrán de conformidad con los procedimientos establecidos en el reglamento de la presente ley, para cuya ejecución la Dirección del Área de Conservación Pacífico Central (Acopac) elaborará un plan de inversión anual. Además, con estos recursos, y con el objetivo de apoyar la gestión de esta área silvestre protegida, se deberá contratar personal de apoyo que estará destacado en el Parque Nacional Manuel Antonio. El porcentaje establecido en este inciso podría ser mayor, de conformidad con lo señalado en los incisos a) y e) del artículo 3 de la presente ley.
• c)El diez por ciento (10%) se invertirá en el área de amortiguamiento, fuera del Parque Nacional Manuel Antonio, bajo los criterios de prioridad que indique la Municipalidad de Quepos y que se encuentren dentro de los siguientes objetivos:

C1) Creación, operación y equipamiento de cuerpos policiales y guardavidas para brindar seguridad a las personas visitantes del área de amortiguamiento del Parque Nacional.

C2) Diseño, construcción y operación de proyectos de infraestructura para servicios que atiendan la seguridad, la salud pública, el esparcimiento y la accesibilidad para las personas visitantes del parque en las áreas de amortiguamiento.

C3) Garantizar el funcionamiento continuo de los servicios sanitarios públicos en las afueras de los puntos de ingreso y salida del parque, así como un buen manejo de desechos sólidos y aguas residuales.

C4) Mantener en buen estado, realizar mejoras o construir la infraestructura pública necesaria bajo criterios de sostenibilidad, para garantizar la accesibilidad y el flujo de las personas visitantes fuera del parque.

C5) Apoyar proyectos y programas de otras instituciones del Estado dirigidas al mejoramiento de la infraestructura y los servicios públicos en las áreas de amortiguamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, utilizando criterios de sostenibilidad.

C6) Apoyar y financiar los programas que realiza la Municipalidad de Quepas en educación ambiental y cambio climático.

Los programas, las obras o los proyectos que financie el fideicomiso por iniciativa municipal se dispondrán de conformidad con los procedimientos establecidos en el reglamento de la presente ley y deberán estar plasmados en un plan de inversión anual que la Municipalidad de Quepas deberá remitir a la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio. Esta última deberá verificar que dicho plan cumple con los objetivos descritos en la presente ley y, posteriormente, deberá aprobar o rechazar su implementación, mediante resolución motivada y fundamentada con criterios técnicos y jurídicos.

• d)El dos coma cinco por ciento (2,5%) se invertirá en labores de monitoreo e investigación en el Parque Nacional Manuel Antonio, conforme a los procedimientos establecidos en el reglamento de la presente ley.
• e)El dos coma cinco por ciento (2,5%) se destinará a los gastos administrativos y operativos de la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, para lo cual dicha Junta elaborará un presupuesto anual en función de sus requerimientos y acorde con los principios de contratación administrativa. En aquellos períodos donde el presupuesto elaborado por la Junta Directiva sea inferior al dos coma cinco por ciento (2,5%), los recursos restantes se destinarán a lo establecido en el inciso b) del artículo 3 de la presente ley.

Dichos recursos serán administrados mediante un fideicomiso que se constituirá con uno de los bancos comerciales del Estado, según la selección que realice la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, que deberá sustentarse en criterios de seguridad, liquidez, diversificación y rentabilidad, por su orden.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 9885 del 24 de agosto del 2020).

Lo subrayado corresponde a lo concretamente cuestionado.

Por otra parte, el transitorio cuestionado dispone lo siguiente:

TRANSITORIO V- Se autoriza por una única vez, al jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), para que utilice seis mil cuatrocientos millones de colones ((26.400.000.000,00) de los fondos del fideicomiso asignados en la reforma al inciso a) del artículo 3 de la Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (ahora Parque Nacional Manuel Antonio), y sus Reformas, de 15 de noviembre de 1972, según lo establece la presente ley, los cuales se encuentran en el fideicomiso FID 111 O Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio/ Banco Nacional de Costa Rica, con el fin de destinarlos a la atención de la emergencia nacional por COVID-19, declarada por el decreto ejecutivo N.º 42227-MP-S, de 16 de marzo de 2020, para la reactivación económica de la subregión Quepos-Parrita, como se señala a continuación:

1- Mil doscientos millones de colones ((21.200.000.000,00) serán transferidos a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), para ayudas alimentarias a la población vulnerable afectada por la emergencia nacional del COVID-19, en la subregión Quepos-Parrita y cantón de Garabito, por un plazo hasta de seis meses a partir de la publicación de esta ley. Para tales efectos, la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio deberá formular un presupuesto extraordinario que incluya estos recursos y remitirlo a la Contraloría General de la República para su aprobación, en un plazo no mayor a diez días hábiles posteriores a la entrada en vigencia de esta ley.

2- Trescientos millones de colones ((2300.000.000,00) serán transferidos a la Municipalidad de Quepos para financiar gastos corrientes, producto de la disminución de ingresos que se tenga a consecuencia de la pandemia del COVID- 19, de manera que pueda mantener la prestación continua de los servicios municipales, así como la atención específica a la población afectada por la emergencia. Para tales efectos, la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio deberá formular un presupuesto extraordinario que incluya estos recursos y remitirlo a la Contraloría General de la República para su aprobación, en un plazo no mayor a diez días hábiles posteriores a la entrada en vigencia de esta ley. Previo a la transferencia de estos recursos, la Municipalidad deberá demostrar, mediante una constancia ante la Contraloría General de la República, una disminución de sus ingresos a consecuencia de la pandemia del 3- Doscientos millones de colones (CZ:200.000.000,00) para acondicionar el club social ubicado en la denominada Zona Americana de Quepas, con el fin de habilitar la infraestructura necesaria para la operación de un centro de capacitación del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae).

Se autoriza al Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) para que, mediante convenio con otras entidades, pueda poner a disposición el uso de dichas instalaciones para beneficio de estas y de las personas habitantes del cantón de Quepas.

4- Setecientos millones de colones (CZ:700.000.000,00) para arreglos del área de amortiguamiento del Parque Nacional Manuel Antonio, de conformidad con lo estipulado en la reforma del inciso c) del artículo 3 de la Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (ahora Parque Nacional Manuel Antonio), de 15 de noviembre de 1972, según lo establece la presente ley.

5- Hasta cuatro mil millones de colones (CZ:4.000.000.000,00) para la adquisición de bienes y servicios, así como personal, desarrollo y mantenimiento de infraestructura necesaria para la gestión del Parque Nacional Manuel Antonio, de conformidad con lo estipulado en la reforma del inciso b) del artículo 3 de la Ley 5100, Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio (ahora Parque Nacional Manuel Antonio) de 15 de noviembre de 1972, según lo establece la presente ley.

El administrador del Fideicomiso FID 1110 Fideicomiso de Administración Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio / Banco Nacional de Costa Rica deberá presentar cada seis meses a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, así como ante la Contraloría General de la República y al Ministerio de Hacienda, el informe sobre los gastos con cargo al financiamiento señalado en este transitorio. El informe deberá contener:

• a)Los planes de ejecución de las obras con su respectivo plan de mantenimiento.
• b)Cronograma de ejecución de las obras indicadas en este transitorio V.
• c)Detalle de las obras ejecutadas, los plazos y los rubros de inversión.
• d)El monto y el detalle de los recursos utilizados y ejecutados.
• e)Las metas propuestas y alcanzadas.
• f)El nombre del adjudicatario de cada obra (persona física o jurídica) conforme al plan de ejecución y el detalle de los contratos respectivos.
• g)El nombre de las personas contratadas y el monto y plazo de la contratación.
• h)El nombre de los coordinadores respectivos de la ejecución de los planes.

En relación con estas normas, la mayoría de la Sala desestima el agravio relacionado con la violación al principio de razonabilidad técnica, pues a su juicio no fue expuesto de forma suficiente, ni se expone ampliamente cuál sería el test de razonabilidad. Sin embargo, respetuosamente me alejo de esa postura, pues no es necesario que sea el propio accionante quien realice un test de razonabilidad, sino que basta apuntar que la distribución de recursos provenientes de las tarifas por ingreso al parque, así como que la repartición acordada por el legislador de los fondos ya previstos para la administración y mejoramiento del parque nacional en otras causas, no se encuentran debidamente justificadas en estudios o elementos técnicos que confieran razonabilidad a tales decisiones. Lo anterior, máxime tratándose del uso y disposición de fondos públicos en que no solamente basta la discrecionalidad legislativa, sino que debe prevalecer la aspiración de que los recursos públicos sean distribuidos de la mejor manera con base en elementos que confieran razonabilidad a las medidas que se vayan a ordenar.

En virtud de lo anterior, considero que el agravio –la ausencia de razonabilidad técnica– debe ser atendido por el fondo y declarado con lugar.

II. Informes del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y de la Procuraduría General de la República

Para fundamentar lo anterior, es preciso acudir a las advertencias realizadas por parte del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa durante el trámite parlamentario. Concretamente, en lo relativo al art. 3 del proyecto de ley, se enfatizó en la ausencia de estudios técnicos que sustentaran la nueva distribución de recursos resultantes de las tarifas cobradas a los visitantes del parque. En el informe jurídico n.°AL-DEST- IJU-120-2020 de 26 de mayo de 2020, se dijo lo siguiente:

“Los recursos recaudados por ingreso de visitantes al Parque Nacional Manuel Antonio, tiene un destino específico determinado en la Ley Especial N°5100 ordena que esos recursos se utilicen para financiar gastos de establecimiento, desarrollo, operación y consolidación de ese Parque; cuyo destino solo pude variarse por ley.

Al observar el objetivo y el mandato determinado en la norma, se visualiza la amplitud de acciones que permite el desarrollo seguro del área silvestre protegida en forma eficiente y sólida, bajo el principio de autosuficiencia administrativa y consolidación efectiva.

La exposición de motivos de la iniciativa que nos ocupa es carente de estudios que fundamenten el exitoso cumplimiento de los mandatos establecidos en la Ley N°5100, así como indicar el estado actual del Parque; elementos indispensables para que los señores y señoras diputadas accionen con claridad meridiana sobre la reforma planteada.

La omisión señalada podría violentar el principio de legalidad de acuerdo con lo regulado en la Ley N°5100, al permitir la nueva redistribución de esos recursos económicos sin el fundamento técnico necesario.

De igual manera se debe llamar a reflexión que el proyecto tampoco indica claramente el destino específico que tendrán los recursos, sino que lo hace de manera general, siendo que en la Ley Especial tiene un fin único, por lo que debería determinarse en la reforma el destino expreso que tendrían esos recursos y a cuáles áreas serían dirigidos, ya que jurídicamente no pueden ser utilizados para fines contrarios a la ley (Artículo 36 Ley de Biodiversidad).

En ese orden, la Ley N°5100 autoriza que se puede financiar gastos de establecimiento, desarrollo, operación y consolidación del Parque Manuel Antonio.

Al observar los criterios jurídicos de la Ley vigente, la gestión a realizar por la Junta Directiva del Parque se fundamenta en dos áreas de acción específicas:

El establecimiento, desarrollo, operación y consolidación del área La compra y pago de tierras dentro y en la periferia (zonas de protección) del parque La ley busca que esas acciones se realicen de manera expedita y autosuficiente, con ingresos propios, administrados mediante el Fideicomiso y ejecutados por una Junta Directiva creada para ese fin; convirtiéndose esa área silvestre en pionera de un manejo económico eficiente y sostenible.

De ahí que, un 50% de lo recaudado sería para establecimiento, desarrollo, operación y consolidación y el otro 50% para el pago de tierras dentro y fuera del parque nacional, a ese cien por ciento debería sumársele el aporte económico al parque nacional por el concepto de fijación de carbono y venta de oxígeno que produce anualmente, así como el ingreso por concepto de concesiones por servicios no esenciales.

En la iniciativa de ley falta información que demuestre que la gestión administrativa alcanzó su objetivo en el establecimiento, desarrollo, operación y consolidación del parque, así como en la compra y pago de tierras dentro y fuera del mismo; para con ello demostrar que puede existir la redistribución de recursos que se propone.

Debería indicarse el total de los montos recaudados desde la aprobación de la ley (sobre el 100%), los gastos realizados por rubro y sus remanentes; así como el área aún sin pagar dentro y fuera del área silvestre protegida y que por su nivel de protección debe ser adquirida y, si el desarrollo logístico del parque nacional está consolidado. En caso contrario que factores han influido para que tales acciones no se hayan desarrollado y que debe corregirse para ello.

Lo anterior en función de que el 50% del total de los fondos que recibe anualmente el Parque Nacional Manuel Antonio le será cercenando por la reforma de ley planteada, para aplicarlo al fondo común que para efectos de las áreas silvestres protegidas lleva el SINAC; aplicándole solo el 50% del total de su recaudación para lo concerniente con la logística, administración, desarrollo y pago de tierras.

Reiteramos, que el proyecto de ley debe determinar las actividades y áreas silvestres beneficiadas con los dineros que se le van a restar al presupuesto del Parque Nacional en estudio; garantizando así la equidad, razonabilidad y transparencia del uso de esos dineros.

De no tener claridad en esto, podría ocasionarse una regresión ambiental en lo que al parque se refiere.

(…)

La reforma planteada no se sustenta en estudios técnicos- científicos, económicos que permita dilucidar que el objetivo de la Ley N°5100 se cumplió a cabalidad. Consolidar la reforma si no se ha logrado el objetivo preceptuado en la Ley de cita, induciría a una regresión ambiental, lo que sería contrario a los enunciados constitucionales preceptuados en el artículo 50 de la Carta Magna”. (Lo destacado no corresponde al original).

De dicho texto se enfatiza justamente la advertencia de que se pretende permitir una nueva redistribución de los recursos económicos generados por ingresos al parque nacional sin el fundamento técnico necesario que lo justifique.

Adicionalmente, en lo relativo al transitorio, se tiene que esta Sala por unanimidad acreditó que fue agregado tardíamente en el trámite legislativo, incluyendo la disposición de recursos para propósitos que no tienen ninguna vinculación con el objetivo del proyecto de ley. En lo atinente a este punto, la PGR advirtió en su informe que se incluyó el Transitorio V sin ningún elemento técnico que lo justifique. Se transcribe en lo conducente:

“La duda que se genera en realidad lo es con relación a lo dispuesto en el transitorio V de la Ley, pues efectivamente introduce una norma cuya justificación no se desprende de la exposición de motivos, ni tampoco del trámite legislativo. Dicha norma, lo que pretende es autorizar por una única vez al MINAE, para que se utilicen los fondos existentes en el fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, con el fin de destinarlos a la atención de la emergencia nacional por COVID-19, declarada por el Decreto Ejecutivo 42227-MP-S del 16 de marzo de 2020 para la reactivación económica de la subregión Quepos-Parrita.

Sin embargo, la única referencia a este transitorio está a folio 465 del expediente legislativo, en la intervención de la diputada Carmen Chan Mora, que indicó en lo que interesa:

“(…)

De manera que he trabajado junto a los diputados de la Comisión Puntarenas en mejorar y conformar este texto sustitutivo que hoy votaremos a fin de que se garanticen los recursos y las condiciones para el buen funcionamiento del lugar, pero, sobre todo, para que gran parte de los dineros que genera este parte (sic) se empleen en el mantenimiento y desarrollo del mismo y que queden en el cantón.

Además, se contempló en la distribución de los recursos propuestos un monto para la reactivación económica local, a fin de mitigar el impacto provocado por la pandemia del covid-19.” (La negrita no es del original) Fuera de esa breve referencia, no se desprende la justificación técnica ni las razones que motivaron la repartición del fondo acumulado del fideicomiso existente en los términos que se hizo.

Sobre el particular, es criterio de este órgano asesor, que si bien es cierto el legislador tiene plena competencia para adoptar medidas frente a la emergencia declarada por COVID 19, y atender poblaciones específicas de manera especial, lo cierto es que, en este caso, la introducción de la norma transitoria se hizo sin discusión técnica alguna que haya quedado respaldada durante el trámite legislativo, y no guardaba relación con la intención original del proyecto de ley.

(…)

Adicionalmente, si se observa dicho transitorio V, y ante la ausencia de discusión y de estudios técnicos en la corriente legislativa, no queda claro como algunos de sus incisos están destinados a abordar la emergencia nacional, pues incluso parte del dinero se destina a acondicionar un club social. Esto, en nuestro criterio, convierte la norma en irrazonable al no desprenderse el motivo que la origina.

Por tanto, ni el derecho de enmienda puede utilizarse para convertir el proyecto en uno sustancialmente diferente al presentado originalmente, ni el de iniciativa puede prevalecer de manera que la Asamblea -y los diputados en particular- vea limitadas sus potestades de discusión y de ajustar el proyecto según se estime pertinente. Es por ello que, en nuestro criterio, la introducción de un texto sustitutivo durante el trámite legislativo no convierte en inconstitucional la totalidad de la ley 9885, sino únicamente la introducción del transitorio V, pues el abordaje de la emergencia nacional no era parte de la intención original del proyecto”. (Lo subrayado no corresponde al original).

Del estudio realizado por la PGR se deduce que el transitorio V fue introducido al proyecto de ley no solo tardíamente y sin guardar conexidad, sino que además carece de cualquier justificación técnica que legitime la razonabilidad de distribuir recursos públicos en la forma en que se realizó.

III. Mis propios antecedentes relativos a la razonabilidad de las propuestas legislativas

En múltiples votos salvados he puesto de manifiesto que el principio de razonabilidad es parte integrante y esencial del procedimiento legislativo, como un mecanismo para asegurar que la normativa no sea el resultado de una iniciativa caprichosa que no responda a una fundamentación real y clara. Tratándose del uso y la disposición de fondos públicos que pueda tener un impacto en las Finanzas Públicas mi postura ha sido consistente en dicho sentido. Para muestra, es pertinente transcribir mi voto salvado de la opinión consultiva n.°2023-030483 relativa a un proyecto de ley que pretendía prorrogar la vida útil de autobuses y, ante una consulta legislativa planteada por la Defensora de los Habitantes, realicé las siguientes reflexiones:

“En lo atinente a este aspecto, la mayoría de la Sala considera que el vicio planteado es inevacuable. Sin embargo, siendo consistente con mi línea de votación, me corresponde concluir que este aspecto de la consulta legislativa sí es admisible, pues el principio de razonabilidad es parte integrante y esencial del procedimiento legislativo, como un criterio indispensable para asegurar que las leyes y, en general toda norma, no resulten en un ejercicio arbitrario y sin sentido del poder público, sino que respondan a necesidades y motivaciones reales.

En mi voto salvado de la opinión consultiva n.°2020-015542 abordé la temática de los “criterios de oportunidad y conveniencia en el quehacer legislativo”. Afirmé que no le compete a la Sala Constitucional examinar la oportunidad y conveniencia de proyectos de ley. Sin embargo, Sí le corresponde “garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales”. Dentro de tales principios constitucionales se inserta el parámetro de razonabilidad. Al respecto, realicé las siguientes consideraciones:

“IV. El parámetro de la razonabilidad en disposiciones sobre fondos públicos Desde sus orígenes, la Sala Constitucional de forma consistente ha señalado que la producción de normas jurídicas. si bien en muchos casos obedece a una ponderación parlamentaria de la oportunidad y la conveniencia. no puede responder a una actitud “caprichosa “ o “arbitraria” del agente público emisor de la norma. De lo contrario, la disposición n seria contraria al principio de razonabilidad que es un principio constitucional que este Tribunal debe custodiar, aun en ley consultas facultativas de constitucionalidad.

Desde la sentencia 1739-1992, este Tribunal estableció la Siguiente doctrina:

“[L]as leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos. sino también pasar la revisión de fondo por Su concordancia con las principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden. paz. seguridad, justicia. libertad etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir. que una norma o acto público o privado sólo es válido estando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional. arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto”. (Lo destacado no corresponde al original). (Criterio reiterado en múltiples sentencias, entre ellas, las 3495-1992. 2003-03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, 2019-010642 y entre muchas Otras).

Es aceptado que el parámetro de la razonabilidad es un criterio indispensable para asegurar que Ice; leyes y. en general toda norma. no resulten en un ejercicio arbitrario y sin sentido del poder público, sino que respondan a necesidades y motivaciones reales.

A partir de dicho principio general, esta Sala derivó el principio de la interdicción de la arbitrariedad como un enunciado esencial del Estado de Derecho que supone, justamente, la prohibición de tomar decisiones carentes de fundamento. Al examinar el origen de este principio, esta Sala dijo:

“Fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como Criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leihholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control 0 fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho (Sentencia 11155-2007).

Asimismo. esta Sala justificó que la actuación arbitraria es la que es contraria a la justicia. a la razón o las leyes. En una sentencia anterior que examinó dicho principio (resolución 2004-14421), la Sala subrayó que, si bien se encuentra consagrado en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), Su origen se encuentra en el artículo ll de la Constitución Política que establece lo siguiente:

“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella”.

En efecto, el artículo 16 de la LGAP dispone:

“En ningún caso podrán dictarse actos contrarias a reglas univocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.

Entonces, se trata de un principio que, aunque formalmente está expresado nivel legal, tiene un contenido materialmente constitucional. Por lo tanto, es posible concluir que dicho principio es de aplicación, incluso, para la labor parlamentaria.

Además, la Sala en la sentencia 2003-5090 expresamente así señaló:

“La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como limite el Derecho de la Constitución, esto es. el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal vara casos similares”. (Lo destacado no corresponde al original). A lo anterior se debe agregar que este Tribunal ha enfatizado que, cuando se trata del manejo de fondos públicos, su disposición Se debe realizar bajo criterios de legalidad austeridad y razonabilidad, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados (ver, por ejemplo, las sentencias de esta Sala 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226 y 8254-2020). Dichos criterios sólo podrían ser examinados a partir de una adecuada motivación y justificación de la este caso, de la determinación legislativa.

Cabe subrayar que, aunque se trate de una disposición de oportunidad y conveniencia, sobre el mejor destino para unos fondos públicos, su justificación debe ser suficiente. Esto debe ser a tal punto que no haya márgenes para dudar de su razonabilidad y se descarte que se trata de una determinación irracional, arbitraria o caprichosa”. Es decir, ha de constatarse que el proyecto responde al interés general. En esta línea, debe recordarse que el artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.°8131, cuyo tenor debe respetar también el Legislador ordinario, dispone:

“La administración de los recursos financieros del sector público se orientará los intereses generales de la sociedad, atendiendo principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley”.

“Es claro que iodo lo anterior ha de ser respetado en proyectos de ley Cómo el presente”.

Dichas consideraciones las reiteré en las sentencias números 2020-022766, 2022-014870 y 2022-025307. En esta última, realicé las siguientes reflexiones adicionales:

“En virtud de lo expuesto, considero que se acredita el agravio planteado por los legisladores consultantes. Mediante un proyecto de ley se está presuponiendo la importancia de este tipo de energía sin que dicha decisión esté respaldada con un mínimo de sustento técnico y de costos que justifique la viabilidad de la producción del hidrógeno verde en el país. Pero no solamente eso, sino también que justifique la declaratoria de interés público —con todas las consecuencias jurídicas que ello implica- y las posibles exenciones fiscales sobre una industria que, por más nobles intenciones en lo relativo a la lucha por la reactivación económica y la implementación de energías limpias, no ha sido acreditado que tiene verdadera factibilidad en el territorio y en la industria nacional. Aclaro que no pongo en duda si existen o no abundantes datos que podría respaldar eso, pero es palmario que no se aportaron como sustento de la iniciativa (…)

En el sub lite no se trata propiamente de la disposición de fondos públicos para realizar una donación a una determinada actividad elegida por el legislador, sino de apostar por el “desarrollo de una economía nacional de hidrógeno verde”, que tiene importantísimas implicaciones en la industria nacional. Por ejemplo, como he mencionado, se declaran de interés público iniciativas, públicas o privadas, destinadas “a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde en el marco de la transición energética, los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y en beneficio del país” (art, 4). Adicionalmente, se autoriza al Instituto Costarricense de Electricidad, a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A, (Recope), a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) a la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) y a las cooperativas de electrificación rural pura que incursionen en la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y evaporización de hidrógeno verde; así como los productos y subproductos derivados de estas actividades (véase art. 5).

Se trata. como se ve, de una autorización a empresas pública para que se involucren en el desarrollo de una actividad económica sobre la que apenas se estaban realizando estudios de costos y de factibilidad. Por eso, esas autorizaciones sí dan pie a la disposición de fondos públicos en una industria que no tiene debidamente acreditado su fundamento técnico. Reitero que no pongo en duda que lo tenga. sino que no se ha aportado. Además, se establecen una serie de incentivos para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde, también para la investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde, así como a los importadores, distribuidores y comercializadores de bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas.

En síntesis, hay una fuerte intención del legislador de fomentar “una economía nacional de hidrógeno verde” con importantes implicaciones en el ámbito económico nacional. Por lo tanto, considero que debe existir de previo un basamento técnico que al menos de alguna forma mínima justifique la razonabilidad de la iniciativa parlamentaria que respalde la ubicación de esta energía en la matriz eléctrica que se produce en el país y que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación en el territorio nacional. En consecuencia, al acreditarse que no existió tal apoyo técnico, concluyo que llevan razón los legisladores consultantes respecto del vicio cuestionado.

Finalmente, debo realizar dos consideraciones. primer lugar. corresponde insistir que no estoy objetando el fin último de la normativa que se está promoviendo, pues tal y como se desprende de la exposición de motivos, se trata de propósitos de gran relevancia e impacto nacional, tanto económico corno medioambiental. En segundo lugar, como jueza constitucional no me corresponde definir cuáles son los estudios técnicos que se deberían realizar de previo a impulsar esta iniciativa, ni tampoco sería lo usual examinar la idoneidad de los estudios en concreto; no obstante, como he dicho en este voto salvado, sí debe existir algún tipo de respaldo que justifique y otorgue una cierta razonabilidad a un proyecto de ley de tantas implicaciones para la producción de energías en el país de la economía nacional.

Por lo tanto, al no acreditarse que el proyecto de ley estuviera previamente respaldado en algún basamento técnico que lo justifique, me corresponde evacuar la consulta en el sentido de que el proyecto de ley tiene un vicio esencial en su trámite que lo invalida. El proyecto de ley, en su totalidad, lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación”. (Lo destacado no corresponde al original).

También es importante señalar que la alusión a la sentencia n.°2023-015596, que me correspondió redactar, se hace sin reflejar adecuadamente el contexto, pues se omiten las consideraciones previas realizadas en esa misma sentencia en el siguiente sentido:

“Luego de valorar los argumentos de inconstitucionalidad los informes de las autoridades que se apersonaron a este proceso, el expediente legislativo y los antecedentes de este Tribunal Constitucional, se concluye que las normas cuestionadas no son inconstitucionales.

En primer término, contrario a lo aducido por el accionante y lo informado por la PGR en el sentido de que se carece de un estudio técnico concreto, se debe de poner de manifiesto, conforme a los antecedentes legislativos supra detallados, que la propuesta legislativa en cuestión no estuvo desprovista de un análisis técnico concreto. Por lo contrario, y como se consignó, la propuesta legislativa respaldada por una mayoría calificada del órgano del propio Poder Ejecutivo estuvo precedida de los análisis sobre los presupuestos municipales y las proyecciones de ingresos y egresos de las cuentas que sostienen las finanzas municipales, realizados por la UNGL y la ANAI. También participaron de la iniciativa varios gobiernos municipales y el propio IFAM en mesas de trabajo llevadas a cabo e impulsadas por los legisladores.

(…)

El hecho de que el proyecto de ley haya surgido como una iniciativa parlamentaria a partir de estas “mesas de trabajo es significativo, porque evidencia que estuvo marido del conocimiento, fruto de la experiencia, de las personas integrantes de la Unión de Gobiernos Locales, la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias de Costa Rica, el IFAM, alcaldes y los propios legisladores. Los insumos que estas personas pudieron aporrar a las mesas de trabajo -toda su experiencia sobre las distintas tareas encomendadas a los gobiernos locales y la realidad sobre el funcionamiento de estos- apunta a que no se trató de una decisión arbitraria, precipitada. antojadiza. Lo anterior, máxime, si se toma en cuenta que la legislación sé adoptó como una medida temporal con el propósito de atender una situación coyuntural que afectaba tanto a los ciudadanos mismos como al engranaje administrativo de las municipalidades, bajo un pronóstico particularmente incierto y sin precedentes. (…)

Como se ha advertido, todas estas variables fueron valoradas por los legisladores incluso las disconformidades de la CGR-, sin que se aprecie que su decisión haya sido arbitraria o lesiva de derechos constitucionales. En ese sentido, es preciso recordar que es verdad que las decisiones legislativas no pueden carecer de una adecuada fundamentación, pero eso no implica que se le pueda obligar al Poder Legislativo órgano democrático y deliberante que se someta a una exclusiva opción técnica, sino que sus decisiones sean fruto de un análisis de razonabilidad proporcionalidad y que involucre a los actores técnicos que puedan aportar suficientes argumentos para adoptar una determinada decisión legislativa.

En el sub lite, según se pudo comprobar, del propio seno de la Asamblea Legislativa surgió la propuesta de ley, la cual fue consensuada con otros actores de la política económica nacional e, incluso, como se acreditó, fue una propuesta legislativa que contó con el respaldo del Poder Ejecutivo en lo relativo a la oportuna convocatoria del proyecto de ley a la discusión durante el período de sesiones extraordinarias del Congreso. Además. se sopesaron las disconformidades de la CGR. Sin embargo, la Asamblea Legislativa optó por aprobar esta normativa excepcional Con el propósito de asegurar una flexibilidad en caso de que hubiera un descalabro financiero por la disminución en la recaudación de los ingresas municipales.

(…)

Conforme a los antecedentes señalados, no existe un deber ineludible de la Asamblea Legislativa de someterse a estudios técnicos para cualesquiera normas que deba dictar, sino a justificar debidamente su decisión en criterios de razonabilidad proporcionalidad a la luz de los insumos pertinentes que sean allegados a la discusión legislativa (en este caso, el conocimiento derivado de la experiencia en el ejercicio de diversas funciones en el ámbito municipal, valoración de los presupuestos municipales. etc.). Dichos Criterios fueron cumplidos razonablemente en el caso concreto que, como se ha dicho, se dio en un marco sin precedentes y particularmente incierto (Lo destacado no corresponde al original).

Interesa destacar del precedente lo siguiente: no existe un deber ineludible de la Asamblea Legislativa de someterse a estudios técnicos para cualesquiera normas que deba dictar, sino a justificar debidamente su decisión en criterios de razonabilidad y proporcionalidad, En consecuencia, conforme a los extractos destacados, se tiene que la Sala ha mantenido el criterio de que la Asamblea Legislativa sí debe justificar sus decisiones en criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Es verdad que el Parlamento no está sometido a un único criterio técnico, sino que las decisiones legislativas deben estar fundamentadas apropiadamente de forma tal que se pueda derivar un razonable sustento que las legitime.

En virtud de lo anterior, la primera conclusión que corresponde realizar es que este agravio —la ausencia de Criterios que sustenten la razonabilidad de la propuesta legislativa— sí es admisible. Por lo anterior, salvo el votó y declaro que le correspondería a esta Sala realizar un análisis de la razonabilidad de la iniciativa legislativa.

D.- Conclusiones Una vez revisada la exposición de motivos, coincido con la duda de constitucionalidad planteada por la Defensora de los Habitantes, en el sentido de que la fundamentación realizada es insuficiente, por lo cual me corresponde salvar el voto porque, pese a que puedan existir suficientes elementos que justifiquen el proyecto de ley, lo cierto del caso es que no se aportaron. En otras palabras, no es que de suyo la iniciativa sea irrazonable, sino que no se acredita la razonabilidad, ante la ausencia de datos técnicos y actualizados que la justifiquen.

Debe destacarse que en la exposición de motivos del proyecto de ley aluden a Situaciones varias que no se respaldan en datos objetivos y cuantificables: el impacto real y sostenido de la pandemia en el negocio de los Concesionarios de servicios de transporte público modalidad de autobús; el impacto del costo de la gasolina —que podría dar a mediano y corto plazo—; cuáles comunidades eventualmente se verían afectadas por la suspensión del servicio de transporte público, si no hay otras posibilidades de favorecer a los autobuseros a través de los mecanismos de corrección de precios; etc. de forma tal que no se afecte a los usuarios del transporte público con unidades que ya cumplieron su vida útil conforme a disposiciones legales previas.

En síntesis, la exposición de motivos se basa en premisas genéricas, y no incluye datos verificables recientes que respalden esas premisas. Por eso, ante la ausencia de datos concretos, debo salvar el voto y declarar que se acredita el vicio de constitucionalidad consultado. Recuérdese que, como lo dijo recientemente esta Sala, no existe un deber ineludible de la Asamblea Legislativa de someterse a estudios técnicos para cualesquiera normas que deba dictar, sino a justificar debidamente su decisión en criterios de razonabilidad y proporcionalidad a la luz de los insumos pertinentes que sean allegados a la discusión legislativa. En el sub lite, se constata la ausencia de esos insumos y, por lo tanto, se impone evacuar la consulta facultativa de constitucionalidad en el sentido de que esta iniciativa legislativa no se encuentra respaldada en datos precisos y verificables que justifiquen la razonabilidad de la iniciativa parlamentaria”. (Lo que se encuentra destacado no corresponde al original).

De mi propio voto salvado me corresponde enfatizar justamente en que no existe un deber ineludible de la Asamblea Legislativa de someterse a estudios técnicos para cualesquiera normas que deba dictar, sino a justificar debidamente su decisión en criterios de razonabilidad y proporcionalidad a la luz de los insumos pertinentes que sean allegados a la discusión legislativa.

Lo anterior, a mi juicio, más todavía, si la determinación legislativa puede tener un impacto en el uso y disposición de los fondos públicos. A tales efectos reitero mis consideraciones realizadas en el voto salvado de la opinión consultiva n.°2022-014870, oportunidad en la que afirmé que cuando se trata del manejo de fondos públicos, su distribución se debe realizar bajo criterios de legalidad, austeridad y razonabilidad, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados.

Lo relevante es subrayar la necesidad ineludible de un respaldo técnico que justifique adecuadamente la aprobación de iniciativas de ley que versen o impacten los fondos públicos.

IV. Conclusión

En el caso concreto, luego de una revisión de los elementos allegados al expediente legislativo y del informe rendido por la PGR, concluyo que efectivamente se carecen de elementos técnicos que justifiquen la decisión de la Asamblea Legislativa sobre cómo distribuir los recursos provenientes de la cuota de entrada que se le cobra a los visitantes. Más grave todavía resulta la distribución que se realiza de los montos que estaban previstos para el mantenimiento del Parque Nacional Manuel Antonio y, posteriormente, fueron destinados para otros propósitos. Lo anterior, sin un mínimo de justificación financiera sobre las necesidades y proyecciones. Por ejemplo, –además de la ausencia de conexidad– se ordenó trasladar doscientos millones de colones para acondicionar un club social ubicado en la denominada Zona Americana de Quepos. Pero, a tales efectos, no se aportó al expediente legislativo algún estudio que justifique la utilización de ese monto para tales propósitos (estudios de mercado, factibilidad, cotizaciones, etc.).

En virtud de lo anterior, considero que corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 3 según la reforma impugnada y, además, el transitorio V en su totalidad. Conforme a esta declaratoria de inconstitucionalidad, lo que correspondería es que recupere vigencia la norma anterior que definía que todos los ingresos eran para financiar los gastos de establecimiento, desarrollo, operación y consolidación del Parque –previo a la reforma impugnada en este proceso–.

Anamari Garro Vargas