Amparo Challenging Confidentiality in Bilateral Environmental CooperationAmparo por confidencialidad de cooperación ambiental bilateral

Document Review CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine fifteen a.m. on the twenty-eighth day of March, two thousand twenty-five.

Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by Nombre02, identity card NFP01, against the PRESIDENCY OF THE REPUBLIC AND THE MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS.

FINDINGS OF FACT:

1. 1By means of a written submission filed at 11:11 on 31 de diciembre de 2024, the petitioner filed an amparo proceeding against the Presidency of the Republic and the Ministry of Foreign Affairs because, according to press reports, the presidents of Costa Rica and El Salvador signed a Bilateral Agreement on 11 de noviembre de 2024 that, pursuant to Clause VI, is confidential, although it had not been approved by the Legislative Assembly. Consequently, during the past two months, both countries have collected and shared information and data whose subject matter is unknown to the public. According to the protected party, La Prensa Gráfica reported that Nombre01, PRESIDENT OF COSTA RICA, AND NAYIB BUKELE, PRESIDENT OF EL SALVADOR, signed an agreement that “…concerns cooperation between the countries on environmental and electric-mobility matters and projects, as well as joint work to develop the National Smart Grid Strategy.What leaves a bad taste is that everything suggests we will never know the results of that agreement. It turns out that the document makes it quite clear that all information related to that cooperation is confidential… Both countries undertake not to disclose any aspect of the information, data, reports, and results submitted or received, in whatever manner, to which they may have had access during its implementation, since such information shall be confidential.” That agreement remains in force for three years and took effect upon its signature, namely, on 11 de noviembre, which means that during the past two months both countries have collected and shared information and data whose subject matter is unknown to the public: “…El Salvador and Costa Rica signed, last November, an agreement between their Ministries of Foreign Affairs, one provision of which states that all information related thereto, including the results of the projects, shall be confidential….” He states that a bilateral confidentiality agreement is a legal contract establishing a commitment between two parties not to disclose confidential information.This type of agreement is used in situations in which both parties wish to protect sensitive information, such as during business negotiations or partnerships, or when developing an innovative product or technology. Under a bilateral confidentiality agreement, both parties act as recipients and disclosers of confidential information and undertake to keep it secret. Some examples of situations in which a bilateral confidentiality agreement may be used are: when a company is considering entering into a contract with a supplier; when a company is considering a merger or acquisition; and when two companies collaborate in developing an innovative product or technology. Confidentiality agreements may also be classified as unilateral or multilateral. Unilateral agreements are used when one party must prevent another from disclosing confidential information. Bilateral confidentiality agreements are commonly used in situations in which the parties must exchange a large amount of private commercial information during negotiations.These include corporate acquisitions, joint ventures, and mergers and acquisitions. The challenged confidentiality agreement has no legal basis for its implementation to produce legal effects, because it has not been approved by the Legislative Assembly. It is unlawful because it is contrary to the principle of legality (principio de legalidad) established in Article 11 of the Constitution and Article 11 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), unless it receives the corresponding legislative approval required for its implementation to produce legal effects, given that confidentiality in Costa Rica is regulated by the following laws: the Undisclosed Information Law (Ley de Información No Divulgada), 7975, provides that persons who have access to undisclosed information in the employment, commercial, or professional sphere must refrain from using or disclosing it without the holder’s consent; the Law on the Strengthening and Modernization of Public Telecommunications-Sector Entities (Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones), 8660, provides that information collected by ICE from its customers and users must remain confidential; and the Law on the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Their Personal Data (Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales), No. 8968, provides that responsible persons and those involved in processing personal data must maintain confidentiality, even after their relationship with the database has ended.In addition, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 35205 of 16 de abril de 2009 governs measures protecting the privacy of communications. All the foregoing is contrary to Clause VI of that agreement, which infringes Articles 7, 11, and 30 of the Constitution to his detriment and that of Costa Ricans because it lacks the Legislative Assembly’s approval, which is required for that agreement’s implementation to produce legal effects. In Costa Rica, a state secret (secreto de Estado) is a legal concept concerning state security, national defense, and international relations. It constitutes an exception to the exercise of constitutional rights, such as the right of petition and access to government offices. Case law and specific regulations governing state secrets apply in the following cases: Declaration of a state secret. The Executive Branch may declare a state secret when it considers that disclosure of a fact, report, or document could endanger state security.Disclosure of state secrets. The disclosure of duly decreed state secrets may be punished by imprisonment for one to six years. Use of state secrets for personal benefit. The use of state secrets for one’s own benefit or that of another may be punished by imprisonment for no less than five years and a fine. Access to information is a human right in Costa Rica, but it is subject to a system of exceptions. He requests that the proceeding be granted and that Clause VI of the bilateral agreement signed by Nombre01, president of Costa Rica, and Nayib Bukele, president of El Salvador, on 11 de noviembre de 2024 be rendered ineffective for infringing Articles 7, 11, and 30 of the Constitution and Article 11 of the Ley General de la Administración Pública, given that it lacks the approval of the Legislative Assembly required for its implementation.
2. 2By order issued at 9:33 on 7 de enero de 2024, the proceeding was admitted, and the Minister of the Presidency and the Minister of Foreign Affairs were required to submit a report concerning the alleged facts.
3. 3Arnoldo Ricardo André Tinoco, in his capacity as Minister of Foreign Affairs and Worship, reports under oath that, in its examination of the different types of international instruments, the United Nations Treaty Collection defines a memorandum of understanding (memorándum de entendimiento) as:

“an international instrument of a less formal nature. It often serves to establish operational arrangements under an international framework agreement. It is also used to regulate technical or detailed matters. It generally takes the form of a single instrument and does not require ratification. It may be signed by States or international organizations.” As Diez de Velasco explains, the prevailing legal scholarship considers that there is a presumption in favor of the legal nature of every agreement between States, whether it governs their future conduct in the abstract, brings a dispute to an end, or partially and tenuously channels rapprochement between two States involved in a dispute. However, the author explains that States very frequently enter into agreements with political intent and without intending to create a true international treaty, essentially grounded in good faith rather than in the parties’ intention that such texts be governed by international law; hence, they are known as non-normative agreements (acuerdos no normativos), nontraditional agreements (acuerdos no tradicionales), political agreements (acuerdos políticos), or para-legal agreements (acuerdos parajurídicos).

At present, subjects of international law very frequently resort to so-called “nontraditional international agreements” (acuerdos internacionales no tradicionales), which include agreements of a nonbinding nature that essentially set forth certain political or moral commitments, without the intention or capacity to create legal obligations between the parties or bind the State’s public authorities. In this regard, as explained by the Inter-American Juridical Committee in its “Guidelines for Binding and Non-Binding Agreements” (“Directrices para los Acuerdos Vinculantes y no Vinculantes”), Resolution CJI/RES. 259 (XCVII-O/20), States today clearly support the practice of entering into mutual commitments whose normative force does not entail any sense of legal obligation. Practice reflects States’ increasing use of this type of agreement. He adds that, as the Juridical Committee stated in the aforementioned Guideline, the mere fact that a document is called a “memorandum of understanding” does not automatically make it a nonbinding instrument, and therefore careful examination of its provisions is essential.

Indeed, an examination of its content shows that the memorandum charts a course to facilitate and promote cooperation, without intending to create legal obligations or bind the State’s public authorities. The wording of the document supports that conclusion. On the one hand, Article XII, concerning Scope, expressly provides:

“The Parties understand that this Memorandum of Understanding shall not be regarded as a contract of any kind, is not binding in nature, and therefore shall not create rights or obligations under International Law for the respective States.” On the other hand, the memorandum’s various clauses make clear that its implementation will depend on the conclusion of subsequent agreements, that the commitments set forth therein are moral or political in nature, and that they depend on the availability of resources and the coordination capacity that may be developed in the future between the Costa Rican and Salvadoran authorities. In other words, this is not an international treaty intended to create legal obligations between the parties or bind the State’s public authorities. Legislative approval is therefore unnecessary. Indeed, in its “Guidelines for Binding and Non-Binding Agreements,” Resolution CJI/RES. 259 (XCVII-O/20), the Inter-American Juridical Committee identified the absence of domestic approval procedures for memoranda of understanding as a characteristic distinguishing them from treaties:

“Political commitments (compromisos políticos), including many entitled memoranda of understanding, have become a vehicle used with increasing frequency for entering into interstate and interinstitutional agreements. Their appeal stems, at least in part, from the general absence of domestic procedures for entering into them. That fact has allowed such instruments to acquire a reputation as vehicles that, compared with treaties (tratados), offer greater speed (with respect to the process of their formation), flexibility (with respect to adjustments or amendments), and ease of withdrawal (with respect to termination of the commitment). Those benefits suggest that it would be a mistake to extend to political commitments approval procedures identical to those applied to treaties.” Furthermore, it is important to emphasize that this Memorandum of Understanding arises from the Convenio Marco de Cooperación Bilateral entre la República de Costa Rica y la República de El Salvador, Ley No. 8884 de 1 de noviembre de 2010.

In other words, the challenged document arises from an agreement between two subjects of public international law (sujetos de derecho internacional público) that has legislative approval. The wording of the confidentiality clause (cláusula de confidencialidad) in the Memorandum of Understanding does not violate the right of access to information (derecho de acceso a la información) merely by existing. The Memorandum of Understanding was drafted in a manner that clearly reflects respect for the laws of each signatory country. Thus, Article II on Principles states: “This Memorandum of Understanding shall be governed in accordance with the national laws and regulations of each country and shall be implemented within the working parameters of the Parties’ specific policies and procedures.” Likewise, Article VI also refers back to the national legislation of each country when framing the confidentiality commitments between the parties, stating:

“ARTICLE VI. ACCESS TO INFORMATION AND CONFIDENTIALITY. The Parties undertake to share the information necessary for the implementation of this Memorandum of Understanding, in accordance with the legislation in force in each country, and not to disclose any aspect of the information, data, reports, and results presented or received, in whatever manner, to which they may have had access during its implementation, since such information shall be confidential.” A reading of the text reveals an intention to respect domestic law (derecho interno)—including with respect to access to information and confidentiality—in the implementation of any cooperation project that may materialize under the Memorandum. For example, a Costa Rican authority could not share information constituting sensitive data (datos sensibles) or enjoying any form of protection. Additionally, it is important to clarify, pursuant to clause VI transcribed above, that the contents of the Memorandum of Understanding are not confidential; rather, the restriction (reserva) is limited to the information, data, reports, and results generated and exchanged by virtue of its implementation.

It should be noted that the appellant (recurrente) has not been denied access to the contents of the challenged Memorandum. With respect to access to information, it is necessary to distinguish between the information Costa Rica may eventually provide and that which El Salvador may provide. The former is subject to Article 30 of the Constitution by virtue of the Memorandum of Understanding itself. In other words, the specific scope of the information that an implementing authority may be legally compelled to provide to a private party (administrado) will depend on the specific cooperation project that may materialize with El Salvador, the public interest—which cannot be determined at this time because it constitutes an abstract consideration—and the discretion available to the Executive Branch in conducting international relations. The latter—that is, any information El Salvador may provide to Costa Rica—must be treated differently by our authorities.

This is because of the importance of respecting the wishes of a friendly and neighboring State with which we not only maintain diplomatic relations, but also seek closer ties through international cooperation. Confidentiality as a tool in the conduct of international relations. In exercising its constitutional powers in the conduct of international relations, the Executive Branch, acting through this Ministry, is authorized to agree not to disclose information that a third State—that is, another subject of public international law—decides to share within the framework of international cooperation with Costa Rica. The powers of the Executive Branch in the conduct of international relations. Article 140, subsection 12, of the Political Constitution states verbatim: “The following are duties and powers jointly vested in the President and the respective Government Minister: 1) ... 12) To direct the Republic’s international relations.” For its part, the Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ley No. 3008 de 18 de junio de 1962, in referring to the duties entrusted to this Ministry, provides: “Article 1º By virtue of the respective constitutional and legal provisions, the function of the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto is to assist the President of the Republic, under the direction of the Minister appointed for that purpose, in the systematic formulation of the country’s foreign policy, the guidance of its international relations, and the safeguarding of national sovereignty.

It is the channel through which the State conducts all its dealings with foreign governments and institutions.” The scope of the term “international relations,” the direction or guidance of which is attributed to the Executive Branch under the cited provisions, has been defined by this Honorable Court as follows:

“The broad, general concept of ‘international relations,’ in accordance with the usages and customs of the community of nations, encompasses all acts and activities undertaken in connection with political, commercial, or any other type of exchange between States and other subjects of international law. This broad notion takes on particular significance in our era, in which States have expanded their ties to such an extent that it is very difficult for them to conduct their domestic affairs without dealings of every kind with the rest of the world.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 6624- 94 de las 9:00 horas del 11 de noviembre de 1994).

Moreover, it should be noted that national legal scholarship has addressed the powers conferred upon the Executive Branch to carry out any act connected with the country’s international relations in the following terms:

“The central organ of Costa Rica’s foreign relations consists of the President of the Republic as Head of State and the Ministro de Relaciones Exteriores. Associated with that central organ are the Ministers whose Ministries may be affected by a treaty being negotiated or by a particular international activity being undertaken. — The central organ of international relations represents the State in the international sphere as a single unit of action and will. This representation occurs because the Executive is the State’s sole organ for relations with foreign countries; hence, acts emanating from the President and the Ministro de Relaciones Exteriores may have greater validity and importance from an external rather than an internal standpoint, with the primacy of the Executive Branch manifesting itself in international relations.” (ROJAS CHAVES (Magda Inés), El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, primera edición, 1980, p.p. 166- 167).

On the basis of the foregoing, it is clear that, pursuant to subsection 12), of Article 140 of the Political Constitution, the Executive Branch has the power to conduct the country’s foreign affairs. In this regard, as the Sala has stated, the president, together with the relevant Government Minister, has a margin of judgment and decision-making that is beyond judicial review because it concerns a nonjusticiable political question (cuestión política no justiciable), also known as an area reserved for political decision-making (zona de reserva política), the exercise of exclusive powers (facultades privativas), reserved powers (facultades reservadas), and institutional acts (actos institucionales). Otherwise, “… the Executive Branch would be left at the mercy of the Judiciary, thereby diminishing the principle of balance and independence of the Branches of Government enshrined in the Fundamental Law and creating a risk for the country in its international relations…” (Sentencia No. 2016-016359 de las 12:13 horas de 4 de noviembre de 2016).

Confidentiality in the conduct of international relations. Although the concept of state secret (secreto de Estado) includes matters relating to the State’s international relations with other subjects of public international law (Derecho Internacional Público), it must be interpreted restrictively and must also comply with the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) (judgment No. 2024-004616 at 12:41 hours on 20 de febrero de dos 2024). However, the principle of statutory reservation will apply in those cases in which such circumstances have not been constitutionally established, such that the authority of the Executive Branch to classify as a state secret documents, information, and data whose significance could seriously harm the Republic’s international relations, without requiring ordinary legislation authorizing it or an executive decree declaring it, derives from the Constitution itself, and is a discretionary act based on considerations of national expediency and advisability.

Accordingly, the Ministry does not claim that everything relating to a future cooperation project that may be implemented in the fields of the environment and energy transition—in accordance with the challenged Memorandum of Understanding—is covered by that concept. Rather, it considers safeguarding the confidentiality of information provided by another subject of public international law to be an essential part of the conduct of diplomacy and international relations. In other words, not disclosing information provided by another State in the context of close cooperation and under a reciprocal promise of confidentiality appears to constitute a reasonable limitation on the right of access to information (derecho de acceso a la información). The reasonableness of a restriction on the right of access to information arises from the need for a margin of discretion in the conduct of international relations that enables this Ministry to forge closer cooperative relationships with certain countries.

For this reason, it is common for a subject of public international law to be willing to share information only on the understanding that it will not be widely disclosed. There are many reasons for wishing to maintain the confidentiality of the information provided. It is also useful to consider this from the perspective of information that Costa Rica may share in the future in connection with a cooperation project arising from this agreement. It would be in the interest of our authorities that any figures, data, or statistics not be widely disclosed or made available to any person in El Salvador who wishes to obtain such information. On the one hand, this is because it is difficult to justify an interest in information concerning another political entity with which there is no apparent connection. On the other hand, this applies when internal regulations provide for the protection of Costa Ricans’ data.

Discretion and confidentiality are essential elements of diplomacy and the conduct of international relations, particularly in development-cooperation relationships. El Salvador is a sister and friendly nation with which we share history and geography. Safeguarding the confidentiality of information provided by another State within the framework of a project for mutual benefit is necessary to preserve credibility in the international sphere. Our promises, even when they are not legal in nature, must have value if we wish to remain reliable partners. Costa Rica must be able to assure its allies that information provided to it by other subjects of public international law may remain classified if the party sharing it so desires. When two States undertake international cooperation projects, this reflects a closeness that does not exist with every other State in the international community. The promise not to disclose information that El Salvador may provide is a valid limitation on Article 30 of the Constitution in the exercise of the State’s conduct of international relations.

1. 4Laura Fernández Delgado, in her capacity as Minister of the Presidency, states under oath that the matter concerns the confidentiality clause set forth in the bilateral agreement signed between El Salvador and Costa Rica on 11 de noviembre de 2024, since the appellant considers that Articles 7, 11, and 30 of the Political Constitution have thereby been violated. It should be noted that, in connection with the visit to the country by the President of the Republic of El Salvador, Nayib Bukele, several memoranda of understanding were signed for the development of cooperation projects between the two nations. Accordingly, on 11 de noviembre de 2024, Arnoldo André Tinoco and Alexandra Hill Tinoco, the Ministers of Foreign Affairs of Costa Rica and El Salvador, respectively, signed a Memorandum of Understanding to “undertake such actions as may be deemed necessary to jointly promote environmental and energy initiatives between the Parties, through the competent national bodies of both countries, promoting the exchange of experiences, scientific research, and capacity-building within the framework of international cooperation,” which included a confidentiality clause providing as follows:

“ACCESS TO INFORMATION AND CONFIDENTIALITY. The Parties undertake to share the information necessary for the implementation of this Memorandum of Understanding, in accordance with the legislation in force in each country, and not to disclose any aspect of the information, data, reports, and results submitted or received, in whatever manner, to which they may have obtained access during its implementation, since such information shall be confidential.” In this regard, she first clarifies that a memorandum of understanding is a less formal type of non-binding agreement under which political commitments are undertaken without the intention of creating any obligation between the parties, unlike an international treaty, which creates legal obligations between the parties and does require legislative approval. It should be noted that the legal basis for the Memorandum of Understanding signed between the two nations is Ley N°8884, Approval of the Framework Agreement on Bilateral Cooperation between the Republic of Costa Rica and the Republic of El Salvador, of 1 de noviembre de 2010, which specifically stated that legislative approval is not required for the signing of such agreements:

“ARTICLE 2.- Supplementary cooperation agreements entered into by Costa Rica and El Salvador shall not require legislative approval insofar as they do not add substantial commitments or limitations to the activities of the States and are limited solely to fulfilling, executing, or implementing the provisions of the Framework Agreement.” Moreover, regarding the confidentiality clause challenged by the appellant, it should be noted that, pursuant to that clause, the content of the Memorandum of Understanding is not confidential; rather, the data, reports, and results generated and exchanged through its implementation are confidential. The Chamber has ruled on the limits of the right of access to public information (derecho de acceso a información pública) in the context of international relations in judgment No. 2016016359 at 12:13 hours on 4 de noviembre de 2016, in which it stated:

“IV.- Regarding the specific case. The refusal to provide the requested information is a nonjusticiable political question (political questions). Based on its review of the record and the reports submitted under oath, the Chamber deems it established that, during the appearance of the Minister of Foreign Affairs and Worship before the Plenary of the Legislative Assembly on 29 de setiembre de 2016, convened for questioning concerning diplomatic actions by the delegation attending the United Nations General Assembly, Deputy [Nombre 001] asked the Minister to provide the written reports on the political situation in Brasil that the Costa Rican Ambassador to that country had sent him. The record also shows that, through official letter number DM527-16, received in the office of appellant [Nombre 002] on 6 de octubre de 2016, the protected party was provided with the memoranda sent by the Ambassador under numbers 08-16-IP, 14- 16-IP, 16-16-IP, 17-16-IP, 18-16-IP, 21-16-IP, and 22-16-IP, and was expressly informed that memoranda numbers 01-16-IP, 02- 16-IP, 03-16-IP, 04-16-IP, 05-16-IP, 05-16-IP, 11-16-IP, 12-16-IP, 15-16-IP, 19-16-IP, and 20-16-IP were not attached because they contained potentially sensitive references that could affect relations between the two countries.

It is therefore understood that the appellant’s objection concerns the failure to provide those latter memoranda. In this regard, as stated in the third recital (considerando) of this judgment, the state secret contemplated in Article 30 of the Political Constitution directly covers actions taken in the exercise of the authority to direct the country’s international relations. Consequently, if those memoranda were indeed withheld by the Ministry of Foreign Affairs because their references could affect relations between Costa Rica and Brasil, it is valid for them to be placed under a veil of state secrecy because, as already stated, that protection derives directly from the Political Constitution itself. Indeed, pursuant to subsection 12) of Article 140 of the Political Constitution, the Executive Branch has the authority to conduct the country’s foreign affairs. As the authority responsible for such matters, the President, together with his or her Minister of Government, has a margin of discretion concerning content and its sensitivity, timing, and advisability in determining the cases in which bilateral relations with another country could be jeopardized.

If the Constitution has vested a branch of the State other than the Judiciary with the authority to make an autonomous decision on a particular matter, this Chamber must refrain from reviewing it because it constitutes a nonjusticiable political question, also known as an area reserved to the political branches (zona de reserva política), the exercise of exclusive powers (facultades privativas), reserved powers (facultades reservadas), or institutional acts (actos institucionales). Otherwise, the Executive Branch would be placed at the mercy of the Judiciary, undermining the principle of balance and independence among the Branches enshrined in the Fundamental Law and creating a risk to the country’s international relations. In this regard, the withholding of the documents results from their recognition as state secrets because they relate to foreign policy and could jeopardize the country’s international relations.

Thus, if the information withheld in this manner is protected because the Constitution itself recognizes it as a ‘state secret,’ the refusal by the Minister of Foreign Affairs to provide it is far from arbitrary and instead complies with the constitutional provisions discussed herein; consequently, the amparo proceeding (recurso de amparo) must be dismissed.” By virtue of the foregoing, the Executive Branch has the authority to declare as state secrets documents, information, and data whose relevance could materially harm international relations, since this is a discretionary act involving the application of criteria of expediency and advisability. Finally, it is necessary to make clear that the Ministry of the Presidency has no direct involvement in the execution and administration of the memorandum in question, since it was signed by the Ministry of Foreign Affairs; nevertheless, in view of the request made of me, it is appropriate for me to join in the report submitted to your Honorable Authority by the Ministry of Foreign Affairs and Worship on 13 de enero de 2025.

Accordingly, based on the facts and evidence presented, we consider this action against the entity I represent to be inadmissible, and I request that it be dismissed, since its actions have remained within the scope of our authority.

1. 5By decision issued at 14:28 hours on 24 de febrero de 2024, the petitioner was ordered to indicate whether he had submitted any request to be provided with the data, reports, and results generated and exchanged through the implementation of the Memorandum of Understanding at issue in these proceedings and, if so, to provide the evidence supporting his assertion.
2. 6In a filing submitted on 25 de febrero de 2025, the petitioner stated that, for the time being, he had not requested such information; what he seeks is for it not to be kept as a state secret because it lacks legislative approval, and for it to remain available to any citizen who requests it, as provided in Article 30 of the Constitution.
3. 7The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Hess Herrera drafted the opinion; and,

WHEREAS:

I. SUBJECT MATTER OF THE APPLICATION

The petitioner states that, according to press reports, on 11 de noviembre de 2024, the presidents of Costa Rica and El Salvador signed a Bilateral Agreement that reportedly addresses cooperation between the countries on environmental and electric-mobility projects, as well as the development of the National Smart Grid Strategy, which Clause VI defines as confidential. As a consequence of that same agreement, during the past two months both countries have collected and shared unspecified information. He asserts that the confidentiality agreement in question has no legal basis for its implementation to have legal effect, because it has not been approved by the Legislative Assembly and does not satisfy the principle of legality (principio de legalidad), as it is inconsistent with the provisions governing confidentiality, namely: the Undisclosed Information Law (Ley de Información No Divulgada), Law No. 7975; the Law on Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones), 8660; the Law on the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Their Personal Data (Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales), No. 8968; and Executive Decree No. 35205 of 16 de abril de 2009, which governs measures protecting the privacy of communications. From that perspective, he claims that Clause VI of that agreement, which violates Articles 7, 11, and 30 of the Constitution, infringes his fundamental rights.

II. PROVEN FACTS

The following facts relevant to the disposition of this application for constitutional relief (amparo) are deemed proven:

• 1)On 11 de noviembre de 2024, during the visit of the President of the Republic of El Salvador to Costa Rica, Arnoldo André Tinoco and Alexandra Hill Tinoco, the Ministers of Foreign Affairs of Costa Rica and El Salvador, respectively, signed a Memorandum of Understanding to “undertake such actions as may be deemed necessary to jointly promote environmental and energy initiatives between the Parties, through the competent national bodies of both countries, promoting the exchange of experience, scientific research, and capacity-building within the framework of international cooperation,” in the fields of the environment and energy. The Memorandum contained a confidentiality clause stating as follows: “ARTICLE VI. ACCESS TO INFORMATION AND CONFIDENTIALITY. The Parties undertake to share the information necessary for the implementation of this Memorandum of Understanding, in accordance with the legislation in force in each country, and not to disclose any aspect of the information, data, reports, and results presented or received, in whatever manner, to which they may have had access during its implementation, since such information shall be confidential.” (copies attached to the report of the Ministry of Foreign Affairs).
• 2)That Memorandum of Understanding entered into force that same day (undisputed fact).
• 3)The contents of the Memorandum of Understanding are not confidential; rather, confidentiality applies to the data, reports, and results generated and exchanged through its implementation (report submitted under oath).
• 4)The petitioner has not submitted any request to be provided with the information collected by the State under that memorandum (statements appearing in the Event History of the Electronic Case File).

III. SPECIFIC CASE

Despite the allegation that the confidentiality provision in the bilateral agreement signed between Costa Rica and El Salvador—concerning cooperation between the countries on environmental and electric-mobility projects, as well as the development of the National Smart Grid Strategy—prevents him from learning the data that both countries have collected and shared within that framework, the petitioner, in response to the order for clarification (prevención) issued by decision at 14:28 hours on 24 de febrero de 2024, acknowledged that he had not submitted any request seeking access to that information. The case law of this Constitutional Court on the matter at issue has repeatedly and unequivocally held that the right of access to administrative information (derecho de acceso a la información administrativa) guarantees free access to administrative offices for the purpose of obtaining information about matters of public interest, and that the Administration, as the obligated party, has a duty to provide and make available any requested information of public interest. From that perspective, there is no evidence of the alleged refusal.

Furthermore, with respect specifically to access to the administrative information sought, the holding of Judgment No. 2013008748, issued at 9:05 hours on 28 de junio de 2013, is fully applicable. In relevant part, it states:

“V.- Finally, the protected party requests that this Chamber order the respondent authorities to provide the decision concerning the actions taken in connection with her complaint and the information related to the investigation conducted in that case. In this regard, it is necessary to explain to the petitioner that such a request is inadmissible, because neither the initial application nor the evidentiary materials show that such information was requested. Therefore, that request cannot be granted if the protected party did not timely seek delivery of that information. It should be emphasized that an application for constitutional relief is intended to protect fundamental rights and freedoms against specific circumstances that threaten or infringe those rights; however, no such circumstance exists in the case under review—that is, the aforementioned information was neither requested nor denied. Furthermore, the reports submitted by the respondents indicate that the complaint is still pending and investigations are being conducted, and therefore it has not yet concluded. Consequently, the application for constitutional relief must be dismissed with respect to this claim.” In sum, the application must be dismissed, as is hereby ordered.

IV. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computerized, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, these must be retrieved from the Court within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Regulations on Electronic Case Files before the Judiciary” (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court at session number 27-11 of 22 de agosto de 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of 26 de enero de2012, as well as the resolution approved by the Superior Council of the Judiciary at session number 43-12, held on 3 de mayo de 2012, Article LXXXI.

POR TANTO:

The application is dismissed. Let notice be given.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2220-4607 / 2220-4844. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01).

Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiocho de marzo de dos mil veinticinco .

Recurso de amparo promovido por Nombre02, cédula de identidad NFP01, contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.

RESULTANDO:

1. 1Mediante memorial presentado a las 11:11 horas de 31 de diciembre de 2024, el recurrente promovió recurso de amparo, contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores, pues, según medios de Prensa, los presidentes de Costa Rica y el de El Salvador, firmaron el 11 de noviembre de 2024, un Acuerdo Bilateral que, según la cláusula VI es confidencial, sin que haya sido aprobado por la Asamblea Legislativa. De manera que, en los últimos dos meses, ambos países han recolectado y compartido información y datos que el pueblo no sabe de qué tratan. Según refiere el amparado, la Prensa Gráfica publicó que el señor Nombre01, PRESIDENTE DE COSTA RICA Y EL SEÑOR NAYIB BUKELE, PRESIDENTE DE EL SALVADOR, firmaron un acuerdo que "…se trata de cooperación entre países en temas y proyectos medioambientales y de movilidad eléctrica, así como para trabajar juntos para el desarrollar la Estrategia Nacional de Redes Eléctricas Inteligentes.Lo que deja un mal sabor de boca es que todo apunta a que nunca vamos a conocer los resultados de ese acuerdo. Resulta que el documento deja bastante claro que toda la información relacionada con esa cooperación es confidencial…Ambos países se comprometen a no difundir ningún aspecto de las informaciones, datos, informes y resultados, presentados o recibidos, en el modo que sea, a los que hayan podido tener acceso en el desarrollo del mismo, ya que dicha información tendrá carácter confidencial". Ese acuerdo tiene una vigencia de tres años y entró a regir en el instante que se firmó, sea el pasado 11 de noviembre, lo que quiere decir que por los últimos dos meses, ambos países han recolectado y compartido información y datos que el pueblo no sabe de qué tratan: "…El Salvador y Costa Rica firmaron, en noviembre pasado, un acuerdo entre los Ministerios de Relaciones Exteriores, el cual incluye en uno de sus apartados que toda la información relacionada a ello será confidencial, incluso los resultados de los proyectos…".Refiere que, un acuerdo de confidencialidad bilateral es un contrato legal que establece un compromiso entre dos partes para no divulgar información confidencial. Ese tipo de acuerdo se utiliza en situaciones donde ambas partes desean proteger su información sensible, como en negociaciones comerciales, asociaciones, o cuando se desarrolla un producto o tecnología innovadora. En un acuerdo de confidencialidad bilateral, ambas partes actúan como receptoras y divulgadoras de información confidencial, y se comprometen a mantenerla en secreto. Algunos ejemplos de situaciones en las que se puede utilizar un acuerdo de confidencialidad bilateral son: Cuando una empresa está considerando firmar un contrato con un proveedor. Cuando una empresa está considerando una fusión o adquisición. Cuando dos empresas colaboran en el desarrollo de un producto o tecnología innovadora. Los acuerdos de confidencialidad también se pueden clasificar como unilaterales o multilaterales.Los acuerdos unilaterales se utilizan cuando una de las partes debe impedir que otra revele información confidencial. Los acuerdos de confidencialidad bilaterales se utilizan habitualmente en situaciones en las que las partes deben intercambiar una gran cantidad de información comercial privada durante las negociaciones. Entre ellas se incluyen las adquisiciones corporativas, las empresas conjuntas y las fusiones y adquisiciones. El acuerdo de confidencialidad impugnado no tiene asidero legal para que surta efectos para su ejecución, dado que no tiene la aprobación de la Asamblea Legislativa. Es ilegal, por ser contrario al principio de legalidad establecido en el artículo 11 constitucional y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto no tenga la aprobación legislativa correspondiente, para que surta los efectos legales para su ejecución, dado que, en Costa Rica, la confidencialidad está regulada en las siguientes leyes: Ley de Información No Divulgada, 7975 establece que las personas que tengan acceso a información no divulgada en el ámbito laboral, comercial o profesional deben abstenerse de usarla o divulgarla sin el consentimiento del titular; la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, 8660 establece que la información que el ICE recabe de sus clientes y usuarios debe ser confidencial; la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, nro. 8968, establece que las personas responsables y quienes intervengan en el tratamiento de datos personales deben guardar confidencialidad, incluso después de finalizar su relación con la base de datos.Además, el Decreto Ejecutivo nro. 35205 de 16 de abril de 2009, regula las medidas de protección de la privacidad de las comunicaciones. Todo lo anterior, contra la cláusula VI de dicho acuerdo, que transgrede los artículos 7, 11, y 30 constitucionales en su perjuicio y de los costarricenses, por no tener la aprobación de la Asamblea Legislativa, para que dicho convenio surta los efectos legales para su ejecución. En Costa Rica, el secreto de Estado es un concepto jurídico que se refiere a la seguridad del Estado, la defensa nacional y las relaciones internacionales. Se trata de una excepción al ejercicio de derechos constitucionales, como el derecho de petición y el acceso a las dependencias públicas. La jurisprudencia y la normativa específica sobre el secreto de Estado se aplican en los siguientes casos: Declaración de secreto de Estado. El Poder Ejecutivo puede declarar un secreto de Estado cuando considere que la revelación de un hecho, informe o documento podría poner en peligro la seguridad del Estado.Revelación de secretos de Estado. La revelación de secretos de Estado debidamente decretados puede ser penada con prisión de uno a seis años. Utilización de secretos de Estado en provecho propio. El uso de secretos de Estado en provecho propio o ajeno puede ser penado con reclusión no inferior a cinco años y multa. El acceso a la información es un derecho humano en Costa Rica, pero está sujeto a un régimen de excepciones. Solicita que se declare con lugar el recurso y se deje sin efecto la cláusula VI, del acuerdo bilateral firmado por Nombre01, presidente de Costa Rica y Nayib Bukele, presidente de El Salvador, firmado el 11 de noviembre de 2024, por transgredir los artículos 7, 11 y 30 constitucionales y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, dado que no tiene la aprobación de la Asamblea Legislativa para su ejecución
2. 2Por resolución de las 9:33 horas de 7 de enero de 2024, se dio curso al recurso y se requirió un informe a la ministra de la Presidencia y el ministro de Relaciones Exteriores, sobre los hechos acusados.
3. 3Informa bajo juramento Arnoldo Ricardo André Tinoco, en su condición de ministro de Relaciones Exteriores y Culto que, en su estudio sobre los distintos tipos de instrumentos internacionales, la Colección de Tratados de las Naciones Unidas define a un memorándum de entendimiento como:

“un instrumento internacional de índole menos formal. A menudo, sirve para establecer disposiciones operativas bajo un acuerdo marco internacional. También se utiliza para la regulación de cuestiones técnicas o de detalle. Por lo general, toma la forma de un instrumento único y no requiere ratificación. Pueden ser suscritos por Estado u organizaciones internacionales.”.

Como lo explica Diez de Velasco, la doctrina mayoritaria considera que hay una presunción a favor del carácter jurídico de todo acuerdo entre Estados, ya regule en abstracto su conducta futura o ponga fin a una controversia o encauce parcial y frágilmente el acercamiento entre dos Estados enfrentados por una controversia. Sin embargo, explica el autor, que con alta frecuencia los Estados suscriben acuerdos con una intencionalidad política, sin voluntad de dar vida a un verdadero tratado internacional, mismos que se fundamentan esencialmente en la buena fe y no en la intención de las partes de que tales textos se rijan por el derecho internacional, de ahí que se les conozca como acuerdos no normativos, no tradicionales, acuerdos políticos o parajurídicos. En la actualidad y con alta frecuencia, los sujetos de derecho internacional tienden a recurrir a los llamados “acuerdos internacionales no tradicionales”, donde se incluyen aquellos de naturaleza no vinculante, donde básicamente se trazan algunos compromisos de índole política o moral, sin la intención o capacidad de generar obligaciones jurídicas entre las partes, ni comprometer los poderes públicos del Estado.

Al respecto, como lo desarrolló el Comité Jurídico Interamericano en sus “Directrices para los Acuerdos Vinculantes y no Vinculantes”, Resolución CJI/RES. 259 (XCVII-O/20), en la actualidad los Estados apoyan claramente la práctica de la celebración de compromisos mutuos cuya fuerza normativa es ajena a todo sentido de obligación jurídica. La práctica refleja el uso cada vez mayor que hacen los Estados de este tipo de acuerdos. Agrega que, como lo indicó el Comité Jurídico en la Directriz arriba mencionada, el simple hecho de llamar a un documento “memorando de entendimiento” no lo convierte automáticamente en un instrumento no vinculante, por lo que el examen minucioso de su articulado resulta indispensable. Efectivamente, al estudiarse su contenido, el memorando traza una ruta que facilita y fomente la cooperación, sin la intención de crear obligaciones jurídicas o comprometer los poderes públicos del Estado. La redacción del documento apoya esa tesis. Por un lado, el Artículo XII sobre el Alcance indica de forma expresa:

“Las Partes entienden que el presente Memorándum de Entendimiento no debe ser considerado como un contrato de ninguna especie, no tiene un carácter vinculante, y, por lo tanto, no generará derechos u obligaciones en el ámbito del Derecho Internacional a los respectivos Estados.”.

Por el otro, las distintas cláusulas del Memorándum dejan claro que su ejecución dependerá de la conclusión de otros acuerdos posteriores y que las promesas ahí plasmadas son de índole moral o políticas, y que dependen de la disponibilidad de recursos y de la capacidad de coordinación que se pueda desarrollar entre las autoridades costarricenses y las autoridades salvadoreñas en un futuro. Es decir, no se está ante un tratado internacional que pretenda generar obligaciones jurídicas entre las partes o comprometer los poderes públicos del Estado. Por ende, no es necesario contar con aprobación legislativa. De hecho, el Comité Jurídico Interamericano en sus “Directrices para los Acuerdos Vinculantes y no Vinculantes”, Resolución CJI/RES. 259 (XCVII-O/20), estableció como nota característica entre los memorandos de entendimiento y los tratados, la ausencia de procedimientos de aprobación internos en los primeros:

“Los compromisos políticos, incluidos muchos titulados como memorandos de entendimiento, se han convertido en un vehículo utilizado con creciente frecuencia para la celebración de acuerdos interestatales e interinstitucionales. Su atractivo proviene, por lo menos en parte, de la ausencia, en general, de procedimientos internos para su celebración. Ese hecho ha permitido a esos instrumentos adquirir reputación como vehículos dotados, en comparación con los tratados, de mayor velocidad (en cuanto al proceso de su formación), flexibilidad (en cuanto a ajustes o modificaciones) y salida (en cuanto a terminación del compromiso). Esos beneficios llevan a pensar que sería un error hacer extensivos a compromisos políticos procedimientos de aprobación idénticos a los aplicados a los tratados”.

Además, resulta importante resaltar que este Memorándum de Entendimiento emana del Convenio Marco de Cooperación Bilateral entre la República de Costa Rica y la República de El Salvador, Ley No. 8884 de 1 de noviembre de 2010. Es decir, el documento impugnado emana de un acuerdo entre dos sujetos de derecho internacional público que cuenta con aprobación legislativa. La redacción de la cláusula de confidencialidad en el Memorándum de Entendimiento no vulnera el derecho de acceso a la información por su mera existencia. El Memorándum de Entendimiento ha sido redactado de forma que quede clara el respeto por las leyes de cada uno de los países firmantes. Así, el Artículo II sobre Principios indica: “Este Memorándum de Entendimiento se regirá de acuerdo con las leyes y reglamentos nacionales de cada país, y se ejecutará dentro de los límites de trabajo de las políticas y procedimientos específicos de las Partes.”. De igual forma, el Artículo VI. también hace un reenvío a la legislación nacional de cada país cuando enmarca los compromisos sobre confidencialidad entre las partes indicando:

“ARTÍCULO VI. ACCESO A LA INFORMACIÓN Y CONFIDENCIALIDAD. Las Partes se comprometen a compartir la información necesaria para la ejecución del presente Memorándum de Entendimiento, de acuerdo con la legislación vigente en cada país, así como no difundir ningún aspecto de las informaciones, datos, informes y resultados, presentados o recibidos, en el modo que sea, a lo que hayan podido tener acceso en el desarrollo del mismo, ya que dicha información tendrá carácter confidencial.” De la lectura del texto se desprende la voluntad de respetar el derecho interno – también en lo relativo a acceso a la información y confidencialidad – en la ejecución de cualquier proyecto de cooperación que llegue a materializarse a partir del Memorándum. Por ejemplo, no sería posible para una autoridad costarricense compartir información que constituya datos sensibles o que goce de algún tipo de protección. Adicionalmente, es importante aclarar, conforme a la cláusula VI supra transcrita, que el contenido del Memorándum de Entendimiento no es confidencial, sino que la reserva se circunscribe a la información, datos, informes y resultados que se generen y sea intercambiados en virtud de su ejecución.

Nótese que, al recurrente no se le ha denegado el acceso al contenido del Memorándum impugnado. Respecto del acceso a la información, resulta necesario hacer la distinción entre la información que eventualmente brindará Costa Rica y aquella que brindaría El Salvador. La primera está sujeta al artículo 30 constitucional en virtud del propio Memorándum de Entendimiento. Es decir, los contornos específicos de la información que legalmente esté compelida una autoridad ejecutora a brindar a un administrado dependerán del proyecto concreto de cooperación que se llegue a materializar con El Salvador, el interés público – el cual en este momento no puede ser determinado ya que constituye una consideración abstracta y el margen de discreción con el que cuenta el Poder Ejecutivo en la conducción de las relaciones internacionales. La segunda, es decir, aquella información que llegue a brindar El Salvador a Costa Rica debe contar con otro trato por parte de nuestras autoridades.

Esto, por el interés que reviste respetar la voluntad de un Estado amigo y cercano con el cual no simplemente tenemos relaciones diplomáticas, sino que además buscamos un mayor acercamiento por medio de la cooperación internacional. La confidencialidad como herramienta en la conducción de las relaciones internacionales. En ejercicio de sus atribuciones constitucionales en la conducción de las relaciones internacionales, el Poder Ejecutivo, actuando por medio de este Ministerio, está facultado para asentir a no divulgar información que un tercer Estado, es decir, otro sujeto de derecho internacional público decide compartir en el marco de la cooperación internacional con Costa Rica. Las atribuciones del Poder Ejecutivo en la conducción de las relaciones internacionales El artículo 140 inciso 12 de la Constitución Política textualmente dice: " son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: 1) ... 12) Dirigir las relaciones internacionales de la República." Por su parte, La Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ley No. 3008 de 18 de junio de 1962, al referirse a las tareas que se encomiendan a este Ministerio, dispone: " Artículo 1º El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en virtud de las disposiciones constitucionales y legales respectivas, tiene por función colaborar con el Presidente de la República, bajo la dirección del Ministro nombrado al efecto, en la formulación sistematizada de la política exterior del país, en la orientación de sus relaciones internacionales y en la salvaguardia de la soberanía nacional.

Es el medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante gobiernos e Instituciones Extranjeras.". Los alcances del término "relaciones internacionales" cuya dirección u orientación se atribuye en las normas de cita al Poder Ejecutivo, han sido definidos por este Honorable Tribunal en los siguientes términos:

"El concepto genérico y amplio de "relaciones internacionales" conforme a los usos y costumbres de la comunidad de las naciones, comprende todos aquellos actos y actividades desplegados con ocasión del intercambio político, comercial, o de cualquier otra índole entre Estados y otros sujetos de derecho internacional. Esta noción amplia cobra especial relevancia en nuestra era, en la que los Estados han ampliado sus vínculos a tal grado, que les es muy difícil desarrollar su vida interna sin tratos de toda naturaleza con el resto del mundo." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 6624- 94 de las 9:00 horas del 11 de noviembre de 1994).

A mayor abundamiento, cabe indicar que la doctrina nacional se ha pronunciado en torno a las atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo para la realización de todo acto vinculado con las relaciones internacionales del país, en los siguientes términos:

"El órgano central de las relaciones exteriores de Costa Rica está formado por el Presidente de la República como Jefe del Estado y el Ministro de Relaciones Exteriores. A ese órgano central se asocian los Ministros cuyos Ministerios pueden ser afectados por un tratado que se negocia o una determinada actividad internacional que se emprenda. - El órgano central de las relaciones internacionales representa al Estado en el orden internacional como unidad de acción y de voluntad. Esta representación se produce porque el Ejecutivo es el único órgano de relación del Estado con los países extranjeros; de allí que los actos emanados del Presidente y su Ministro de Relaciones Exteriores pueden tener más validez e importancia desde el punto de vista externo que interno, manifestándose en las relaciones internacionales la primacía del Poder Ejecutivo." (ROJAS CHAVES (Magda Inés), El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, primera edición, 1980, p.p. 166- 167).

Sobre la base de lo anterior, es claro que de conformidad con el inciso 12), del artículo 140 de la Constitución Política, es potestad del Poder Ejecutivo conducir los negocios exteriores del país. En este sentido, tal y como lo ha indicado la Sala, el señor(a) presidente(a), conjuntamente con su ministro(a) de Gobierno, tienen un margen de apreciación y decisión, que escapa del control judicial por tratarse de una cuestión política no justiciable, también denominada zona de reserva política, ejercicio de facultades privativas, facultades reservadas y actos institucionales. De lo contrario, “… quedaría el Poder Ejecutivo a merced del Judicial, con merma del principio de equilibrio e independencia de los Poderes consagrado en la Ley Fundamental, y con riesgo para el país en sus relaciones internacionales…” (Sentencia No. 2016-016359 de las 12:13 horas de 4 de noviembre de 2016).

La confidencialidad en la conducción de las relaciones internacionales. Si bien la figura del secreto de Estado incluye lo relativo a las relaciones internacionales del Estado entre ésta y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público, la interpretación que se haga del mismo debe ser restrictiva y además debe cumplir con el principio de reserva de ley (sentencia No. 2024-004616 de las 12:41 horas de 20 de febrero de dos 2024). Pero, el principio de reserva de ley aplicará en aquellos casos en que tales supuestos no hayan sido establecidos constitucionalmente, de modo tal que, la facultad del Poder Ejecutivo de declarar secreto de Estado de los documentos, informaciones y datos cuya relevancia pueda perjudicar de forma sensible las relaciones internacionales de la República, sin que se requiera de legislación ordinaria que lo faculte, ni decreto ejecutivo que así lo declare, deviene de la propia Constitución, y se trata de un acto discrecional, en consideración a criterios de oportunidad y conveniencia nacional.

Así las cosas, el Ministerio no alega que todo lo relativo a un futuro proyecto de cooperación que se llegue a concretar en los campos de ambiente y transición energética – de conformidad con el Memorándum de Entendimiento impugnado – esté cubierto por tal figura. Más bien, considera que resguardar la confidencialidad de la información brindada por otro sujeto de derecho internacional público es parte esencial de la conducción de la diplomacia y las relaciones internacionales. En otras palabras, no revelar la información brindada por otro Estado en condiciones estrechas de cooperación y bajo una promesa recíproca de confidencialidad, parece constituir un límite razonable al derecho de acceso a la información. La razonabilidad de una restricción al derecho de acceso a la información proviene de la necesidad de contar con un margen de discreción en el ámbito de conducción de las relaciones internacionales que le permita a este Ministerio forjar relaciones de cooperación más estrechas con ciertos países.

Por esta razón es usual, que un sujeto de derecho internacional público únicamente esté dispuesto o anuente a compartir información bajo el entendimiento que ésta no será divulgada de forma amplia. Las razones para querer mantener la confidencialidad de la información brindada son muchas. Incluso resulta interesante pensarlo desde el punto de vista de la información que Costa Rica pueda llegar a compartir en el futuro por algún proyecto de cooperación derivado de este acuerdo. Sería del interés de nuestras autoridades que cualesquiera cifras, datos o estadísticas no sean divulgadas de forma amplia o bien a cualquier persona en El Salvador que desee obtener dicha información. Por un lado, dado que resulta difícil justificar el interés por información que concierne a otra entidad política con la cual no hay un vínculo aparente. Por el otro, cuando exista alguna regulación interna que prevea la protección de datos de costarricenses.

La discreción y confidencialidad son elementos esenciales de la diplomacia y la conducción de las relaciones internacionales, máxime en las relaciones de cooperación para el desarrollo. El Salvador es una nación hermana y amiga con quien compartimos historia y geografía. Salvaguardar la confidencialidad de la información proporcionada por otro Estado en el marco de un proyecto para beneficio mutuo es necesario para conservar la credibilidad en el ámbito internacional. Nuestras promesas, aunque no sean de índole jurídica, deben tener un valor si queremos seguir siendo socios confiables. Costa Rica debe poder asegurar a sus aliados que la información que le proporcionen otros sujetos de derecho internacional público podrá mantenerse clasificada si así lo desea quien la comparte. Cuando dos Estados entablan proyectos de cooperación internacional, esto denota una cercanía que no se tiene con todos los otros Estados de la comunidad internacional. La promesa de no divulgar la información que llegue a brindar El Salvador es un límite válido al artículo 30 constitucional en ejercicio de la conducción de las relaciones internacionales del Estado.

1. 4Informa bajo juramento Laura Fernández Delgado, en su condición de ministra de la Presidencia que, el asunto versa sobre la cláusula de confidencialidad indicada en el acuerdo bilateral suscrito entre El Salvador y Costa Rica, el pasado 11 de noviembre de 2024, dado que la parte recurrente estima lesionados los artículos 7, 11 y 30 de la Constitución Política en virtud de ello. Ahora bien, es preciso indicar en virtud de la visita del presidente de la República de El Salvador Nayib Bukele, al país, se suscribieron algunos memorandos de entendimiento para el desarrollo de proyectos de cooperación entre ambas naciones. Por ello, el 11 de noviembre de 2024, Arnoldo André Tinoco y Alexandra Hill Tinoco, ministros de Relaciones Exteriores de Costa Rica y del Salvador respectivamente, firmaron un Memorándum de Entendimiento para “realizar las gestiones que se consideren necesarias para desarrollar conjuntamente el impulso de acciones en materia ambiental y energética entre las Partes, a través de las instancias nacionales competentes de ambos países, promoviendo el intercambio de experiencias, la investigación científica y el fortalecimiento de capacidades en el marco de la cooperación internacional”, mismo en el que se estableció una cláusula de confidencialidad, en el que se dispuso lo siguiente:

“ACCESO A LA INFORMACIÓN Y CONFIDENCIALIDAD. Las Partes se comprometen a compartir la información necesaria para la ejecución del presente Memorándum de Entendimiento, de acuerdo con la legislación vigente en cada país, así como no difundir ningún aspecto de las informaciones, datos, informes y resultados, presentados o recibidos, en el modo que sea, a lo que hayan podido tener acceso en el desarrollo del mismo, ya que dicha información tendrá carácter confidencial.” Al respecto, aclara en primer término que; un memorándum de entendimiento es una forma de acuerdo no vinculante, de índole menos formal, donde se asumen compromisos de índole político, sin la intención de generar algún tipo de obligación entre las partes, distinto a un tratado internacional el cual genera obligaciones jurídicas entre las partes, el cual si requiere de una aprobación legislativa. Nótese que, el memorándum de entendimiento suscrito entre ambas naciones tiene como fundamento jurídico la Ley N°8884 Aprobación del Convenio Marco de Cooperación Bilateral entre la República de Costa Rica y la República de El Salvador de 1 de noviembre de 2010, en la que específicamente se indicó que para la suscripción de estos acuerdos no se requiere de la aprobación legislativa:

“ARTÍCULO 2.- Los acuerdos complementarios de cooperación que acuerden Costa Rica y El Salvador no requerirán aprobación legislativa en el tanto no añadan compromisos o limitaciones sustanciales a la actividad de los Estados, y solo se limiten a cumplir, ejecutar o implementar lo dispuesto en el Convenio marco.” Por otra parte, en cuanto a la cláusula de confidencialidad que impugna el recurrente, se advierte que, conforme a la cláusula de confidencialidad, el contenido del Memorándum de Entendimiento no es confidencial, sino los datos, informes y resultados que se generen y sea intercambiados en virtud de su ejecución. Ahora bien, la Sala, se ha pronunciado sobre los límites al derecho de acceso a información pública en el marco de relaciones internacionales, mediante sentencia No. 2016016359 de las 12:13 horas de 4 de noviembre de 2016, en la que indicó:

“IV.- Sobre el caso concreto. La denegatoria de suministro de la información solicitada es una cuestión política no justiciable (política questions). Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que en el transcurso de la comparecencia del señor Ministro de Relaciones Exteriores y Culto al Plenario de la Asamblea Legislativa el 29 de setiembre de 2016, convocada para una interpelación relacionada con actuaciones diplomáticas de la delegación presente en la Asamblea General de Naciones Unidas, el señor diputado [Nombre 001] le solicitó al señor Ministro, aportar los informes escritos que sobre la situación política en Brasil, le hubiere remitido el señor Embajador costarricense ante dicho país. Consta, asimismo, que mediante oficio número DM527-16, recibido en el despacho del recurrente [Nombre 002] el 6 de octubre de 2016, se suministró al amparado los memorandos enviados por el señor Embajador bajo los números 08-16-IP, 14- 16-IP, 16-16-IP, 17-16-IP, 18-16-IP, 21-16-IP y 22-16-IP, y de manera expresa, se le indicó que por contener referencias potencialmente sensibles que pueden afectar la relación entre los dos países, no se adjunta los memorandos números 01-16-IP, 02- 16-IP, 03-16-IP, 04-16-IP, 05-16-IP, 05-16-IP, 11-16-IP, 12-16-IP, 15-16-IP, 19-16-IP y 20-16-IP, siendo así que se entiende que la inconformidad del recurrente lo es por la omisión de suministro de estos últimos memorandos.

Sobre el particular, según lo indicado en el tercer considerando de esta sentencia, el secreto de Estado contemplado en el artículo 30 de la Constitución Política cubre, directamente, las actuaciones adoptadas en ejercicio de la potestad rectora de las relaciones internacionales del país, de donde resulta que sí, ciertamente, tales memorandos fueron resguardados por el Ministerio de Relaciones Exteriores porque sus referencias pueden afectar las relaciones entre Costa Rica y Brasil, es válido que sobre los mismos se cierna un velo de secreto de Estado, porque, como ya se ha indicado, dicha protección deviene directamente de la propia Constitución Política. En efecto, de conformidad con el inciso 12) del artículo 140 de la Constitución Política, es potestad del Poder Ejecutivo conducir los negocios exteriores del país. Como director que es, el señor (a) Presidente (a), conjuntamente con su Ministro (a) de Gobierno, tiene un margen de apreciación en orden al contenido (sensibilidad), oportunidad y conveniencia para determinar en qué casos puede comprometerse las relaciones bilaterales con otro país.

Si la Constitución ha otorgado a un Poder del Estado diferente al Judicial la adopción de una decisión autónoma sobre determinada materia, esta Sala debe abstenerse de revisarla, por tratarse de una cuestión política no justiciable, también denominada zona de reserva política, ejercicio de facultades privativas, facultades reservadas y actos institucionales. De lo contrario quedaría el Poder Ejecutivo a merced del Judicial, con merma del principio de equilibrio e independencia de los Poderes consagrado en la Ley Fundamental, y con riesgo para el país en sus relaciones internacionales. En este sentido, el resguardo obedece a ese reconocimiento como secreto de Estado de aquellos documentos relacionados con la política exterior y que pueda comprometer las relaciones internacionales del país. De tal manera, si la información así resguardada se encuentra protegida porque la misma Constitución le reconoce el carácter de «secreto de Estado», la denegatoria de suministro por parte del Ministro de Relaciones Exteriores dista de ser arbitraria, sino que se encuentra conforme con las previsiones constitucionales aquí comentadas, de donde resulta que el recurso de amparo debe ser declarado sin lugar.” En virtud de lo anterior, existe una facultad del Poder Ejecutivo de declarar secreto de Estado de los documentos, informaciones y datos cuya relevancia pueda perjudicar de forma sensible las relaciones internacionales, pues resulta un acto discrecional en la aplicación de criterios de oportunidad y conveniencia.

Finalmente, se hace necesario evidenciar que el Ministerio de la Presidencia, no tiene injerencia directa en la suscripción y conducción del memorándum en cuestión, dado que el mismo fue suscrito por el Ministerio de Relaciones Exteriores; sin embargo, y ante la solicitud que me ha sido requerida, es oportuno adherirme al informe rendido a su Honorable Autoridad por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto el 13 de enero de 2025. Así las cosas, conforme a los hechos y las pruebas expuestas consideramos improcedente la presente acción contra de mi representada y solicito sea declarada sin lugar, esto por cuanto su accionar ha sido dentro del marco de nuestra competencia.

1. 5Mediante resolución de las 14:28 horas de 24 de febrero de 2024, se apercibió al recurrente que indicara si había formulado solicitud alguna a efectos de que se le suministrara los datos, informes y resultados que se generan e intercambian en virtud de la ejecución del Memorando de Entendimiento objeto de este proceso; si así fuera, aportara la prueba en la que se fundamenta su dicho.
2. 6Por memorial presentado el 25 de febrero de 2025, el recurrente manifestó que de momento no he solicitado dicha información, lo que requiere es que esta no sea guardada como secreto de estado, porque no tiene aprobación legislativa. y la misma quede disponible para cualquier ciudadano que la solicite, conforme lo dispone el artículo 30 constitucional.
3. 7En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Hess Herrera; y,

CONSIDERANDO:

I. OBJETO DEL RECURSO

El recurrente acota que, según medios de Prensa, el pasado 11 de noviembre de 2024, los presidentes de Costa Rica y de El Salvador, firmaron un Acuerdo Bilateral que, según se informó, trata temas de cooperación entre países en proyectos medioambientales y de movilidad eléctrica, así como el desarrollo de la Estrategia Nacional de Redes Eléctricas Inteligentes, que la cláusula VI define como confidencial. Como consecuencia de ese mismo acuerdo, durante los últimos dos meses, ambos países han recolectado y compartido información que se desconoce. Apunta que, el acuerdo de confidencialidad en cuestión no tiene asidero legal para que surta efectos legales para su ejecución, dado que no tiene la aprobación de la Asamblea Legislativa, ni satisface el principio de legalidad, pues, no se ajusta a lo dispuesto en la normativa que regula lo relativo a la confidencialidad, a saber: la Ley de Información No Divulgada La Ley, nro. 7975; la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, 8660; la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, nro. 8968 y el Decreto Ejecutivo nro. 35205 de 16 de abril de 2009, regula las medidas de protección de la privacidad de las comunicaciones. Desde esa perspectiva, como la cláusula VI de dicho acuerdo, que transgrede los artículos 7, 11, y 30 constitucionales, se vulnera sus derechos fundamentales.

II. HECHOS PROBADOS

De relevancia para la decisión del presente amparo se tienen por demostrados los siguientes:

• 1)El 11 de noviembre de 2024, durante la visita del presidente de la República de El Salvador a Costa Rica, Arnoldo André Tinoco y Alexandra Hill Tinoco, ministros de Relaciones Exteriores de Costa Rica y del Salvador respectivamente, firmaron un Memorándum de Entendimiento para “realizar las gestiones que se consideren necesarias para desarrollar conjuntamente el impulso de acciones en materia ambiental y energética entre las Partes, a través de las instancias nacionales competentes de ambos países, promoviendo el intercambio de experiencias, la investigación científica y el fortalecimiento de capacidades en el marco de la cooperación internacional”, en materia de medio ambiente y energía, en el que se estableció una cláusula de confidencialidad, que señala lo siguiente: “ARTÍCULO VI. ACCESO A LA INFORMACIÓN Y CONFIDENCIALIDAD. Las Partes se comprometen a compartir la información necesaria para la ejecución del presente Memorándum de Entendimiento, de acuerdo con la legislación vigente en cada país, así como no difundir ningún aspecto de las informaciones, datos, informes y resultados, presentados o recibidos, en el modo que sea, a lo que hayan podido tener acceso en el desarrollo del mismo, ya que dicha información tendrá carácter confidencial.” (copias adjuntas al informe del Ministerio de Relaciones Exteriores).
• 2)Ese mismo día, entró a regir ese Memorándum de Entendimiento (hecho no controvertido).
• 3)El contenido del Memorándum de Entendimiento no es confidencial, sino los datos, informes y resultados que se generen y sea intercambiados en virtud de su ejecución (informe rendido bajo juramento).
• 4)El recurrente no ha formulado solicitud alguna a efectos de que se le brinde la información que el Estado ha recopilado en el marco de ese memorando (manifestaciones visibles en el Historial de Acontecimientos del Expediente Electrónico).

III. CASO CONCRETO

A pesar de lo acusado respecto de que la norma de confidencialidad del acuerdo bilateral suscrito entre Costa Rica y el Salvador, sobre temas de cooperación entre países en proyectos medioambientales y de movilidad eléctrica, así como el desarrollo de la Estrategia Nacional de Redes Eléctricas Inteligentes, le impide conocer los datos que ambos países han recolectado y compartido en ese marco, el recurrente, con ocasión de la prevención que se le hiciera por resolución de las 14:28 horas de 24 de febrero de 2024, aceptó que no ha formulado solicitud alguna en la que requiriera acceso a dicha información. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional en el tema en discusión es reiterada y contundente en señalar que el derecho de acceso a la información administrativa garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público y que la Administración, como sujeto pasivo, quien tiene el deber de brindar y poner a disposición la información de interés público que se le requiera. Desde esa perspectiva, no consta la negativa reclamada.

De otra parte, en lo que concierne propiamente al acceso a la información administrativa reclamada, es plenamente aplicable lo dispuesto en la sentencia No 2013008748 de las 9:05 horas de 28 de junio de 2013, que en lo que interesa señala:

"V.- Finalmente, la amparada solicita a esta Sala que se ordene a las autoridades recurridas que se brinde la resolución de lo actuado en torno a su denuncia y la información relacionada con la investigación efectuada en dicho caso. Al respecto, es necesario explicarle a la recurrente que tal petición resulta improcedente, ya que no consta en el escrito de interposición ni en los elementos probatorios que se haya requerido tal información. Entonces, no es posible atender tal solicitud si la amparada no ha gestionado oportunamente la entrega de esa información. Conviene destacar que el recurso de amparo está dirigido a la tutela de derechos y libertades fundamentales ante situaciones concretas que amenacen o lesiones dichos derechos; no obstante, en el caso bajo estudio no se ha dado tal supuesto, es decir, no se ha solicitado la información mencionada ni se ha denegado la misma. Además, de los informes rendidos por las accionadas se desprende que la denuncia se encuentra en trámite y se están efectuando investigaciones, por lo que la misma no ha concluido. En consecuencia, se impone la desestimatoria del amparo respecto de este extremo".

En suma, se impone desestimar el recurso, como en efecto se dispone.

IV. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso. Notifíquese.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.