Bilateral agreement confidentiality and access to informationAcuerdo bilateral confidencialidad y acceso a información

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Amparo appeal filed by Nombre24477, identity card CED28053, against the PRESIDENCY OF THE REPUBLIC AND THE MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS.

WHEREAS:

1. 1Through a brief filed at 11:11 hours on December 31, 2024, the appellant filed an amparo appeal against the Presidency of the Republic and the Ministry of Foreign Affairs, since, according to Press reports, the presidents of Costa Rica and El Salvador, on November 11, 2024, signed a Bilateral Agreement which, according to clause VI, is confidential, without having been approved by the Legislative Assembly. Thus, over the last two months, both countries have collected and shared information and data, the nature of which the people are unaware of. As stated by the amparo petitioner, the Prensa Gráfica published that Mr. RODRIGO CHAVES ROBLES, PRESIDENT OF COSTA RICA, AND MR. NAYIB BUKELE, PRESIDENT OF EL SALVADOR, signed an agreement that "...involves cooperation between countries on environmental issues and electric mobility projects, as well as working together to develop the National Smart Grid Strategy.What leaves a bad taste is that everything points to us never knowing the results of that agreement. It turns out that the document makes it quite clear that all information related to this cooperation is confidential... Both countries commit to not disseminating any aspect of the information, data, reports, and results, presented or received, in any manner, to which they may have had access during its development, as such information shall be confidential." This agreement has a term of three years and entered into force the moment it was signed, that is, last November 11, which means that for the last two months, both countries have collected and shared information and data, the nature of which the people are unaware of: "...El Salvador and Costa Rica signed, last November, an agreement between the Ministries of Foreign Affairs, which includes in one of its sections that all information related to it will be confidential, including the project results...".He states that a bilateral confidentiality agreement is a legal contract that establishes a commitment between two parties not to disclose confidential information. This type of agreement is used in situations where both parties wish to protect their sensitive information, such as in commercial negotiations, partnerships, or when developing an innovative product or technology. In a bilateral confidentiality agreement, both parties act as recipients and disclosers of confidential information and commit to keeping it secret. Some examples of situations in which a bilateral confidentiality agreement may be used are: When a company is considering signing a contract with a supplier. When a company is considering a merger or acquisition. When two companies collaborate on the development of an innovative product or technology. Confidentiality agreements can also be classified as unilateral or multilateral.Unilateral agreements are used when one of the parties must prevent another from revealing confidential information. Bilateral confidentiality agreements are commonly used in situations where the parties must exchange a large amount of private commercial information during negotiations. These include corporate acquisitions, joint ventures, and mergers and acquisitions. The challenged confidentiality agreement has no legal basis to be effective for execution, given that it lacks approval from the Legislative Assembly. It is illegal, being contrary to the principle of legality established in Article 11 of the Constitution and Article 11 of the General Law on Public Administration, insofar as it lacks the corresponding legislative approval to produce legal effects for its execution, given that, in Costa Rica, confidentiality is regulated in the following laws: the Undisclosed Information Law, 7975, establishes that persons who have access to undisclosed information in the labor, commercial, or professional sphere must refrain from using it or disclosing it without the owner's consent; the Law on Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, 8660, establishes that information that ICE collects from its clients and users must be confidential; the Law on the Protection of the Person Regarding the Processing of Their Personal Data, No. 8968, establishes that responsible persons and those involved in the processing of personal data must maintain confidentiality, even after their relationship with the database has ended.Furthermore, Executive Decree No. 35205 of April 16, 2009, regulates measures for protecting the privacy of communications. All of the above, against clause VI of said agreement, which violates Articles 7, 11, and 30 of the Constitution to his detriment and that of Costa Ricans, by not having the approval of the Legislative Assembly for said agreement to produce legal effects for its execution. In Costa Rica, state secrecy (secreto de Estado) is a legal concept referring to state security, national defense, and international relations. It is an exception to the exercise of constitutional rights, such as the right of petition and access to public offices. The jurisprudence and specific regulations on state secrecy apply in the following cases: Declaration of state secrecy. The Executive Branch may declare a state secret when it considers that the revelation of a fact, report, or document could endanger state security.Revelation of state secrets. The revelation of duly decreed state secrets may be punished with imprisonment of one to six years. Use of state secrets for one's own benefit. The use of state secrets for one's own benefit or that of another may be punished with reclusion of not less than five years and a fine. Access to information is a human right in Costa Rica, but it is subject to a regime of exceptions. He requests that the appeal be granted and that clause VI of the bilateral agreement signed by Rodrigo Chaves Robles, president of Costa Rica, and Nayib Bukele, president of El Salvador, signed on November 11, 2024, be annulled for violating Articles 7, 11, and 30 of the Constitution and Article 11 of the General Law on Public Administration, given that it lacks the approval of the Legislative Assembly for its execution.
2. 2By resolution at 9:33 hours on January 7, 2024, the appeal was processed and a report was requested from the Minister of the Presidency and the Minister of Foreign Affairs on the alleged facts.
3. 3Arnoldo Ricardo André Tinoco reports under oath, in his capacity as Minister of Foreign Affairs and Worship, that, in its study on the different types of international instruments, the United Nations Treaty Collection defines a memorandum of understanding as:

"an international instrument of a less formal nature. It often serves to establish operational provisions under an international framework agreement. It is also used for regulating technical or detailed matters. It usually takes the form of a single instrument and does not require ratification. They may be signed by States or international organizations.".

As explained by Diez de Velasco, the majority doctrine considers that there is a presumption in favor of the legal character of any agreement between States, whether it regulates in abstract their future conduct or puts an end to a dispute or partially and fragilely channels the rapprochement between two States facing a dispute. However, the author explains that States frequently sign agreements with political intent, without the will to give life to a true international treaty, those that are based essentially on good faith and not on the parties' intention for such texts to be governed by international law, hence they are known as non-normative agreements, non-traditional, political, or para-legal agreements. Currently and with high frequency, subjects of international law tend to resort to so-called "non-traditional international agreements," which include those of a non-binding nature, where some commitments of a political or moral nature are basically outlined, without the intention or capacity to generate legal obligations between the parties or commit the public powers of the State.

In this regard, as developed by the Inter-American Juridical Committee in its "Guidelines on Binding and Non-Binding Agreements," Resolution CJI/RES. 259 (XCVII-O/20), States currently clearly support the practice of entering into mutual commitments whose normative force is alien to any sense of legal obligation. The practice reflects the increasing use by States of this type of agreement. He adds that, as indicated by the Juridical Committee in the aforementioned Guideline, simply calling a document a "memorandum of understanding" does not automatically make it a non-binding instrument, so a thorough examination of its articles is indispensable. Indeed, upon studying its content, the memorandum outlines a path to facilitate and promote cooperation, without the intention of creating legal obligations or committing the public powers of the State. The drafting of the document supports this thesis. On one hand, Article XII on Scope expressly states:

"The Parties understand that this Memorandum of Understanding should not be considered a contract of any kind, does not have a binding character, and, therefore, will not generate rights or obligations in the realm of International Law for the respective States.".

On the other hand, the various clauses of the Memorandum make it clear that its execution will depend on the conclusion of other subsequent agreements and that the promises set forth therein are of a moral or political nature, and that they depend on the availability of resources and the coordination capacity that can be developed between the Costa Rican authorities and the Salvadoran authorities in the future. That is, this is not an international treaty intended to generate legal obligations between the parties or commit the public powers of the State. Therefore, it is not necessary to have legislative approval. In fact, the Inter-American Juridical Committee in its "Guidelines on Binding and Non-Binding Agreements," Resolution CJI/RES. 259 (XCVII-O/20), established as a characteristic feature between memoranda of understanding and treaties, the absence of internal approval procedures for the former:

"Political commitments, including many titled as memoranda of understanding, have become a vehicle used with increasing frequency for concluding interstate and inter-institutional agreements. Their appeal derives, at least in part, from the general absence of internal procedures for their conclusion. That fact has allowed these instruments to acquire a reputation as vehicles endowed, compared to treaties, with greater speed (in terms of their formation process), flexibility (in terms of adjustments or modifications), and exit (in terms of termination of the commitment). These benefits suggest that it would be a mistake to extend approval procedures identical to those applied to treaties to political commitments." Furthermore, it is important to highlight that this Memorandum of Understanding emanates from the Framework Agreement on Bilateral Cooperation between the Republic of Costa Rica and the Republic of El Salvador, Law No. 8884 of November 1, 2010.

That is, the challenged document emanates from an agreement between two subjects of public international law that has legislative approval. The drafting of the confidentiality clause in the Memorandum of Understanding does not violate the right of access to information by its mere existence. The Memorandum of Understanding has been drafted in a manner that makes clear the respect for the laws of each of the signatory countries. Thus, Article II on Principles states: "This Memorandum of Understanding shall be governed in accordance with the national laws and regulations of each country, and shall be executed within the working limits of the specific policies and procedures of the Parties." Likewise, Article VI also makes a referral to the national legislation of each country when framing the commitments on confidentiality between the parties, indicating:

"ARTICLE VI. ACCESS TO INFORMATION AND CONFIDENTIALITY. The Parties undertake to share the information necessary for the execution of this Memorandum of Understanding, in accordance with the legislation in force in each country, as well as not to disseminate any aspect of the information, data, reports and results, presented or received, in whatever manner, to which they may have had access during its development, since such information shall be confidential." From reading the text, the will to respect domestic law – also regarding access to information and confidentiality – in the execution of any cooperation project that may materialize under the Memorandum is clear. For example, it would not be possible for a Costa Rican authority to share information that constitutes sensitive data or that enjoys some type of protection. Additionally, it is important to clarify, pursuant to clause VI transcribed above, that the content of the Memorandum of Understanding is not confidential; rather, the restriction is limited to the information, data, reports, and results that are generated and exchanged by virtue of its execution.

Note that the appellant has not been denied access to the content of the challenged Memorandum. Regarding access to information, it is necessary to distinguish between the information that Costa Rica will eventually provide and that which El Salvador would provide. The former is subject to Article 30 of the Constitution by virtue of the Memorandum of Understanding itself. That is, the specific contours of the information that an executing authority is legally compelled to provide to an administered party will depend on the specific cooperation project that materializes with El Salvador, the public interest – which at this time cannot be determined as it constitutes an abstract consideration – and the margin of discretion that the Executive Branch has in conducting international relations. The latter, that is, information that El Salvador may provide to Costa Rica, must receive different treatment from our authorities.

This is due to the interest in respecting the will of a friendly and close State with which we not only have diplomatic relations but also seek greater rapprochement through international cooperation. Confidentiality as a tool in the conduct of international relations. In exercising its constitutional powers in conducting international relations, the Executive Branch, acting through this Ministry, is authorized to consent to not disclosing information that a third State, that is, another subject of public international law, decides to share within the framework of international cooperation with Costa Rica. The powers of the Executive Branch in conducting international relations. Article 140, subsection 12 of the Political Constitution literally states: "The following are duties and attributions belonging jointly to the President and the respective Government Minister: 1) ... 12) Direct the international relations of the Republic." For its part, the Organic Law of the Ministry of Foreign Affairs and Worship, Law No. 3008 of June 18, 1962, when referring to the tasks entrusted to this Ministry, provides: "Article 1.

The Ministry of Foreign Affairs and Worship, by virtue of the respective constitutional and legal provisions, has the function of collaborating with the President of the Republic, under the direction of the Minister appointed for that purpose, in the systematized formulation of the country's foreign policy, in guiding its international relations, and in safeguarding national sovereignty. It is the means by which the State conducts all its dealings before Foreign Governments and Institutions." The scope of the term "international relations," whose direction or guidance is attributed in the cited norms to the Executive Branch, has been defined by this Honorable Court in the following terms:

"The generic and broad concept of 'international relations' according to the uses and customs of the community of nations, encompasses all those acts and activities carried out on the occasion of political, commercial, or any other type of exchange between States and other subjects of international law. This broad notion takes on special relevance in our era, in which States have expanded their ties to such a degree that it is very difficult for them to conduct their internal life without dealings of all kinds with the rest of the world." (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, Ruling No. 6624-94 at 9:00 hours on November 11, 1994).

Furthermore, it is worth noting that national doctrine has opined on the powers conferred upon the Executive Branch for carrying out any act related to the country's international relations, in the following terms:

"The central organ of Costa Rica's foreign relations is formed by the President of the Republic as Head of State and the Minister of Foreign Affairs. Associated with this central organ are the Ministers whose Ministries may be affected by a treaty being negotiated or a specific international activity undertaken. - The central organ of international relations represents the State in the international order as a unit of action and will. This representation occurs because the Executive is the sole organ of relations between the State and foreign countries; hence, the acts emanating from the President and their Minister of Foreign Affairs may have more validity and importance from the external point of view than the internal, manifesting in international relations the primacy of the Executive Branch." (ROJAS CHAVES (Magda Inés), El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, first edition, 1980, pp. 166-167).

Based on the above, it is clear that, in accordance with subsection 12) of Article 140 of the Political Constitution, it is the power of the Executive Branch to conduct the country's foreign affairs. In this sense, as the Chamber has indicated, the President, jointly with their Government Minister, has a margin of appreciation and decision that escapes judicial control because it is a non-justiciable political question, also called a zone of political reserve, exercise of private powers, reserved powers, and institutional acts. Otherwise, "... the Executive Branch would be at the mercy of the Judicial Branch, impairing the principle of balance and independence of the Branches enshrined in the Fundamental Law, and risking the country in its international relations..." (Judgment No. 2016-016359 at 12:13 hours on November 4, 2016).

Confidentiality in the conduct of international relations. Although the figure of state secrecy includes matters relating to the State's international relations between it and the other subjects of Public International Law, the interpretation made of it must be restrictive and must also comply with the principle of legal reserve (reserva de ley) (judgment No. 2024-004616 at 12:41 hours on February 20, two thousand twenty-four). However, the principle of legal reserve will apply in those cases where such assumptions have not been established constitutionally, so that the power of the Executive Branch to declare documents, information, and data state secrets whose relevance could significantly harm the Republic's international relations, without requiring ordinary legislation authorizing it, nor an executive decree declaring it, derives from the Constitution itself, and it is a discretionary act, considering criteria of national opportunity and convenience.

Thus, the Ministry does not allege that everything related to a future cooperation project that may be materialized in the fields of environment and energy transition – in accordance with the challenged Memorandum of Understanding – is covered by such a figure. Rather, it considers that safeguarding the confidentiality of information provided by another subject of public international law is an essential part of the conduct of diplomacy and international relations. In other words, not revealing information provided by another State under close cooperation conditions and under a reciprocal promise of confidentiality seems to constitute a reasonable limit to the right of access to information. The reasonableness of a restriction on the right of access to information comes from the need to have a margin of discretion in the sphere of conducting international relations that allows this Ministry to forge closer cooperative relations with certain countries.

For this reason, it is usual for a subject of public international law to be willing or consent to share information only under the understanding that it will not be widely disclosed. The reasons for wanting to maintain the confidentiality of the information provided are many. It is even interesting to think of it from the point of view of the information that Costa Rica may share in the future for some cooperation project derived from this agreement. It would be in our authorities' interest that any figures, data, or statistics not be widely disclosed or disclosed to any person in El Salvador who wishes to obtain such information. On one hand, given that it is difficult to justify an interest in information that concerns another political entity with which there is no apparent link. On the other hand, when there is some internal regulation that provides for the protection of Costa Ricans' data.

Discretion and confidentiality are essential elements of diplomacy and the conduct of international relations, especially in development cooperation relations. El Salvador is a sister and friendly nation with whom we share history and geography. Safeguarding the confidentiality of information provided by another State within the framework of a project for mutual benefit is necessary to preserve credibility in the international sphere. Our promises, even if not of a legal nature, must have value if we want to continue being reliable partners. Costa Rica must be able to assure its allies that the information provided by other subjects of public international law can be kept classified if the one sharing it so desires. When two States engage in international cooperation projects, this denotes a closeness not shared with all other States in the international community. The promise not to disclose information that El Salvador may provide is a valid limit to Article 30 of the Constitution in the exercise of conducting the State's international relations.

1. 4Laura Fernández Delgado reports under oath, in her capacity as Minister of the Presidency, that the matter concerns the confidentiality clause indicated in the bilateral agreement signed between El Salvador and Costa Rica on November 11, 2024, given that the appellant considers Articles 7, 11, and 30 of the Political Constitution injured by virtue of it. Now, it is necessary to indicate that, by virtue of the visit to the country by the president of the Republic of El Salvador, Nayib Bukele, some memoranda of understanding were signed for the development of cooperation projects between both nations. Therefore, on November 11, 2024, Arnoldo André Tinoco and Alexandra Hill Tinoco, ministers of Foreign Affairs of Costa Rica and El Salvador, respectively, signed a Memorandum of Understanding to "carry out such actions as deemed necessary to jointly develop the promotion of actions in environmental and energy matters between the Parties, through the competent national bodies of both countries, promoting the exchange of experiences, scientific research, and capacity building within the framework of international cooperation," in which a confidentiality clause was established, providing the following:

"ACCESS TO INFORMATION AND CONFIDENTIALITY.

The Parties undertake to share the information necessary for the execution of this Memorandum of Understanding, in accordance with the legislation in force in each country, and not to disseminate any aspect of the information, data, reports and results, presented or received, in any manner whatsoever, to which they may have had access in the course of its implementation, since such information shall be confidential in nature.” Regarding this, it is first clarified that; a memorandum of understanding is a form of non-binding agreement, of a less formal nature, where commitments of a political nature are assumed, without the intention of generating any type of obligation between the parties, unlike an international treaty which generates legal obligations between the parties, which does require legislative approval. Note that the memorandum of understanding signed between both nations has as its legal basis Law No. 8884 Approval of the Framework Agreement for Bilateral Cooperation between the Republic of Costa Rica and the Republic of El Salvador of November 1, 2010, in which it was specifically indicated that for the signing of these agreements, legislative approval is not required:

“ARTICLE 2.- The complementary cooperation agreements agreed upon by Costa Rica and El Salvador shall not require legislative approval as long as they do not add substantial commitments or limitations to the activity of the States, and are only limited to fulfilling, executing or implementing the provisions of the Framework Agreement.” On the other hand, regarding the confidentiality clause challenged by the petitioner, it is noted that, according to the confidentiality clause, the content of the Memorandum of Understanding is not confidential, but rather the data, reports and results that are generated and exchanged by virtue of its execution. Now, this Chamber has ruled on the limits to the right of access to public information in the framework of international relations, through judgment No. 2016016359 of 12:13 p.m. on November 4, 2016, in which it stated:

“IV.- On the specific case. The denial of the supply of the requested information is a non-justiciable political question (political questions). From the study of the case file and the reports rendered under oath, the Chamber considers it proven that during the appearance of the Minister of Foreign Affairs and Worship before the Plenary of the Legislative Assembly on September 29, 2016, convened for an interpellation related to diplomatic actions of the delegation present at the United Nations General Assembly, Deputy [Name443 001] requested the Minister to provide the written reports on the political situation in Brazil that the Costa Rican Ambassador to that country had sent him. It is also on record that, by official communication number DM527-16, received at the office of the petitioner [Name443 002] on October 6, 2016, the memoranda sent by the Ambassador under numbers 08-16-IP, 14- 16-IP, 16-16-IP, 17-16-IP, 18-16-IP, 21-16-IP and 22-16-IP were provided to the protected party, and it was expressly indicated that because they contained potentially sensitive references that could affect the relationship between the two countries, memoranda numbers 01-16-IP, 02- 16-IP, 03-16-IP, 04-16-IP, 05-16-IP, 05-16-IP, 11-16-IP, 12-16-IP, 15-16-IP, 19-16-IP and 20-16-IP were not attached, thus it is understood that the petitioner's disagreement stems from the omission to supply these latter memoranda.

On this matter, as indicated in the third whereas clause of this judgment, the state secret contemplated in Article 30 of the Political Constitution directly covers actions taken in the exercise of the governing power over the country's international relations, from which it follows that if, indeed, such memoranda were safeguarded by the Ministry of Foreign Affairs because their references could affect relations between Costa Rica and Brazil, it is valid that a veil of state secret be cast over them, because, as already indicated, such protection derives directly from the Political Constitution itself. In effect, in accordance with subsection 12) of Article 140 of the Political Constitution, it is the power of the Executive Branch to conduct the country's foreign affairs. As its director, the President, together with his or her Minister of Government, has a margin of appreciation regarding the content (sensitivity), timeliness and advisability to determine in which cases bilateral relations with another country could be compromised.

If the Constitution has granted a Branch of the State other than the Judicial the adoption of an autonomous decision on a specific matter, this Chamber must refrain from reviewing it, as it is a non-justiciable political question, also called a zone of political reserve, exercise of exclusive powers, reserved powers and institutional acts. Otherwise, the Executive Branch would be at the mercy of the Judicial Branch, diminishing the principle of balance and independence of the Branches enshrined in the Fundamental Law, and risking the country in its international relations. In this sense, the safeguarding responds to that recognition as a state secret of those documents related to foreign policy that could compromise the country's international relations. Thus, if the information so safeguarded is protected because the Constitution itself recognizes its character as a ‘state secret,’ the denial of its supply by the Minister of Foreign Affairs is far from arbitrary, but rather is in accordance with the constitutional provisions commented on here, from which it follows that the writ of amparo must be declared without merit.” By virtue of the foregoing, there exists a power of the Executive Branch to declare as a state secret documents, information and data whose relevance could sensitively harm international relations, as it is a discretionary act in the application of criteria of timeliness and advisability.

Finally, it is necessary to make evident that the Ministry of the Presidency has no direct involvement in the signing and conduct of the memorandum in question, given that it was signed by the Ministry of Foreign Affairs; however, and in response to the request made of me, it is appropriate to adhere to the report rendered to your Honorable Authority by the Ministry of Foreign Affairs and Worship on January 13, 2025. Thus, in accordance with the facts and evidence presented, we consider the present action against my represented party to be inadmissible and request that it be declared without merit, this because its actions have been within the framework of our competence.

1. 5By order issued at 2:28 p.m. on February 24, 2024, the petitioner was warned to indicate whether he had formulated any request for the purpose of obtaining the data, reports and results that are generated and exchanged by virtue of the execution of the Memorandum of Understanding that is the subject of this proceeding; if so, to provide the evidence on which his statement is based.
2. 6By brief filed on February 25, 2025, the petitioner stated that at the moment I have not requested said information, what I require is that it not be kept as a state secret, because it lacks legislative approval. and that the same remain available for any citizen who requests it, pursuant to the provisions of Article 30 of the Constitution.
3. 7In the proceedings conducted, the legal prescriptions have been observed.

Drafted by Magistrate Hess Herrera; and,

WHEREAS:

I. SUBJECT OF THE APPEAL

The petitioner notes that, according to press reports, on November 11, 2024, the presidents of Costa Rica and El Salvador signed a Bilateral Agreement that, as reported, deals with cooperation topics between countries in environmental projects and electric mobility, as well as the development of the National Strategy for Smart Electrical Grids, which clause VI defines as confidential. As a consequence of that same agreement, during the last two months, both countries have collected and shared information that is unknown. He points out that the confidentiality agreement in question has no legal basis to take legal effect for its execution, given that it lacks the approval of the Legislative Assembly, nor does it satisfy the principle of legality, as it does not conform to the provisions of the regulations governing matters related to confidentiality, namely: the Undisclosed Information Law No. 7975; the Law on Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, 8660; the Law on the Protection of Individuals Regarding the Processing of Their Personal Data, No. 8968 and Executive Decree No. 35205 of April 16, 2009, which regulates measures for protecting the privacy of communications. From that perspective, since clause VI of said agreement transgresses Articles 7, 11, and 30 of the Constitution, his fundamental rights are violated.

II. PROVEN FACTS

Of relevance for the decision in this amparo, the following are deemed demonstrated:

• 1)On November 11, 2024, during the visit of the president of the Republic of El Salvador to Costa Rica, Arnoldo André Tinoco and Alexandra Hill Tinoco, Ministers of Foreign Affairs of Costa Rica and El Salvador respectively, signed a Memorandum of Understanding to “carry out the efforts deemed necessary to jointly develop the promotion of actions in environmental and energy matters between the Parties, through the competent national bodies of both countries, promoting the exchange of experiences, scientific research and capacity building within the framework of international cooperation,” in the area of environment and energy, in which a confidentiality clause was established, which states the following: “ARTICLE VI. ACCESS TO INFORMATION AND CONFIDENTIALITY. The Parties undertake to share the information necessary for the execution of this Memorandum of Understanding, in accordance with the legislation in force in each country, and not to disseminate any aspect of the information, data, reports and results, presented or received, in any manner whatsoever, to which they may have had access in the course of its implementation, since such information shall be confidential in nature.” (copies attached to the report of the Ministry of Foreign Affairs).
• 2)That same day, that Memorandum of Understanding entered into force (undisputed fact).
• 3)The content of the Memorandum of Understanding is not confidential, but rather the data, reports and results that are generated and exchanged by virtue of its execution (report rendered under oath).
• 4)The petitioner has not formulated any request for the purpose of being provided with the information that the State has compiled within the framework of that memorandum (statements visible in the Event History of the Electronic File).

III. SPECIFIC CASE

Despite the complaint that the confidentiality provision of the bilateral agreement signed between Costa Rica and El Salvador, on cooperation topics between countries in environmental projects and electric mobility, as well as the development of the National Strategy for Smart Electrical Grids, prevents him from knowing the data that both countries have collected and shared within that framework, the petitioner, on the occasion of the warning made to him by order issued at 2:28 p.m. on February 24, 2024, accepted that he has not formulated any request in which he required access to said information. The jurisprudence of this Constitutional Court on the subject under discussion is reiterated and emphatic in stating that the right of access to administrative information guarantees free access to administrative departments for the purpose of information on matters of public interest and that the Administration, as the passive subject, has the duty to provide and make available the information of public interest that is required. From that perspective, the claimed refusal is not on record.

On the other hand, with regard properly to the access to the administrative information claimed, the provisions of judgment No. 2013008748 of 9:05 a.m. on June 28, 2013 are fully applicable, which in pertinent part states:

“V.- Finally, the protected party requests this Chamber to order the respondent authorities to provide the resolution of the actions taken regarding her complaint and the information related to the investigation conducted in said case. In this regard, it is necessary to explain to the petitioner that such request is inadmissible, since it is not on record in the filing brief or in the evidentiary elements that such information has been requested. Therefore, it is not possible to address such a request if the protected party has not timely managed the delivery of that information. It is worth noting that the writ of amparo is aimed at the protection of fundamental rights and freedoms against specific situations that threaten or harm said rights; however, in the case under study such a situation has not occurred, that is, the mentioned information has not been requested nor has it been denied. Furthermore, from the reports rendered by the respondents, it appears that the complaint is in process and investigations are being conducted, so it has not concluded. Consequently, the dismissal of the amparo regarding this point is imperative.” In summary, it is imperative to dismiss the appeal, as is hereby ordered.

IV. DOCUMENTATION PROVIDED TO THE FILE

The parties are warned that if any document on paper has been provided, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 working days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period shall be destroyed, pursuant to the provisions of the “Regulation on Electronic Files before the Judicial Branch,” approved by the Full Court in session number 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in session number 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

THEREFORE:

The appeal is declared without merit. Notify.

Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Telephones: Telf7268/ (Telf10). Fax: Telf07 / Telf08. Email address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección09, Dirección05, 100 mts. South of the Perpetuo Socorro church).

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It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 05-08-2026 09:58:45.

Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: PODER EJECUTIVO Subtemas:

QUEJA.

Tema: INFORMACIÓN Subtemas:

CONFIDENCIAL.

009474-25. PODER EJECUTIVO. INFORMACIÓN. SE CUESTIONA LA NORMA DE CONFIDENCIALIDAD DEL ACUERDO BILATERAL SUSCRITO ENTRE COSTA RICA Y EL SALVADOR, SE DECLARA SIN LUGAR, AL DEMOSTRARSE QUE EL RECURRENTE, NO HA GESTIONADO LA ENTREGA DE LA INFORMACIÓN. VCG04/2025 “(…) III.- CASO CONCRETO. A pesar de lo acusado respecto de que la norma de confidencialidad del acuerdo bilateral suscrito entre Costa Rica y el Salvador, sobre temas de cooperación entre países en proyectos medioambientales y de movilidad eléctrica, así como el desarrollo de la Estrategia Nacional de Redes Eléctricas Inteligentes, le impide conocer los datos que ambos países han recolectado y compartido en ese marco, el recurrente, con ocasión de la prevención que se le hiciera por resolución de las 14:28 horas de 24 de febrero de 2024, aceptó que no ha formulado solicitud alguna en la que requiriera acceso a dicha información. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional en el tema en discusión es reiterada y contundente en señalar que el derecho de acceso a la información administrativa garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público y que la Administración, como sujeto pasivo, quien tiene el deber de brindar y poner a disposición la información de interés público que se le requiera. Desde esa perspectiva, no consta la negativa reclamada.

De otra parte, en lo que concierne propiamente al acceso a la información administrativa reclamada, es plenamente aplicable lo dispuesto en la sentencia No 2013008748 de las 9:05 horas de 28 de junio de 2013, que en lo que interesa señala:

"V.- Finalmente, la amparada solicita a esta Sala que se ordene a las autoridades recurridas que se brinde la resolución de lo actuado en torno a su denuncia y la información relacionada con la investigación efectuada en dicho caso. Al respecto, es necesario explicarle a la recurrente que tal petición resulta improcedente, ya que no consta en el escrito de interposición ni en los elementos probatorios que se haya requerido tal información. Entonces, no es posible atender tal solicitud si la amparada no ha gestionado oportunamente la entrega de esa información. Conviene destacar que el recurso de amparo está dirigido a la tutela de derechos y libertades fundamentales ante situaciones concretas que amenacen o lesiones dichos derechos; no obstante, en el caso bajo estudio no se ha dado tal supuesto, es decir, no se ha solicitado la información mencionada ni se ha denegado la misma. Además, de los informes rendidos por las accionadas se desprende que la denuncia se encuentra en trámite y se están efectuando investigaciones, por lo que la misma no ha concluido. En consecuencia, se impone la desestimatoria del amparo respecto de este extremo".

En suma, se impone desestimar el recurso, como en efecto se dispone. (…)” ... Ver más Sentencias Relacionadas SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiocho de marzo de dos mil veinticinco .

Recurso de amparo promovido por Nombre24477, cédula de identidad CED28053, contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.

RESULTANDO:

1. 1Mediante memorial presentado a las 11:11 horas de 31 de diciembre de 2024, el recurrente promovió recurso de amparo, contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores, pues, según medios de Prensa, los presidentes de Costa Rica y el de El Salvador, firmaron el 11 de noviembre de 2024, un Acuerdo Bilateral que, según la cláusula VI es confidencial, sin que haya sido aprobado por la Asamblea Legislativa. De manera que, en los últimos dos meses, ambos países han recolectado y compartido información y datos que el pueblo no sabe de qué tratan. Según refiere el amparado, la Prensa Gráfica publicó que el señor RODRIGO CHAVES ROBLES, PRESIDENTE DE COSTA RICA Y EL SEÑOR NAYIB BUKELE, PRESIDENTE DE EL SALVADOR, firmaron un acuerdo que "…se trata de cooperación entre países en temas y proyectos medioambientales y de movilidad eléctrica, así como para trabajar juntos para el desarrollar la Estrategia Nacional de Redes Eléctricas Inteligentes.Lo que deja un mal sabor de boca es que todo apunta a que nunca vamos a conocer los resultados de ese acuerdo. Resulta que el documento deja bastante claro que toda la información relacionada con esa cooperación es confidencial…Ambos países se comprometen a no difundir ningún aspecto de las informaciones, datos, informes y resultados, presentados o recibidos, en el modo que sea, a los que hayan podido tener acceso en el desarrollo del mismo, ya que dicha información tendrá carácter confidencial". Ese acuerdo tiene una vigencia de tres años y entró a regir en el instante que se firmó, sea el pasado 11 de noviembre, lo que quiere decir que por los últimos dos meses, ambos países han recolectado y compartido información y datos que el pueblo no sabe de qué tratan: "…El Salvador y Costa Rica firmaron, en noviembre pasado, un acuerdo entre los Ministerios de Relaciones Exteriores, el cual incluye en uno de sus apartados que toda la información relacionada a ello será confidencial, incluso los resultados de los proyectos…".Refiere que, un acuerdo de confidencialidad bilateral es un contrato legal que establece un compromiso entre dos partes para no divulgar información confidencial. Ese tipo de acuerdo se utiliza en situaciones donde ambas partes desean proteger su información sensible, como en negociaciones comerciales, asociaciones, o cuando se desarrolla un producto o tecnología innovadora. En un acuerdo de confidencialidad bilateral, ambas partes actúan como receptoras y divulgadoras de información confidencial, y se comprometen a mantenerla en secreto. Algunos ejemplos de situaciones en las que se puede utilizar un acuerdo de confidencialidad bilateral son: Cuando una empresa está considerando firmar un contrato con un proveedor. Cuando una empresa está considerando una fusión o adquisición. Cuando dos empresas colaboran en el desarrollo de un producto o tecnología innovadora. Los acuerdos de confidencialidad también se pueden clasificar como unilaterales o multilaterales.Los acuerdos unilaterales se utilizan cuando una de las partes debe impedir que otra revele información confidencial. Los acuerdos de confidencialidad bilaterales se utilizan habitualmente en situaciones en las que las partes deben intercambiar una gran cantidad de información comercial privada durante las negociaciones. Entre ellas se incluyen las adquisiciones corporativas, las empresas conjuntas y las fusiones y adquisiciones. El acuerdo de confidencialidad impugnado no tiene asidero legal para que surta efectos para su ejecución, dado que no tiene la aprobación de la Asamblea Legislativa. Es ilegal, por ser contrario al principio de legalidad establecido en el artículo 11 constitucional y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto no tenga la aprobación legislativa correspondiente, para que surta los efectos legales para su ejecución, dado que, en Costa Rica, la confidencialidad está regulada en las siguientes leyes: Ley de Información No Divulgada, 7975 establece que las personas que tengan acceso a información no divulgada en el ámbito laboral, comercial o profesional deben abstenerse de usarla o divulgarla sin el consentimiento del titular; la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, 8660 establece que la información que el ICE recabe de sus clientes y usuarios debe ser confidencial; la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, nro. 8968, establece que las personas responsables y quienes intervengan en el tratamiento de datos personales deben guardar confidencialidad, incluso después de finalizar su relación con la base de datos.Además, el Decreto Ejecutivo nro. 35205 de 16 de abril de 2009, regula las medidas de protección de la privacidad de las comunicaciones. Todo lo anterior, contra la cláusula VI de dicho acuerdo, que transgrede los artículos 7, 11, y 30 constitucionales en su perjuicio y de los costarricenses, por no tener la aprobación de la Asamblea Legislativa, para que dicho convenio surta los efectos legales para su ejecución. En Costa Rica, el secreto de Estado es un concepto jurídico que se refiere a la seguridad del Estado, la defensa nacional y las relaciones internacionales. Se trata de una excepción al ejercicio de derechos constitucionales, como el derecho de petición y el acceso a las dependencias públicas. La jurisprudencia y la normativa específica sobre el secreto de Estado se aplican en los siguientes casos: Declaración de secreto de Estado. El Poder Ejecutivo puede declarar un secreto de Estado cuando considere que la revelación de un hecho, informe o documento podría poner en peligro la seguridad del Estado.Revelación de secretos de Estado. La revelación de secretos de Estado debidamente decretados puede ser penada con prisión de uno a seis años. Utilización de secretos de Estado en provecho propio. El uso de secretos de Estado en provecho propio o ajeno puede ser penado con reclusión no inferior a cinco años y multa. El acceso a la información es un derecho humano en Costa Rica, pero está sujeto a un régimen de excepciones. Solicita que se declare con lugar el recurso y se deje sin efecto la cláusula VI, del acuerdo bilateral firmado por Rodrigo Chaves Robles, presidente de Costa Rica y Nayib Bukele, presidente de El Salvador, firmado el 11 de noviembre de 2024, por transgredir los artículos 7, 11 y 30 constitucionales y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, dado que no tiene la aprobación de la Asamblea Legislativa para su ejecución
2. 2Por resolución de las 9:33 horas de 7 de enero de 2024, se dio curso al recurso y se requirió un informe a la ministra de la Presidencia y el ministro de Relaciones Exteriores, sobre los hechos acusados.
3. 3Informa bajo juramento Arnoldo Ricardo André Tinoco, en su condición de ministro de Relaciones Exteriores y Culto que, en su estudio sobre los distintos tipos de instrumentos internacionales, la Colección de Tratados de las Naciones Unidas define a un memorándum de entendimiento como:

“un instrumento internacional de índole menos formal. A menudo, sirve para establecer disposiciones operativas bajo un acuerdo marco internacional. También se utiliza para la regulación de cuestiones técnicas o de detalle. Por lo general, toma la forma de un instrumento único y no requiere ratificación. Pueden ser suscritos por Estado u organizaciones internacionales.”.

Como lo explica Diez de Velasco, la doctrina mayoritaria considera que hay una presunción a favor del carácter jurídico de todo acuerdo entre Estados, ya regule en abstracto su conducta futura o ponga fin a una controversia o encauce parcial y frágilmente el acercamiento entre dos Estados enfrentados por una controversia. Sin embargo, explica el autor, que con alta frecuencia los Estados suscriben acuerdos con una intencionalidad política, sin voluntad de dar vida a un verdadero tratado internacional, mismos que se fundamentan esencialmente en la buena fe y no en la intención de las partes de que tales textos se rijan por el derecho internacional, de ahí que se les conozca como acuerdos no normativos, no tradicionales, acuerdos políticos o parajurídicos. En la actualidad y con alta frecuencia, los sujetos de derecho internacional tienden a recurrir a los llamados “acuerdos internacionales no tradicionales”, donde se incluyen aquellos de naturaleza no vinculante, donde básicamente se trazan algunos compromisos de índole política o moral, sin la intención o capacidad de generar obligaciones jurídicas entre las partes, ni comprometer los poderes públicos del Estado.

Al respecto, como lo desarrolló el Comité Jurídico Interamericano en sus “Directrices para los Acuerdos Vinculantes y no Vinculantes”, Resolución CJI/RES. 259 (XCVII-O/20), en la actualidad los Estados apoyan claramente la práctica de la celebración de compromisos mutuos cuya fuerza normativa es ajena a todo sentido de obligación jurídica. La práctica refleja el uso cada vez mayor que hacen los Estados de este tipo de acuerdos. Agrega que, como lo indicó el Comité Jurídico en la Directriz arriba mencionada, el simple hecho de llamar a un documento “memorando de entendimiento” no lo convierte automáticamente en un instrumento no vinculante, por lo que el examen minucioso de su articulado resulta indispensable. Efectivamente, al estudiarse su contenido, el memorando traza una ruta que facilita y fomente la cooperación, sin la intención de crear obligaciones jurídicas o comprometer los poderes públicos del Estado. La redacción del documento apoya esa tesis. Por un lado, el Artículo XII sobre el Alcance indica de forma expresa:

“Las Partes entienden que el presente Memorándum de Entendimiento no debe ser considerado como un contrato de ninguna especie, no tiene un carácter vinculante, y, por lo tanto, no generará derechos u obligaciones en el ámbito del Derecho Internacional a los respectivos Estados.”.

Por el otro, las distintas cláusulas del Memorándum dejan claro que su ejecución dependerá de la conclusión de otros acuerdos posteriores y que las promesas ahí plasmadas son de índole moral o políticas, y que dependen de la disponibilidad de recursos y de la capacidad de coordinación que se pueda desarrollar entre las autoridades costarricenses y las autoridades salvadoreñas en un futuro. Es decir, no se está ante un tratado internacional que pretenda generar obligaciones jurídicas entre las partes o comprometer los poderes públicos del Estado. Por ende, no es necesario contar con aprobación legislativa. De hecho, el Comité Jurídico Interamericano en sus “Directrices para los Acuerdos Vinculantes y no Vinculantes”, Resolución CJI/RES. 259 (XCVII-O/20), estableció como nota característica entre los memorandos de entendimiento y los tratados, la ausencia de procedimientos de aprobación internos en los primeros:

“Los compromisos políticos, incluidos muchos titulados como memorandos de entendimiento, se han convertido en un vehículo utilizado con creciente frecuencia para la celebración de acuerdos interestatales e interinstitucionales. Su atractivo proviene, por lo menos en parte, de la ausencia, en general, de procedimientos internos para su celebración. Ese hecho ha permitido a esos instrumentos adquirir reputación como vehículos dotados, en comparación con los tratados, de mayor velocidad (en cuanto al proceso de su formación), flexibilidad (en cuanto a ajustes o modificaciones) y salida (en cuanto a terminación del compromiso). Esos beneficios llevan a pensar que sería un error hacer extensivos a compromisos políticos procedimientos de aprobación idénticos a los aplicados a los tratados”.

Además, resulta importante resaltar que este Memorándum de Entendimiento emana del Convenio Marco de Cooperación Bilateral entre la República de Costa Rica y la República de El Salvador, Ley No. 8884 de 1 de noviembre de 2010. Es decir, el documento impugnado emana de un acuerdo entre dos sujetos de derecho internacional público que cuenta con aprobación legislativa. La redacción de la cláusula de confidencialidad en el Memorándum de Entendimiento no vulnera el derecho de acceso a la información por su mera existencia. El Memorándum de Entendimiento ha sido redactado de forma que quede clara el respeto por las leyes de cada uno de los países firmantes. Así, el Artículo II sobre Principios indica: “Este Memorándum de Entendimiento se regirá de acuerdo con las leyes y reglamentos nacionales de cada país, y se ejecutará dentro de los límites de trabajo de las políticas y procedimientos específicos de las Partes.”. De igual forma, el Artículo VI. también hace un reenvío a la legislación nacional de cada país cuando enmarca los compromisos sobre confidencialidad entre las partes indicando:

“ARTÍCULO VI. ACCESO A LA INFORMACIÓN Y CONFIDENCIALIDAD. Las Partes se comprometen a compartir la información necesaria para la ejecución del presente Memorándum de Entendimiento, de acuerdo con la legislación vigente en cada país, así como no difundir ningún aspecto de las informaciones, datos, informes y resultados, presentados o recibidos, en el modo que sea, a lo que hayan podido tener acceso en el desarrollo del mismo, ya que dicha información tendrá carácter confidencial.” De la lectura del texto se desprende la voluntad de respetar el derecho interno – también en lo relativo a acceso a la información y confidencialidad – en la ejecución de cualquier proyecto de cooperación que llegue a materializarse a partir del Memorándum. Por ejemplo, no sería posible para una autoridad costarricense compartir información que constituya datos sensibles o que goce de algún tipo de protección. Adicionalmente, es importante aclarar, conforme a la cláusula VI supra transcrita, que el contenido del Memorándum de Entendimiento no es confidencial, sino que la reserva se circunscribe a la información, datos, informes y resultados que se generen y sea intercambiados en virtud de su ejecución.

Nótese que, al recurrente no se le ha denegado el acceso al contenido del Memorándum impugnado. Respecto del acceso a la información, resulta necesario hacer la distinción entre la información que eventualmente brindará Costa Rica y aquella que brindaría El Salvador. La primera está sujeta al artículo 30 constitucional en virtud del propio Memorándum de Entendimiento. Es decir, los contornos específicos de la información que legalmente esté compelida una autoridad ejecutora a brindar a un administrado dependerán del proyecto concreto de cooperación que se llegue a materializar con El Salvador, el interés público – el cual en este momento no puede ser determinado ya que constituye una consideración abstracta y el margen de discreción con el que cuenta el Poder Ejecutivo en la conducción de las relaciones internacionales. La segunda, es decir, aquella información que llegue a brindar El Salvador a Costa Rica debe contar con otro trato por parte de nuestras autoridades.

Esto, por el interés que reviste respetar la voluntad de un Estado amigo y cercano con el cual no simplemente tenemos relaciones diplomáticas, sino que además buscamos un mayor acercamiento por medio de la cooperación internacional. La confidencialidad como herramienta en la conducción de las relaciones internacionales. En ejercicio de sus atribuciones constitucionales en la conducción de las relaciones internacionales, el Poder Ejecutivo, actuando por medio de este Ministerio, está facultado para asentir a no divulgar información que un tercer Estado, es decir, otro sujeto de derecho internacional público decide compartir en el marco de la cooperación internacional con Costa Rica. Las atribuciones del Poder Ejecutivo en la conducción de las relaciones internacionales El artículo 140 inciso 12 de la Constitución Política textualmente dice: " son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: 1) ... 12) Dirigir las relaciones internacionales de la República." Por su parte, La Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ley No. 3008 de 18 de junio de 1962, al referirse a las tareas que se encomiendan a este Ministerio, dispone: " Artículo 1º El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en virtud de las disposiciones constitucionales y legales respectivas, tiene por función colaborar con el Presidente de la República, bajo la dirección del Ministro nombrado al efecto, en la formulación sistematizada de la política exterior del país, en la orientación de sus relaciones internacionales y en la salvaguardia de la soberanía nacional.

Es el medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante gobiernos e Instituciones Extranjeras.". Los alcances del término "relaciones internacionales" cuya dirección u orientación se atribuye en las normas de cita al Poder Ejecutivo, han sido definidos por este Honorable Tribunal en los siguientes términos:

"El concepto genérico y amplio de "relaciones internacionales" conforme a los usos y costumbres de la comunidad de las naciones, comprende todos aquellos actos y actividades desplegados con ocasión del intercambio político, comercial, o de cualquier otra índole entre Estados y otros sujetos de derecho internacional. Esta noción amplia cobra especial relevancia en nuestra era, en la que los Estados han ampliado sus vínculos a tal grado, que les es muy difícil desarrollar su vida interna sin tratos de toda naturaleza con el resto del mundo." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 6624- 94 de las 9:00 horas del 11 de noviembre de 1994).

A mayor abundamiento, cabe indicar que la doctrina nacional se ha pronunciado en torno a las atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo para la realización de todo acto vinculado con las relaciones internacionales del país, en los siguientes términos:

"El órgano central de las relaciones exteriores de Costa Rica está formado por el Presidente de la República como Jefe del Estado y el Ministro de Relaciones Exteriores. A ese órgano central se asocian los Ministros cuyos Ministerios pueden ser afectados por un tratado que se negocia o una determinada actividad internacional que se emprenda. - El órgano central de las relaciones internacionales representa al Estado en el orden internacional como unidad de acción y de voluntad. Esta representación se produce porque el Ejecutivo es el único órgano de relación del Estado con los países extranjeros; de allí que los actos emanados del Presidente y su Ministro de Relaciones Exteriores pueden tener más validez e importancia desde el punto de vista externo que interno, manifestándose en las relaciones internacionales la primacía del Poder Ejecutivo." (ROJAS CHAVES (Magda Inés), El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, primera edición, 1980, p.p. 166- 167).

Sobre la base de lo anterior, es claro que de conformidad con el inciso 12), del artículo 140 de la Constitución Política, es potestad del Poder Ejecutivo conducir los negocios exteriores del país. En este sentido, tal y como lo ha indicado la Sala, el señor(a) presidente(a), conjuntamente con su ministro(a) de Gobierno, tienen un margen de apreciación y decisión, que escapa del control judicial por tratarse de una cuestión política no justiciable, también denominada zona de reserva política, ejercicio de facultades privativas, facultades reservadas y actos institucionales. De lo contrario, “… quedaría el Poder Ejecutivo a merced del Judicial, con merma del principio de equilibrio e independencia de los Poderes consagrado en la Ley Fundamental, y con riesgo para el país en sus relaciones internacionales…” (Sentencia No. 2016-016359 de las 12:13 horas de 4 de noviembre de 2016).

La confidencialidad en la conducción de las relaciones internacionales. Si bien la figura del secreto de Estado incluye lo relativo a las relaciones internacionales del Estado entre ésta y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público, la interpretación que se haga del mismo debe ser restrictiva y además debe cumplir con el principio de reserva de ley (sentencia No. 2024-004616 de las 12:41 horas de 20 de febrero de dos 2024). Pero, el principio de reserva de ley aplicará en aquellos casos en que tales supuestos no hayan sido establecidos constitucionalmente, de modo tal que, la facultad del Poder Ejecutivo de declarar secreto de Estado de los documentos, informaciones y datos cuya relevancia pueda perjudicar de forma sensible las relaciones internacionales de la República, sin que se requiera de legislación ordinaria que lo faculte, ni decreto ejecutivo que así lo declare, deviene de la propia Constitución, y se trata de un acto discrecional, en consideración a criterios de oportunidad y conveniencia nacional.

Así las cosas, el Ministerio no alega que todo lo relativo a un futuro proyecto de cooperación que se llegue a concretar en los campos de ambiente y transición energética – de conformidad con el Memorándum de Entendimiento impugnado – esté cubierto por tal figura. Más bien, considera que resguardar la confidencialidad de la información brindada por otro sujeto de derecho internacional público es parte esencial de la conducción de la diplomacia y las relaciones internacionales. En otras palabras, no revelar la información brindada por otro Estado en condiciones estrechas de cooperación y bajo una promesa recíproca de confidencialidad, parece constituir un límite razonable al derecho de acceso a la información. La razonabilidad de una restricción al derecho de acceso a la información proviene de la necesidad de contar con un margen de discreción en el ámbito de conducción de las relaciones internacionales que le permita a este Ministerio forjar relaciones de cooperación más estrechas con ciertos países.

Por esta razón es usual, que un sujeto de derecho internacional público únicamente esté dispuesto o anuente a compartir información bajo el entendimiento que ésta no será divulgada de forma amplia. Las razones para querer mantener la confidencialidad de la información brindada son muchas. Incluso resulta interesante pensarlo desde el punto de vista de la información que Costa Rica pueda llegar a compartir en el futuro por algún proyecto de cooperación derivado de este acuerdo. Sería del interés de nuestras autoridades que cualesquiera cifras, datos o estadísticas no sean divulgadas de forma amplia o bien a cualquier persona en El Salvador que desee obtener dicha información. Por un lado, dado que resulta difícil justificar el interés por información que concierne a otra entidad política con la cual no hay un vínculo aparente. Por el otro, cuando exista alguna regulación interna que prevea la protección de datos de costarricenses.

La discreción y confidencialidad son elementos esenciales de la diplomacia y la conducción de las relaciones internacionales, máxime en las relaciones de cooperación para el desarrollo. El Salvador es una nación hermana y amiga con quien compartimos historia y geografía. Salvaguardar la confidencialidad de la información proporcionada por otro Estado en el marco de un proyecto para beneficio mutuo es necesario para conservar la credibilidad en el ámbito internacional. Nuestras promesas, aunque no sean de índole jurídica, deben tener un valor si queremos seguir siendo socios confiables. Costa Rica debe poder asegurar a sus aliados que la información que le proporcionen otros sujetos de derecho internacional público podrá mantenerse clasificada si así lo desea quien la comparte. Cuando dos Estados entablan proyectos de cooperación internacional, esto denota una cercanía que no se tiene con todos los otros Estados de la comunidad internacional. La promesa de no divulgar la información que llegue a brindar El Salvador es un límite válido al artículo 30 constitucional en ejercicio de la conducción de las relaciones internacionales del Estado.

1. 4Informa bajo juramento Laura Fernández Delgado, en su condición de ministra de la Presidencia que, el asunto versa sobre la cláusula de confidencialidad indicada en el acuerdo bilateral suscrito entre El Salvador y Costa Rica, el pasado 11 de noviembre de 2024, dado que la parte recurrente estima lesionados los artículos 7, 11 y 30 de la Constitución Política en virtud de ello. Ahora bien, es preciso indicar en virtud de la visita del presidente de la República de El Salvador Nayib Bukele, al país, se suscribieron algunos memorandos de entendimiento para el desarrollo de proyectos de cooperación entre ambas naciones. Por ello, el 11 de noviembre de 2024, Arnoldo André Tinoco y Alexandra Hill Tinoco, ministros de Relaciones Exteriores de Costa Rica y del Salvador respectivamente, firmaron un Memorándum de Entendimiento para “realizar las gestiones que se consideren necesarias para desarrollar conjuntamente el impulso de acciones en materia ambiental y energética entre las Partes, a través de las instancias nacionales competentes de ambos países, promoviendo el intercambio de experiencias, la investigación científica y el fortalecimiento de capacidades en el marco de la cooperación internacional”, mismo en el que se estableció una cláusula de confidencialidad, en el que se dispuso lo siguiente:

“ACCESO A LA INFORMACIÓN Y CONFIDENCIALIDAD. Las Partes se comprometen a compartir la información necesaria para la ejecución del presente Memorándum de Entendimiento, de acuerdo con la legislación vigente en cada país, así como no difundir ningún aspecto de las informaciones, datos, informes y resultados, presentados o recibidos, en el modo que sea, a lo que hayan podido tener acceso en el desarrollo del mismo, ya que dicha información tendrá carácter confidencial.” Al respecto, aclara en primer término que; un memorándum de entendimiento es una forma de acuerdo no vinculante, de índole menos formal, donde se asumen compromisos de índole político, sin la intención de generar algún tipo de obligación entre las partes, distinto a un tratado internacional el cual genera obligaciones jurídicas entre las partes, el cual si requiere de una aprobación legislativa. Nótese que, el memorándum de entendimiento suscrito entre ambas naciones tiene como fundamento jurídico la Ley N°8884 Aprobación del Convenio Marco de Cooperación Bilateral entre la República de Costa Rica y la República de El Salvador de 1 de noviembre de 2010, en la que específicamente se indicó que para la suscripción de estos acuerdos no se requiere de la aprobación legislativa:

“ARTÍCULO 2.- Los acuerdos complementarios de cooperación que acuerden Costa Rica y El Salvador no requerirán aprobación legislativa en el tanto no añadan compromisos o limitaciones sustanciales a la actividad de los Estados, y solo se limiten a cumplir, ejecutar o implementar lo dispuesto en el Convenio marco.” Por otra parte, en cuanto a la cláusula de confidencialidad que impugna el recurrente, se advierte que, conforme a la cláusula de confidencialidad, el contenido del Memorándum de Entendimiento no es confidencial, sino los datos, informes y resultados que se generen y sea intercambiados en virtud de su ejecución. Ahora bien, la Sala, se ha pronunciado sobre los límites al derecho de acceso a información pública en el marco de relaciones internacionales, mediante sentencia No. 2016016359 de las 12:13 horas de 4 de noviembre de 2016, en la que indicó:

“IV.- Sobre el caso concreto. La denegatoria de suministro de la información solicitada es una cuestión política no justiciable (política questions). Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que en el transcurso de la comparecencia del señor Ministro de Relaciones Exteriores y Culto al Plenario de la Asamblea Legislativa el 29 de setiembre de 2016, convocada para una interpelación relacionada con actuaciones diplomáticas de la delegación presente en la Asamblea General de Naciones Unidas, el señor diputado [Nombre443 001] le solicitó al señor Ministro, aportar los informes escritos que sobre la situación política en Brasil, le hubiere remitido el señor Embajador costarricense ante dicho país. Consta, asimismo, que mediante oficio número DM527-16, recibido en el despacho del recurrente [Nombre443 002] el 6 de octubre de 2016, se suministró al amparado los memorandos enviados por el señor Embajador bajo los números 08-16-IP, 14- 16-IP, 16-16-IP, 17-16-IP, 18-16-IP, 21-16-IP y 22-16-IP, y de manera expresa, se le indicó que por contener referencias potencialmente sensibles que pueden afectar la relación entre los dos países, no se adjunta los memorandos números 01-16-IP, 02- 16-IP, 03-16-IP, 04-16-IP, 05-16-IP, 05-16-IP, 11-16-IP, 12-16-IP, 15-16-IP, 19-16-IP y 20-16-IP, siendo así que se entiende que la inconformidad del recurrente lo es por la omisión de suministro de estos últimos memorandos.

Sobre el particular, según lo indicado en el tercer considerando de esta sentencia, el secreto de Estado contemplado en el artículo 30 de la Constitución Política cubre, directamente, las actuaciones adoptadas en ejercicio de la potestad rectora de las relaciones internacionales del país, de donde resulta que sí, ciertamente, tales memorandos fueron resguardados por el Ministerio de Relaciones Exteriores porque sus referencias pueden afectar las relaciones entre Costa Rica y Brasil, es válido que sobre los mismos se cierna un velo de secreto de Estado, porque, como ya se ha indicado, dicha protección deviene directamente de la propia Constitución Política. En efecto, de conformidad con el inciso 12) del artículo 140 de la Constitución Política, es potestad del Poder Ejecutivo conducir los negocios exteriores del país. Como director que es, el señor (a) Presidente (a), conjuntamente con su Ministro (a) de Gobierno, tiene un margen de apreciación en orden al contenido (sensibilidad), oportunidad y conveniencia para determinar en qué casos puede comprometerse las relaciones bilaterales con otro país.

Si la Constitución ha otorgado a un Poder del Estado diferente al Judicial la adopción de una decisión autónoma sobre determinada materia, esta Sala debe abstenerse de revisarla, por tratarse de una cuestión política no justiciable, también denominada zona de reserva política, ejercicio de facultades privativas, facultades reservadas y actos institucionales. De lo contrario quedaría el Poder Ejecutivo a merced del Judicial, con merma del principio de equilibrio e independencia de los Poderes consagrado en la Ley Fundamental, y con riesgo para el país en sus relaciones internacionales. En este sentido, el resguardo obedece a ese reconocimiento como secreto de Estado de aquellos documentos relacionados con la política exterior y que pueda comprometer las relaciones internacionales del país. De tal manera, si la información así resguardada se encuentra protegida porque la misma Constitución le reconoce el carácter de «secreto de Estado», la denegatoria de suministro por parte del Ministro de Relaciones Exteriores dista de ser arbitraria, sino que se encuentra conforme con las previsiones constitucionales aquí comentadas, de donde resulta que el recurso de amparo debe ser declarado sin lugar.” En virtud de lo anterior, existe una facultad del Poder Ejecutivo de declarar secreto de Estado de los documentos, informaciones y datos cuya relevancia pueda perjudicar de forma sensible las relaciones internacionales, pues resulta un acto discrecional en la aplicación de criterios de oportunidad y conveniencia.

Finalmente, se hace necesario evidenciar que el Ministerio de la Presidencia, no tiene injerencia directa en la suscripción y conducción del memorándum en cuestión, dado que el mismo fue suscrito por el Ministerio de Relaciones Exteriores; sin embargo, y ante la solicitud que me ha sido requerida, es oportuno adherirme al informe rendido a su Honorable Autoridad por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto el 13 de enero de 2025. Así las cosas, conforme a los hechos y las pruebas expuestas consideramos improcedente la presente acción contra de mi representada y solicito sea declarada sin lugar, esto por cuanto su accionar ha sido dentro del marco de nuestra competencia.

1. 5Mediante resolución de las 14:28 horas de 24 de febrero de 2024, se apercibió al recurrente que indicara si había formulado solicitud alguna a efectos de que se le suministrara los datos, informes y resultados que se generan e intercambian en virtud de la ejecución del Memorando de Entendimiento objeto de este proceso; si así fuera, aportara la prueba en la que se fundamenta su dicho.
2. 6Por memorial presentado el 25 de febrero de 2025, el recurrente manifestó que de momento no he solicitado dicha información, lo que requiere es que esta no sea guardada como secreto de estado, porque no tiene aprobación legislativa. y la misma quede disponible para cualquier ciudadano que la solicite, conforme lo dispone el artículo 30 constitucional.
3. 7En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Hess Herrera; y,

CONSIDERANDO:

I. OBJETO DEL RECURSO

El recurrente acota que, según medios de Prensa, el pasado 11 de noviembre de 2024, los presidentes de Costa Rica y de El Salvador, firmaron un Acuerdo Bilateral que, según se informó, trata temas de cooperación entre países en proyectos medioambientales y de movilidad eléctrica, así como el desarrollo de la Estrategia Nacional de Redes Eléctricas Inteligentes, que la cláusula VI define como confidencial. Como consecuencia de ese mismo acuerdo, durante los últimos dos meses, ambos países han recolectado y compartido información que se desconoce. Apunta que, el acuerdo de confidencialidad en cuestión no tiene asidero legal para que surta efectos legales para su ejecución, dado que no tiene la aprobación de la Asamblea Legislativa, ni satisface el principio de legalidad, pues, no se ajusta a lo dispuesto en la normativa que regula lo relativo a la confidencialidad, a saber: la Ley de Información No Divulgada La Ley, nro. 7975; la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, 8660; la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, nro. 8968 y el Decreto Ejecutivo nro. 35205 de 16 de abril de 2009, regula las medidas de protección de la privacidad de las comunicaciones. Desde esa perspectiva, como la cláusula VI de dicho acuerdo, que transgrede los artículos 7, 11, y 30 constitucionales, se vulnera sus derechos fundamentales.

II. HECHOS PROBADOS

De relevancia para la decisión del presente amparo se tienen por demostrados los siguientes:

• 1)El 11 de noviembre de 2024, durante la visita del presidente de la República de El Salvador a Costa Rica, Arnoldo André Tinoco y Alexandra Hill Tinoco, ministros de Relaciones Exteriores de Costa Rica y del Salvador respectivamente, firmaron un Memorándum de Entendimiento para “realizar las gestiones que se consideren necesarias para desarrollar conjuntamente el impulso de acciones en materia ambiental y energética entre las Partes, a través de las instancias nacionales competentes de ambos países, promoviendo el intercambio de experiencias, la investigación científica y el fortalecimiento de capacidades en el marco de la cooperación internacional”, en materia de medio ambiente y energía, en el que se estableció una cláusula de confidencialidad, que señala lo siguiente: “ARTÍCULO VI. ACCESO A LA INFORMACIÓN Y CONFIDENCIALIDAD. Las Partes se comprometen a compartir la información necesaria para la ejecución del presente Memorándum de Entendimiento, de acuerdo con la legislación vigente en cada país, así como no difundir ningún aspecto de las informaciones, datos, informes y resultados, presentados o recibidos, en el modo que sea, a lo que hayan podido tener acceso en el desarrollo del mismo, ya que dicha información tendrá carácter confidencial.” (copias adjuntas al informe del Ministerio de Relaciones Exteriores).
• 2)Ese mismo día, entró a regir ese Memorándum de Entendimiento (hecho no controvertido).
• 3)El contenido del Memorándum de Entendimiento no es confidencial, sino los datos, informes y resultados que se generen y sea intercambiados en virtud de su ejecución (informe rendido bajo juramento).
• 4)El recurrente no ha formulado solicitud alguna a efectos de que se le brinde la información que el Estado ha recopilado en el marco de ese memorando (manifestaciones visibles en el Historial de Acontecimientos del Expediente Electrónico).

III. CASO CONCRETO

A pesar de lo acusado respecto de que la norma de confidencialidad del acuerdo bilateral suscrito entre Costa Rica y el Salvador, sobre temas de cooperación entre países en proyectos medioambientales y de movilidad eléctrica, así como el desarrollo de la Estrategia Nacional de Redes Eléctricas Inteligentes, le impide conocer los datos que ambos países han recolectado y compartido en ese marco, el recurrente, con ocasión de la prevención que se le hiciera por resolución de las 14:28 horas de 24 de febrero de 2024, aceptó que no ha formulado solicitud alguna en la que requiriera acceso a dicha información. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional en el tema en discusión es reiterada y contundente en señalar que el derecho de acceso a la información administrativa garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público y que la Administración, como sujeto pasivo, quien tiene el deber de brindar y poner a disposición la información de interés público que se le requiera. Desde esa perspectiva, no consta la negativa reclamada.

De otra parte, en lo que concierne propiamente al acceso a la información administrativa reclamada, es plenamente aplicable lo dispuesto en la sentencia No 2013008748 de las 9:05 horas de 28 de junio de 2013, que en lo que interesa señala:

"V.- Finalmente, la amparada solicita a esta Sala que se ordene a las autoridades recurridas que se brinde la resolución de lo actuado en torno a su denuncia y la información relacionada con la investigación efectuada en dicho caso. Al respecto, es necesario explicarle a la recurrente que tal petición resulta improcedente, ya que no consta en el escrito de interposición ni en los elementos probatorios que se haya requerido tal información. Entonces, no es posible atender tal solicitud si la amparada no ha gestionado oportunamente la entrega de esa información. Conviene destacar que el recurso de amparo está dirigido a la tutela de derechos y libertades fundamentales ante situaciones concretas que amenacen o lesiones dichos derechos; no obstante, en el caso bajo estudio no se ha dado tal supuesto, es decir, no se ha solicitado la información mencionada ni se ha denegado la misma. Además, de los informes rendidos por las accionadas se desprende que la denuncia se encuentra en trámite y se están efectuando investigaciones, por lo que la misma no ha concluido. En consecuencia, se impone la desestimatoria del amparo respecto de este extremo".

En suma, se impone desestimar el recurso, como en efecto se dispone.

IV. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso. Notifíquese.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

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