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Res. 26300-2024 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 10/09/2024
OutcomeResultado
The Chamber found noncompliance with Judgment 2019-012745 and reiterated that MINAE and SINAC must immediately complete the ordered delimitation, after which the Attorney General's Office must coordinate the legal action required to protect the public estate.La Sala declaró incumplida la sentencia 2019-012745 y reiteró al MINAE y al SINAC que completaran inmediatamente la delimitación ordenada, con posterior actuación coordinada de la Procuraduría para defender el patrimonio público.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted the noncompliance motion concerning failure to execute Judgment 2019-012745, which had partially invalidated Law 9223 as to lands within the forest area of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. It found that, despite technical studies, reports, and proposed boundaries, SINAC had not formally completed the ordered delimitation or fully established the perimeter, location, and ownership status of the affected areas. This omission prevented the authorities from determining which lands formed part of the public estate and from effectively pursuing the legal measures necessary to protect them. The Chamber reiterated that the Minister of Environment and SINAC’s director must immediately comply with the 2019 judgment and directed the Attorney General’s Office to coordinate the appropriate legal actions once delimitation was complete. Disputes involving the management plan, coastal regulatory plan, Directive 09-2023, permits, and wetlands were to be addressed through the corresponding proceedings rather than resolved within this enforcement motion.La Sala Constitucional acogió la gestión de desobediencia presentada por el incumplimiento de la sentencia 2019-012745, que había anulado parcialmente la Ley 9223 respecto de los terrenos comprendidos en la zona boscosa del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Determinó que, pese a los estudios, informes y propuestas técnicas elaborados, el SINAC todavía no había formalizado la delimitación ordenada ni establecido de manera completa el perímetro, la ubicación y el régimen de propiedad de las áreas afectadas. Esa omisión impedía definir cuáles terrenos integraban el patrimonio público y ejercer eficazmente las acciones necesarias para defenderlos. La Sala reiteró al ministro de Ambiente y al director del SINAC el deber de acatar inmediatamente la sentencia de 2019 y ordenó a la Procuraduría coordinar las acciones legales pertinentes una vez concluida la delimitación. Las controversias relativas al plan de manejo, el plan regulador costero, la Directriz 09-2023, los permisos y los humedales debían conocerse en los procesos correspondientes.
Key excerptExtracto clave
The wording of that document shows that the officials were aware that one further phase was needed to comply fully with the first order arising from the judgment, and that, in my view, is what remains missing. Indeed, the area still must be delimited on the basis of SINAC Report No. ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020. This is understood to require a formal document establishing the perimeter, the location, and which area is public and which is not; if state-owned lands are found, execution of the judgment must continue. In conclusion, I consider that the decision under review provided two paths to follow: first, the area-delimitation phase—which has not been formally completed—and, based on that document, determining the course to pursue; the second stage required that forested lands in private areas not be left without appropriate restrictions to protect the environment. This is what should be added to the operative portion of the judgment, and I therefore set out my dissenting opinion in those terms.A la letra de ese documento se deriva que los funcionarios eran conscientes de que faltaba una fase más para dar cabal cumplimiento a esa primera orden que se deriva de la sentencia y eso es lo que según mi parecer se echa de menos. En efecto, falta la delimitación del área, realizado sobre la base de ese informe n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 SINAC. Lo anterior, bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia. En conclusión, considero que la resolución bajo análisis ofrecía dos rutas a seguir: primero la fase de delimitación del área ‒que no ha concluido formalmente‒ y, sobre la base de ese documento, determinar la ruta a seguir; la segunda etapa de la resolución implicaba no dejar los terrenos boscosos de áreas privadas sin unas apropiadas limitaciones para proteger el medio ambiente. Esto es lo que correspondería adicionar a la parte dispositiva de la sentencia y, en ese sentido, dejo expuesto mi voto salvado.
Pull quotesCitas destacadas
"Es evidente que todos estos reproches tienen una enorme importancia y deben ser investigados en beneficio y resguardo del medio ambiente."
"It is evident that all these complaints are of enormous importance and must be investigated for the benefit and protection of the environment."
Aspectos que corresponden ser residenciados en otros procesos
"Es evidente que todos estos reproches tienen una enorme importancia y deben ser investigados en beneficio y resguardo del medio ambiente."
Aspectos que corresponden ser residenciados en otros procesos
"Como ya se dijo supra, es una zona de un altísimo valor ambiental que debe tener una adecuada y decidida protección y vigilancia ambiental."
"As stated above, this is an area of exceptionally high environmental value that must receive adequate and resolute environmental protection and oversight."
Voto salvado sobre limitaciones de interés social
"Como ya se dijo supra, es una zona de un altísimo valor ambiental que debe tener una adecuada y decidida protección y vigilancia ambiental."
Voto salvado sobre limitaciones de interés social
"Ciertamente esa determinación no se deriva de la sentencia que se examina, pero de llegar a considerarse que ello es necesario para resguardar el equilibrio de la zona, el Estado deberá realizar las valoraciones que correspondan en beneficio del interés público, la protección del medio ambiente sano y el resguardo de las bellezas naturales (arts. 6, 50 y 89 de la Constitución Política)."
"That determination does not, strictly speaking, arise from the judgment under review; however, if it is considered necessary to preserve the area's balance, the State must undertake the appropriate assessments for the public interest, protection of a healthy environment, and preservation of natural beauty (Articles 6, 50, and 89 of the Constitution)."
Voto salvado sobre eventual expropiación
"Ciertamente esa determinación no se deriva de la sentencia que se examina, pero de llegar a considerarse que ello es necesario para resguardar el equilibrio de la zona, el Estado deberá realizar las valoraciones que correspondan en beneficio del interés público, la protección del medio ambiente sano y el resguardo de las bellezas naturales (arts. 6, 50 y 89 de la Constitución Política)."
Voto salvado sobre eventual expropiación
Full documentDocumento completo
*CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at thirteen hours and ten minutes on diez de setiembre del dos mil veinticuatro.
Motion alleging noncompliance (gestión de desobediencia) in an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by MARCO LEVI VIRGO, in his capacity as President with the powers of a Generalissimo Attorney-in-Fact (Apoderado Generalísimo) of the ASOCIACION DE DESARROLLO PARA LA ECOLOGIA, seeking a declaration that LEY NÚMERO 9223 DEL 10 DE MARZO DE 2014 is unconstitutional because it is contrary to Articles 7, 11, and 50 of the Constitución Política, Article 6 of Convenio 169 de la OIT, and the pro natura, precautionary, and environmental non-regression principles.
Whereas:
Request to INDER for a declaration that the transfer of real properties with forest cover (cobertura boscosa) was harmful to the public interest (declaratoria de lesividad), where such properties were transferred to private parties by the Instituto de Desarrollo Agrario after the creation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (by Decreto n.° 16614-MAG del 1° de julio de 1985). Despite the lack of a regulatory demarcation of the boundaries of REGAMA, in compliance with the constitutional order set forth in voto 12745-2019, on 7 y 8 de marzo del 2022 we sent official letters DAAOFI- 370-2022 and DAA-OFI-376-2022 to the Junta Directiva and the Presidente Ejecutivo of the Instituto de Desarrollo Agrario, together with the list of 137 registered properties identified by SINAC as being located in areas of forest cover (official letters SINAC-SE-IRT-211-2020 and SINAC-SE-IRT-015-2021), segregated from property 39050 of the Partido de Limón and transferred to private parties by the Instituto de Desarrollo Agrario after the creation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo.
(Decreto n.° 16614-MAG del 1° de julio de 1985). The foregoing was done so that the corresponding declaration that the administrative acts (actos administrativos) issued by that Institute were harmful to the public interest could be made. Ordinarily, in these harmfulness proceedings before the administrative courts (procesos contenciosos de lesividad), because INDER disposed of forest lands belonging to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) without complying with the obligation established in Article 15 of the Ley Forestal, the Procuraduría is joined sua sponte as an assisting party (coadyuvante). According to the SINAC study and the reports of the Instituto Geográfico Nacional, which we also attached at that time, some of these properties include portions of wetlands (humedales) and of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), in some cases in significant amounts.
As is known, in harmfulness proceedings, standing to sue (legitimación activa) lies with the Administration that issued the act whose annulment is sought, and an essential prerequisite for filing such proceedings is that the highest-ranking authority of the issuing Public Administration must have declared the conduct harmful to the public interest (Articles 10 subsection 5), 16 and 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in conjunction with Articles 173 and 183 subsection 3) of the Ley General de la Administración Pública). This Procuraduría and the Tribunal Constitucional have deemed that Institute responsible for having disposed of land within a protected wildlife area (área silvestre protegida), as occurred in this case (Opinion n.° C-49-1998 del 20 de marzo de 1998 and voto n.° 14046-2003 de 17 horas 30 minutos del 3 de diciembre del 2003, considerando I). In addition, INDER has among its powers the authority to bring the appropriate administrative or judicial actions to recover real property that has been unlawfully appropriated (Article 16 subsection i) of Ley n.° 9036), and it has an obligation to do so pursuant to Article 50 of the Constitution and the case law of that jurisdiction.
Through official letter PGR-OFI-152-2024, that Institute was asked to report on the status of the harmfulness proceedings filed. The failure to determine the boundaries of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo by decree or statute creates technical and legal uncertainty (incerteza técnico jurídica) in actions before the administrative courts to recover areas forming part of the State Natural Heritage, as well as in defending such areas in acquisitive-possession proceedings (procesos de información posesoria) and other proceedings.
Another 114,5 hectares could be classified as heavily disturbed forest lands (terrenos forestales fuertemente intervenidos), combined with agricultural and ornamental species and human occupation, and despite their forested appearance, they have characteristics that prevent these sectors from falling within the legal definition of forest. The “forested areas” identified in this initial assessment led to the conclusion that the “forested area” was 89.4 hectares, rather than the 188 hectares indicated by Attorney Susana Fallas. The lists of properties had been in the possession of the PGR since febrero del año 2020, and a simple verification in the Registro Nacional using the property registration number would have established the chain of title; one example is Finca 7-44652, whose prior record indicates that it originated from Finca 7-39050, the parent property from which the Proyecto de Titulación Limón was derived.
In order to proceed to Phase II, it was necessary to determine the legal status of the lands preliminarily identified as containing forested areas. This SINAC Report resolved the PGR’s uncertainty as to the ownership of the identified properties, which lie outside the REGAMA boundaries. It is important to clarify that property No. 7- 39050 of the Partido de Limón is the parent property of the Proyecto de Titulación de Limón BIRF-2764, from which the 137 private properties were derived; these are what the Attorney General’s Office is now demanding that INDER surrender as the “forested” lands identified by SINAC, which are located outside REGAMA. This is the evidence confirming that the failure to comply with the Constitutional Decision did not originate with MINAE, since the Attorney General’s Office took nearly 3 years to request these lands, apparently because the communication sent at the time was not addressed; it was not until 2024 that the proceedings before INDER were advanced sua sponte (de oficio).
In accordance with the Constitutional Decision and the information supplied by SINAC concerning the “forested area” that has been studied, it has been determined that these are private lands outside the Refuge’s boundaries; consequently, there is no basis for taking steps to expropriate them or incorporate them into the Refuge, and therefore no new REGAMA boundaries need to be established, since private forest property may legally exist, as provided by Ley Forestal, and may be located outside Protected Wildlife Areas (Areas Silvestres Protegidas) without forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). The Chamber’s directive was to determine whether state-owned forested areas that could form part of the State Natural Heritage might exist within those 188,52 hectares. It has already been established through Proven Facts (Hechos Probados) that the 188,52 hectares are not state-owned lands, but rather private lands located outside the REGAMA boundaries, consisting essentially of lands titled by INDER.
Accordingly, SINAC complied with the Constitutional Chamber’s order by locating potential “forested areas,” determining the ownership regime of the lands included within those delimited “188,52” hectares, and officially transmitting this information to the Constitutional Chamber and the Procuraduría General de la República. None of the lists examined by SINAC contained lands that could be claimed as part of the State Natural Heritage. Accordingly, the official boundaries of RNVS-GM are those established by Ley No.9223, in force since 8 de abril del 2014. Notwithstanding the foregoing, the Attorney General relies on an internal working document, official communication SINAC-ACLAC-OR-138-2023, dated 11 de abril del 2023, which constitutes a “draft proposal” through which well-regarded officials interpret the provisions of judgment 2019-012745 and, based on that interpretation, preliminarily suggest a possible delineation of RNVS-GM before the state-owned “forested area” could be determined with greater certainty.
For that reason, the “draft proposal” is inapplicable because it does not correspond to what the judgment ordered: as has been amply demonstrated, the judgment nowhere states that private areas must be reincorporated into or annexed to the Refuge, much less orders the issuance of Executive Decrees establishing new boundaries to replace those established by statute. Por tanto, the Attorney General’s assertion that, because this draft proposal was not adopted, no current regulatory definition or updated formal delineation of the RNVS-GM boundaries presently exists is unfounded. What the Chamber clearly ordered with respect to privately owned property was “to impose upon it the corresponding limitations in the public interest for the protection of the environment.” At no time did judgment 2019-012745 require the Public Administration or the State Forestry Authority (SINAC) to initiate proceedings to recover duly registered private properties.
As a fourth conclusion: It is determined that: a) The 188,52 hectares indicated by the PGR were neither an exact nor a correct figure, nor were they 100% forest; b) Various types of land use were identified within REGAMA: areas with a forested appearance, residential-use areas, a tourism-use area, agricultural/farming-use areas, and the coastal shoreline on the northern side; c) In Zone 1, known as “Llanura Costera Cocles- Manzanillo,” tree and forest cover (cobertura arbolada y boscosa) predominates (233.65 hectares); however, this cover does not satisfy the definition of “forest” set forth in Ley Forestal 7575. Of this area, up to 109,5 hectares would be classified as forest, of which 20.1 are within the ZMT, resulting in an approximate total of 89,4 forested hectares in the Llanura area; the Report recommends conducting more in-depth studies to achieve greater precision; d) In Phase II, the forested properties identified in the property lists provided to the PGR corresponded to private properties bearing registration numbers in the Registro Público; in other words, they are private properties, since no vacant, unregistered, possessed, or state-owned properties that could be claimed as State Natural Heritage were identified. e) The Attorney General’s Office acknowledges that the properties containing “forested areas” that were believed to comprise the “188 hectares” are those derived from parent property No. 39050 of the Partido de Limón, Proyecto de Titulación de Limón BIRF-2764. f) The Attorney General’s Office is demanding that INDER expropriate the properties derived from parent property 39050.
This demand is not directed at MINAE and constitutes conclusive evidence that MINAE did comply with the Constitutional Decision. Consider the statements made by Attorney Susana Fallas in the communication of 18 de abril, 2023, official communication DAA-OFI-485- 2023, in which she acknowledges that the properties identified by SINAC as potentially containing “forested areas” are private properties derived from Finca 7-39050, which INDER titled. The criterion used by the PGR to request a harmfulness proceeding (proceso de lesividad) to annul the INDER titles is incorrect and does not reflect a fair balance, because it focuses exclusively on the “forest resource” as the sole determining factor for making administrative decisions and compelling an expropriation, disregarding the nature, category, and uses permitted within a Mixed-Ownership Refuge (Refugio con Propiedad Mixta) and its surrounding areas, where land titling formed part of its existence and purposes.
It also disregards both the objectives and background that led the Asamblea Legislativas to enact Ley 9223 and the powers of ITCO and INDER, as well as the cadastral and titling actions authorized by the decree creating REGAMA in 1985. It ignores the fact that the Ley del ITCO governs the country’s agricultural lands and the principles applicable to agricultural property in Costa Rica. This is confirmed by the Registro Nacional through the stated nature of the private properties, most of which are described as “agricultural.” The PGR disregards the fact that the Mixed Refuge category permits the coexistence of natural resources, residents, public infrastructure, towns, public property, private property, municipal property, continental areas, marine areas, and the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), among others, all jointly governed by a General Management Plan (Plan General de Manejo).
The PGR forgets and disregards the historical background of the original peoples of the Caribbean and the legal provisions in force at that time, when Costa Rica had residents without property titles. It disregards the fact that private property with forest cover is a legal category regulated by Ley Forestal since 1969. It disregards the objectives of the bill that sought rights for the original inhabitants of the Caribbean, including the right to obtain title to their lands, regardless of whether the land had the appearance of forest or was agricultural land, wooded land, land with a house, pastureland, etc. As a fifth conclusion: The 1988 Proyecto de Titulación Limón-BIRF 2764 was based on the following: a) The parent property was a national reserve; b) Its titling was carried out pursuant to the mandates of Ley de Tierras y colonización No. 2825; c) The titling program was provided for in Article 5 of the 1985 decree creating REGAMA and was implemented by the Dirección de Catastro Nacional; d) Granting titles to the possessors of the lands was legally permissible within a Mixed Refuge and its surrounding areas, and those titles have legal effect, as the lands are now legitimately registered as private lands in the Registro Nacional; e) The titling was not opposed by the Dirección General Forestal del MAG; the titled lands remained subject to Ley Forestal as then in force; g) Because they are private properties outside the REGAMA boundaries, the daughter, granddaughter, and great-granddaughter properties derived from parent property 7- 039050-000 are not to be incorporated into the State Natural Heritage, as provided by the Constitutional Decision, unless the acquirer is shown to have acquired them illegitimately or in bad faith; h) The earliest date to which Ley 9223 may apply retroactively is 8 de abril del 2014, and these IDA (INDER) titles date from the 1990s, so they are not subject to the retroactive effects of the Constitutional Decision; i) The titling was legally valid, and therefore no illegal appropriation of land has been established through conclusive evidence.
The argument relied upon by the Attorney General’s Office in continuing to insist on the absence of what it calls “the delineation of the REGAMA boundaries” is confusing. CONAC expressed its concern and acknowledged its responsibility to issue the RNVS-GM General Management Plan for the area resulting from the delineation established by Ley 9223, knowing that within a very small area of 188,52 hectares there was a possibility that forested lands claimable by the State might be found if they proved to be vacant, unregistered, or state-owned properties, among others. It also acknowledged that, internally and at that time, it was still being debated whether, in such a case, those lands should be reincorporated into the Refuge or simply claimed as part of the State Natural Heritage. It is therefore clear that there is no basis for the Attorney General’s Office to assert that the publication by CONAC of the RNVS-GM General Management Plan in Alcance No 42 to La Gaceta No 39 of 28 de febrero del 2022 “distorts its function as a planning instrument guiding the management of a protected wildlife area…” This assertion is a serious error by the PGR: the Management Plan has not created and did not create any uncertainty regarding land use, nor does it present any jurisdictional conflict with Municipalidad de Talamanca, because it is for the exclusive use of MINAE-SINAC within REGAMA. The Management Plan has clearly defined zoning.
There is no basis whatsoever for the PGR’s attempt to uphold the claim that the document “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca,” dated June 13, 2021, should be “validated,” because it does not meet the technical requirements or comply with scientific rigor or the official methodology; therefore, it cannot be used for the purposes of a Natural Heritage Certification (Certificación de Patrimonio Natural). What noncompliance? On the contrary, the delay in the proceedings stems from the Procuraduría, for a period of almost 3 years, without any excuse or explanation whatsoever, while it diverts attention by attributing to others its own unfinished task. We have stated that this land-titling process (proceso de titulación) began in 1985 with the cadastral phase and was formalized in 1988 by the Poder Ejecutivo for the purpose of granting title to the possessors; however, 36 years later, the PGR considers that titling illegitimate and maintains that it occurred after the creation of REGAMA, on the grounds that the institution conveyed those forested lands, which should form part of the State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado).
The concept of State Forest Heritage must be distinguished from the concept of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). It is important to examine the historical context and the legislation applicable at that time, because current legislation and concepts cannot be applied to events that occurred 36 years ago under different regulations and a different vision of the State. In another respect, and as we have reiterated, the list included in Procuradora Fallas Cubero’s official letter DAA-OFI-370-2022, containing desk-based estimates of the percentage of forested area (área boscosa) derived from aerial imagery, is inaccurate. It is objectionable that the Procuraduría presents arguments of this kind, which bear no relation to the location of “forested area,” and attempts to create confusion before your authority by casting doubt on the actions taken. The State Forestry Authority (Autoridad Forestal del Estado) is MINAE, and we consider that the PGR has shown no respect for the actions taken by our Institution, since it even seeks to “co-administer,” almost at a technical level, the determination of what should or should not constitute State Forest Heritage; it seeks to decide what constitutes State Natural Heritage and what does not qualify as such; it further seeks to have its “mathematical calculations” of forested areas accepted without any discussion and to impose its position that any property containing forest within a Mixed Protected Wildlife Area (ASP Mixta) must be transferred to State ownership, which is entirely incorrect.
In conclusion, the Ministerio de Ambiente y Energía demonstrates that it has completed Phases I and II of our Internal Work Plan for delimiting forested areas and compiling the list of properties, having determined that these are forested private properties (propiedad privada boscosa); consequently, proceeding with Phases III and IV of the Work Plan is unwarranted, and neither the expropriation of those lands nor their inclusion in the Refugio is appropriate, with the boundaries established in Ley 9223 remaining in effect. Let these final clarifications serve to emphasize that this administration is in complete disagreement with the position of the Procurador General, and we categorically reject the assertion that we have failed to comply with the mandate of the Sala Constitucional. The actions of the Poder Ejecutivo and MINAE conform to the body of applicable law (bloque de legalidad) and technical rigor.
We continue to make progress in our technical work. Relief requested (Petitoria): That the noncompliance petition (gestión de Incumplimiento) filed by the Procuraduría General de la República be rejected and dismissed, and that the matter be closed. That the Procuraduría be ordered to pay procedural costs (costas procesales). We urgently request that we be granted a Hearing or Oral Argument (Audiencia o Vista) so that we may explain the actions taken.
Magistrada Alvarado Paniagua drafts the decision; and,
Considering:
I.This constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) was decided by decision number 2019-012745 at 12:10 horas del 10 de julio del 2019, which resolved this constitutional challenge as follows: “1) By majority vote, the challenge is granted, annulling the challenged Law, n.° 9223, ‘Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,’ solely with respect to the territories located within the forested zone, in accordance with the findings of the Procuraduría General de la República in its reports. By virtue of the foregoing, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is ordered, within twelve months from the full publication of this ruling in the Boletín Judicial, to delimit the aforementioned area and, jointly with the Procuraduría General de la República, to pursue the corresponding legal actions in defense of public property. This declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the provision, without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe).
In this regard, the following was reported in response to the hearings granted:
-SINAC formed a commission composed of various professionals, with an action plan consisting of 4 phases. According to report SINAC-ACLAC-OR-138-2023, of 11 de abril de 2023, that commission forwarded the technical proposal to the Viceministro de Ambiente y Energía, but it has not been approved. Thus, at present there is no updated regulatory definition or formal delimitation of the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. The PGR states that: “the proposal contained in official letter SINAC-ACLAC-OR-138-2023 has not been approved and, consequently, at present there is no updated regulatory definition or formal delimitation of the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.” It is through this technical report of 11 abril de 2023 that the Sala’s order would be complied with. (see PGR report) -The Consejo Nacional de Areas de Conservación, the body competent to approve the plans of the Áreas Silvestres Protegidas (Ley 7888, Article 25, subsection 5°), ruled on the geographic area of the Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo through decision 044 of 28 de febrero de 2022, published in La Gaceta 39 of 258 de febrero de 2022, omitting two important matters: the assessment contained in official letter ACTo- DRFVS-EPMF-363-2020 of 07 de noviembre de 2020 (SINAC’s first delimitation of the forested zone), as well as the document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Cantón de Talamanca” of 13 de junio de 2021.
Indeed, the PGR states that: “with CONAC Decision 044 of 28 de febrero de 2022, it is undeniable that the function of the Plan General de Manejo REGAMA is distorted as a planning instrument that guides the management of a protected wilderness area toward achieving its long-term conservation objectives and that serves as the basis for developing other planning and regulatory instruments.” (see PGR report) -That deficient and incomplete delimitation of the Área Silvestre Protegida entails the risk that the Municipalidad de Talamanca may grant concessions (concesiones) over the hectares of land classified as forest that are located within the maritime-terrestrial zone. (see PGR report) -With respect to the document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Cantón de Talamanca” of 13 de junio de 2021, this Sala, by judgment N° 2024- 3959 at 09:30 horas del 16 de febrero de 2024, granted the constitutional-rights appeal (recurso de amparo) filed on the ground that this study does not reflect reality or technical criteria for protecting the Patrimonio Natural del Estado, granting a period of 3 months to update that document.
(see PGR report) -A constitutional challenge has been filed against the Plan de Manejo, the Plan Regulador Costero Talamanca, and Directriz 09-2023 of the Ministerio de Ambiente y Energía, which is being processed under case file 24-001899-0007-CO.
-Regarding Directive 09-2023 of the Ministerio de Ambiente y Energía, it is based on the premise that the official boundaries of REGAMA are those established in Ley n°9223. Consequently, the following documents are not taken into account: Official Letter ACTo-DRFVSEPMF-363-2020 of 7 de noviembre de 2020, concerning the delimitation of the forested area (zona boscosa), subsequently updated by the technical study of 11 abril de 2023; the document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone of the Coastline of the Cantón de Talamanca,” dated 13 de junio de 2021; or Official Letter SINACACLAC-OR-138-2023, which proposes the boundary descriptions (derroteros) of the polygons identified as forest areas that must be reincorporated into the Refuge, a new delimitation of that Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida), and identifies seven forest blocks that were removed from protected status (desafectados) by ley N°9223, according to the definition of forest in the Ley Forestal.
Thus, the PGR states in its report: “At this point, emphasis is placed on the difficulty of recovering the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) ordered by that Chamber in connection with Directive 09-2023 of the Ministerio de Ambiente y Energía.” -In judgment n°2024-010951 at 9 horas 20 minutos on 26 de abril de 2024, that Chamber stated, regarding wetlands, that “the absence of an updated technical criterion concerning the 2017 certification of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) (despite the multiple submissions warning of alleged inconsistencies) constitutes a plausible threat to the environment involving a reasonable degree of scientific uncertainty that could mean that PNE areas (wetlands) currently exist without protection, or that activities are being carried out there without regard to their nature, with the resulting possibility of serious or irreversible damage.” (see PGR report) -The PGR has instructed INDER, through Official Letters DAA-OFI-370-2022 and DAA-OFI-376-2022, to proceed with the corresponding declaration of injuriousness to the public interest (declaratoria de lesividad) of the acts through which forest lands belonging to the State Natural Heritage were conveyed without fulfilling the obligation established in article 15 of the Ley Forestal, given that some of those properties include portions of wetlands and of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), even in significant amounts.
(see PGR report) -The failure to determine the boundaries of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo creates technical and legal uncertainty (incerteza técnico jurídica) regarding the actions that the PGR may bring before the contentious-administrative jurisdiction (sede contencioso administrativa) to recover areas forming part of the State Natural Heritage, and even regarding its defense in possessory-information proceedings (procesos de información posesoria) and other proceedings. (see PGR report).
-The 50 properties subdivided (segregados) by the IDA from property n.° 7-39050, listed in Official Letter DAA-OFI-370-2022, were located within REGAMA, as evidenced by the approvals (visados) or notes on the survey plans used for those same subdivisions, which were precisely the technical basis for that official letter. (see PGR report).
-Inder justifies its position that it did not fail to comply on the ground that no express order exists against it. It further states that the PGR has not provided it with any geographic or cadastral survey demonstrating that property 7-39050-000 was located within the Refugio Gandoca Manzanillo under the boundaries in effect either when the Refuge was created or when any of the titling acts were performed; therefore, the existence of grounds for nullity (vicios de nulidad) affecting the titling acts has likewise not been demonstrated in that regard. It also states that property 35090 and the titles derived from it are held in good faith with respect to Ley 9223, because there is no causal relationship between Ley 9223 and property 35090 and its derivative properties; accordingly, they would be exempt from the declaration of unconstitutionality in voto 2019-12745. In this case, Inder does not consider that any grounds for nullity exist in the titles, since they were issued in compliance with the regulations in force at that time and through the established procedures, and were never challenged by the environmental protection authority serving at that time (Inder Report).
-The MINAE representative continues by stating that the 188,52 hectares are not state lands, because they are privately owned lands located outside the boundaries of REGAMA and consist almost entirely of lands titled by INDER. Consequently, SINAC complied with the Constitutional Chamber’s order by locating possible “forested areas” and determining the ownership status of the lands included within those delimited “188,52” hectares, and by officially transmitting this information to the Constitutional Chamber and the Procuraduría General de la República. The representative states that none of the lists examined by SINAC contained lands that could be claimed as part of the State Natural Heritage. Accordingly, the official boundaries of RNVS-GM are those established by Ley No.9223, in force since 8 de abril del 2014. (MINAE Report).
-In response to these arguments by MINAE and INDER, the PGR reiterates that there has been noncompliance with this Chamber’s order, stating that it is clear that the cadastral plans (planos catastrados) through which property titles were granted after the creation of REGAMA recorded that the properties were located within that Refuge. Thus, there was no basis for doubting their geographic location, as the INDER representative claims; these were properties for which titles could not have been granted and which should instead have been transferred as part of REGAMA (second PGR report).
II.For purposes of the matter under examination (sub examine), it must be taken into account that resolution nro. 2019-012745 at 12:10 horas on 10 de julio de 2019 annulled ley nro. 9223, entitled ‘Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,’ solely with respect to “the territories included within the forested area, pursuant to the provisions of the Procuraduría General de la República in its reports.” It also issued two orders:
In connection with the foregoing, this Court reasoned as follows in the reasoning section (parte considerativa) of that decision:
“VI.- REGARDING THE REDUCTION OF THE REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO, ITS BACKGROUND, AND THE NUMBER OF HECTARES BY WHICH IT IS REDUCED.- The first point that must be established is that the challenged law, n°9223, entitled “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,” contains a single article redefining the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. By redefining those boundaries, what it actually does is reduce the area of that Refuge. This Refuge was created by decreto ejecutivo no.16614-MAG of 29 de octubre de 1985. After its creation, articles 3, 4, 5 and 7 of Decreto número 34043-MINAE, published in La Gaceta número 202 on 22 de octubre de 2007, sought to reduce the Refuge’s area. The latter decree was challenged through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), as mentioned supra, which was resolved by voto número 2009-001056 at 14:59 horas on 28 de enero del 2009, granting the action and annulling those articles because they violated the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) and the right to the environment. The Court stated:
“Thus, by reducing the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, the challenged decree violates the principle of statutory reservation because those boundaries may be reduced only through a law duly justified for that purpose. Furthermore, it violates the right to the environment because reducing a wildlife refuge clearly not only diminishes the opportunities to enjoy that right in the Gandoca-Manzanillo area, but also leaves the area’s natural resources unprotected by exposing the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo to unrestricted exploitation. The protection afforded to property is clearly not the same when it constitutes forest property (propiedad forestal). (…) Thus, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment because those areas would fall outside the boundaries inherent to forest property, which are directed toward conservation rather than exploitation of the property and its natural resources.” (emphasis not in the original).
After the reduction of the Refuge by decree had been declared unconstitutional, bill 18.207 was introduced in the Asamblea Legislativa on 21 de julio del 2011 to redefine the Refuge’s boundaries. That bill was approved on first reading on 30 de agosto del 2012. It was submitted to the Constitutional Chamber for optional constitutional review (consulta facultativa), which was resolved through voto número 12-013367 of 21 de setiembre del 2012. The bill under review was found unconstitutional for violating article 50 because the reduction of the area of the Refuge in question was based on an incomplete study that failed to determine technically and scientifically its environmental impact. As transcribed supra, that decision stated:
“VII. Regarding the technical study submitted by the Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. The legislative record contains, at folios 952 through 981 of the fourth volume, the document entitled “Technical Opinion of the Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, regarding bill 18.207,” prepared by the Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, in 2012. (…) The petitioners are correct in warning that the Study fails to analyze and address the impact of the area to be removed from protected status on the Refuge’s marine and continental zones, given that this area connects them and affects the balance of the Refuge as a whole. Nor does it examine the impact on the biological corridor (corredor biológico), aquifers, and wildlife, determine the ecological value of the area to be removed from protected status within the protected wilderness area as a whole, or, much less, propose measures or recommendations aimed at reducing any adverse impact on the Refuge generally.
It does not analyze the impact on RAMSAR wetlands in order to comply with Costa Rica’s international obligations and prevent any State liability for noncompliance with the relevant international instruments. In summary, although the submitted study relates to the subject matter, it is manifestly incomplete because it does not satisfy the substantive requirements arising from the very subject it is intended to protect. Indeed, the technical study in question fails to demonstrate how, despite the reduction, the Refuge remains healthy and ecologically balanced. Moreover, any regression in levels of protection must be fully justified. The study must establish, on the basis of supported scientific criteria, that removing the area from protected status is an environmentally viable measure within the framework of a sustainable-development policy; otherwise, it constitutes a violation of the principle of non-regression or irreversibility of protection (principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección), under the terms explained supra, and a substantive violation of the principle prohibiting singular derogation from legal rules (principio de inderogabilidad singular de las normas).
Accordingly, the lack of scientific evidence warrants ruling in accordance with the precautionary principle (principio precautorio)...” (emphasis not in the original) Subsequently, the Comisión de Agropecuarios approved a motion on 20 de agosto del 2013 requesting that SINAC prepare the corresponding technical environmental report, which was submitted that same year under the title “Bill Recognizing the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean, Expediente n°18.207.” The bill was therefore approved and entered into force as law on 08 de abril del 2014, ley n°9223. That law is challenged in this action. It follows from all the foregoing that the challenged law redefines (reduces) the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.
Now, having established that the law under review, by redefining the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, actually reduces the area of the refuge, it is appropriate to ask whether the law clearly states HOW LARGE that reduction is. The answer is no; the law does not clearly state how much of the refuge’s area is being removed. Therefore, to determine the size of the reduction, since the law does not specify it, this Sala refers to the aforementioned “Technical Report.” According to that report:
-The reduction encompasses a total area of 406.52 hectares, of which 205.97 hectares consist of forest cover (cobertura de bosque) (folio 24 of the report), with 17 hectares of that area lying within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), according to the report of the Procuraduría General de la República.
This leads us to understand, consistently with the position expressed by the Procuraduría General de la República at the hearing, that approximately half of the total area removed is forest. In this regard, in the requested evidence, the Procuraduría General de la República reports that there is an evident lack of technical support for removing the protected status (desafectación) of the forested area.
VII.ADDITIONAL ARGUMENTS IN FAVOR OF PROTECTING THE REFUGIO NACIONAL DEL VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO (Drafted by Magistrado Castillo V.)
The Sala Constitucional has not expressly recognized the principle of non-regression (principio de no regresión) in environmental matters in its case law. However, in a recent decision it referred to this principle. The high court stated:
“(…) the principle of progressive realization of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos) has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is embodied in Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these provisions, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent permitted by its capabilities and development, the levels of human-rights protection, with particular consideration for rights that, like the right to the environment (Art. 11 of the Protocol), require multiple affirmative actions by the State for their protection and full enjoyment by all rights holders.
The principle of non-regression, or the irreversibility of benefits or protections already attained, derives from the principle of progressive realization of human rights and the principle that laws may not operate retroactively to the detriment of acquired rights and vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), as set forth in Article 34 of the Constitution. The principle stands as a substantive safeguard of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is required not to adopt measures or policies, or enact legal rules, that, without reasonable and proportionate justification, worsen the level of rights attained up to that point. This principle does not entail absolute irreversibility, since all States experience domestic situations of an economic, political, or social nature, or arising from natural causes, that adversely affect the achievements attained up to that point and require reconsideration of the new level of protection by lowering it.
In such cases, Constitutional Law and the principles under examination require that any reduction in levels of protection be justified in light of the constitutional standards of reasonableness and proportionality. In this regard, the Sala Constitucional has stated in its case law concerning the right to health: ‘…under the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, measures that diminish the protection of fundamental rights are prohibited. Accordingly, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has a policy of broadening access to medicines, it cannot—much less through an International Treaty—reduce such access and make it more restrictive under the pretext of protecting trade.’ (Judgment of the Sala Constitucional Nº 9469-07). Regarding the right to the environment, it stated: ‘The foregoing constitutes an evolving interpretation of environmental protection under Constitutional Law, which does not permit regression to its detriment.’ (Judgment of the Sala Constitucional Nº 18702-10).
Consequently, in applying these two principles, the Sala Constitucional has held that it is constitutionally valid to expand the physical extent of protected areas by executive decree (principle of progressive realization); however, a reduction may be made only by law and after completion of a technical study consistent with the principles of reasonableness and proportionality, the requirements of ecological balance and a healthy environment, and the general welfare of the population, which serves to justify the measure. A right is worth what its safeguards are worth; therefore, these principles are violated when the technical study fails to meet the applicable constitutional and technical requirements. If such a safeguard is infringed, so too is the fundamental right protected by that safeguard, and it is to that extent that the reduction of protected areas would be unconstitutional.
‘The right to the environment is violated because reducing a wildlife refuge clearly not only diminishes the opportunity to enjoy this right in the Gandoca-Manzanillo area, but also removes protection from the area’s natural resources by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo open to unrestricted exploitation. Clearly, property does not receive the same protection when it constitutes forest property (propiedad forestal). It should be recalled that this type of property is a distinct form of property with its own characteristics and particular features and a special legal regime, since it is intended fundamentally for conservation, not for production or participation in commerce among persons. All lands classified as national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry legislation, which establishes a special legal regime applicable to all forest resources.
Thus, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment, since those areas would fall outside the limitations inherent to forest property, which are directed toward conservation rather than exploitation of the property and its natural resources.’ (Judgment of the Sala Constitucional Nº 1056-2009)” Based on the foregoing, a protected area may be reduced only if the reduction is enacted by law, if technical and scientific studies rule out environmental damage, and if the removed area is offset by another area of equal size or, insofar as possible, a comparable area.
Now, in this specific case, the Procuraduría General de la República questions the fact that the technical report underlying the challenged law does not adequately justify the mandated exclusion of 406,32 hectares from the Llanura Costera Cocles-Manzanillo. Nor does it explain why the exclusion was not limited to the urban blocks (cuadrantes urbanos), but also included 188 hectares of forest cover that are thereby excluded from the Patrimonio Natural del Estado and do not form part of the Zona Marítimo Terrestre. In the report submitted by oficio número SINAC-DE-0286 del 7 de marzo de 2019, the executive director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación explains that the 188 hectares mentioned by the Procuraduría General de la República do not constitute a compact forest, but rather forest-type structures, most of which are located on private property. On this point, the explanation provided by the executive director is insufficient to overcome the objection raised by the Procuraduría General de la República because neither the examination of the legislative record nor the evidence entered into the case file conclusively demonstrates that the aforementioned area is in fact composed of privately owned land.
If that were the case, there would be no reason for such land to be subjected to removal of protected status. It should be recalled that the only lands whose protected status could be removed are those classified as public-domain assets (bienes de dominio público); hence, it is logically contradictory to assert that these are privately owned properties whose protected status must be removed, as the respondent authority claims in its report. The foregoing reasoning is further supported by Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, Ley n.° 7554 de 4 octubre de 1995, which provides as follows:
“Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), regardless of their management category, the Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, is empowered to include within their boundaries any privately owned parcels or portions thereof necessary to fulfill the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the respective management plan (plan de manejo), or to establish statutory easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.
In the case of national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, the land shall be acquired through purchase, expropriation, or both procedures, subject to prior compensation. In the case of forest reserves, protection zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the parcels or portions thereof may also be purchased or expropriated unless, at the owner’s request, they are voluntarily made subject to the forestry regime (régimen forestal). That subjection shall be recorded in the Registro Público de la Propiedad as an encumbrance on the property and shall remain in effect for the period established in the management plan.
Privately owned parcels affected pursuant to this Article because they are located within national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, or protection zones shall be included within state-protected areas only from the time they have been paid for or lawfully expropriated, except where they are voluntarily made subject to the Régimen Forestal. In the case of forest reserves, protection zones, and wildlife refuges, where payment or expropriation has not yet occurred and while it remains pending, the areas shall be subject to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and subsequently to the plan for the management, recovery, and restoration of resources.” (The preceding paragraph was thus amended by Article 72, subsection c), of Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, which was in turn amended by Article 114 of Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998) (Emphasis and boldface not in the original).
One need not be a particularly keen observer to conclude that, based on the legal provisions currently in force, private properties are not part of the refuge—if any exist—and therefore it is contradictory to exclude areas that are privately owned. If that were the case, we would be faced with an irrational law.
Ergo, although there is a technical report supporting the enactment of the Law, the fact remains that the study does not rule out the possibility that the exclusion (desafectación) of the land could cause environmental harm—except as regards the urban blocks (cuadrantes urbanos). From a logical perspective consistent with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) (values, principles, and rules), the proper course was to order solely the exclusion of the land comprising the communities located in the area—original communities or other population settlements—or, potentially, to exclude other areas in the public domain (dominio público), provided that it was demonstrated that no environmental harm would be caused and the corresponding compensation was provided. In that regard, as stated above, there is no clarity concerning the land containing forest—whether it forms part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) or consists of private land subject to the restrictions established by the environmental legal framework, in which case exclusion was unnecessary—that the Law excluded.
It is one or the other: if the land is private property subject to the environmental restrictions established by legislation, the exclusion is superfluous; if it is public-domain property, the exclusion is insufficient because there is no certainty that the environment will not be degraded, and the corresponding area compensation is not provided. In light of this reasonable doubt, the in dubio pro natura principle must be applied; consequently, the 188 hectares must be regarded as part of the refuge—public-domain property (bien demanial)—and their exclusion without the corresponding compensation is therefore improper. All of the foregoing is unquestionably contrary to what this Chamber has established in its case law, and the challenged statutory provision is therefore unconstitutional. However, the foregoing conclusion must be qualified in the sense that, if there is privately owned land within those 188 hectares, the property rights of its owners cannot be infringed, pursuant to constitutional provision 45 and Article 21 of the American Convention on Human Rights.
Moreover, the 188 hectares form part of the core area of the wildlife refuge, which is connected to a fundamental right recognized in favor of those who comprise the Costa Rican Nation—those who were, are, and will be—as well as its other inhabitants; we are therefore confronted with an extremely serious impact on the environment, particularly because, in this case, the challenged Law does not provide the corresponding area compensation and lacks, as explained supra, the technical studies required to reduce the aforementioned refuge.
Furthermore, it must be clarified that, according to the information contained in both the legislative and judicial records, not all of the challenged legal provisions are contrary to the Law of the Constitution, since excluding the urban blocks from the refuge—original communities or persons who were even present there before the refuge was established—is indeed proper; it would therefore make no sense to declare all of the provisions unconstitutional. Instead, in order to achieve a fair balance between environmental protection and people’s socioeconomic needs, the proper course is to grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), annulling the provision solely insofar as it concerns the territories located within the forested area—188 hectares—as stated by the Procuraduría General de la República in its reports and, consequently, ordering SINAC to delimit the aforementioned area.
Should it be determined that the properties are in the public domain—and are not privately owned—SINAC, together with the State Attorney (Abogado de Estado), must pursue the corresponding legal actions in defense of public assets. With regard to any property rights—should such rights be established—the competent authorities must impose upon the properties the corresponding public-interest restrictions for the purpose of protecting the environment.” It follows from the foregoing passage that, under the first order, SINAC is responsible for delimiting the land located within the forested area. Once that has been done, under the second order, it must also, together with the Procuraduría General de la República, pursue the corresponding legal actions in defense of public assets.
It is reported that SINAC issued report ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 dated 7 de noviembre de 2020 (a field report on the delimitation of forest cover (cobertura boscosa), subsequently superseded and updated by the technical study provided through the official communication dated 11 de abril de 2023); issued the document entitled “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, dated 13 de junio de 2021; and issued official communication SINAC-ACLAC-OR-138-2023, which proposes the boundary lines (derroteros) of the polygons identified as forest areas that must be reincorporated into the Refuge, provides a new delimitation of that Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida), and identifies seven forest blocks that were excluded by law N°9223. Furthermore, according to report SINAC-ACLAC-OR-138-2023, on 11 de abril de 2023 the established Commission forwarded the technical proposal to the Viceministro de Ambiente y Energía.
Nevertheless, it has been established that there is currently no official delimitation of the boundaries of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA) under the terms ordered by this Chamber in judgment n°2019-012745 at 12:10 hours on 10 de julio del 2019. That delimitation must be technical as well as official, must comply with the procedures necessary for it to constitute the legally prescribed determination of REGAMA’s boundaries, and must comply with the physical, formal, and legal identification requirements ordered in that judgment.
As is evident from the filing submitted by the Procurador General de la República on 4 de julio de 2024, there is no current, updated official delimitation of the boundaries of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (Regama), which creates “technical and legal uncertainty regarding actions to recover areas comprising the Patrimonio Natural del Estado before the administrative litigation jurisdiction, and even regarding their defense in possessory-information proceedings (procesos de información posesoria) and other proceedings.” In other words, the Procuraduría General de la República has been unable to fulfill its responsibilities because of SINAC’s failure to delimit the corresponding area. Accordingly, disobedience relevant for purposes of this constitutional jurisdiction has been established.
Based on the foregoing, it is currently improper for this Chamber to rule on the remaining claims raised by the applicant and the other parties appearing in the proceeding, since, prima facie, compliance with the first order by SINAC must first be directed so that, from that point onward and within the period granted, the second order may be carried out jointly with the Procuraduría General de la República. As to the assertions concerning possible violations of the right to a healthy environment or the right to property, they must be denied for purposes of this case, since this proceeding may address only matters directly related to disobedience of the order issued. The foregoing is without prejudice to the interested person’s right, should that person deem it appropriate, to institute such administrative procedures or judicial proceedings as they consider pertinent.
III.In conclusion, given that the judgment on the merits nro. 2019-012745 at 12:10 hours on 10 de julio de 2019 ordered as follows:
“…the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is ordered, within a period of twelve months counted from the full publication of this decision in the Boletín Judicial, to delimit the aforementioned area and, together with the Procuraduría General de la República, to pursue the corresponding legal actions in defense of public assets.” Since noncompliance with the order set forth ut supra has been established, as no Decree containing the new delimitations appears to have been issued, the proper course is to reiterate the aforementioned order, together with the other consequences specified in the operative part (parte dispositiva) of this ruling.
IV.Note by Justice Araya García. The undersigned Justice concurs with the majority’s position, which, by decision of this Chamber, number 2024-26300, at thirteen hours ten minutes on 10 de setiembre de 2024, grants the application filed by the petitioner regarding compliance with this Chamber’s judgment number 2019-12745. In this regard, it must be clarified and taken into consideration that, when ruling on the merits of constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) 19-019174-0007-CO, the undersigned, together with then-Justice Hernández López and Justice Salazar Alvarado, dissented from the aforementioned judgment 2019-12745, finding, on substantive grounds, that Ley número 9223 did not contain the constitutional defects alleged by the petitioner. Nevertheless, it cannot be overlooked that, by majority decision, that constitutional challenge was not only granted on the merits but also included a specific order to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación requiring it, within twelve months of notification of that judgment, to delimit the area of certain territories located in the southern Caribbean region of our country that had been affected by the law declared unconstitutional.
Believing that the authority responsible for carrying out that delimitation had failed to comply with the order, the petitioner filed the application now being decided. It is therefore plainly evident that this interlocutory decision (resolución interlocutoria) does not address the merits of the issue raised—since, as stated, that issue was already resolved by this Chamber when it granted the challenge—but instead concerns an application through which the petitioner alleges that the judgment had not been complied with. Thus, because the record establishes that the order issued by this Chamber in judgment 2019-12745 had indeed not been complied with, the majority of the court orders the relevant authority to comply with what was ordered years ago. In this regard, I must clarify that, although I dissented when the merits of this challenge were decided, the present situation is entirely different, because the review now being conducted, and to which this interlocutory ruling relates, does not concern the merits of the issue raised but rather compliance with a judgment and an order issued by this Chamber, acting as a constitutional court, in accordance with artículo 10 de la Constitución Política and artículos 88, 89, 91 y 92 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, as well as the harmonious interpretation (integración hermenéutica) of artículos 7, 14, 53 y 56 of that same law, which address, among other matters, the res judicata effect (cosa juzgada) of this Chamber’s judgments and, consequently, the mandatory nature of compliance with them and the authority to enforce them.
Accordingly, because noncompliance with judgment number 2019-12745 issued by this Chamber has been established in this case, the clear, certain, unavoidable, and indisputable course is to ensure full respect for what this high Court decided and ordered; I therefore join the majority in granting this application.
Furthermore, it cannot be overlooked that, in recent months, reports have circulated regarding the alleged occurrence of various actions bearing some relationship to the applicant’s allegations and to the related administrative authorities’ failure to comply with the cited judgment. Each of these matters, in its specific scope, must be considered by the legally competent bodies within the ordinary jurisdiction (legalidad ordinaria), so that the truth, significance, and consequences of such acts or omissions may be determined. It follows that proper compliance with judgment 2019-12745 is of fundamental importance.
V.Additional reasons of Justice Alvarado Paniagua.- In addition to what the majority stated, I consider it important to emphasize the following conclusions arising from the reports submitted:
(Decreto n.° 16614-MAG del 1° de julio de 1985). This was done so that the respective declaration that the administrative acts were detrimental to the public interest (declaratoria de lesividad) could be pursued. INDER responded to official letter PGR-OFI-152-2024 through official letter INDER-PE-AJ-OFI-905-2024 of 15 de julio del 2024, stating that “… the entire list of properties submitted by the PGR derives from property 35090, which was closed in the year 2009; consequently, they cannot be included within the scope established by Sala IV and were not the subject of discussion in that proceeding.” It further states: “… Inder does not consider that the titling contains any defect rendering it null and void… Inder is not required, and cannot be compelled by the PGR, to find that its acts contain a defect rendering them null and void and, therefore, to initiate proceedings to declare its own affirmative acts null and void.” It concludes by stating: “To carry out proceedings to recover land forming part of the Patrimonio Natural del Estado, certain inputs must be available; in this case, SINAC and the PGR have not provided them, thereby preventing Inder from undertaking any legal act to that effect.” In this regard, the PGR states that the 50 properties subdivided by the IDA from property n.° 7-39050, listed in official letter DAA-OFI-370-2022, were located within REGAMA, as shown by the approvals or notes on the plats used for those same subdivisions, which constituted precisely the technical basis for that official letter.
Accordingly, these may constitute irregular titles granted after the creation of the Refugio Gandoca Manzanillo and may therefore be void, a matter that would be resolved by the Jurisdicción Contecioso Administrativa.
That is the order with which the Ministro de Ambiente y Energía and the Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación must comply, and it has not been carried out, even though an updated technical study already exists identifying the seven forest blocks that must be returned to REGAMA pursuant to official letter SINAC-ACLAC-OR-138-2023 of 11 de abril de 2023, which has still not been signed as a Decreto.- In view of all the foregoing, it having been established that, as of this date, neither the delimitation—much less the recovery—of the lands corresponding to the reduced forested area of REGAMA has occurred, I consider that action must be taken to implement and ensure compliance with judgment 2019-012745, issued at 12:10 hours on 10 de julio de 2019, as follows:
-During the period required for delimitation, and to prevent serious and irreparable environmental harm, the following should be considered: a) The Municipalidad de Talamanca must refrain from granting any concession or permit over the 20,1 has of land classified as forest that are located within the maritime-terrestrial zone. B) Directive 09-2023 of the Ministerio de Ambiente y Energía, which provides that the official boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are those established in Ley N° 9223, Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean (Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur), in force since 8 de abril 2014, should be suspended. C) A total moratorium should be declared, requiring the Ministerio de Ambiente y Energía and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) to suspend the issuance of permits for tree cutting and forest harvesting in the areas of the seven forest blocks that must be formally, physically, and legally returned to REGAMA.
Permits already issued should be suspended immediately, particularly permit 011-2024-ACLAC-SLT identified by the Procuraduría General de la República.- - The Contraloría General de la República could participate by: a) assessing whether administrative disciplinary proceedings (proceso administrativo sancionatorio) should be initiated in connection with the acts and omissions documented in this decision; b) also assisting with oversight and follow-up to ensure that SINAC carries out the delimitation physically, formally, and legally, excluding the hectares of forested area and returning them to REGAMA, because they form part of the Patrimonio del Estado; and c) intervening actively in response to the Instituto de Desarrollo Agrario’s failure to initiate proceedings for a declaration that the administrative acts transferring properties with forest cover to private parties were detrimental to the public interest, when those transfers occurred after the creation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), decreto n° 16614-MAG del 01 de julio de 1985, and the properties appear in the list of 137 properties identified by the Procuraduría General de la República (official letters DAA-OFI-370-2022 and DAA-OFI-376-2022) and would potentially fall within the approximately 234 hectares to be delimited as ordered in the judgment at issue, without prejudice to any other such proceedings that may have to be brought in defense of the Patrimonio del Estado.- - The Procurador General de la República should assess whether judicial proceedings should be brought to establish the corresponding liability or liabilities for the losses and damages caused to the environment as a result of the acts and omissions established in this decision. This is without prejudice to other acts and omissions that may be discovered during the process of delimiting the forested area.
-Identify the representative of the Instituto de Desarrollo Agrario in order to proceed immediately with the declaration that the administrative acts were harmful to the public interest (declaratoria de lesividad) where those acts transferred properties with forest cover (cobertura boscosa) to private parties after the creation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), as requested by the Procuraduría General de la República.
The parties are hereby advised that if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, these must be retrieved from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.
Por tanto:
By majority vote, the application is granted. Consequently:
Justices Rueda Leal and Araya García issue separate statements. Justice Alvarado Paniagua provides additional reasons. Justice Garro Vargas grants the application in part for her own reasons, solely with respect to the demarcation of the area, based on the information provided to this Chamber through official letter n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 from the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), on the understanding that such demarcation requires its formal documentation in a record establishing the perimeter, the location, and which area is public and which is not; should State-owned land be identified, compliance with the judgment shall continue. She further orders that the operative part (parte dispositiva) of judgment n.°2019-012745 be supplemented to clarify that SINAC must—once the formal demarcation has been completed as stated—prepare an inventory of the privately owned lands containing forest areas in the zones adjoining the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo and immediately impose and monitor the legally applicable restrictions.
Justice Salazar Alvarado dissents and reiterates that only the actions necessary to recover for the State lands that have been unlawfully occupied in legally protected areas should be pursued, as he held jointly with Justice Hernández López and Justice Araya García in Judgment N° 2019-12745, issued at 12:10 on 10 de julio de 2019.
Fernando Castillo V.
President Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V.
Ingrid Hess H. Alexandra Alvarado P.
Res. 2024026300 Statement by Justice Rueda Leal.
Regarding this matter, I concur with the orders set forth in the Por tanto of this decision; however, as to the reasoning section (parte considerativa), I agree only with the arguments developed in section II.
Additionally, I must clarify that in judgment no. 2017011404, issued at 10:15 on 19 de julio de 2017, I dissented in the following terms:
“II.- Dissenting opinion of Justice Rueda Leal. In judgment N° 2015-11535, issued at 11:46 on 29 de julio de 2015, the Chamber stated:
“The applicants argue that the Instituto Costarricense de Electricidad ‘…has not complied to date with what was ordered…,’ and therefore ‘…we are faced with a clear act of contempt and disrespect…’ toward the ruling of this Chamber. Upon analyzing the application, this Court stated that ‘…it is concluded that the allegation concerns disobedience of the provisions of judgment No 2011-12975, issued at 14:30 on 23 de setiembre de 2011…’ (case file 15-009063-0007-CO) and, for the purpose of processing that alleged disobedience, ordered that the submission be separated from the original proceedings and associated with this case file.
After examining the case, the Chamber finds that the application alleging disobedience must be dismissed for the following reasons. The proceedings in which that judgment was issued concerned the constitutionality of the challenged provision, as governed by articles 73 et seq. of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Accordingly, on that occasion this Court undertook an examination of the challenged provisions in light of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) and thereby determined the constitutional parameters applicable to those provisions, which were ultimately embodied in the operative part of the respective judgment. Thus, the decision does not establish any specific order imposed by the Chamber upon any authority, nor does it even contain a duty to perform any concrete action; instead, as stated, it established the constitutional parameters applicable to the provision.
In that regard, an allegation of disobedience of a Chamber judgment necessarily requires the existence of an order directed to an identified or identifiable official, accompanied by a warning of the legal consequences of noncompliance; furthermore, the order must be personally served. Indeed, it should be noted that disobedience of the Chamber’s orders is punishable by law in amparo proceedings (procesos de amparo) and habeas corpus proceedings—not in constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad)—because those are the proceedings in which such orders are issued (articles 71 and 72 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). Accordingly, because the judgment at issue contains no order directed to any specific authority, an application alleging disobedience is legally inadmissible (see, to the same effect, decisions Nº 2015-1475, issued at 14:30 on 3 de febrero de 2015, and Nº 2013-13347, issued at 14:30 on 9 de octubre de 2013).
Rather, a careful reading of the operative part shows that what was issued was an interpretation consistent with the Constitution; therefore, if a new question regarding constitutionality should arise in that respect, the appropriate course is to proceed by means of a new constitutional challenge and satisfy all corresponding procedural requirements for its admission. Consequently, the application is dismissed.” (Emphasis not in the original).
In the case under review (sub examine), it is observed that the Por Tanto of judgment 2023-2010, issued at 14:54 on 2 de febrero de 2010, provided:
“The action is granted and, consequently, Art. 34, second paragraph, of the Reglamento a la Ley de la Carrera Docente (Decreto ejecutivo número 2235-E-P del 14 de febrero de 1972) is annulled. It states as follows: ‘For the selection of personnel assigned to religious education, prior authorization issued by the Conferencia Episcopal nacional shall be an indispensable requirement. However, the preparation of the criteria and weighted averages for the preliminary selection of both teaching personnel and technical and administrative teaching personnel shall be the responsibility of the Jurados Asesores de la Dirección General’; in all other respects, the action is denied. Justice Mora issues a statement. Justices Cruz, Armijo, and Castillo dissent and would deny the action. Justices Cruz and Castillo issue statements.” It is therefore apparent that the operative part of the judgment at issue did not set forth any explicit order; consequently, under the cited precedent, this application must be rejected.
Furthermore, it should be noted that the conduct penalized under section 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional presupposes that the Chamber has directed a precise order to an identified person. From the technical standpoint of judgment structure, specific orders are set forth in the operative part. Extracting specific orders from the reasoning section, the content of which is broader than that of the operative part, creates serious legal uncertainty to the detriment of the respondent, because it leaves the determination of the precise content of those orders to the method of legal interpretation applied in the particular matter, which may vary from case to case. The respondent would thus remain permanently uncertain about what must be complied with, which is even more serious given the punitive consequences arising from contempt of the Chamber’s orders.
The foregoing does not preclude reference to the reasoning section for purposes of enforcing the specific orders contained in the Chamber’s judgments; nor does it impair the erga omnes effect of the judgments of this Constitutional Court, since it is one thing for a decision to apply to everyone, whether or not they were parties, and quite another to be under an obligation to comply with a specific order.
By virtue of the foregoing, I dissent and would deny the application.” Consequently, the position set forth ut supra may be summarized as follows: in a constitutional challenge, an application alleging disobedience may be granted provided that an order was specified in the operative part; this is a sine qua non condition. If so, the reasoning section may, of course, provide guidance as to how the order is to be complied with.
Paul Rueda L.
Dissenting opinion of Justice Salazar Alvarado.
The undersigned Justice dissents, as I did jointly with Justice Hernández López and Justice Araya García in Judgment No. 2019-12745 at 12:10 hours on July 10, 2019; accordingly, I once again reiterate that reasoning, given that Law No. 9223 of March 10, 2014, achieved environmental protection without affecting the rights of the residents who have traditionally occupied the lands of Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, except for those who did so unlawfully after the refuge was declared.
Thus, our dissent established as follows:
“DISSENTING OPINION OF JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ AND JUSTICES SALAZAR ALVARADO AND ARAYA GARCÍA, DRAFTED BY THE FIRST-NAMED JUSTICE:
We depart from the decision reached by the majority of the Court and would dismiss the action, for the reasons set forth below, all based on the following considerations: the subject matter of the action is Law No. 9223, through which the Asamblea Legislativa redefined the territorial boundaries of land subject to the management category known as a ‘wildlife refuge’ (refugio de vida silvestre). In doing so, it excluded certain urban areas and adjacent lands in the Caribe Sur area from that category, which has primarily given rise to a claim alleging infringement of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. However, the historical status of the region’s urban settlements, recognized by the State in the decree creating the refuge itself; the particular features of all State action concerning the specific area—including this Court’s prior interventions—and the technical conclusions and criteria supporting the legislative decision make it possible, in our view, to uphold the constitutional legitimacy of the balance struck by the legislature among the various constitutional rights in conflict.
Nor does it fail to comply with the provisions of ILO Convention 169 or with the obligations contained in the international rules in force in Costa Rica concerning the protection of mangrove areas. From that perspective, nothing prevents the competent State authorities from fulfilling their power and duty and taking the necessary action to recover lands that are unlawfully occupied within the protected area, in accordance with our legal system. The reasons for this conclusion are as follows:
A. Relevant factual aspects.
1. The various documents submitted both in these judicial proceedings and, previously, in the legislative record establish that, in 1985, through Executive Decree No. 16614-MAG of October 20, 1985 (hereinafter solely Decree 16614), the Executive Branch authorities ordered the creation of what is now known as Refugio de Vida Salvaje Gandoca Manzanillo (hereinafter RVS-GM or simply ‘the refuge’) and defined its boundaries.
‘Article 18.- National wildlife refuges are those declared as such by the Executive Branch for the protection and study of wild flora and fauna, particularly those at risk of extinction.
The Executive Branch is authorized to establish, within forest reserves and on privately owned land, areas classified as national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall remain under the administration of Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
The Executive Branch shall exempt land subject to this regime from property tax.
The Executive Branch, through Ministerio de Agricultura y Ganadería, is authorized to expropriate privately owned land that, because of the importance of the fauna and flora found there, possesses the conditions necessary and suitable for establishing national wildlife refuges.’
‘Article 5°—Dirección General de Catastro Nacional is authorized to conduct the cadastral mapping survey and to register ex officio the individual plats required to carry out the titling project within the refuge area and in the neighboring communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo, and Puerto Viejo.’ (emphasis not in the original) ‘Article 6°- The areas that, according to studies conducted by Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, fall within the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo shall not be subject to the regulations of this Decree.’ (emphasis not in the original)
-Decree 23069-MINAE of 1994 issued rules governing visits for turtle watching and, in passing, repealed Article 6 of the original decree. It nevertheless left in force Article 5, which authorized cadastral surveying for ‘titling’ purposes.
-Subsequently, Decree No. 29019-MINAE of 2000 extensively amended the aforementioned decree (23069) with respect to visitation and use and, therefore, at the end of its text, generally repealed Decree 23069.
-In 2005, Executive Decree 32753- was issued, justified on the ground that it had to once again regulate the issue of titling in the refuge area, as well as the exclusion of its urban areas, because it was understood that—as a consequence of the ratifications and repeals contained in the two aforementioned decrees—the original exclusion had been reinstated, namely, the exclusion ordered in Article 6 of Decree 16614. It further stated that the reinstated exclusion was deemed a reduction contrary to Ley Orgánica del Ambiente because it had not been supported by technical studies; accordingly, a ‘ratification’ of the original decree (16614) was issued, but without its original Articles 5 and 6. (transcribed above)
‘VII.- On the unconstitutionality of Articles 3°, 4°, 5°, and 7° of Decree No. 34043-MINAE.- As explained, when Article 6 of Executive Decree No. 16614-MAG was repealed (through Article 2° of Executive Decree No. 32753 of May 16, 2005), the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo were included within the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. However, through Article 3° of the challenged Decree, which restored the repealed Article 6 to legal effect, the urban areas of those communities were once again excluded from the refuge’s boundaries, thereby reducing it. This situation violates not only the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.’
‘(…)
As indicated, efforts to scientifically identify the natural resources of the newly created refuge, both marine and terrestrial, were undertaken after the declaration. Numerous government institutions (Mirenem, MAG, IDA, IGN, GAR, INVU, UCR, UNA), as well as national and international nongovernmental organizations (UICN, Jessie Smith Noyes Foundation, WWF, ASDI, Cooperación Holandesa, CRS, TNC, ANAI, CATIE, ICFID-Cidesa, Asacode, CBTC, among others), channeled their findings into “training and proposals for alternatives to achieve the intended sustainable development.” All the technical and scientific studies conducted as part of this process confirmed the complete compatibility between the location and intended use of the preexisting human-settlement areas and those of the natural resources to be protected. (Annexes 11 to 13) (underlining not in the original) This unique process, scarcely matched in any other protected wildlife area (área silvestre protegida) in the country, culminated in planning or a management plan (Plan de Manejo), in accordance with the terms required by law, administered by Minae under the Non-Reimbursable Technical Cooperation Agreement between the Government of the Republic and the BID (Project ATN/JF-3917-CR).
Minae opened an international bidding process, which was won by the Environmental Studies Program (ProAmbi) of the School of Biology of the Universidad de Costa Rica. This organization carried out the most thorough and detailed assessment conducted to date in the country for a protected wildlife area, performed by a large team of renowned scientists from the Universidad de Costa Rica over a period of nearly two years. This assessment also included the participation and collaboration of all technicians and specialists from Área de Conservación Amistad Caribe/Minae. (annexes 14 to 16) (emphasis not in the original) The corresponding regulations were officially enacted through Executive Decree No. 34946-Minaet, published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248, dated 23 de diciembre de 2008, after the management plan was reviewed and approved by Consejo Nacional de Áreas de Conservación (Conac), Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe (Corac), and Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), as provided by Ley de Biodiversidad No. 7788, particularly Articles 25, 30, and 22, paragraph 1.
(annex 17) (emphasis not in the original) Like all previous studies and assessments, those conducted by the Universidad de Costa Rica endorsed and respected the original condition under which the communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo, and Puerto Viejo were regarded as adjacent to the Refuge. Accordingly, given the persistence of the error in defining the boundaries (Article 1 of Decree No. 16614-MAG) with respect to the human settlements of Manzanillo, planning and land use of a typically urban nature, with a strong environmental component, were established (uses: residential, urban residential, recreational residential, tourist hotel, special hotel, commercial, urban commercial, institutional, etc.), recognizing their rights and anticipating the eventual, necessary, and imminent correction of the error. The remaining 14 zones into which the Refuge was divided were planned on the basis of the careful management and sustainable use of marine and terrestrial natural resources. (Annex 18)” (emphasis not in the original)
B. Merits of the case.
B-1 The appropriate approach for resolving the claim concerning the violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
“II. On the right to a healthy and ecologically balanced environment. (…) A person forms part of the Environment and is integrated into it; accordingly, protecting it entails preserving the context essential to human life, while conduct that negatively affects it poses a danger to human existence itself and reduces or eliminates the ‘greater well-being’ of all. In this regard, the Constitutional Chamber has stated that ‘human beings do not develop in an autarkic manner; rather, their well-being is directly related to the nature surrounding them. This interdependence between human beings and nature encompasses aspects extending beyond the mere preservation of resources to ensure the economic development of human society. In reality, the “nature-human being” interaction constitutes a unitary phenomenon, a single process of reciprocal influence in which each acts upon the other and, simultaneously, both depend on one another for their own survival.’ (Judgment of the Constitutional Chamber No. 2012-004620).
The ‘environment’ that is the object of the fundamental right is not the sum or juxtaposition of resources; rather, it refers to interrelationships and balances—to the concept of a system. Ecology as a science teaches us that nature must be conceived as a system. Nature consists of the relationships between organisms and the external world in their struggle for existence. In a given location, there is a biocenosis (shared life), or community of life, involving a certain number of species and individuals that influence one another. (…) Thus, within the community there is a certain order that produces a beneficial result for each species because it generates the maximum productivity and stability of the whole. Like every system, it is characterized not only by the interaction among its elements, but also because it produces an overall or general result affecting the entire system: its own existence, which is what we may call dynamic equilibrium, encompassed within the concept of ‘equilibrium’ required by the Constitution…”
“A.- All of the foregoing provides an opportunity to reconsider the issue in light of the new solutions to the social problems that were made more than evident during the inspection conducted by this Chamber, particularly because, given the nature of the provision, administrative rights in rem (derechos reales administrativos) may be granted with implications for urban-planning and environmental law, involving certain matters that have occupied this Court. Furthermore, this is a law intended to resolve a social problem experienced daily by the inhabitants of the maritime-terrestrial zone, which places pressure on natural resources and necessarily requires the balancing of the fundamental rights at stake and the adaptation of the institutional apparatus. (…).” “B.- On ex post constitutional review (control a posteriori de constitucionalidad).- (…) The issue that this Constitutional Court must resolve is whether such effects on the public area necessarily entail an insurmountable unconstitutionality, this time interpreted in light of the State’s compelling need to exercise oversight over land-use planning policies (políticas de un ordenamiento territorial) that provide solutions to the problems caused by the concentration of people in de facto population centers, and in light of the right to adequate housing (vivienda digna) contained in constitutional Articles 50, 51 and 65, as well as Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Article 27 of the Convention on the Rights of the Child, and Article 8 of the Declaration on the Right to Development.” “C.- Land-use planning (ordenamiento territorial) as a safeguard for the environment and human beings.- …(W)e must recognize that urban planning law (Derecho urbanístico) can hardly be conceived today as separate from environmental protection criteria, because beyond the purpose of creating better relationships between nature and the inhabitants of a place by establishing hygiene and public-health standards, or improving city blocks, the primary objective is environmental sustainability as a particular community develops.
But what happens when, in middle- to low-income countries, particularly in certain coastal areas, there are marginalized communities or communities excluded from the benefits of our country’s development, where residents settled many years ago because the location provides them with scarce means of subsistence? This Chamber is not unaware of the problems faced by residents seeking solutions to their lack of adequate housing, while also seeking to reduce the cost of building it, or of the inappropriate use of incremental housing growth along public streets or, in this case, within the public zone (zona pública) where they carry out their principal livelihood activity, and so forth. Reality therefore requires the design of regulations that seek to reconcile environmental law (Derecho ambiental) with various economic, social, and cultural rights (…). This Chamber does not overlook the fact that the change in legal regime affects those who have been occupying the public area of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), where they informally exercise their economic, social, and cultural rights, as well as persons who could be affected within the restricted area (área restringida).” “In this manner, through urban-planning regulations, the legislature seeks to establish conditions ensuring a certain degree of legal certainty and the positive effects pursued by urban planning law in response to a de facto situation, since, despite the current regime, that regime operates more to the benefit of uncontrolled urban growth because there are regulatory gaps that the State has been unable to remedy, but that demand a solution because fundamental rights are involved.
The case presents a conflict between an absolutist position and a relative one, under which we consider that protective measures could be achieved through urban planning (planificación urbana). In the Chamber’s view, in seeking an appropriate balance in this delicate matter, the various legal disciplines draw upon science and technology—whether environmental and urban planning law, or public and administrative law—to provide a solution to a very longstanding social problem.
“(…) Indeed, environmental law is insufficient to provide a comprehensive solution. (…) If a social situation has in fact arisen that the State has been unable to resolve for more than fifty years, the solution lies not in prohibition but in using legal mechanisms that rationalize the use of those assets through a comprehensive solution. (…) That is precisely the issue that the challenged legislation seeks to address, because granting the request to annul the challenged provision would exacerbate the problems identified above, particularly for residents in a state of social vulnerability because of their poverty and extremely precarious means of subsistence, who live in constant fear that they may be evicted from their homes at any time. In contrast, residents now have a tool with which to press their municipal authorities to regularize situations affecting their interests.” “The central issue in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) lies in the change to the legal regime governing what Ley 6043 traditionally called the public area of the maritime-terrestrial zone, replacing it with an exceptional regime established by Ley No. 9221, under which the legislature recognizes a social purpose for this public-domain property (bien demanial), thereby allowing the legal recognition of the status of certain settlements historically established along the coasts; it should be noted that these are not individual situations involving particular residents, but rather that the legislation embodies a collective dimension….” “D.- The social rule-of-law state clause (cláusula del Estado social de Derecho).
There can be no doubt that the State of Costa Rica is a social rule-of-law state, although the Political Constitution does not expressly say so. Indeed, this necessary conclusion follows from the logical and necessary relationship between the first paragraph of Article 50 and Article 74. There is therefore a constitutional mandate requiring the State to seek the greatest well-being for all inhabitants of the Republic by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth. Moreover, pursuant to Article 74 and international human-rights instruments, the State is obligated to guarantee economic, social, and cultural rights to the population, as well as other rights derived from the Christian principle of social justice and established by law, through the provision of a range of basic services. Consistent with this approach, the Constitutional Chamber has emphasized in its case law that Costa Rica is a social rule-of-law state. (…)
“Accordingly, because fundamental rights are at stake—the right to the environment, the right to adequate housing, and the right to a dignified livelihood (medio de subsistencia digno) that enables individuals to meet their own basic needs and those of their families—this Court must, by way of exception, balance those fundamental rights.” “The right to adequate housing.- In deciding this challenge, consideration must be given to the natural and logical human tendency to settle in a place that provides proximity to the activities around which one’s life revolves, such as sources of employment or activities constituting one’s primary means of subsistence, which subsequently manifest themselves in various forms of social cohesion and territorial settlement (asentamiento territorial) (comprising cities, whether legally recognized or existing de facto). At this point, it is important to refer to the State’s guiding and pioneering role in policies concerning this matter. In judgment No. 2011-13436, issued at quince horas trece minutos del cinco de octubre de dos mil once, this Chamber stated the following regarding this issue:
“The State must coordinate efforts so that people can exercise the right to adequate housing under lawful, secure, peaceful, and equal conditions. This right is, of course, a relative right that will depend on social and individual circumstances; the constitutional provision is primarily programmatic in nature, although it must be consistent with the progressive realization of social rights (progresividad de los derechos sociales). In general, the State must responsibly facilitate social change in this area, which must be understood not only at a minimum essential level but also as requiring the provision of legal mechanisms enabling all persons to obtain adequate housing, whether rented or purchased, through assistance programs and preferential-rate loans for those who qualify, or under free-market conditions allowing them to possess or acquire housing suited to their personal circumstances.
The obligation of a fully responsible State does not end with assistance programs addressing a basic level of need among the most vulnerable; rather, it must develop a broader, nondiscriminatory policy that responds to housing demand or to projected housing needs generally.” “Now, when constitutional Article 65 provides that ‘The State shall promote the construction of low-income housing (viviendas populares) and shall create workers’ family homestead estates (patrimonio familiar del trabajador),’ it refers to that initial level of the right to adequate housing; but we must acknowledge that the right is not exhausted by that level because, according to the Chamber’s interpretation in conjunction with other provisions of the Political Constitution and international human-rights instruments, it encompasses other forms having a broader meaning than mere property-law formalities (…) Constitutional Articles 50 and 51 would also permit the State to promote the general welfare, particularly on behalf of the dispossessed or persons in disadvantaged circumstances, or where the family is entitled to the State’s special protection.
To this we add Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Article 27 of the Convention on the Rights of the Child, and Article 8 of the Declaration on the Right to Development. (…)” “The foregoing provisions provide the legal framework for understanding that the right to adequate housing is not confined to the property and civil-law sphere, but also has a dimension relating to human personality and dignity that must be protected by the State. We cannot fail to note that the legislation seeks to solve a fundamental problem that has existed for decades (indeed, one dating from before the enactment of Ley 6043), while safeguarding the human right to adequate housing, which must be accompanied by stable State policies to give effect not only to the constitutional provision (art. 65), but also to the other internationally regulated human-rights provisions and the declarations cited above.
The human right to housing is a third-generation right (derecho de tercera generación), grounded in human solidarity, whose enjoyment is facilitated when the State provides the necessary conditions; (…) For the reasons stated above, we must conclude that the right to adequate housing may be derived from the relationship among Articles 50, 51 and 65 of the Political Constitution; this right provides a space in which the human person may develop within an intimate sphere, affording both dignity and stability to the family unit through its more or less prolonged use. It should be noted that this does not involve the protection of an individual right, but rather of a collective right, such as that regulated by urban planning law, which addresses existing de facto social and territorial cohesion while taking this fundamental-right dimension into account.
“Accordingly, this Constitutional Court recognizes that the effects of this Chamber’s interpretation regarding the public area (área pública), by upholding its intangibility (intangibilidad) as a general rule—without exceptions—would create an immutable rule in the face of the real needs of our country’s coastal population and condemn the law to stagnation, which has serious consequences for the lives of many citizens, especially those of more humble origins who live in poverty and depend on activities related to the sea. The case raises issues of social justice that can be addressed from the pinnacle of the legal system and that must be weighed, as well as a need for this Court, through a more appropriate balancing of rights (ponderación de derechos), and even taking into account the abundant case law, to consider the protection of certain rights, especially social rights, if the analysis makes it possible to conclude that there is a benefit for the communities, particularly those that are disadvantaged and vulnerable.” The preceding quotation contains a readily discernible common thread: the need for the Chamber to balance rights, state activity, and particularly legislative activity when seeking to resolve problems that for decades have affected the legitimate constitutional rights of residents of neglected areas of our country.
22. And, as this Court itself has described, it was the same State that subsequently abandoned that position in favor of one that paid far less regard to the situation of the urban areas and their residents, deciding to add them to the refuge without any study or technical justification whatsoever, much less determining the specific contribution that the urban areas would make to the RVS-GM Refuge in terms of environmental protection, and without defining—much less respecting—the legal status of those who occupied land in that area as possessors (poseedores), as required by Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, which directly implements Article 45 of the Constitution and was already in force when urban areas were last included in 2005, as the Chamber itself stated at the time:
“VI (…) However, the Executive Branch subsequently issued DE-32753-MINAE of 16 de mayo del 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo became part of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation that remains in effect to date” (judgment 2009-1056)
B-2 Regarding the claim concerning the failure to consult Indigenous peoples (pueblos indígenas).
28. Another of the claims raised alleges noncompliance with the provisions of Article 6 of ILO Convention 169, which establishes the legal requirement to consult Indigenous peoples when State actions are proposed that may affect their legitimate rights. In this case, we agree with the observation of the Office of the Attorney General (Procuraduría General) that the challenged legislation does not present the particular circumstances that the case law of this Chamber has established as rendering the consultation process mandatory. Indeed, the majority of this Chamber has understood the requirement under Article 6 of ILO Convention 169 to be an effective mechanism for securing the participation and obtaining the views of Indigenous peoples in cases where the State intends to adopt measures affecting them as a distinct group and in their capacity as members of that community. Matters such as rules governing land tenure (tenencia de la tierra) in Indigenous territories, authorizations to exploit resources on lands granted to them, the conditions governing their education, and the regulation of their forms of organization have traditionally been recognized as matters requiring consultation.
In this case, however, the legislative decisions are not intended to shape the legal status of Indigenous populations as such, but only that of those Indigenous persons who may eventually—together with many other non-Indigenous persons—be inhabitants of the territory included within or excluded by the establishment of the boundaries of the RVS-GM Refuge. For that reason, the Assembly had no obligation to comply with the requirement established in Article 6 of ILO Convention 169, and the constitutional challenge (acción) must therefore also be dismissed on this point.
B-3 Regarding the claim that Article 7 of the Constitution was violated through disregard of Costa Rica’s obligations concerning wetlands protected by the Refuge.
Corollary.
30. In light of all the foregoing, there has been no constitutional infringement of the right enshrined in Article 50 of the Political Constitution, because the ecological balance has not been impaired by the provisions of the challenged Law, which likewise does not violate the international obligations accepted by our country regarding wetlands and mangrove areas. Furthermore, given the scope of the challenged statutory provisions, the consultation process set forth in Article 6 of ILO Convention 169 was not formally required. On the contrary, the State retains its powers intact in the field of environmental protection and the defense of public property and must, in our view, act consistently by taking the necessary measures to recover lands that are unlawfully occupied in protected areas, as required by law” (underlining and highlighting in the original).
Thus, when the Chamber ruled on the constitutional challenge in Judgment N° 2019-012745 at 12:10 on July 10, 2019, in our view (Judges Hernández López, Salazar Alvarado, and Araya García), it concluded that it was unnecessary to declare Law N° 9223 of March 10, 2014 unconstitutional; accordingly, the measures now ordered are likewise inappropriate, except for those that the State is responsible for pursuing to safeguard the integrity of the Refuge and the legal regime applicable to all lands affected by the Ley Forestal and other applicable special laws. In this regard, the State’s obligations to defend the State Natural Heritage clearly have not changed since that judgment was issued, nor have the procedural mechanisms available through ordinary proceedings for its defense. Therefore, from my perspective, nothing different from what was previously ordered by the minority could now be ordered.
To adopt a boundary different from the one properly established by the cited Law N° 9233, which was held to be compatible with the Political Constitution, and to reach a different conclusion would amount to modifying the position previously expressed, without any visible or evident need to do so, such as legislation no longer permitting that issue to be litigated through other ordinary proceedings. Accordingly, there are no grounds for reconsidering the minority’s previously stated position; I therefore dissent and reiterate that only the measures necessary to recover for the State those lands that have been unlawfully occupied in protected areas in violation of the law should be pursued, as held in Judgment N° 2019-12745 at 12:10 on July 10, 2019.- Luis Fdo. Salazar A.
Judge Res. n.°2024-026300 SEPARATE REASONS AND DISSENTING OPINION OF JUDGE GARRO VARGAS Index Contents
II.Regulatory background and Constitutional Chamber decisions relating to the creation and subsequent expansion and reduction of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge 6
a.- The majority’s ruling in judgment n.°2019-012745................21 b.- The minority’s ruling in judgment n.°2019-012745................27
a.- On compliance with the boundary demarcation (delimitación) and recovery of public property49 b.- On compliance with the imposition of public-interest restrictions (limitaciones de interés social).......52
Respectfully disagreeing with the majority’s position, I dissent and partially grant the motion on my own grounds, solely with respect to the delimitation of the area. This will be detailed below, but I do so on the basis of the information submitted to this Chamber through official letter n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 from the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), with the understanding that such delimitation requires that it be set forth in a formal document determining the perimeter, location, and which area is public and which is not; in the event that State-owned lands are found, compliance with the judgment shall continue. In addition, I order that the operative part of judgment n.°2019-012745 be supplemented so that it is understood that SINAC must proceed—once the formal delimitation has been completed under the aforementioned terms—to prepare an inventory of the private lands containing forest areas in the zones surrounding the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo and immediately impose and monitor the limitations applicable by law.
As a first point, I must note that I was not a member of the full Chamber when this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) was decided and, therefore, did not participate in the judgment now alleged to have been disobeyed.
Had I been a member of the Chamber and upheld the alleged unconstitutionality—the lack of clarity concerning the removal of protected status (desafectación) from 188 hectares of presumed forest-cover area (área de cobertura forestal)—I probably would have proceeded in the same terms in which I decided the constitutional challenge processed under expediente n.°14-019525-0007-CO, in which judgment n.°2020-023743 was issued. In that decision, after carrying out normative integration (integración normativa) and analyzing the legislative history, I concluded that the Sala Constitucional may rule on its own jurisdiction (art. 7 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC)) and that, in view of this and art. 56 of the LJC, the proper course was to refer the enforcement of a specific aspect of the judgment to the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), so that, using all the tools—extensive and demonstrably effective—available there, compliance with the order issued by the Sala Constitucional could be verified and monitored.
Far from weakening this Court, this position empowers it with respect to the effective enforcement of its decisions, because it allows appropriate follow-up of what was decided by delegating it to a body of enforcement judges (jueces ejecutores) vested with broad statutory powers to give full force and effect to the ruling (see arts. 155 et seq. of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso-Administrativo, CPCA)).
Moreover, upon close examination, it is a mechanism intended to provide stronger safeguards for environmental protection, since the enforcement judge may order appropriate and necessary measures for the prompt and proper enforcement of the judgment. For example, art. 161 of the CPCA provides as follows:
Art. 161.- 1) If, after the fines referred to in article 159 of this Code have been imposed, the Administration continues to fail to comply, the enforcement judge may:
Nevertheless, in the sub lite, because this is a judgment granting relief (sentencia estimatoria) issued by this Chamber that partially annulled law n.°9223 and issued an express order to SINAC, I must rule on the motions concerning disobedience (gestiones de desobediencia) raised here (see, in this regard, arts. 13, 88 and 91 of the LJC).
Second, I consider it necessary to emphasize that, in my approach to deciding environmental matters, I have maintained a position aimed at safeguarding the constitutional principles developed in this Chamber’s case law, specifically the need for legislative decisions that may affect the environment to be supported by properly substantiated technical studies—the evidence-based foundation of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental)—so as to pursue democratic sustainable development and promote and uphold the precautionary principle (principio precautorio), the principle of non-regression in environmental matters (no regresión en materia ambiental), lifetime tenure (irreductibilidad), and the evidence-based foundation of environmental protection. In this regard, reference may be made to my dissenting opinion (voto salvado) in judgment n.°2020-0013836, in which I declared unconstitutional the removal of protected status from a portion of the Reserva Biológica Lomas de Barbudal because the studies submitted during the legislative process were insufficient (the absence of a study justifying the removal of protected status from a protected area and deficiencies in the study on compensation for removing protected status from a protected area); my dissenting opinion in advisory opinion (opinión consultiva) n.°2020-013837, which declared unconstitutional the procedure followed in legislative expediente 21.478 concerning the bill “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica”; or the separate grounds (razones diferentes) recorded in judgment n.°2020-18213, in which I declared unconstitutional the exceptions permitting tuna fishing in areas or polygons where purse-seine fishing (pesca con red de cerco) is prohibited; and, finally, judgment n.°2021-017783—which I was assigned to draft—in which extensive considerations were set forth concerning the need to protect wetlands (humedales). My commitment to protecting the environment and our natural resources remains in force, and my views in this specific case leave my outlook and sensitivity in this field unchanged.
II.Regulatory and Sala Constitucional Background Relating to the Creation and Subsequent Expansion and Reduction of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo
Because I did not participate in the judgment whose disobedience is alleged, I have deemed it necessary to provide the historical context surrounding the creation and subsequent expansion and reduction of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA).
That refuge was created by executive decree n.°16614 of 1° de julio de 1985, comprising a total of 9.449 hectares, including a mainland section and a marine section. The provisions at issue stipulated that the refuge would be administered by the Departamento de Vida Silvestre of the Dirección General Forestal and that every activity carried out within the established boundaries had to be authorized by that department. Even at that time, it was specified that any forest-harvesting plan (plan de aprovechamiento forestal), reforestation project (proyecto de reforestación), or land-use change (cambio de uso del suelo) within the refuge required the preparation of a management plan (plan de manejo) subject to approval by the aforementioned department.
The decree under review sought to exclude the refuge’s urban areas. The provisions at issue originally stated as follows:
Art. 5°—The Dirección General de Catastro Nacional is authorized to conduct the cadastral mapping survey (levantamiento de la cartografía catastral) and the ex officio registration of the individual plans necessary to carry out the land-titling project (proyecto de titulación) within the Refuge area and in the neighboring communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo and Puerto Viejo.
Art. 6°- Areas that, according to studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, fall within the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo shall not be subject to the provisions of this Decree. (Emphasis not in the original).
Subsequently, however, executive decree n.°23069 of 21 de marzo de 1994, “Declares Restricted Access to the Refugio Nacional Vida Silvestre Gandoca Manzanillo during the nesting season of leatherback, green, hawksbill, and loggerhead turtles,” repealed art. 6 of executive decree n.°16614-MAG, of 1° de julio de 1985; it was therefore interpreted that the urban zones were to be deemed included within REGAMA. It should be noted in this regard that those provisions left the aforementioned art. 5 unchanged. Furthermore, although this inclusion did occur and was accepted as such by this Sala Constitucional, as discussed below, there is no indication that administrative or regulatory measures were adopted concurrently to address or define the legal status of lands titled in the names of third parties that were automatically incorporated into the refuge. This is also consistent with the statement of purpose and recitals of that decree, which sought to regulate matters concerning turtle protection and not necessarily to order the expansion of the wildlife refuge’s boundaries.
Thereafter, executive decree n.°29019 of 19 de setiembre de 2000, “Regulations for the Participatory Management of Natural Resources in the Refugio de Vida Silvestre, Gandoca Manzanillo, Gandoca Sector,” was issued. Art. 8 of that regulatory instrument provided for the repeal of the aforementioned decree n.°23069-MIRENEM and, therefore, it has been interpreted that the aforementioned art. 6—the exclusionary provision—was reinstated. In this regard, the Chamber held that the repeal under review entailed a reduction in the area of REGAMA because the areas defined as urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo were excluded (see judgment n.°2009-001056, which will be discussed below).
In 2005, the Poder Ejecutivo issued executive decree n.°32753 of 16 de mayo, which “Ratifies the continued validity of articles 1°, 2°, 3°, 4°, 7° and 8° of the executive decree that created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.” Those provisions stipulated as follows:
Art. 1°—The continued validity of articles 1°, 2°, 3°, 4°, 7° and 8° of Executive Decree N° 16614-MAG, of 1° de julio de 1985, published in La Gaceta N° 206 of 29 de octubre de 1985, which created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca -Manzanillo, is hereby ratified under the terms in which it was declared.
Art. 2°—Articles 5° and 6° of Executive Decree Nº 16614-MAG, of 1° de julio de 1985, published in La Gaceta N° 206 of 29 de octubre de 1985, are hereby repealed. (Emphasis not in the original).
This decree included preliminary recitals demonstrating the Poder Ejecutivo’s intent to reincorporate all lands—including urban lands—into REGAMA:
“In accordance with Article 38 of the Organic Law on the Environment, N°7554, the reduction of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) belonging to the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), regardless of their management category, may be carried out only by a Law of the Republic, following the completion of technical studies justifying the measure.” In addition, the events concerning the boundaries of REGAMA up to that date were explained and summarized, and the following considerations were set forth:
“1°—That, in accordance with the provisions of Article 50 of the Political Constitution, the Costa Rican State has the obligation to guarantee, defend, and preserve the right of all inhabitants of the country and of future generations to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.
2°—That it is the duty of the State to safeguard the conservation of renewable natural resources, especially those that contribute to the well-being and improved social, economic, political, and ecological development of the region’s inhabitants.
3°—That Executive Decree N° 16614-MAG, of 1° de julio de 1985, published in La Gaceta N° 206, of 29 de octubre de 1985, created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo based on the need to protect and conserve the uniquely valuable natural resources existing in the area, including mangroves, forests, and coral reefs, particularly because it is a nesting beach for the leatherback sea turtle.
4°—That, in accordance with Article 32 of the Organic Law on the Environment, N° 7554, and Article 82 of the Wildlife Conservation Law, N° 7317, the natural resources located within national wildlife refuges fall under the exclusive jurisdiction and management of the Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, currently the Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía, pursuant to Article 22 of the Biodiversity Law, N°7788.
5°—That Articles 13 and 14 of Ley Forestal N°7575, as amended, designated the forests and forest lands within natural reserves as part of the State’s natural heritage; such property is exempt from attachment and inalienable, its possession by private individuals creates no rights in their favor, and the State’s action to recover such lands (acción reivindicatoria) is not subject to any statute of limitations; consequently, they may not be registered in the Public Registry through possessory proceedings (información posesoria).
6º—That Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Nº6043 dated 2 de marzo de 1977, published in La Gaceta Nº52 of 16 de marzo de 1977, established that said law would not apply to maritime-terrestrial zones included within national parks and equivalent reserves, which would be governed by their respective legislation.
7°—That Article 6º of the Decree Creating the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, N° 16614-MAG, of 1° de julio de 1985, published in La Gaceta N° 206 of 29 de octubre de 1985, established that areas which, according to studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, were located within the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo would not be subject to the regulations of that decree.
8°—That Article 16 of Executive Decree N° 23069-MIRENEM, of 21 de marzo de 1994, published in La Gaceta N° 65 of 5 de abril de 1994, which declared the Playa Gandoca area to have restricted access, subsequently repealed the aforementioned Article 6º of Executive Decree N° 16614-MAG, thereby nullifying the exclusion of the areas identified therein as urban from the application of the regulations governing the Refugio Nacional de Vida Silvestre.
9°—That Executive Decree N° 29019-MINAE, of 19 de setiembre del 2000, published in La Gaceta N° 208, of 31 de octubre del 2000, corresponding to the Regulations for the Participatory Management of Natural Resources in the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Gandoca Sector, repealed Executive Decree N° 23069-MlRENEM in its entirety, thereby reinstating Article 6º of Executive Decree N° 16614-MAG.
10°—That, in accordance with Article 38 of the Organic Law on the Environment, N° 7554, the reduction of protected wild areas belonging to the State’s natural heritage, regardless of their management category, may be carried out only by a Law of the Republic, following the completion of technical studies justifying the measure.
11°—That the repeal referred to in Considerando 9 of this decree entailed a reduction in the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, contrary to the provisions of the aforementioned Article 38 of the Organic Law on the Environment, N° 7554, thereby causing harm to the biodiversity existing in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.” This regulatory instrument was challenged before the Constitutional Chamber. The alleged grounds for relief were as follows: failure to consult the municipal government regarding modifications to the extent and administration of the forest heritage located within its jurisdiction; failure to compensate the owners of the expropriated lands; and failure to comply with the statutory requirements for creating protected areas by decree. Those claims were dismissed in judgment n.°2006-005975, in which, in addition to recounting the history of the regulations examined here, the Chamber addressed the legal provisions that supported the Executive Branch’s conduct at the time. In pertinent part, the following was decided:
“VII.- On the expansion and reduction of protected wild areas.
In the petition filing the constitutional challenge, the petitioner challenges—and identifies as grounds for unconstitutionality—the repeal of Decreto 23069-MIRENEM by Decreto 29019-MINAE, because it tacitly reduced the extent of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, given that the former had expanded the Refuge’s boundaries.
An analysis of the decrees issued in connection with the Refugio Gandoca-Manzanillo shows that the Executive Branch has issued several in an effort to regulate its status. To clarify the current situation, it is appropriate to review those related to the subject matter of this action. First, there is DE-16614-MAG of 29 de octubre de 1985, which created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). The decree’s legal basis is specifically found in Article 2 of Law N°4465, but particularly in Article 18 of the Wildlife Conservation Law, N°6919, which has since been repealed but at that time provided:
“Article 18.- National wildlife refuges are those declared as such by the Executive Branch for the protection and study of wild flora and fauna, especially those at risk of extinction. The Executive Branch is authorized to establish, within forest reserves and on privately owned lands, areas classified as national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall be administered by the Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería. (…)” Article 6° of Decreto 16614-MAG expressly excluded the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from that refuge. DE-23069-MIRENEM of 5 de abril de 1994 was subsequently issued; Article 16 of that Decree repealed Art. 6 of DE-16614. The immediate consequence was that the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Refugio Gandoca-Manzanillo.
Decreto DE-29019-MINAE of 31 de octubre del 2000 was later enacted and, through Article 8°, repealed Decreto 23069-MIRENEM; as a result, Article 6 of DE-16614 tacitly regained effect. At that time, the reserve’s territory was tacitly reduced through the renewed exclusion of the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, restoring the situation established by Decreto N° 16614-MAG. Subsequently, however, the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of 16 de mayo del 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation that remains in effect to date.
(…)
It is therefore evident that the Executive Branch may not reduce the territorial boundaries of a protected wild area, but it may expand them. Accordingly, decrees whose repeal or reinstatement has immediately resulted in an increase in the territory of a particular protected area are constitutional.
VIII.Regarding the failure to compensate the owners of the expropriated lands and the failure to comply with statutory requirements.
The petitioner’s other arguments challenge the failure to compensate the owners for the expropriated lands and the failure to comply with the requirements established by law for creating, by decree, forest reserves, protected wild areas, etc.; the petitioner also challenges the scope of the provisions of Ley Forestal N° 446 and Article 18 of the Wildlife Conservation Law, which served as the basis for the issuance of Executive Decree N° 16614-MAG. Both issues, however, are matters of ordinary legality (legalidad ordinaria) that fall within the jurisdiction of the ordinary courts (see, among others, judgments 2001-4530, 2002 4254, 2002-4878, 2002-5203, and 2003-3653).
(…)
The Executive Branch is under no obligation to consult the Municipalities regarding measures to be adopted in connection with so-called ‘protected areas,’ because its authority over such areas—as administrator—is exclusive. It could do so, and it might be advisable to seek their views so that the provisions concerning the administration and management of those areas align with local interests. This, however, is a matter of expediency and advisability left to the discretion of that branch. The alleged failure to comply with the statutory requirements for issuing a decree, as well as the alleged failure to compensate the owners, are matters of legality that do not fall within this Court’s jurisdiction but must instead be heard and decided by the ordinary courts. Furthermore, although Decreto DE-29019-MINAE of 31 de octubre del 2000 repealed Decreto 23069-MIRENEM and, in doing so, excluded the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from REGAMA—thereby tacitly reducing REGAMA’s territory—the Executive Branch subsequently issued DE-32753-MINAE of 16 de mayo del 2005, which repealed Article 6° of Decreto 16614-MAG.
By doing so, the reserve’s territory returned to its original status. This is not only constitutional but also consistent with this Court’s case law on the matter. In light of the foregoing, and pursuant to Article 9 of the Law on Constitutional Jurisdiction, the action must be dismissed.” (Emphasis not in the original.)
Thus, it can be seen that it was determined at that time that REGAMA also included the urban zones in question and that any claim concerning compensation had to be raised and adjudicated on a case-by-case basis through the ordinary legal channels.
Despite the aforementioned precedent of the Chamber, Executive Decree n.°34043 of 11 de setiembre de 2007 enacted new regulations that “Ratify and amend the decree creating Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.” These regulations were issued after Law n.°7554 of 04 de octubre de 1995, the Ley Orgánica del Ambiente, had already entered into force. That law expressly establishes the requirements for creating protected areas (áreas protegidas), the powers of the Executive Branch in that regard, and the restriction whereby the surface area of such areas, which constitute the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), regardless of their management category, may be reduced only by a law of the Republic and after conducting the technical studies substantiating that measure. The decree under review set forth preliminary considerations highlighting the alleged difficulties affecting the development of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, while also emphasizing that several of the areas were classified as wetlands (humedales) of international importance and, moreover, that protecting turtles and wildlife was essential; accordingly, protection in the maritime zone was expanded. Insofar as relevant, these regulations provided as follows:
Art. 1º—The original decree creating Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG of 1º de julio de 1985, published in La Gaceta Nº 206 of 29 de octubre de 1985, is hereby ratified, with the exception of Article 5º.
(…)
Art. 3º—Article 6º of Decreto Nº 16614-MAG is hereby amended to read as follows: “Article 6: Urban areas that, according to studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, are located within the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo shall not be subject to the provisions of this Decree. Cases currently involved in judicial or administrative proceedings initiated following complaints by SINAC shall not benefit from this provision.
Art. 4º—The Sistema Nacional de Áreas de Conservación, jointly with the Municipalidad de Talamanca, shall be responsible for describing the urban areas; for this purpose, they are granted a non-extendable period of thirty calendar days from the publication of this Decree.
Art. 5º—The regulatory plan (plan regulador) for the areas remaining under municipal administration must be submitted to the Ministerio del Ambiente y Energía for approval.
Art. 6º—Timber harvesting (aprovechamiento maderable) throughout the canton of Talamanca is hereby suspended until the technical studies enabling the Ministerio del Ambiente y Energía to ascertain the environmental consequences and impact have been completed.
Art. 7º—Decreto Nº 32753 of 25 de noviembre de 2005 is hereby repealed. (Emphasis not in the original).
The constitutionality of Arts. 3, 4, 5 and 7 of this decree was challenged in expediente n.°07-014812-0007-CO, and in decision n.°2009-001056, the Chamber described the repeated changes in the regulation governing the areas designated as urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo. In that regard, the Chamber stated that they had “been included in and excluded from Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo on several occasions, at the discretion of regulatory authorities” and, after reviewing the decision issued in 2006, reached the following conclusions:
“Two conclusions may be drawn from all the foregoing. First, when the boundaries of protected zones forming part of the State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado) are expanded, this may be done by regulation; however, when those boundaries are reduced, this may be done only by law, provided, of course, that there is a prior assessment substantiating the measure. Second, the repeal of Article 6° of Executive Decree DE-16614, thereby including the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, resulted in an expansion of the territory of Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo; consequently, excluding those areas from the refuge’s territory entails a reduction of its territory.” (Emphasis not in the original).
In ruling on the merits, this Court found that the regulations violated the principle of legality (principio de legalidad), which requires that, in certain matters, governmental action be authorized by a statutory provision rather than by a lower-ranking rule. In this specific case, this means that protected zones could be reduced only through a statutory amendment supported by the corresponding technical evidence. The Court also held that the provisions were unconstitutional because they openly deprived the environment of protection:
“VII.—On the unconstitutionality of Articles 3°, 4°, 5° and 7° of Decreto n°34043-MINAE.—As explained above, the repeal of Article 6º of Executive Decree N° 16614-MAG (by Article 2° of Executive Decree no. 32753 of 16 de mayo del 2005) resulted in the inclusion of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo within the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. However, Article 3° of the challenged Decree, which legally reinstates the repealed Article 6º, again excluded the urban areas of those communities from the boundaries of the Refuge, thereby reducing its territory. This situation violates not only the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The principle of statutory reservation is violated because, as stated above, the State’s forest heritage may be reduced only by statute, not by regulation.
This principle has been defined as a corollary of the principle of legality, observance of which requires certain matters to be regulated exclusively by formal statutes enacted by the Legislative Branch in accordance with the procedure established in the Constitution for the enactment of laws. This is because the Constitution identifies certain matters whose importance requires that they be regulated by statute. Thus, for example, the creation of taxes, the imposition of penalties, the regulation of fundamental rights and—as in this case—the reduction of the boundaries of a protected zone forming part of the State’s forest heritage are all situations requiring legislative intervention, since parliamentary debate provides the best assurance for the proper regulation of these matters. Accordingly, by reducing the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, the challenged decree violates the principle of statutory reservation, because those boundaries may be reduced only by a statute duly substantiated for that purpose.
Moreover, the right to the environment is violated because reducing the size of a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibility of enjoying that right in the Gandoca-Manzanillo area, but also deprives the area’s natural resources of protection by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo open to unrestricted exploitation. Clearly, property does not receive the same protection when it is classified as forest property (propiedad forestal). It should be recalled that this type of property is a distinct form of property with its own characteristics and particularities and a special legal regime, since it is conceived fundamentally for conservation, not for production or participation in commerce. All lands deemed national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry legislation, which establishes a special regime applicable to all forest resources.
Accordingly, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment because those areas would fall outside the restrictions inherent to forest property, which are intended to promote conservation rather than the exploitation of the property and its natural resources. All the foregoing leads us to conclude that the aforementioned Article 3° of the challenged Decree—which legally reinstates the repealed Article 6º, thereby reducing the boundaries of the refuge at issue—is unconstitutional. Article 7° of the same decree is likewise unconstitutional because it repeals in its entirety Executive Decree no. 32753 of 16 de mayo del 2005, which expanded the boundaries of the refuge at issue. In addition, Articles 4° and 5° of the decree at issue are unconstitutional by connection (por conexidad), because they refer directly to the urban areas being excluded from the Refuge’s boundaries, one assigning authority for the description of those areas (Art.4°) and the other granting MINAE authority to approve the regulatory plan for those areas (Art.5°).
Likewise, Article 1° of the decree at issue must be understood to be unconstitutional insofar as, in ratifying the original decree creating the refuge, it does so without also excepting Article 6°, since failure to do so would produce the same reduction in the refuge’s boundaries.
VIII.Conclusion.—Accordingly, Articles 3, 4, 5 and 7 of Decree number 34043-MINAE, published in La Gaceta number 202 of 22 de octubre de 2007, must be declared null and void, as must Article 1° by connection, but only insofar as it also fails to exclude Article 6 of the original decree creating Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG of 1º de julio de 1985. The foregoing declaration shall have retroactive effect as of the decree’s entry into force, without special consideration for any purported vested rights (derechos adquiridos), since it is manifestly impossible under the Constitution to have acquired any valid right within a Refugio Nacional de Vida Silvestre. The foregoing is without prejudice to the right of any party who considers its property interests harmed to apply to the appropriate courts to seek a determination of the corresponding administrative liability.
Articles 3°, 4°, 5° and 7° of Decreto n°34043-MINAE, published in La Gaceta number 202 of 22 de octubre de 2007, are hereby annulled, as is Article 1° by connection, but only insofar as it also fails to exclude Article 6 of the original decree creating Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG of 1º de julio de 1985. This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the date on which the annulled regulations entered into force.” (Emphasis not in the original).
The record shows that, subsequent to these events, the bill entitled “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean” was introduced. The bill’s explanatory statement repeatedly refers to the alleged irregularities and improper interpretations involved in establishing REGAMA and, accordingly, advances the initiative for the purpose of addressing “the demands of the inhabitants of the Southern Caribbean that their rights be recognized.” This initiative became Law of the Republic n.°9223 of 20 de marzo de 2014 and was challenged and declared partially unconstitutional in judgment n.°2019-012745—the judgment at issue in these disobedience proceedings (gestión de desobediencia). I will discuss that judgment specifically below.
There is no dispute in the record regarding the fact that the area under analysis requires strong and resolute environmental protection (protección medioambiental), since, from the time of its creation and subsequently in the other regulatory instruments examined, the environmental importance of this area to Costa Rican territory in terms of protecting natural beauty has been clearly established. Indeed, all the decrees examined have highlighted the importance of safeguarding the area environmentally because of its great biodiversity (biodiversidad). Thus, executive decree n.°16614 of 1° de julio de 1985 stated the following:
“1°—That the Atlantic coastal area of Talamanca possesses resources such as mangroves, swamps, forests, and reefs of unique value.
2°—That the area contains our country’s only association of yolillo and orey (Raphia sp and Campnosperma panamense).
3°—That the area sustains populations of endangered species (especies en vías de extinción), such as the manatee (Trichechus manatus), the crocodile and caiman (Crocodilus acutus and Caimán crocodilus), the tapir (Tapirus bardil), and various species of monkeys and felines.
4°—That the coastal strip and reef area contain the only natural mangrove-oyster bed (Crassastraea rhizophorae), one of the few tarpon breeding grounds (Megalops atlanticus), and unique resident populations of lobster (Panilururs argus).
5°—That the area has beaches with great tourism potential under regulated management.
6°—That it is the function of the State to safeguard the conservation of renewable natural resources, especially those conducive to the greater well-being and social, economic, political, and ecological development of the region’s inhabitants.” (Emphasis not in the original).
Decree n.°23069 contains the following additional considerations, also emphasizing the protection of several species of turtles that come to the area:
“1°—That Decreto N° 16614-MAG created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, one of whose purposes is to protect the area’s renewable resources.
2°- That the management and administration of this protected area (área protegida) fall to the Dirección de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.
3°—That the nesting colony of sea turtles—leatherback turtles (Dermochelys coriácea), green turtles (Chelonia mydas), hawksbill turtles (Eretmochelys imbricata), and loggerhead turtles (Caretta caretta)—that lay their eggs at Playa Gandoca is considered one of the most important in the southern Caribbean.
4°—That the number of tourists visiting the area during the nesting season of leatherback, green, hawksbill, and loggerhead turtles, which occurs from March through October, is considerable.
5°—That scientific evidence indicates that human presence, together with the improper use of lights (flashlights and flash cameras), as well as inappropriate conduct while observing egg-laying, can significantly alter the turtles’ customary behavior, since the turtles’ egg-laying process may be interrupted and, likewise, during the hatching season the hatchlings may become disoriented while making their way back to the sea.
6°—It is necessary to regulate the mass influx of tourists into this Refugio during the egg-laying period of leatherback, green, hawksbill, and loggerhead turtles in order to protect that process and conserve the resource for future generations.
7° -That one of the principal causes of mortality among adult turtles is their entanglement in nets placed along their route to nesting beaches or feeding grounds.” (Emphasis not in the original).
Subsequently, executive decree n.°29019 of 19 de setiembre de 2000, “Reglamento Manejo Participativo de Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre, Gandoca Manzanillo, Sector Gandoca,” sets forth the following preliminary considerations:
“1º—The Constitución Política de la República de Costa Rica establishes in Article fifty that the Costa Rican State must safeguard every citizen’s constitutional right to a healthy, ecologically balanced, and environmentally sustainable environment, understood as development that meets basic human needs without compromising the options of future generations.
2º—Pursuant to Article 6º of the Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554, the State must encourage the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions intended to protect and improve the environment, through regional and local bodies with broad involvement by civil society that, in coordination with public and private institutions, promote the rational management of natural resources.
3º—Article 101 of the Ley de Biodiversidad Nº 7788 provides that community participation in the conservation and sustainable use (uso sostenible) of biological diversity must be encouraged through technical assistance and the corresponding legal incentives, particularly in areas where endangered, endemic, or rare species have been identified.
4º—The Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo was created by Decreto Nº 16614-MAG of 1º de julio de 1985, in view of the natural resources of unique value found there, including mangroves, forests, and coral reefs, as well as the fact that it is one of the few nesting beaches in the world for leatherback sea turtles.
5º—Following the Government of Costa Rica’s ratification of the Ramsar Convention in 1991, the principal wetlands (humedales) in that Refugio were included in the list of Ramsar Wetlands of International Importance because of their particular biophysical characteristics; their flora (dominant vegetation: yolillo, orey, royal palm, red mangrove, cativo, gavilán, sangrillo, cerillo, caobilla, fruta dorada, garrobo, cannonball tree, turtle grass) and fauna are highly diverse: fish, birds, reptiles and mammals, corals, mollusks, crustaceans, cambute, lobster, blue crab, land crab, snapper, snook, mojarra, peregrine falcon, brown pelican, mantled howler monkey, white-nosed coati, kinkajou, paca, agouti, collared peccary, anteater, cougarundi, endemic species (mojarra, olomina), threatened species (green iguana, caiman, crocodile, osprey, spider monkey, white-faced monkey, otter, tapir, white-lipped peccary, silky anteater, white-tailed deer), and species in danger of extinction (manatee, jaguar, puma, ocelot).
In addition, six species of marine chelonians come to Costa Rican beaches to lay their eggs: hawksbill turtle (Eretmochelys imbricata), loggerhead turtle (Dermochelys caretta), olive ridley turtle (Lepidochelys olivacea), leatherback turtle (Dermochelys coriacea), Caribbean green turtle (Chelonia mydas), and Pacific green turtle (Chelonia agassizii), all of which are in critical condition because of uncontrolled exploitation.” (Emphasis not in the original).
Executive decree n.°34043 of 11 de setiembre de 2007 reiterates the area’s environmental importance:
“5º- Ley Nº 7906 approves the Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, whose objective is to promote the protection, conservation, and recovery of sea-turtle populations and the habitats on which they depend, based on the most reliable available scientific evidence and taking into account the countries’ environmental, socioeconomic, and cultural characteristics.
6º-That Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, of 1º de julio de 1985, published in La Gaceta Nº 206, of 29 de octubre de 1985, created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, based on the need to protect and conserve the natural resources of unique value found in the area, which include mangroves, forests, and coral reefs, particularly because it is a nesting beach for the leatherback sea turtle.” (Emphasis not in the original).
There can therefore be no doubt as to the area’s importance for the protection of wetlands, mangroves, coral reefs, flora, and fauna, which requires resolute intervention by the competent authorities.
In order to rule on the motions concerning noncompliance (gestiones de desobediencia) presented here, it is now appropriate to briefly refer to the rulings of both the majority and the minority of this court.
It should be noted, as a preliminary matter, that this Chamber has observed that judgments granting constitutional challenges (sentencias estimatorias de acciones de inconstitucionalidad) may contain a directive to the competent authorities in both the reasoning (parte considerativa) and the operative provisions (parte dispositiva). For example, in interlocutory judgment (sentencia interlocutoria) n.°2017-011404, the majority ruled as follows:
“I.- In Judgment N° 2010-2023, issued at 14:54 hours on 2 de febrero de 2010, this Chamber declared unconstitutional Article 34, second paragraph, of the Reglamento de la Carrera Docente, Decreto Ejecutivo N° 2235-E-P of 14 de febrero de 1972; and its reasoning established the legal consequences of the judgment in order to redesign the curricular content of religious education in public schools and high schools, in accordance with the relevant technical studies, so as to accommodate both Catholic and ecumenical religious education. In this regard, although the operative provisions do not issue an express compliance order, the reasoning of the majority opinion makes it abundantly clear that the Ministerio de Educación Pública is required to undertake a series of actions to comply with the ratio decidendi of that judgment; this is demonstrated by the fact that Miguel Ángel Gutiérrez Rodríguez himself, in his capacity as acting ministro de Educación Pública, reports that Resolución N° 313-MEP-2017 ordered the establishment of the Comisión Institucional de Educación Religiosa, entrusted with analyzing, studying, formulating, planning, advising on, researching, evaluating, and disseminating all matters related to the religious-subject curriculum in every educational cycle and program authorized by the Consejo Superior de Educación, and that they created a schedule of activities for the implementation of the two stages established in the judgment: denominational and ecumenical.
Nevertheless, he requests that the Chamber grant them the remainder of this year to carry out the various actions required for full compliance with the judgment. Accordingly, because this is reasonable and consistent with the ruling, the Ministerio de Educación Pública is granted the remainder of the current year to comply fully with the order issued in the aforementioned Voto N° 2010-2023.” (Emphasis not in the original).
However, I consider that there must be legal clarity regarding what was ordered and which authorities are responsible for complying with it. It is pertinent to note that, in that same judgment, Justice Rueda Leal reflected on this matter and considered that the judgment’s reasoning may be consulted for purposes of complying with the orders issued in the ruling. His dissenting opinion (voto salvado) states as follows:
“For greater clarity, it should be noted that the conduct punishable under Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) is premised on the Chamber having issued a precise order to a specific person. From the technical standpoint of judgment structure, specific orders are set forth in the operative part (parte dispositiva). Deriving specific orders from the reasoning part (parte considerativa), whose content is broader than that of the operative part, creates serious legal uncertainty to the detriment of the respondent, because it leaves the determination of the exact content of such orders to the hermeneutic method applied in the particular matter, which may vary from case to case. The respondent would thus be left in permanent uncertainty as to what it must comply with, which is even more serious given the punitive consequences arising from failure to comply with the Chamber’s orders.
The foregoing does not preclude reference to the reasoning part for purposes of enforcing the specific orders contained in the Chamber’s judgments; nor does it detract from the erga omnes effect of the judgments of this Constitutional Court, since it is one thing for a ruling to apply to everyone, whether or not they were parties, and quite another to be obligated to comply with a specific order.” (Emphasis not in the original).
a.- The majority’s ruling in judgment no. 2019-012745 The petitioner alleged that the law “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean” (“Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”) was unconstitutional because it reduced the area of REGAMA by excluding large portions of land that should have been protected, without satisfying the requirements for compensation and technical studies.
To resolve the claims raised, the majority of the Chamber reviewed the background relating to the creation of REGAMA and the Chamber’s decisions on the matter. It reiterated the lines of reasoning holding that any decision entailing the reduction of a protected wilderness area (área silvestre protegida) must comply with the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), and that the decision must be accompanied by a scientific and individualized study:
“[T]he technical study required by Article 38 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), which gives concrete expression to the constitutional principle of reasonableness in matters of environmental protection, requires a technical assessment involving an individualized analysis, which must contain at least the following measures:
The degree of environmental impact of the corresponding measure; Recommendations aimed at mitigating the adverse environmental impact; A demonstration of how the measure adopted entails development that meets present needs without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs.
In summary, that prior study must demonstrate that the removal from protected status (desafectación) is consistent with the constitutional protection of the right to the environment, because, as stated in vote no. 18702-2010, ‘areas of this nature cannot be allowed to be titled indiscriminately, as this would run counter to the very environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the mandates established by the Political Constitution and the International Conventions it has signed.’” (Emphasis not in the original).
Regarding the specific case, it was explained that the bill was initially the subject of a legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa de constitucionalidad), and the Chamber issued opinion no. 2012-013367, in which it declared that the bill was unconstitutional for violating art. 50 of the Political Constitution, because it was based on an incomplete study that did not technically and scientifically determine its actual environmental impact—an essential defect in the legislative procedure. The judgment further explains that, after that legislative consultation, a new study was conducted and the Legislative Assembly then enacted the law for the purpose of redefining the boundaries of REGAMA, but the impact of that decision was unclear:
“Now, having established that the law under review, by redefining the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, actually reduces the area of the refuge, it is appropriate to ask whether the law clearly indicates HOW MUCH of a reduction this is. The answer is no; the law does not clearly indicate how much of the Refuge’s area is being reduced. Therefore, to determine the size of the reduction, since the law does not specify it, this Chamber turns to the aforementioned ‘Technical Report.’ According to that report:
-The reduction encompasses a total area of 406.52 hectares, of which 205.97 hectares are forest cover (cobertura de bosque) (folio 24 of the report), with 17 hectares thereof located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), according to the Office of the Attorney General’s report.
This leads us to understand, consistently with the position expressed by the Office of the Attorney General of the Republic at the hearing, that approximately half of the total area being reduced is forest. In this regard, in the evidence requested, the Office of the Attorney General of the Republic reports that the lack of technical support for removing the forested area from protected status is evident.” The Chamber continued its analysis of the technical study intended to justify the legitimacy of the law. To that end, it compared the reports submitted to the case file. First, the Office of the Attorney General of the Republic (PGR) raised the following objection:
“[T]he required exclusion of 406.32 hectares from Llanura Costera Cocles-Manzanillo is not adequately justified. Nor are the reasons explained for excluding not only the urban grid sectors (cuadrantes urbanos), but also 188 hectares with forest cover, which are thereby excluded from the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and do not form part of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre).” (Emphasis not in the original).
The SINAC authorities, for their part, reported:
“[T]he 188 hectares mentioned by the Office of the Attorney General of the Republic do not constitute a contiguous forest, but rather forest-type structures, most of which are located on private property.” Upon comparing the arguments, the Chamber found a contradiction in the purported purpose of the provision: to “remove from protected status” private assets belonging to local residents. It found that, if these were private assets, removing them from protected status would serve no purpose. It also noted that the case file did not establish that the area in question was in fact composed of privately owned land:
“[T]he explanation provided by the executive director is insufficient to rebut the objection raised by the Office of the Attorney General of the Republic, since a review of the legislative record and the evidence submitted in the proceedings fails to establish conclusively that the aforementioned area is in fact composed of privately owned land; if that were the case, there would be no reason whatsoever to subject such land to removal from protected status. It should be recalled that the only land that could be removed from protected status is land classified as public-domain property (bienes de dominio público). Accordingly, there is a logical contradiction in asserting that these are privately owned properties that must be removed from protected status, as the respondent authority states in its report. The foregoing reasoning is reinforced by the provisions of Article 37 of the Organic Environmental Law, Law no. 7554 of 4 October 1995.” (Emphasis not in the original).
It further added:
“[P]rivate properties—if any exist—are not part of the refuge; therefore, removing privately owned areas from protected status is a contradiction in terms. We would thus be faced with an irrational Law.” (Emphasis not in the original).
The core of the Chamber majority’s reasoning follows. Particularly noteworthy is its observation concerning the weakness of the study, because it does not rule out whether removing the land—the grid sectors that are not urban—from protected status will cause environmental damage. Therefore, in cases of doubt, environmental protection should prevail, and the hectares identified by the PGR in its report should be considered part of the refuge:
“Ergo, although a technical report exists that justifies enactment of the Law, the fact remains that the study does not rule out the possibility that removing the land from protected status will cause environmental damage—with respect to areas other than the urban grid sectors. From a logical perspective consistent with Constitutional Law (values, principles, and rules), the proper course was to remove from protected status only the land comprising the towns located in the area—Indigenous communities or other population settlements—or, potentially, to exclude other public-domain areas, provided that it was established that no environmental harm would result and that the corresponding compensation was provided. In this regard, as stated above, there is no clarity concerning the forested land that the Law removed from protected status—whether it is part of the State Natural Heritage or privately owned land subject to the restrictions prescribed by the body of environmental law, in which case removal from protected status was unnecessary.
One of two possibilities applies: if it is private property subject to the environmental restrictions established by law, removal from protected status is superfluous; if it is public-domain property, removal from protected status is deficient because there is no certainty that the environment will not be degraded, and the corresponding area compensation is not provided. In view of this reasonable doubt, the in dubio pro natura principle must be applied; consequently, the 188 hectares must be considered part of the refuge—public-domain property (bien demanial)—and their exclusion without the corresponding compensation is therefore improper. All of the foregoing is unquestionably contrary to this Chamber’s case law, and the challenged statutory provision is therefore unconstitutional.” (Emphasis not in the original).
The Chamber majority then introduced an important qualification—which must not be overlooked—in light of the protection afforded to the right to private property, stating that “if there is privately owned land within those 188 hectares, it is not permissible, under the provisions of constitutional Article 45 and Article 21 of the American Convention on Human Rights, to infringe the owners’ property rights.” On that basis, it explained that excluding the urban grid sectors from the refuge—Indigenous communities or people who were even there before the refuge was created—was reasonable, but it did determine that the provision was unconstitutional with respect to the forested hectares. It therefore explained that SINAC should be ordered to delimit the area in question, after which there would be two possibilities: first, that the properties were public-domain assets, in which case the State, through SINAC, was required to undertake the corresponding actions to defend them; second, that they were private assets, in which case the corresponding public-interest restrictions (limitaciones de interés social) should be imposed for the purpose of environmental protection. The judgment states as follows:
“On the other hand, it must be clarified that, in accordance with the information contained in both the legislative and judicial case files (expedientes), not all of the challenged legal provisions are contrary to Constitutional Law, since excluding the urban blocks from the refuge—original communities or persons who were even there before the refuge was created—is indeed appropriate; therefore, it would make no sense to declare all of the provisions unconstitutional. Rather, to achieve a fair balance between environmental protection and people’s socioeconomic needs, the appropriate course is to grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) that was filed, annulling the provision only insofar as it concerns the territories within the forested area (zona boscosa)—188 hectares—as stated by the Procuraduría General de la República in its reports and, consequently, ordering SINAC to delimit the aforementioned area.
If it is determined that these are public-domain assets (bienes de dominio público)—not privately owned assets (bienes de dominio privado)—SINAC, together with the Abogado de Estado, must pursue the corresponding legal actions in defense of public property (patrimonio público). As regards any property rights—should such rights be established—the competent authorities must impose the corresponding public-interest restrictions (limitaciones de interés social) on the properties for the purpose of protecting the environment.” (Emphasis not in the original).
As may be concluded from the analysis of that judgment, it orders that the territories within the forested area—188 hectares—first be delimited and that it then be determined whether they are public or private property. I therefore believe that the operative portion of the judgment must be understood in conjunction with the reasoning portion just emphasized. The Chamber’s order was as follows:
“By majority vote, the challenge is granted, annulling challenged Law No. 9223, ‘Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur,’ solely insofar as it concerns the territories within the forested area, in accordance with the findings of the Procuraduría General de la República in its reports. In light of the foregoing, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is ordered, within twelve months from the full publication of this ruling in the Boletín Judicial, to delimit the aforementioned area and, together with the Procuraduría General de la República, to pursue the corresponding legal actions in defense of public property. This declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the provision, without prejudice to rights acquired in good faith.” (Emphasis not in the original).
With respect to other territories, the challenge was dismissed because no injury or threat to their environmental protection was established:
“[N]o evidence was submitted that the law per se affected wetlands or violated the principle of inviolability (principio de intangibilidad) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). The Procuraduría states that the challenged law contains no provision concerning the Zona Marítimo Terrestre; therefore, it cannot violate the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone, nor can it be construed to mean that the lands excluded from the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo by Law No. 9223 that are located within the two-hundred-meter-wide strip along the coastline, measured horizontally from the ordinary high-tide line, as well as the areas occupied by mangroves and estuaries (public zone), and the adjoining one-hundred-and-fifty-meter strip (restricted zone), among other assets, were removed from the special legal regime governing the maritime-terrestrial zone.
Accordingly, without prejudging the merits of the claims raised, examination of these claims in this challenge must be dismissed because the foregoing unconstitutionality has already been determined.” b.- The minority’s ruling in judgment No. 2019-012745 The minority of the Chamber—composed of Justice López Hernández and Justices Salazar Alvarado and Araya García—dissented and concluded that the challenged provisions were not unconstitutional because, in their view, a fair balance had been achieved regarding the protection of the interests in conflict:
“The historical status of the urban settlements in the region, recognized by the State in the decree establishing the refuge itself; the particular features of all State actions relating to the specific area—including this Court’s prior interventions—and the technical findings and criteria supporting the legislative decision make it possible, from our perspective, to uphold the constitutional legitimacy of the balance struck by the legislature among the various constitutional rights in conflict. Nor does it fail to comply with Convention 169 of the ILO or with the obligations contained in the international provisions in force in Costa Rica concerning the protection of mangrove areas; and—from that perspective—nothing prevents the competent State authorities from fulfilling their power and duty and taking the necessary actions to recover lands that are illegally occupied within the protected area, in accordance with our legal system.” The minority opinion concluded that the entire area—including the territories protected under the REGAMA protection regime, the urban areas, and the adjoining lands demarcated by the challenged law—is comprehensively regulated with respect to the activities permitted by Executive Decree 34946-Minae—which remains in force—and which implemented a management plan (plan de manejo) for the area under review. In this regard, it was concluded that the various areas were sufficiently protected even if they were excluded from the refuge:
“In particular, with regard to the existence of ‘forested areas’ that would supposedly be left without environmental protection, the report submitted by SINAC at the Chamber’s request as evidence obtained on the court’s own initiative (prueba para mejor proveer) explains that the potential forested areas excluded by the law have not lost and could not lose their protection regime because—insofar as they constitute forests under the definition in the Ley Forestal—they remain protected by its provisions, even if they are located on private land. It is likewise stated that the reefs in the coastal areas will not suffer any greater deterioration as a result of the measure than they currently experience, because the harm to them is caused by materials carried by rivers from inland areas. It is also stated that the two mangrove areas excluded from the refuge will not experience any significant reduction in their protection regime because they remain fully protected by the international obligations governing their defense and protection, which Costa Rica has accepted through the relevant international conventions and which therefore will undergo no qualitative changes.” In light of those arguments, it was concluded that there had been no constitutional violation of the right enshrined in Article 50 of the Constitución Política, because the ecological balance had not been impaired by the provisions of the challenged law, which likewise does not breach the international obligations accepted by our country concerning wetlands and mangrove areas.
The following is a brief account of the information contained in the case file so that I may subsequently substantiate my own conclusions.
In 2021, Andrés Alvarado Ramírez, legal adviser to SINAC, appeared before the Chamber and reported as follows:
“[A]ttached is the report entitled ‘Identification and Delimitation of Forest Cover (cobertura boscosa) in a Section of the Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca-Manzanillo,’ prepared by officials of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
This report identifies and defines the territories within the forested area that had been included in challenged Law No. 9223, estimating that up to 109.5 hectares would be classified as forest under Ley 7575. It must be borne in mind that a portion of these forest areas lies within the Zona Marítimo Terrestre of the study area (this surface area is estimated at 20.1 hectares).
On the other hand, an additional 114.5 hectares could be classified as heavily disturbed forestlands (terrenos forestales fuertemente intervenidos), combined with agricultural and ornamental species and human settlement; these lands are characterized by heterogeneous distributions of diameter classes, species, and basal area which, although visually creating a forest-like appearance, do not yield values that permit their classification as such when measurements are taken in accordance with the methodology.
The foregoing means that these areas usually contain a few large trees with very few individuals in the understory, or, conversely, that most individuals belong to the same diameter class. In other cases, many individuals are concentrated in only a few diameter classes. Despite their forest-like appearance, certain characteristics prevent these sectors from falling within the legal definition of forest.
It is further stated that compliance with judgment 2019-012745 has been undertaken jointly with the Procuraduría General de la República. With respect to the corresponding legal actions in defense of public property, the Procuraduría General de la República, with support from SINAC, is analyzing the chain of title (antecedentes de dominio) to identify the titling proceedings that were conducted and to pursue the corresponding declarations of adverse effect on the public interest (declaratorias de lesividad).” (Emphasis not in the original).
For those purposes, official letter No. ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of November 7, 2020, signed by Eng. Olman Mena Valverde in his capacity as forestry analyst and addressed to SINAC’s Departamento Información y Regulación Territorial, entitled “Submission of Report on the Identification and Delimitation of Forest Cover in a Section of the Refugio de Vida Silvestre Mixto-Gandoca Manzanillo,” was submitted together with the corresponding annexes.
That report sets out the working methodology, the officials who participated, an explanation of the fieldwork performed, and other details.
In this regard, it was established that a work plan had been designed in an effort to comply with the Chamber’s order in the judgment under review:
“[SINAC] is tasked with delimiting the forested area whose exclusion was declared unconstitutional. By official letter SINAC-DE-187, the Director of SINAC formed a technical team to analyze the judgment and prepare a work plan for addressing it. The analysis and Action Plan are presented in official letter SINAC-IRT-099-2020. Figure 1 shows the various phases of that Work Plan and the persons responsible for them. The objective of this work is to complete the activity in Phase I of the aforementioned Work Plan.” (Emphasis not in the original).
Thus, Phase 1 consisted of classifying and certifying the forest areas. Accordingly, the report explains that it represents completion of that first delimitation stage, as shown in the following image:
The aforementioned document includes preliminary conclusions regarding the characteristics of the area with forest cover:
“Analysis of forest cover within the stratum under study.
It should be noted that the first finding was the particular nature of land use (uso de suelo) in the study area. This land use is characterized by the preservation of large and medium-sized trees in the upper canopy, while at the same time the vegetation beneath that upper canopy is heavily managed and disturbed. As a result of such management, two entirely different conditions coexist at the site from the standpoint of the vegetation’s vertical structure.
The first condition is characterized by an upper canopy composed of large to medium-sized trees (diameter at breast height [diámetro a la altura del pecho, DAP] > 20cm) measuring 5 m or more in height. The second condition is defined by the understory (sub-dosel), or the vegetation immediately beneath those trees. For the most part, this vegetation corresponds to an environment heavily managed and disturbed by human activities such as agriculture, residential development, tourism, among others. The principal characteristic of this environment is that the lower-canopy vegetation has been managed in such a way that it no longer retains its original condition.
Consequently, when an aerial photograph of the area is examined and canopy cover and crown density are analyzed, it may be concluded that the site is dominated by forest cover (cobertura forestal). However, beneath the main canopy lies an entirely different land use that is incompatible with the definition of forest (bosque) established in the Ley Forestal and its Regulations (Reglamento).
The condition described above made it difficult to delineate homogeneous forest areas, because the areas with the highest tree density that corresponded to forest were usually located in areas marginal to the activities identified in the area (agriculture, housing, ornamental landscaping).
For this reason, remote-sensing analysis, using the NDVI index, made it possible to identify these continuous forest areas. Both the relationship between NDVI and the field data and the accuracy validation satisfactorily establish the most likely distribution of forest areas within the study area.” The report’s conclusions were as follows:
“The area designated as Zone 1 under the REGAMA Zoning Decree (known as the ‘Cocles-Manzanillo Coastal Plain’) has a very particular land use in which tree and forest cover predominates (233.65 hectares). However, across much of this zone’s surface area, that cover does not meet the definition of ‘forest’ set forth in Ley Forestal 7575 and its Regulations. Based on the measurements taken, it is estimated that up to 109,5 hectares would be classified as forest under Ley 7575. It should be taken into account that a portion of these forest areas lies within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the study area (this surface area is estimated at 20.1 hectares). On the other hand, another 114,5 hectares could be classified as heavily disturbed forestlands (terrenos forestales), combined with agricultural and ornamental species and human occupation. These lands are characterized by heterogeneous distributions of diameter classes, species, and basal area; although they visually appear to be forested, when measurements are taken in accordance with the methodology, the values obtained do not permit their classification as such.
This means that these areas usually contain a few large trees with very few specimens in the understory, or, conversely, most specimens belong to the same diameter class. In other cases, many specimens are concentrated within only a few diameter classes. Despite their forested appearance, certain characteristics prevent these sectors from falling within the legal concept of forest.” Finally, the study contains the following recommendations:
The results of this report are delimited by the instructions contained in ruling 2019-012745 of the Constitutional Chamber and therefore focus on the delineation of forest areas. However, it is recommended that the information from the Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) be considered when analyzing the Chamber’s orders, both to comply with the judgment and to determine the new boundary of the study area. Additionally, it is recommended that consideration be given to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) surveys currently being conducted by the Área de Conservación Amistad Pacífico throughout the Maritime-Terrestrial Zone in the area. Inputs that could be useful for determining cover (such as a retrospective study of land cover using aerial photographs from the Instituto Geográfico Nacional) are not very helpful in this case because they can identify only crown cover. As demonstrated in this report, substantial differences exist in the study area between what is observed at the crown-cover level and at the understory level; such inputs would therefore be more useful if used in conjunction with other historical information from the same period capable of confirming the existence of forest cover.” (Emphasis not in the original).
As this documentation shows, it is established that SINAC conducted an extensive field study to delineate the area within the lands presumed to be forested.
A work plan was also designed under which a study of title to these lands was to be conducted subsequently:
The work schedule would be as follows:
It should be noted that the successive stages depended on a subsequent assessment of the lands under examination—a study of the records of the registered properties.
The aforementioned report was assessed by the reporting justice designated at that time, by means of the ruling issued at 15:29 hrs. on 15 February 2021, which held as follows:
“Having reviewed the submission signed by the representative of the Sistema Nacional de Areas de Conservación, filed on 12 February 2021, detailing how the Chamber’s orders in the judgment on the merits of this action have been complied with, including a comprehensive compliance report, it is hereby ordered: The information reported is duly noted; this Constitutional Court shall continue to monitor subsequent actions; the submission shall be added to the record, and the case file shall be closed.” However, it is at this point that I believe it cannot properly be asserted that the judgment has been fully complied with, and for that reason I partially dissent. In that regard, the recommendations of that report should again be quoted:
“The results of this report are delimited by the instructions contained in ruling 2019-012745 of the Constitutional Chamber and therefore focus on the delineation of forest areas. However, it is recommended that the information from the Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) be considered when analyzing the Chamber’s orders, both to comply with the judgment and to determine the new boundary of the study area. Additionally, it is recommended that consideration be given to the State Natural Heritage surveys currently being conducted by the Área de Conservación Amistad Pacífico throughout the Maritime-Terrestrial Zone in the area. Inputs that could be useful for determining cover (such as a retrospective study of land cover using aerial photographs from the Instituto Geográfico Nacional) are not very helpful in this case because they can identify only crown cover. As demonstrated in this report, substantial differences exist in the study area between what is observed at the crown-cover level and at the understory level; such inputs would therefore be more useful if used in conjunction with other historical information from the same period capable of confirming the existence of forest cover.” (Emphasis not in the original).
In other words, the very wording of the document shows that the officials were aware that one further phase was needed to comply with the judgment, and that, in my view, is what is missing. Specifically, the area still needs to be delineated on the basis of SINAC report n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020. This is understood to require that the delineation be recorded in a formal document establishing the perimeter, the location, and which area is public and which is not; if State-owned land is identified, compliance with the judgment must then continue.
The petitioner filed a noncompliance motion in which he submitted a copy of report n.°SINAC-SE-PPC-320-2017, transmitted by Master Juan Carlos Villegas Arguedas, acting head of the Departamento de Prevención, Control y Protección de la Secretaría ejecutiva del SINAC, to the director of Área de Conservación Amistad-Caribe. The report stated that “the mapping and certification of the PNE on the public-domain lands (terrenos demaniales) of the ZMT between Pta. Cocles and Pta. Uva may be incomplete, and a more detailed review of the sector is therefore recommended,” and further that “the failure to properly define the PNE facilitates the unlawful acts of land-use change (cambio de uso del suelo) and illegal logging.” Nevertheless, that noncompliance motion was denied by the reporting justice assigned to the case file, by means of the ruling issued at 15:57 hrs. on 31 March 2023.
In January 2024, the petitioner filed a second noncompliance motion. In this regard, he argued as follows:
“Prior to the constitutional judgment of 10 July 2019, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) issued resolution No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of 30 June 2017, by which it unconstitutionally transferred, in open defiance of Article 50 of our Political Constitution, the State Natural Heritage located in the maritime zone of the Cantón de Talamanca to the administration of the Municipalidad de Talamanca for purposes of a coastal regulatory plan and its consequent development.
(…)
In resolution No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 of 30 June 2017, the respondents not only placed the State Natural Heritage located within the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA) under municipal administration, but also authorized its subdivision (fraccionamiento) and, most seriously, the reduction of the forest located within the boundaries of REGAMA. This unconstitutional action tacitly modified the boundaries of REGAMA according to the 25 plans listed in official letter DU-434-2023 dated 02 October 2023. Likewise, the entire coastal forest located within the Maritime-Terrestrial Zone has been subdivided and reduced through land-use permits issued by the Concejo Municipal de Talamanca from 2012 to 2019.
(…)
We reiterate that since 30 de junio de 2017, Engineer Edwin Cyrus Cyrus, in his capacity as Director of the Área de Conservación Amistad Caribe ACLAC, issued official letter SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, certifying the Delimitation of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) of the coastal sector of Talamanca, information forwarded to the Municipalidad de Talamanca as an input for the proposed coastal regulatory plan (plan regulador costero). Subsequently, on 28 de noviembre del 2017, through official letter SINAC-SE-PPC-320-2017, entitled “Situational Analysis Report on Possible Unlawful Acts and Other Matters in the Coastal Sector Between Pta. Cocles and Pta. Uva, Talamanca de Limón,” serious inconsistencies, inaccuracies, and omissions were found in the inputs used for the coastal regulatory plan Project, which apparently were not reported to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental SETENA by M.Sc.
Juan Carlos Villegas Arguedas, Acting Head of the Departamento Prevención, Protección y Control of the Secretaria Ejecutiva del SINAC, thereby causing SETENA to make an unfortunate error.” With respect to this application—and several subsequent ones filed by other persons—it should be noted that, although many of the arguments raised by the petitioner are highly relevant and warrant the full attention of the competent authorities in this field, the fact remains that they are unrelated to noncompliance with the judgment in this case. The petitioner himself acknowledges that this is an official letter issued after this judgment was handed down. It refers to new facts that cannot properly be invoked in a proceeding alleging noncompliance with a constitutional review judgment in which a specific order was issued to recover public property. Indeed, it is not appropriate to investigate new facts such as the alleged irregular transfer of land to the administration of the Municipalidad de Talamanca for a coastal regulatory plan and its subsequent development; the alleged authorizations to carry out a subdivision (fraccionamiento); the authority granted to the Municipalidad de Talamanca to authorize real-estate development throughout zone 1 of REGAMA; and the development of urban projects within the State Natural Heritage, located both in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) along the coast of the Cantón de Talamanca and within the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre, affecting Ramsar-category wetlands and sea-turtle nesting sites. Nor would it be appropriate in these proceedings to assess the technical input used to authorize the Plan Regulador Costero along the coast of the Cantón de Talamanca.
I reiterate that the complaints concerning these facts are of the utmost importance, but they are not properly examined in constitutional review proceedings, particularly because the allegations concern conduct from 2017 and subsequent actions—the legitimacy of a series of permits and administrative acts—that bear no direct relationship to what the Sala ordered.
In this application, the petitioner now does challenge noncompliance with judgment n.°2019-12745:
“a.- The Sala Constitucional, in ruling No.2019-12745 of 10 de julio del 2019, decided the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought against Ley 9223, which reduced the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), annulling it ‘solely with respect to the territories located within the forested area (zona boscosa)’ (expediente 14-19174-0007-CO).
b.- In the cited ruling, the Sala orders the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) ‘to proceed, within twelve months counted from the full publication of this decision in the Boletín Judicial, to delimit the aforementioned area.’ c.- The constitutional ruling also orders that, once such delimitation has been completed, SINAC, together with the Procuraduría General de la República, must pursue the corresponding legal actions in defense of the State Natural Heritage.
Since 3 years have elapsed since judgment No.2019-12745 of 10 de julio del 2019 became final, I request that the respondents be formally ordered to comply.”
In this new application, the petitioner again refers to the complaint concerning the official letters from 2017 and alleges the following:
“REGAMA is experiencing a genuine emergency due to Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, dated 30 de junio del 2017, signed by Eng. Edwin Cyrus Cyrus, because ACLAC officials are literally applying ley 9223 under the authority of Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, dated 30 de junio del 2017.
The most compelling evidence that Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, dated 30 de junio del 2017, is improper is found in official letter SINAC-SE-PPC-320-2017 dated 28 de noviembre, 2017, addressed to Mr. Edwin Cyrus Cyrus, in his capacity as Director Área de Conservación Amistad-Caribe ACLAC, entitled Situational Analysis Report on Possible Unlawful Acts and Other Matters in the Coastal Sector Between Pta. Cocles and Pta. Uva, Talamanca de Limón.
I respectfully request that you order the Procuraduría General de la Republica to halt the land-use change (cambio de uso de suelo) taking place in violation of ruling No. 2019-12745 of 10 de julio de 2019, which annulled Ley No. 9223 with respect to the territories located within the forested area, through the appropriate posting of signs in the forests, which should be a routine task for ACLAC officials.”
In mayo de 2024, the petitioner submitted copies of the complaints filed with the Ministro del Ambiente himself, in which he requested:
“[T]o initiate and open proceedings with the corresponding administrative case file and, consequently, formally conduct an exhaustive investigation into the alleged violation of the State Natural Heritage located in the maritime-terrestrial zone of the Cantón de Talamanca in connection with Acuerdo N° 6 of Acta N°009-2021 of Sesión Extraordinaria 05-2021 of 03 de diciembre de 2021, adopted by the Consejo Regional Ambiental del Área de Conservación Amistad Caribe (CORAC).” The relief requested was as follows:
“1.- That the corresponding administrative case file be opened against all persons who, from 2017 to date, have served as members of the Consejo Regional Ambiental del Área de Conservación Amistad Caribe (CORAC), in order to determine which of them participated through their votes and actions in voting to grant to third parties State land that formed part of the forest before 2017, relying on Ley 9223, which was repealed by the Sala Constitucional. 2.- That the corresponding administrative case file be opened against all persons who, from 2017 to date, have served as members of ACLAC, in order to determine which of them participated through their votes and actions in authorizing subdivisions to grant to third parties State land that formed part of the forest before 2017, relying on Ley 9223, which was repealed by the Sala Constitucional. 3.- That the requirement to submit a mandatory Legal Consultation to the Procuraduría General de la República be fulfilled, because the property involved is property that said Procuraduría is required to safeguard, regarding the proper interpretation of ley 9223, since it was repealed by an erga omnes judgment of the Sala Constitución, and that official letter DAA-OFI-1552-2022, signed by Procuradora Susana Fallas Cubero, which states that ley 9223 consisted of a single article that was repealed, be complied with. 4.
We respectfully request that, until this matter and administrative investigation have been resolved, a moratorium (veda) be imposed throughout the Cantón de Talamanca. 5.- We request that an investigative commission led by officials unaffiliated with SINAC be appointed, if possible.” Likewise, noncompliance with the judgment was again alleged before this Sala through the following complaints:
“REGAMA is experiencing a genuine emergency due to Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, dated 30 de junio del 2017, signed by Eng. Edwin Cyrus Cyrus, because ACLAC officials are literally applying ley 9223 under the authority of Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011- 2017, dated 30 de junio del 2017. The most compelling evidence that Heritage certification SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, dated 30 de junio del 2017, is improper is found in official letter SINAC-SE-PPC-320-2017 dated 28 de noviembre, 2017, addressed to Mr. Edwin Cyrus Cyrus, in his capacity as Director Área de Conservación Amistad-Caribe ACLAC, entitled Situational Analysis Report on Possible Unlawful Acts and Other Matters in the Coastal Sector Between Pta. Cocles and Pta. Uva, Talamanca de Limón. I respectfully request that you order the Procuraduría General de la Republica to halt the land-use change taking place in violation of ruling No. 2019-12745 of 10 de julio de 2019, which annulled Ley No. 9223 with respect to the territories located within the forested area, through the appropriate posting of signs in the forests, which should be a routine task for ACLAC officials.” As evidence, a copy was submitted of administrative resolution n.°011-2024-ACLAC-SLT issued at 14:20 hrs. on 12 de abril de 2024—which has been the subject of extensive public, administrative, and criminal discussion—whereby approval was granted for “the felling and harvesting of 29 standing trees requested by the applicant in order to reduce safety risks, with a volume of 61,46 m3, on regenerating-use land without forest cover (cobertura boscosa), under the forest inventory (inventario forestal) method, in the name of the legal entity known as Plaza Manzanillo S.A.” On 30 de mayo de 2024, the petitioner filed another application alleging noncompliance with the judgment.
On 14 de junio de 2024, the petitioner submitted a copy of the criminal complaint filed with the Ministerio Público and a complaint against the Fiscalía Agrario Ambiental.
By resolution issued at 12:16 hrs. on 26 de junio de 2024, this noncompliance application was admitted for processing.
The PGR reported that, within SINAC, the forested area in the area excluded by ley 9223 (identified as zone 1 under decreto 34946) was identified and delimited, and a report was issued under official letter ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 of 7 de noviembre de 2020—the technical report previously referenced—which contains the field report concerning the delimitation of forest cover in the Cocles-Manzanillo plain. It explains that a technical commission composed of several professionals was formed and an action plan with several stages was established, namely: the classification and certification of forest areas by the SINAC team; determination of the legal status of the land registered within the identified forest area; registration in the name of the State of land lacking such registration; and issuance of a new decree establishing the refuge’s new boundaries. The first technical proposal for classifying the areas was prepared in report n.°SINAC-ACLAC-OR-138-2023, dated 11 de abril de 2023—submission of the final REGAMA delimitation proposal.” However, that proposal was not approved. This was compounded by the fact that the area in question was excluded from the Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo.
Separately, it adds that constitutional challenge n.°24-001899-0007-CO questioned the constitutionality of the Plan General de Manejo del REGAMA, the Plan Regulador Costero Talamanca -Distrito Cahuita-, and Directriz 09-2023 of the Ministerio de Ambiente y Energía.
Finally, he states that the list of 137 registered properties identified by SINAC in areas of forest cover (cobertura boscosa) was forwarded to the Instituto de Desarrollo Rural (INDER) (official letters SINAC-SE-IRT-211-2020 and SINAC-SE-IRT-015-2021); those properties had been subdivided from property 39050 of the Limón Registry District and transferred to private parties by the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) after the creation of REGAMA in 1985. This was done so that the respective declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) of the administrative acts issued by that Institute could be made. Through official letter PGR-OFI-152-2024, that Institute was asked to report on the status of the harmfulness proceedings filed.
In this regard, he stated the following:
“In summary: Both SINAC and the PGR complied in a timely and proper manner with the Chamber’s order by delimiting the ‘forested area’ covered by the ruling and determining the property regime of the land included within those areas. Once the provisions of judgment No 2019-012745 had been fulfilled, none of the participating entities reported having found public-domain property (as opposed to private-domain property) in the area with ‘forest cover’ removed from protected status by Ley 9223. Therefore, the official boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are those established in Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, in force since 8 de abril, 2014. No subsequent amendment has been issued by the Ministerio de Ambiente y Energía.” (Emphasis not in the original).
First, he states that the 2017 PNE certification issued by the Dirección del Áreas de Conservación Amistad Caribe has not been declared unconstitutional because it was not included within constitutional judgment n.°2019-12745; that is, the 2017 State Natural Heritage Certification (Certificación del Patrimonio Natural del Estado) was not included in the scope specified by the Chamber and was not at issue in those proceedings. Consequently, Mr. Levy cannot allege noncompliance with judgment n.°2019-12745 with respect to an administrative act that was not part of the constitutional case file.
He then recounts the regulatory and case-law background of the specific case.
Regarding the alleged disobedience, he explains that the PGR relies on a work plan that was not completed because it depended on findings as to whether the properties were state-owned or under unlawful possession (posesión ilegítima):
“This Work Plan is being used by the Procuraduría General to justify ‘noncompliance’ with the judgment, which is incorrect. The facts set forth and being demonstrated clearly establish that the subsequent Phases of the SINAC working group depended on findings that would make it possible to determine with certainty whether the land consisted of forest on state-owned property or under unlawful possession.” He adds that, at this point, it was determined that events had taken a different turn:
“As a result of the delimitation analysis (see the conclusion on page 23 of the Report), several preliminary conclusions were reached, and it was at that point that the situation or facts took a different turn regarding progress to the next Phase and resolved the doubts held by Procuradora Fallas (…)
The 188,52 hectares indicated by the PGR were neither an exact nor the correct figure, did not consist of 100% forest—as defined by Ley Forestal—and could not be identified as public land.
The assessment within RNVS-GM shows that the immediate surroundings are dominated by areas with various types of use: forest-like areas, residential-use zones, tourism-use zones, agricultural/farming-use areas, and the coastal shoreline on the northern side.
c. The study focused on the geographic unit known as the ‘Llanura Cocles-Manzanillo,’ identified as zone ‘Z1.’ d. In Zone 1, known as ‘Llanura Costera Cocles-Manzanillo,’ tree and forest cover predominates (233.65 hectares). However, a substantial portion of this cover does not meet the definition of ‘forest’ established in Ley Forestal 7575 and its Regulations. It is estimated that up to 109,5 hectares would be classified as forest pursuant to Ley 7575. It must be taken into account that a portion of these forest areas is located within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the study area (this area is estimated at 20.1 hectares). That is, subtracting the ZMT’s 20.1 from 109,5 yields an approximate total of 89,4 hectares in the Llanura area. Another 114,5 hectares could be classified as heavily disturbed forest land, combined with agricultural and ornamental species and human occupation; despite its forest-like appearance, it has characteristics that prevent these sectors from falling within the legal concept of forest.
e. The Report recommends conducting more detailed studies for greater accuracy by consulting the Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) and taking into account the State Natural Heritage surveys currently being conducted by the Área de Conservación Amista Caribe throughout the area’s Maritime-Terrestrial Zone, which are expected to be delivered in agosto de 2024.
f. The ‘forested areas’ found during this initial stage led to the conclusion that the ‘forested area’ consisted of 89.4 hectares, not the 188 hectares indicated by Procuradora Susana Fallas. The property lists had been in the PGR’s possession since febrero del año 2020, and a simple verification in the Registro Nacional by consulting each property’s registration number would have revealed its chain of title. One example is Property 7-44652, whose chain of title indicates that it originated from Property 7-39050, the parent property from which the Proyecto de Titulación Limón was derived. To proceed to Phase II, it was necessary to determine the legal status of the land preliminarily identified as containing forest area. Consequently, following the submission of the Report, the properties found to contain ‘forested areas,’ according to the property lists provided to Procuradora Fallas, were privately owned properties with registered titles in the Registro Público; that is, no vacant, unregistered, possessed, or state-owned properties were identified that could be claimed as State Natural Heritage. This SINAC Report resolved the PGR’s uncertainty as to who owned the identified properties, which are located outside the boundaries of REGAMA.
It is important to clarify that property No. 7- 39050 of the Limón Registry District is the parent property of the Proyecto de Titulación de Limón BIRF-2764, from which the 137 private properties were derived; these are what the Procuraduría now claims from INDER as the ‘forested’ lands identified by SINAC, which are outside REGAMA. Documentary evidence DAA-OFI-370-2022 dated 07 de marzo, 2022, issued by Procuradora Susana Fallas and addressed to the Executive President of INDER, confirms that the failure to act in complying with the Constitutional Judgment did not originate with MINAE, because the Procuraduría took nearly 3 years to request these lands, apparently because the communication sent was not addressed at the time; it was not until año 2024 that the proceeding before INDER was advanced on the authority’s own initiative.” (Emphasis not in the original).
Based on the foregoing, the Minister concludes that they have not failed to comply with the Chamber’s judgment because the land analyzed consists of areas located on private properties and, in his view, no further administrative action is warranted:
“Pursuant to the Constitutional Judgment and the information provided by SINAC concerning the ‘forested area’ that was studied, it has been determined that the land is privately owned and lies outside the boundaries of the Refugio; consequently, it is not appropriate to take steps to expropriate it or incorporate it into the Refugio. Therefore, no new delimitation of REGAMA is required, since private forest ownership is legally permissible, as provided by Ley Forestal, and may be located outside Áreas Silvestres Protegidas without forming part of the State Natural Heritage. (…) The Chamber’s order was to determine the possible existence of state-owned forested areas that could constitute State Natural Heritage within those 188,52 hectares. It has already been established through Proven Facts that the 188,52 hectares are not state-owned land, since they are privately owned properties located outside the boundaries of REGAMA, consisting essentially of the land titled by INDER.” (Emphasis not in the original).
He also states:
“In Phase II, the properties found to contain forest, according to the property lists provided to the PGR, were privately owned properties with registered titles in the Registro Público; that is, they are private properties, because no vacant, unregistered, possessed, or state-owned properties were identified that could be claimed as State Natural Heritage.” It is important to note that he also states:
“Private forest property may form part of a Refugio or may lie outside its boundaries, and the law does not require it to be declared State Natural Heritage, since such forest properties may remain in private hands, with their use regulated by Articles 19 and 20 of Ley Forestal No. 7575.” Finally, regarding the report invoked by the PGR, he concludes:
“Mr. Procurador relies on an internal working document contained in official letter SINAC-ACLAC-OR-138-2023, dated 11 de abril del 2023, which is a ‘draft proposal’ in which respected officials interpret the provisions of judgment 2019- 012745 and, based on that interpretation, preliminarily suggest a possible delimitation of RNVS-GM before the ‘forested area’ on state-owned property could be identified with greater certainty. For that reason, the ‘draft proposal’ is inapplicable because it does not correspond to what the judgment ordered. As we have amply demonstrated, the judgment nowhere states that private areas must be reincorporated into or annexed to the Refugio, much less does it order the issuance of Executive Decrees establishing new boundaries to replace those established by law.” (Emphasis not in the original).
He requests that the application be dismissed.
That authority denies the alleged disobedience:
“Inder received an official letter from the PGR requesting that 137 harmfulness proceedings be initiated concerning a series of properties that, during the 1990s, had been subdivided and titled by Inder from the property in the Limón Registry District bearing real-property folio number 39050. However, the Institution considers that the PGR is incorrect in asserting that judgment 2019-012745 renders those titling acts void.
3. Inder has not received from the PGR any geographic study demonstrating that property 7-39050-000, which belonged to Inder from 1988 to 2008, was created within the boundaries of the Refugio Gandoca Manzanillo, either within its original boundaries or those in force when that property and its subdivisions were created. (…)
In this case, INDER does not consider that there is any defect rendering the titles void (vicio de nulidad), since they were issued in compliance with the regulations in force at that time and through the established procedures, and they were never challenged by the environmental protection authority serving at the time; therefore, pursuant to Articles 3 and 5 of Decreto Ejecutivo N°18220, they are valid and lawful.
INDER is not required, nor can it be compelled by the PGR, to find that its acts contain a defect rendering them void and, therefore, to initiate proceedings to declare its own affirmative acts void.”
In this second supplemental report, the PGR challenges the information reported by INDER. In its view, the 50 properties subdivided (segregados) by the IDA from property n.°7-39050, listed in official letter DAA-OFI-370-2022, were located within REGAMA, as evidenced by the approvals (visados) or notes on the survey plans used for those subdivisions. For that reason, it does not agree with INDER’s objections that it is not responsible for recovering REGAMA lands registered in the names of private parties as a result of administrative acts issued by that institute, or for assuming responsibility for those acts.
An analysis of the background shows that this Chamber did not declare the entirety of Law n.°9223, “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,” unconstitutional, but only the portion concerning 188 hectares of forest cover (cobertura forestal) for which there was uncertainty regarding ownership of the properties; accordingly, the majority of the Chamber ordered that they be demarcated and that the corresponding legal actions then be pursued in defense of public assets (patrimonio público).
In my view—although I was not a member of the Chamber when this matter was decided—the operative portion (parte dispositiva) of the judgment cannot be viewed separately from its reasoning (parte considerativa), which made its intent very clear as follows:
“Rather, in order to achieve a fair balance between environmental protection and people’s socioeconomic needs, the appropriate course is to grant the constitutional challenge filed, invalidating the provision only insofar as it concerns the lands within the forested area—188 hectares—as stated by the Office of the Attorney General of the Republic in its reports and, consequently, to order SINAC to demarcate the aforementioned area. If it is determined that the properties are in the public domain—not in the private domain—SINAC, together with the State Attorney, shall pursue the corresponding legal actions in defense of public assets. With regard to any property rights—should they be established—the competent authorities must impose the corresponding public-interest restrictions (limitaciones de interés social) on the properties for the sake of environmental protection.” (Emphasis not in the original.)
In other words, the Chamber’s intent was not to incorporate these lands automatically into REGAMA, but to demarcate them and assess their specific circumstances on a case-by-case basis, so that if they were public lands, “the defense of public assets” was warranted, whereas if they were private, public-interest restrictions had to be imposed for environmental protection. The Chamber cannot now alter the intent expressed therein through a subsequent application. It is true that, pursuant to art. 12 of the LJC, judgment-enforcement proceedings (procesos de ejecución de sentencia) may include additions or clarifications issued sua sponte (oficiosas) to ensure full compliance with the ruling, but I reiterate that such a measure cannot alter the intent of the decision rendered at the time.
It should be borne in mind that both the majority and the minority agreed on the need to safeguard urban areas—as intended by the legislature itself—while seeking a sound balance between the rights of the area’s longstanding possessors and environmental protection. The crux of the matter lies in those 188 hectares of forest cover—as declared or identified when the judgment granting relief was issued—which had not been clearly classified as an urban area, which were purportedly forest land, and which were removed from protected status (desafectación). These specific lands were the ones that had to be demarcated as a result of the judgment in these proceedings.
I reiterate that the operative portion cannot be viewed separately from the reasoning, and not even an application for addition and clarification intended to ensure full compliance with the ruling could alter the rationale (ratio) of the decision.
a.- Compliance with the demarcation and recovery of public assets Based on the materials before the Court, it is concluded that SINAC’s own authorities—in a report submitted to the Chamber on their own initiative in February 2021—stated that the information in their study had to be completed in order to finalize the demarcation ordered by the Chamber. Given its importance, the following passage from that report is reproduced:
“The results of this report are circumscribed by the instructions set forth in judgment 2019-012745 of the Constitutional Chamber and therefore focus on demarcating forest areas. However, it is recommended that the information from the National Wetlands Inventory (SINAC, 2018) be considered when analyzing the measures ordered by the Chamber, both to comply with the judgment and to determine the new boundary of the study area. It is additionally recommended that consideration be given to the surveys of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) currently being conducted by Área de Conservación Amistad Pacífico throughout the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) in the area. Inputs that could be useful for determining cover (such as a retrospective land-cover study using aerial photographs from Instituto Geográfico Nacional) are not particularly helpful in this case because they can identify only canopy cover. As demonstrated in this report, there are significant differences within the study area between what is observed at the canopy-cover level and at the understory level; such inputs would therefore be more useful if used in conjunction with other historical information from the same period that makes it possible to confirm the existence of forest cover.” (Emphasis not in the original.)
The wording of that document shows that the officials were aware that one further phase was required to comply fully with the first order arising from the judgment, and that is what, in my view, is lacking. Specifically, the area still needs to be demarcated on the basis of that SINAC report n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020. This is on the understanding that such demarcation requires the preparation of a formal document identifying the perimeter and location and specifying which area is public and which is not; if State-owned lands are found, compliance with the judgment must then continue.
I consider it necessary to clarify that the judgment under review said nothing about possible expropriations or proceedings to declare acts detrimental to the public interest (juicios de lesividad) with respect to private lands, and therefore those measures are not a direct consequence of the judgment. This does not mean, however, that the State may not determine, based on the completed demarcation—whose formal documentation remains pending—and the identification of areas classified as forest, that the corresponding expropriation proceedings should be undertaken to incorporate them into the refuge. It should be recalled that the bill was motivated by the aim of achieving an appropriate balance between the area’s longstanding inhabitants and environmental protection through the creation of a refuge. Therefore, once the forest areas have been demarcated and the relevant document formally prepared, nothing prevents a determination that their incorporation into the refuge is unavoidably necessary as an essential mechanism for protecting the environment, not only because the persons concerned may not be longstanding possessors of the locality—the rationale of the law—but also because, even if they are traditional possessors and residents of the coastal community, expropriation proceedings must be instituted because of the presence of forests or wetlands requiring indispensable protection.
That determination admittedly does not arise from the judgment under review, but if it is deemed necessary to preserve the balance of the area, the State must conduct the appropriate assessments for the benefit of the public interest, the protection of a healthy environment, and the preservation of natural beauty (arts. 6, 50 and 89 of the Political Constitution).
Furthermore, it must be noted that judgment n.°1994-1763 is not applicable in this case. That judgment concerned an amparo proceeding (recurso de amparo) in which the following was ordered:
“The application is granted. Consequently, the parcel awards authorized by Instituto de Desarrollo Agrario on the lands of Finca Salinas II (located within the area declared Zona Protectora Tivives by Decreto Ejecutivo número 17023-MAG) that were approved during the period extending from seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis through abril de este año are set aside, without prejudice to those beneficiaries whose land was awarded before the first of the dates indicated. The co-respondents are ordered to pay the damages caused and the costs of the proceeding, which shall be assessed, where appropriate, through enforcement proceedings in the contentious-administrative jurisdiction (vía de ejecución de lo contencioso administrativo).” Indeed, the very purpose of those proceedings was to challenge the parcel-award program involving lands located within Zona Protectora Tivives. Here, by contrast, the Chamber’s review and order were limited to regularizing certain hectares of forest that had not been clearly demarcated and whose legal status was therefore undefined; the Chamber nevertheless found that the provision—the Law on Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean—was not unconstitutional in its entirety, because it left private lands unaffected—even if they had been titled by INDER.
b.- Compliance with the imposition of public-interest restrictions Additionally, an addition and clarification of the operative provisions (por tanto) of the judgment should be issued to ensure full compliance with the decision in the sense explained in the judgment’s reasoning (art. 12 of the LJC). In other words, with respect to private property rights, the competent authorities must impose the corresponding public-interest restrictions for the sake of environmental protection.
As stated supra, this is an area of extremely high environmental value that must receive adequate and resolute environmental protection and oversight. Once the operative portion of the judgment has been clarified, the processing of these proceedings should continue in order to determine, based on specific data, which protective measures have been imposed on private lands with forest cover in order to protect them appropriately.
In this regard, the evidence submitted shows that, in an effort to comply with a series of orders issued by the Office of the Comptroller General of the Republic, REGAMA’s general management plan was adopted; however, that plan does not provide protection for the hectares removed from protected status by the law, since it provides as follows:
“Given the need and priority nature of complying with the various provisions issued by the Contraloría General de la República concerning the official adoption of the general management plan (plan general de manejo, PGM) for the RNVS-GM, it is agreed to proceed with the publication of this document, which governs the area of the refuge established prior to the partial annulment of law N° 9223, except for the area specified in ruling N° 012745 of July 10, 2019, of the Sala Constitucional. Accordingly, the geographical area reflected in this management plan does not represent the full boundaries of the protected wilderness area (área silvestre protegida); once the forested area removed from protected status by law 9223 is reincorporated, it will therefore be necessary to expand the PGM to address matters relevant to that area, which will be restored to the refuge.” (Emphasis not in the original).
This suggests—although it is merely an indication—that there is no general management plan that adequately safeguards the areas removed from protected status (desafectadas) by law n.°9223; in other words, it appears that no environmental-protection restrictions (limitaciones de interés ambiental) were imposed to safeguard the private properties adjacent to the refuge that had significant forest cover (cobertura forestal) or that are truly forest (bosque) within the meaning of the Ley Forestal.
In conclusion, I consider that the decision under review offered two courses of action: first, the area-delimitation phase—which has not been formally completed—and, on the basis of that document, determination of the course to follow; the second stage of the decision entailed ensuring that forested lands within private areas were not left without appropriate restrictions to protect the environment. This is what should be added to the operative portion (parte dispositiva) of the judgment, and I therefore set forth my dissenting opinion (voto salvado).
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) n.°24-001899-0007-CO concerns the constitutionality of the Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, the Plan Regulador Costero Talamanca- Distrito Cahuita (Reglamento de zonificación), and ministerial directive 009-2023.
Furthermore, I must emphasize that some matters set forth here and raised by the petitioner (accionante) are unrelated to the enforcement of this judgment, at least as to its core issues, namely: the possible encroachment upon the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)—which, as is well known, is public and inalienable by nature; the granting of alleged construction permits within the restricted area (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone; the lawfulness of granting tree-felling permits in the restricted area; the possible violation of the management plan, or the very quality of that management plan, in a mixed-ownership wildlife refuge (refugio de vida silvestre de naturaleza mixta); the possible threat to wetlands (humedales) located in the maritime-terrestrial zone of the cantón de Talamanca; the exclusion of the wetlands along the coastline of the cantón de Talamanca from the Zoning of the Coastal Regulatory Plan, and the constitutional validity of that regulatory plan. All these objections are clearly of enormous importance and must be investigated for the benefit and protection of the environment. However, I consider that they are not strictly related to compliance with the judgment issued in this expediente.
Additionally, it is my view that the legal validity of some “50 properties subdivided (inmuebles segregados) by the IDA from property n.°7-39050, listed in official letter DAA-OFI-370-2022”—according to a PGR report—does not fall within the scope of review of this judgment, although it is true that this matter must be investigated through the ordinary legal channels.
As a corollary to the foregoing considerations, I grant the application for my own reasons solely insofar as it concerns the delimitation of the area, on the basis of the information provided to this Chamber by SINAC through official letter n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020, with the understanding that such delimitation requires the preparation of a formal document specifying the perimeter, the location, and which area is public and which is not; should State-owned lands be identified, compliance with the judgment shall continue. I order that the operative portion of judgment n.°2019-012745 be supplemented to clarify that, within one month of service of this judgment, SINAC must prepare an inventory of the private lands containing forest areas in the zones adjacent to REGAMA and must immediately impose and monitor the social-interest restrictions (limitaciones de interés social) required by law. With respect to this matter, I order the proceedings to continue so as to determine what measures have been adopted to date.
Anamari Garro V.
*CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas diez minutos del diez de setiembre del dos mil veinticuatro.
Gestión de desobediencia en acción de inconstitucionalidad promovida por MARCO LEVI VIRGO, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la ASOCIACION DE DESARROLLO PARA LA ECOLOGIA , para que se declare inconstitucional la LEY NÚMERO 9223 DEL 10 DE MARZO DE 2014, por estimarla contraria a los artículos 7, 11 y 50 de la Constitución Política, al Artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, así como a los principios pro natura, precautorio y de no regresión en materia ambiental.
Resultando:
Redacta la Magistrada Alvarado Paniagua; y,
Considerando:
I.Esta acción de inconstitucionalidad se resolvió, mediante resolución número 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019 se resolvió la presente acción de inconstitucionalidad de la siguiente forma: “1) Por mayoría se declara con lugar la acción, anulando la Ley impugnada, n.° 9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. Esta declaratoria de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.
Al respecto, de las audiencias conferidas se informa lo siguiente:
-El SINAC conformó una comisión integrada por distintos profesionales con un plan de acción que contempló 4 fases. Según informe SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril de 2023 esa comisión remitió la propuesta técnica al Viceministro de Ambiente y Energía, la cual no ha sido aprobada. Así que, a este momento no existe una definición normativa o delimitación formal actualizada de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Indica la PGR que: “la propuesta del oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023 no ha sido aprobada y, en consecuencia, a este momento no existe una definición normativa o delimitación formal actualizada de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.” Siendo con este informe técnico del 11 abril de 2023 que se estaría dando cumplimiento a lo ordenado por la Sala. (ver informe de PGR) -El Consejo Nacional de Areas de Conservación, órgano competente para la aprobación de los planes de las Áreas Silvestres Protegidas (Ley 7888, artículo 25 inciso 5°), por medio de la resolución 044 del 28 de febrero de 2022, publicada en la Gaceta 39 del 258 de febrero de 2022, resolvió sobre el área geográfica del Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, omitiendo dos aspectos importantes: el criterio contenido en el oficio ACTo- DRFVS-EPMF-363-2020 del 07 de noviembre de 2020 (primer delimitación de zona boscosa por parte del SINAC), así como el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021.
Tanto así que la PGR indica que: “con la Resolución 044 del 28 de febrero de 2022 del CONAC, es innegable que respecto del Plan General de Manejo REGAMA, se desnaturaliza su función como instrumento de planificación que orienta la gestión de un área silvestre protegida, hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo, y que sirve de base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación.” (ver informe de PGR) -Esa deficiente e inconclusa delimitación del Área Silvestre Protegida implica el riesgo de que la Municipalidad de Talamanca otorgue concesiones sobre las hectáreas de terrenos clasificados como bosque que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre. (ver informe de PGR) -Respecto del documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021 esta Sala por sentencia N° 2024- 3959 de las 09:30 horas del 16 de febrero de 2024, resolvió declarar con lugar el recurso de amparo presentado con fundamento en que este estudio no corresponde a la realidad o a criterios técnicos de tutela del patrimonio natural del Estado, otorgando un plazo de 3 meses para actualizar ese documento.
(ver informe de PGR) -Existe una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Plan de Manejo, el Plan Regulador Costero Talamanca y la Directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía, que se tramita por expediente 24-001899-0007-CO.
-Sobre la Directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía se basa en que los límites oficiales del REGAMA son los establecidos en la Ley n°9223. Con lo cual no se toman en cuenta los siguientes documentos: el Oficio ACTo-DRFVSEPMF-363-2020 del 7 de noviembre de 2020, sobre la delimitación de la zona boscosa; actualizado posteriormente por el estudio técnico del 11 abril de 2023, el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, del 13 de junio de 2021, ni el oficio SINACACLAC-OR-138-2023, que propone los derroteros de los polígonos identificados como áreas de bosque que deben reincorporarse al Refugio, una nueva delimitación de dicha Área Silvestre Protegida e identifica siete bloques de bosque que fueron desafectados con la ley N°9223, según el concepto de bosque de la Ley Forestal. Así la PGR indica en su informe que: “En este punto se enfatiza la dificultad para la recuperación del Patrimonio Natural del Estado dispuesta por esa Sala con motivo de la directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía.” -En la sentencia n°2024-010951 de las 9 horas 20 minutos del 26 de abril de 2024, esa Sala indicó, respecto a humedales, “la inexistencia de un criterio técnico actualizado en relación con la certificación de PNE de 2017 (pese a las múltiples gestiones que advertían supuestas inconsistencias), constituye una amenaza plausible al ambiente que involucra un nivel razonable de incerteza científica que podría implicar que, en la actualidad, existan zonas de PNE (humedales) sin protección o sobre las cuales se estén desarrollando actividades sin tomar en consideración su naturaleza, con la consecuente posibilidad de que se generen daños graves o irreversibles”.
(ver informe de PGR) -La PGR le ha indicado al INDER mediante oficios DAA-OFI-370-2022 y DAA-OFI-376-2022, que proceda con la respectiva declaratoria de lesividad de los actos que procedieron a enajenar terrenos forestales del Patrimonio Natural del Estado sin cumplir la obligación prevista en el artículo 15 de la Ley Forestal, siendo que algunos de esos inmuebles comprenden porciones de humedal y de la Zona Marítimo Terrestre, incluso en cantidades significativas. (ver informe de PGR) -La falta de determinación de los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo genera incerteza técnico jurídica en las acciones que puede iniciar la PGR para recuperar áreas que integran el Patrimonio Natural del Estado en la sede contencioso administrativa, e incluso para su defensa en los procesos de información posesoria y otros. (ver informe de PGR).
-Los 50 inmuebles segregados por el IDA de la finca n.° 7-39050, enlistados en el oficio DAA-OFI-370-2022, se ubicaban en el REGAMA según consta en los visados o en las notas de los planos utilizados en las mismas segregaciones, base técnica precisamente de ese oficio. (ver informe de PGR).
-El Inder justifica no haber incumplido pues no existe una orden expresa en su contra, además indica que la PGR no le ha aportado ningún levantamiento geográfico o catastral que demuestre que la finca 7-39050-000 se encontraba dentro del Refugio Gandoca Manzanillo bajo los límites existentes del mismo al momento de su creación o al momento de realizar ninguno de los actos de titulación, por lo que, tampoco se ha demostrado la existencia de vicios de nulidad en ese sentido de los actos de titulación. Además que, la finca 35090 y las titulaciones que derivan de ella, son de buena fe respecto a la Ley 9223, ya que, no existe relación causal entre la Ley 9223 y la finca 35090 y sus fincas derivadas, por lo que, estarían exentas de la declaratoria de inconstitucionalidad del voto 2019-12745. En este caso, el Inder, no considera que exista ningún vicio de nulidad en las titulaciones, ya que, fueron realizadas en cumplimiento de la normativa vigente en ese momento y mediante los procedimientos establecidos y, nunca, fueron objetadas por la autoridad de protección ambiental que fungía en ese momento (Informe Inder).
-Continúa diciendo la representación del MINAE que las 188,52 hectáreas no son terrenos estatales, pues son terrenos privados ubicados fuera de los límites del REGAMA, siendo prácticamente los terrenos titulados por el INDER. Por consiguiente, el SINAC cumplió con lo ordenado por la Sala Constitucional al ubicar posibles “áreas boscosas” y determinar el régimen de propiedad de los terrenos incluidos dentro de esas “188,52” hectáreas delimitadas, y transferir esta información oficialmente a la Sala Constitucional y a la Procuraduría General de la República. Indica que en ninguno de los listados estudiados por el SINAC, se encontraron terrenos que pudieran reclamarse como parte del Patrimonio Natural del Estado. Así las cosas, los límites oficiales del RNVS-GM son los establecidos por la Ley No.9223, vigente desde el 8 de abril del 2014. (Informe Minae).
-En respuesta a estos argumentos del MINAE y del INDER, la PGR reitera la existencia del incumplimiento con lo ordenado por esta Sala, indicando que es claro que de los planos catastrados mediante los cuales se otorgaron títulos de propiedad posterior a la Creación del REGAMA, constaba en ellos que su ubicación lo era dentro del citado Refugio, por lo que no había forma de dudar de su ubicación geográfica como lo afirma la representación del INDER, siendo inmuebles cuyos títulos no podrían ser otorgados, sino que debieron ser entregados como parte del REGAMA (segundo informe PGR).
II.A los efectos del sub examine, se debe tomar en consideración que la resolución nro. 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019 anuló la ley nro. 9223 denominada ‘Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur’, solo en lo que respecta a los “a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes”. Además, emitió dos órdenes:
En relación con lo anterior, este Tribunal razonó en la parte considerativa de ese pronunciamiento:
“VI.- SOBRE LA REDUCCION DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO Y SUS ANTECEDENTES Y SOBRE LA CANTIDAD DE HECTAREAS QUE SE REDUCE.- Lo primero que debe quedar establecido es que, la ley impugnada, n°9223, denominada “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, contiene un único artículo que redefine los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Al redefinir dichos límites, lo que hace, en realidad, es reducir el área de dicho Refugio. Este refugio fue creado mediante decreto ejecutivo no.16614-MAG del 29 de octubre de 1985. Luego de su creación, mediante los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 se pretendió reducir el área del refugio. Este último decreto fue objeto de una acción de inconstitucionalidad, según se mencionó supra, que fue resuelta mediante el voto número 2009-001056 de las 14:59 horas del 28 de enero del 2009, declarándose con lugar la acción y procediéndose a anular dichos artículos, por cuanto, se violentó el principio de reserva legal y el derecho al ambiente. Así se dijo:
“De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. (…) De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales.” (resaltado no corresponde al original).
Luego de haberse declarado inconstitucional la reducción del Refugio realizada vía decreto, el día 21 de julio del 2011 fue presentado a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley 18.207, para redefinir los límites del Refugio. Dicho proyecto fue aprobado en primer debate el 30 de agosto del 2012. Es enviado a la Sala Constitucional en consulta facultativa, la cual es resuelta mediante el voto número 12-013367 del 21 de setiembre del 2012, encontrándose inconstitucional el proyecto de ley consultado, por violación del artículo 50 debido a que la reducción del área del Refugio en cuestión se sustentó en un estudio incompleto al no determinar técnica y científicamente el impacto en el ambiente. Tal como se transcribió supra, dicho voto indicó lo siguiente:
“VII. Sobre el estudio técnico presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. En el expediente legislativo consta visible a folios 952 al 981 del tomo cuarto, el documento titulado “Criterio Técnico del Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, respecto al proyecto de ley 18.207”, elaborado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, de 2012. (…) Llevan razón los consultantes al advertir que el Estudio omite analizar y pronunciarse sobre el impacto de la zona por desafectar en la zonas marinas y continentales del Refugio, dado que la misma constituye su enlace e incide en el equilibrio en la totalidad del Refugio. Tampoco examina el impacto en el corredor biológico sobre los acuíferos y la vida silvestre, ni determina el valor ecológico de la zona por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre protegida, ni mucho menos plantea medidas o recomendaciones orientadas a disminuir cualquier impacto negativo sobre el Refugio en general.
No se analiza el impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del Estado por incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia. En síntesis, el estudio presentado, si bien relacionado con el tema, es manifiestamente incompleto puesto que las exigencias sustanciales derivadas de la propia materia que tutela, no se ven satisfechas. En efecto, el estudio técnico en cuestión omite demostrar cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado. Por otro lado, la regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada. El estudio tiene que justificar con criterio científico sustentado que la desafectación es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario deviene en una transgresión del principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección en los términos explicados supra y una violación material del principio de inderogabilidad singular de las normas.
Así las cosas, la falta de evidencia científica justifica fallar conforme al principio precautorio...” (resaltado no corresponde al original) Posteriormente, la Comisión de Agropecuarios aprobó moción el 20 de agosto del 2013 para solicitar al SINAC la elaboración del informe técnico ambiental correspondiente, el cual se presentó, en ese mismo año, denominado “Proyecto de ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur Expediente n°18.207”. Así entonces, el proyecto fue aprobado y entró a regir como ley el 08 de abril del 2014, ley n°9223. Ley impugnada en esta acción. De todo lo anterior se entiende que, la ley impugnada, redefine (reduce) los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.
Ahora bien, quedando establecido que la ley que se analiza, al redefinir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que hace en realidad es una reducción del área del refugio, conviene preguntarse si la ley es clara al indicar CUANTO es esa reducción? La respuesta es no, la ley no es clara al indicar cuánto es el área que se reduce del Refugio. Para saber entonces, cuánto es el área que se reduce, como la ley no lo indica, esta Sala acude al “Informe técnico” mencionado. Según dicho informe, se tiene que:
-La reducción implica un área total de 406.52 hectáreas, de las cuales 205.97 hectáreas corresponden a cobertura de bosque (folio 24 del informe), siendo que de ellas 17 hectáreas están dentro de la zona marítimo terrestre, según el informe de la Procuraduría.
Lo cual nos lleva a entender, en el mismo sentido en que lo expresó la Procuraduría General de la República en la vista, que de la totalidad del área que se reduce, aproximadamente la mitad es bosque. Al respecto, en la prueba solicitada, la Procuraduría General de la República informa que, resulta evidente la falta de sustento técnico para fundamentar la desafectación de la zona boscosa.
VII.ARGUMENTOS ADICIONALES A FAVOR DE LA PROTECCIÓN DEL REFUGIO NACIONAL DEL VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO (Redacta Magistrado Castillo V.)
La Sala Constitucional no ha reconocido de manera expresa el principio de no regresión en materia ambiental en su jurisprudencia. Sin embargo, en un fallo reciente hizo mención a este principio. El alto Tribunal manifestó que:
“(…) principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada.
El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud:‘…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales.
Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: ‘Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.’ (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10). En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida.
El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional.
‘Se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales.
De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009)” Con base en lo anterior, un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante Ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño o en la medida de lo posible.
Ahora bien, en el caso específico, la Procuraduría General de la República cuestiona que en el informe técnico que sirvió de fundamento a la Ley impugnada, no se justifica adecuadamente la exclusión de 406,32 hectáreas de la Llanura Costera Cocles-Manzanillo que se ordena. Asimismo, no se explica las razones por las que no se excluyeron únicamente los cuadrantes urbanos, sino, además, 188 hectáreas con cobertura de bosque, que quedan excluidas del Patrimonio Natural del Estado, ni forman parte de la Zona Marítimo Terrestre. En el informe remitido mediante oficio número SINAC-DE-0286 del 7 de marzo de 2019, la directora ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación explica que las 188 hectáreas que menciona la Procuraduría General de la República no constituyen un boque compacto, sino estructuras forestales de tipo bosque que, en su mayoría, se encuentran en propiedad privada. Sobre el particular, la explicación que da la directora ejecutiva resulta insuficiente para descartar la objeción externada por la Procuraduría General de la República, pues del estudio del expediente legislativo y la prueba aportada a los autos, no logra demostrarse fehacientemente que el área antes mencionada efectivamente esté conformada por terrenos de naturaleza privada, ya que, de ser así, no habría razón alguna para que dichos terrenos fueran sometidos a una desafectación.
Así, cabe recordar que los únicos terrenos que podrían ser desafectados son aquellos que son catalogados como bienes de dominio público, de ahí que hay una contradicción lógica cuando se sostiene que se trata de inmuebles de naturaleza privada que deben ser desafectados, tal y como lo afirma la autoridad recurrida en su informe. El anterior razonamiento se refuerza con base en lo que preceptúa el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley n.° 7554 de 4 octubre de 1995, cuando dispone lo siguiente:
“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.
Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.
Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos”.
(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998) (Lo resaltado y en negritas no corresponde al original).
No hay que ser un observador muy agudo para concluir que, con base en la normativa legal vigente, las propiedades privadas no son parte del refugio -si las hubiese-, de ahí que resulta un contrasentido el desafectar áreas que son privadas. Estaríamos, pues, ante la existencia de una Ley irracional, si ese fuese el caso.
Ergo, si bien hay un informe técnico que justifica la promulgación de la Ley, lo cierto es que dicho estudio no logra descartar que la desafectación de los terrenos no vaya a provocar un daño al medio ambiente -lo no referente a los cuadrantes urbanos-. Desde una perspectiva lógica y acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), lo procedente era disponer únicamente la desafectación de los terrenos que conforman los pueblos que se ubican en la zona -pueblos originarios u otros asentamientos de población- o, eventualmente, excluir otras áreas de dominio público, siempre y cuando se acreditara que no se provocaría una afectación al medio ambiente y se diera la respectiva compensación. En ese sentido, tal y como se externó líneas atrás, no hay claridad sobre los terrenos que contienen bosque -si son parte del Patrimonio Natural del Estado o terrenos privados afectos a las limitaciones que prevé el ordenamiento jurídico ambiental, en cuyo caso era innecesaria la desafectación-, y que la Ley desafectó.
O una de dos: si trata de bienes privados sujetos a las limitaciones ambientales previstas por la legislación, la desafectación está demás; si se trata de un bien dominio público, la desafectación es insuficiente, porque no hay certeza sobre el no deterioro del ambiente y no se da la respectiva compensación del área. Ante esta duda razonable, lo que corresponde es aplicar el principio de in dubio pro natura, por lo que debe de considerarse a las 188 hectáreas como parte del refugio -bien demanial-, por lo que resulta improcedente su exclusión sin la respectiva compensación. Todo lo anterior, sin lugar a duda, resulta contrario de lo previsto por esta Sala en su jurisprudencia, de ahí que la norma legal impugnada resulte inconstitucional. Empero, la anterior conclusión debe matizarse, en el sentido de que, si hay terrenos privados dentro de esas 188 hectáreas, no es posible, a tenor de lo dispuesto en el numeral 45 constitucional y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, vulnerar el derecho de propiedad de sus propietarios.
Más aún, las 188 hectáreas forman parte del núcleo central de refugio de vida silvestre, el que está vinculado a un derecho fundamental reconocido a favor de quienes conforman la Nación costarricense -los que fueron, somos y serán-, así como los demás habitantes, por lo que estamos en presencia de una afectación gravísima al ambiente; máxime que este caso la Ley impugnada no hace la respectiva compensación de área y carece, como se explicó supra, de estudio técnicos para realizar la reducción del citado refugio.
Por otra parte, hay que aclarar que, de conformidad con la información que consta en el expediente, tanto legislativo como el judicial, no toda la normativa legal que se impugna es contraria al Derecho de la Constitución, toda vez que sí resulta procedente la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos -pueblos originarios o personas que incluso estaban ahí antes de que se creara el refugio-, por lo que no tendría sentido hacer una declaratoria de inconstitucionalidad de toda la normativa. Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa -188 hectáreas-, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el área antes mencionada.
En el caso que se determine de que se trata de bienes de dominio público -no bienes de dominio privado-, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente”.
A partir de lo transcrito, se observa que, según la primera orden, al Sinac le corresponde delimitar el área de terrenos comprendidos en zona boscosa. Una vez hecho eso, de acuerdo con la segunda orden, también debe, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.
Ahora bien, se informa que el SINAC procedió a emitir el informe ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del 7 de noviembre de 2020 (informe de campo sobre la delimitación de la cobertura boscosa, superado y actualizado posteriormente por el estudio técnico dado por oficio de fecha 11 de abril de 2023); procedió a emitir el documento denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca”, del 13 de junio de 2021; procedió a emitir el oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023, que propone los derroteros de los polígonos identificados como áreas de bosque que deben reincorporarse al Refugio, una nueva delimitación de dicha Área Silvestre Protegida e identifica siete bloques de bosque que fueron desafectados con la ley N°9223. Además, según informe SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril de 2023 la Comisión conformada remitió la propuesta técnica al Viceministro de Ambiente y Energía.
Sin embargo, es lo cierto que se constata la inexistencia actual de la delimitación oficial de los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA) en los términos en que esta Sala ordenó en sentencia n°2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019. Esa delimitación debe ser técnica, pero además oficial, cumplir con los trámites necesarios para tenerse como la determinación normativa de los límites del REGAMA, y cumpliendo con la identificación en la materialidad, formal y normativa ordenadas en dicha sentencia.
Tal y como se desprende del escrito del procurador general de la República de 4 de julio de 2024, no existe una delimitación oficial actualizada de los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (Regama), lo cual genera “incerteza técnico jurídica en las acciones para recuperar áreas que integran el Patrimonio Natural del Estado en la sede contencioso administrativa, e incluso para su defensa en los procesos de información posesoria y otros”. Es decir, la Procuraduría General de la República no ha podido cumplir lo de su competencia debido a la inacción del Sinac de delimitar el área correspondiente. De ahí que se verifica una desobediencia relevante a los efectos de esta jurisdicción constitucional.
A partir de lo expuesto, en este momento resulta improcedente que esta Sala se pronuncie sobre los restantes alegatos del gestionante y demás partes apersonadas al proceso, toda vez que, prima facie, se debe disponer el cumplimiento de la primera orden por parte del Sinac, para que, a partir de ese momento y dentro del plazo otorgado, en conjunto con la Procuraduría General de la República, se ejecute la segunda. En lo concerniente a las manifestaciones sobre posibles lesiones al derecho al ambiente sano o a la propiedad, estas deben ser declaradas no ha lugar a los efectos de este expediente, toda vez que en este proceso solo resulta plausible conocer lo relativo de manera directa a la desobediencia a la orden dictada. Lo anterior, sin perjuicio de que, si a bien lo tiene la persona interesada, formule los procedimientos administrativos o los procesos judiciales que estime pertinentes.
III.En conclusión, dado que la sentencia de fondo nro. 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019 dispuso lo siguiente:
“…se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público”.
Al verificarse el incumplimiento de lo dispuesto ut supra, pues no se observa se haya emitido un Decreto con las nuevas delimitaciones, lo procedente es reiterar la citada orden con las demás consecuencias que se indican en la parte dispositiva de esta resolución.
IV.Nota del magistrado Araya García. El suscrito magistrado coincido con el criterio de mayoría que, mediante resolución de esta Sala, número 2024-26300, de las trece horas diez minutos de 10 de setiembre de 2024, declara ha lugar la gestión formulada por el accionante respecto del cumplimiento de la sentencia de esta Sala, número 2019-12745. Al respecto, debe precisarse y tenerse en consideración, que al conocer por el fondo la acción de inconstitucionalidad 19-019174-0007-CO, el suscrito, junto con la entonces magistrada Hernández López y el magistrado Salazar Alvarado, salvó el voto en la referida sentencia 2019-12745, al estimar por razones sustantivas, que en la Ley número 9223 no se configuraban los vicios de inconstitucionalidad aducidos por el accionante. No obstante, no puede soslayarse que dicha acción de inconstitucionalidad, por criterio de mayoría, no solo fue declarada Con Lugar por razones de fondo, sino, además, que en la misma se dispuso una orden concreta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para que en el plazo de doce meses contado a partir de la notificación de dicha sentencia, hiciera la delimitación del área de determinados territorios ubicados en el Caribe Sur de nuestro país, que habían sido afectados por la ley que se declaró inconstitucional.
Al estimar el accionante que dicha orden había sido incumplida por la autoridad que debía realizar dicha delimitación, interpuso la gestión que ahora se resuelve, por lo que resulta a todas luces evidente, que en esta resolución interlocutoria, no se está ante el conocimiento de fondo del problema planteado -toda vez que, según lo dicho, ya ello fue dilucidado por esta Sala al declarar con lugar la acción-, sino, ante el conocimiento de una gestión por medio de la cual, el accionante aduce que aquella sentencia no había sido cumplida. Así, al acreditarse en autos que, en efecto, se estaba ante un incumplimiento de la orden dada por esta Sala en la sentencia 2019-12745, se dispone por la mayoría del tribunal, ordenar a la autoridad relacionada, que proceda con el cumplimiento de lo dispuesto desde años atrás. Sobre el particular, debo precisar que, si bien salvé el voto en aquella ocasión cuando se conoció el fondo de esta acción, ahora se está ante una situación completamente distinta, pues el estudio que ahora se realiza y sobre el cual versa este pronunciamiento interlocutorio, no es sobre el fondo del problema planteado, sino sobre el cumplimiento de una sentencia y una orden dada por esta Sala, como tribunal constitucional, de conformidad con lo estatuido en el artículo 10 de la Constitución Política, y lo preceptuado en los artículos 88, 89, 91 y 92 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, así como de la integración hermenéutica según los artículos 7, 14, 53 y 56 de la misma ley, que refieren, entre otros aspectos, el carácter de cosa juzgada de las sentencias de esta Sala, y, consecuentemente, la obligatoriedad de cumplimiento de las mismas y la competencia para hacerlas cumplir.
Es por ello que, en este caso, al tenerse por acreditado el incumplimiento de la sentencia dictada por esta Sala, número 2019-12745, lo que corresponde, de manera clara, certera, ineludible e indubitable, es proceder con el pleno respeto de lo dispuesto y ordenado por este alto Tribunal, y de ahí, que comparto con la mayoría la estimatoria de esta gestión.
Por otra parte, tampoco puede obviarse, que en los últimos meses se ha difundido el presunto acontecimiento de diversas acciones que guardan alguna relación con lo aducido por el gestionante y la omisión de cumplimiento de la sentencia de cita por parte de las autoridades administrativas relacionadas, aspectos todos ellos que, en lo concreto de su dimensión, deberán ser de conocimiento de las instancias que por derecho corresponda en el ámbito de la legalidad ordinaria, a efectos de determinar la veracidad, trascendencia y consecuencia de tales hechos u omisiones, de donde resulta, que el debido cumplimiento de la sentencia 2019-12745, reviste una medular importancia.
V.Razones adicionales de la Magistrada Alvarado Paniagua.- Además de lo indicado por la mayoría, considerado importante resaltar las siguientes conclusiones que se desprenden de los informes rendidos:
(Decreto n.° 16614-MAG del 1° de julio de 1985). Lo anterior, con el propósito de que se procediera con la respectiva declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por ese Instituto. El INDER le responde al oficio PGR-OFI-152-2024 mediante oficio INDER-PE-AJ-OFI-905-2024 del 15 de julio del 2024 donde indica que “… toda la lista de propiedades enviadas por la PGR, provienen de la finca 35090 que fue cerrada en el año 2009, por lo que, no pueden estar incluidos dentro del dimensionamiento de la Sala IV y no fueron objeto de discusión en dicho proceso.” Además, agrega que: “… el Inder, no considera que exista ningún vicio de nulidad en las titulaciones… El Inder no está obligado, ni puede ser obligado por la PGR, a considerar que existe un vicio de nulidad en sus actos y, por tanto, a iniciar proceso para declarar nulos sus propios actos positivos.” Y concluye indicando que: “Para poder realizar procesos de recuperación de tierras que forman parte del Patrimonio Natural del Estado es necesario poder contar con ciertos insumos que no han sido aportados en este caso por el SINAC y la PGR y que impiden al Inder realizar cualquier acto jurídico en ese sentido.” Al respecto, la PGR indica que los 50 inmuebles segregados por el IDA de la finca n.° 7-39050, enlistados en el oficio DAA-OFI-370-2022, se ubicaban en el REGAMA según consta en los visados o en las notas de los planos utilizados en las mismas segregaciones, base técnica precisamente de ese oficio.
Por lo que se estaría en el supuesto titulaciones irregulares otorgadas con posterioridad a la Creación del Refugio Gandoca Manzanillo motivo por el cual podrían estar viciadas de nulidad, lo que sería dilucidado en la Jurisdicción Contecioso Administrativa.
-En el intervalo de tiempo de la delimitación y para evitar daños graves e irreparables al ambiente, debe considerarse: a) La Municipalidad de Talamanca debe abstenerse de otorgar concesión o permiso alguno sobre las 20,1 has de terrenos clasificados como bosque que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre. B) Suspenderse la directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía que dispone que los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley N° 9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril 2014. C) Declarar una moratoria total por lo que el Ministerio de Ambiente y Energía y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) debían suspender el otorgamiento de permisos de corta y aprovechamiento forestal en las áreas de los siete bloques de bosque que deben ser retornadas formal, material y normativamente al REGAMA.
Los permisos ya otorgados ser suspendidos de inmediato, particularmente el indicado por la Procuraduría General de la República, permiso 011-2024-ACLAC-SLT.- - Podría darse la participación de la Contraloría General de la República: a) valorar si corresponde entablar algún proceso administrativo sancionatorio con ocasión de las acciones y omisiones que constan en esta resolución. b) Así mismo coadyuvar en la labor de vigilancia y seguimiento para que el SINAC cumpla con la delimitación en la materialidad, formal y normativamente con la exclusión de las hectáreas de zona boscosa retornándolas al REGAMA, esto por ser parte del Patrimonio del Estado. c) Intervenir activamente ante la inacción del Instituto de Desarrollo Agrario de incoar los procesos para declaratoria de lesividad de los actos administrativos que traspasaron inmuebles con cobertura boscosa a particulares, con posterioridad a la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA) decreto n° 16614-MAG del 01 de julio de 1985 y que aparecen en el listado de 137 inmuebles indicados por la Procuraduría General de la República (oficios DAA-OFI-370-2022 y DAA-OFI-376-2022) y que, eventualmente, estarían comprendidas dentro de las aproximadas 234 hectáreas a delimitar según lo ordenado en la sentencia de marras, sin perjuicio de otros procesos de lesividad que se tenga que realizar en defensa el patrimonio del Estado.- - Valorarse por parte del Procurador General de la República si corresponde entablar algún proceso judicial para establecer la correspondiente responsabilidad o responsabilidades por los daños y perjuicios ocasionados al ambiente, con ocasión de las acciones y omisiones que se constataron en esta resolución. Lo anterior, sin perjuicio de otras acciones y omisiones que en el proceso de delimitación de la zona boscosa se puedan encontrar.
-Verificar el representante del Instituto de Desarrollo Agrario para proceder de inmediato con la declaratoria de lesividad de los actos administrativos que traspasaron inmuebles con cobertura boscosa a particulares, con posterioridad a la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), conforme se lo solicita la Procuraduría General de la República.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Por mayoría se declara ha lugar la gestión formulada. En consecuencia:
Los magistrados Rueda Leal y Araya García consignan notas por separado. La magistrada Alvarado Paniagua da razones adicionales. La magistrada Garro Vargas acoge parcialmente la gestión por sus propias razones, sólo en lo relativo a la delimitación del área, sobre la base de lo informado a esta Sala mediante el oficio n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia; además, ordena adicionar la parte dispositiva de la sentencia n.°2019-012745 a fin de que se entienda que el SINAC debe proceder -una vez realizada la delimitación formal en los términos dichos- a elaborar un inventario de los terrenos privados en los que se encuentran áreas de bosque en las zonas aledañas al Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo y procedan de forma inmediata a imponer y llevar un control de las limitaciones que en derecho corresponda.
El magistrado Salazar Alvarado salva el voto y reitera que únicamente se deben ejercer las acciones necesarias para reivindicar al Estado las tierras que han sido ilegítimamente ocupadas en las zonas protegidas conforme a la ley, tal y como lo sostuvo en conjunto con la magistrada Hernández López y el magistrado Araya García, en la Sentencia N° 2019-12745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V.
Ingrid Hess H. Alexandra Alvarado P.
Res. 2024026300 Nota del magistrado Rueda Leal.
Sobre el particular, concurro con las órdenes dispuestas en el por tanto de este pronunciamiento; sin embargo, en cuanto a la parte considerativa, únicamente comparto los argumentos desarrollados en el apartado II.
En adición, debo aclarar que en la sentencia nro. 2017011404 de las 10:15 horas de 19 de julio de 2017 salvé el voto en los siguientes términos:
“II.- Voto salvado del Magistrado Rueda Leal. En la sentencia N° 2015-11535 de las 11:46 horas del 29 de julio de 2015, la Sala indicó:
“Los gestionantes arguyen que el Instituto Costarricense de Electricidad “…no ha cumplido al día de hoy con lo ordenado…”, por lo que “…estamos frente a una clara acción de desacato e irrespeto…” a lo dictado por esta Sala. Al analizar la gestión, este Tribunal expresó que “…se concluye que se acusa la desobediencia a lo dispuesto en la sentencia No 2011-12975 dictada a las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011…” (expediente 15-009063-0007-CO) y, con el fin de tramitar dicha desobediencia, ordenó desglosar el memorial y asociarlo a este expediente.
Luego de estudiar el caso, la Sala considera que la gestión de desobediencia debe ser desestimada por los siguientes motivos. El proceso en que recayó dicha sentencia versó sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, según lo regulado por artículos 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Congruentemente, este Tribunal se abocó en dicha ocasión al estudio de los numerales cuestionados a la luz del bloque de constitucionalidad y determinó, de esa manera, los parámetros de constitucionalidad de tales normas, lo cual quedó plasmado finalmente en la parte dispositiva de la respectiva sentencia. Así, la resolución no establece una orden específica que fuera impuesta a alguna autoridad por la Sala, ni siquiera contiene el deber de ejecutar alguna acción concreta, sino que, como se dijo, estableció los parámetros de constitucionalidad de la norma. En ese sentido, para acusar la desobediencia a una sentencia de la Sala, debe existir necesariamente una orden dirigida a un funcionario determinado o determinable, con advertencia de las consecuencias de ley en caso de incumplimiento y, además, la orden debe ser notificada personalmente.
Nótese inclusive que la desobediencia a las órdenes de la Sala es sancionada por la ley en los proceso de amparo y hábeas corpus (no de acciones de inconstitucionalidad), pues es en ellos en los que se gira semejantes órdenes (artículos 71 y 72 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Así las cosas, en la sentencia de marras, como no existe una orden dirigida a alguna autoridad en específico, resulta jurídicamente improcedente plantear una gestión de desobediencia (véase en el mismo sentido las resoluciones Nº 2015-1475 de las 14:30 horas del 3 de febrero de 2015 y Nº 2013-13347 de las 14:30 horas del 9 de octubre de 2013). Más bien, de la lectura atenta de la parte dispositiva se desprende que lo que se emitió fue un criterio de interpretación conforme a la Constitución, por lo que si al respecto existiere un nuevo motivo de duda de constitucionalidad, lo que corresponde es proceder por la vía de una nueva acción de inconstitucionalidad y cumplir ahí todos los requerimientos procesales correspondientes para su admisión. En consecuencia, se desestima la gestión planteada.” (Lo destacado no corresponde al original).
En el sub examine, se observa que el Por Tanto de la sentencia 2023-2010 de las 14:54 horas de 2 de febrero de 2010 dispuso:
“Se declara con lugar la acción y en consecuencia se anula el Art. 34 párrafo segundo del Reglamento a la Ley de la Carrera Docente (Decreto ejecutivo número 2235-E-P del 14 de febrero de 1972) que dice lo siguiente: “Para la selección del personal dedicado a la educación religiosa, será requisito indispensable la autorización previa que extenderá la Conferencia Episcopal nacional. Sin embargo, la elaboración de las bases y promedios ponderados para la selección previa, tanto del personal propiamente docente como del personal técnico y administrativo docente, estará a cargo de Jurados Asesores de la Dirección General”; en lo demás se declara sin lugar. El Magistrado Mora pone nota. Los Magistrados Cruz, Armijo y Castillo salvan el voto y declaran sin lugar la acción. Los Magistrados Cruz y Castillo ponen nota.” Se observa entonces que la parte dispositiva de la sentencia de marras no dispuso alguna orden explícita, de ahí que conforme al antecedente citado, lo que procede es rechazar esta gestión.
A mayor abundamiento, adviértase que las conductas sancionadas en el ordinal 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional parten del presupuesto de que la Sala haya dirigido una orden precisa a una persona determinada. Desde el punto de vista técnico de la estructura de las sentencias, las órdenes específicas se consignan en la parte dispositiva. Extraer órdenes concretas de la parte considerativa, cuyo contenido es más vasto que el de la dispositiva, implica una grave inseguridad jurídica en perjuicio de la parte recurrida, puesto que deja la concreción del contenido exacto de tales órdenes a la técnica hermenéutica que se aplique en el asunto concreto, lo cual puede variar de caso en caso. De este modo, la parte recurrida caería en una permanente incertidumbre respecto de qué debe cumplir, lo que deviene aún más serio dadas las consecuencias sancionatorias derivadas del desacato a las órdenes de la Sala.
Lo anterior no obsta que a los efectos de ejecutar las órdenes concretas en los fallos de la Sala, se pueda acudir a la parte considerativa como referencia; tampoco va en detrimento del efecto erga omnes de las sentencias de este Tribunal Constitucional, toda vez que una cosa es que un pronunciamiento abarque a todos, hayan sido partes o no, y otra cosa muy diferente es la obligación de cumplir una orden concreta.
En virtud de lo expuesto, salvo el voto y declaro no ha lugar a la gestión”.
Por consiguiente, la tesis expuesta ut supra se resume así: en una acción de inconstitucionalidad es viable estimar una gestión de desobediencia, siempre que en la parte dispositiva se haya precisado una orden; esto es una condición sine qua non. De ser así, evidentemente, la parte considerativa puede orientar en cómo cumplirla.
Paul Rueda L.
Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado.
El suscrito magistrado salvo el voto, tal y como lo hice en conjunto con la magistrada Hernández López, y el magistrado Araya García, en la Sentencia N° 2019-12745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019, de modo que, nuevamente reitero esos razonamientos, toda vez que la Ley N° 9223 del 10 de marzo de 2014, lograba la protección del medio ambiente, sin afectar derechos de las personas pobladoras, que tradicionalmente han ocupado las tierras del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, salvo aquellos que lo han hecho ilegítimamente después de la declaratoria del refugio.
Así, en nuestra disidencia se estableció que:
“VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ Y LOS MAGISTRADOS SALAZAR ALVARADO Y ARAYA GARCÍA CON REDACCION DE LA PRIMERA:
Nos separamos de la decisión tomada por la mayoría del Tribunal y declaramos sin lugar la acción planteada con la explicación que se dirá, todo con fundamento en las siguientes consideraciones: el objeto de la acción es la ley número 9223 mediante la que la Asamblea Legislativa, redefinió los límites territoriales de un territorio sometido a la categoría de manejo denominada “refugio de vida Silvestre”. Con ello dejó por fuera de tal categoría a determinadas zonas urbanas y tierras aledañas en la zona de Caribe Sur, lo cual ha originado fundamentalmente un reclamo por lesión al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sin embargo, la condición histórica de los asentamientos urbanos en la región, reconocida por el Estado desde en el propio decreto de creación, las particularidades de todo el actuar estatal en relación con la zona específica -incluyendo las intervenciones anteriores de este Tribunal- y las conclusiones y criterios técnicos, en los que se ha apoyado la decisión legislativa, permiten sostener, desde nuestra perspectiva, la legitimidad constitucional del balance realizado por el legislador respecto de los distintos derechos constitucionales en conflicto.
No se incumple tampoco con lo estatuido en el Convenio 169 de la OIT ni las obligaciones contenidas en la normativa internacional vigente en Costa Rica sobre la protección de las zonas de manglares y -desde esa perspectiva- nada obsta para que las autoridades estatales competentes, cumplan con su poder-deber, y ejecuten las acciones necesarias para para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en la zona protegida, de conformidad con lo establecido en nuestro ordenamiento. Las razones para esta conclusión son las siguientes:
A. Aspectos fácticos relevantes.
1. De los diferentes documentos aportados tanto a este expediente judicial como, en su momento, al expediente legislativo, ha quedado demostrado que para el año 1985, mediante decreto Ejecutivo número 16614-MAG del 20 de octubre de 1985, (en adelante solamente Decreto 16614) las autoridades del Poder Ejecutivo, decretaron la creación de lo que hoy se conoce como Refugio de Vida Salvaje Gandoca Manzanillo, (en adelante RVS-GM o simplemente “el refugio”) y delimitaron sus linderos.
“Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción.
Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
El Poder Ejecutivo exonerará del impuesto territorial los terrenos sometidos a este régimen.
El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería, queda autorizado para expropiar aquellos terrenos de particulares que, por la importancia de la fauna y la flora contenidas en ellos, muestren las condiciones necesarias e idóneas para el establecimiento de los refugios nacionales de fauna silvestre.”
“Artículo 5°—La Dirección General de Catastro Nacional está autorizada para realizar el levantamiento de la cartografía catastral y el registro de oficio de los planos individuales necesarios para desarrollar el proyecto de titulación dentro del área del Refugio y el de las comunidades aledañas de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo.” (el destacado no es del original) “Artículo 6°- Las áreas que, de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto.” (el destacado no es del original)
-el Decreto 23069-MINAE del año 1994, emite reglas para ordenar la visitación para el avistamiento de tortugas y de paso, deroga el artículo 6 del decreto original, Empero deja vigente el numeral 5 que autorizaba a que se hiciera levantamiento catastral para efectos de “titulación” -posteriormente, el Decreto número 29019-MINAE de 2000 reforma ampliamente el decreto antes dicho (23069) en el tema de la visitación y explotación y por ello al final de su texto -de manera general- deroga el decreto 23069.
-para el año 2005 se emite el Decreto Ejecutivo 32753- que se justifica señalando que debe entrar a regular de nuevo la cuestión de la titulación en la zona del Refugio, así como la exclusión de las áreas urbanas de éste, por entender que -consecuencia las ratificaciones y derogatorias recogidas en los dos decretos antes citados se ha reactivado la exclusión original contenida, es decir la ordenada en el artículo 6 del Decreto 16614. Agrega que, la exclusión reactivada se estima una reducción contraria a la ley Orgánica del Ambiente porque no se hizo con estudios técnicos, por lo que se emite una “ratificación” del decreto original (16614) pero quitándole los artículos 5 y 6 originales. (arriba transcritos)
“VII.- Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE.- Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.”
“(…)
Como se indicó, los esfuerzos para la determinación científica de los recursos naturales del recién creado Refugio, tanto los marinos, como los continentales, se llevan a cabo a partir de la declaración. Numerosas instituciones de Gobierno (Mirenem, MAG, IDA, IGN, GAR, INVU, UCR, UNA), así como organizaciones no gubernamentales, nacionales e internacionales (UICN, Jessie Smith Noyes Foundation, WWF, ASDI, Cooperación Holandesa, CRS, TNC, ANAI, CATIE, ICFID-Cidesa, Asacode, CBTC, entre otras), viertes sus resultados en “capacitación y propuestas de alternativas para el desarrollo sostenible pretendido”. Todos los estudios técnicos y científicos de este proceso, confirmaron la perfecta compatibilidad entre la ubicación y vocación de las áreas de asentamientos humanos preexistentes y aquellas de los recursos naturales a proteger. (anexos 11 a 13) (el subrayado no es del original) Este singular proceso, difícilmente igualado en ninguna otra área silvestre protegida del país, culmina con una planificación o Plan de Manejo, de acuerdo con los términos exigidos por la Ley, gestionado por el Minae al amparo del Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable entre el Gobierno de la República y el BID (Proyecto ATN/JF-3917-CR).
El Minae abre un concurso internacional que es ganado por el Programa de Estudios Ambientales (ProAmbi) de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica. Esta organización efectúa el diagnóstico más profundo y detallado realizado hasta el momento en el país para un área silvestre protegida, ejecutado por un numeroso equipo de reconocidos científicos de la Universidad de Costa Rica, durante cerca de dos años. Este diagnóstico también contó con la participación y colaboración de todos los técnicos y especialistas del Área de Conservación Amistad Caribe/Minae. (anexos 14 a 16) (el destacado no es del original) La reglamentación correspondiente se oficializa mediante el Decreto Ejecutivo N.º 34946-Minaet, publicado en el Alcance N.º 55 a La Gaceta N.º 248,de 23 de diciembre de 2008, después de que el Plan de Manejo es conocido y aprobado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (Conac), el Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe (Corac) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), según lo dispone la Ley de Biodiversidad N.º 7788, particularmente en sus artículos 25, 30 y 22, párrafo 1º.
(anexo 17) (el destacado no es del original) Al igual que todos los estudios y diagnósticos anteriores, los realizados por la Universidad de Costa Rica avalaron y respetaron la condición de origen de que las comunidades de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo estaban consideradas como aledañas al Refugio. Por ello, ante la persistencia del error en la definición de los límites (artículo 1º del Decreto N.º 16614-MAG), respecto a los asentamientos humanos de Manzanillo, se dio una planificación y uso típicamente urbanos con alto contenido ambiental (usos: residencial, residencial urbano, residencial recreativo, hotelera turística, hotelera especial, comercial, comercial urbana, institucional, etc.), reconociendo sus derechos y previendo la eventual, necesaria e inminente corrección del error. Las restantes 14 zonas en que fue dividido el Refugio son planificadas con base en el cuidadoso manejo y uso sostenible de los recursos naturales marinos y terrestres. (Anexo 18)” (el destacado no es del original)
B. Sobre el fondo del caso.
B-1 El enfoque apropiado para la resolución del reclamo relativo a la lesión al derecho a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado.
“II. Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (…)(L)a persona forma parte del Ambiente, lo integra, de allí que su protección, supone la conservación del contexto esencial para la vida humana y por el contrario, una conducta con efectos negativos sobre él, supone un peligro para la propia existencia humana y una reducción o pérdida del “mayor bienestar” de todos. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado que “el ser humano no se desenvuelve de manera autárquica, sino que su bienestar guarda inmediata relación con la naturaleza que le rodea. Esa interdependencia entre el ser humano y la naturaleza comprende aspectos que exceden la mera preservación de recursos para garantizar el desarrollo económico de la sociedad humana. En realidad, la interacción “naturaleza-ser humano” conforma un fenómeno unitario, un proceso único de influencia recíproca, en el que uno actúa sobre el otro y simultáneamente ambos necesitan uno del otro para su propia supervivencia.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 2012-004620).
El “ambiente” objeto del derecho fundamental, no es la suma o yuxtaposición de recursos, más bien se refiere a las interrelaciones y equilibrios, a la idea de sistema. La ecología como ciencia nos enseña que la naturaleza debe ser concebida como un sistema. La naturaleza consiste en las relaciones de los organismos con el mundo exterior en la lucha por su existencia. En lugar determinado se da una biocenosis (vida común) o comunidad de vida, que involucra un cierto número de especies e individuos que se influyen mutuamente. (…) Así que en la comunidad se da un cierto orden que trae un resultado beneficioso para cada especie, porque genera la productividad y estabilidad máxima del conjunto. Como todo sistema se caracteriza no solo por la interacción entre sus elementos, sino también porque produce un resultado global o general relativo a todo el sistema: su propia existencia, que es lo que podemos llamar equilibrio dinámico, comprendido dentro del concepto de “equilibrio” que exige la Constitución…”
“A.- Todo lo anterior, ofrece la oportunidad de replantear el tema, a la luz de las nuevas soluciones a las problemáticas sociales que quedaron más que evidenciados en la vista que realizó esta Sala, especialmente cuando por la naturaleza de la norma, se pueden otorgar derechos reales administrativos con implicaciones sobre el Derecho urbanístico y ambiental, lo que involucra algunos temas que han ocupado a este Tribunal. Además, estamos ante una ley para solucionar una problemática social que a diario viven los pobladores de la zona marítimo terrestre, la que ejerce presión sobre los recursos naturales, y que requiere, necesariamente, de una ponderación de los derechos fundamentales en juego y de una adaptación del aparato institucional. (…).” “B.- Sobre el control a posteriori de constitucionalidad.- (…) El punto que debe dilucidar este Tribunal Constitucional radica en determinar si tales efectos sobre el área pública necesariamente implican una inconstitucionalidad insalvable, esta vez interpretado a la luz de la necesidad imperiosa del Estado de ejercer una tutela sobre las políticas de un ordenamiento territorial, que de solución a los problemas de aglomeración de las personas en núcleos de población de hecho, y del derecho a una vivienda digna contenido en los artículos 50, 51 y 65 constitucionales, así como el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.” “C.- El ordenamiento territorial como garantía de defensa del ambiente y del ser humano.- …(T)enemos que reconocer que el Derecho urbanístico difícilmente puede concebirse hoy en día desvinculado de los criterios de defensa del medio ambiente, pues más allá de la finalidad de crear mejores relaciones entre la naturaleza y los habitantes de un lugar, al establecer normas de higiene y de la salubridad pública, o mejoramiento de los cuadrantes de una ciudad, se busca, sobre todo, una sostenibilidad ambiental mientras se desenvuelve una determinada comunidad.
¿Pero qué sucede cuando en países de ingreso medio a bajo, especialmente en algunas áreas costeras yacen comunidades marginales o excluidas de los beneficios del desarrollo de nuestro país, donde el habitante que se asienta ahí lo ha hecho desde muchos años y porque le aporta medios escasos para subsistir? No desconoce esta Sala los problemas que trae para los pobladores la búsqueda de soluciones a sus problemas de falta de vivienda digna, junto a un abaratamiento de los costos para poder edificarla, así como la de utilizar inconvenientemente las formas de crecimiento vegetativo de viviendas a lo largo de las calles públicas o, en este caso, dentro de la zona pública donde ejercen la actividad principal de vida, etc. De ahí que la realidad obliga a diseñar una normativa que intenta conciliar el Derecho ambiental con varios derechos económicos, sociales y culturales (…). No olvida esta Sala que el cambio de régimen implica para aquellas personas que han venido ocupando el área pública de la zona marítimo terrestre el ejercicio informal de sus derechos económicos, sociales y culturales, y también para las personas que podrían ser afectadas dentro del área restringida.” “De este modo, el legislador procura las condiciones para asegurar mediante las regulaciones urbanísticas una determinada estabilidad jurídica y los efectos positivos que procura el Derecho urbanístico, ante una situación de hecho, toda vez que a pesar del régimen actual, éste actúa más en beneficio del crecimiento urbano incontrolado pues hay vacíos normativos que el Estado no ha podido solucionar, pero que demanda de una solución al estar involucrados derechos fundamentales.
En el caso, se debate entre una tesis absolutista frente a otra relativa en la que consideramos que existen recursos de protección que lograrían producirse por medio de la planificación urbana. En opinión de la Sala, al procurar un balance adecuado en esta delicada materia, las diferentes disciplinas jurídicas se nutren de la ciencia y la técnica, sea del derecho ambiental y urbanístico, como también del Derecho público y administrativo, para dar una solución a una problemática social muy antigua.
“(…) En efecto, el Derecho ambiental no es suficiente para dar una solución integral. (…) Si de hecho se ha producido una situación social que el Estado no ha podido resolver en más de cincuenta años, la solución no reside en la prohibición, sino en la utilización de los mecanismos legales que racionalicen el uso de esos bienes a través de una solución integral. (…) Precisamente, ese es el tema que se intenta abordar con la legislación que se impugna, pues acceder a la pretensión de anular la norma impugnada profundizaría los problemas apuntados arriba, en especial de aquellos pobladores que se encuentran en un estado de vulnerabilidad social, dada su condición de pobreza y que cuentan con medios de subsistencia muy precarios, los cuales viven en una permanente zozobra de que en cualquier momento pueden ser desalojados de sus viviendas. Por el contrario, los pobladores ahora tienen un instrumento para presionar a sus autoridades municipales para regularizar aquellas situaciones de su interés.” “El punto medular de la presente acción de inconstitucionalidad radica en el cambio de régimen jurídico de lo que tradicionalmente la Ley 6043 denominaba como área pública de la zona marítimo-terrestre, hacia un régimen de excepción, que establece la Ley No. 9221, donde el legislador reconoce a este bien demanial un cometido social, que permite reconocer jurídicamente el estatus a ciertos asentamientos históricamente establecidos en los litorales; véase que no se trata de situaciones individuales de habitantes, sino que hay un sentido de colectividad en la legislación….” “D.- La cláusula del Estado social de Derecho .
No hay duda alguna que el Estado de Costa Rica es un Estado social de Derecho, aunque no se diga de forma expresa en la Constitución Política. En efecto, de la relación lógica y necesaria entre el párrafo primero del numeral 50 y 74 se extrae esta conclusión necesaria. Hay, pues, un mandato constitucional hacia el Estado de que debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes de la República, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Además, de conformidad con el numeral 74 y con los instrumentos internacionales de derechos humanos, el Estado está en la obligación de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales a la población, así como otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley, a través de la prestación de una serie de servicios básicos. En esta dirección, Sala Constitucional ha enfatizado, en su jurisprudencia, que Costa Rica es un Estado social de Derecho. (…)
“Así las cosas, este Tribunal debe, por la vía de excepción, al estar en juego derechos fundamentales –el derecho al ambiente, el derecho a la vivienda digna y el derecho a un medio de subsistencia digno que le garantice a la persona el satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, de realizar una ponderación entre esos derechos fundamentales.” “El derecho a la vivienda digna.- Debe tomarse en consideración para resolver la presente acción, la tendencia natural y lógica del ser humano de asentarse en un lugar que le proporcione cercanía con aquellas actividades sobre las que gira su vida, como las fuentes de trabajo o aquellas que son su medio principal para subsistir, las que luego se manifiestan en las diferentes formas de cohesión social y en el asentamiento territorial (constituidas por las ciudades, sean jurídicamente reconocidas o de hecho). En este punto, es importante hacer referencia al rol orientador y precursor del Estado de políticas en esta materia. Por sentencia No. 2011-13436 de las quince horas trece minutos del cinco de octubre de dos mil once, esta Sala señaló, respecto de este tema, lo siguiente:
“El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales.
La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general” “Ahora bien, cuando el artículo 65 constitucional establece que “ El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador”, se refiere a ese primer nivel del derecho a una vivienda digna; pero debemos admitir que éste no se agota en sí mismo, porque de conformidad con la interpretación de la Sala junto a otros numerales de la Constitución Política y los instrumentos internacionales de derechos humanos, comprende otras modalidades con un sentido más amplio que las meras formalidades patrimoniales (…) Los artículos 50 y 51 constitucionales además permitirían al Estado ser promotor del bienestar general, especialmente a favor de los desposeídos o personas en situaciones de desventaja, o donde la familia tiene derecho a la protección especial del Estado.
A esto agregamos los artículos 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. (…)” “La normativa anterior, proporciona el entramado normativo para entender que el derecho a una vivienda digna no estaría reservado solo a la esfera patrimonial y civil, sino que también tiene una dimensión en la personalidad y dignidad del ser humano que debe ser tutelado por el Estado. No podemos dejar de advertir que la legislación persigue solucionar un problema fundamental que por décadas ha venido existiendo (incluso que se viene arrastrando desde antes de la promulgación de la Ley 6043), pero que rescata el derecho humano a la vivienda digna, que debe ir de la mano de políticas estables del Estado para hacer efectivo no solo la norma constitucional (art. 65), sino las otras disposiciones sobre derechos humanos regulados internacionalmente y las declaraciones señaladas arriba.
El derecho humano a la vivienda es un derecho de tercera generación, de solidaridad humana, que es facilitado por el Estado sí otorga las condiciones para su disfrute; (…) Por las razones dichas arriba, debemos concluir que de la relación de los artículos 50, 51 y 65 de la Constitución Política se puede extraer el derecho a una vivienda digna, que otorga un espacio de desenvolvimiento de la persona humana dentro de un ámbito íntimo, que le provee tanto dignidad como permanencia a la unidad familiar con su uso más o menos prolongado. Véase, que no se trata de una tutela de un derecho individual, sino de un derecho colectivo, como es el que regula el Derecho urbanístico, que se ocuparía de la cohesión social de hecho y territorial existente, teniendo en cuenta este contenido de derecho fundamental.
“Por ello, este Tribunal Constitucional reconoce que los efectos de la interpretación de esta Sala sobre el área pública de sostener su intangibilidad en forma general –sin excepciones- crearía una norma pétrea frente a las necesidades reales de la población costera de nuestro país, y condena a la inmovilidad del derecho, lo que tiene serias consecuencias en la vida de muchos ciudadanos, especialmente aquellos de origen más humilde, que viven en pobreza y de las actividades relacionados con el mar. En el caso emanan temas de justicia social que pueden responderse desde la cúspide del ordenamiento jurídico, que deben ponderarse, como también se produce una necesidad de que este Tribunal bajo una mejor ponderación, aún teniendo en cuenta la copiosa jurisprudencia, tome en consideración el resguardo de determinados derechos, especialmente los sociales, si del examen se puede concluir un beneficio para las poblaciones, particularmente a aquellas en desventaja y vulnerabilidad.” La cita anterior contiene de manera fácilmente apreciable un hilo conductor y es la necesidad de que la Sala haga una ponderación de derechos, la actividad estatal y particularmente la legislativa cuando se trata de solucionar problemas que por décadas han afectado los legítimos derechos constitucionales de habitantes de zonas relegadas en nuestro país.
22. Y fue el mismo Estado según lo describe este propio Tribunal el que luego, abandonó esa posición por una mucho más desatenta con la situación de las zonas urbanas y sus habitantes, a las que decidió sumar al refugio a través sin ningún estudio ni justificación técnica y menos aún sin determinar el aporte específico que -en materia de protección medioambiental- darían las zonas urbanas al Refugio RVS-GM, y sin definir, y menos aún, respetar el estatus jurídico de los quienes ocupaban en calidad de poseedores las tierras en dicha zona, tal como lo exigía el artículo 37 la Ley Orgánica del Ambiente, misma que desarrolla directamente el artículo 45 Constitucional y estaba ya vigente cuando se hizo la última inclusión de zonas urbanas en el año 2005, según lo afirmó en su momento la propia Sala:
“VI (…) Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614 ; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha” (sentencia 2009-1056)
B-2 En relación con el reclamo por falta de consulta a los pueblos indígenas.
28. En otro de los reclamos planteados se alega la inobservancia de lo previsto por el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, que establece la necesidad jurídica de una consulta a los pueblos indígenas cuando se planteen acciones estatales que puedan llegar a afectarles en sus legítimos derechos. En este caso, coincidimos con la observación de la Procuraduría General, en el sentido de que la legislación que se cuestiona no presenta las condiciones particulares que la jurisprudencia de esta Sala ha fijado para hacer exigible el proceso de consulta. En efecto, la mayoría de esta Sala, ha entendido que la exigencia del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT es un mecanismo eficaz para lograr la participación y la toma de criterio de los pueblos originarios, en los casos en que el Estado pretenda tomar disposiciones que los afecten como grupo distinguible y en su calidad de integrantes de esa colectividad.
Materias como reglas de tenencia de la tierra en zonas indígenas, autorizaciones de explotación de recursos en las tierras otorgadas a ellos, las condiciones para su educación y para ordenar sus formas de organización, son temas tradicionalmente reconocidos como objeto de necesaria consulta. Sin embargo, en este caso, las decisiones legislativas no van dirigidas a moldear la situación jurídica de poblaciones indígenas en cuanto tales, sino solamente de aquellos indígenas que eventualmente –y junto con muchos otras personas no indígenas- puedan resultar ser habitantes del territorio abarcado o excluido por la fijación de límites para el refugio RVS-GM: Por esa razón no existía ninguna obligación de que la Asamblea cumpliera con ese requisito establecido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y por ello en este punto también la acción debe ser declarada sin lugar.
B-3 En relación con el reclamo por violación al artículo 7 constitucional al desatenderse las obligaciones de Costa Rica en relación con humedales protegidos por el Refugio.
Corolario.
30. En virtud de todo lo expuesto, no se ha configurado ninguna lesión constitucional al derecho contenido en el artículo 50 de la Constitución Política, pues el equilibro ecológico no ha sufrido menoscabo con las disposiciones de la Ley impugnada, la cual tampoco infringe las obligaciones internacionales aceptadas por nuestro país en el tema de los humedales y zonas de manglar. Asimismo, con vista del alcance de las disposiciones legales impugnadas, no resultaba exigible formalmente el proceso de consulta contenido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Al contrario, el Estado mantiene intactas sus potestades en el ámbito de protección ambiental y defensa de los bienes públicos y debe, según nuestro criterio, actuar de manera consistente tomando las acciones necesarias para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en las zonas protegidas conforme lo indica la ley” (los subrayado y resaltado es del original).
De este modo, la Sala, al resolver la acción en la Sentencia N° 2019-012745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019, en nuestro criterio (magistrados Hernández López, Salazar Alvarado y Araya García), se concluía que no era necesario declarar de inconstitucionalidad de la Ley N° 9223 del 10 de marzo de 2014, de tal modo, que tampoco proceden las acciones que ahora se ordenan, solo aquellas que corresponde al Estado ejercer las acciones que velen por la integridad del Refugio, y el régimen legal aplicable a todos aquellos terrenos afectados por la Ley Forestal, y otras leyes especiales aplicables. En tal sentido, las obligaciones del Estado para la defensa del Patrimonio Natural del Estado -claramente- no han mutado desde el pronunciamiento de aquella sentencia, como tampoco los mecanismos procedimentales que la vía ordinaria permite para ejercer su defensa, de modo que desde mi punto de vista no se podría ordenar una cosa distinta a lo que ya se ordenó con anterioridad como minoría.
Conceder otra delimitación que bien hizo la Ley N° 9233 citada, que se dijo era compatible con la Constitución Política, con otra conclusión diferente no es otra cosa más que modificar la posición vertida, sin que sea visible o patente tal necesidad, como es que la legislación ya no permite esa discusión en otras vías ordinarias. Por ello, no cabe reconsiderar la posición vertida por la minoría, de ahí que salvo el voto y reitero que únicamente se deben ejercer las acciones necesarias para reivindicar al Estado las tierras que han sido ilegítimamente ocupadas en las zonas protegidas conforme a la ley, tal y como lo sostuvo en la Sentencia N° 2019-12745 de las 12:10 horas del 10 de julio de 2019.- Luis Fdo. Salazar A.
Res. n.°2024-026300 RAZONES DIFERENTES Y VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Índice Contenido
II.Antecedentes normativos y de la Sala Constitucional relacionados con la creación y posterior ampliación y reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo 6
a.- Lo resuelto por la mayoría en la sentencia n.°2019-012745................21 b.- Lo resuelto por la minoría en la sentencia n.°2019-012745................27
a.- Sobre el cumplimiento de la delimitación y la recuperación del patrimonio público49 b.- Sobre el cumplimiento de la imposición de limitaciones de interés social.......52
Respetuosa del criterio de la mayoría, me separo y acojo parcialmente la gestión por mis propias razones, sólo en lo relativo a la delimitación del área. Esto más adelante se detallará, pero lo hago sobre la base de lo informado a esta Sala mediante el oficio n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia. Además, ordeno adicionar la parte dispositiva de la sentencia n.°2019-012745 a fin de que se entienda que el SINAC debe proceder ‒una vez realizada la delimitación formal en los términos dichos‒ a elaborar un inventario de los terrenos privados en los que existen áreas de bosque en las zonas aledañas al Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo y procedan de forma inmediata a imponer y llevar un control de las limitaciones que en derecho corresponda.
Como primer punto, me corresponde advertir que no integré el pleno de la Sala cuando se resolvió esta acción de inconstitucionalidad y, por lo tanto, no participé de la sentencia que ahora se alega como incumplida.
Probablemente, de haber integrado la Sala y de acoger la inconstitucionalidad acusada ‒la falta de claridad sobre la desafectación de 188 hectáreas de presunta área de cobertura forestal‒, había procedido en idénticos términos en los que resolví la acción de inconstitucionalidad que se tramitó en el expediente n.°14-019525-0007-CO, en el que se dictó la sentencia n.°2020-023743. En dicha resolución, luego de realizar una integración normativa y un análisis de los antecedentes legislativos, concluí que es posible que la Sala Constitucional resuelva su propia competencia (art. 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) y, en atención a ello y al art. 56 de la LJC, lo procedente era que se remitiera la ejecución de un concreto aspecto de la sentencia ante la jurisdicción contencioso-administrativa, a fin de que con todas las herramientas –abundantes y probadamente eficaces– de las que ahí se dispone se verifique y controle el cumplimiento de lo ordenado por la Sala Constitucional.
Esta postura, lejos de debilitar a este Tribunal, lo empodera en lo relativo al efectivo cumplimiento de sus decisiones, pues permite un adecuado seguimiento de lo decidido delegándolo en un cuerpo de jueces ejecutores con amplias competencias legales para dar plena efectividad y eficacia a lo resuelto (ver arts. 155 y siguientes del Código Procesal Contencioso-Administrativo (CPCA)).
Además, si se le mira con detenimiento, es un mecanismo que procura ser más garantista con el resguardo al medio ambiente, ya que el juez ejecutor puede dictar las medidas adecuadas y necesarias para la pronta y debida ejecución de la sentencia. Por ejemplo, el art. 161 del CPCA dispone lo siguiente:
Art. 161.- 1) Si, después de impuestas las multas referidas en el artículo 159 de este Código, persiste el incumplimiento de la Administración, el juez ejecutor podrá:
No obstante, en el sub lite, al tratarse de una sentencia estimatoria de esta Sala que anuló parcialmente la ley n.°9223 y giró una orden expresa al SINAC, me corresponde pronunciarme sobre las gestiones de desobediencia que acá se plantean (ver, sobre el particular, los arts. 13, 88 y 91 de la LJC).
En un segundo orden de ideas, me resulta necesario poner de manifiesto que en mi línea de resolución en asuntos ambientales he mantenido una postura que procura resguardar los principios constitucionales desarrollados en la jurisprudencia de esta Sala, concretamente, la necesidad de que en decisiones legislativas que puedan impactar el medio ambiente se cuente con estudios técnicos debidamente sustentados (objetivación de la tutela ambiental), de modo que se aspire al desarrollo sostenible democrático y la promoción y vigencia de los principios precautorio, no regresión en materia ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental. Al respecto se puede consultar mi voto salvado en la sentencia n.°2020-0013836, en el cual declaré inconstitucional la desafectación de una porción de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal por la insuficiencia en los estudios aportados al trámite legislativo (ausencia de un estudio que justifique la desafectación de un área protegida y la deficiencia del estudio de compensación de la desafectación de un área protegida); mi voto salvado en la opinión consultiva n.°2020-013837 que declaró inconstitucional el procedimiento seguido en el expediente legislativo 21.478 correspondiente al proyecto de ley “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica”; o las razones diferentes consignadas en la sentencia n.°2020-18213, en que declaré inconstitucionales las excepciones para permitir la pesca de atún en áreas o polígonos en los que se impide realizar pesca con red de cerco; y, finalmente, la sentencia n.°2021-017783 ‒que me correspondió redactar‒ en la que se realizaron amplias consideraciones sobre la necesidad de proteger los humedales. Mi compromiso con la protección del medio ambiente y de nuestros recursos naturales sigue vigente y mis apreciaciones en el caso concreto dejan intactas mi visión y sensibilidad en esta materia.
II.Antecedentes normativos y de la Sala Constitucional relacionados con la creación y posterior ampliación y reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo
Dado que no participé de la sentencia respecto de la cual se solicita la desobediencia, he estimado necesario realizar una contextualización histórica de los antecedentes de la creación y posterior ampliación y reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA).
La creación de ese refugio se dio por decreto ejecutivo n.°16614 del 1° de julio de 1985 que integró una totalidad de 9.449 hectáreas, incluyendo una sección continental y una sección marina. La normativa en cuestión disponía que la administración del refugio estaría a cargo del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal y toda actividad que se realizara dentro de los límites establecidos debía ser autorizada por ese departamento. Desde aquel entonces se advirtió que para realizar dentro del refugio un plan de aprovechamiento forestal, un proyecto de reforestación o dar un cambio de uso al suelo, se debía elaborar un plan de manejo que requería contar con la aprobación del departamento mencionado.
El decreto bajo análisis pretendió dejar por fuera las áreas urbanas del refugio. Las normas en cuestión decían originalmente lo siguiente:
Art. 5°—La Dirección General de Catastro Nacional está autorizada para realizar el levantamiento de la cartografía catastral y el registro de oficio de los planos individuales necesarios para desarrollar el proyecto de titulación dentro del área del Refugio y el de las comunidades aledañas de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo.
Art. 6°- Las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto. (Lo resaltado no corresponde al original).
Pero luego, mediante el decreto ejecutivo n.°23069 del 21 de marzo de 1994, “Declara Acceso Restringido Refugio Nacional Vida Silvestre Gandoca Manzanillo durante la época de desove de la tortuga baula, verde, carey, caguama”, se derogó el art. 6 del decreto ejecutivo n.°16614-MAG, de 1° de julio de 1985, con lo cual se interpretó que, por lo tanto, las zonas urbanas debían entenderse incluidas dentro del REGAMA. Cabe advertir, al respecto, que dicha normativa dejó incólume lo relativo al art. 5 citado. Además, si bien es verdad se dio esta inclusión, y así fue aceptado por esta Sala Constitucional como se verá luego, no consta que paralelamente se hubieran adoptado medidas administrativas o regulatorias para contemplar o definir la situación jurídica de aquellos terrenos titulados a nombre de terceros que fueron incorporados automáticamente al refugio. Lo anterior también es conteste con la exposición de motivos o las consideraciones de ese decreto, el cual pretendía regular lo atinente a la protección de la tortuga y no necesariamente ordenar la ampliación de los límites del refugio de vida silvestre.
Con posterioridad, se emitió el decreto ejecutivo n.°29019 del 19 de setiembre de 2000, “Reglamento Manejo Participativo de Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre, Gandoca Manzanillo, Sector Gandoca”. El art. 8 de dicho cuerpo normativo dispuso derogar el decreto n.°23069-MIRENEM recién mencionado y, por tanto, se ha interpretado que se restituyó el art. 6 citado supra ‒el excluyente‒. Al respecto, la Sala consideró que la derogatoria bajo análisis implicó una reducción del área del REGAMA, al quedar excluidas las áreas definidas como urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (ver sentencia n.°2009-001056, a la cual se hará referencia más adelante).
En el 2005, el Poder Ejecutivo emitió el decreto ejecutivo n.°32753 del 16 de mayo, que “Ratifica vigencia de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 7° y 8° del decreto ejecutivo que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo”. Mediante dicha normativa se dispuso lo siguiente:
Art. 1°—Ratificase la vigencia de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 7° y 8° del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206 de 29 de octubre de 1985, que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca -Manzanillo, en los términos en que fue declarado.
Art. 2°—Derógase los artículo 5° y 6° del Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206 de 29 de octubre de 1985. (Lo destacado no corresponde al original).
En este decreto se realizaron unas consideraciones previas, en las que se evidencia la voluntad del Poder Ejecutivo de reincorporar todos los terrenos ‒incluso urbanos‒ al REGAMA:
“De conformidad con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, N°7554 la reducción de las áreas silvestres protegidas pertenecientes al patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su categoría de manejo sólo puede efectuarse por Ley de la República, después de la realización de estudios técnicos que justifiquen la medida”.
Además, se explicó y sintetizó lo ocurrido hasta esa fecha con los límites del REGAMA y se realizaron las siguientes consideraciones:
“1°—Que de conformidad con lo estipulado en el artículo 50 de la Constitución Política, el Estado Costarricense tiene la obligación de garantizar, defender y preservar el derecho de todos los habitantes del país y de las futuras generaciones de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
2°—Que es función del Estado velar por la conservación de los recursos naturales renovables especialmente aquellos que impliquen el bienestar y mejor desarrollo social, económico, político y ecológico de los pobladores de la región.
3°—Que mediante Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206, de 29 de octubre de 1985, se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, partiendo de la necesidad de protección y conservación de los recursos naturales de valor único existentes en la zona, que incluye manglares, bosques, arrecifes coralinos, máxime por ser una playa de anidación de la tortuga marina Baula.
4°—Que de conformidad con el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 y el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7317, los recursos naturales comprendidos dentro de los refugios nacionales de vida silvestre quedan bajo la competencia y manejo exclusivo de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, actualmente Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía, en virtud del artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, N°7788.
5°—Que los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal N°7575 y sus reformas, establecieron como patrimonio natural del Estado los bosques y terrenos forestales de las reservas naturales, los cuales son inembargables e inalienables, su posesión por los particulares no causa derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible, en consecuencia no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria.
6º—Que el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Nº6043 de fecha de 2 de marzo de 1977, publicada en La Gaceta Nº52 de 16 de marzo de 1977, estableció que dicha ley no se aplicará a las zonas marítimo terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por su legislación respectiva.
7°—Que el Decreto de Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca - Manzanillo, N° 16614-MAG, de 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta N° 206 de 29 de octubre de 1985, estableció en su artículo 6º que las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estuvieran comprendidas dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarían sometidas a las regulaciones de ese decreto.
8°—Que posteriormente el artículo 16 del Decreto Ejecutivo N° 23069-MIRENEM, de 21 de marzo de 1994, publicado en La Gaceta N° 65 de 5 de abril de 1994, que declaró de acceso restringido de la zona de Playa Gandoca, derogó el citado artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG, dejando sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas.
9°—Que el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, de 19 de setiembre del 2000, publicado en La Gaceta N° 208, de 31 de octubre del 2000, correspondiente al Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, Sector Gandoca, derogó en su totalidad el Decreto Ejecutivo N° 23069-MlRENEM, con lo cual entró en vigencia nuevamente el artículo 6º del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG.
10°—Que de conformidad con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 la reducción de las áreas silvestres protegidas pertenecientes al patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su categoría de manejo sólo puede efectuarse por Ley de la República, después de la realización de estudios técnicos que justifiquen la medida.
11°—Que la derogatoria mencionada en el Considerando 9 de presente decreto, implicó una reducción del área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca - Manzanillo, contraria a lo dispuesto por el supracitado artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554, y ocasionando con ello un daño a la biodiversidad existente en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca – Manzanillo”.
Este instrumento normativo fue impugnado ante la Sala Constitucional. Los agravios alegados fueron los siguientes: falta de consulta al gobierno municipal en relación con modificaciones a la extensión y administración del patrimonio forestal ubicado en su jurisdicción; falta de indemnización hacia los propietarios de los terrenos expropiados e incumplimiento de los requisitos dispuestos por ley para la creación –vía decreto‒ de zonas protegidas. Tales alegatos fueron desestimados en la sentencia n.°2006-005975, en la que además de hacer un recuento histórico de la normativa acá examinada, la Sala se refirió a la normativa legal que en su momento fundamentó la conducta del Poder Ejecutivo. En lo conducente, se resolvió lo siguiente:
“VII.- Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas.
En el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna –y lo señala como motivo de inconstitucionalidad-, la derogatoria del Decreto 23069-MIRENEM por el Decreto 29019-MINAE pues tácitamente redujo la extensión del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, dado que éste último había ampliado los límites del Refugio.
Analizando los decretos promulgados relacionados con el Refugio Gandoca-Manzanillo, se observa como el Poder Ejecutivo ha emitido varios en procura de regular la situación del mismo. Con el objeto de aclarar la situación actual, es conveniente hacer un recuento de los relacionados con el objeto de esta acción. Tenemos en primer término el DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). El fundamento legal del decreto está concretamente en el artículo 2 de la Ley N°4465, pero especialmente en el artículo 18 de la Ley N°6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, ya derogada, pero que en aquel momento disponía:
“Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción. Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería. (…)” El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo.
Más adelante se promulgó el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha.
(…)
Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales de un área silvestre, pero sí puede extenderlos. De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales.
VIII.En relación con la falta de indemnización hacia los propietarios de los terrenos expropiados y el incumplimiento de los requisitos dispuestos por Ley.
Los otros argumentos del accionante combaten la falta de indemnización a los propietarios por los terrenos expropiados y el incumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley para el establecimiento (por Decreto) de reservas forestales, áreas silvestres protegidas, etc.; asimismo impugna el alcance de las disposiciones de la Ley Forestal N° 446 y del artículo 18 de la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, los cuales sirvieron de fundamento a la emisión del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG. Sin embargo, ambos temas constituyen cuestiones de legalidad ordinaria, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria (ver entre otros los votos 2001-4530, 2002 4254, 2002-4878, 2002-5203 y 2003-3653).
(…)
El Poder Ejecutivo no tiene obligación de consultar a las Municipalidades sobre las medidas a adoptar en relación con las llamadas “zonas protegidas”, pues su competencia sobre tales zonas –como administrador-, es exclusiva. Podría hacerlo y quizás sería conveniente que recabara el criterio de aquellas, con miras a que las disposiciones relacionadas con la administración y manejo de las mismas armonicen con los intereses locales. Sin embargo, ello constituye una cuestión de oportunidad y conveniencia, que queda a discreción de ese poder. El presunto incumplimiento de los requisitos establecidos en la ley para la emisión de un decreto, así como la alegada falta de indemnización a los propietarios, son cuestiones de legalidad cuyo conocimiento no corresponde a este Tribunal, sino que deben ser conocidas y resueltas en la jurisdicción ordinaria. Por otra parte si bien el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, derogó el Decreto 23069-MIRENEM, y al hacerlo excluyó de la REGAMA las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (con lo que se produjo una disminución tácita del territorio de la REGAMA), posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005 que derogó el artículo 6° del Decreto 16614-MAG.
Al hacerlo, el territorio de la reserva volvió a su situación original. Ello no solo es constitucional, sino acorde con la jurisprudencia de este Tribunal en esa materia. En virtud de lo expuesto, y de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo procedente es rechazar la acción”. (Lo destacado no corresponde al original).
De este modo, se aprecia que en ese momento se determinó que el REGAMA estaba integrado también por las zonas urbanas en cuestión y que lo relativo a una eventual indemnización debía ser planteado y discutido en cada caso concreto en las vías ordinarias de legalidad.
Pese al referido antecedente de la Sala, mediante el decreto ejecutivo n.°34043 de 11 de setiembre de 2007, se dictó un nuevo reglamento que “Ratifica y reforma decreto que Crea Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo”. Esta normativa se emitió cuando ya estaba vigente la ley n.°7554 del 04 de octubre de 1995, que es Ley Orgánica del Ambiente, que expresamente dispone cuáles son los requisitos para la creación de las áreas protegidas, las facultades del Poder Ejecutivo al respecto y la restricción por la que la superficie de esas áreas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por ley de la república, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida. En el decreto bajo análisis se consignaron unas consideraciones previas en las que destacaron las supuestas dificultades para el desarrollo de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, pero también se enfatizó que varias de las zonas eran calificadas como humedales de importancia internacional y, además, que era imprescindible dar protección de las tortugas y animales silvestres, por lo que se procedía a ampliar el resguardo en la zona marítima. En lo conducente, esta normativa reglamentaria disponía lo siguiente:
Art. 1º-Ratifíquese el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985, publicado en La Gaceta Nº 206, del 29 de octubre de 1985; exceptuando el artículo 5º.
(…)
Art. 3º-Modifíquese el artículo 6º del Decreto Nº 16614-MAG para que se lea de la siguiente manera: "Artículo 6: Las áreas urbanas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo estén comprendidos dentro de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto. Los casos que actualmente se encuentren con procesos judiciales o administrativos denunciados por el SINAC no se verán favorecidos por esta disposición.
Art. 4º- Corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación de manera conjunta con la Municipalidad de Talamanca, la descripción de las zonas urbanas; para lo cual se les otorga un plazo improrrogable de treinta días naturales a partir de la publicación de este Decreto.
Art. 5º-Que el plan regulador para las áreas que quedan en administración municipal, debe ser sometido para visto bueno del Ministerio del Ambiente y Energía.
Art. 6º-Se establece una suspensión para el aprovechamiento maderable en todo el cantón de Talamanca, hasta tanto no se tenga los estudios técnicos que le permitan al Ministerio del Ambiente y Energía conocer las consecuencias e impacto al ambiente.
Art. 7º-Deróguese el Decreto Nº 32753 del 25 de noviembre de 2005. (Lo destacado no corresponde al original).
La constitucionalidad de los arts. 3, 4, 5 y 7 de este decreto fue cuestionada en el expediente n.°07-014812-0007-CO y mediante resolución n.°2009-001056, la Sala dio cuenta del ir y venir en la regulación atinente a las áreas denominadas como urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Al respecto, la Sala afirmó que han “sido incluidas y excluidas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo en varias ocasiones, por arbitrio reglamentario” y, luego de hacer recuento de lo resuelto en el año 2006, realizó las siguientes conclusiones:
“De todo lo cual se pueden derivar dos conclusiones. Por un lado, cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida . Por otro lado, la derogatoria del artículo 6° del decreto ejecutivo DE-16614, incluyendo las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo implicó un aumento del territorio del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, siendo entonces que la exclusión de dichas zonas dentro del territorio del refugio implica una reducción del territorio de este”. (Lo destacado no corresponde al original).
Al pronunciarse por el fondo, este Tribunal consideró que la normativa reglamentaria era lesiva del principio de legalidad, que exige que en ciertas materias la conducta debe provenir de una norma de rango legal y no una disposición inferior. Para el caso concreto, ello implica que la reducción de las zonas protegidas solamente se podría realizar mediante una reforma legal, con el respaldo técnico correspondiente. Asimismo, se resolvió que las normas eran inconstitucionales por implicar una abierta desprotección al medio ambiente:
“VII.- Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE.- Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria.
Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo respeto obliga a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanada del Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes. Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que por su trascendencia, para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley. Así nos encontramos por ejemplo con que la creación de impuestos, la imposición de penas, la regulación de los derechos fundamentales, y –como en este caso- la reducción de los límites de una zona protectora del patrimonio forestal del Estado, son todas situaciones donde se requiere de la intervención del legislador, pues es en el debate parlamentario donde mejor se asegura la regulación de estas materias. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto.
Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales.
De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales. Todo lo anterior nos lleva a concluir que el mencionado artículo 3° del Decreto impugnado -que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º disminuyendo los límites del refugio en cuestión- resulta inconstitucional. De la misma forma resulta inconstitucional el artículo 7° del mismo decreto, pues, deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005, el cual ampliaba los límites del refugio en cuestión. Además, por conexidad, resultan inconstitucionales los artículos 4° y 5° del decreto en cuestión pues estos están directamente referidos a estas áreas urbanas que se están excluyendo de los límites del Refugio, uno fijando las competencias para la descripción de dichas áreas (art.4°) y otro estableciendo la competencia del MINAE para dar el visto bueno al plan regulador de dichas áreas (art.5°).
En el mismo sentido debe entenderse que el artículo 1° del decreto en cuestión resulta inconstitucional en la medida en que, al ratificar el decreto original de creación del refugio, lo hace sin excepcionar el artículo 6°, pues al no hacerlo se tendría la misma situación de reducción de los límites del refugio.
VIII.Conclusión.- Así entonces, procede la declaratoria de nulidad de los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad del artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 del decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985. La anterior declaratoria tiene efectos retroactivos a la entrada en vigencia del decreto y sin tomar especial consideración sobre supuestos derechos adquiridos, pues a todas luces, no es constitucionalmente posible haber adquirido derecho válido alguno dentro de un Refugio Nacional de Vida Silvestre. Lo anterior, sin perjuicio de que si alguna parte se siente perjudicada en su patrimonio acuda ante las instancias judiciales pertinentes a reclamar la respectiva responsabilidad administrativa.
Se anulan los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad el artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 del decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985 . Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada”. (Lo destacado no corresponde al original).
Consta que con posterioridad a estos antecedentes se presentó el proyecto de ley de “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”. En la exposición de motivos del proyecto de ley se alude en repetidas ocasiones a las supuestas irregularidades e indebidas interpretaciones para la conformación del REGAMA y, por tanto, se impulsa la iniciativa con el propósito de atender “los reclamos de los habitantes del Caribe Sur para que se les reconozcan sus derechos”. Esta iniciativa se convirtió en ley de la República n.°9223 del 20 de marzo de 2014 y fue cuestionada y declarada parcialmente inconstitucional en la sentencia n.°2019-012745 ‒respecto de la cual versa esta gestión de desobediencia‒. A esta sentencia me referiré en concreto más adelante.
En autos no hay ninguna controversia sobre el hecho de que la zona bajo análisis demanda una profunda y decidida protección medio ambiental, pues desde su creación y luego en los demás instrumentos normativos analizados ha quedado plasmada la importancia medioambiental que representa esta zona para el territorio costarricense en lo relativo a la protección de bellezas naturales. En efecto, en todos los decretos examinados se ha puesto de manifiesto la importancia de resguardar ambientalmente la zona, debido a su gran riqueza en biodiversidad. Así, el decreto ejecutivo n.°16614 del 1° de julio de 1985, afirmó lo siguiente:
“1°—.Que la zona litoral Atlántica de Talamanca posee recursos tales como: Manglares, pantanos, bosques y arrecifes de valor único.
2°—Que dentro de la zona se encuentra la única asociación de yolillo y orey (Raphia sp y Campnosperma panamense) que existe en nuestro país.
3°—Que la zona mantiene poblaciones de especies en vías de extinción como: El manatí (Trichechus manatus), el cocodrilo y el caimán (Crocodilus acutus y Caimán crocodilus), la danta (Tapirus bardil) y diversas especies de monos y felinos.
4°—Que en la franja litoral y en la zona de arrecifes existe el único banco natural de ostión de mangle (Crassastraea rhizophorae), uno de los pocos criaderos de sábalo (Megalops atlanticus) y poblaciones residentes y únicas de langosta (Panilururs argus) 5°—Que la zona posee playas de gran potencial turístico bajo un manejo regulado.
6°—Que es función del Estado velar por la conservación de los recursos naturales renovables, especialmente aquellos que impliquen el mejor bienestar y desarrollo social, económico, político y ecológico de los pobladores de la región”. (Lo destacado no corresponde al original).
El decreto n.°23069 contiene las siguientes consideraciones adicionales, dando énfasis también en la protección de una gama de tortugas que se acercan a la zona:
“1°—Que mediante Decreto N° 16614-MAG se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, el cual tiene como uno de los fines la protección de los recursos renovables del área.
2°- Que el manejo y administración de esta área protegida corresponde a la Dirección de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.
3°—Que la colonia anidadora de tortugas marinas, baula (Dermochelys coriácea), tortuga verde (Chelonia mydas), tortuga Carey (Eretmochelys imbricata) y tortuga caguama (Caretta caretta), que desovan en Playa Gandoca, se considera como una de las más importantes del Caribe Sur.
4°—Que la cantidad de turistas que visita el área durante la temporada de anidación de las tortugas baula, verde, carey caguama, que se da en el período comprendido entre los meses de marzo a octubre, es de considerable magnitud.
5°—Que existen antecedentes científicos que señalan que la presencia humana asociada al uso inadecuado de luces (linternas y cámaras con flash), así como el incorrecto comportamiento durante la observación del desove puede alterar de manera significativa el comportamiento habitual de las tortugas; ya que puede interrumpirse el proceso de desove de las tortugas y así mismo durante la época de nacimiento de las crías estas pueden desorientarse durante su regreso al mar.
6°—Es necesario regular la afluencia masiva de turistas a este Refugio durante el periodo de desove de las tortugas baula, verde, carey, caguama, con el fin de proteger dicho proceso y conservar el recurso para futuras generaciones.
7° -Que una de las principales causas de mortalidad de tortugas adultas, se debe a su entrampamiento en redes colocadas en el paso hacia las playas de anidación o sitios de alimentación”. (Lo destacado no corresponde al original).
Luego, el decreto ejecutivo n.°29019 del 19 de setiembre de 2000, “Reglamento Manejo Participativo de Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre, Gandoca Manzanillo, Sector Gandoca, recoge las siguientes consideraciones previas:
“1º—La Constitución Política de la República de Costa Rica, establece en su numeral cincuenta que el Estado costarricense debe velar por el derecho constitucional de todo ciudadano a un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas sin comprometer las opciones de las futuras generaciones.
2º—De conformidad con el artículo 6º de la Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554, el Estado debe fomentar la participación activa y organizada de los habitantes de la República en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente, a través de instancias regionales y locales con amplia intervención de la sociedad civil, que en coordinación con las instituciones públicas y privadas fomenten un manejo racional de los recursos naturales.
3º—El artículo 101 de la Ley de Biodiversidad Nº 7788 establece que debe incentivarse la participación de la comunidad en la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica mediante la asistencia técnica y los incentivos legales correspondientes, especialmente en áreas donde haya identificado especies en peligro de extinción, endémicas o raras.
4º—El Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, fue creado mediante Decreto Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985, en consideración a los recursos naturales de valor único, incluyendo manglares, bosques, arrecifes coralinos, así como por el hecho de ser una de las pocas playas de anidación en el mundo de la tortuga marina baula.
5º—Con la ratificación por parte del Gobierno de Costa Rica de la Convención Ramsar en el año 1991, los principales humedales en dicho Refugio quedaron incluidos dentro de la lista de Humedales Ramsar de Importancia Internacional por sus particulares características biofísicas, su flora (vegetación dominante: yolillo, orey, palma real, mangle colorado, cativo, gavilán, sangrillo, cerillo, caobilla, fruta dorada, garrobo, bala de cañon, pasto de tortuga) y fauna es de gran diversidad, peces, aves, reptiles y mamíferos, corales, moluscos, crustáceos, cambute, langosta, jaiba, cangrejo de tierra, pargo, róbalo, mojarra, halcón peregrino, pelícano pardo, mono congo, pizote, mapache, martilla, tepezcuintle, guatusa, saíno, oso hormiguero, león breñero, especies endémicas (mojarra, olomina), amenazadas (iguana verde, caimán, cocodrilo, águila pescadora, mono araña, mono cara blanca, nutria, danta, chacho de monte, serafín del platanar, venado cola blanca) y en peligro de extinción (manatí, jaguar, puma, manigordo).
Adicionalmente, llegan a desovar a playas costarricenses seis especies de quelonios marinos: tortuga carey (Eretmochelys imbricata), tortuga caguama (Dermochelys caretta), tortuga lora (Lepidochelys olivacea), tortuga baula (Dermochelys coriacea), tortuga verde del Caribe (Chelonia mydas), verde del Pacífico (Chelonia agassizii), todas estas especies en situación crítica por su explotación sin control”. (Lo destacado no corresponde al original).
El decreto ejecutivo n.°34043 de 11 de setiembre de 2007 reitera la importancia medioambiental de la zona:
“5º- La Ley Nº 7906 aprueba la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, cuyo objetivo es promover la protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de los hábitat de los cuáles dependen, basándose en los daños científicos más fidedignos disponibles y considerando las características ambientales, socioeconómicas y culturales de los países.
6º-Que mediante Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, del 1º de julio de 1985, publicado en La Gaceta Nº 206, del 29 de octubre de 1985, se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, partiendo de la necesidad de protección y conservación de los recursos naturales de valor único existentes en la zona, que incluye manglares, bosques, arrecifes coralinos, máxime por ser una playa de anidación de la tortuga marina Baula”. (Lo destacado no corresponde al original).
No cabe duda por tanto de la importancia de la zona en cuanto a resguardo de humedales, manglares, arrecifes coralinos, flora y fauna, lo que exige una intervención decidida de parte de las autoridades competentes en la materia.
Para poder resolver las gestiones de desobediencia que acá se plantean corresponde ahora realizar una breve referencia a lo resuelto, tanto por la mayoría como por la minoría de este tribunal.
Cabe indicar ‒de previo‒ que esta Sala ha advertido que tratándose de sentencias estimatorias de acciones de inconstitucionalidad se puede encontrar un mandato hacia las autoridades competentes tanto en la parte considerativa como en la parte dispositiva. Por ejemplo, en la sentencia interlocutoria n.°2017-011404, la mayoría resolvió lo siguiente:
“I.- En la Sentencia N° 2010-2023, de las 14:54 horas, del 2 de febrero de 2010, esta Sala declaró la inconstitucionalidad del artículo 34, párrafo segundo, del Reglamento de la Carrera Docente, Decreto Ejecutivo N° 2235-E-P del 14 de febrero de 1972; y, en sus considerandos, se establecieron las consecuencias jurídicas de la decisión del fallo, con el fin de rediseñar los contenidos curriculares de la enseñanza religiosa en escuelas y colegios públicos, de acuerdo con los estudios técnicos pertinentes para darle cabida a una educación religiosa católica y otra ecuménica. Al respecto, si bien en la parte dispositiva no se da una orden expresa de cumplimiento, de la parte considerativa del voto de mayoría se desprende, de forma diáfana, que el Ministerio de Educación Pública está en la obligación de desarrollar una serie de acciones con el fin de cumplir con la ratio decidendi de esa sentencia; tan es así, que el propio Miguel Ángel Gutiérrez Rodríguez, en su condición de ministro de Educación Pública a.í., informa que mediante Resolución N° 313-MEP-2017 se resolvió integrar la Comisión Institucional de Educación Religiosa encargada de analizar, estudiar, formular, planificar, asesorar, investigar, evaluar y divulgar todos los aspectos relacionados con el currículo de la asignatura religiosa en todos los ciclos y ofertas educativas autorizadas por el Consejo Superior de Educación y que crearon un cronograma de las actividades correspondientes al proceso de implementación de las dos etapas establecidas en la sentencia: confesional y ecuménica.
Sin embargo, requiere que la Sala les otorgue como plazo lo que queda de este año para ejecutar las diferentes acciones para el cumplimiento cabal del fallo. En consecuencia, siendo ello razonable y consecuente con lo resuelto, se otorga, al Ministerio de Educación Pública lo que resta del presente año para el cabal cumplimiento de lo ordenado en el citado Voto N° 2010-2023”. (Lo destacado no corresponde al original).
Sin embargo, considero que debe haber claridad jurídica sobre lo ordenado y sobre cuáles son las autoridades llamadas a darle cumplimiento. Es oportuno señalar que, en esa misma sentencia, el magistrado Rueda Leal hizo una reflexión al respecto, en la que consideró que se puede acudir a la parte considerativa de la sentencia para efectos de cumplir las órdenes emanadas en el fallo. En su voto salvado se dice lo siguiente:
“A mayor abundamiento, adviértase que las conductas sancionadas en el ordinal 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional parten del presupuesto de que la Sala haya dirigido una orden precisa a una persona determinada. Desde el punto de vista técnico de la estructura de las sentencias, las órdenes específicas se consignan en la parte dispositiva. Extraer órdenes concretas de la parte considerativa, cuyo contenido es más vasto que el de la dispositiva, implica una grave inseguridad jurídica en perjuicio de la parte recurrida, puesto que deja la concreción del contenido exacto de tales órdenes a la técnica hermenéutica que se aplique en el asunto concreto, lo cual puede variar de caso en caso. De este modo, la parte recurrida caería en una permanente incertidumbre respecto de qué debe cumplir, lo que deviene aún más serio dadas las consecuencias sancionatorias derivadas del desacato a las órdenes de la Sala.
Lo anterior no obsta que a los efectos de ejecutar las órdenes concretas en los fallos de la Sala, se pueda acudir a la parte considerativa como referencia; tampoco va en detrimento del efecto erga omnes de las sentencias de este Tribunal Constitucional, toda vez que una cosa es que un pronunciamiento abarque a todos, hayan sido partes o no, y otra cosa muy diferente es la obligación de cumplir una orden concreta”. (Lo destacado no corresponde al original).
a.- Lo resuelto por la mayoría en la sentencia n.°2019-012745 Los alegatos del accionante consistieron en que la ley “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” era inconstitucional, en virtud de que redujo la superficie del REGAMA excluyendo amplias porciones de terrenos que debían ser protegidos, sin cumplir con los requisitos de compensación y estudios técnicos.
Para resolver los agravios planteados, la mayoría de la Sala hizo un recuento de los antecedentes relacionados con la creación del REGAMA y los votos de la Sala dictados en la materia. Se reiteraron las líneas argumentativas en el sentido de que cualquier decisión que implique la reducción de un área silvestre protegida debe cumplir el principio de reserva legal y la decisión debe estar acompañada de un estudio científico e individualizado:
“[E]l estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que es la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente, requiere de un análisis técnico que implica un análisis individualizado, el cual debe contener como mínimo las siguientes medidas:
El grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente; Las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente; La demostración de cómo la medida que se toma, implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.
En síntesis, dicho estudio previo debe demostrar que la desafectación es conforme con la protección constitucional al derecho al ambiente, pues como se dijo en el voto no. 18702-2010 ‘no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito’”. (Lo destacado no corresponde al original).
Sobre el caso concreto, se explicó que el proyecto de ley fue objeto ‒en un primer momento‒ de una consulta legislativa de constitucionalidad y la Sala emitió la opinión n.°2012-013367 en la que declaró que el proyecto de ley era inconstitucional por violación al art. 50 de la Constitución Política, toda vez que estaba sustentado en un estudio incompleto que no determinaba técnica y científicamente cuál era el impacto real sobre el ambiente ‒vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo‒. Adicionalmente, en la sentencia se explica que con posterioridad a aquella consulta legislativa, se realizó un nuevo estudio y luego se aprobó la ley por parte de la Asamblea Legislativa con el propósito de redefinir los límites del REGAMA, pero no se tenía claridad sobre cuál era el impacto de esa decisión:
“Ahora bien, quedando establecido que la ley que se analiza, al redefinir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que hace en realidad es una reducción del área del refugio, conviene preguntarse si la ley es clara al indicar CUANTO es esa reducción? La respuesta es no, la ley no es clara al indicar cuánto es el área que se reduce del Refugio. Para saber entonces, cuánto es el área que se reduce, como la ley no lo indica, esta Sala acude al “Informe técnico” mencionado. Según dicho informe, se tiene que:
-La reducción implica un área total de 406.52 hectáreas, de las cuales 205.97 hectáreas corresponden a cobertura de bosque (folio 24 del informe), siendo que de ellas 17 hectáreas están dentro de la zona marítimo terrestre, según el informe de la Procuraduría.
Lo cual nos lleva a entender, en el mismo sentido en que lo expresó la Procuraduría General de la República en la vista, que de la totalidad del área que se reduce, aproximadamente la mitad es bosque. Al respecto, en la prueba solicitada, la Procuraduría General de la República informa que, resulta evidente la falta de sustento técnico para fundamentar la desafectación de la zona boscosa”.
La Sala continuó con el análisis del estudio técnico que pretendió justificar la legitimidad de la ley. Para tales efectos, se cotejaron los informes aportados al expediente. En primer lugar, la Procuraduría General de la República (PGR) cuestionó lo siguiente:
“[N]o se justifica adecuadamente la exclusión de 406,32 hectáreas de la Llanura Costera Cocles-Manzanillo que se ordena. Asimismo, no se explica las razones por las que no se excluyeron únicamente los cuadrantes urbanos, sino, además, 188 hectáreas con cobertura de bosque, que quedan excluidas del Patrimonio Natural del Estado, ni forman parte de la Zona Marítimo Terrestre”. (Lo destacado no corresponde al original).
Mientras que, de su parte, las autoridades del SINAC informaron:
“[L]as 188 hectáreas que menciona la Procuraduría General de la República no constituyen un boque compacto, sino estructuras forestales de tipo bosque que, en su mayoría, se encuentran en propiedad privada”.
Al contrastar los alegatos, la Sala encontró una contradicción entre la supuesta finalidad de la norma: “desafectar” bienes privados que pertenecen a los pobladores. Se consideró que en el caso de que se trate de bienes privados, no tendría razón de ser la desafectación. Además, se advirtió que del expediente no se lograba acreditar que el área en mención estuviera efectivamente conformada por terrenos de naturaleza privada:
“[L]a explicación que da la directora ejecutiva resulta insuficiente para descartar la objeción externada por la Procuraduría General de la República, pues del estudio del expediente legislativo y la prueba aportada a los autos, no logra demostrarse fehacientemente que el área antes mencionada efectivamente esté conformada por terrenos de naturaleza privada, ya que, de ser así, no habría razón alguna para que dichos terrenos fueran sometidos a una desafectación. Así, cabe recordar que los únicos terrenos que podrían ser desafectados son aquellos que son catalogados como bienes de dominio público, de ahí que hay una contradicción lógica cuando se sostiene que se trata de inmuebles de naturaleza privada que deben ser desafectados, tal y como lo afirma la autoridad recurrida en su informe. El anterior razonamiento se refuerza con base en lo que preceptúa el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley n.° 7554 de 4 octubre de 1995”. (Lo destacado no corresponde al original).
Y, además, se agregó:
“[L]as propiedades privadas no son parte del refugio -si las hubiese-, de ahí que resulta un contrasentido el desafectar áreas que son privadas. Estaríamos, pues, ante la existencia de una Ley irracional”. (Lo destacado no corresponde al original).
A continuación, se puede encontrar el núcleo de las argumentaciones de la mayoría de la Sala, entre las que se destaca el señalamiento sobre la debilidad en el estudio, pues no se descarta que la desafectación de los terrenos ‒los cuadrantes que no sean urbanos‒ vaya o no a provocar un daño al medio ambiente, por lo que en caso de duda se debía privilegiar el resguardo del medio ambiente y considerar las hectáreas definidas por la PGR en su informe como parte del refugio:
“Ergo, si bien hay un informe técnico que justifica la promulgación de la Ley, lo cierto es que dicho estudio no logra descartar que la desafectación de los terrenos no vaya a provocar un daño al medio ambiente -lo no referente a los cuadrantes urbanos-. Desde una perspectiva lógica y acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), lo procedente era disponer únicamente la desafectación de los terrenos que conforman los pueblos que se ubican en la zona -pueblos originarios u otros asentamientos de población- o, eventualmente, excluir otras áreas de dominio público, siempre y cuando se acreditara que no se provocaría una afectación al medio ambiente y se diera la respectiva compensación. En ese sentido, tal y como se externó líneas atrás, no hay claridad sobre los terrenos que contienen bosque -si son parte del Patrimonio Natural del Estado o terrenos privados afectos a las limitaciones que prevé el ordenamiento jurídico ambiental, en cuyo caso era innecesaria la desafectación-, y que la Ley desafectó.
O una de dos: si trata de bienes privados sujetos a las limitaciones ambientales previstas por la legislación, la desafectación está demás; si se trata de un bien dominio público, la desafectación es insuficiente, porque no hay certeza sobre el no deterioro del ambiente y no se da la respectiva compensación del área. Ante esta duda razonable, lo que corresponde es aplicar el principio de in dubio pro natura, por lo que debe de considerarse a las 188 hectáreas como parte del refugio -bien demanial-, por lo que resulta improcedente su exclusión sin la respectiva compensación. Todo lo anterior, sin lugar a duda, resulta contrario de lo previsto por esta Sala en su jurisprudencia, de ahí que la norma legal impugnada resulte inconstitucional”. (Lo destacado no corresponde al original).
De seguido, la mayoría de la Sala realizó un matiz –que no puede perderse de vista– en razón de la protección al derecho a la propiedad privada, y afirmó que “si hay terrenos privados dentro de esas 188 hectáreas, no es posible, a tenor de lo dispuesto en el numeral 45 constitucional y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, vulnerar el derecho de propiedad de sus propietarios”. Partiendo de lo anterior, se explicó que era razonable la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos ‒pueblos originarios o personas que incluso estaban ahí antes de que se creara el refugio‒, pero sí se determinó que la norma era inconstitucional respecto de las hectáreas de bosque, por lo que se explicó que correspondía ordenarle al SINAC que procediera a delimitar el área mencionada y, a continuación, habría dos posibilidades: una, que se tratara de bienes demaniales, en cuyo caso el Estado a través del SINAC debía emprender las acciones correspondientes en su defensa; la segunda, que se tratara de bienes privados, en cuyo caso procedería imponer las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente. La sentencia dice lo siguiente:
“Por otra parte, hay que aclarar que, de conformidad con la información que consta en el expediente, tanto legislativo como el judicial, no toda la normativa legal que se impugna es contraria al Derecho de la Constitución, toda vez que sí resulta procedente la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos -pueblos originarios o personas que incluso estaban ahí antes de que se creara el refugio-, por lo que no tendría sentido hacer una declaratoria de inconstitucionalidad de toda la normativa. Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa -188 hectáreas-, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el área antes mencionada.
En el caso que se determine de que se trata de bienes de dominio público -no bienes de dominio privado-, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente”. (Lo destacado no corresponde al original).
Tal y como se concluye del análisis de esa sentencia, se dispone que se proceda a delimitar los territorios comprendidos en la zona boscosa ‒188 hectáreas‒ y luego determinar si se trata de bienes públicos o privados. Entonces, estimo que la parte dispositiva de la sentencia debe entenderse ligada con la parte considerativa recién enfatizada. La orden de la Sala fue la siguiente:
“Por mayoría se declara con lugar la acción, anulando la Ley impugnada, n.°9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. Esta declaratoria de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe”. (Lo destacado no corresponde al original).
Respecto de otros territorios, la acción fue desestimada, por cuanto no se constató que hubiera una lesión o amenaza a su protección medio ambiental:
“[N]o se presentó prueba de que la ley per se afectara humedales o violara el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre. Indica la Procuraduría que la ley impugnada no contempla ninguna disposición relativa a la Zona Marítimo Terrestre, por lo tanto, no se puede quebrantar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, ni tampoco se puede interpretar que, los terrenos excluidos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo por la Ley n°9223 que se encuentren ubicados en la franja de doscientos metros de ancho a lo largo del litoral, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, así como las áreas ocupadas por los manglares y esteros (zona pública), y la franja de ciento cincuenta metros contigua a éstos (zona restringida), entre otros bienes, quedaron desafectados del régimen especial que cobija la zona marítimo terrestre. Por ello, sin que se prejuzgue sobre el fondo de lo planteado, en cuanto a estos alegatos, procede desestimar el examen de estos alegatos en esta acción por cuanto, ya se determinó la inconstitucionalidad anterior”.
b.- Lo resuelto por la minoría en la sentencia n.°2019-012745 La minoría de la Sala ‒integrada por la magistrada López Hernández y los magistrados Salazar Alvarado y Araya García‒ salvó el voto y consideró que la normativa impugnada no era inconstitucional, pues a su juicio se encontraba un justo balance respecto de la protección de los bienes en conflicto:
“La condición histórica de los asentamientos urbanos en la región, reconocida por el Estado desde en el propio decreto de creación, las particularidades de todo el actuar estatal en relación con la zona específica -incluyendo las intervenciones anteriores de este Tribunal- y las conclusiones y criterios técnicos, en los que se ha apoyado la decisión legislativa, permiten sostener, desde nuestra perspectiva, la legitimidad constitucional del balance realizado por el legislador respecto de los distintos derechos constitucionales en conflicto. No se incumple tampoco con lo estatuido en el Convenio 169 de la OIT ni las obligaciones contenidas en la normativa internacional vigente en Costa Rica sobre la protección de las zonas de manglares y -desde esa perspectiva- nada obsta para que las autoridades estatales competentes, cumplan con su poder-deber, y ejecuten las acciones necesarias para para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en la zona protegida, de conformidad con lo establecido en nuestro ordenamiento”.
En el voto de minoría se estimó que toda la zona ‒incluidos los territorios al amparo del régimen de protección del REGAMA, las zonas urbanas y los terrenos aledaños demarcados por la ley impugnada‒ están exhaustivamente controlados en relación con las actividades permitidas por el decreto ejecutivo 34946-Minae ‒todavía vigente‒, que puso en vigor un plan de manejo en la zona bajo análisis. Se consideró, en ese sentido, que había una suficiente protección en favor de las diversas zonas, aun y cuando quedaran excluidas del refugio:
“En particular, y en lo referido a la existencia de “zonas boscosas” que supuestamente quedarían huérfanas de protección ambiental, el informe rendido por la SINAC a petición de la Sala como prueba para mejor proveer, explica que las posibles zonas boscosas excluidas por la ley, no han perdido y no podrían perder su régimen de protección, pues –en tanto se trate de bosques según la definición de la Ley Forestal- quedan amparados por sus normas protectoras, aún cuando se lleguen a encontrar incluso en terrenos privados. Igualmente, se afirma que los arrecifes de las zonas costeras no van a sufrir con la medida, más deterioro del que actualmente sufren, porque su afectación se genera con los materiales que aportan los ríos desde zonas tierra adentro. También se afirma que las dos zonas de manglares que han quedado excluidas del refugio tampoco sufren de forma relevante en su régimen de protección porque continúan plenamente amparados por las obligaciones internacionales para su defensa y protección, las cuáles han sido aceptadas por Costa Rica en las convenciones internacionales relativas a la materia y que por ende no sufrirán cambios cualitativos”.
A la luz de esas argumentaciones, se estimó que no se había configurado ninguna lesión constitucional al derecho contenido en el art. 50 de la Constitución Política, pues el equilibro ecológico no había sufrido menoscabo con las disposiciones de la ley impugnada, la cual tampoco infringe las obligaciones internacionales aceptadas por nuestro país en el tema de los humedales y zonas de manglar.
A continuación se hace un breve recuento de la información que consta en el expediente a efecto de posteriormente poder sustentar mis propias conclusiones.
En el año 2021 se apersonó ante la Sala el servidor Andrés Alvarado Ramírez, asesor legal del SINAC e informó lo siguiente:
“[S]e adjunta el informe titulado “Identificación y delimitación de la cobertura boscosa en una sección del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca-Manzanillo”, elaborado por funcionarios del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
Este informe identifica y define los territorios comprendidos en la zona boscosa que habían sido contemplados en le ley impugnada N°9223, estimándose que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo a la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas).
Por otro lado, otras 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana; estos terrenos están caracterizados por distribuciones diamétricas, de especies y de área basal heterogéneas, que si bien, de forma visual dan una apariencia boscosa, a la hora de realizar las mediciones de acuerdo con la metodología, los valores obtenidos no permiten clasificarlas como tales.
Lo anterior se traduce en que estas áreas usualmente poseen unos pocos árboles de gran tamaño, con muy pocos individuos en el sub-dosel, o por el contrario la mayoría de los individuos pertenecen a la misma clase diamétrica. En otros casos existen una concentración de muchos individuos en pocas clases diamétricas. A pesar de la apariencia boscosa, hay características que limitan la definición de estos sectores dentro del concepto legal de bosque.
Se indica además que el cumplimiento de la sentencia 2019-012745 se ha llevado a cabo de forma conjunta con la Procuraduría General de la República. Con respecto a las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público, la Procuraduría General de la República, con apoyo del SINAC, está analizando los antecedentes de dominio para identificar las titulaciones llevadas a cabo y proceder con las declaratorias de lesividad correspondientes”. (Lo destacado no corresponde al original).
A tales efectos, se aportó el oficio n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 de 7 de noviembre de 2020, suscrito por el Ing. Olman Mena Valverde, en su condición de analista forestal y dirigido al Departamento Información y Regulación Territorial del SINAC, titulado “Traslado de informe sobre Identificación y delimitación de la cobertura boscosa en una sección del Refugio de Vida Silvestre Mixto-Gandoca Manzanillo” y los anexos correspondientes.
En dicho informe se puede apreciar la metodología de trabajo, los funcionarios que participaron, la explicación del trabajo de campo llevado a cabo y demás detalles.
Al respecto, se acreditó que se diseñó un plan de trabajo para pretender dar cumplimiento a lo ordenado por la Sala en la sentencia bajo análisis:
“[S]e encarga al SINAC la delimitación del área boscosa cuya exclusión fue declarada inconstitucional. Mediante oficio SINAC-DE-187, la Directora del SINAC conforma un equipo técnico para analizar la sentencia y elaborar un plan de trabajo para su atención. El análisis y el Plan de Acción, son presentados en el oficio SINAC-IRT-099-2020. En la ilustración 1 se muestra las diferentes fases y responsables del dicho Plan de Trabajo. El objetivo de este trabajo es completar la actividad de la fase I del Plan de Trabajo citado”. (Lo destacado no corresponde al original).
Entonces, la fase 1 consistía en clasificar y certificar las áreas de bosque. Se explica, en consecuencia, que este informe es el cumplimiento de esa primera etapa de delimitación, tal y como se desprende de la siguiente imagen:
En el citado documento se incluyen unas conclusiones preliminares sobre las características del área con cobertura forestal:
“Análisis de la cobertura de bosque en el estrato bajo estudio.
Debe indicarse que el primer hallazgo, fue la particularidad del uso de suelo en la zona de estudio. Este uso de suelo está caracterizado por la preservación de los árboles grandes y medianos del dosel superior, pero al mismo tiempo un fuerte manejo e intervención en la vegetación debajo de este dosel superior. Este manejo tiene como consecuencia que confluyen dos condiciones completamente diferentes en el sitio, desde el punto de vista de la estructura vertical de la vegetación.
La primera condición estaría caracterizada por un dosel superior, compuesto por árboles de porte grande a mediano (DAP > 20cm) y de altura igual o mayor a 5 m. La segunda condición estaría dada por el sub-dosel o la vegetación inmediatamente debajo de estos árboles. Dicha vegetación corresponde en su mayor parte a un ambiente fuertemente manejado e intervenido por actividades humanas tales como agricultura, residencial, turístico entre otros. La característica principal de dicho ambiente, es que la vegetación del dosel inferior ha sido manejada de forma que ya no conserva su condición original.
La consecuencia de lo anterior es que, al observar una fotografía aérea de la zona y analizar cobertura y densidad de copas, se puede llegar la conclusión de que el sitio se encuentra dominado por cobertura forestal. Sin embargo, debajo del dosel principal se oculta un uso de suelo completamente diferente, que no es compatible con la definición de bosque establecida en la Ley Forestal y su Reglamento.
La condición arriba citada, dificultó la delimitación de áreas homogéneas de bosque, pues usualmente las áreas de mayor densidad arbórea coincidentes con bosque, se encontraban en zonas marginales para las actividades que se identificaron en la zona (agrícola, vivienda, ornamental).
Es por esta razón que el análisis de sensores remotos, permitió a través de índice NDVI, la identificación de estas áreas continuas de bosque. Tanto la relación entre el NDVI y los datos de campo, así como la validación de exactitud, permiten establecer de forma satisfactoria la más probable distribución de las áreas de bosque en la zona de estudio”.
Las conclusiones del informe fueron las siguientes:
“El área denominada como Zona 1 del Decreto de Zonificación del REGAMA (conocido como “Llanura Costera Cocles-Manzanillo”), presenta un uso de suelo muy particular, en el cual predomina la cobertura arbolada y boscosa (233.65 hectáreas). Sin embargo, esta cobertura no cumple en buena parte de la superficie de esta zona, con la definición de “bosque” estipulada en la Ley Forestal 7575 y su Reglamento. De acuerdo a las mediciones realizadas, se estima que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo a la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas). Por otro lado, otras 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana.
Estos terrenos están caracterizados por distribuciones diamétricas, de especies y de área basal heterogéneas, que si bien, de forma visual dan una apariencia boscosa, a la hora de realizar las mediciones de acuerdo a la metodología, los valores obtenidos no permiten clasificarlas como tales. Lo anterior se traduce en que estas áreas usualmente poseen unos pocos árboles de gran tamaño, con muy pocos individuos en el sub-dosel, o por el contrario la mayoría de los individuos pertenecen a la misma clase diamétrica. En otros casos existen una concentración de muchos individuos en pocas clases diamétricas. A pesar de la apariencia boscosa, hay características que limitan la definición de estos sectores dentro del concepto legal de bosque”.
Finalmente, el estudio contiene las recomendaciones siguientes:
Los resultados de este informe, están delimitados por lo instruido en el voto 2019-012745 de la Sala Constitucional y por lo tanto se concentran en la delimitación de las zonas de bosque. Sin embargo, se recomienda considerar la información del Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) en el análisis de lo dispuesto por la Sala para dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia, así como para determinar el nuevo límite de la zona del estudio. Adicionalmente se recomienda tomar en cuenta los levantamientos de Patrimonio Natural del Estado que actualmente se encuentra realizando el Área de Conservación Amistad Pacífico en toda la Zona Marítimo Terrestre de la zona. Insumos que podrían ser útiles para determinar cobertura (como por ejemplo un estudio retrospectivo de cobertura de suelo con fotografías aéreas del Instituto Geográfico Nacional), no son de gran ayuda en este caso, ya que solamente pueden identificar la cobertura de copas. Como se ha demostrado en este informe, para la zona de estudio, existen grandes diferencias entre lo observado a nivel de cobertura de copas y a nivel del sub-dosel, por lo que su utilidad sería mayor si se utiliza en complemento a otra información histórica del mismo período, que permita asegurar la existencia de cobertura boscosa”. (Lo destacado no corresponde al original).
Como se aprecia de esta documentación, se constata que el SINAC llevó a cabo un amplio estudio de campo para delimitar el área en los terrenos que presuntamente se consideraban boscosos.
Asimismo, se diseñó una ruta de trabajo que consistía en que, con posterioridad, se debía hacer un estudio del dominio de estos terrenos:
El cronograma de trabajo sería el siguiente:
Nótese que las etapas sucesivas dependían de una valoración posterior de los terrenos bajo examen ‒estudio de antecedentes de las fincas inscritas‒.
El referido informe fue valorado por la magistrada instructora designada en ese momento, mediante resolución de las 15:29 hrs. de 15 de febrero de 2021, en la cual se resolvió lo siguiente:
“Visto el memorial suscrito por el representante del Sistema Nacional de Areas de Conservación, presentado el 12 de febrero del 2021, donde detalla la forma en que se ha dado cumplimiento a lo ordenado por la Sala en la sentencia de fondo de esta acción, incluyendo un informe amplio de cumplimiento, se resuelve: Se toma nota de lo informado, sigue atento este Tribunal Constitucional a las acciones subsiguientes, agréguese a sus antecedentes y archívese el expediente”.
Sin embargo, es en este punto donde estimo que ciertamente no se puede afirmar que la sentencia haya sido cumplida a cabalidad y por eso salvo parcialmente el voto. En ese sentido, cabe citar de nuevo las recomendaciones de ese informe:
“Los resultados de este informe, están delimitados por lo instruido en el voto 2019-012745 de la Sala Constitucional y por lo tanto se concentran en la delimitación de las zonas de bosque. Sin embargo, se recomienda considerar la información del Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) en el análisis de lo dispuesto por la Sala para dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia, así como para determinar el nuevo límite de la zona del estudio. Adicionalmente se recomienda tomar en cuenta los levantamientos de Patrimonio Natural del Estado que actualmente se encuentra realizando el Área de Conservación Amistad Pacífico en toda la Zona Marítimo Terrestre de la zona. Insumos que podrían ser útiles para determinar cobertura (como por ejemplo un estudio retrospectivo de cobertura de suelo con fotografías aéreas del Instituto Geográfico Nacional), no son de gran ayuda en este caso, ya que solamente pueden identificar la cobertura de copas. Como se ha demostrado en este informe, para la zona de estudio, existen grandes diferencias entre lo observado a nivel de cobertura de copas y a nivel del sub-dosel, por lo que su utilidad sería mayor si se utiliza en complemento a otra información histórica del mismo período, que permita asegurar la existencia de cobertura boscosa”. (Lo destacado no corresponde al original).
Es decir, de la letra misma del documento se deriva que los funcionarios eran conscientes de que faltaba una fase más para dar el cumplimiento a la sentencia y eso es lo que a mi juicio se echa de menos. En efecto, falta la delimitación del área, sobre la base de ese informe n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 SINAC. Lo anterior, bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia.
El accionante presentó una gestión de desobediencia en la que aportó copia del informe n.°SINAC-SE-PPC-320-2017 remitido por el master Juan Carlos Villegas Arguedas, jefe a.i. del Departamento de Prevención, Control y Protección de la Secretaría ejecutiva del SINAC, dirigido al director Área de Conservación Amistad-Caribe, en el cual dio cuenta de que “el mapeo y certificación del PNE en los terrenos demaniales de la ZMT entre Pta. Cocles y Pta. Uva podría estar incompleto, por lo que se sugiere una revisión más detallada del sector” y además que “la indefinición adecuada del PNE potencia los ilícitos de cambio de uso del suelo y la tala ilegal”.
No obstante, esa gestión de desobediencia fue desestimada por el magistrado instructor del expediente, mediante resolución de las 15:57 hrs. del 31 de marzo de 2023.
En enero de 2024 el accionante volvió a presentar una segunda gestión de desobediencia. Al respecto, argumentó lo siguiente:
“De previo al fallo constitucional del 10 de julio de 2019, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emitió la resolución No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017, mediante la cual trasladó de manera inconstitucional, y en franco desacato del artículo 50 de nuestra Constitución Política el Patrimonio Natural del Estado ubicado en la zona marítimo del Cantón de Talamanca a la administración de la Municipalidad de Talamanca para un plan regulador costero y su consecuente desarrollo.
(…)
Los recurridos, en la resolución No. 11-2017, SINAC-ACLAC-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017, no solo entregaron bajo administración municipal el Patrimonio Natural del Estado ubicado dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), sino que adicionalmente autorizaron el fraccionamiento, y lo más grave, la reducción del bosque ubicado dentro de los límites del REGAMA. Con esta acción inconstitucional tácitamente se modificaron los límites del REGAMA según los 25 planos enlistados en el oficio DU-434-2023 de fecha 02 de octubre de 2023. Igualmente se ha fraccionado y reducido todo el bosque costero ubicado en la zona marítimo terrestre mediante permisos de uso de suelo emitidos por el Concejo Municipal de Talamanca desde el año 2012 al 2019.
(…)
Reiteramos que desde el 30 de junio de 2017 el Ingeniero Edwin Cyrus Cyrus, en su condición de Director del Área de Conservación Amistad Caribe ACLAC emitió el oficio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, certificando la Delimitación del Patrimonio Natural del Estado del sector costero de Talamanca, información remitida a la Municipalidad de Talamanca como insumo para la propuesta del plan regulador costero. Posteriormente, el 28 de noviembre del 2017, mediante oficio SINAC-SE-PPC-320-2017, denominado “Informe análisis situacional sobre eventuales ilícitos y otros aspectos en el sector costero entre Pta. Cocles y Pta. Uva, Talamanca de Limón”, se encontraron graves inconsistencias, inexactitudes y omisiones en los insumos utilizados en el Proyecto del plan regulador costero, los cuales aparentemente no fueron informados a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental SETENA por parte del M.Sc. Juan Carlos Villegas Arguedas, Jefe a.i. Departamento Prevención, Protección y Control de la Secretaria Ejecutiva del SINAC induciendo a un lamentable error a la SETENA”.
En relación con esta gestión ‒y varias posteriores de otras personas‒, corresponde advertir que, si bien muchos de los alegatos planteados por el accionante son sumamente relevantes y ameritan toda la atención de las autoridades competentes en la materia, lo cierto es que no guardan relación con el incumplimiento de la sentencia de este expediente. El propio actor reconoce que se trata de un oficio posterior al dictado de esta sentencia. Refiere hechos nuevos que no cabe ser invocados en una gestión de desobediencia de una sentencia de control de constitucionalidad en la que se giró una orden puntual de recuperar el patrimonio público. En efecto, no procede investigar hechos novedosos como el presunto traslado irregular de terrenos a la administración de la Municipalidad de Talamanca para un plan regulador costero y su consecuente desarrollo; las supuestas autorizaciones para realizar un fraccionamiento; la posibilidad dada a la Municipalidad de Talamanca para autorizar el desarrollo inmobiliario en toda la zona 1 del REGAMA; y el desarrollo de proyectos urbanísticos dentro del patrimonio natural del Estado, ubicado tanto en la zona marítimo terrestre del litoral del Cantón de Talamanca como dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre, afectando humedales de categoría Ramsar y sitios de anidación de tortugas marinas. Tampoco correspondería valorar en este proceso el insumo técnico utilizado para autorizar el Plan Regulador Costero a lo largo del litoral del Cantón de Talamanca.
Reitero que las denuncias sobre estos hechos tienen toda la importancia del caso, pero no corresponden ser examinadas en un proceso de control de constitucionalidad, máxime que se acusan conductas de 2017 y actuaciones posteriores ‒la legitimidad de una serie de permisos y conductas administrativas‒ que no guardan relación directa con lo ordenado por la Sala.
En esta gestión el actor cuestiona ahora sí la desobediencia de la sentencia n.°2019-12745:
“a.- La Sala Constitucional, en el voto No.2019-12745 del 10 de julio del 2019, resolvió la acción de inconstitucionalidad promovida en contra de la Ley 9223, que redujo la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), anulándola “únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa“ (expediente 14-19174-0007-CO).
b.- En el voto citado, la Sala ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), ‘que proceda dentro del plazo de doce meses, contados a partir de la publicación íntegra de éste pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada’.
c.- El fallo constitucional también ordena que, una vez realizada tal delimitación, el SINAC en conjunto con la Procuraduría General de la República, deberán ejercer las acciones legales correspondientes defensa del Patrimonio Natural del Estado.
Habiendo transcurrido 3 años desde la firmeza de la sentencia No.2019-12745 del 10 de julio del 2019, solicito se prevenga a los recurridos”.
En esta nueva gestión el accionante vuelve a hacer referencia a la denuncia sobre los oficios del año 2017 y acusa lo siguiente:
“El REGAMA está pasando por una verdadera situación de emergencia debido a la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017, suscrita por el Ing Edwin Cyrus Cyrus, debido a que los funcionarios del ACLAC están literalmente aplicando la ley 9223 al amparo de la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017.
La prueba más contundente de la improcedencia de la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017, la encontramos en el oficio SINAC-SE-PPC-320-2017 de fecha 28 de noviembre, 2017, dirigido al Señor Edwin Cyrus Cyrus, en su condición de Director Área de Conservación Amistad-Caribe ACLAC denominado Informe análisis situacional sobre eventuales ilícitos y otros aspectos en el sector costero entre Pta. Cocles y Pta. Uva, Talamanca de Limón.
Le ruego muy respetuosamente, que ordene a la Procuraduría General de la Republica detener el cambio de uso de suelo que se está dando en contra del voto No. 2019-12745 del 10 de julio de 2019 que anuló la Ley No. 9223 en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa mediante la respectiva rotulación de los boques lo cual debería ser una labor rutinaria de los funcionarios del ACLAC”.
En mayo de 2024 el accionante aportó copias de las denuncias incoadas ante el propio Ministro del Ambiente, en las que requirió:
“[D]ar inicio, abrir proceso con su respectivo expediente administrativo, y consecuentemente realizar formalmente una exhaustiva investigación, sobre la presunta violación del Patrimonio Natural del Estado ubicado en la zona marítima terrestre del Cantón de Talamanca ante el Acuerdo N° 6 del Acta N°009-2021 de la Sesión Extraordinaria 05-2021 del 03 de diciembre de 2021 adoptado por el Consejo Regional Ambiental del Área de Conservación Amistad Caribe (CORAC)”.
Las pretensiones fueron las siguientes:
“1.- Que se abra el respectivo expediente administrativo en contra de todas las personas que desde el 2017 hasta la fecha han participado como integrantes del Consejo Regional Ambiental del Área de Conservación Amistad Caribe (CORAC) para determinar quienes de ellas participaron con su voto y accionar votando por otorgar terrenos del Estado que forman parte del bosque previo a 2017, a terceros apoyados en la Ley 9223, que fue derogada por la Sala Constitucional. 2.- Que se abra el respectivo expediente administrativo en contra de todas las personas que desde el 2017 hasta la fecha han participado como integrantes de ACLAC para determinar quiénes de ellos participaron con su voto y accionar autorizando fraccionamientos para otorgar terrenos del Estado que forman parte del bosque previo a 2017, a terceros apoyados en la Ley 9223, que fue derogada por la Sala Constitucional. 3.- Que se cumpla con la solicitud de Consulta Legal obligatoria ante la Procuraduría General de la República, por tratarse de bienes en los que esa Procuraduría está obligada a velar, sobre la debida interpretación de la ley 9223, al haberse derogado por Sentencia erga omnes de la Sala Constitución, y se cumpla con el oficio DAA-OFI-1552-2022 suscrito por la Procuradora Susana Fallas Cubero que indica que la ley 9223 estaba compuesta de un solo artículo el cual fue derogado. 4.
Le solicitamos muy respetuosamente, mientras tanto este asunto e investigación administrativa no sea resuelta, se emita una veda en todo el Cantón de Talamanca. 5.- Solicitamos se nombre una comisión investigadora comandada por funcionarios ajenos al SINAC, de ser posible”.
Asimismo, se volvió a acusar la desobediencia de la sentencia ante esta Sala, al realizar las siguientes denuncias:
“El REGAMA está pasando por una verdadera situación de emergencia debido a la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017, suscrita por el Ing Edwin Cyrus Cyrus, debido a que los funcionarios del ACLAC están literalmente aplicando la ley 9223 al amparo de la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011- 2017, del 30 de junio del 2017 La prueba más contundente de la improcedencia de la certificación de Patrimonio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio del 2017, la encontramos en el oficio SINAC-SE-PPC-320-2017 de fecha 28 de noviembre, 2017, dirigido al Señor Edwin Cyrus Cyrus, en su condición de Director Área de Conservación Amistad-Caribe ACLAC denominado Informe análisis situacional sobre eventuales ilícitos y otros aspectos en el sector costero entre Pta. Cocles y Pta. Uva, Talamanca de Limón. Le ruego muy respetuosamente, que ordene a la Procuraduría General de la Republica detener el cambio de uso de suelo que se está dando en contra del voto No. 2019-12745 del 10 de julio de 2019 que anuló la Ley No. 9223 en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa mediante la respectiva rotulación de los boques lo cual debería ser una labor rutinaria de los funcionarios del ACLAC”.
Como evidencia, se aportó copia de la resolución administrativa n.°011-2024-ACLAC-SLT de las 14:20 hrs. del 12 de abril de 2024 ‒objeto de amplias discusiones a nivel de la opinión pública, administrativa y penal‒ mediante la cual se aprobó “la corta y aprovechamiento de 29 árboles solicitados en pie los cuales el solicitante requiere para reducir el riesgo de la seguridad; con un volumen de 61,46 m3, en terrenos de uso en regeneración sin cobertura boscosa, bajo la modalidad de inventario forestal a nombre de la persona jurídica denominada Plaza Manzanillo S.A.”.
El 30 de mayo de 2024 el accionante volvió a presentar una gestión aduciendo la desobediencia de la sentencia.
El 14 de junio de 2024 el accionante aportó copia de la denuncia penal planteada ante el Ministerio Público y una queja contra la Fiscalía Agrario Ambiental.
Mediante resolución de las 12:16 hrs. de 26 de junio de 2024 se dio trámite a esta gestión de desobediencia.
La PGR informó que al interno del SINAC se identificó y delimitó la zona boscosa en el área excluida por la ley 9223 (denominada como zona 1 según decreto 34946) y se emitió un informe bajo oficio ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del 7 de noviembre de 2020 ‒el informe técnico al que se hizo referencia previamente‒, que contiene el informe de campo referente a la delimitación de la cobertura boscosa en la llanura Cocles-Manzanillo. Explica que se conformó una comisión técnica con varios profesionales y se estableció un plan de acción con varias etapas, a saber: la clasificación y certificación de áreas de bosque a cargo del equipo del SINAC, la precisión sobre el estatus legal de los terrenos inscritos en el área de bosque determinada, la inscripción a nombre del Estado de los terrenos que carezcan de esta, la emisión de un nuevo decreto con los nuevos límites del refugio. La primera propuesta técnica para la clasificación de las áreas se elaboró en el informe n.°SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril de 2023 ‒ remisión de la propuesta final de la delimitación del REGAMA”‒. Sin embargo, dicha propuesta no fue aprobada. Lo anterior con el agravante de que la zona en cuestión quedó excluida del Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo.
En otro orden de ideas, agrega que en la acción de inconstitucionalidad n.°24-001899-0007-CO se cuestionó la constitucionalidad del Plan General de Manejo del REGAMA, el Plan Regulador Costero Talamanca -Distrito Cahuita- y la Directriz 09-2023 del Ministerio de Ambiente y Energía.
Finalmente, afirma que al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) se le remitió el listado de 137 inmuebles inscritos e identificados por el SINAC en áreas de cobertura boscosa (oficios SINAC-SE-IRT-211-2020 y SINAC-SE-IRT-015-2021), segregados de la finca 39050 del Partido de Limón y traspasados a particulares por el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) con posterioridad a la creación del REGAMA en 1985. Lo anterior, con el propósito de que se procediera con la respectiva declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por ese Instituto. Por oficio PGR-OFI-152-2024 se solicitó a ese Instituto informar del estado de las lesividades interpuestas.
Al respecto, manifestó lo siguiente:
“En resumen: Tanto el SINAC, como la PGR cumplieron con lo ordenado por la Sala en tiempo y forma, al delimitar el “área boscosa” objeto de la disposición, y determinar el régimen de propiedad de los terrenos incluidos dentro de tales áreas. Cumplidas las disposiciones del voto No 2019-012745, ninguna de las entidades intervinientes reporta haber encontrado bienes de dominio público (no bienes de dominio privado), en el área con “cobertura boscosa” desafectada por la Ley 9223. Por lo tanto, los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril, 2014. No existe ninguna modificación posterior que haya sido emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía”. (Lo destacado no corresponde al original).
En primer lugar, afirma que la certificación de PNE de 2017 emitida por la Dirección del Áreas de Conservación Amistad Caribe no tienen ninguna declaratoria de inconstitucionalidad, en virtud de no estar incluida dentro del voto constitucional n.°2019-12745; es decir, la Certificación del Patrimonio Natural del Estado del año 2017 no estuvo incluida en el dimensionamiento de la Sala y no fue objeto de discusión en dicho proceso, y por ello no puede alegarse por parte del señor Levy un incumplimiento de la sentencia n.°2019-12745, respecto de un acto administrativo que no formó parte del expediente constitucional.
Luego hace una relación de los antecedentes del caso concreto, tanto normativos como jurisprudenciales.
Sobre la presunta desobediencia, expone que la PGR se basa en un plan de trabajo que no se culminó, porque dependía de los hallazgos en el sentido de si se trataban bienes de propiedad estatal o de posesión ilegítima:
“Este Plan de Trabajo, está siendo utilizado por la Procuraduría General, para justificar un “incumplimiento” de la sentencia, lo cual no es correcto. Pues de los hechos expuestos que se están demostrando, se establece claramente que las siguientes Fases del equipo de trabajo de SINAC dependían de los hallazgos que permiten determinar con certeza que se trataba de un bosque en propiedad estatal o en posesión ilegítima”.
Agrega que, llegado a este punto, se determina que hay un giro de los acontecimientos:
“Como resultado del análisis de la delimitación (ver conclusión en la página 23 del Informe), se arriban a varias conclusiones preliminares, y es ahí donde la situación o hechos dan un giro en cuanto a su avance a la Fase siguiente y despeja las dudas que tenía la Procuradora Fallas (…)
Las 188,52 hectáreas indicadas por la PGR, no eran exactas ni el número correcto ni corresponde a 100% de bosque -según la Ley Forestal-, ni las logran ubicar como tierras públicas.
La evaluación dentro del RNVS-GM, se tiene que el entorno inmediato está dominado por áreas con diversos tipos de uso: áreas de apariencia boscosa, zonas de uso habitacional, zona de uso turístico, áreas de uso agrícola/agropecuario y la línea litoral de costa en el costado norte.
c. El estudio se enfocó en la unidad geográfica conocida como la “Llanura Cocles-Manzanillo” identificada como la zona “Z1”.
d. En la Zona 1, conocida como “Llanura Costera Cocles-Manzanillo”, predomina la cobertura arbolada y boscosa (233.65 hectáreas). Sin embargo, esta cobertura no cumple en buena parte con la definición de “bosque” estipulada en la Ley Forestal 7575 y su Reglamento. Se estima que existen hasta 109,5 hectáreas que serían clasificadas como bosque de acuerdo con la Ley 7575. Se debe tomar en cuenta que una porción de estas zonas de bosque se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre del área de estudio (esta superficie se estima en 20.1 hectáreas). Es decir, 109,5 menos 20.1 de la ZMT, da un total aproximado de 89,4 hectáreas en el área de la Llanura. Otras, 114,5 hectáreas podrían clasificarse como terrenos forestales fuertemente intervenidos, en combinación con especies agrícolas, ornamentales y ocupación humana y a pesar de la apariencia boscosa, hay características que limitan la definición de estos sectores dentro del concepto legal de bosque.
e. El Informe recomienda, profundizar los estudios para una mayor precisión con consultar el Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) y tomar en cuenta los levantamientos de Patrimonio Natural del Estado que actualmente se encuentra realizando el Área de Conservación Amista Caribe en toda la Zona Marítimo Terrestre de la zona, el cual se estima entrega en el mes de agosto de 2024.
f. Las “áreas boscosas” encontradas en este primer avance concluyeron que el “área boscosa” era de 89.4 hectáreas y no las 188 hectáreas indicadas por la Procuradora Susana Fallas. Los listados de las fincas estaban en manos de la PGR desde el febrero del año 2020, y con la simple verificación en el Registro Nacional consultando la matricula de la finca se podía comprobar los antecedentes de dominio, un ejemplo de ello es el caso de la Finca 7-44652, que indica en su antecedente proceder de la Finca 7-39050, finca madre de donde se derivó el Proyecto de Titulación Limón. Para poder avanzar a la Fase II, se requería determinar el estatus legal de los terrenos con área de bosque identificada en forma preliminar. En consecuencia, luego del Informe rendido, los hallazgos de propiedades con “áreas boscosas”, conforme a los listados de fincas que se entregaron a la Procuradora Fallas, correspondían a fincas privadas con matrícula registral del Registro Público; es decir, son no se ubicaron fincas baldías, sin inscribir, en posesión o estatales que pudieran reclamarse como Patrimonio Natural del Estado. Este Informe del SINAC despejaba la duda de la PGR, sobre a quién pertenecían las propiedades identificadas, las cuales están fuera de los límites del REGAMA.
Resulta importante aclarar, que la finca No. 7- 39050 del Partido de Limón es la finca madre del Proyecto de Titulación de Limón BIRF-2764, de la cual se derivaron las 137 fincas privadas, que es lo que hoy la Procuraduría reclama al INDER como los terrenos “boscosos” identificados por el SINAC, los cuales están fuera del REGAMA. La prueba documental DAA-OFI-370-2022 del 07 de marzo, 2022 emitida por la Procuradora Susana Fallas y dirigida al Presidente Ejecutivo del INDER, es la prueba que confirma que la inacción en el cumplimiento del Voto Constitucional no provine del MINAE, pues la Procuraduría duró el plazo de casi 3 años en requerir estos terrenos, pues al parecer la nota enviada no fue atendida en aquel momento; y es hasta el año 2024 que se procede a dar ese impulso de oficio a la gestión ante el INDER”. (Lo destacado no corresponde al original).
A partir de lo anterior, el ministro concluye que no han incumplido la sentencia de la Sala, pues los terrenos analizados responden a áreas que están en inmuebles privados y, a su juicio, no procede ninguna actuación administrativa posterior:
“De conformidad con lo indicado en el Voto Constitucional y la información suministrada por el SINAC del “área boscosa” que se ha estudiado, se determina que se trata de terrenos privados fuera de los límites del Refugio; en consecuencia, no resulta procedente realizar gestiones para su expropiación ni incorporación al Refugio, por lo tanto, no se requiere ninguna nueva generación de límites del REGAMA, toda vez que la propiedad privada forestal, es legalmente posible su existencia, como lo dispone la Ley Forestal, y puede estar ubicada fuera de Áreas Silvestres Protegidas y no formar parte del Patrimonio Natural del Estado. (…) La disposición de la Sala era definir la posible existencia de áreas boscosas estatales que pudieran conformar el Patrimonio Natural del Estado en esas 188,52 hectáreas. Ya se determinó con Hechos Probados, que las 188,52 hectáreas no son terrenos estatales, pues son terrenos privados ubicados fuera de los límites del REGAMA, siendo prácticamente los terrenos titulados por el INDER”. (Lo destacado no corresponde al original).
Asimismo, dice:
“En la Fase II, los hallazgos de propiedades boscosas, conforme a los listados de fincas que se entregaron a la PGR correspondían a fincas privadas con matrícula registral del Registro Público; es decir, son propiedades privadas, pues no se ubicaron fincas baldías, sin inscribir, en posesión o estatales que pudieran reclamarse como Patrimonio Natural del Estado”.
Es importante destacar que también afirma:
“La propiedad privada forestal puede formar parte de un Refugio o puede estar fuera de sus linderos y no es obligación de la Ley, ser declarada como Patrimonio Natural del Estado, ya que estas propiedades forestales pueden permanecer en manos privadas, siendo regulado su aprovechamiento por los artículos 19 y 20 de Ley Forestal No. 7575”.
Finalmente, en lo relativo al informe al que apela la PGR, concluye:
“Apela el señor Procurador a un documento de trabajo interno, bajo el oficio SINAC-ACLAC-OR-138-2023, del 11 de abril del 2023, que tiene carácter de “propuesta borrador”, mediante la cual, estimables funcionarios hacen una interpretación de lo dispuesto por la sentencia 2019- 012745 y sugieren, con base en dicha interpretación, una posible delimitación del RNVS-GM en forma preliminar y antes de poderse precisar con mayor certeza el “área boscosa” en propiedad estatal. Es por ello, que la “propuesta borrador” no resulta aplicable pues no corresponde a lo ordenado por la sentencia, ya que como hemos visto en abundancia, la sentencia no menciona en ningún momento que áreas privadas deban ser reincorporadas o anexadas al Refugio ni mucho menos ordena la formulación de Decretos Ejecutivos con nuevos límites, en sustitución a aquellos establecidos por Ley”.(Lo destacado no corresponde al original).
Solicita desestimar la gestión.
Dicha autoridad niega la desobediencia atribuida:
“El Inder recibió un oficio de la PGR en el que solicitaba se iniciaran 137 procesos de lesividad de una serie de fincas que en la década de los años 90 habían sido segregadas y tituladas por el Inder a partir de la finca del Partido de Limón con número de folio real 39050, sin embargo, la Institución considera que la PGR no lleva razón al indicar que conforme al voto 2019-012745 se genera un vicio de nulidad en dichos actos de titulación.
3. El Inder no ha recibido de la PGR ningún estudio geográfico que demuestre que la finca 7-39050-000 que perteneció al Inder de 1988 al 2008 fuera creada dentro de los límites del Refugio Gandoca Manzanillo dentro de sus límites originales o que estuvieran vigentes al momento de la creación de dicha finca y sus segregaciones. (…)
En este caso, el Inder, no considera que exista ningún vicio de nulidad en las titulaciones, ya que, fueron realizadas en cumplimiento de la normativa vigente en ese momento y mediante los procedimientos establecidos y, nunca, fueron objetadas por la autoridad de protección ambiental que fungía en ese momento, por lo que, en aplicación de los artículos 3 y 5 del Decreto Ejecutivo N°18220 son válidas y están apegadas a Derecho.
El Inder no está obligado, ni puede ser obligado por la PGR, a considerar que existe un vicio de su nulidad en sus actos y, por tanto, a iniciar proceso para declarar nulos sus propios actos positivos”.
En este segundo informe de ampliación, la PGR cuestiona lo informado por el INDER. A su juicio, los 50 inmuebles segregados por el IDA de la finca n.°7-39050, enlistados en el oficio DAA-OFI-370-2022 se ubicaban en el REGAMA según consta en los visados o en las notas de los planos utilizados en las mismas segregaciones. Por esa razón, no se comparten las objeciones del INDER en cuanto a que no les corresponde recuperar las tierras del REGAMA que se inscribieron a nombre de particulares como consecuencia de actos administrativos de ese instituto, ni hacerse responsables de los mismos.
A partir del análisis de los antecedentes, se advierte que esta Sala no declaró la inconstitucionalidad de la totalidad de la ley n.°9223, “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, sino únicamente en lo relativo a 188 hectáreas de cobertura forestal en las que había duda sobre la titularidad de los inmuebles y, por lo tanto, la mayoría de la Sala dispuso delimitar y luego ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.
A mi juicio ‒pese a que no integré la Sala cuando se resolvió este asunto‒ la parte dispositiva de la sentencia no puede verse separada de su parte considerativa, la cual dejó muy clara su voluntad en el siguiente sentido:
“Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa -188 hectáreas-, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el área antes mencionada. En el caso que se determine de que se trata de bienes de dominio público -no bienes de dominio privado-, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente”. (Lo destacado no corresponde al original).
Es decir, la voluntad de la Sala no fue incorporar automáticamente estos terrenos al REGAMA, sino delimitarlos y ponderar en cada caso su situación concreta, de modo que si se trataba de terrenos públicos procedía la “la defensa del patrimonio público” y, si eran privados, correspondía imponer las limitaciones de interés social para la protección del medio ambiente. No podría ahora la Sala a través de una gestión posterior cambiar la voluntad allí expresada. Es verdad que, de conformidad con el art. 12 de la LJC, en los procesos de ejecución de sentencia se pueden dictar adiciones o aclaraciones oficiosas para dar un cabal cumplimiento al fallo, pero reitero que una medida de ese tipo no puede trastocar la voluntad de lo resuelto en su oportunidad.
Tómese en cuenta que tanto mayoría como minoría coincidieron en la necesidad de resguardar las zonas urbanas ‒por voluntad del propio legislador‒ procurando un sano equilibrio ente los derechos de los poseedores históricos de la zona y la protección ambiental. El quid de la cuestión está en esas 188 hectáreas de cobertura boscosa ‒así declarado o detectado para el momento de la estimatoria de la sentencia‒ que no estaba clarificado como una zona urbana, que supuestamente era área de bosque y que sufrió una desafectación. Estos concretos terrenos eran los que debían delimitarse producto de la sentencia de este expediente.
Ahora bien, reitero que la parte dispositiva no puede verse desligada de la parte considerativa y ni siquiera una gestión de adición y aclaración para dar cabal cumplimiento al fallo podría trastocar la ratio de lo decidido.
a.- Sobre el cumplimiento de la delimitación y la recuperación del patrimonio público Conforme a los elementos tenidos a la vista, se concluye que las propias autoridades del SINAC ‒en informe rendido a la Sala oficiosamente en el mes de febrero del año 2021‒ indicaron que era necesario completar la información de su estudio para culminar con la delimitación ordenada por la Sala. Por su importancia, se transcribe de nuevo el siguiente pasaje de ese informe:
“Los resultados de este informe, están delimitados por lo instruido en el voto 2019-012745 de la Sala Constitucional y por lo tanto se concentran en la delimitación de las zonas de bosque. Sin embargo, se recomienda considerar la información del Inventario Nacional de Humedales (SINAC, 2018) en el análisis de lo dispuesto por la Sala para dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia, así como para determinar el nuevo límite de la zona del estudio. Adicionalmente se recomienda tomar en cuenta los levantamientos de Patrimonio Natural del Estado que actualmente se encuentra realizando el Área de Conservación Amistad Pacífico en toda la Zona Marítimo Terrestre de la zona. Insumos que podrían ser útiles para determinar cobertura (como por ejemplo un estudio retrospectivo de cobertura de suelo con fotografías aéreas del Instituto Geográfico Nacional), no son de gran ayuda en este caso, ya que solamente pueden identificar la cobertura de copas. Como se ha demostrado en este informe, para la zona de estudio, existen grandes diferencias entre lo observado a nivel de cobertura de copas y a nivel del sub-dosel, por lo que su utilidad sería mayor si se utiliza en complemento a otra información histórica del mismo período, que permita asegurar la existencia de cobertura boscosa”. (Lo destacado no corresponde al original).
A la letra de ese documento se deriva que los funcionarios eran conscientes de que faltaba una fase más para dar cabal cumplimiento a esa primera orden que se deriva de la sentencia y eso es lo que según mi parecer se echa de menos. En efecto, falta la delimitación del área, realizado sobre la base de ese informe n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 SINAC. Lo anterior, bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia.
Ahora bien, considero necesario precisar que en la sentencia bajo examen nada se dijo de posibles expropiaciones o juicios de lesividad sobre terrenos privados, por lo que no es una consecuencia directa de la sentencia. Sin embargo, ello no quiere decir que el Estado pueda valorar que, debido a la delimitación realizada, cuyo documento formal está pendiente, y que se encontraron áreas calificadas como bosque, pueda decidir realizar las gestiones de expropiación correspondientes para incorporarlas al refugio. Recuérdese que la motivación del proyecto de ley fue procurar un adecuado equilibrio entre los pobladores históricos de la zona y la protección al medio ambiente mediante la creación de un refugio. Por tanto, nada impide para que, una vez delimitadas las áreas de bosque, y levantado formalmente el documento pertinente, se determine la necesidad ineludible de incorporarlos al refugio como un mecanismo imprescindible para el resguardo del medio ambiente, no solo porque eventualmente no se trata de poseedores históricos de la localidad ‒ratio de la ley‒ sino porque, aun y cuando sean poseedores y habitantes tradicionales de la comunidad costera, corresponde incoar un proceso de expropiación en razón de la presencia de bosques o humedales de ineludible protección.
Ciertamente esa determinación no se deriva de la sentencia que se examina, pero de llegar a considerarse que ello es necesario para resguardar el equilibrio de la zona, el Estado deberá realizar las valoraciones que correspondan en beneficio del interés público, la protección del medio ambiente sano y el resguardo de las bellezas naturales (arts. 6, 50 y 89 de la Constitución Política).
De otra parte, es preciso advertir que no corresponde aplicar en este caso la sentencia n.°1994-1763, que fue un recurso de amparo en el que se ordenó lo siguiente:
“Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se dejan sin efecto las adjudicaciones de parcelas autorizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario sobre los terrenos de la Finca Salinas II (comprendidos en el área declarada por el Decreto Ejecutivo número 17023-MAG como Zona Protectora Tivives), que hubiesen sido acordadas en el lapso que se extiende desde el seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, hasta el mes de abril de este año, sin perjuicio de aquellos beneficiarios cuyo terreno haya sido adjudicado con anterioridad a la primera de las fechas señaladas. Se condena a los correcurridos al pago de los daños y perjuicios causados y a las costas del recurso, los que se liquidarán, en su caso, en la vía de ejecución de lo contencioso administrativo”.
En efecto, el objeto de ese proceso fue justamente impugnar el programa de adjudicación de parcelas en terrenos que estaban comprendidos dentro de la Zona Protectora Tivives. En cambio, acá el cuestionamiento y la orden de la Sala se ciñó a regularizar unas hectáreas de bosque que no estaban claramente delimitadas y, por tanto, no tenían definida su situación jurídica; pero la Sala estimó que la norma ‒Ley de Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur‒ no era inconstitucional en su totalidad, pues dejó incólumes los terrenos privados ‒incluso si fueron titulados por el INDER‒.
b.- Sobre el cumplimiento de la imposición de limitaciones de interés social Adicionalmente, procede dictar una adición y aclaración del por tanto de la sentencia para dar cabal cumplimiento a lo resuelto en el sentido expuesto en la parte considerativa de la sentencia (art. 12 de la LJC). Es decir, que, en lo que atañe a los derechos de propiedad privada, lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente.
Como ya se dijo supra, es una zona de un altísimo valor ambiental que debe tener una adecuada y decidida protección y vigilancia ambiental. Luego de realizar esta aclaración de la parte dispositiva de la sentencia, correspondería continuar con la instrucción de este proceso a fin de determinar con datos concretos cuáles son las medidas de protección que se han impuesto a los terrenos privados con cobertura forestal para protegerlos de forma apropiada.
Al respecto, de la prueba aportada se tiene que con el afán de dar cumplimiento a una serie de órdenes de la Contraloría General de la República se procedió a dictar el plan general de manejo del REGAMA, pero este plan no contempla la protección sobre las hectáreas que fueron desafectadas con la ley, pues dispone lo siguiente:
“Dada la necesidad y el carácter prioritario de cumplir con las diferentes disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República en cuanto a la oficialización del plan general de manejo del RNVS- GM, se acuerda continuar con la publicación del presente documento, mismo que rige para el área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la ley N° 9223 exceptuando el área dispuesta en el voto N° 012745 del 10 de julio de 2019 de la Sala Constitucional. De conformidad a lo anterior, el área geográfica que refleja el presente plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, siendo necesario una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la ley 9223, efectuar una ampliación del PGM que contemple lo pertinente a dicha área que será restituida al refugio”. (Lo destacado no corresponde al original).
Esto apunta ‒es apenas un indicio‒ a que no hay un plan general de manejo que vele adecuadamente por las zonas que fueron desafectadas con la ley n.°9223, es decir, luce que tampoco se impusieron las limitaciones de interés ambiental para resguardar las propiedades privadas aledañas al refugio y que tenían importante cobertura forestal o son verdaderamente bosque en los términos de la Ley Forestal.
En conclusión, considero que la resolución bajo análisis ofrecía dos rutas a seguir: primero la fase de delimitación del área ‒que no ha concluido formalmente‒ y, sobre la base de ese documento, determinar la ruta a seguir; la segunda etapa de la resolución implicaba no dejar los terrenos boscosos de áreas privadas sin unas apropiadas limitaciones para proteger el medio ambiente. Esto es lo que correspondería adicionar a la parte dispositiva de la sentencia y, en ese sentido, dejo expuesto mi voto salvado.
En la acción de inconstitucionalidad n.°24-001899-0007-CO se conoce de la constitucionalidad del Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, el Plan Regulador Costero Talamanca- Distrito Cahuita (Reglamento de zonificación), y la directriz ministerial 009-2023.
Además, debo enfatizar que hay aspectos acá expuestos y denunciados por el accionante que no tienen relación con la ejecución de esta sentencia, al menos en lo nuclear, a saber: la posible invasión a la zona marítimo terrestre ‒que como se sabe su naturaleza es pública e inalienable‒; la concesión de supuestos permisos de construcción dentro de la zona restringida de la zona marítimo terrestre; la legitimidad en el otorgamiento de permisos de tala de árboles en zona restringida; la eventual lesión al plan de manejo o la calidad misma de este plan de manejo en un refugio de vida silvestre de naturaleza mixta; la eventual amenaza a humedales ubicados en la zona marítima terrestre del cantón de Talamanca; la exclusión de los humedales del litoral del cantón de Talamanca dentro de la Zonificación del Plan Regulador Costero y la regularidad constitucional del referido plan regulador. Es evidente que todos estos reproches tienen una enorme importancia y deben ser investigados en beneficio y resguardo del medio ambiente. Sin embargo, considero que no hay estricta relación entre estos y el cumplimiento de la sentencia dictada en este expediente.
Adicionalmente, es mi criterio que la regularidad de unos “50 inmuebles segregados por el IDA de la finca n.°7-39050, enlistados en el oficio DAA-OFI-370-2022” ‒según informe de la PGR‒ no forma parte del objeto de análisis de esta sentencia, pero es verdad que eso se debe investigar en las vías ordinarias de legalidad.
Corolario de las consideraciones realizadas, acojo la gestión por mis propias razones sólo en lo relativo a la delimitación del área, sobre la base de lo informado a esta Sala mediante el oficio n.°ACTo-DRFVS-EPMF-363-2020 del SINAC, bajo el entendido de que tal delimitación exige el levantamiento en un documento formal en el que se determine el perímetro, la ubicación y cuál área es pública y cuál no, en cuyo caso, de encontrarse terrenos del Estado, se continúe con el cumplimiento de la sentencia; ordeno adicionar la parte dispositiva de la sentencia n.°2019-012745 a fin de que se entienda que el SINAC debe proceder en el término de un mes contado a partir de la notificación de esta sentencia a elaborar un inventario de los terrenos privados en los que se encuentran áreas de bosque en las zonas aledañas al REGAMA y procedan de forma inmediata a imponer y llevar un control de las limitaciones de interés social que en derecho corresponda; respecto de este punto, ordeno continuar con la instrucción del proceso para determinar qué medidas se han adoptado hasta esta fecha.
Anamari Garro V.
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