Immediate Restoration of Waste CollectionRestitución inmediata de la recolección de residuos

Decision No. 2024010848 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine twenty in the morning on veintiseis de abril de dos mil veinticuatro.

Writ of amparo (recurso de amparo) processed under case file N° 23-025093-0007-CO, filed by [Nombre01 001], identity card [CED01], on behalf of [Nombre01 002], against the CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE COLORADO AND THE CONCEJO MUNICIPAL DEL CANTÓN DE ABANGARES.

BACKGROUND:

1. 1In a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 17:08 on 11 de octubre de 2023, the petitioner filed a writ of amparo against the Concejo Municipal de Distrito de Colorado and the Concejo Municipal del Cantón de Abangares, stating that Circular N° 004-2023 of 28 de agosto de 2023, signed by María Wilman Acosta Gutiérrez in her capacity as Municipal District Executive of the Concejo Municipal de Distrito de Colorado, indicated the following: “I hereby inform the residents of the district of Colorado de Abangares that the Concejo Municipal de Abangares rejected the incorporation of budget amendments (modificaciones presupuestarias) numbers 5-2023 and 6-2023, and has also indicated that it will not include in the 2024 budget the amounts corresponding to the Concejo Municipal de Distrito de Colorado. This places us in a difficult financial situation that is forcing us to suspend ordinary activities such as cleaning parks, cleaning public roads, carrying out public works projects with funds from Ley 8114, and collecting waste.Accordingly, notice is hereby given that, due to the lack of budgetary funding (contenido económico) to cover the ordinary activities of this Concejo Municipal de Distrito, the garbage collection service and the execution of road maintenance and improvement projects WILL BE SUSPENDED INDEFINITELY, beginning on 1° DE OCTUBRE DE 2023.” She alleges that, through a post on the social network Facebook dated 03 de septiembre de 2023, the Municipalidad de Abangares clarified Circular N° 004-2023 issued by the Municipal District Executive of Colorado. The notice states that the Concejo Municipal de Abangares, together with the Mayor’s Office, has made efforts to reach an agreement with the Concejo Municipal de Distrito de Colorado and execute a Municipal Resource Cooperation and Distribution Agreement (Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales), as established in Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito.” Nevertheless, the Concejo Municipal de Distrito de Colorado has opposed signing the agreement.For that reason, she states, the decision was made not to approve any budgetary transaction for the Distrito de Colorado until an agreement is in place. She mentions that, on 02 de octubre de 2023, in another Facebook post, the Concejo Municipal de Distrito de Colorado stated that it: “has made the necessary effort [sic] to ensure that services continue, especially waste collection, because we have enough fuel to provide proper service to the public for two more weeks.” She alleges that Official Letter N° UC-056-2023 of 12 de septiembre del 2023, signed by the Unidad de Cobros Concejo Municipal Distrito de Colorado, informed the protected party (amparada) that she was required to pay the fee for the special garbage collection service corresponding to the third quarter of 2023, among other taxes. She states that the payment certificate dated 03 de octubre de 2023 shows that the protected party, [Nombre01 002], is current on the payment of the respective taxes and fees for the fourth quarter of 2023 and on the payment for the third quarter of 2023 of the amounts charged for the special garbage collection service and the park and green-area maintenance service.She explains that, in carrying out her industrial activity, the protected party, [Nombre01 002], generates approximately six hundred kilograms of solid waste per week, and the competent authorities have informed the public that the waste collection service would cease beginning in the third week of October. She therefore requests the Chamber’s intervention.
2. 2By decision issued at 11:43 on 18 de octubre de 2023, the present matter was admitted for processing, and the President of the Concejo Municipal del Distrito de Colorado and the President of the Concejo Municipal del Cantón de Abangares were given an opportunity to respond regarding the facts alleged by the petitioner.
3. 3Ana Gabriela Umaña Centeno, in her capacity as President of the Concejo Municipal de Abangares, reports under oath that the Concejo Municipal del Distrito de Colorado is required to enter into an agreement with the Municipalidad de Abangares in order to use municipal resources. She disputes that the District Executive has refused to take that action and has instead adopted pressure tactics intended to secure approval of the budget instruments without complying with legal requirements. She states that the services provided by district municipal councils are their exclusive responsibility and that the Concejo Municipal de Abangares therefore cannot be blamed for poor management or planning of the resources collected by the Distrito de Colorado. She reiterates that the Concejo Municipal del Distrito de Colorado is responsible for complying with the law and the applicable regulations, including those concerning solid-waste collection. She requests that the petition be denied insofar as it concerns the Municipalidad de Abangares.
4. 4Julio de los Ángeles Tenorio González, in his capacity as President of the Concejo Municipal del Distrito de Colorado, reports under oath that this district municipal council is financially dependent on the Municipalidad de Abangares. He states that the Municipalidad de Abangares has indicated that it will not approve any type of budget for the district council until an agreement exists for the distribution of revenue generated in the Distrito de Colorado. This has led to the rejection of the budget amendments, including the amendment concerning waste collection. He emphasizes that the refusal to approve the budget amendments prevents the district council from implementing the programs entrusted to it. He requests that the Concejo Municipal de Abangares be ordered to approve the corresponding budget amendments.
5. 5The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Drafted by Justice Salazar Alvarado; and,

CONSIDERING:

I. SUBJECT MATTER OF THE PETITION

The petitioner alleges that the Concejo Municipal del Distrito de Colorado announced that it would cease providing waste collection services beginning in October 2023. She asserts that the Concejo Municipal del Cantón de Abangares has sought to establish a Municipal Resource Cooperation and Distribution Agreement, as provided in Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito”; however, the Concejo Municipal del Distrito de Colorado refuses to sign it. She considers that these decisions adversely affect the protected party’s fundamental rights because the waste generated each week is not being collected. She also alleges that the protected party was charged taxes corresponding to the third quarter of 2023 even though they had already been paid.

II. PROVEN FACTS

The following facts are deemed duly established and relevant to the determination of this matter, either because they were proven as stated or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:

• a)The company [Nombre 002] is located in the Distrito de Colorado and generates approximately six hundred kilograms of solid waste per week (undisputed fact).
• b)The Concejo Municipal del Cantón de Abangares, as the parent municipality, has required the Concejo Municipal del Distrito de Colorado to establish a Municipal Resource Cooperation and Distribution Agreement, as provided in Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito” (see reports submitted by the respondent authorities).
• c)The Concejo Municipal del Distrito de Colorado announced that, beginning in October 2023, it would no longer provide waste collection services because of insufficient funding (see the submitted report and evidence).
• d)The Concejo Municipal del Distrito de Colorado is financially dependent on the Municipalidad de Abangares (see reports submitted by the respondent authorities).

III. THE FUNDAMENTAL RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT

On repeated occasions, this Court has elaborated upon the substance of this right, enshrined in Article 50 of the Constitución Política. Environmental protection is an appropriate means of safeguarding and improving everyone’s quality of life, making intervention by public authorities necessary in relation to factors that may disturb its balance and prevent persons from developing and thriving in a healthy environment. The State serves as guarantor of the protection and preservation of the environment and natural resources. In this regard, the oversight and supervision of environmental matters and activities constitute an essential function of the State; therefore, in matters of environmental protection, the functions of governance, oversight, and supervision of environmental matters belong to the State and are entrusted to its various administrative agencies.

IV. GARBAGE COLLECTION SERVICE

On repeated occasions, this Constitutional Court has addressed the constitutional principles governing the provision of public services and the fundamental right to their efficient provision. This means that, regardless of the type of service, public services must be provided to high quality standards, necessarily entailing a corresponding obligation on public administrations to provide them continuously, regularly, promptly, effectively, and efficiently (see, to that effect, Judgments N° 2003-11382 issued at 15:11 on 07 de octubre de 2003 and N° 2011-003043 issued at 16:03 on 08 de marzo de 2011). Likewise, Article 169 of the Constitución Política establishes the duty of the country’s municipalities to safeguard the interests of the residents within their jurisdiction. Accordingly, in repeated rulings, this Court has stated that such municipal corporations are obligated to eliminate any type of threat that endangers the rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment of the people living in their canton (see, to that effect, Judgments N° 2008-11739 issued at 12:12 on 25 de julio de 2008 and N° 2011-003043 issued at 16:03 on 08 de marzo de 2011).

V. DISTRICT MUNICIPAL COUNCILS

In Judgment N° 2019-021271 issued at 12:10 on 30 de octubre de 2019, this Chamber stated the following regarding the powers and obligations of district municipal councils:

“VII.- DISTRICT MUNICIPAL COUNCILS: In Judgment 2006-10395 issued at 19:18 on 19 de julio de 2006, this Constitutional Court addressed the nature of the Concejos Municipales de Distrito, analyzing the type of autonomy they possess in carrying out their functions. In that regard, it ruled as follows:

“III.- Background.

The issue of the so-called “District Municipal Councils (Concejos Municipales de Distrito)” was addressed by this Court in judgment 6000-94 of October 14, 1994. On that occasion, the Chamber declared several provisions and decrees regulating these bodies unconstitutional because it found that they violated the principles contained in Articles 168, 169, 170, 188, and 189 of the Political Constitution, since “(...) The Political Constitution makes absolutely no provision regarding District Councils; they lack compulsory powers (potestades imperativas) enabling them to issue acts of that nature, and they are not responsible for the organization and administration of public services (...).” As a result of that judgment, the ordinary legislature determined that a constitutional amendment incorporating district municipal councils was necessary. Accordingly, Ley N° 8105/01 amended Article 172 of the Political Constitution and introduced the institution of the “District Municipal Council” for “the administration of interests and services in the districts of the canton.” According to the petitioners, that amendment entailed the creation of “municipalities at the district level,” and therefore no law or authority may disregard the fact that, in districts having their own Council, it is that Council, rather than the “parent” Municipality, that is entitled to collect taxes earmarked for those localities and to administer the corresponding services.

It is necessary to examine the amendment made by the derivative constituent power (constituyente derivado) in order to determine the jurisdiction (competencia) vested in those bodies.

Costa Rica is a unitary, not a federal, republic. In this regard, in judgment 4091-94, issued at twelve minutes past three in the afternoon on August 9, 1994, the Chamber stated:

“XXIX.- From a constitutional standpoint, it is necessary to begin by emphasizing that, since its inception, Costa Rica has been a centralized unitary State, which means that it has never had any form of political decentralization (descentralización política) in the strict sense. The only decentralization it has known is administrative decentralization (descentralización administrativa), whether territorial—municipalities—or institutional. Thus, any attempt to distinguish, as the appellants seek to do, between merely administrative decentralization and other possible forms of decentralization, namely political decentralization, is futile. This makes the statutory, regulatory, or merely administrative provisions that have, over the years, organized the territories at issue from the perspective of administrative territorial division—the only type known in Costa Rica—fundamental to the resolution of this case [...]” The Political Constitution determines the type of administrative organization existing in the country.

Article 168 clearly provides that, for purposes of the Public Administration, “...the national territory is divided into provinces, the provinces into cantons, and the cantons into districts.” Article 169 establishes that “...The administration of local interests and services in each canton shall be entrusted to the Municipal Government....” Furthermore, pursuant to Article 2 of the Political Constitution, sovereignty resides in “the Nation,” and the State exercises that sovereignty throughout the national territory by delegation of the people. From a legal standpoint, sovereignty refers to the State’s position of supremacy over any other power, both internally and externally. Internally, it means that the State is sovereign with respect to the other entities or bodies that exist and operate within the territory. In this regard, in judgment Nº 2002-09289, issued at 15:12 hours on September 24, 2002, the Chamber stated:

“I.- Within modern States, the concept of sovereignty has a different nuance from the one traditionally outlined. Sovereignty was classically conceived as that power residing exclusively in the Nation, the latter concept—derived from French doctrine—being synonymous with the people (that is, the aggregate of the country’s past, present, and future generations), thereby giving sovereignty both a cultural and a political dimension. At present, by virtue of the democratic principle of popular representation set forth in Article 9 of the Constitution, that concept has evolved into a power that not only resides in the Nation but is also exercised by the government through physical and legal coercive authority. This situation raises the issue of the supremacy of governmental authority as a component of State sovereignty, which prevails internally over the legal systems and persons existing within its territory.

It must therefore be added that, because the exercise of the internal sovereignty of the Costa Rican State is legally subject to governmental authority, and hence to the people, it must also be understood as subject to the constitutional principles, rights, and guarantees governing the Republic, as well as to the international treaties and conventions that have been signed and incorporated into our constitutional legal order.” These two principles—the unity of the State and State sovereignty—constitute the limits on the extent to which the autonomy of local entities may develop.

Moreover, from a subjective standpoint, the Public Administration is the group of entities upon which the legal order has conferred the administrative function. Under our legal system, the Public Administration consists of the State (the principal public entity) and a group of subordinate entities created by an authoritative act (acto de imperio) of the former. Subordinate entities include certain territorial entities (municipalities) and certain institutional entities (autonomous and semi-autonomous institutions).

As regards organizational models, there is centralized administration, in which all jurisdiction is concentrated in a single center of action—the State—and decentralized administration, which consists of subordinate entities. In the latter, the State transfers or creates jurisdiction in favor of another legal person for the purpose of promoting efficient public administration in pursuit of the public interest entrusted to it. Decentralization is intended to serve as a safeguard for the division of functions by preventing their concentration in the Executive Branch; it thereby seeks to streamline the operation of the State or central Administration and prevent its collapse.

Decentralization therefore entails the creation of public entities possessing legal personality (personalidad jurídica) distinct from that of the State. It is precisely this element—the legal personality of the entity vested with decentralized jurisdiction—that distinguishes an entity from a body.

National legal scholarship identifies the following common elements of decentralization:

1. They are entities possessing legal personality distinct from that of the State; 2. They have specific jurisdiction that is final, definitive, and exclusive; 3. They are subject to oversight (tutela) by the Public Administration through powers of direction, programming or planning, and control; 4. They have economic autonomy (financial or budgetary).

IV. Autonomy in Light of the State Legal Order

As noted above, decentralization may be based on subject matter (autonomous institutions) or territory (municipalities). This Court so held in judgment 1999-5445:

“In Costa Rica, the municipal system is a form of territorial decentralization (descentralización territorial), as follows from the first paragraph of Article 168 of the Constitution. It is defined principally in Articles 169 and 170 of the Political Constitution, which provide, insofar as relevant, that the ‘administration of local interests and services shall be entrusted to the Municipal Government, consisting of a popularly elected deliberative body and an executive officer designated by law’ (now the Municipal Mayor); it is a ‘corporate system that enjoys autonomy and its own financial resources (budgetary authority).’ From this statement of the principal legal features of the municipal institution, it is entirely clear that certain elements follow, namely: the existence of territorial jurisdiction to address interests and services at the local level; the establishment of a population bound by ties of residence, such that every inhabitant of the Canton is a resident of the municipality; a government consisting of two distinct bodies (Council and Mayor), whose functions and mutual relations are defined; the corporate nature of the institution; a constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter of its administration, consisting of everything that is or constitutes a ‘local interest and service.’ From a political standpoint, municipalities are representative governments with jurisdiction over a particular territory (canton), their own legal personality, and public powers in relation to their residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner in relation to the Government of the Republic and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy.

This autonomy is manifested in political matters through the determination of their own goals and the regulatory and administrative means used to provide every type of public service for the common good of their community. In summary, municipalities or local governments may be described as territorial entities of a corporate and non-State public nature, endowed with independence in matters of governance and operation. This means, for example, that municipal autonomy encompasses taxation matters—which require legislative authorization to be valid—the taking out of loans, and the preparation and allocation of their own revenues and expenditures, with general powers.” In that same judgment, and from a legal-doctrinal standpoint, municipal autonomy was defined as “the capacity of Municipalities to decide freely and under their own responsibility all matters concerning the organization of a particular locality (...) some legal scholars have stated that this autonomy entails the free election of their own authorities; freedom of administration in matters within their jurisdiction; the creation, collection, and investment of their own revenues; and, specifically, that it encompasses political, regulatory, taxation, and administrative autonomy (...).” It is therefore a condition of freedom that they enjoy vis-à-vis the other State entities when adopting their fundamental decisions.

In approving the wording of Article 170, the constituent power sought to design a system of local administration free from interference by the Executive Branch. Autonomy, however, was not granted without limitation but was made subject to certain limits.

V. District Municipal Councils

Article 1 of Ley N° 8173 of December 7, 2001, defines District Councils as bodies attached to the corresponding Municipality that enjoy their own functional autonomy (autonomía funcional) in administering local interests and services.

To understand the nature of these entities, it is necessary to examine the scope of some of these concepts. First, the provision states that this is a “body attached to the respective municipality.” This means that the District Council forms part of the organizational structure of the respective Municipality. During the debate held within the Legislative Assembly, Deputy Urpí Pacheco (the deputy who introduced the bill and served as its committee rapporteur) stated that “(...) The municipal councils shall have administrative autonomy, but shall remain dependent on the municipality in matters of budget, legal capacity to act (personería jurídica), and governing policy guidelines, as bodies rather than entities belonging to the same municipality.” It is important to pause over the concept of autonomy established by the legislature, since there are several levels of decentralization or autonomy.

The first degree of autonomy is administrative autonomy (autonomía administrativa). It is the minimum or basic degree that allows an entity to exercise its powers and perform its functions without being subject to another entity. It is the power of self-administration, that is, the ability to allocate human, material, and financial resources in the manner it deems most appropriate for fulfilling its purposes. In our legal system, this is the autonomy enjoyed by autonomous or semi-autonomous institutions (artículo 188 de la Constitución Política).

Next in ascending order in the “pyramid of decentralization” is political or governmental autonomy (autonomía política o de gobierno), that is, autonomy that allows an entity to establish its own policies, objectives, purposes, and goals through its planning authority. In our legal system, this is the autonomy enjoyed by the Municipalities, which also have administrative and taxation autonomy.

Next is organizational or political autonomy (autonomía organizativa o política), which entails the power of self-organization. Through its case law, this Court has delineated the contours of this concept: it is the power to establish its own fundamental organization. It should not be confused with the power of self-organization held by any subordinate public entity, which takes the form of the power to issue autonomous organizational regulations (reglamentos autónomos de organización). In our legal system, the four public universities are examples of this autonomy.

Finally, there is taxation autonomy (autonomía tributaria), also known as taxing authority (potestad impositiva), which means that these entities have the power to initiate the creation, amendment, repeal, or exemption of municipal taxes, subject, where applicable, to the approval specified in artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política.

Both the Constitución Política and Ley N° 8105 grant District Councils (Concejos de Distrito) “functional autonomy” (autonomía funcional) for the administration of local interests and services. While the enacted statutory text contains the concept of “functional autonomy,” during the debate the legislators referred to “administrative autonomy.” It should be noted that these are two different forms of autonomy. An analysis of the limits and content that the legislators gave to this autonomy leads to the conclusion that they were referring to functional autonomy, that is, the capacity for self-administration that gives the body freedom to organize its work and allocate its resources independently of the “parent” Municipality—in short, to “function” independently.

No other interpretation is possible because administrative autonomy in the strict sense, or first-degree autonomy, entails a degree of independence like that held by autonomous institutions; a reading of the legislative record leads to the conclusion that this was not what the legislature had in mind when creating the municipal councils.

Second, the provision states that the council shall be created in “qualified cases” (casos calificados). Its creation is a voluntary act by the municipalities, which decide whether establishing an organization of this nature is appropriate. artículo 2° de la Ley N° 8173 provides that its creation must be approved by at least two-thirds of all members of the cantonal municipal council, following a request by at least two hundred and fifty residents of the district.

A reading of the record clearly establishes that, in enacting the reform, the legislature intended to resolve some of the problems arising in communities located far from the cantonal seat. In this regard, the statement of reasons for the bill stated: “It is important to note that there is a sociological reality that requires the existence of these forms of organization for historical reasons, geographical remoteness, or other reasons, which had ultimately sustained their existence until they were declared unconstitutional.” During debate on the constitutional reform, the legislators made it clear—and so provided in the statutory text—that, to avoid a potential proliferation of municipal councils, their creation had to be based on “special and compelling reasons” that justified it. Although those reasons were not specified in the constitutional text—because the legislators who reported favorably on the bill considered it inadvisable—they were ultimately reduced to one alone, the distance factor, and were thus established in artículo 2° de la Ley N° 8173:

“… only in the case of districts distant from the cantonal seat, in accordance with the regulations previously issued by each municipality.” It is therefore evident that, in enacting the reform, the constituent authority exercising amendment power did not intend to create mini-cantons through an irregular procedure. Accordingly, the Councils cannot, as the petitioners claim, operate as small “district municipalities” with full autonomy, independently collecting taxes earmarked for the localities. Interpreting it in that manner would entail dismembering the national territory and giving the constitutional reform a broader scope than the legislature intended.

The legislature granted them functional autonomy so that they could use basic administrative tools to operate efficiently, with some degree of organizational independence from the parent municipality. The legislature intended such councils to serve as a “support point in its municipal administration” in places where their remoteness made communication with the cantonal seat difficult.

However, they lack any other form of autonomy. They have no authority to initiate budgetary matters and may not participate in collecting or investing the revenues of the “parent” Municipality. Their budget is the budget assigned to them by the Municipality to which they are attached and on which they are institutionally dependent because, although the Intendant is the executive body, the Municipal Council remains their governing authority and continues to be their superior.

The councils may not act autonomously beyond the limits imposed by that autonomy, it being clear that they are “bodies attached to the respective municipality,” lack legal personality (personalidad jurídica), and are subject to a relationship of subordination in budgetary, governmental, and regulatory matters.” (criterion reiterated in sentencias 2006-13381 de las 09:00 horas del 8 de setiembre de 2006; 2007-4428 de las 16:50 horas del 28 de marzo de 2007 y 2018-20799 de las 12:10 horas del 12 de diciembre de 2018).

VIII.Justice Castillo Víquez drafting. The Chamber has maintained the line of precedent that District Municipal Councils (Concejos Municipales de Distrito) are attached bodies and that the only autonomy they possess is functional autonomy; that is, they are authorized to use basic administrative tools to operate efficiently, with some degree of organizational independence from the parent municipality. First, although it may seem obvious, a brief review of the legal-administrative classifications is necessary. The fundamental distinction is between a body (órgano) and an entity (ente). The former lacks legal personality and forms part of an entity; the latter has legal personality and, pursuant to artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública, public- and private-law capacity. We also have the concept of the deconcentrated body (órgano desconcentrado), which is a body vested with exclusive jurisdiction that excludes all others, even though it is not at the apex of the administrative hierarchy or, as Spanish legal scholarship aptly states, has a monopoly over that jurisdiction.

Finally, there is the personified body (órgano persona), a concept developed by legal scholarship in the República Oriental del Uruguay and known in our legal system as a body with budgetary personification (órgano con personificación presupuestaria) or instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental). This is a body with one personified component and another that is not personified, and which has an executive body. It may be created only by formal statute because, although it is a body rather than an entity, its instrumental legal personality allows it, among other powers, to have its own judicial and extrajudicial representative, own property and current accounts, bring and defend legal proceedings, and, finally, have its own budget separate from the ordinary budget of the Republic. However, this latter power was eliminated by Ley n.° 9524 del 7 de marzo de 2018, Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, because, from the effective date of this Law, all such budgets must be incorporated into the ordinary budget of the Republic.

To avoid misinterpretations of Costa Rican administrative organization, it must be borne in mind that a deconcentrated body—governed by artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública—and a body with instrumental legal personality both involve the legal-administrative phenomenon of deconcentration (desconcentración), rather than administrative decentralization (descentralización administrativa). In other words, the body remains part of the respective entity because no separate entity is created that would form part of what is known as the decentralized Public Administration, whether decentralized by region or by service. It must be made very clear that the Sala Constitucional has upheld the constitutionality of bodies with instrumental legal personality, including in sentencia n.° 2005-003629. It is therefore constitutionally legitimate to create bodies with instrumental legal personality within the State—the principal legal person—as occurs with CONAVI, COSEVI, Consejo de Transporte Público, Registro Nacional, Tribunal Registral Administrativo, etc., as well as within other decentralized entities—subordinate entities—as occurs with the District Municipal Councils. On this point, the Sala Constitucional stated the following in the above-cited judgment:

“b- Instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental). That said, the Sala has held that granting instrumental legal personality to a deconcentrated body (órgano desconcentrado), as a model of administrative organization, is not unconstitutional when intended to achieve greater efficiency within the State apparatus. It has been regarded as budgetary personification (personificación presupuestaria), which confers upon a deconcentrated body the legal capacity to administer its resources independently from the public entity (Ente público) to which it belongs, although it remains subordinate in all other respects inherent to the deconcentrated function. This entails providing the legal mechanisms and instruments strictly necessary for the body to fulfill the duties and public functions delegated to it by law, all of which is not only appropriate but necessary under the protection of two fundamental principles of public administration: efficiency and adaptability to change.

Accordingly, that instrumental capacity is subject to the terms and conditions established in the law creating it and is limited to what is strictly indispensable for fulfilling the delegated public function; therefore, if the law omits a power, that power must be presumed to belong to and be reserved for the superior authority. Thus, it may hire personnel and procure goods and services that are indispensable for fulfilling the public function delegated to it, solely on the understanding that the law expressly authorizes it to do so. Furthermore, all constitutional rules and principles governing the control and oversight of the Public Treasury (Hacienda Pública), namely those governing public procurement (contratación administrativa) and Budgetary Law (Derecho Presupuestario), are binding upon and applicable to this type of body. In all other respects, they are subject to the oversight systems governing the activities of public institutions.” Moreover, this analysis cannot disregard the provisions of constitutional Article 172, which states that, for the administration of interests and services in the districts of a canton, municipalities may, in qualified cases, create district municipal councils (concejos municipales de distritos) as bodies attached to the respective municipality, with their own functional autonomy (autonomía funcional), whose members shall be selected through the same popular-election procedures used to constitute municipalities. A special law, approved by two-thirds of the deputies, establishes the special conditions under which they may be created and regulates their structure, operation, and financing.

Taking the foregoing as the frame of reference, I do not find that the first provision of the Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley n.° 8173, as amended by Ley n.° 9208 de 20 de febrero del 2014, violates Constitutional Law (Derecho de la Constitución)—its values, principles, and rules—because instrumental legal personality is a legal-administrative construct (figura jurídico administrativa) that does not conflict with provisions 169, 170, and 172 of the Carta Fundamental; rather, the legal-administrative construct—a body with instrumental legal personality—is the one best suited to the purpose of enabling application of the law with respect to the administration of district interests and services, logically with the attributes derived from legal personality to ensure effective and efficient management by the municipal body and with the consequences established supra that arise from instrumental legal personality.

It bears reiterating that the assertion that this constitutes one municipality within another municipality is a position lacking both legal and factual support. First, because the district municipal council, as a body with instrumental legal personality, remains a body rather than an entity; second, as a body, in this case it does not have its own budget, cannot create taxes—a constitutional power belonging solely to the Concejo—and its creation or dissolution also falls to the municipality’s collegial body (órgano colegiado) (…)” (emphasis not in the original).

VI. ON THE MERITS

The petitioner alleges that the Concejo Municipal del Distrito de Colorado announced that, beginning in October 2023, it would discontinue waste-collection services, citing budgetary problems.

In this regard, the authority of that district council, in its report submitted under oath—with due warning of the consequences, including criminal consequences, provided for in article 44 of the Law governing this Jurisdiction—does not deny the facts and contends that it is financially dependent on the Municipalidad de Abangares, which has refused to grant the relevant budgetary approvals. For its part, the authority of the Municipalidad de Abangares alleges that, as the parent municipality, it has required the Concejo Municipal del Distrito de Colorado to establish a Municipal Resource Cooperation and Distribution Agreement (Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales), as provided in Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito”; however, the district council has refused to comply with that requirement.

Having analyzed the factual circumstances presented, this Sala finds that the petitioner’s fundamental rights have indeed been violated. First, it must be clarified that any dispute between the Concejo Municipal del Cantón de Abangares and the Concejo Municipal del Distrito de Colorado regarding budget approval and the application of Ley N° 8173 is a matter of ordinary legality (mera legalidad) falling outside the jurisdiction of this Constitutional Jurisdiction.

Having clarified the foregoing—and with respect to the subject matter of these proceedings—this Tribunal finds that the Concejo Municipal del Distrito de Colorado failed to provide the public services for which it is responsible in a continuous, regular, prompt, effective, and efficient manner. It should be noted that the authority of the Concejo Municipal del Distrito de Colorado acknowledges that waste-collection services were suspended due to the lack of a budget and attempts to place responsibility for this on the parent municipality. Nevertheless, although that council forms part of the Municipalidad de Abangares, the fact remains that, as explained in the Considerando supra, it possesses functional autonomy and must therefore ensure the proper operation of the services entrusted to it, particularly where the health of the people living in that district is at stake, since its inaction may cause effects such as pollution and the proliferation of pests, among others. Accordingly, the proper course is to grant the petition, pursuant to the operative portion (parte dispositiva) of this judgment.

VII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE (EXPEDIENTE)

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of thirty business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, in accordance with the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena in Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI and published in the Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial in Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

The petition is granted with respect to the omissions of the Concejo Municipal del Distrito de Colorado. Julio de los Ángeles Tenorio González, in his capacity as Presidente del Concejo Municipal del Distrito de Colorado, or whoever holds that office in his stead, is ordered to issue such directives as fall within the scope of his authority so that, within twenty-four hours from notification of this decision, waste-collection services in the Distrito de Colorado are restored. The respondent authorities are warned that, pursuant to article 71 of the Law governing this Jurisdiction, any person who receives an order issued in an amparo proceeding (recurso de amparo) that the person must comply with or enforce and who fails to comply with or enforce it shall be punished by imprisonment for three months to two years, or by a fine of twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The Municipalidad de Abangares is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be quantified during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction (contencioso administrativo). With respect to the Concejo Municipal del Cantón de Abangares, the petition is denied.- Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Ileana Sánchez N.

Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Filing of matters involving vulnerable groups: Dirección03, San José, Distrito Catedral, Dirección04, calles 19 y 21, Dirección05

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiseis de abril de dos mil veinticuatro .

Recurso de amparo que se tramita bajo el expediente N° 23-025093-0007-CO, interpuesto por [Nombre01 001], cédula de identidad [CED01], a favor de [Nombre01 002], contra el CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE COLORADO Y EL CONCEJO MUNICIPAL DEL CANTÓN DE ABANGARES.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:08 horas del 11 de octubre de 2023, la parte recurrente interpone un recurso de amparo contra el Concejo Municipal de Distrito de Colorado y el Concejo Municipal del Cantón de Abangares, y manifiesta que mediante la circular N° 004-2023 del 28 de agosto de 2023, suscrita por María Wilman Acosta Gutiérrez, en su calidad de Intendente Municipal del Concejo Municipal de Distrito de Colorado, se indicó lo siguiente: “Por este medio procedo a informar a los vecinos del distrito de Colorado de Abangares que el Concejo Municipal de Abangares rechazó la incorporación de la modificación es [sic] presupuestarias números 5-2023 y 6-2023, así como ha indicado que no va a incorporar en el presupuesto 2024, lo correspondiente al Concejo Municipal de Distrito de Colorado. Lo anterior, nos pone en una situación financiera complicada que nos está obligando a suspender actividades ordinarias tales como aseo de parques, aseo de vías públicas, ejecución de proyectos de obras con fondos de la Ley 8114 y recolección de residuos.Por lo anterior, se comunica que debido a la falta de contenido económico para hacer frente a las actividades ordinarias de este Concejo Municipal de Distrito se procederá a SUSPENDER POR TIEMPO INDEFINIDO, el servicio de recolección de residuos de basura y la ejecución de proyectos de obras de mantenimiento y mejoras viales, todo a partir del 1° DE OCTUBRE DE 2023”. Aduce que mediante una publicación en la red social Facebook, del 03 de septiembre de 2023, la Municipalidad de Abangares aclaró la Circular N° 004-2023 de la Intendente Municipal de Colorado. Indica el comunicado que el Concejo Municipal de Abangares, en conjunto con la Alcaldía, han hecho esfuerzos para llegar a un acuerdo con el Concejo Municipal de Distrito de Colorado y suscribir un Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, según lo establecido en la Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito”.No obstante, el Concejo Municipal de Distrito de Colorado se ha opuesto a la firma del convenio. Por lo anterior, señala, se ha tomado la decisión de no aprobar ningún movimiento presupuestario del Distrito de Colorado hasta tanto no haya convenio. Menciona que el 02 de octubre de 2023, mediante otra publicación en Facebook, el Concejo Municipal de Distrito de Colorado indicó que: “ha realizado lo [sic] esfuerzos necesarios, para que los servicios continúen, en especial la recolección de residuos, debido a que contamos con combustible para dar el buen servicio a la población por dos semanas más”. Aduce que mediante el oficio N° UC-056-2023 del 12 de septiembre del 2023 y suscrito por la Unidad de Cobros Concejo Municipal Distrito de Colorado, se indicó a la amparada que debía cancelar la tasa por concepto de servicio de recolección de basura especial correspondiente al tercer trimestre del 2023, entre otros impuestos.Comenta que, mediante la constancia de pago del 03 de octubre de 2023, se extrae que la amparada, [Nombre01 002]. se encuentra al día con el pago de los respectivos impuestos y tasas relativas al cuarto trimestre del 2023 y con el pago del tercer trimestre del 2023, de los montos por servicio de recolección de basura especial y servicio de mantenimiento de parques y zonas verdes. Narra que la amparada, [Nombre01 002]. en la ejecución de su actividad industrial, genera por semana, aproximadamente, seiscientos kilogramos de residuos sólidos y las autoridades competentes han comunicado a la ciudadanía que el servicio de recolección de residuos cesaría a partir de la tercera semana del mes de octubre. Por lo anterior, solicita la intervención de la Sala.
2. 2Mediante resolución de las 11:43 horas del 18 de octubre de 2023, se dio curso al presente asunto y se concedió audiencia al Presidente del Concejo Municipal del Distrito de Colorado y al Presidente del Concejo Municipal del Cantón de Abangares, sobre los hechos alegados por la parte recurrente.
3. 3Informa bajo juramento Ana Gabriela Umaña Centeno, en su condición de Presidenta del Concejo Municipal de Abangares, que el Concejo Municipal del Distrito de Colorado está en la obligación de realizar un convenio con la Municipalidad de Abangares, para disponer de los recursos municipales. Refuta que la Intendente Distrital se ha negado a tal actuación y, por el contrario, ha tomado medidas de presión para que los instrumentos presupuestarios se le aprueben sin cumplir con los requerimientos de ley. Señala que los servicios que brindan los concejos municipales de distrito son exclusiva responsabilidad de los mismos, por lo que no se puede endilgar al Concejo Municipal de Abangares la mala gestión o planificación de los recursos que capta el Distrito de Colorado. Reitera que corresponde al Concejo Municipal del Distrito de Colorado, cumplir con lo dispuesto en la ley y la normativa atinente, entre ello, la recolección de los residuos sólidos. Solicita se declare sin lugar el recurso, en lo que a la Municipalidad de Abangares se refiere.
4. 4Informa bajo juramento Julio de los Ángeles Tenorio González, en su condición de Presidente del Concejo Municipal del Distrito de Colorado, que ese concejo municipal de distrito depende presupuestariamente de la Municipalidad de Abangares. Señala que la Municipalidad de Abangares ha indicado que no aprobarán ningún tipo de presupuesto para el concejo distrital, hasta tanto no exista un convenio de repartición de los ingresos que se generan en el Distrito de Colorado. Lo anterior, ha conllevado a la improbación de las modificaciones presupuestarias, entre las cuales se encuentra la recolección de residuos. Recalca que la negativa de aprobar las modificaciones presupuestarias imposibilita al concejo distrital a desarrollar los programas que le han sido otorgados. Solicita se ordene al Concejo Municipal de Abangares aprobar las modificaciones presupuestarias correspondientes.
5. 5En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

CONSIDERANDO:

I. OBJETO DEL RECURSO

La parte recurrente alega que el Concejo Municipal del Distrito de Colorado comunicó que, a partir del mes de octubre de 2023, se dejaría de brindar el servicio de recolección de residuos. Acusa que el Concejo Municipal del Cantón de Abangares ha procurado establecer un Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, según lo establecido en la Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito”; sin embargo, el Concejo Municipal del Distrito de Colorado se niega a su suscripción. Considera que tales decisiones afectan los derechos fundamentales de la amparada, al no recolectarse los residuos que se generan semanalmente. Asimismo, acusa que se ha cobrado a la amparada el pago de los impuestos correspondientes al tercer trimestre del año 2023, a pesar de que ya se había cancelado.

II. HECHOS PROBADOS

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

• a)La empresa [Nombre 002] se ubica en el Distrito de Colorado y genera aproximadamente seiscientos kilogramos semanales de residuos sólidos (hecho no controvertido).
• b)El Concejo Municipal del Cantón de Abangares, como municipalidad madre, ha exigido al Concejo Municipal del Distrito de Colorado establecer un Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, según lo establecido en la Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito” (véase informes rendidos por las autoridades recurridas).
• c)El Concejo Municipal del Distrito de Colorado comunicó que, a partir del mes de octubre de 2023, no brindaría más el servicio de recolección de residuos debido a la falta de presupuesto (véanse informe rendido por y prueba aportada).
• d)El Concejo Municipal del Distrito de Colorado depende presupuestariamente de la Municipalidad de Abangares (véanse informes rendidos por las autoridades recurridas).

III. SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO

En reiteradas ocasiones, este Tribunal ha desarrollado el contenido de este derecho, contemplado en el artículo 50, de la Constitución Política. La protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. El Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado, por lo que, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV. SOBRE EL SERVICIO DE RECOLECCIÓN DE BASURA

En reiteradas ocasiones, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de éstos, que implica que independientemente del tipo de servicio, deben ser prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente (véanse en ese sentido las Sentencias N° 2003-11382 de las 15:11 horas del 07 de octubre de 2003 y N° 2011-003043 de las 16:03 horas del 08 de marzo de 2011). Asimismo, el artículo 169, de la Constitución Política, dispone el deber de las Municipalidades del país de velar por los intereses de los habitantes de su jurisdicción, de ahí que, en reiterados pronunciamientos, este Tribunal ha señalado que dichas corporaciones se encuentran en la obligación de eliminar cualquier tipo de amenaza que ponga en riesgo los derechos a la salud y a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado de las personas que viven en su cantón (véanse en ese sentido las Sentencias N° 2008-11739 de las 12:12 horas del 25 de julio de 2008 y N° 2011-003043 de las 16:03 horas del 08 de marzo de 2011).

V. SOBRE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO

Esta Sala, a través de la Sentencia N° 2019-021271 de las 12:10 horas del 30 de octubre de 2019 indicó, respecto a las competencias y obligaciones de los concejos municipales de distrito, lo siguiente:

“VII.- SOBRE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO: Este Tribunal Constitucional mediante sentencia 2006-10395 de las 19:18 hrs de 19 de julio de 2006 se pronunció en relación a la naturaleza de los Concejos Municipales de Distrito, analizando el tipo de autonomía que poseen para el cumplimiento de sus funciones. Sobre el particular, se resolvió lo siguiente:

“III.- Antecedentes.

El tema de los denominados “Concejos Municipales de Distrito” fue conocido este Tribunal en la sentencia 6000-94 del 14 de octubre de 1994. En aquella oportunidad, la Sala declaró inconstitucional varias disposiciones y Decretos que regulaban éstos órganos, pues consideró que violaban los principios contenidos en los artículos 168, 169, 170, 188 y 189 de la Constitución Política, ya que “(…)La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos (…).” Con motivo de esa sentencia, el legislador ordinario determinó la necesidad de hacer una reforma constitucional que incorporara los concejos municipales de distrito. Así, por Ley N° 8105/01 se reformó el artículo 172 de la Constitución Política y se introdujo la figura del “Concejo municipal de Distrito” para “la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón”.

Según lo expuesto por los accionantes, tal reforma supuso la creación de “municipalidades a nivel distrital” a partir de lo cual ninguna ley o autoridad puede ignorar que en los distritos en donde exista un Concejo propio, es a éste y no a la Municipalidad “madre” a quien corresponde percibir los impuestos destinados a las localidades, así como administrar los servicios que estén afectados.

Es preciso analizar la reforma hecha por el constituyente derivado, con el objeto de determinar la competencia que tienen esos órganos.

Costa Rica es una república unitaria, no federal. En este sentido, en la sentencia 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro la Sala indicó:

"XXIX.- Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial -municipios- o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa y otras formas posibles de descentralización, la política. Esto obliga a considerar fundamentales para la decisión de este caso, las disposiciones de carácter legal, reglamentario o meramente administrativos que, a lo largo de los años han organizado los territorios en cuestión, desde la perspectiva de la división territorial administrativa, única que se conoce en Costa Rica [...]" La Constitución Política determina el tipo de organización administrativa que existe en el país.

El artículo 168 dispone claramente que para los efectos de la Administración Pública “…el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos”. El artículo 169 establece que “…La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal…”. Por otra parte, de conformidad con el artículo 2° de la Constitución Política, la soberanía reside en “la Nación” y el Estado ejerce esa soberanía sobre todo el territorio nacional, por delegación del pueblo. Desde el punto de vista jurídico, la soberanía alude a esa condición de superioridad que tiene el Estado sobre cualquier otro poder, a lo interno y a lo externo. Hacia lo interno, significa que el Estado es soberano respecto de los otros entes u órganos que existen y actúan dentro del territorio. En este sentido, en la sentencia Nº 2002-09289 de las 15:12 horas del 24 de setiembre del 2002 la Sala señaló:

“I.- Dentro de los Estados modernos el concepto de soberanía reviste un matiz distinto al que tradicionalmente se esbozaba. Clásicamente se concebía a la soberanía como aquél poder que reside, exclusivamente, en la Nación, concepto –este último- que derivado de la doctrina Francesa, es sinónimo de pueblo (sea el conjunto de las generaciones pasadas, presentes y futuras del país), confiriéndole a la soberanía un matiz cultural y, además, político. Actualmente, dicho concepto, en virtud del principio democrático de representación popular esbozado en el artículo 9 de la Constitución, evolucionó, constituyéndose en una potestad que no solamente reside en la Nación, sino que es ejercida con poder coactivo físico y jurídico por el gobierno. Dicha situación coloca sobre la mesa el tema de la supremacía de la potestad de gobierno como un componente de la soberanía estatal, la cual se impone internamente sobre los ordenamientos y sujetos existentes dentro de su territorio.

A lo dicho, debe agregarse, entonces, que el ejercicio de la soberanía interna del Estado costarricense, al estar sujeto jurídicamente a la potestad de gobierno, ergo del pueblo, debe entenderse también sujeta a los principios, derechos y garantías constitucionales que rigen en la República, y a los tratados y convenios internacionales que se encuentren suscritos e incorporados a nuestro ordenamiento constitucional.” Estos dos principios, unidad del Estado y soberanía estatal, constituyen los límites al ámbito de desarrollo de la autonomía de los entes locales.

Por otra parte y desde el punto de vista subjetivo, la Administración Pública es el conjunto de entes al cual el ordenamiento jurídico ha atribuido la función de administrar. De conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, la Administración Pública está formada por el Estado (ente público mayor), y un conjunto de entes menores creados a partir de un acto de imperio del primero. Entre los entes menores se encuentran algunos de carácter territorial (municipalidades) y otros de carácter institucional (instituciones autónomas y semiautónomas).

En cuanto a los modelos de organización tenemos que existe la administración centralizada, donde la totalidad de las competencias están concentradas en un solo centro de acción, el Estado y la administración descentralizada, formada por los entes menores. En ésta última, el Estado transfiere o crea competencias a favor de otro sujeto con el objeto de buscar la eficiencia de la gestión pública, para la satisfacción del interés público encomendado. La descentralización pretende ser una garantía de la división de funciones, evitando su concentración en el Poder Ejecutivo; se procura así agilizar el funcionamiento del Estado o la Administración central y evitar su colapso.

La descentralización supone entonces la creación de entes públicos con personalidad jurídica distinta del Estado. Es precisamente ese elemento, la personalidad jurídica del ente titular de la competencia descentralizada lo que va a distinguir un ente de un órgano.

La doctrina nacional señala como elementos comunes presentes en la descentralización los siguientes:

1. Son entes con personalidad jurídica distinta del Estado; 2. Tienen una competencia específica, que es última, definitiva y excluyente; 3. Son tutelados por la Administración Pública a través de las potestades de dirección, programación o planificación y control; 4. Tienen autonomía económica (financiera o presupuestaria)

IV. La autonomía a la luz del ordenamiento jurídico estatal

Ya se indicó líneas atrás que la descentralización puede ser por materia (instituciones autónomas) o por territorio (municipalidades). Así lo señaló este Tribunal en la sentencia 1999-5445:

“En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local".

Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas.” En esa misma sentencia, y desde un punto de vista jurídico-doctrinario, se definió la autonomía municipal como “la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (…)algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa (…)”.

Se trata entonces, de una condición de libertad de la cual gozan frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Al aprobar la redacción del artículo 170, el constituyente trató de diseñar un sistema de administración local que estuviera fuera de la injerencia del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la autonomía no se otorgó en forma ilimitada, sino sujeta a ciertos límites.

V. De los Concejos Municipales de Distrito

El artículo 1° de la Ley N° 8173 del 7 de diciembre del 2001 define a los Concejos de Distrito como órganos adscritos a la Municipalidad correspondiente, que gozan de autonomía funcional propia para la administración de los intereses y servicios locales.

Con el objeto de comprender la naturaleza de estos entes es necesario examinar el alcance de algunos de estos conceptos. En primer término, la norma señala que se trata de un “órgano adscrito a la respectiva municipalidad”. Ello significa que el Concejo de Distrito forma parte de la estructura organizativa de la respectiva Municipalidad. En la discusión que se dio en el seno de la Asamblea Legislativa, la diputada Urpí Pacheco (diputada proponente y dictaminadora del proyecto) señaló que “(…)Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, cómo órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad.” Es importante detenerse en el concepto de autonomía que fijó el legislador, pues existen varios niveles de descentralización o autonomía. El primer grado de autonomía es la administrativa.

Es el grado mínimo o básico que permite al ente ejecutar sus competencias y realizar sus atribuciones sin sujeción a otro ente. Se trata de la potestad de auto-administrarse, es decir, de disponer de los recursos humanos, materiales y financieros de la forma que estime más conveniente para el cumplimiento de sus fines. En nuestro sistema jurídico es la autonomía con que cuentan las instituciones autónomas o semiautónomas (artículo 188 de la Constitución Política).

En la “pirámide de la descentralización” sigue en orden ascendente la autonomía política o de gobierno, es decir, aquella que permite a un ente fijar sus propias políticas, objetivos, fines y metas a través de la potestad de planificación. En nuestro ordenamiento es la autonomía que tienen las Municipalidades, que gozan además de autonomía administrativa y tributaria.

Luego está la autonomía organizativa o política, que supone la potestad de auto organizarse. Este Tribunal a través de su jurisprudencia ha ido delineando los perfiles de este concepto: se trata de la potestad de dictarse su propia organización fundamental. No debe confundirse con la potestad de auto-organización que tiene cualquier ente público menor y que se traduce en la potestad de dictar reglamentos autónomos de organización. En nuestro ordenamiento jurídico las cuatro universidades públicas son ejemplo de esta autonomía.

Finalmente está la autonomía tributaria, conocida también como potestad impositiva, que se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda.

Tanto la Constitución Política como la Ley N° 8105 otorgan a los Concejos de Distrito “autonomía funcional” para la administración de intereses y servicios locales. Mientras el texto de ley aprobado contiene el concepto “autonomía funcional”, en la discusión los diputados aluden a la “autonomía administrativa”. Es oportuno advertir que se trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de auto-administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad “madre”, en pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente.

Otra interpretación no puede darse pues la autonomía administrativa en sentido estricto (o de primer grado) supone un grado de independencia como el que tienen las instituciones autónomas; la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso no fue lo que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales.

En segundo lugar, la norma señala que la creación del concejo se hará en “casos calificados”. Su creación constituye un acto voluntario de las municipalidades, las que deciden si se resulta oportuno o no establecer una organización de esa naturaleza. El artículo 2° de la Ley N° 8173 dispone que su creación deberá ser dispuesta al menos por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón, previa solicitud de un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito.

De la lectura de las actas se concluye claramente que la intención del legislador al promulgar la reforma fue solventar algunos de los problemas que se presentan en aquellas comunidades que están localizadas lejos de la cabecera del cantón. En ese sentido en la exposición de motivos del proyecto se indicó: “Es importante señalar que existe un realidad sociológica que demanda la existencia de estas formas de organización, por razones históricas, de alejamiento geográfico, u otras, que en definitiva habían mantenido la existencia de esos hasta que fueron declarados inconstitucionales”.

Durante la discusión de la reforma constitucional los diputados dejaron claramente sentado –y así lo dispusieron en el texto de la ley-, que, con el objeto de evitar una eventual proliferación de concejos municipales, su creación debía obedecer a “razones especiales de peso” que la justificaran”. Si bien tales razones no se indicaron en el texto constitucional (pues a juicio de los diputados que dictaminaron el proyecto no era conveniente) eventualmente fueron reducidas a una sola –el factor distancia-, y quedó fijado así en el artículo 2° de la Ley N° 8173:

“… solo en el caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según el reglamento que dicte previamente cada municipalidad.” Es evidente entonces que la intención del constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento irregular. Así, no pueden los Concejos, como pretenden los accionantes, fungir como pequeñas “municipalidades de distrito” con autonomía plena, de manera que perciban de manera independiente los impuestos destinados a las localidades. Interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador.

El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. La idea del legislador fue que tales concejos sirvieran como “punto de apoyo en su gestión municipal”, en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón.

Sin embargo, carecen de cualquier otro tipo de autonomía. No tienen iniciativa en materia presupuestaria y no pueden intervenir en la recaudación e inversión de los ingresos de la Municipalidad “madre”. Su presupuesto es el que les asigne la Municipalidad a la cual están adscritos y de la cual dependen orgánicamente, pues si bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su Jerarca sigue siendo el Consejo Municipal, que se mantiene como superior.

Los concejos no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa autonomía les impone, teniendo claro que son “órganos adscritos a la respectiva municipalidad”, que carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa.”(criterio reiterado en sentencias 2006-13381 de las 09:00 horas del 8 de setiembre de 2006; 2007-4428 de las 16:50 horas del 28 de marzo de 2007 y 2018-20799 de las 12:10 horas del 12 de diciembre de 2018).

VIII.Redacta el Magistrado Castillo Víquez. La Sala ha mantenido la línea jurisprudencial de que los Concejos Municipales de Distrito son órganos adscritos y que la única autonomía que ostentan es la funcional, es decir, se les reconoce la utilización de herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. En primer término, aunque resulte obvio es necesario hacer un repaso somero por las figuras jurídico-administrativas. Lo elemental es la diferencia entre un órgano y ente. El primero carece de personalidad jurídica y forma parte de un ente; el segundo, tiene personalidad jurídica, y de conformidad con el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública, capacidad de derecho público y privado. Asimismo, tenemos la figura del órgano desconcentrado, que es aquel que tiene una competencia exclusiva y excluyente pese a que no está en la cúspide administrativa o, como bien establece la doctrina española, tiene el monopolio de la competencia.

Finalmente, tenemos el órgano persona, que es una creación de la doctrina de la República Oriental del Uruguay, el cual se le conoce en nuestro medio como órgano con personificación presupuestaria o personalidad jurídica instrumental, que es aquel órgano que tiene una parte personificada y otra no, y en el que existe un órgano ejecutivo, el cual solo puede ser creado por Ley formal, toda vez que, pese a ser un órgano, y no un ente, la personalidad jurídica instrumental le permite tener, entre otras atribuciones: su propio representante judicial y extrajudicial, tener bienes, cuentas corrientes, demandar y ser demandado en juicio y, finalmente, tener su propio presupuesto separado del presupuesto ordinario de la República; empero, en relación con esta última atribución, esta le fue suprimida mediante Ley n.° 9524 del 7 de marzo de 2018, Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, ya que todos estos presupuestos, a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, se deben incorporar al presupuesto ordinario de la República.

Hay que tener presente, para evitar malas interpretaciones de la organización administrativa costarricense, que, en el caso del órgano desconcentrado -regulado en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública-, y el órgano con personalidad jurídica instrumental estamos en presencia de un fenómeno jurídico-administrativo de desconcentración, y no de descentralización administrativa, dicho de otra forma, el órgano sigue siendo parte del ente respectivo, pues no se llega a crear un ente, el cual formaría parte de lo que se conoce como la Administración Pública descentralizada, sea esta por región o por servicio. Hay que tener muy claro que la Sala Constitucional ha validado la constitucionalidad de los órganos con personalidad jurídica instrumental, entre otras, en la sentencia n.° 2005-003629, por lo que resulta constitucionalmente legítimo crear órganos con personalidad jurídica instrumental en el Estado -persona jurídica mayor-, tal y como sucede con CONAVI, COSEVI, Consejo de Transporte Público, el Registro Nacional, el Tribunal Registral Administrativo, etc., como en los demás entes descentralizados -entes menores-, tal y como ocurre con los Concejos Municipales de Distrito. Sobre este extremo, expresó la Sala Constitucional en la supra citada sentencia lo siguiente:

“b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio.

De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones públicas”.

Por otra parte, en este análisis no se puede soslayar lo que establece el artículo 172 constitucional, cuando expresa que, para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades pueden crear concejos municipales de distritos, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios de los diputados, fija las condiciones especiales en que pueden ser creados y regula su estructura, funcionamiento y financiamiento.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, no encuentro que el numeral primero de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley n.° 8173, reformada por la Ley n.° 9208 de 20 de febrero del 2014, vulnere el Derecho de la Constitución -valores, principios y normas-, toda vez que la personalidad jurídica instrumental es una figura jurídico administrativo que no riñe con el numeral 169, 170 y 172 de la Carta Fundamental; más bien, es la figura jurídico-administrativo -órgano con personalidad jurídica instrumental- que mejor se adecúa a los propósitos de hacer posible la aplicación en lo que atañe a la administración de los intereses y servicios distritales, lógicamente con los atributos derivados de la personalidad jurídica para hacer realizar una gestión eficaz y eficiente del órgano de la municipalidad y con las consecuencias establecidas supra que se derivan de la personalidad jurídica instrumental.

Hay que reiterar que la afirmación de que se trata de una municipalidad dentro de otra municipalidad es una posición que no tiene sustento jurídico ni fáctico. Lo primero, porque el concejo municipal de distrito como órgano con personalidad jurídica instrumental, sigue siendo un órgano, y no un ente; lo segundo, como órgano que es, en este caso, no tiene su propio presupuesto, no puede crear impuesto -atribución constitucional sólo del Concejo-, y su creación o su desaparición corresponde también al órgano colegiado de la municipalidad (…)” (destacados no corresponden al original).

VI. SOBRE EL FONDO

La parte recurrente acusa que el Concejo Municipal del Distrito de Colorado comunicó que, a partir del mes de octubre de 2023, cesaría el servicio de recolección de residuos, aduciendo problemas de índole presupuestario.

Al respecto, la autoridad de ese concejo distrital, en su informe rendido bajo juramento -con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44, de la Ley que rige esta Jurisdicción-, no niega los hechos, y aduce que depende presupuestariamente de la Municipalidad de Abangares, quien se ha negado a realizar las aprobaciones presupuestarias pertinentes. Por su parte, la autoridad de la Municipalidad de Abangares acusa que, como municipalidad madre, ha exigido al Concejo Municipal del Distrito de Colorado establecer un Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, según lo establecido en la Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito”; sin embargo, el concejo distrital se ha negado a tal requerimiento.

Analizado el cuadro fáctico expuesto, considera esta Sala que sí se ha producido una lesión a los derechos fundamentales de la parte recurrente. Primeramente, se debe aclarar que el conflicto que pueda existir entre el Concejo Municipal del Cantón de Abangares y el Concejo Municipal del Distrito de Colorado, respecto a la aprobación de los presupuestos y la aplicación de lo dispuesto en la Ley N° 8173, es una cuestión de mera legalidad, que escapa de las competencias de esta Jurisdicción Constitucional.

Aclarado lo anterior -y referente al objeto de este proceso-, estima este Tribunal que ha existido una inacción, por parte del Concejo Municipal del Distrito de Colorado, en atender los servicios públicos que le corresponden, de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Nótese, que la autoridad del Concejo Municipal del Distrito de Colorado reconoce que se ha dado la suspensión del servicio de recolección de residuos ante la falta de presupuesto e intenta achacar tal responsabilidad en el municipio madre. No obstante, si bien ese concejo forma parte de la Municipalidad de Abangares, lo cierto es que, tal y como se explica en el Considerando supra, cuenta con autonomía funcional, por lo que debe procurar el correcto funcionamiento de los servicios que le fueron encomendados, máxime si se encuentra de por medio la salud de las personas que habitan en ese distrito, ya que su inacción puede acarrear afectaciones tales como contaminación, proliferación de plagas, entre otros. Así las cosas, lo procedente es declarar con lugar el recurso, de conformidad con lo establecido en la parte dispositiva de esta sentencia.

VII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se declara con lugar el recurso, en cuanto a las omisiones del Concejo Municipal del Distrito de Colorado. Se ordena a Julio de los Ángeles Tenorio González, en su condición de Presidente del Concejo Municipal del Distrito de Colorado, o a quien en su lugar ejerza tal cargo, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias para que, dentro del plazo de veinticuatro horas, contado a partir de la notificación de esta resolución, se restituya el servicio de recolección de residuos en el Distrito de Colorado. Se advierte a las autoridades recurridas que, de conformidad con el artículo 71, de la Ley de esta Jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Abangares al pago de costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En cuanto al Concejo Municipal del Cantón de Abangares, se declara sin lugar el recurso.- Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Ileana Sánchez N.