Rejection of constitutional challenge to state hydrocarbon monopolyRechazo de acción de inconstitucionalidad contra el monopolio estatal de hidrocarburos

Date of Resolution: 21 February 2024 at 09:15 Case File: 23-030559-0007-CO Type of Matter: Action of unconstitutionality Constitutional Review: Rejection on the merits Judgment with Dissenting Vote Judgment with protected data, in accordance with current regulations Content of Interest:

Strategic Topics: Constitución Política Type of Content: Majority vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY REVIEW Topic: COMERCIO Subtopics:

NOT APPLICABLE.

COMERCIO. STATE MONOPOLY FOR THE IMPORTATION, REFINING, AND WHOLESALE DISTRIBUTION OF CRUDE OIL. Case File: 23-030559-0007-CO Judgment: 004626-24 of 21 February 2024 Type of Matter: Action of unconstitutionality Challenged Norm: Ley No. 7356 of 24 August 1993 establishing the "Monopolio a favor del Estado para la Importación, Refinación y la Distribución al Mayoreo de Petróleo Crudo, sus combustibles Derivados, Asfaltos y Naftas" and other related norms Operative Part: This action is rejected on the merits. Judge Rueda Leal and Judge Garro Vargas dissent and order the prevention under Article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

ANALYZED TOPICS ON THE DIRECT STANDING OF THE CLAIMANT ON STANDING BASED ON DIFFUSE INTERESTS ON CORPORATE STANDING REGARDING THE ALLEGEDLY INJURED INTERESTS OF CONSUMERS ON THE MONOPOLY IN FAVOR OF THE STATE ON THE ALLEGED INJURY TO THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT CO03/24 ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments Content of Interest:

Type of Content: Majority vote Branch of Law: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE Topic: 075- Prior matter pending resolution in judicial or administrative proceedings Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 75, SECOND PARAGRAPH OF THE LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…The claimant also alleges that she appears before this Chamber in defense of collective interests, i.e., on behalf of the members of the association she represents. On repeated occasions, this Chamber has specified that the expression “interests (…) that pertain to the community as a whole” contained in Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, refers to the standing that a corporate body holds, when it acts as such through its representatives, in defense of the rights and interests of the persons who make up its associative base, but furthermore, provided that it involves the challenge of norms or provisions that affect that core of rights or interests that constitute the reason for being and the unifying factor of the group…” CO04/24 ... See more Content of Interest:

Type of Content: Dissenting vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY REVIEW Topic: JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL Subtopics:

NOT APPLICABLE.

IX. DISSENTING VOTES OF JUDGE RUEDA LEAL AND JUDGE GARRO VARGAS

We depart from the majority opinion of this Court and dissent in this matter, considering that the decision to reject this action of unconstitutionality is premature. It is unquestionable that the action of unconstitutionality is a process, “established for the purpose of guaranteeing the supremacy of the Constitución Política against norms or other provisions of a general nature and that, for that same reason, a set of formalities must be fulfilled, so that the Chamber can validly hear the merits of the challenge” as has been stated in the extensive jurisprudence of this Chamber. However, it is precisely the law itself that orders the treatment that must be given to the different formalities and their eventual non-compliance, as extracted from the text of Article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional that states:

“Article 80.- If the formalities referred to in the two previous articles are not fulfilled, the President of the Chamber shall indicate by resolution which requirements are missing and shall order their fulfillment within three days (…)” In this matter, among other requirements, an adequate and sufficient legal foundation is lacking, as required by Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which makes the prevention to the claimant to remedy the detected omission unquestionably applicable. In that sense, we consider that the filing brief suffers from an incorrect foundation of the standing, given that basic legal concepts of admissibility are confused and, furthermore, issues of admissibility are intermingled with those of the merits.

Likewise, it is not at all superfluous to state categorically that –in our opinion- the interpretation of Articles 78 and 79 as well as that of Article 80 itself of the Law governing this jurisdiction, must be broad for the benefit of those who appear before this Chamber, so that access to constitutional justice is not unnecessarily limited.

CO04/24 ... See more Citations of Legislation and Doctrine SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours fifteen minutes on the twenty-first of February two thousand twenty-four.

Action of unconstitutionality brought by [Name 001], identity card no. [Value 001], in her capacity as president with powers of a general attorney-in-fact without limit of sum of the ASOCIACIÓN CONSUMIDORES DE COSTA RICA, legal identity no. 3-002-405107, against Ley No. 7356 of 24 August 1993 which establishes the “Monopolio a favor del Estado para la Importación, Refinación y la Distribución al Mayoreo de Petróleo Crudo, sus Combustibles Derivados, Asfaltos y Naftas” and other related norms.

WHEREAS:

1. 1By brief received at the Secretariat of the Sala Constitucional at 14:26 hours on 8 December 2023, the claimant challenges Ley No. 7356 of 24 August 1993 which establishes the “Monopolio a favor del Estado para la Importación, Refinación y la Distribución al Mayoreo de Petróleo Crudo, sus Combustibles Derivados, Asfaltos y Naftas” and other related norms. This is because she deems it injures Articles 1, 2, 11, 28, 46, 50, 56 and 121, subsection 13); all of the Constitución Política. In summary, she alleges the following: that Ley No. 7356 is constitutional in form, but is unconstitutional on the merits. That is, said law fulfilled the formal requirements that the Carta Magna establishes for its approval. However, the claimant considers that Ley No. 7356 is unconstitutional on the merits, because it is contrary to the Constitución Política de la República de Costa Rica in its Articles 1, 2, 11, 28, 33, 46, 50, 56 and 121, subsection 13), as well as to the spirit, the letter and the republican principles of the same Constitución.Furthermore, she considers that the arguments that could be used to support the creation of the monopoly in favor of RECOPE, not only lack foundation, but also do not contribute to an improvement in the well-being of Costa Rica, rather the opposite. That is, the reasons for creating the monopoly in favor of RECOPE do not create any superior good, nor satisfy any public interest that justifies the violation of the rights enshrined in the aforementioned articles. As grounds for challenge, she alleges the following: a) Infringement of the republican character of our Constitución: she argues that the challenged law results in a manifestation of excess in the exercise of State powers, which leads to constant material exploitation, and a deterioration of well-being for both the consumer and the citizen in general, without such an outrage being justified by a superior good or public interest. Every monopoly created by Law tramples democratic and republican values because it violates the freedom to choose, freedom of commerce, freedom of work, freedom of enterprise.Moreover, every monopoly created by law exploits the consumer, because in every monopoly prices are higher than the prices we would have in a free competition market. These unnecessarily higher prices result in the enrichment of the State through the plundering of the consumer, whether directly or indirectly. For a Republic, the concept of equality before the law is essential. The creation of a monopoly created by Law violates Article 33 when it states: “Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna”. We are not equal before the law that discriminates between those who can trade fuels and those who cannot. On the contrary, Ley No. 7356 creates a privilege in favor of the State and, in particular, for the bureaucrats who manage RECOPE. According to the definition of Law by the IACHR, the monopoly created by Ley No. 7356 could only be justified if it contributed in some way to the common good.However, this is not the case. Monopolies created by law in the hands of state enterprises are “justified” under the argument that they are strategic goods, or else, that they are “public goods,” that is, that by their nature the production of said good must be under the administration of bureaucrats and not entrepreneurs. The RECOPE monopoly is not justified under the “strategic” argument. From the entire discussion on the definition of public and private goods, she concludes that Ley No. 7356 does not meet the scientific definition of a public good and, therefore, its approval is an abuse of power and contravenes the republican criterion of our constitution. According to the theory of public goods, the importation, refining and wholesale distribution of crude oil, its derivative fuels, asphalts and naphthas, leads to greater well-being when this is done by private entrepreneurs operating in a free competition market.According to the theory of public goods, there is no reason whatsoever that justifies the existence of the public enterprise RECOPE and even less under a monopoly figure. The claimant says she finds no reason for the legislators to have assumed that the monopoly of hydrocarbons in the hands of the State through RECOPE S.A. is a miraculous exception to the scientific rule and has strategic value or characteristics of a public good. Therefore, she deems that Ley No. 7356 violates the Republican character of the República de Costa Rica because it grants the State an excess of power that tramples democratic and republican values by limiting the freedom to choose, freedom of commerce, freedom of work, freedom of enterprise, exploits the consumer; without being justified by achieving a superior good or a public interest. Legislation cannot be arbitrary but limited by constitutional precepts. She explains that it could be argued that, although the monopoly in favor of RECOPE does not scientifically meet the definition of a public good and is also not strategic, the legislator can always create the monopoly by their simple power to legislate.This argument assumes that the legislator enjoys full freedom to withdraw an activity proper to the private sector, at their discretion, and convert it by legal dictate into monopolies and public activities. In this view, it is public or private whatever the legislator says it is: an argument wielded repeatedly, with some variety of nuances, in defense of public monopolies. In the presence of unlimited freedom for the legislator, there would be no possibility of limiting political power and, consequently, one could not speak of a Republic or a Rule of Law. From the constitutionalist vision, this position is untenable. The legislator can certainly issue norms to regulate the exercise of fundamental freedoms; but the norms undoubtedly must submit to the limits that the Carta Fundamental itself imposes on the legislator. In a tyranny, the freedom that people enjoy are licenses granted by the ruler.Under a democracy and a republican regime, freedom is a fundamental right that the State must respect and under which it can only regulate to preserve and enhance freedom. Articles 28 and 46 of our Constitución clearly establish a defense for the freedom to undertake and the exercise of individual freedom in general, which cannot be arbitrarily violated by the legislator. Clearly the exercise of this individual freedom is not unlimited, as the Sala Constitucional rightly establishes, but the Constitución itself establishes the criteria under which this freedom can be limited. That is, the Constitución itself establishes that the outrage against individual freedom, such as the creation of a monopoly, cannot be arbitrary. In summary, she states that the legislator cannot arbitrarily withdraw, as in a dictatorship, an activity proper to the private sphere and convert it into a public activity.Article 28 of the Constitución clearly frames the conditions for interfering in private actions. It is evident that the activities of importation and distribution of petroleum and its derivatives do not harm morality, public order, or harm third parties. According to Economics, the importation and distribution of fuels possess the same characteristics as the importation and distribution of any other good or service, be it food, clothing, appliances, toys, capital goods, raw materials, final consumer goods, etc. That is, if the importation and distribution of fuels is handed over to a public enterprise under a monopoly figure under the premise that this harms morality and public order and harms third parties; the same should be done with the rest of the goods and services. Legislation must start from the premise that freedom is the rule and its restriction the exception. The claimant questions whether Ley No. 7356 represents a worsening in the protection of freedom as a human right, since - although it formally complies with the formation parameters for its type of law - its content simply legitimizes an excess in the exercise of State power, to the detriment of the scope of Articles 28 and 46 of the Constitución, of article one of the Universal Declaration of Human Rights, and of the general principle pro libertate.The claimant maintains that the law in question becomes unconstitutional precisely for that reason. In the case of Ley No. 7356, it is one thing to regulate a free market where enterprises operate under equal conditions (equality before the law) in a free competition market, and quite another to "regulate" a market by creating a monopoly in favor of a State enterprise. The second situation exceeds the limits of constitutional reasonableness and proportionality and turn Ley No. 7356 into irrational, arbitrary or capricious law. Ley No. 7356 which creates the monopoly in favor of RECOPE violates the principle pro libertate because it tramples constitutional rights of the consumer and the citizen to freedom of commerce, freedom to undertake, freedom of work, and freedom to choose and violates equality before the law. The worst thing is that Ley No. 7356 violates the principle pro libertate without any public interest mediating.That is, we also do not find a public purpose that requires the establishment of the monopoly in favor of RECOPE to be satisfied. As we have seen, Ley No. 7356 also does not respond to real needs and motivations. b) Infringement of Article 46 of the Constitución Política: The claimant points out that Article 46 of the Constitución Política establishes one of the most forceful spheres of protection for the freedom to undertake and freedom of choice that can be observed in its articles. It not only expressly prohibits, from its first paragraph, the existence of monopolies of a private nature, but also extends the prohibition to “any act, even if originating in a law, that threatens or restricts the freedom of commerce, agriculture and industry.” A simple reading of the text allows one to understand that the constituents considered the existence of any kind of monopoly or restriction on free exchange odious.The claimant indicates that paragraphs 4 and 5 of Article 46 must be read carefully. In them, a loophole is opened for the eventual creation of monopolies in favor of the State and the municipalities. From the wording it is also clear that its creation and subsistence only became admissible as an exceptional circumstance, if such creation was carried out in favor of the State by means of a law approved by two-thirds of the members of the Asamblea Legislativa. However, in sound Law it must be understood that the qualified majority is not enough, rather that additionally the republican legal order is not thereby infringed nor is Article 28 itself violated. The claimant explains that the aversion of the constituents towards monopolies had, and continues to have, categorical support in economic science, which this honorable Chamber would do well to consider. If one takes any Microeconomics (Price Theory) textbook for any university undergraduate course in Economics or Economic Sciences, one will always find several chapters dealing with the topic of monopolies and oligopolies.In all these textbooks, without exception, it is concluded that every monopoly, wherever it is, regardless of the industry or commerce where it operates, unequivocally leads to a loss of well-being when compared with the results of a market operating under free competition. This loss of well-being is reflected in lower investment, a reduction in the quality of the good, an increase in unemployment, a disincentive to innovation and an increase in the price of the good. Given that every monopoly translates into a higher price than there would be in a free competition market, Economics affirms that every monopoly created by law translates, by definition, into exploitation of the consumer and the citizenry in general. Article 46 of the Constitución Política says: “Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo.El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos”. The claimant alleges that, given that monopolies created by law make prices higher, the economic interests of consumers are trampled with Ley No. 7356. Given that the quality of the good or service is lower under monopoly than under a free competition market, the safety of the quality of fuels offered to the consumer is threatened with Ley No. 7356. Given that under monopoly other enterprises are prevented from operating, Ley No. 7356 violates the freedom of choice of consumers and of any citizen. The freedom of choice enshrined in Article 46 presupposes the absence of monopolies or oligopolies created by law because these limit the supply of goods and services. To guarantee the right to free choice, legislation must favor the free entry of enterprises into the market so that the number of enterprises operating in the market is maximized and thereby the possibilities of choice are maximized.Freedom of choice also presupposes that legislation will not impose unnecessary market entry costs that exclude or limit the supply of goods and services by enterprises. Any unnecessary barrier to entry imposed by the legislator violates free choice. Freedom of choice presupposes that only the participation of enterprises that harm morality, public order or that harm third parties will be restricted. c) Infringement of Article 56 of the Constitución Política: The claimant alleges that Ley No. 7356 prohibits private investment, reduces the demand for labor and thereby reduces wages at the general level of the economy. Therefore, Ley No. 7356 violates the “derecho al trabajo, la procura de una ocupación honesta y útil, debidamente remunerada y a la libre elección del trabajo”; safeguarded in Article 56 of our Constitución. She reiterates that the affirmation that every monopoly created by law, regardless of the industry where it operates, reduces employment opportunities and limits wage growth, is not an ideological matter, but is a conclusion of Economics as a science.Ley No. 7356, like any monopoly created by law, violates Article 56 because it undermines the dignity of the human being and degrades work to the condition of a mere commodity. Every monopoly, by prohibiting other enterprises from operating, opens the possibility for the monopolist not to treat the worker with the greatest possible dignity, given that the worker will have fewer options to seek work where they are treated with greater dignity. d) Infringement of Article 50 of the Constitución Política: The claimant states that the creation by law of a monopoly has effects contrary to Article 50 of the Constitución which affirms that the “Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país”. Given that every monopoly created by law causes a loss of well-being, Ley No. 7356 violates Article 50 of the Constitución. In addition, Article 50 says that “El Estado procurará el más adecuado reparto de la riqueza”.Well then, Economics, both theory and empirical evidence, also affirms that when markets operate under free competition, wages are the highest possible and that these, like the profits of entrepreneurs, tend to equal their productivity. That is, under free competition, wages and profits tend to equate with their contribution to society (their productivity). This is obviously fair and an adequate distribution of wealth. There cannot be an adequate distribution of wealth with laws that promote unemployment, such as Ley No. 7356. The first condition for an adequate distribution of wealth is that every worker has a job and is remunerated as best as possible. The first social policy is to guarantee employment and monopolies created by law destroy jobs. The claimant considers that one of the extremely serious problems we have in Costa Rica is that we discuss economic policy, such as the existence of monopolies and Ley No. 7356, without resorting to what Economics says.If monopolies created by law in favor of public enterprises created well-being, then, as a corollary, one should reinstate the Corporación Costarricense de Desarrollo S.A. (CODESA) and create monopolies in favor of public enterprises for the production of all goods and services in order to emulate the former Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (USSR). e) Normalization of "emergency" situations to justify the continuity and deepening of the monopoly: The claimant narrates that this "genetic" or original unconstitutionality, was consolidated in spurts, usually associated with international "emergencies". One can see, for example, the adoption of measures with a monopolistic tendency at the beginning of 1974, shortly after the energy crisis caused by the Yom Kippur War at the end of 1973; and again a wave of measures tending toward the hoarding of the fuel market by the State in 1980-81, in response to the Islamic Revolution in Iran and the instability in the Central American region resulting from the fall of Somoza in Nicaragua and the outbreak of a civil war in El Salvador.In both cases, however, the emergency turned out to be a simple excuse: it passed, but the "temporary" measures to confront it became permanent. She emphasizes that in our legislation, all norms - including those issued in periods of emergency, declared or not - are irremissibly subject to the review of constitutionality, discretion and legality. The so-called "doctrine of emergency," appears expressed in the Constitución through Article 121, subsection 7), Article 140, subsection 4), and Article 180; but it has been foreseen by the constituent precisely attending to the indisputable fact that emergencies (real or supposed) have been, historically, the most common pretext to justify the rupture of the constitutional order in practically all continents, especially when they extend over time and generate what in doctrine has been called "normalization of the emergency." The claimant considers it clear that, despite the justifications that could be given at a political level, the supply of fuels in our country never even warranted a declaration of national emergency; however, it is also evident that said declaration, had it occurred, would have been a less serious state than a suspension of constitutional guarantees (Article 121, subsection 7, of the Carta Fundamental) or the declaration of a state of national defense (Article 12 of the Constitución), and consequently would have to have less harmful implications for the freedoms recognized in the same Constitución, as well as in the international instruments on the matter in force in our country.To suppose the opposite - that is, that the State has in relatively ordinary circumstances a greater margin of intervention in the sphere of public freedoms than that delimited by the Constitución for cases of superior gravity - is an absurd incongruity with republican principles and with the Costa Rican legal system. Consequently, and given the - doctrinally indisputable - fact that the freedoms and rights of the citizenry are more vulnerable in the face of this type of circumstance, the constitutionality review must be exercised with no less extraordinary rigor. The context in which the norm challenged here was issued, could well be explained by the desire to take advantage of an international "emergency" situation linked to energy supply (the Persian Gulf War of 1990-91) to legally disguise the monopoly that had already been constituted de facto in the hands of the State. As previously stated, it was a "tailor-made law" whose purpose was precisely the legitimation of said act, so that once again the "normalization of the emergency" is found as the apparent foundation of the last push tending to definitively extract a lawful activity from the private sphere and consolidate its hoarding by the State.The claimant indicates the following constitutional violations and their legal foundation. a) Violation of the economic order of freedom: The claimant states that our constitutional regime establishes a system of freedom for citizens which, among other things, presupposes freedom of work, freedom of entrepreneurship, freedom of contracting, freedom to choose, and respect for private property. It is based on the recognition of: i) General principle of freedom (Article 28), by virtue of which for the citizen, everything that is not prohibited is permitted. “Las acciones privadas que no dañan a la moral, al orden público o a los derechos de los demás” are outside the action of the law; the same as with freedom of enterprise, not even by law can its action be limited. The constitutional rule is freedom, so limitation is rather exceptional (therefore, of restrictive interpretation). In this way, the citizen does not need to ask permission to carry out a certain action, and the restrictions that for the sake of the common good may be established will be in terms of the rights of others, morality or public order.In contrast, for the Administration and its officials they can only desire what the Constitución and the laws want them to desire. Their action must, therefore, be based on a norm (prior legal authorization), and their action is bound to the purpose of that norm. In the absence of a norm prohibiting it, private individuals can develop their action (invest, contract, execute) and the prohibition that is established, will only be valid to the extent that, in the case of private actions, it achieves the protection of morality and public order and the rights of others. ii) Freedom of work (Article 56), of enterprise (Article 46) and of choice (Article 46). By virtue of these rights, citizens can choose and freely exercise their action. Decide in what fields to work and for whom, where to undertake and under what conditions, within respect for the legal system. In turn, freedom of industry, agriculture and commerce, as constitutional jurisprudence has reiterated, presupposes freedom of contracting, that is, the autonomy of the will and the right to contract or trade freely and to undertake in any area that has not been lawfully monopolized by the State.

For a monopoly to be lawful, it must be based on the constitutional purpose of protecting public order and the rights of others, it must respect the essential content of the constitutional right it is limiting, the limitation must be expressly stated in text, and it requires, in addition, a decision approved by a qualified majority (two-thirds) of the Legislative Assembly. Thus, in the constitutional text, freedom of enterprise is the rule (subject to extensive interpretation), and the legal monopoly is the exception (subject to restrictive interpretation). Therefore, the monopoly can only extend to what the law expressly establishes and provided it does not imply, in fact or in law, the denaturalization of freedom of enterprise. In case of doubt or normative conflict, it must therefore be interpreted in favor of freedom and against the restriction (the in dubio pro libertate, to which the jurisprudence of the Constitutional Chamber constantly refers).

Freedom of choice presupposes the absence of monopolies or oligopolies created by law that limit the supply of goods and services. To guarantee this right, legislation must favor the free entry of companies into the market to maximize the number of companies operating in the market and thereby maximize the possibilities of choice. Freedom of choice also presupposes that legislation will not impose unnecessary costs of entry to the market that exclude or limit the supply of goods and services by companies. Freedom of choice presupposes that the participation of companies will only be restricted if they harm morality, public order, or harm third parties.

• iii)Right to property (article 45). By virtue of this right, the private property regime is inviolable. The singular deprivation of the right to property (expropriation) is permitted, for which prior and full compensation is required. It is also permitted to establish social-interest limitations—non-expropriatory limitations—on property, by a qualified majority of the members of the Legislative Assembly. Again, the constitutional rule is private property and the exception is its deprivation or limitation. iv) Alongside these principles and texts in favor of the market economy regime, our Constitution establishes certain principles of social order that must be made compatible with each other and interpreted harmoniously. The Constitution establishes, for example, the obligation of the State to promote and organize production and the most adequate distribution of wealth (art. 50). The right to work in general (art. 56) and protection against unemployment (arts. 56, 63, and 72) are recognized.

The fewer restrictions on free competition there are, the fairer the distribution of wealth because with greater competition—and fewer monopolies or oligopolies created by law—workers' wages and entrepreneurs' profits tend to equalize with their productivity. The evidence gathered in the Index of Economic Freedom, and other studies, demonstrates that workers' wages grow more the more the principles of free competition, freedom of choice, freedom of contract, and freedom of entrepreneurship are respected. Likewise, the best guarantee against unemployment is when markets operate under free competition because employment is a consequence of the entrepreneur's investment in human capital. If the State limits investment, as is the case with monopolies created by law, investment is reduced and unemployment thereby increases. This is not ideology but what both theory (Economics) and empirical evidence teach.

From this set of norms, it is clear that the rule—in the legal sense of the term—is the regime of free enterprise, free choice, and respect for private property. The exception is its limitation. This is visible in the constitutional framework, when it requires: prohibition of legally limiting freedom of enterprise (art. 46); prohibition of legally limiting private actions that do not harm morality, public order, or others, they are "outside the action of the law" (art. 28); qualified majority to limit private property (art. 45); qualified majority to establish a public monopoly (art. 46); freedom of choice (art. 46). The general rule, in the Constitution, is private operation and freedom of choice, which does not require legal authorization by virtue of the principle of freedom. The legislator evidently can and must regulate private actions, but only to protect the rights of third parties, morality, or public order and provided that, in doing so, it complies with substantive due process (which includes the reasonableness and rationality of the developing norm), the procedures established constitutionally (for example, the requirement of qualified majorities), and respect for the essential content of the constitutional right it is going to regulate.

If just one of these principles is missing, the regulation ceases to have constitutional support. "Thus, the Constitution establishes an economic order of freedom that translates basically into the rights of private property (article 45) and freedom of commerce, agriculture, and industry (article 46)—which in turn presuppose that of free contracting" (resolution no. 3495-92 of November 19, 1992). The plaintiff indicates that this Economic Order of Freedom is an insurmountable obstacle for the legislative power. Law No. 7356, which establishes a monopoly in favor of RECOPE, is inconceivable, incompatible, inharmonious, and incongruent with the Economic Order of Freedom enshrined in the Political Constitution. The monopoly contravenes freedom of commerce, freedom of choice, freedom of contract, and the principle of equality before the law. The Constitution prohibits monopolies because they violate fundamental rights.

The monopoly in favor of RECOPE is no exception. The rule of article 46 must be read carefully. In the first place, it proscribes monopoly and acts against free commerce. It opens a small opening for the eventual creation of monopolies in favor of the State and municipalities, but in good Law it must be understood that the qualified majority is not enough, but also that the legal order of freedom that the Constitution establishes must not be infringed thereby. The point is elementary; the Economic Order of Freedom that the Chamber itself highlighted in the Political Constitution requires consistent, congruent, and harmonious regulations. To deny it is, in a certain way, to deny the entire Constitution, because the very system on which it and its values rest is broken. b) Principles and rules of interpretation violated and distorted: the plaintiff points out that, under the principle of the unity of the Constitution, it is necessary to affirm that article 46 cannot be interpreted in isolation from article 28, which contains the minimum sphere of freedoms guaranteed to the citizenry.

This Chamber has considered this practically from the first moment of its existence, by affirming—for example, in judgments no. 1635-90, no. 1195-91, and no. 272-92, among others—that freedom of commerce cannot be restricted or limited, except under the parameters of article 28. With this affirmation, this high Court lays down three fundamental premises: I. The freedom of commerce, agriculture, and industry belongs to the sphere of private actions and, therefore, is outside the action of the law, except in safeguarding public morality and order and the rights of third parties. II. The constitutional guarantee of article 46 has no other limits than those indicated in article 28, and cannot be subject to additional restrictions, not even those originating in ordinary law. III.— In defense of these guarantees, the State has a constitutional imperative to combat all monopolistic practices or tendencies.

The plaintiff considers it a contradiction that the State engages in the same practices and tendencies that the Constitution orders it to prevent. This fact alone results in a gross violation of article 46, both in principle and in result. The resulting diminution in the sphere of freedom is even more burdensome because the indispensable conditions stipulated in numeral 28 as maximum limits to individual freedom are absent. By violating article 46, articles 50 and 56 are also violated since, by limiting the freedom of commerce and industry, investment is limited and, therefore, the right to work and to its free choice. Let us keep in mind that work is the result of investment. Without investment, there is no generation of employment. By limiting investment, unemployment is produced. It is not we, the plaintiffs, who affirm that all monopoly limits investment, but rather it is Economics that says so. c) Patrimonial harm and confiscatory nature: the plaintiff indicates that one of the consequences of a monopoly created by law is that prices are always higher than those that would prevail if the market were operating under free competition.

It reiterates that this is not ideological, but has support in Economics (science), both theoretically and empirically. It would not make sense to create a monopoly to charge cheaper than the competition. These higher prices translate into an extraordinary income for the State such that one could be facing the substitution of the "general interest" with the "interest of the State" as the ultimate end. Or, to use the expression of this same Chamber, "an arbitrary and senseless exercise of political power," whose sole motivation is to plunder the citizenry for the exclusive benefit of the State. In the case of RECOPE, or any public company operating under a monopoly, this overprice would be equivalent to a tax. The implications of this point cannot be ignored. The Constitution, in its articles 2 and 121, subsection 13, establishes as the only lawful means for setting taxes their approval through the legislative process, in expression of the principle called "no taxation Without representation".

This principle also sets forth the right of the citizenry to dispose of public spending, to know how it is collected, and to guarantee that its collection is carried out by transparent and precise means, as well as the crucial principle of proportionality. The existence of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) is no guarantee that the prices offered by monopolies created by law are the prices that would prevail in competitive markets. The prices ARESEP sets are based on the production costs of the state company and, given the existence of the monopoly, these costs will always be very high given that there is no incentive from competition to reduce these costs and make them efficient. If RECOPE offered lower prices than those that could exist under free competition, the monopoly would not be necessary, nor would ARESEP be necessary. The existence of ARESEP is a sign that monopolies tend to charge above what would be charged in markets operating under free competition.

It indicates that this conclusion about the overprice and the hidden tax of a monopoly is drawn from the application of the principles of Economics as a science. That is, the monopoly in the hands of the State has the same pernicious effect for which the constituent deemed that private monopoly should be roundly prohibited, which constitutes not only a severe breach of the aforementioned principle of reasonableness, but of proportionality, on which this Chamber has said: "…proportionality refers us to a judgment of necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction that is imposed or intended to be imposed, so that the limitation is not of an entity markedly superior to the benefit that is intended to be obtained through it for the benefit of the community. Of the latter elements, it could be said that the first is based on a qualitative judgment, while the second starts from a quantitative comparison of the two objects analyzed." (Judgment no. 2011-11697).

Although the penalty of confiscation is prohibited in the Fundamental Charter in categorical terms, any observer must conclude that the amount and scope of the overprice originated by the monopoly results in practice in a concealed penalty of confiscation, which falls on each citizen for requiring some type of hydrocarbon or fuel for the exercise of any of their fundamental rights, be it to move around, trade, produce, or work. d) Environmental harm originated in the fuel monopoly: the plaintiff states that, as if the injury to the general interest of the citizenry on the plane of their individual and patrimonial rights were not enough, it also considers that the monopoly established by the challenged law is unconstitutional due to the harm it causes to the citizen's right to a healthy environment. The extraction, refining, and commercialization of oil and its derivatives is considered in many circles as a business with a high environmental impact.

While this idea has led to many insincere political stances, the reality is that the measures in vogue aimed at restricting or eliminating its use have not only been a complete failure but have generated the opposite effect: artificially "inflating" costs without offering viable alternatives, and thereby reinforcing the highly lucrative character of the activity. Research in search of alternative energy sources, in contrast, is an extremely costly activity and lacking in probable returns in the short term. Consequently, it requires a large initial capital investment, which necessarily must be generated from other much more lucrative activities. Thus, the participation of private capital in the research and development of these sources has proven to be extremely important internationally. In our country, however, that investment is made impossible by the existence of the state monopoly in the activity.

It is evident that the resources generated by RECOPE S.A. are not reinvested in research of any kind, but are simply destined to finance the operation of the innumerable bureaucratic entities that make up the Costa Rican State. Not a single colón is contributed to the research, identification, or development of energy sources that could reduce Costa Rica's dependence on energy matters, much less put it at the forefront on this issue, despite the abundant boasting of the political authorities of the last twenty or thirty years. There is, additionally, no incentive or indication to suppose that this will change spontaneously, nor that RECOPE S.A. will suddenly make these investments. For this conclusion, it relies on what the science of Economics posits regarding the capacity of governmental entities to innovate. According to James Buchanan, awarded the Nobel Prize in Economics for his public choice theory, which studies the public sector, it has been determined that the public employee does not possess incentives to innovate.

In an environment of free competition, innovation is a necessity for surviving in the market. When there is a monopoly, conversely, that incentive dies, as there is no one who threatens the company's participation in the market. Furthermore, Buchanan warns that the public employee lacks the incentives that a private sector employee has and that, therefore, the first can never be efficient or innovative. The detail of why a public company cannot innovate goes beyond the scope of this document. It limits itself to the intuitive ideas of public choice. An adage says, "no one takes better care of another's property than their own." Well then, the public official administers resources that do not belong to them nor that they have earned with their effort. Therefore, a public official can never equal the sound administration (nor the care) of the private agent who manages resources obtained with their own effort.

On the other hand, as the economist Murray Rothbard well pointed out, "[i]nherent in every governmental operation there exists a grave and fatal division between ... the provision of a [good or] service and the payment for receiving it." In other words, the public official's salary is detached from their performance. No matter how bad the service the public official provides, this will not be reflected in salaries. Given the above, the governmental employee's incentive is to exert barely the minimum effort and not to bother with the extraordinary effort that innovation requires. Why would the public employee innovate, if their salary will remain the same and they will not obtain any benefit for innovating? For the reasons stated, it is why Milton Friedman, another Nobel Prize laureate in Economics, said: "The great advances of civilization, whether in architecture or painting, in science or literature, in industry or agriculture, have never come from a centralized government." That is, innovation in the energy sector can only come from a market where free competition prevails.

From there, the plaintiff concludes that as long as the fuel monopoly persists in Costa Rica, whether in the hands of RECOPE S.A. or any other company, there will be a vested interest in the current model of fuel use being perpetuated unfailingly, and the nation's energy matrix will never take the global forefront in terms of clean energy, no matter how "carbon neutral" it pretends to be internationally. If the challenged law did not exist or were annulled by this Chamber, there would be at least the possibility that one or several private subjects could take part in the market, and that the resulting profit would be invested in technological innovation, research, and development of new energy sources. But the state monopoly of the market completely eliminates that possibility. The plaintiff considers that, under current conditions, Costa Rica is condemned to continue being a simple price taker in the international fuel market, and to continue tied to an obsolete energy matrix, with expensive and low-quality hydrocarbons, and without the possibility of developing and obtaining energy from other cleaner sources.

It goes without saying that one of the great injured parties from energy stagnation is the environment. Although it does not consider that the use of hydrocarbons should be prohibited, much less their search for and extraction on national soil—an idea that only contributes to making production more expensive and to accentuating national dependence towards importation, without offering any improvement in current conditions or a hopeful transition towards other sources—it does seem to it that the prohibition on private participation that is absurdly maintained in our country has pernicious effects for the environment, by eliminating any incentive to innovation and scientific research. So that the persistence and protection that the State provides to the monopoly becomes unconstitutional by its results, by fostering the continuity of a comparatively more polluting model and in fact prohibiting the possibility of innovation and the development of alternatives more benign to the right to a healthy and balanced environment.

It considers that maintaining it this way is a self-condemnation to unsustainable underdevelopment. Based on the foregoing, the plaintiff raises the following petition: it requests that the Chamber declare I.— That Law No. 7356 of August 24, 1993 is unconstitutional and its annulment be ordered, for being contrary in its content and in its effects to the Political Constitution (articles 1, 2, 10, 11, 28, 33, 46, 50, 56, 121, subsection 13, and the norms and principles that constitute the economic order of freedom, and the republican constitutional system). II.— Consequently, that the monopoly established by that law in favor of the Refinadora Costarricense de Petróleo RECOPE S.A. be declared null and void, and free competition and free commerce of products derived from petroleum be permitted, all under the rules and regulations in force that are reasonable by virtue of constitutional principles.

The State, through RECOPE S.A., could continue participating in the refining and wholesale marketing of products derived from petroleum, but without monopolies or privileges that alter equality before the law. III.— In the event that legislation prior to the one challenged here is considered to also represent an implicit approval of the petroleum monopoly, and so as not to render nugatory the meaning of constitutional jurisdiction and law, it requests that this Chamber likewise declare its unconstitutionality.

1. 2The plaintiff bases its standing (legitimación) on article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since it indicates it holds direct standing (legitimación directa), based on the following: "… article 54 of the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Law 7472. By virtue of the cited norm, consumer organizations are entitled (legitimadas) to initiate as a party, in the capacity of coadjuvants, in proceedings before the Comisión Nacional del Consumidor and before the Courts of Justice, in defense of the rights and legitimate interests of their associates." Likewise, it cites the jurisprudence of this Chamber on the standing of consumer associations, judgment no. 4393-2011 of 09:30 hours on April 1, 2011. It alleges that this action is brought in defense of freedom of commerce, freedom of industry, freedom of choice of work, and the patrimony of the Costa Rican citizenry as a whole, as it is raised against State practices whose effects are, in practice, harmful to economic development and even confiscatory.Furthermore, it is directed against the environmental harm resulting from the effects of the challenged law. It adds that "Similarly, this action is also brought in defense of the pro libertate principle. We, the plaintiffs, affirm that, because the challenged norms are of general scope, we are in the presence of diffuse and collective interests, where the entirety of the citizenry (and particularly those of us who possess means of transportation or carry out economic activities that demand the use of hydrocarbons) are having freedoms of the highest legal rank injured." Finally, it says it invokes the "general standing (legitimación general)" established in article 50 of the Political Constitution for matters related to the right to a healthy and balanced environment.
2. 3By resolution at 17:48 hours on February 2, 2024, from the Presidency of the Chamber, the plaintiff was advised as follows: "(…) that, within the THIRD DAY, counted from the day after notification of this resolution and under warning of denying processing of the action in case of non-compliance, you must: provide a certified copy of the constitutive bylaws of the ASOCIACIÓN CONSUMIDORES DE COSTA RICA (…)".
3. 4By certification received by this Chamber at 13:55 hours on February 7, 2024, the plaintiff complied with the warning and provided a certified copy of the constitutive act of the Asociación de Consumidores de Costa Rica.
4. 5Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Chamber to reject outright or on the merits, at any time, even from its presentation, any petition brought to its attention that turns out to be manifestly improper, or when it considers that there are sufficient elements of judgment to reject it, or that it is a simple reiteration or reproduction of an equal or similar previous petition that was rejected.

Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,

CONSIDERANDO:

I. REQUIREMENTS AND FORMALITIES OF THE UNCONSTITUTIONALITY ACTION

This Chamber has repeatedly indicated that the unconstitutionality action is a process with certain formalities, which, if not met, make it impossible to rule on the merits of the matter. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the prerequisites for admissibility for unconstitutionality actions and regulates different situations. The first paragraph requires the existence of a matter pending resolution, whether in a judicial venue—including hábeas corpus or amparo appeals—or in an administrative one—in the procedure for exhausting this route, that is, in the administrative challenge procedure against the final act—in which the unconstitutionality of the questioned norm is invoked as a reasonable means to protect the right or interest considered injured in the main matter. The second and third paragraphs regulate the direct action—the base matter is not required—in the following cases: a) when by the nature of the matter there is no individual and direct injury; b) it concerns the defense of diffuse interests or those that concern the collectivity as a whole and c) when the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, and the Defensor de los Habitantes. Regarding the requirement of a matter pending resolution, this Chamber, through judgment no. 04190-95 of 11:33 hours on July 28, 1995, stated the following:

"(…) In the first place, it is a process of an incidental nature, and not a direct or popular action, by which it is meant that the existence of a matter pending resolution is required—whether before the courts of justice or in the procedure to exhaust the administrative route—to be able to access the constitutional route, but in such a way that the action constitutes a reasonable means to protect the right considered injured in the main matter, so that what is resolved by the Constitutional Court positively or negatively impacts said process pending resolution, because it manifests on the constitutionality of the norms that must be applied in said matter; and only by exception does the legislation allow direct access to this route—prerequisites of the second and third paragraphs of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)".

Likewise, there are other formalities that must be complied with, namely: the filing brief must be authenticated and contain an explicit determination of the challenged regulations, duly substantiated, with specific citation of the components of the block of constitutionality that are considered infringed (article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). It must also prove the conditions of standing (legitimación) (powers and certifications), proceed to pay the stamp of the Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica (article 4 of Law No. 3245 of December 3, 1963), and provide a literal certification of the brief in which the unconstitutionality of the challenged norms was invoked in the base matter (article 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).

II. REGARDING THE DIRECT STANDING (LEGITIMACIÓN DIRECTA) OF THE PLAINTIFF

The plaintiff requests that this Chamber declare the unconstitutionality of Law No. 7356 of August 24, 1993, and order its annulment, because in its view it is contrary to articles 1, 2, 10, 11, 28, 33, 46, 50, 56, and 121, subsection 13), of the Political Constitution. To this effect, the plaintiff alleges to hold direct standing (legitimación directa), first, because it appears in defense of diffuse interests (it mentions freedom of commerce, freedom of industry, freedom of choice of work, and the patrimony of the Costa Rican citizenry), second, it appears in defense of the collective interest of the association it represents, that is, in defense of the interests of its associates and in representation of the interests of consumers; third, it alleges to have general standing (legitimación general) to appear in defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

III. REGARDING STANDING (LEGITIMACIÓN) BY DIFFUSE INTEREST

In a precedent similar to the one before us, this Chamber ruled on the inadmissibility of the unconstitutionality action against Law No. 7356 of August 24, 1993, based on direct standing (legitimación directa) for the supposed defense of diffuse interests. This, in judgment no. 2022-014869 of 10:00 hours on June 29, 2022, based on the following order of considerations:

"(…) III.— IN RELATION TO DIFFUSE INTERESTS. The legislator introduced in article 75 of the law governing this jurisdiction the possibility of bringing an action based on the defense of diffuse interests, with the aim of broadening and completing the range of oversight possibilities that citizens have through an unconstitutionality action. Diffuse interests are a special type of interest, whose manifestation is less concrete and individualizable than that of the collective interest, but which cannot become so broad and generic that it is confused with that recognized to all members of society to watch over constitutional legality, since the latter—as has been repeatedly stated—is excluded from the current constitutional review system. It is, then, an interest distributed in each one of the administered, mediate if you will, and diluted, but no less verifiable for that reason, for the defense, before this Chamber, of certain constitutional rights of singular relevance for the adequate and harmonious development of society. It is, then, the special characteristics of these rights by themselves and not the particular situation of the subjects who may hold them in relation to them, that are the key for the distinction and determination of the presence of the so-called diffuse interests, just as has been stated in various resolutions.

In this regard, constitutional case law has considered various rights that enjoy such characteristics, such as the environment, cultural heritage, defense of the country's territorial integrity, and sound management of public spending, among others.

In this case, the plaintiffs claim they are appearing in defense of diffuse interests and cite, as affected, freedom of commerce, freedom of industry, freedom of choice of work, and the patrimony of the Costa Rican citizenry. However, these freedoms do not fit within the definition of diffuse interests that this Chamber has made because their nature does not allow them to be considered as such. Additionally, this Court, by majority, has held that when a norm is susceptible to individual application, as clearly occurs in this case, diffuse interests cannot be invoked to admit the action. Thus, recently, in vote No. 2022-011649 of 9:20 a.m. on May 25, 2022, this Chamber resolved:

“III.- ON DIRECT STANDING. The plaintiff, in turn, claims to hold direct standing, because he states that the challenged norm not only injures the fundamental rights of an individual nature of his client, but also violates broad collective and diffuse ones, due to the effects it produces. However, this Chamber, by majority, has held that when the norm being challenged is susceptible to individual application, the defense of diffuse interests cannot be invoked to admit the action. Thus, in vote No. 2021-002185 of 12:51 p.m. on February 3, 2021, this Constitutional Court stated the following:

“(…) II.- On diffuse interests and the standing of the plaintiffs in the case under study. The plaintiffs indicate that their standing comes from the defense of diffuse interests regarding the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, it should be noted that, as already mentioned, the situations in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional constitute exceptions to the rule contained in the first paragraph of the same article, which must be carefully analyzed in each specific case. Diffuse interest has been understood as that interest related to a right or legal situation of a special and particular nature, which may be shared by other persons, with all interested parties forming a determined group or category. Thus, the violation of that right may affect everyone in general or each one in particular; hence, any member of the community may file the action to protect the right deemed injured. On this matter, the reiterated case law of the Chamber indicates that:

"It has been pointed out that it is a special type of interest, whose manifestation is less concrete and individualizable than that of the collective interest just defined in the preceding Whereas Clause, but which cannot become so broad and generic that it is confused with the right recognized to all members of society to ensure constitutional legality, since the latter -as has been repeatedly stated- is excluded from the current constitutional review system. It is, therefore, an interest distributed among each of the administered, mediate if you will, and diluted, but no less verifiable, for the defense, before this Chamber, of certain constitutional rights of singular relevance for the adequate and harmonious development of society. It is the special characteristics of these rights by themselves, and not the particular situation vis-à-vis them of the subjects who may hold them, that are the key to distinguishing and determining the presence of so-called diffuse interests, as has been stated in various resolutions such as 03705-93 at three o'clock p.m. on July thirtieth for the right to the environment, number 05753-93 at two forty-five p.m. on November ninth of that same year for the defense of historical heritage, and number 00980-91 at one thirty p.m. on May twenty-fourth, nineteen ninety-one for electoral matters." –see judgment number 360-90- From this definition, it is possible to estimate that the diffuse interest is composed of an eminently subjective element, relating to its belonging or ownership of the interest, and another objective element, related to the incidence of the good on society, which distinguishes it from other legal situations.

In relation to the first -the subjective element-, it is clear that it is diffused within a non-individualized human group, which co-participates in the enjoyment of the legal good that is the object of the interest, but whose composition does not result from an identifiable, encompassable set of subjects with relatively clear contours, as occurs with the collective interest. And from the objective perspective, it must be clarified that not every "diffused" interest acquires the legal category of "diffuse interest", but only those imbued with a profound social relevance, whose assessment results from the circumstances of each case –see, among others, judgments numbers 2006-15960 and 2014-4904-. In this sense, just as it has been said that such interest cannot be so broad and generic that it is confused with the right to ensure constitutional legality -which would imply the tacit establishment of an actio popularis not contemplated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional-, it also cannot be so specific that it allows an individual claim because, in such a case, standing would derive from that claim –see, among others, judgments numbers 2008-13442, 2009-300 and 2009-9201-.

Thus, examples of such interests are the right to a healthy and harmonious environment, the defense of historical heritage, electoral matters, the defense of the right to health, and the oversight of public funds. Thus, in the case under study, where the plaintiffs refer their standing regarding the defense of diffuse interests in the area of protection of a healthy and ecologically balanced environment, what corresponds is to rule as indicated in the following Whereas Clauses.

(…)

In the action now being heard, the same plaintiffs challenge the same norms of Articles 50 and 51 of the Regulation in question, as well as Article 52 of the same instrument, and although, beyond the sustainability of wildlife breeding farms (zoocriaderos), this action focuses on ex situ conservation and environmental education issues -which were also pointed out in that prior action-, the fact is that this Chamber's own definition of standing, as set forth in the cited judgment, is fully applicable to this new action. Note that, certainly, as clearly indicated by the Procuraduría General de la República and emphatically stated by the Minister of Environment and Energy, the regulation being questioned is totally susceptible to individual application and to directly affecting the legal sphere of singular and identifiable persons, who exercise a determined activity, subject to the regulation indicated in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and its regulation.

Thus, it is clear that, contrary to the claimed defense of diffuse interests, what is at stake is some degree of disagreement with the subjection they must undergo for the regulation of the activity they exercise or intend to exercise; see that, as the report of the Minister of Environment and Energy well states, the plaintiffs are directly related as founders, managers, or employees of various companies related to the exhibition of wildlife or its tourism promotion. Thus, it is unfeasible to allege supposed conservation and environmental education problems, to use the figure of diffuse interests and thereby promote a direct unconstitutionality action, bypassing the strict admissibility requirements indicated in the Ley de la Jurisdicción Constitucional, as indicated in Whereas Clauses II and III of this resolution.

Under this understanding, and taking into consideration the identity of the plaintiffs and the challenged regulation, it is clear that the precedent of judgment 2018-18563 is fully applicable to this action now being heard, from which it must necessarily be concluded that, as on that prior occasion, the plaintiffs lack standing to file this proceeding, and therefore it is inappropriate to hear and rule on the aspects raised. Consequently, the proper course is to dismiss this action” (the underlining does not correspond to the original).

In a similar vein, in judgment No. 2021-011994 of 4:30 p.m. on May 26, 2021, this Chamber held that:

“(…) It is reiterated that diffuse interest cannot be so broad and generic that it is confused with the right to ensure constitutional legality (which would imply the tacit establishment of an actio popularis not contemplated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional); but neither can it be so specific that it allows an individual claim because, in such a case, standing would derive from that claim (…)” (see in this same sense, among others, votes No. 2021-025373 of 9:20 a.m. on November 10, 2021 and No. 2022-007466 of 9:45 a.m. on March 30, 2022) In this case, it is clear that this law can cause individual harms that, in turn, are susceptible to being realized in cases of individual application held by specific persons and that can directly affect the legal sphere of singular and fully identifiable persons, that is, those natural or legal persons who are affected by the existence of the established monopoly, and who would be empowered to raise the corresponding administrative or judicial claim. Consequently, in accordance with the aforementioned case law precedents, this Chamber finds that the plaintiffs lack direct standing to file this action. (…)”. (The highlighting and underlining do not correspond to the original).

The aforementioned considerations are applicable to the specific case, given that the plaintiff party mentions as diffuse interests: freedom of commerce, freedom of industry, freedom of choice of work, and the patrimony of the Costa Rican citizenry; however, these freedoms do not fit within the definition of diffuse interests that this Chamber has made. Moreover, Law No. 7356 is susceptible to individual and direct application, such that, in accordance with this Chamber's case law, its challenge in defense of diffuse interests is not proper. Consequently, in the sub judice case, the plaintiff party lacks direct standing based on the defense of diffuse interests.

IV. ON CORPORATE STANDING

The plaintiff party also alleges that it appears before this Chamber in defense of collective interests, that is, in representation of the members of the association it represents. On repeated occasions, this Chamber has specified that the expression "interests (…) that concern the community as a whole" contained in Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, refers to the standing held by a corporate body, when it acts as such through its representatives, in defense of the rights and interests of the individuals that make up its associative base, but additionally, provided that it concerns the challenging of norms or provisions that affect that core of rights or interests that constitute the raison d'être and the unifying factor of the group. This is so, even when, in some cases, the effects of such norms could have an individualized impact on each of its members (in a similar sense, see judgment No. 06942-1996 of 9:33 a.m. on December 20, 1996). Now, based on a reading of the certified copy of the articles of incorporation of the Asociación Consumidores de Costa Rica -CONCORI- (provided by the plaintiff), the objectives of that entity are the following:

“ARTICLE FOUR (On the Objectives of the Association) The objectives of the Asociación Consumidores de Costa Rica are the following:

To watch over the legitimate rights and interests of consumers nationwide. To seek the participation of consumers in the defense of their rights. To develop educational programs, at the national and local level, on topics of interest to the consumer. To guide the national population on matters of rational and sustainable consumption, in accordance with the principles of the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. To support the initiatives of consumer organizations for the execution of action plans and projects for the benefit of the legitimate rights and interests of the consumer. To motivate existing consumer organizations to integrate into the process of consumer education, guidance, and information. To keep the national population informed about the provisions in force on the matter and procedures to enforce their rights, in accordance with the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

To collaborate with educational campaigns undertaken on consumer rights jointly with public entities. To carry out, with professional support, market studies on the production and commercialization of goods and services, in order to take action through the corresponding channels when a harmful anomaly for consumers is detected by CONCORI. To promote training and informational activities of interest to consumers. To promote an environment of harmony between merchants and consumers, to foster fair, assertive, and supportive relationships between them. To encourage support from the State, local governments, NGOs, and other organizations for the improvement and strengthening of consumer organization activities. To seek financial resources for CONCORI's activities, from both public and private entities. To acquire all kinds of goods, enter into contracts of every nature, and carry out all kinds of lawful operations aimed at achieving its purposes.

To promote training, education, guidance, information, promotion, and organization activities among consumers. To promote consumer rights nationwide, for the solidarity-based defense thereof. To foster the development of a new consumption culture, based on rational criteria and sustainability with nature. To represent the interests of the country's consumers in the various official decision-making forums, both national and international.” Based on the foregoing, the plaintiff's direct corporate standing only extends to representing the collective interests of consumers. Despite the above, the plaintiff seeks to challenge Law No. 7356 of August 24, 1993, based on arguments referring to the defense of the interests of merchants and workers, as it alleges injury to the right to free choice of work, enshrined in Article 56 of the Constitución Política, and the worsening of employment and wage conditions, as well as to freedom of commerce or enterprise, due to the impossibility of other subjects to undertake activities in the sector monopolized in favor of the State.

Consequently, regarding these allegations, the plaintiff party lacks standing to challenge Law No. 7356 of August 24, 1993 before this Chamber, as it refers to aspects that exceed its objectives as an association.

V. REGARDING THE INTERESTS OF CONSUMERS ALLEGEDLY INJURED

Notwithstanding the foregoing, this Chamber does not omit to address other allegations of the plaintiff party that do involve interests of consumers, such as the alleged violation of consumers' freedom of choice and their right to patrimony and non-confiscation. However, these arguments are also not admissible for the reasons set forth herein.

In summary, the plaintiff's allegations related to the interests of consumers are the following: i. every monopoly created by law exploits consumers, because in every monopoly prices are higher than the prices that would exist in a free competition market; ii. that the challenged Law tramples democratic and republican values by arbitrarily limiting the freedom of choice of consumers, without, in its opinion, a public interest being involved; iii. that "Economics" states that every monopoly created by law translates, by definition, into exploitation of the consumer and the citizenry in general; iv. that the quality of the good or service is lower under a monopoly than under a free competition market, such that the security of the quality of fuels offered to the consumer is threatened by Law No. 7356; v. that under the monopoly established by Law No. 7356, other companies are prevented from operating, which violates the freedom of choice of consumers; vi. that the creation of a monopoly by law has effects contrary to Article 50 of the Constitución Política, since, in its opinion, every monopoly created by law causes a loss of welfare by preventing the creation of jobs; and, vii. that the right to property and non-confiscation is injured, because, in the plaintiff's opinion, one of the consequences of a monopoly created by law is that prices are always higher than those that would prevail if the market were operating under free competition.

As can be seen with striking clarity, the plaintiff party's aforementioned allegations are based on conjectures or presumptions, generalized, subjective statements without factual or normative support demonstrating that, in the specific context of Law No. 7356, that is, with the creation of the “Monopoly in favor of the State for the importation, refining, and distribution of petroleum, fuels, asphalts, and naphthas,” there is a violation of consumers' rights or a detriment to social welfare. Although the plaintiff mentions a series of economic theories that support its arguments against monopolies in general, the fact is that it does not provide sufficient evidence to support its allegations for the specific case. Consequently, although the plaintiff party holds direct corporate standing to appear in defense of the interests of consumers, the fact is that its arguments against Law No. 7356, for the alleged threat or injury to the rights of the collective it represents, lack sufficient foundation, as it fails to provide precise data or factual elements that support its statements and justify this Chamber evaluating its assessments on the merits. Therefore, regarding this aspect, the action is improper.

VI.Next, regarding the plaintiff party's disagreement with the existence of a monopoly in favor of the State in accordance with Law No. 7356 of August 24, 1993, because it considers that it lacks justification and is contrary to republican values, it is worth reiterating what was stated by the Chamber in judgment No. 7044-96 of 10:09 a.m. on December 24, 1996, namely:

"(…) I.- ON THE PLAINTIFF'S STANDING. The underlying case for this action is amparo action number 3552-92, which is pending resolution before this Court. A review of that file confirms that what is decided in this action does constitute a reasonable means for the defense of the plaintiff's right or interest within that amparo action, and therefore the requirements established in Article 75 of the Law governing this jurisdiction are fully met.

II.ON THE MERITS OF THE MATTER.- The plaintiff accuses legislative decree number 7356 of being unconstitutional, which establishes a monopoly in favor of the State over the importation, refining, and wholesale distribution of petroleum-derived fuels, asphalts, and naphthas, and which grants the administration of said monopoly to the Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). The complaint is based fundamentally on the transgression of certain principles or rules contained in the Carta Fundamental, whether explicitly or implicitly, which make up the "economic constitution" and which are the jurisdiction of what they call the "legal order of liberty." In this way, it is alleged that the establishment of the monopoly over fuels results from an illegitimate exercise of legislative powers, being exorbitant in relation to the current constitutional framework, which emphasizes the freedom of citizens to act and opts to impose barriers to State intervention in private activities, such that it occurs only when imperative for reasons of morality or public order or for the defense of third-party rights.

III.To analyze and resolve the foregoing, the most appropriate approach is that which conceives of the constitutional controller as an external delineator, both formal and material, of a broad field within which the organs of power (in this case the Asamblea Legislativa) can properly operate. As the representative of RECOPE asserts, this approach is essential in a democratic State, within which various ideological and political forces converge, all of them eventually legitimized by vote to carry forward their particular social project, and where (as is our case) the constitutional text is the result of a series of transactions and renunciations among such forces. The issue, then, is for the Chamber to analyze whether the establishment of the questioned monopoly, in the terms and conditions in which the Asamblea Legislativa did so, exceeds said external limits (formal or material) and falls into the zone of what is constitutionally unacceptable. It should be noted that regarding the formal aspect of the action, the plaintiff himself acknowledges that his complaint does not lie there, as he recognizes that the formal requirements established in the Constitución Política for the issuance of the law in question were met.

IV.The foregoing reveals that the problem lies in the aspects related to the content of the law, in which a transgression of the material limits imposed, fundamentally, by Articles 1, 11, 28, 46, and 56 of the Constitución Política and the principles derived both from said norms and from the "legal order of liberty" that guides our Carta Fundamental is perceived. The first of such limits against which the discussed law must be confronted is Article 28 of the Constitution, which allows the legislator to intervene only in the regulation of private actions that may harm morality, public order, or the rights of third parties. Regarding the concept of private actions excluded by their nature from State intrusion, it is not entirely true that the monopolized activities (importation, refining, and wholesale distribution of fuels) are of a private nature or kind, because, in general, they are simply commercial operations with certain economic goods, which make up the broader group comprised of exchanges of goods and services in a given economy, and which, in no case, are exclusive to private subjects, as they can well be carried out by them through the system of free contracting, exchange, and minimal regulation (market economies), or by the State (in cases of centralized economies), and even -as in most countries- through a combination of both systems, leaving some sectors to private individuals for their free action, and restricting others for the exclusive action of the State.

The foregoing serves to establish that monopolized activities are not necessarily and per se of a private nature, such that in light of our Constitution, they can validly be left to the management of private parties with State oversight, or be the object of State intervention, insofar as this is authorized by the Constitution and the laws and is justified according to the ends pursued.

V.On the other hand, when confronting the questioned norms with the notion of public order that enables the legislator to restrict, among others, freedom of commerce, supposedly threatened by the creation of the fuel monopoly, the Chamber adopts the reasoning set forth both by the Procuraduría and by the Representative of RECOPE, insofar as it notes the enormous importance that petroleum derivatives have in the functioning of the country's life, not only in its economic aspects, where they are practically a fundamental and indispensable part for the development of productive activities, but also in what is related to public safety, which involves the handling and control of a resource dangerous to the health and lives of citizens, in addition to the fact that being so crucial and valuable, it is an ideal target to achieve -through its mishandling and malicious control- the prostration of the country for the benefit of any type of interests.

Thus, it is not even necessary to delve deeply into the concept of public order to conclude that it is undoubtedly involved in the importation, refining, and wholesale distribution of petroleum derivatives; one need only imagine what would happen if problems -whether provoked or not- arose in any of the monopolized facets, and realize how disastrous that would be for the country. For the reasons stated, the Chamber concludes that there is no transgression of the constitutional limit established for the legislator through the concept of public order, because it is indisputable that fuels derived from petroleum -as economic goods- have a particular characteristic, which is that of being a scarce and vital resource as explained, for which reason they are matters of public order and must be strictly controlled by the State, and in some cases, be the object of a monopoly, if deemed necessary and opportune for the country.

VI.Another material limit imposed on the acts of public organs (in this case on the legal norms issued by the Asamblea Legislativa) is constituted by the principles of reasonableness, proportionality, and the adequacy of the means to the end, which must exist in said actions and whose compliance must be reviewed. It is noted that it is here where the conception of the constitutional controller as a function of delimiting limits takes on greater relevance because only under this approach can the apparent intrusion of the body responsible for constitutional review into the sphere of competence and decision proper to the body be resolved. It is said to be only apparent because thanks to the notion of control of limits, this jurisdiction is prevented from substituting one valid option for another equally valid one, imposing its will in the area of opportunity and convenience, which is totally foreign to it; what is possible for the Chamber is to analyze the result of the exercise of discretion, to delegitimize acts in which such exercise has transgressed the constitutional framework.

It is, therefore, a matter of analyzing what was done by the Asamblea Legislativa, but only to invalidate what proves to be constitutionally arbitrary for exceeding the valid set of options constituted by all those possibilities that are reasonable, proportionate, and adequate to the end pursued. Specifically, the Chamber may declare a legislative norm unconstitutional, for example, because it exceeds the limits of reasonableness, those of proportionality, or because it is totally inadequate for the end it itself purports to achieve; of course, in the review of the characteristics of reasonableness, proportionality, and adequacy to the proposed end, one must partially engage in the assessment of the same elements on which the exercise of discretion by the body was based; however, the difference lies in how this is analyzed, because at the constitutional level, one only verifies the location of the challenged act within a valid zone of action and leaves the discretion of the respective body untouched to choose one among the several valid options.

VII.In the case under study, the monopoly in favor of the State over the activities of importation, refining, and wholesale distribution of fuels derived from petroleum, asphalts, and naphthas does not exceed the constitutional limits of what is reasonable, nor is it disproportionate, nor does it appear totally detached from the end pursued. The foregoing is so in view of the fact that -by virtue of the importance of the goods that have been monopolized- it is logical and admissible (in a word: reasonable) for the State to have and exercise the possibility of assuming their control -as it has done- without this implying a grave transgression of freedom of commerce in general, which would render what was done unconstitutional. And this is because, as was well pointed out, it may be dangerous or inappropriate in certain situations to leave certain goods recognized as key to the country to market forces or in the hands of private parties, such that if -because a qualified majority of parliament so considered- it decides to protect those goods, especially those goods, the decreed monopoly is (among other possible measures) proportionate and adequate to the end pursued.

Note that the Chamber does not enter into considering whether it was more convenient and opportune for the regulation of fuels to have been carried out through the use of the monopoly figure, because that would clearly be an intrusion into the functions of another Branch of Government; it merely limits itself to ruling that from the constitutional perspective, to resolve the problem posed, there are several possible alternatives and that the one chosen, insofar as it falls within those limits, does not transgress the established ones and is constitutionally valid.

VIII.Only two issues remain to be resolved: the first relating to the complaint that the administration of the monopoly has been handed over to a private company given that the Refinadora Costarricense de Petróleo is a corporation (sociedad anónima), governed by private law, according to ample case law. To resolve this allegation, it must be taken into account that the challenged law creates the monopoly in favor of the State, thereby fulfilling the formal content of the constitutional precept, given that outside of such a requirement there exists none in relation to the form in which its operation must be organized, as long as it does not result in a de facto divestiture of public powers and competencies, which is fully complied with in view of the controls and restrictions to which the company entrusted with the monopoly is subjected by its exclusive owner, the Costa Rican State. The other issue to be resolved consists of the fact that—according to what the petitioner asserts—it is entirely inconvenient that the administration of the fuel monopoly be granted to the Refinadora Costarricense de Petróleo, because this has served to impose taxes on Costa Ricans through the lack of control over fuel costs and prices.

However, none of that relates to the challenged law, which does not regulate the establishment of any contribution, nor does it provide anything regarding the manner in which both the costs and prices of the monopolized activities should be established, nor the destination of the revenues, which evidently could never be understood as an authorization for actions outside the laws and, in general, the legal system that contains mechanisms to monitor and control the operation of public companies such as the one cited above.

IX.In conclusion, the legislative decree through which the State monopoly was established over the activities of importation, refining, and wholesale distribution of fuels derived from petroleum, asphalts, and naphthas is not unconstitutional because it does not exceed the limits established by the principles of reasonability, proportionality, or suitability for the pursued purpose. Likewise, it does not violate Article 28 because it is rather a matter of public order given the importance of the good being monopolized, and given that condition, it is compatible with the rest of the articles of the Political Constitution. Likewise, there is no violation of Article 121, subsection 13) because the challenged norms in no way regulate matters relating to taxes, charges, or tributes, nor do they establish obligations of any kind for citizens in particular."

In the sub judice case, the Chamber finds no grounds to vary its criterion nor reasons of public interest that would justify reconsidering the issue, and therefore rejects the action on its merits regarding this point.

VII. REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT

Finally, the plaintiff alleges that Law No. 7356 of August 24, 1993, is contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that, in her view, as long as the monopoly of fuels in favor of the State remains, there will be a vested interest in the current model of fuel use being perpetuated without fail and the nation's energy matrix will never take the global vanguard in terms of clean energies. The plaintiff considers that, if the challenged law did not exist or were annulled by this Chamber, there would at least be the possibility that one or several private parties could take part in the market and that the resulting profit could be invested in technological innovation, research, and development of new energy sources. Regarding this argument, in judgment No. 2022-014869 of 10:00 a.m. on June 29, 2022, this Chamber ruled in the following sense:

"(…) Regarding the right to a healthy environment, whose defense the plaintiffs invoke as support for their standing, considering that the challenged Law violates it, it does not apply in this case. Let us see that the alleged harm to the environment is related to the impossibility of investing and researching alternative forms of energy. The plaintiffs' statement to the effect that RECOPE is responsible for such research not being carried out due to its cost is a subjective opinion of the plaintiffs, which is not supported by any evidence. Whether RECOPE does not invest in researching alternative forms of energy, whether the cost of such investigations is high, whether there are no companies that wish or are able to make that investment, are all statements that the plaintiffs make and that lack foundation, not only legal but also factual. For this reason, they are not admissible. (...)".

In the case under study, this Chamber observes that the plaintiff incurs the same omission noted by the Constitutional Court in the precedent cited above, given that the plaintiff's allegation is based on statements that lack factual and normative support, making it improper for this Court to hear the merits of this claim, so that, on this aspect, it is equally appropriate to reject this action.

VIII. CONCLUSION

Based on the foregoing, the action is improper, as is hereby ordered.

IX. DISSENTING VOTES OF MAGISTRATE RUEDA LEAL AND MAGISTRATE GARRO VARGAS

We dissent from the majority opinion of this Court and cast a dissenting vote in this matter, considering that the decision to reject this unconstitutionality action is premature. It is unquestionable that the unconstitutionality action is a process, "established for the purpose of guaranteeing the supremacy of the Political Constitution over norms or other provisions of a general nature and that for that same reason a set of formalities must be fulfilled, so that the Chamber can validly hear the merits of the challenge" as has been noted in this Chamber's ample case law. However, it is precisely the law itself that orders the treatment to be given to the different formalities and their eventual non-compliance, as is extracted from the text of Article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional which states:

"Article 80.- If the formalities referred to in the two preceding articles are not fulfilled, the President of the Chamber shall specify by resolution which are the omitted requirements and order their fulfillment within three days (…)" In this matter, among other requirements, an adequate and sufficient substantiation is lacking, just as Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional requires, so the warning to the petitioner to remedy the detected omission is unquestionably applicable. In that sense, we consider that the submission brief suffers from an incorrect substantiation of standing, given that basic legal concepts of admissibility are confused and, further, admissibility issues are intermixed with merits issues.

Likewise, it is by no means superfluous to state for the record that—in our view—the interpretation of Articles 78 and 79, as well as that of Article 80 of the Law governing this jurisdiction, must be broad for the benefit of those who come before this Chamber, so that access to constitutional justice is not unnecessarily limited.

X. DOCUMENTATION PROVIDED TO THE FILE

The parties are warned that if any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, has been provided, these must be withdrawn from the court office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, in accordance with the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in Session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

THEREFORE:

This action is rejected on its merits. Magistrate Rueda Leal and Magistrate Garro Vargas cast dissenting votes and order the warning under Article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

\t Fernando Castillo V.

President \t Fernando Cruz C.

\t \t Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

\t \t Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

\t \t Ingrid Hess H.

FILE No. 23-030559-0007-CO Telephones: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Email address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts. South of the Perpetuo Socorro church). Reception of matters for vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6 Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Control constitucional: Rechazo de fondo Sentencia con Voto Salvado Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

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Sentencia: 004626-24 del 21 de febrero del 2024 Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad Norma impugnada: Ley No. 7356 de 24 de agosto de 1993 que establece el "Monopolio a favor del Estado para la Importación, Refinación y la Distribución al Mayoreo de Petróleo Crudo, sus combustibles Derivados, Asfaltos y Naftas" y otras normas conexas Parte dispositiva: Se rechaza por el fondo esta acción. El magistrado Rueda Leal y la magistrada Garro Vargas salvan el voto y ordenan hacer la prevención del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

TEMAS ANALIZADOS SOBRE LA LEGITIMACIÓN DIRECTA DE LA PARTE ACCIONANTE SOBRE LA LEGITIMACIÓN POR INTERÉS DIFUSO SOBRE LA LEGITIMACIÓN CORPORATIVA EN CUANTO A LOS INTERESES DE LAS PERSONAS CONSUMIDORAS SUPUESTAMENTE LESIONADOS SOBRE EL MONOPOLIO A FAVOR DEL ESTADO SOBRE LA ALEGADA LESIÓN AL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO CO03/24 ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

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ARTÍCULO 75 PÁRRAFO SEGUNDO DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…La parte actora también alega que acude ante esta Sala en defensa de intereses colectivos, es decir, en representación de los miembros de la asociación que representa. En reiteradas ocasiones, esta Sala ha precisado que, la expresión “intereses (…) que atañen a la colectividad en su conjunto” contenida en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se refiere a la legitimación que ostenta un cuerpo corporativo, cuando actúa como tal por intermedio de sus representantes, en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa, pero además de lo anterior, siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que inciden en aquel núcleo de derechos o intereses que constituyen la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación…” CO04/24 ... Ver más Contenido de Interés:

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NO APLICA.

IX. VOTOS SALVADOS DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL Y LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

Nos separamos del criterio de la mayoría de este Tribunal y salvamos el voto en este asunto, por considerar que la decisión de rechazar esta acción de inconstitucionalidad es prematura. Es incuestionable que la acción de inconstitucionalidad es un proceso, “instaurado con el propósito de garantizar la supremacía de la Constitución Política frente a normas u otras disposiciones de carácter general y que por esa misma razón deben cumplirse un conjunto de formalidades, a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación” como se ha señalado en la amplia jurisprudencia de esta Sala. Sin embargo, es precisamente la propia ley la que ordena el tratamiento que debe darse a las distintas formalidades y a su eventual incumplimiento, como se extrae del texto del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que señala:

“Artículo 80.- Si no se llenaren las formalidades a que se refieren los dos artículos anteriores, el Presidente de la Sala señalará por resolución, cuáles son los requisitos omitidos y ordenará cumplirlos dentro de tercero día (…)” En este asunto, entre otros requisitos, se echa de menos una fundamentación adecuada y suficiente tal y como lo exige el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que resulta de incuestionable aplicación la prevención al accionante para que remedie la omisión detectada. En ese sentido, estimamos que el escrito de interposición adolece una incorrecta fundamentación de la legitimación, visto que se confunden conceptos jurídicos básicos de admisibilidad y, además, se entremezcla temas de admisibilidad con otros de fondo.

De igual forma, no sobra en absoluto dejar sentado que –en nuestro criterio- tanto la interpretación de los artículos 78 y 79 como la del propio 80 de la Ley que rige esta jurisdicción, debe ser amplia en beneficio de quienes acuden a esta Sala, de modo que el acceso a la justicia constitucional no resulte innecesariamente limitado.

CO04/24 ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiuno de febrero de dos mil veinticuatro .

Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], cédula de identidad n.° [Valor 001], en su condición de presidenta con facultades de apoderada generalísima sin límite de suma de la ASOCIACIÓN CONSUMIDORES DE COSTA RICA, cédula jurídica n.° 3-002-405107, contra la Ley n.° 7356 del 24 de agosto de 1993 que establece el “Monopolio a favor del Estado para la Importación, Refinación y la Distribución al Mayoreo de Petróleo Crudo, sus Combustibles Derivados, Asfaltos y Naftas” y otras normas conexas.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala Constitucional a las 14:26 horas del 8 de diciembre de 2023, la parte accionante impugna la Ley n.° 7356 del 24 de agosto de 1993 que establece el “Monopolio a favor del Estado para la Importación, Refinación y la Distribución al Mayoreo de Petróleo Crudo, sus Combustibles Derivados, Asfaltos y Naftas” y otras normas conexas. Esto, porque estima que lesiona los artículos 1, 2, 11, 28, 46, 50, 56 y 121, inciso 13); todos de la Constitución Política. En resumen, alega lo siguiente: que la Ley n.° 7356 es constitucional por la forma, pero es inconstitucional por el fondo. Es decir, dicha ley cumplió con los requisitos formales que la Carta Magna establece para su aprobación. Sin embargo, la accionante considera que la Ley n.° 7356 es inconstitucional por el fondo, porque es contraria a la Constitución Política de la República de Costa Rica en sus artículos 1, 2, 11, 28, 33, 46, 50, 56 y 121, inciso 13), así como al espíritu, la letra y los principios republicanos de la misma Constitución.Además, estima que los argumentos que podrían usarse para respaldar la creación del monopolio en favor de RECOPE, no solo carecen de fundamento, sino que, además, no contribuyen a una mejora del bienestar de Costa Rica, sino todo lo contrario. Es decir, las razones para crear el monopolio en favor de RECOPE no crean ningún bien superior, ni satisface ningún interés público que justifique la violación a los derechos consagrados en los artículos ya mencionados. Como motivos de impugnación, alega los siguientes: a) Infracción al carácter republicano de nuestra Constitución: aduce que la ley impugnada resulta una manifestación de exceso en el ejercicio de potestades del Estado, que desemboca en una constante explotación material, y en un deterioro del bienestar tanto al consumidor, como al ciudadano en general, sin que se justifique tal atropello por un bien superior o interés público. Todo monopolio creado por Ley atropella los valores democráticos y republicanos porque violenta la libertad de escoger, la libertad de comercio, la libertad de trabajo, la libertad de emprender.Además, todo monopolio creado por ley explota al consumidor, porque en todo monopolio los precios son más altos que los precios que tendríamos en un mercado de libre competencia. Estos precios, innecesariamente más altos, resultan en el enriquecimiento del Estado mediante el expolio al consumidor, ya sea de manera directa o indirecta. Para una República, el concepto de igualdad ante la ley es esencial. La creación de un monopolio creado por Ley violenta el artículo 33 cuando dice que: “Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna”. No somos iguales ante la ley que discrimina entre quienes puede comerciar combustibles y quienes no. Por el contrario, la Ley n.° 7356 crea un privilegio en favor del Estado y, en particular, a los burócratas que administran RECOPE. De acuerdo con la definición de Ley por parte de la CIDH, el monopolio creado por la Ley n.° 7356 solo podría justificarse si contribuyera de alguna manera al bien común.Sin embargo, esto no es así. Los monopolios creados por ley en manos de empresas estatales se “justifican” bajo el argumento de que son bienes estratégicos, o bien, que son “bienes públicos”, es decir, que por su naturaleza la producción de dicho bien debe estar bajo la administración de burócratas y no de empresarios. El monopolio de RECOPE no se justifica bajo el argumento de "estratégico". De toda la discusión sobre la definición de bienes y púbicos y privados, concluye que la Ley n.° 7356 no cumple la definición científica de un bien público y, por lo tanto, su aprobación es un abuso de poder y contraviene el criterio republicano de nuestra constitución. Según la teoría de bienes públicos, la importación, refinación y la distribución al mayoreo de petróleo crudo, sus combustibles derivados, asfaltos y naftas, conduce a un mayor bienestar cuando esta se hace por medio de empresarios privados que operan en un mercado de libre competencia.Según la teoría de bienes públicos, no hay razón alguna que justifique la existencia de la empresa pública de RECOPE y menos aún bajo la figura de monopolio. La actora dice que no encuentra ningún motivo para que los legisladores hayan asumido que el monopolio de los hidrocarburos en manos del Estado a través de RECOPE S.A. sea una milagrosa excepción a la regla científica y que tenga valor estratégico o características de bien público. Por tanto, estima que la Ley n.° 7356 violenta el carácter Republicano de la República de Costa Rica porque le otorga al Estado un exceso de poder que atropella los valores democráticos y republicanos al limitar la libertad de escoger, la libertad de comercio, la libertad de trabajo, la libertad de emprender, explota al consumidor; sin que sea justificado por alcanzar un bien superior ni un interés público. La legislación no puede ser arbitraria sino limitada por los preceptos constitucionales.Explica que podría argumentarse que, si bien el monopolio en favor de RECOPE no cumple científicamente con la definición de un bien público y que tampoco es estratégico, el legislador siempre puede crear el monopolio por su simple facultad para legislar. Este argumento parte que el legislador goza de plena libertad para retraer una actividad propia del sector privado, según su arbitrio, y convertirlas por dictum legal en monopolios y actividades públicas. En esta óptica, es público o privado lo que el legislador diga que es: un argumento esgrimido de forma reiterada, con alguna variedad de matices, en defensa de los monopolios públicos. En presencia de una libertad sin límites para el legislador, no habría posibilidad de limitar el poder político y, por consiguiente, no podría hablarse de una República o de un Estado de Derecho. Desde la visión constitucionalista, esta posición es insostenible.El legislador ciertamente puede emitir normas para reglamentar el ejercicio de las libertades fundamentales; pero las normas indudablemente deben someterse a los límites que la propia Carta Fundamental impone al legislador. En una tiranía, la libertad que gozan las personas son licencias que otorga el gobernante. Bajo una democracia y un régimen republicano, la libertad es un derecho fundamental que el Estado debe respetar y bajo el cual este solo puede regular para preservar y engrandecer la libertad. Los artículos 28 y 46 de nuestra Constitución claramente establecen una defensa por la libertad para emprender y el ejercicio de la libertad individual en general, que no pueden ser violentados arbitrariamente por el legislador. Claramente el ejercicio de esta libertad individual no es ilimitado como bien establece la Sala Constitucional, pero la misma Constitución establece los criterios bajo los cuales esta libertad puede ser limitada.Es decir, la misma Constitución establece que el atropello a la libertad individual, como la creación de un monopolio, no puede ser arbitrario. En resumen, expresa que el legislador no puede retraer arbitrariamente, como en una dictadura, una actividad propia del ámbito privado y convertirla en actividad pública. El artículo 28 de la Constitución enmarca claramente las condiciones para interferir en acciones privadas. Es evidente que las actividades de importación y distribución del petróleo y sus derivados no dañan la moral, ni el orden público, ni perjudican a terceros. según la Economía, la importación y distribución de combustibles poseen las mismas características que la importación y distribución de cualquier otro bien o servicio, sea alimentos, vestimenta, electrodomésticos, juguetes, bienes de capital, materias primas, bienes de consumo final, etc. Es decir, si se entrega la importación y distribución de combustibles a una empresa pública bajo la figura de monopolio bajo la premisa que esta daña la moral el orden público y perjudica a terceros; de igual manera se debería hacer con el resto de los bienes y servicios.La legislación debe partir de que la libertad es la regla y su restricción la excepción. La accionante se cuestiona si la Ley n.° 7356 representa una desmejora en la protección a la libertad como derecho humano, pues -aunque formalmente cumpla con los parámetros de formación de las leyes de su tipo- su contenido viene simplemente a legitimar un exceso en el ejercicio del poder del Estado, en detrimento de los alcances de los artículos 28 y 46 de la Constitución, del artículo primero de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y del principio general pro libertate. La parte actora sostiene que la ley de marras deviene en inconstitucional precisamente por ese motivo. Para el caso de la Ley n.° 7356, una cosa es regular un mercado libre donde operen empresas en igualdad de condiciones (igualdad ante la ley) en un mercado de libre competencia, y otra cosa es "regular" un mercado creando un monopolio en favor de una empresa del Estado.La segunda situación traspasa límites de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales y convierten a la Ley n.° 7356 en irracional, arbitraria o caprichosa. La Ley n.° 7356 que crea el monopolio en favor de RECOPE violenta el principio pro libertate porque atropella derechos constitucionales del consumidor y del ciudadano a la libertad de comercio, libertad de emprender, libertad de trabajo, y libertad de elegir y violenta la igualdad ante la ley. Lo peor es que la Ley n.° 7356 violenta el principio pro libertate sin que medie un interés público. Es decir, tampoco encontramos una finalidad pública que requiera del establecimiento del monopolio en favor de RECOPE para ser satisfecha. Como hemos visto, la Ley n.° 7356 tampoco responde a necesidades y motivaciones reales. b) Infracción al artículo 46 de la Constitución Política: Señala la accionante que el artículo 46 de la Constitución Política establece una de las esferas de protección más contundentes a la libertad de emprender y a la libertad de elección que puedan observarse en su articulado.No sólo prohíbe de forma expresa, desde su párrafo primero, la existencia de monopolios de carácter particular, sino que extiende la prohibición a “cualquier acto, aunque sea originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura e industria”. La simple lectura del texto permite comprender que los constituyentes consideraban odiosa la existencia de cualquier clase de monopolio o restricción al libre intercambio. Indica la actora que los párrafos 4 y 5 del artículo 46 deben leerse con cuidado. En ellos se abre un resquicio para la eventual creación de monopolios a favor del Estado y las municipalidades. De la redacción es también claro que su creación y subsistencia sólo llegaba a ser admisible como circunstancia excepcional, si tal creación se realizaba a favor del Estado mediante ley aprobada por dos tercios de los miembros de la Asamblea Legislativa. Sin embargo, en buen Derecho ha de entenderse que no basta la mayoría calificadas sino, que adicionalmente no se infrinja con ello el orden jurídico republicano ni que se viole el artículo 28 tal.Explica la accionante que la aversión de los constituyentes hacia los monopolios tenía, y sigue teniendo, un categórico apoyo en la ciencia económica, que bien haría esta honorable Sala en considerar. Si se toma cualquier libro de texto de Microeconomía (Teoría de Precios) para cualquier curso de pregrado universitario de Economía o Ciencias Económicas, siempre se encontrarán varios capítulos que tratan el tema de los monopolios y oligopolios. En todos estos libros de texto, sin excepción, se concluye que todo monopolio, esté donde esté, sin importar la industria o el comercio donde opere, conduce inequívocamente a una pérdida de bienestar cuando se compara con los resultados de un mercado que opera bajo libre competencia. Esta pérdida del bienestar se refleja en una menor inversión, en una reducción de la calidad del bien, en un aumento del desempleo, en un desincentivo a la innovación y en un aumento del precio del bien.Dado que todo monopolio se traduce en un precio mayor al que habría en un mercado de libre competencia, la Economía afirma que todo monopolio creado por ley se traduce, por definición, en una explotación hacia el consumidor y a la ciudadanía en general. Dice el artículo 46 de la Constitución Política: “Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos”. Alega la actora que, dado que los monopolios creados por ley hacen que los precios sean más altos, los intereses económicos de los consumidores se ven atropellados con la Ley n.° 7356. Dado que la calidad del bien o servicio es menor bajo monopolio que bajo un mercado de libre competencia, la seguridad de la calidad de los combustibles que se le ofrece al consumidor se ve amenazada con Ley n.° 7356.Dado que bajo monopolio se impide que operen otras empresas, la Ley n.° 7356 violenta la libertad de elección de los consumidores y de cualquier ciudadano. La libertad de elección que consagra el artículo 46 supone ausencia de monopolios u oligopolios creados por ley porque estos limitan la oferta de bienes y servicios. Para garantizar el derecho a la libre elección, la legislación debe favorecer la libre entrada de empresas al mercado para que se maximice la cantidad de empresas operando en el mercado y que con ello se maximice las posibilidades de elección. La libertad de elección presupone también que la legislación no pondrá costos innecesarios de entrada al mercado que excluya o limite la oferta de bienes y servicios por parte de empresas. Toda barrera de entrada innecesaria que imponga el legislador, violenta la libre elección. La libertad de elección presupone que solo se restringirá la participación de empresas que dañen la moral, el orden público o que perjudiquen a terceros. c) Infracción al artículo 56 de la Constitución Política: alega la accionante que la Ley n.° 7356 prohíbe la inversión privada, se reduce la demanda de trabajo y con esto se reducen los salarios a nivel general de la economía.Por lo tanto, la Ley n.° 7356 viola el “derecho al trabajo, la procura de una ocupación honesta y útil, debidamente remunerada y a la libre elección del trabajo”; resguardados en el artículo 56 de nuestra Constitución. Reiteras que la afirmación de que todo monopolio creado por ley, sin importar la industria donde opere, reduce las oportunidades de empleo y limita el crecimiento de los salarios, no es un asunto ideológico, sino que es una conclusión de la Economía como ciencia. La Ley n.° 7356, al igual que cualquier monopolio creado por ley, violenta el artículo 56 porque menoscaba la dignidad del ser humano y degradan el trabajo a condición de simple mercancía. Todo monopolio, al prohibir que otras empresas operen, abren la posibilidad al monopolista de no tratar al trabajador con la mayor dignidad posible dado que el trabajador tendrá menos opciones de buscar trabajo donde lo traten con mayor dignidad. d) Infracción al artículo 50 de la Constitución Política: manifiesta la actora que la creación por ley de un monopolio tiene efectos contrarios al artículo 50 de la Constitución que afirma que el “Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país”.Dado que todo monopolio creado por ley ocasiona una pérdida del bienestar, la Ley n.° 7356 violenta el artículo 50 de la Constitución. Además, el artículo 50 dice que “El Estado procurará el más adecuado reparto de la riqueza”. Pues bien, la Economía, tanto la teoría como la evidencia empírica, también afirma que cuando los mercados operan bajo libre competencia, los salarios son los más altos posibles y que estos, al igual que los beneficios de los empresarios, tienden a igualarse a su productividad. Es decir, bajo libre competencia, los salarios y las ganancias tienden a equipararse con su aporte a la sociedad (su productividad). Esto es obviamente justo y un adecuado reparto de la riqueza. No puede haber un adecuado reparto de la riqueza con leyes que promuevan el desempleo como con la Ley n.° 7356. La primera condición para un adecuado reparto de la riqueza es que todo trabajador tenga un empleo y que sea remunerado lo mejor posible.La primera política social es garantizar empleo y los monopolios creados por ley destruyen empleos. Estima la actora que uno de los gravísimos problemas que se tiene en Costa Rica es que discutimos política económica, como la existencia de monopolios y la Ley n.° 7356, sin recurrir a lo que dice la Economía. Si los monopolios creados por ley en favor de empresas públicas crearan bienestar, entonces, como corolario, se debería reinstaurar a la Corporación Costarricense de Desarrollo S.A. (CODESA) y crear monopolios en favor de empresas públicas para la producción de todos los bienes y servicios con el fin de emular a la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). e) Normalización de situaciones de "emergencia" para justificar la continuidad y profundización del monopolio: Narra la accionante que esta inconstitucionalidad "genética" o de origen, se fue consolidando a tirones, usualmente asociados con "emergencias" de carácter internacional.Puede verse, por ejemplo, la adopción de medidas con tendencia monopolística a inicios de 1974, poco después de la crisis energética originada por la Guerra de Yom Kippur a finales de 1973; y de nuevo una oleada de medidas tendientes al acaparamiento del mercado de combustibles por parte del Estado en 1980-81, como respuesta a la Revolución Islámica en Irán y a la inestabilidad en la región centroamericana producto de la caída de Somoza en Nicaragua y al estallido de una guerra civil en El Salvador. En ambos casos, sin embargo, la emergencia resultó ser una simple excusa: pasó esta, pero las medidas "temporales" para enfrentarla se volvieron permanentes. Destaca que en nuestra legislación, todas las normas -incluso las emitidas en periodos de emergencia, declarada o no- están irremisiblemente sujetas al control de constitucionalidad, discrecionalidad y legalidad. La denominada “doctrina de la emergencia”, aparece expresada en la Constitución a través del artículo 121, inciso 7), el 140, inciso 4), y el 180; pero ha sido prevista por el constituyente precisamente atendiendo al hecho indiscutible de que las emergencias (reales o supuestas) han sido, históricamente, el pretexto más socorrido para justificar la ruptura del orden constitucional en prácticamente todos los continentes, sobre todo cuando se extienden en el tiempo y van generando lo que en doctrina se ha dado en llamar “normalización de la emergencia”.La actora estima claro que, a pesar de las justificaciones que pudieran darse a nivel político, el abastecimiento de combustibles en nuestro país no alcanzó nunca a ameritar siquiera una declaratoria de emergencia nacional; sin embargo, también es evidente que dicha declaratoria, en caso de haberse producido, se habría tratado de un estado menos grave que una suspensión de garantías constitucionales (artículo 121, inciso 7, de la Carta Fundamental) o la declaratoria de un estado de defensa nacional (artículo 12 de la Constitución), y por consiguiente habría de tener implicaciones menos lesivas para las libertades reconocidas en la misma Constitución, así como en los instrumentos internacionales sobre la materia vigentes en nuestro país. Suponer lo contrario -es decir, que el Estado tenga en circunstancias relativamente ordinarias un mayor margen de intervención en la esfera de libertades públicas que el delimitado por la Constitución para casos de superior gravedad- es una absurda incongruencia con los principios republicanos y con el ordenamiento jurídico costarricense.Por consiguiente, y ante el hecho -doctrinalmente indiscutible- de ser más vulnerables las libertades y derechos de la ciudadanía ante este tipo de circunstancias, el control de constitucionalidad debe ejercerse con un rigor no menos extraordinario. El contexto en el que se emitió la norma aquí impugnada, bien podría explicarse por el deseo de aprovechar una coyuntura internacional de “emergencia” vinculada al abastecimiento de energía (la Guerra del Golfo Pérsico de 1990-91) para maquillar jurídicamente el monopolio que ya se había constituido de hecho en manos del Estado. Como se ha expuesto previamente, se trató de una “ley sastre” cuyo fin era precisamente la legitimación de dicho acto, de modo que una vez más se encuentra la “normalización de la emergencia” como fundamento aparente del último tirón tendiente a extraer definitivamente de la esfera privada una actividad lícita y consolidar su acaparamiento por el Estado.La parte accionante indica las siguientes violaciones constitucionales y su fundamentación jurídica. a) Violación al orden económico de libertad: Expone la accionante que nuestro régimen constitucional establece un sistema de libertad para los ciudadanos que, entre otras cosas, supone la libertad de trabajo, la libertad de emprendimiento, la libertad d contratación, la libertad de escoger, y el respeto a la propiedad privada. Se parte del reconocimiento del: i) Principio general de libertad (artículo 28), en virtud del cual para el ciudadano, todo lo que no está prohibido está permitido. “Las acciones privadas que no dañan a la moral, al orden público o a los derechos de los demás” están fuera de la acción de la ley; lo mismo que en la libertad de empresa, ni siquiera por ley puede limitarse su acción. La regla constitucional es la libertad, por lo que limitación es más bien excepcional (por tanto, de interpretación restrictiva).De esta manera, el ciudadano no necesita pedir permiso para realizar una determinada acción, y las restricciones que en aras del bien común puedan establecerse lo serán en función de los derechos de los demás, de la moral o del orden público. En cambio, para la Administración y sus funcionarios solo pueden querer lo que la Constitución y las leyes quieren que quieran. Su acción debe, por tanto, estar fundada en una norma (habilitación legal previa), y a la finalidad de esa norma está ligada su acción. En ausencia de norma que lo prohíba, los particulares pueden desarrollar su acción (invertir, contratar, ejecutar) y la prohibición que se establezca, sólo será válida en la medida en que, tratándose de acciones privadas, logre la protección de la moral y el orden público y los derechos de los demás. ii) Libertad de trabajo (artículo 56), de empresa (artículo 46) y de elección (artículo 46).En virtud de estos derechos, los ciudadanos pueden escoger y ejercitar libremente su acción. Decidir en qué campos trabajar y para quién, dónde emprender y en qué condiciones, dentro del respeto del ordenamiento jurídico. A su vez, la libertad de industria, agricultura y comercio, como ha reiterado la jurisprudencia constitucional, supone la libertad de contratación, es decir, la autonomía de la voluntad y el derecho de contratar o comercial libremente y de emprender en cualquier área que no haya sido monopolizada lícitamente por el Estado. La monopolización para ser lícita debe fundarse en la finalidad constitucional de proteger el orden público, y los derechos de los demás, debe respetar el contenido esencial del derecho constitucional que está limitando, la limitación debe ser a texto expreso y requiere, además, una decisión aprobada por mayoría calificada (dos tercios) de la Asamblea Legislativa.De manera que, en el texto constitucional, la libertad de empresa es la regla (de interpretación extensiva), y el monopolio legal la excepción (de interpretación restrictiva). Por tanto, el monopolio sólo puede extenderse a lo que expresamente establezca la ley y siempre y cuando no implique, de hecho o de derecho, la desnaturalización de la libertad de empresa. En caso de duda o de conflicto normativo, debe entonces interpretarse a favor de la libertad y en contra de la restricción (el in dubio pro libertate, a que hace referencia constante la jurisprudencia de la Sala Constitucional). La libertad de elección supone ausencia de monopolios u oligopolios creados por ley que limiten la oferta de bienes y servicios. Para garantizar este derecho, la legislación debe favorecer la libre entrada de empresas al mercado para que se maximice la cantidad de empresas operando en el mercado y que con ello se maximice las posibilidades de elección.La libertad de elección presupone también que la legislación no pondrá costos innecesarios de entrada al mercado que excluya o limite la oferta de bienes y servicios por parte de empresas. La libertad de elección presupone que solo se restringirá la participación de empresas que dañen la moral, el orden público o que perjudiquen a terceros. iii) Derecho de propiedad (articulo 45). En virtud de este derecho, el régimen de propiedad privada es inviolable. Se permite la privación singlar del derecho de propiedad (expropiación), para lo que se exige indemnización previa y plena. Se permite, asimismo, establecer limitaciones de interés social -limitaciones no expropiatorias-, a la propiedad, por mayoría calificada de los miembros de la Asamblea Legislativa. De nuevo, la regla constitucional es la propiedad privada y la excepción su privación o limitación. iv) A la par de estos principios y textos a favor del régimen de economía de mercado, nuestra Constitución establece unos principios de orden social que deben compatibilizarse entre sí e interpretarse armónicamente.La Constitución establece, por ejemplo, la obligación del Estado de promover y organizar la producción y el más adecuado reparto de la riqueza (art. 50). Se reconoce el derecho al trabajo en general (art. 56) y la protección contra el desempleo (arts. 56, 63, y 72). Entre menos restricciones a la libre competencia existan, más justa es la repartición de la riqueza porque a mayor competencia -y menos monopolios u oligopolios creados por ley- los salarios de los trabajadores y ganancias de los empresarios tienden a igualarse a su productividad. La evidencia recogida en el índice de Libertad Económica, y otros estudios, demuestra que los salarios de los trabajadores crecen más entre más se respeten los principios de libre competencia, libertad de elección, libertad de contratación y libertad de emprendimiento. También la mejor garantía contra el desempleo es cuando los mercados operan bajo libre competencia porque el empleo es consecuencia de la inversión del empresario en capital humano.Si el Estado limita la inversión, como es el caso de monopolios creados por ley, se reduce la inversión y con ello aumenta el desempleo. Esto no es ideología sino lo que enseña tanto la teoría (Economía) como la evidencia empírica. A partir de este conjunto normativo queda claro que la regla -en el sentido jurídico del término- es el régimen de libre empresa, de libre elección y respeto a la propiedad privada. La excepción, su limitación. Ello es visible en el marco constitucional, cuando se exige: prohibición de limitar legalmente la libertad de empresa (art. 46); prohibición de limitar legalmente las acciones privadas que no dañen a la moralidad, al orden público o a los demás, las están “fuera de la acción de la ley” (art.28); mayoría calificada para limitar la propiedad privada (art.45); mayoría calificativa para establecer un monopolio público (art. 46); libertad de elección (art. 46).La regla general, en la Constitución, es la operación privada y la libertad de elección que no requiere autorización legal en virtud del principio de libertad. El legislador evidentemente puede y debe regular las acciones privadas, pero únicamente para proteger derechos de terceros, la moral o el orden públicos y siempre que, al hacerlo, cumpla el debido proceso sustantivo (lo que incluye la razonabilidad y la racionalidad de la norma en desarrollo), los procedimientos establecidos constitucionalmente (por ejemplo, exigencia de mayorías calificadas), y respeto del contenido esencial del derecho constitucional que va regular. Uno solo de esos principios que falte y la regulación deja de tener sustento constitucional. “Así, la Constitución establece un orden económico de libertad que se traduce básicamente en los derechos de propiedad privada (artículo 45) y libertad de comercio, agricultura e industria (artículo 46) -que suponen a su vez, el de libre contratación” (resolución n.° 3495-92 del 19 de noviembre de 1992).Indica la actora que este Orden Económico de Libertad es un obstáculo intraspasable para la potestad legislativa. La Ley n.° 7356 que establece un monopolio en favor de RECOPE es inconcebible, inconjugable, inarmónico e incongruente con el Orden Económico de Libertad que consagra la Constitución Política. El monopolio contraviene la libertad de comercio, la libertad de elección, la libertad de contratación, y el principio de igualdad ante la ley. La Constitución prohíbe los monopolios porque violan derechos fundamentales. El monopolio en favor de RECOPE no es excepción. La regla del artículo 46 debe leerse con cuidado. En primer lugar, proscribe el monopolio y los actos contra el libre comercio. Abre un resquicio para la eventual creación de monopolios a favor del Estado y las municipalidades, pero en buen Derecho ha de entenderse que no basta la mayoría calificadas sino, también, que no se infrinja con ello el orden jurídico de libertad que la Constitución establece.El punto es elemental; el Orden Económico de Libertad que la propia Sala destacó en la Constitución Política requiere de una normativa consistente, congruente y armónica. Negarla es, en cierta manera, negar toda la Constitución, pues se quiebra el sistema mismo en el que ella y sus valores descansan. b) Principios y reglas de interpretación violentados y desvirtuados: señala la actora que, bajo el principio de unidad de la Constitución, es necesario afirmar que el artículo 46 no puede interpretarse aisladamente del artículo 28, que contiene la esfera mínima de libertades garantizadas a la ciudadanía. Así lo ha considerado esta Sala prácticamente desde el primer momento de su existencia, al afirmar -por ejemplo, en las sentencias n.° 1635-90, n.° 1195-91 y n.° 272-92, entre otras- que la libertad de comercio no puede restringirse ni limitarse, sino bajo los parámetros del artículo 28. Con dicha afirmación, este alto Tribunal deja sentadas tres premisas fundamentales: I. La libertad de comercio, agricultura e industria pertenece al ámbito de las acciones privadas y, por ende, se encuentra fuera de la acción de la ley, salvo en resguardo de la moral y el orden públicos y de los derechos de terceros.II. La garantía constitucional del artículo 46 no tiene otros límites que los indicados en el artículo 28, y no puede ser objeto de restricciones adicionales, ni siquiera originadas en la ley ordinaria. III.- En defensa de estas garantías, el Estado tiene un imperativo constitucional de combatir toda práctica o tendencia monopolística. Estima la accionante que es un contrasentido que el Estado incurra en las mismas prácticas y tendencias que la Constitución le ordena impedir. Este solo hecho resulta en una grosera violación al artículo 46, tanto por principio como por resultado. La disminución resultante en el ámbito de libertad viene a ser aún más gravosa por no mediar las indispensables condiciones estipuladas en el numeral 28 como límites máximos a la libertad individual. Al violarse el artículo 46, se violan también los artículos 50 y 56 puesto que, al limitarse la libertad de comercio e industria, se limita la inversión y, por tanto, el derecho al trabajo y a su libre elección.Tengamos en mente que el trabajo es el resultado de la inversión. Sin inversión, no hay generación de empleo. Al limitar la inversión, se produce desempleo. No somos los accionantes quienes afirmamos que todo monopolio limita la inversión, sino que es la Economía quien lo dice. c) Perjuicio patrimonial y confiscatoriedad: indica la actora que una de las consecuencias de un monopolio creado por ley es que los precios son siempre más altos que aquellos que prevalecerían si el mercado estuviera operando bajo libre competencia. Reitera que esto no es ideológico, sino que tiene sustento en la Economía (ciencia), tanto teórica como empíricamente. No tendría sentido crear un monopolio para cobrar más barato que la competencia. Estos precios más altos se traducen en un ingreso extraordinario para el Estado de modo que se podría estar ante la sustitución del “interés general” por el “interés del Estado” como fin último.O bien, para utilizar la expresión de esta misma Sala, “un ejercicio arbitrario y sin sentido del poder político”, cuya única motivación es expoliar a la ciudadanía en beneficio exclusivo del Estado. En el caso de RECOPE, o de cualquier empresa pública que opere bajo monopolio, este sobreprecio equivaldría a un impuesto. Las implicaciones de este punto no pueden soslayarse. La Constitución, en sus artículos 2 y 121, inciso 13, establece como único medio lícito para la fijación de impuestos su aprobación en vía legislativa, en expresión del principio denominado “no taxation Without representation (No a los impuestos sin representación)”. Este principio plantea, además, el derecho de la ciudadanía a disponer del gasto público, a conocer cómo se cobra, y a garantizar que su cobro se realice por medios transparentes y precisos, así como el crucial principio de proporcionalidad. La existencia de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) no es ninguna garantía de que los precios que ofrecen monopolios creados por ley sean los precios que prevalecerían en mercados de competencia.Los precios que establece ARESEP se basan en los costos de producción de la empresa estatal y, dado la existencia del monopolio, estos costos siempre serán muy altos dado que no existe el incentivo de la competencia para reducir dichos costos y que estos sean eficientes. Si RECOPE ofreciera precios más bajos que los que podrían existir bajo libre competencia, no sería necesario el monopolio, ni sería necesario ARESEP. La existencia de ARESEP es una muestra de que los monopolios tienden a cobrar por encima de lo que se cobraría en mercados que operan bajo libre competencia. Indica que esta conclusión sobre el sobreprecio y el impuesto escondido de un monopolio se extrae de la aplicación de los principios de la Economía como ciencia. Es decir, el monopolio en manos del Estado tiene el mismo efecto pernicioso por el que el constituyente estimó que debía prohibirse rotundamente el monopolio privado, lo que constituye no solamente un quebranto severo al principio de razonabilidad ya mencionado, sino al de proporcionalidad, sobre el que esta Sala ha dicho: “…la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad.De los últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados”. (Sentencia n.° 2011-11697). Aunque la pena de confiscación está prohibida en la Carta Fundamental en términos categóricos, cualquier observador debe concluir que el monto y alcance del sobreprecio originado por el monopolio resulta en la práctica una solapada pena de confiscación, que recae sobre cada ciudadano por requerir de algún tipo de hidrocarburo o combustible para el ejercicio de cualquiera de sus derechos fundamentales, sea este el de desplazarse, comerciar, producir, o trabajar. d) Perjuicio ambiental originado en el monopolio de los combustibles: manifiesta la accionante que, si fuera poca la lesión al interés general de la ciudadanía en el plano de sus derechos individuales y patrimoniales, considera también que el monopolio establecido por la ley impugnada es inconstitucional por el perjuicio que ocasiona al derecho ciudadano a un ambiente sano.La extracción, refinamiento y comercialización del petróleo y sus derivados es considerada en muchos círculos como un negocio de alto impacto ambiental. Si bien esta idea ha conducido a muchas poses políticas insinceras, la realidad es que las medidas en boga dirigidas a restringir o eliminar su uso no sólo han resultado un perfecto fracaso, sino que han generado el efecto inverso: "inflar" artificialmente los costos sin ofrecer alternativas viables, y con ello reforzar el carácter altamente lucrativo de la actividad. La investigación en busca de fuentes alternativas de energía, en contraste, es una actividad sumamente costosa y carente de réditos probables en el corto plazo. Por consiguiente, requiere de una gran inversión inicial de capital, que necesariamente debe ser generada desde otras actividades mucho más lucrativas. Así, la participación de capital privado en la investigación y desarrollo de estas fuentes ha demostrado ser importantísima a nivel internacional.En nuestro país, sin embargo, esa inversión es imposibilitada por la existencia del monopolio estatal en la actividad. Es evidente que los recursos generados por RECOPE S.A. no son reinvertidos en investigación de ninguna clase, sino que son simplemente destinados a financiar el funcionamiento de las innumerables entidades burocráticas que componen el Estado costarricense. Ni un solo colón es aportado a la investigación, identificación o desarrollo de fuentes de energía que pudiesen disminuir la dependencia de Costa Rica en materia energética, o mucho menos ponerla a la vanguardia en este tema, a pesar de la abundante jactancia de las autoridades políticas de los últimos veinte o treinta años. No existe, por añadidura, ningún incentivo ni indicio para suponer que esto vaya a cambiar espontáneamente, ni que RECOPE S.A. vaya súbitamente a realizar estas inversiones. Para esta conclusión, se apoya en lo que plantea la ciencia de la Economía con relación a la capacidad de las entidades gubernamentales para innovar.Según James Buchanan, galardonado con el premio Nobel en Economía por su teoría del public choice, la cual estudia el sector público, se ha determinado que el empleado público no posee incentivos para innovar. En un ambiente de libre competencia, la innovación es una necesidad para sobrevivir en el mercado. Cuando hay monopolio, en cambio, ese incentivo muere, al no existir nadie que amenace la participación de la empresa en el mercado. Además, Buchanan advierte que el empleado público carece de los incentivos que tiene un empleado del sector privado y que por eso el primero jamás podrá ser eficiente ni innovador. El detalle del por qué una empresa pública no puede innovar va más allá del alcance de este documento. Se limita a las ideas intuitivas del public choice. Dice un adagio que “nadie cuida mejor lo ajeno que lo propio”. Pues bien, el funcionario público administra recursos que no le pertenecen ni que se ha ganado con su esfuerzo.Por lo tanto, un funcionario púbico jamás podrá igualar la sana administración (ni el cuidado) del agente privado que maneja recursos obtenidos con su propio esfuerzo. Por otra parte, como bien señalaba el economista Murray Rothbard, “[l]nherente a toda operación gubernamental existe una división grave y fatal entre ... la prestación de un [bien o] servicio y el pago por recibirlo”. En otras palabras, el salario del funcionario público está desligado de su desempeño. No importa el mal servicio que brinde el funcionario público, esto no se reflejará en los salarios. Dado lo anterior, el incentivo del empleado gubernamental es a realizar apenas el mínimo esfuerzo y a no molestarse en el esfuerzo extraordinario que requiere la innovación. ¿por qué innovaría el empleado público, si su salario seguirá igual y no obtendrá ningún beneficio por innovar? Por las razones expuestas es que Milton Friedman, otro galardonado con el premio Nobel en Economía decía: “Los grandes avances de la civilización, sean en arquitectura o pintura, en ciencia o literatura, en la industria o la agricultura, nunca han llegado de un gobierno centralizado”.Es decir, la innovación en el sector energético solo podrá venir de un mercado donde impere la libre competencia. De allí, la accionante concluye que mientras el monopolio de los combustibles persista en Costa Rica, sea en manos de RECOPE S.A. o de cualquier otra empresa, habrá un interés creado en que se perpetúe indefectiblemente el modelo actual de utilización de combustibles, y la matriz energética de la nación nunca tomará la vanguardia global en cuanto a energías limpias, por muy “carbono neutrales” que se pretenda ser a nivel internacional. Si la ley impugnada no existiese o fuera anulada por esta Sala, habría al menos la posibilidad de que uno o varios sujetos privados tomasen parte en el mercado, y que el lucro resultante fuese invertido en innovación tecnológica, investigación y desarrollo de nuevas fuentes de energía. Pero el monopolio estatal del mercado elimina completamente esa posibilidad.Considera la accionante que, en las condiciones actuales, Costa Rica está condenada a seguir siendo un simple tomador de precios en el mercado internacional de combustibles, y a continuar atada a una matriz energética obsoleta, con hidrocarburos caros y de baja calidad, y sin posibilidad de desarrollar y obtener energía de otras fuentes más limpias. Sobra decir que uno de los grandes perjudicados por el inmovilismo energético es el ambiente. Aunque no se considere que deba prohibirse el uso de hidrocarburos, ni mucho menos su búsqueda y extracción en suelo nacional -idea que sólo contribuye a encarecer la producción y a acentuar la dependencia nacional hacia la importación, sin ofrecer ninguna mejoría en las condiciones actuales ni una transición esperanzadora hacia otras fuentes-, sí le parece que la veda a la participación privada que de forma absurda se mantiene en nuestro país, tiene efectos perniciosos para el ambiente, al eliminar cualquier incentivo a la innovación e investigación científica.De modo que la persistencia y protección que brinda el Estado al monopolio deviene en inconstitucional por sus resultados, al propiciar la continuidad de un modelo comparativamente más contaminante y vedar de hecho la posibilidad de innovación y el desarrollo de alternativas más benignas con el derecho a un ambiente sano y equilibrado. Estima que mantenerlo así es una auto condena a un subdesarrollo insostenible. Con base en lo anterior, la accionante plantea la siguiente petitoria: solicita que la Sala declare I.- Que la ley n.° 7356 de 24 de agosto de 1993 es inconstitucional y se ordene su anulación, por ser contraria en su contenido y en sus efectos a la Constitución Política (artículos 1, 2, 10, 11, 28, 33, 46, 50, 56, 121, inciso 13, y las normas y principios que constituyen el orden económico de la libertad, y el sistema constitucional republicano). II.- En consecuencia, que se declare nulo e insubsistente el monopolio establecido por esa ley a favor de la Refinadora Costarricense de Petróleo RECOPE S.A. y se permitan la libre competencia y el libre comercio de productos derivados de petróleo, todo ello bajo las reglas y regulaciones vigentes que sean razonables en virtud de los principios constitucionales.El Estado, a través de RECOPE S.A., podría continuar participando en la refinación y mercadeo al por mayor de los productos derivados de petróleo, pero sin monopolios ni privilegios que alteren la igualdad ante la ley. III.- En caso de que se considerara que exista legislación anterior a la aquí impugnada, que también represente una aprobación implícita del monopolio de petróleo, y para no hacer nugatorio el sentido de la jurisdicción y el derecho constitucionales, solicita que esta Sala declare igualmente su inconstitucionalidad.
2. 2La parte accionante fundamenta su legitimación en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que indica ostentar legitimación directa, con base en lo siguiente: “… artículo 54 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley 7472. En virtud de la norma citada, las organizaciones de consumidores están legitimadas para iniciar como parte, en calidad de coadyuvantes, en procedimientos ante la Comisión Nacional del Consumidor y ante los Tribunales de Justicia, en defensa de los derechos y los intereses legítimos de sus asociados”. Asimismo, cita la jurisprudencia de esta Sala sobre la legitimación de las asociaciones de consumidores, sentencia n.° 4393-2011 de las 09:30 horas del 1° de abril de 2011. Alega que esta acción se interpone en defensa de la libertad de comercio, libertad de industria, libertad de elección de trabajo y del patrimonio de la ciudadanía costarricense en su conjunto, pues se plantea contra prácticas del Estado cuyos efectos son, en la práctica, dañinos para el desarrollo económico e incluso confiscatorios.Además, se dirige contra el perjuicio ambiental resultante de los efectos de la ley impugnada. Agrega que “De igual forma, esta acción también se plantea en defensa del principio pro libertate. Los accionantes afirmamos que, por ser de alcance general las normas impugnadas, estamos en presencia de intereses difusos y colectivos, donde a la totalidad de la ciudadanía (y particularmente a quienes poseemos medios de transporte o realizamos actividades económicas que demandan el uso de hidrocarburos) se nos lesionan libertades del máximo rango jurídico”. Finalmente, dice invocar la “legitimación general” establecida en el artículo 50 de la Constitución Política para lo relacionado con el derecho a un ambiente sano y equilibrado.
3. 3Por resolución de las 17:48 horas del 2 de febrero de 2024 de la Presidencia de la Sala, se previno al accionante lo siguiente: “(…) que, dentro del TERCER DÍA, contado a partir del siguiente a la notificación de esta resolución y bajo apercibimiento de denegarle el trámite a la acción en caso de incumplimiento, deberá: aportar copia certificada de los estatutos constitutivos de la ASOCIACIÓN CONSUMIDORES DE COSTA RICA (…)”.
4. 4Mediante certificación recibida por esta Sala a las 13:55 horas del 7 de febrero de 2024, la parte actora cumplió con lo prevenido y aportó copia certificada del acta constitutiva de la Asociación de Consumidores de Costa Rica.
5. 5El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

CONSIDERANDO:

I. REQUISITOS Y FORMALIDADES DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Esta Sala ha señalado, de forma reiterada, que la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que, si no se reúnen, imposibilitan pronunciarse sobre el fondo del asunto. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establecen los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad y se regulan situaciones distintas. En el párrafo primero se exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial –incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo– o en la administrativa –en el procedimiento de agotamiento de esta vía, sea, en el procedimiento administrativo de impugnación contra el acto final–, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa –no se requiere del asunto base–, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto y c) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. En cuanto a la exigencia de un asunto pendiente de resolver, esta Sala, mediante sentencia n.° 04190-95 de las 11:33 horas del 28 de julio de 1995, señaló lo siguiente:

“(…) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)”.

Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber: el escrito de interposición debe estar autenticado y contener una determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de los componentes del bloque de constitucionalidad que se consideren infringidos (artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Debe, además, acreditarse las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), procederse al pago del timbre del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica (artículo 4 de la Ley n.° 3245 del 3 de diciembre de 1963) y aportarse certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas en el asunto base (artículo 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DIRECTA DE LA PARTE ACCIONANTE

La parte accionante solicita que esta Sala declare la inconstitucionalidad de la Ley n.° 7356 del 24 de agosto de 1993 y se ordene su anulación, pues en su criterio es contraria a los artículos 1, 2, 10, 11, 28, 33, 46, 50, 56 y 121, inciso 13), de la Constitución Política. Al efecto, la actora alega ostentar legitimación directa, primero, porque acude en defensa de intereses difusos (menciona la libertad de comercio, libertad de industria, libertad de elección de trabajo y del patrimonio de la ciudadanía costarricense), segundo, acude en defensa del interés colectivo de la asociación que representa, es decir, en defensa de los intereses de sus asociados y en representación de los intereses de los consumidores; tercero, alega tener legitimación general para acudir en defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

III. SOBRE LA LEGITIMACIÓN POR INTERÉS DIFUSO

En un precedente similar al que nos ocupa, esta Sala se pronunció sobre la inadmisibilidad de la acción de inconstitucionalidad contra la Ley n.° 7356 del 24 de agosto de 1993, con base en legitimación directa por la supuesta defensa de intereses difusos. Esto, en sentencia n.° 2022-014869 de las 10:00 horas del 29 de junio de 2022, con base en el siguiente orden de consideraciones:

“(…) III.- EN RELACIÓN CON LOS INTERESES DIFUSOS. El legislador introdujo en el artículo 75 de la ley que rige esta jurisdicción, la posibilidad de accionar con sustento en la defensa de intereses difusos, con el fin de ampliar y completar la gama de posibilidades de fiscalización que tienen los ciudadanos por intermedio de una acción de inconstitucionalidad. Los intereses difusos son un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del interés colectivo, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata entonces de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, ante esta Sala, de algunos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad.

Son entonces las especiales características de estos derechos por sí mismos y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos, tal y como se ha manifestado en distintas resoluciones. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado diversos derechos que gozan de tales características, como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y el buen manejo del gasto público, entre otros.

En este caso, los actores alegan que acuden en defensa de intereses difusos y citan, como afectados, la libertad de comercio, la libertad de industria, la libertad de elección de trabajo y del patrimonio de la ciudadanía costarricense. Sin embargo, estas libertades no encuadran dentro de la definición de intereses difusos que ha hecho la Sala porque su naturaleza no permite considerarlos como tal Adicionalmente, este Tribunal, por mayoría, ha estimado que cuando una norma es susceptible de aplicación individual, como claramente sucede en este caso, no cabe invocar los intereses difusos para admitir la acción. Así, recientemente, en el voto N° 2022-011649 de las 9:20 horas del 25 de mayo de 2022, esta Sala resolvió:

“III.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DIRECTA. El accionante, a su vez, dice ostentar legitimación directa, porque refiere que la norma impugnada no solo lesiona los derechos fundamentales de carácter individual de su representado, sino que vulnera sendos colectivos y difusos, por los efectos que produce. No obstante, esta Sala, por mayoría, ha estimado que cuando la norma que se impugna es susceptible de aplicación individual, no cabe invocar la defensa de intereses difusos para admitir la acción. Así, en el voto n° 2021-002185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021 este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“(…) II.- Sobre los intereses difusos y la legitimación de los accionantes en el caso bajo estudio. Las accionantes señalan que su legitimación proviene de la defensa de los intereses difusos respecto de la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Al respecto, cabe indicar que, como ya se mencionó, los supuestos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional constituyen excepciones a la regla contenida en el párrafo primero del mismo artículo, que deben ser analizados cuidadosamente en cada caso concreto. El interés difuso ha sido entendido como aquel interés relacionado con un derecho o situación jurídica de naturaleza especial y particular, que puede ser compartido por otras personas, formando todos los interesados un grupo o categoría determinada. Así, la vulneración de ese derecho puede afectar a todos en general o a cada uno en particular, de ahí que cualquier miembro de la colectividad puede interponer la acción para proteger el derecho que se estima lesionado. Sobre el particular, la reiterada jurisprudencia de la Sala indica que:

"Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral." –ver sentencia número 360-90- De esta definición es posible estimar que el interés difuso está conformado por un elemento eminentemente subjetivo, relativo a su pertenencia o titularidad del interés, y otro objetivo, relacionado con la incidencia del bien en la sociedad, que lo distingue de otras situaciones jurídicas.

En relación con el primero -el subjetivo-, es claro que la misma se encuentra difuminada en un grupo humano no individualizado, que coparticipa en el disfrute del bien jurídico objeto del interés, pero cuya conformación no resulta de un conjunto de sujetos identificable, abarcable y de contornos relativamente nítidos, como sí ocurre en el interés colectivo. Y desde la perspectiva objetiva, debe aclararse que no todo interés "difuminado" adquiere la categoría jurídica de "interés difuso", sino únicamente aquellos impregnados de una profunda relevancia social, cuya valoración resulta de las circunstancias de cada caso –ver, entre otras, sentencias números 2006-15960 y 2014-4904-. En este sentido, así como se ha dicho que ese interés no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional -lo que supondría la instauración tácita de una acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo –ver, entre otras, sentencias números 2008-13442, 2009-300 y 2009-9201-.

Así, ejemplos de tales intereses son el derecho a un ambiente sano y armonioso, la defensa del patrimonio histórico, la materia electoral, la defensa del derecho a la salud y la fiscalización de los fondos públicos. De tal forma, en el caso bajo estudio, donde las accionantes refieren su legitimación respecto de la defensa de intereses difusos en materia de protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que corresponde es pronunciarse conforme se indica en los considerandos siguientes.

(…)

En la acción que ahora se conoce, los mismos accionantes cuestionan las mismas normas de los artículos 50 y 51 del Reglamento en cuestión, así como el artículo 52 del mismo instrumento, y si bien, más allá de la sostenibilidad de los zoocriaderos, en esta acción se centran sobre temas de conservación ex situ y educación ambiental -que también fue señalado en aquella acción-, lo cierto es que la misma definición de esta Sala sobre la legitimación, tal como se dispuso en la sentencia de cita, resulta de plena aplicación en esta nueva acción. Nótese que, ciertamente, tal como lo señala claramente la Procuraduría General de la República y de manera enfática lo refiere el Ministro de Ambiente y Energía, la normativa que se cuestiona sí es totalmente susceptible de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares e identificables, que ejercen una determinada actividad, sujeta a la regulación señalada en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su reglamento.

De tal manera, es claro que contrario a la aducida defensa de intereses difusos, lo que se encuentra de por medio es algún grado de inconformidad con la sujeción a que deben someterse para la regulación de la actividad que ejercen o pretenden ejercer ; véase que como bien refiere el informe del Ministro de Ambiente y Energía, los accionantes se encuentran directamente relacionados como fundadores, gerentes o servidores de diversas empresas relacionadas con la exhibición de fauna silvestre o su promoción turística. Así, resulta inviable aducir presuntos problemas de conservación y de educación ambiental, para utilizar la figura de los intereses difusos y promover con ello una acción de inconstitucionalidad directa obviando los estrictos requisitos de admisibilidad señalados en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal como se indicó en los considerandos II y III de esta resolución.

Bajo esta inteligencia, y tomando en consideración la identidad de accionantes y de la normativa cuestionada, es claro que el precedente de la sentencia 2018-18563 resulta plenamente aplicable a esta acción que ahora se conoce, de donde debe necesariamente concluirse que al igual que en aquella anterior ocasión, los accionantes carecen de legitimación para la interposición de este proceso, por lo que resulta improcedente conocer y pronunciarse sobre los aspectos planteados. De tal manera, lo procedente es declarar sin lugar esta acción” (el subrayado no corresponde al original).

En similar sentido, en la sentencia n° 2021-011994 de las 16:30 horas del 26 de mayo de 2021 esta Sala dispuso que:

“(…) Se reitera que el interés difuso no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional (lo que supondría la instauración tácita de acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional); pero tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues, en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo (…)”. (véase en este mismo sentido, entre otros, los votos nro. 2021-025373 de las 9:20 horas del 10 de noviembre de 2021 y nro. 2022-007466 de las 9:45 horas del 30 de marzo de 2022) En este caso, es claro que esta ley puede provocar afectaciones individuales que, a su vez, son susceptibles de concretizarse en casos de aplicación individual en cabeza de personas específicas y que pueden incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares y plenamente identificables sea, de aquellas personas física o jurídicas, a quienes les afecte la existencia del monopolio dispuesto, y que estarían habilitadas para plantear la correspondiente reclamación administrativa o judicial. En consecuencia, conforme a los antecedentes jurisprudenciales precitados, esta Sala estima que los accionantes carecen de legitimación directa para plantear esta acción. (…)”. (El destacado y subrayado no corresponde al original).

Las consideraciones precitadas son de aplicación al caso concreto, toda vez que, la parte actora menciona como intereses difusos: la libertad de comercio, la libertad de industria, la libertad de elección de trabajo y del patrimonio de la ciudadanía costarricense; sin embargo, estas libertades no encuadran dentro de la definición de intereses difusos que ha hecho la Sala. De otra parte, la Ley n.° 7356 es susceptible de aplicación individual y directa, de modo que, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, no procede su impugnación en defensa de intereses difusos. En consecuencia, en el sub judice, la parte actora carece de legitimación directa sustentada en la defensa de intereses difusos.

IV. SOBRE LA LEGITIMACIÓN CORPORATIVA

La parte actora también alega que acude ante esta Sala en defensa de intereses colectivos, es decir, en representación de los miembros de la asociación que representa. En reiteradas ocasiones, esta Sala ha precisado que, la expresión “intereses (…) que atañen a la colectividad en su conjunto” contenida en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se refiere a la legitimación que ostenta un cuerpo corporativo, cuando actúa como tal por intermedio de sus representantes, en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa, pero además de lo anterior, siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que inciden en aquel núcleo de derechos o intereses que constituyen la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. Esto, incluso, cuando en algunos casos, los efectos de tales normas pudieran repercutir de manera individualizada en cada uno de sus miembros (en similar sentido, véase la sentencia n.° 06942-1996 de las 09:33 horas del 20 de diciembre de 1996). Ahora bien, a partir de la lectura de la copia certificada del acta constitutiva de la Asociación Consumidores de Costa Rica -CONCORI- (aportada por la accionante), se tiene que como objetivos de esa entidad los siguientes:

“ARTÍCULO CUARTO (De los objetivos de la Asociación) Los objetivos de la Asociación Consumidores de Costa Rica son los siguientes:

Velar por los derechos e intereses legítimos de los consumidores a nivel nacional. Procurar la participación de los consumidores en la defensa de sus derechos. Desarrollar programas educativos, a nivel nacional y local, sobre temas de interés para el consumidor. Orientar a la población nacional en materia de consumo racional y sostenible, según los principios de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. Apoyar las iniciativas de las organizaciones de consumidores para la ejecución de planes y proyectos de acción en beneficio de los derechos e intereses legítimos del consumidor. Motivar a las organizaciones de consumidores existentes para que se integren al proceso de educación, orientación e información al consumidor. Mantener informada a la población nacional sobre las disposiciones vigentes en la materia y procedimientos para hacer valer sus derechos, de conformidad con la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

Colaborar con las campañas de índole educativa que se emprenden sobre los derechos del consumidor conjuntamente con los entes públicos. Realizar con apoyo profesional, estudios de mercado sobre la producción y comercialización de los bienes y servicios, con el fin de accionar en las vías correspondientes cuando se detectara por parte de la CONCORI una anomalía perjudicial para los consumidores. Promover actividades formativas e informativas de interés para los consumidores. Promover un ambiente de armonía entre comerciantes y consumidores, para propiciar relaciones justas, asertivas y solidarias entre ellos. Propiciar el apoyo del Estado, de los gobiernos locales, de las ONG y otras organizaciones, para el mejoramiento y fortalecimiento de las actividades de las organizaciones de consumidores. Procurar recursos financieros para las actividades de CONCORI, tanto de entes públicos como de entes privados.

Adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de toda índole y analizar toda especie de operaciones lícitas encaminadas a la consecución de sus fines. Impulsar actividades de capacitación, educación, orientación, información, promoción y organización entre los consumidores. Promover a nivel nacional los derechos del consumidor, para la defensa solidaria de los mismos. Propiciar el desarrollo de una nueva cultura de consumo, sobre la base de criterios racionales y de sostenibilidad con la naturaleza. Representar los intereses de los consumidores del país en los diferentes foros oficiales de toma de decisiones, tanto nacionales como internacionales.” Con base en lo anterior, se tiene que la legitimación directa corporativa de la accionante únicamente alcanza para representar los intereses colectivos de las personas consumidoras. Pese a lo anterior, la actora pretende impugnar la Ley n.° 7356 del 24 de agosto de 1993 con base en argumentos referidos a la defensa de intereses de comerciantes y trabajadores, pues alega la lesión al derecho a la libre elección del trabajo, consagrado en el artículo 56 de la Constitución Política, y el desmejoramiento de las condiciones de empleo y salarios, así como a la libertad de comercio o de empresa, por la imposibilidad de otros sujetos de emprender en el sector monopolizado en favor del Estado.

En consecuencia, en cuanto a dichos alegatos la parte actora carece de legitimación para impugnar la Ley n.° 7356 del 24 de agosto de 1993 ante esta Sala, pues se refiere a aspectos que superan sus objetivos como asociación.

V. EN CUANTO A LOS INTERESES DE LAS PERSONAS CONSUMIDORAS SUPUESTAMENTE LESIONADOS

No obstante lo anterior, no omite esta Sala atender a otros alegatos de la parte actora que sí involucran intereses de las personas consumidoras, tales como la alegada violación a la libertad de elección de los consumidores y su derecho al patrimonio y no confiscatoriedad. No obstante, sus argumentos tampoco son de recibo por las razones que aquí se indican.

En síntesis, los alegatos de la actora relacionados con los intereses de quienes consumen son los siguientes: i. todo monopolio creado por ley explota a las personas consumidoras, porque en todo monopolio los precios son más altos que los precios que se tendrían en un mercado de libre competencia; ii. que la Ley impugnada atropella los valores democráticos y republicanos al limitar arbitrariamente la libertad de escoger de las personas consumidoras, sin que en su criterio medie un interés público; iii. que “la Economía” afirma que todo monopolio creado por ley se traduce, por definición, en una explotación hacia el consumidor y a la ciudadanía en general; iv. que la calidad del bien o servicio es menor bajo monopolio que bajo un mercado de libre competencia, de modo que la seguridad de la calidad de los combustibles que se le ofrece al consumidor se ve amenazada con Ley n.° 7356; v. que bajo el monopolio establecido por la Ley n.° 7356 se impide que operen otras empresas, lo que violenta la libertad de elección de las personas consumidoras; vi. que la creación por ley de un monopolio tiene efectos contrarios al artículo 50 de la Constitución Política, ya que, en su criterio, todo monopolio creado por ley ocasiona una pérdida del bienestar al evitar la creación de empleos; y, vii. que se lesiona el derecho a la propiedad y no confiscatoriedad, pues, en criterio de la actora, una de las consecuencias de un monopolio creado por ley es que los precios son siempre más altos que aquellos que prevalecerían si el mercado estuviera operando bajo libre competencia.

Como se puede apreciar con meridiana claridad, los mencionados alegatos de la parte actora se basan en conjeturas o presunciones, afirmaciones generalizadas, subjetivas, sin sustento fáctico o normativo que demuestre que, en el supuesto específico de la Ley n.° 7356, es decir, con la creación del “Monopolio a favor del Estado para la importación, refinación, y distribución de petróleo, combustibles, asfaltos y naftas”, se dé una violación a los derechos de las personas consumidoras o se perjudique el bienestar social. Si bien, la actora menciona una serie de teorías económicas que sustentan sus argumentos en contra de los monopolios en general, lo cierto es que no aporta elementos de juicio suficientes que sustenten sus alegatos para el caso concreto. En consecuencia, si bien la parte actora ostenta legitimación directa corporativa para acudir en defensa de los intereses de las personas consumidoras, lo cierto es que sus argumentos en contra de la Ley n.° 7356, por supuesta amenaza o lesión a los derechos del colectivo que representa, carecen de fundamentación suficiente, en tanto omite brindar datos o elementos fácticos precisos que sostengan sus afirmaciones y justifiquen que esta Sala valore por el fondo sus apreciaciones. Por ende, en cuanto a este aspecto la acción resulta improcedente.

VI.Seguidamente, en cuanto a la inconformidad de la parte accionante con la existencia de un monopolio a favor del Estado conforme a la Ley n.° 7356 del 24 de agosto de 1993, porque considera que esta carece de justificación y es contraria a los valores republicanos, cabe reiterar lo señalado por la Sala en la sentencia n.° 7044-96 de las 10:09 horas de 24 de diciembre de 1996, a saber:

"(…) I.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE. El juicio base de esta acción lo constituye el recurso de amparo número 3552-92, que se encuentra pendiente de resolver ante esta Sede. Revisado dicho expediente se comprueba que lo que se decida en esta acción sí resulta medio razonable para la defensa del derecho o interés del accionante dentro de tal recurso, por lo que se cumplen a cabalidad los requisitos establecidos en el artículo 75 de la Ley que rige esta jurisdicción.

II.SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO.- El accionante acusa de inconstitucional el decreto legislativo número 7356, que establece un monopolio a favor del Estado sobre la importación, refinación, y distribución al mayoreo de combustibles derivados del petróleo, asfaltos y naftas y que concede la administración del citado monopolio a la Refinadora Costarricense de Petróleo. La queja se funda básicamente en la transgresión de ciertos principios o reglas que están contenidos en la Carta Fundamental, sea de forma explícita o implícita, que conforman la "constitución económica" y que es competente de lo que llaman "orden jurídico de libertad". De esa forma, se alega que el establecimiento del monopolio sobre los combustibles, resulta de un ejercicio ilegítimo de las potestades legislativas por exorbitante en relación con el marco constitucional vigente, que acentúa la libertad de actuar de los ciudadanos y opta por imponer valladares a la intervención del Estado en las actividades privadas, de forma que ella ocurra solo cuando es imperativo por razones de moral u orden público o para la defensa de derechos de terceros.

III.Para analizar y resolver sobre lo anterior, el planteamiento más adecuado resulta ser aquel que concibe al contralor de constitucionalidad como un delimitador externo, tanto formal como material, de un amplio campo, dentro del cual pueden desenvolverse con propiedad los órganos de poder (en este caso la Asamblea Legislativa). Tal y como lo afirma el representante de RECOPE, este enfoque resulta imprescindible en un Estado democrático, dentro del cual confluyen variadas fuerzas ideológicas y políticas, todas ellas eventualmente legitimadas mediante el voto, para llevar adelante su particular proyecto social y donde (como es nuestro caso) el texto constitucional es el resultado de una serie de transacciones y renuncias entre tales fuerzas. Se trata entonces de que la Sala analice si el establecimiento del cuestionado monopolio, en los términos y condiciones en que lo hizo la Asamblea Legislativa traspasa dichos límites externos (formales o materiales) y se ubica en la zona de lo constitucionalmente inaceptable. Cabe señalar que en lo que se refiere al aspecto formal de la actuación, el propio accionante reconoce que su queja no radica allí, pues reconoce que se cumplió con los requisitos formales establecidos en la Constitución Política, para la emisión de la ley en cuestión.

IV.Lo expuesto deja ver que el problema radica en los aspectos relacionados con el contenido de la ley, en los cuales se cree encontrar una transgresión de los límites materiales impuestos, fundamentalmente, por los artículos 1, 11, 28, 46 y 56 de la Constitución Política y los principios derivados tanto de dichas normas como del "orden jurídico de libertad" que orienta nuestra Carta Fundamental. El primero de tales límites con el cual ha de confrontarse la ley discutida, es el artículo 28 Constitucional que permite al legislador incursionar únicamente en la regulación de las acciones privadas que puedan dañar la moral, el orden público o los derechos de terceros. Relativo al concepto de acciones privadas excluidas por su naturaleza de la intromisión estatal, no resulta del todo cierto que las actividades monopolizadas (importación, refinación y distribución al mayoreo de combustibles) sean de índole o naturaleza privada, porque, en general, se trata simplemente de operaciones mercantiles con ciertos bienes económicos, que integran el más amplio grupo conformado por los intercambios de bienes y servicios en una economía dada, y que, en ningún caso, son privativos de los sujetos privados, pues bien pueden llevarse a cabo por éstos mediante el sistema de libre contratación, intercambio y regulación mínima (economías de mercado), o por el Estado, (en los casos de economías centralizadas), e incluso -como en la mayoría de los países- mediante una combinación de ambos sistemas, dejando a los particulares unos sectores para su libre acción, y restringiendo otros para la acción exclusiva del Estado.

Con lo anterior quiere establecerse que las actividades monopolizadas no son necesariamente y per se, de naturaleza privada, de manera que a la luz de nuestra Constitución, pueden válidamente ser dejadas a la gestión de particulares con la fiscalización del Estado, o ser objeto de intervención estatal, en el tanto en que ello esté autorizado por la Constitución y las leyes y se justifique de acuerdo a los fines que se persigan.

V.Por otra parte, al confrontar las normas cuestionadas con la noción de orden público que habilita al legislador para restringir, entre otras, la libertad de comercio, supuestamente amenazada por la creación del monopolio de combustibles, la Sala hace suyos los razonamientos expuestos tanto por la Procuraduría como por el Representante de RECOPE, en cuanto hace notar la enorme importancia que los derivados del petróleo tienen en el desenvolvimiento de la vida del país, no sólo en sus aspectos económicos en donde son prácticamente parte fundamental e indispensable para el desarrollo de las actividades productivas, sino en lo relacionado con la seguridad pública, que implica el manejo y control de un recurso peligroso para la salud y la vida de los ciudadanos, amén de que por neurálgico y valioso, resulta blanco idóneo para lograr -mediante su manejo y control malintencionados- la postración del país en beneficio de cualquier tipo de intereses.

Así pues, no es siquiera necesario profundizar mayormente en el concepto de orden público para concluir que éste se haya indudablemente involucrado en la importación, refinación y distribución al por mayor de derivados del petróleo; basta únicamente imaginarse lo que ocurriría si se presentaran problemas -provocados o no- en alguna de las facetas monopolizadas y percatarse de lo desastroso que ello resultaría para el país. Por lo dicho, concluye la Sala que no existe transgresión al límite constitucional establecido al legislador mediante el concepto de orden público, porque es indiscutible que los combustibles derivados del petróleo -en tanto que bienes económicos- tienen una particular característica, cual es la de ser recurso escaso y vital según se explicó, por lo cual resultan de orden público y deben ser controlados estrictamente por el Estado, y en algún caso, ser objeto de monopolio, si se considera necesario y oportuno para el país.

VI.Otro límite de carácter material impuesto a los actos de los órganos públicos (en este caso de las normas jurídicas emitidas por la Asamblea Legislativa) lo constituyen los principios de razonabilidad, proporcionalidad y la adecuación del medio al fin, que debe existir en dichas actuaciones y de los que ha de entrarse a revisar su cumplimiento. Se advierte que es aquí donde cobra mayor relevancia la concepción del contralor de constitucionalidad como una función de demarcación de límites, porque solo bajo ese enfoque puede resolverse la aparente intromisión del órgano encargado de la revisión constitucional, en la esfera de competencia y decisión propias del órgano. Se dice que es sólo aparente porque gracias a la noción del control de los límites, se impide a esta jurisdicción sustituir una opción válida por otra igualmente válida, imponiendo su voluntad en el terreno de la oportunidad y la conveniencia, que le es totalmente ajeno; lo que sí resulta posible para la Sala es analizar el resultado del ejercicio de la discrecionalidad, para deslegitimar actos en los que dicho ejercicio ha transgredido el marco constitucional.

Se trata entonces de analizar lo actuado por la Asamblea Legislativa, pero solamente para invalidar lo que resulte constitucionalmente arbitrario por exceder el conjunto válido de opciones constituido por todas aquellas, las posibilidades razonables, proporcionadas y adecuadas al fin perseguido. En concreto, puede la Sala declarar inconstitucional una norma legislativa, por ejemplo, porque sobrepasa los límites de la razonabilidad, los de la proporcionalidad o bien porque es totalmente inadecuada para el fin que ella misma pretende; claro está que en la revisión de las características de lo razonable, de lo proporcionado y de la adecuación al fin propuesto, hay que ocuparse -en parte- en la valoración de los mismos elementos sobre los que versó el ejercicio de la discreción por parte del órgano, sin embargo, la diferencia estriba en la forma en que esto se analiza, pues en sede constitucional solamente se constata la ubicación de lo impugnado dentro de una zona válida de actuación y se deja intocada la discrecionalidad del órgano respectivo para elegir una entre las varias opciones válidas.

VII.En el caso en estudio el monopolio a favor del Estado, de las actividades de importación, refinación y distribución al mayoreo de combustibles derivados del petróleo, asfaltos y naftas, no excede los límites constitucionales de lo razonable, ni tampoco resulta desproporcionado, así como tampoco se presenta como totalmente desapegado al fin perseguido. Lo anterior resulta así en vista de que -en virtud de la importancia de los bienes que han sido monopolizados- es lógico y admisible (en una palabra: razonable) que el Estado tenga y ejercite la posibilidad de asumir su control -tal y como lo ha hecho- sin que eso implique una transgresión grave a la libertad de comercio en general, que torne inconstitucional lo actuado. Y ello porque como bien se señaló, puede resultar peligroso o inadecuado en ciertas situaciones, dejar librado a las fuerzas del mercado o en manos de particulares, ciertos bienes reconocidos como claves para el país, de manera que si -porque así lo consideró una mayoría calificada del parlamento- decide proteger tales, especialmente esos bienes, el monopolio decretado resulta, (entre otras medidas posibles) proporcionado y adecuado al fin perseguido.

Nótese que no entra la Sala a considerar si lo más conveniente y oportuno es que la regulación de los combustibles se haya hecho mediante el uso de la figura del monopolio, porque eso sería claramente una intrusión en las funciones de otro Poder del Estado; solamente se limita de dictaminar que desde la perspectiva constitucional, para resolver el problema planteado, hay varias alternativas posibles y que la escogida, en tanto se ubica dentro de esos límites no transgrede los fijados y resulta constitucionalmente válida.

VIII.Restan solamente dos cuestiones por resolver: la primera relativa a la denuncia de que se ha entregado la administración del monopolio a una empresa privada en vista de que la Refinadora Costarricense de Petróleo, es una sociedad anónima, regida por el derecho privado, según amplia jurisprudencia. Para resolver esta alegación, debe tomarse en cuenta que la ley cuestionada crea el monopolio en favor del Estado, con lo cual se cumple el contenido formal del precepto constitucional, dado que fuera de tal requisito no existe ninguno en relación con la forma en que debe organizarse su funcionamiento, mientras que no resulte de hecho un desprendimiento de los poderes y competencias públicas, lo cual se cumple a cabalidad con vista de los controles y restricciones a que está sometida la empresa encargada del monopolio por parte de su dueño exclusivo, el Estado Costarricense. La otra cuestión por resolver consiste en que -según lo afirma el accionante- resulta totalmente inconveniente que la administración del monopolio de los combustibles se le otorgue a la Refinadora Costarricense de Petróleo, porque esto ha servido para que se instauren tributos sobre los costarricenses por la vía de la falta de control sobre los costos y los precios del combustible.

Empero, nada de ello tiene relación con la ley cuestionada, que no regula el establecimiento de ninguna contribución, ni tampoco dispone nada sobre la forma en que deberán establecerse tanto costos como precios de las actividades monopolizadas, ni los destinos que han de tener los ingresos, la cual evidentemente no podría entenderse jamás como una autorización para actuaciones al margen de las leyes y en general del ordenamiento jurídico que contiene mecanismos para vigilar y controlar el funcionamiento de empresas públicas como la arriba citada.

IX.En conclusión el decreto legislativo mediante el cual se estableció en favor del Estado el monopolio sobre las actividades de importación, refinación y distribución al mayoreo de combustibles derivados del petróleo, asfaltos y naftas, no es inconstitucional porque no traspasa los limites establecidos por los principios de razonabilidad, proporcionalidad ni adecuación al fin perseguido. Asimismo, tampoco viola el artículo 28 porque más bien se trata de una cuestión de orden público dada la trascendencia del bien que se monopoliza, y dada esa condición, resulta compatible con el resto del articulado de la Constitución Política. Asimismo, no existe violación al artículo 121 inciso 13) porque las normas cuestionadas no regulan en forma alguna materia relativa a impuestos, cargas o tributos, establece obligaciones de algún tipo para los ciudadanos en particular".

En el sub judice, la Sala no encuentra motivos para variar de criterio ni razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión, por lo que rechaza por el fondo la acción en cuanto a este extremo.

VII. EN CUANTO A LA ALEGADA LESIÓN AL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO

Finalmente, la actora alega que la Ley n.° 7356 del 24 de agosto de 1993 es contraria al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que, en su criterio, mientras el monopolio de los combustibles a favor del Estado permanezca, habrá un interés creado en que se perpetúe indefectiblemente el modelo actual de utilización de combustibles y la matriz energética de la nación nunca tomará la vanguardia global en cuanto a energías limpias. Considera la actora que, si la ley impugnada no existiese o fuera anulada por esta Sala, habría al menos la posibilidad de que uno o varios sujetos privados tomasen parte en el mercado y que, el lucro resultante, fuese invertido en innovación tecnológica, investigación y desarrollo de nuevas fuentes de energía. Respecto a tal argumento, en la sentencia n.° 2022-014869 de las 10:00 horas del 29 de junio de 2022, esta Sala se pronunció en el siguiente sentido:

“(…) En cuanto al derecho a un ambiente sano, cuya defensa los actores invocan como sustento de su legitimación, por estimar que la Ley cuestionada lo lesiona, no aplica en este caso. Veamos que el presunto perjuicio al medio ambiente, está relacionado con la imposibilidad de invertir e investigar en formas alternativas de energía. La afirmación de los actores en el sentido de que RECOPE es responsable de que tal investigación no se realice en razón de su costo, es una opinión subjetiva de los actores, que no está apoyada en prueba alguna. Si RECOPE no invierte en investigar en formas alternativas de energía, si el costo de tales investigaciones es alto, si no hay empresas que deseen o puedan hacer esa inversión, son todas afirmaciones que los actores hacen y que carecen de fundamento, no solo jurídico sino también de hecho. Por tal razón, no son de recibo. (…)”.

En el caso en estudio, observa esta Sala que la parte actora incurre en la misma omisión señala por el Tribunal Constitucional en el antecedente precitado, toda vez que, el alegato de la actora se basa en afirmaciones que carecen de sustento fáctico y normativo, por lo que resulta improcedente que este Tribunal conozca por el fondo de este reclamo, de modo que, sobre este aspecto, igualmente, procede rechazar esta acción.

VIII. CONCLUSIÓN

Con base en lo anterior, la acción resulta improcedente, como en efecto se dispone.

IX. VOTOS SALVADOS DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL Y LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

Nos separamos del criterio de la mayoría de este Tribunal y salvamos el voto en este asunto, por considerar que la decisión de rechazar esta acción de inconstitucionalidad es prematura. Es incuestionable que la acción de inconstitucionalidad es un proceso, “instaurado con el propósito de garantizar la supremacía de la Constitución Política frente a normas u otras disposiciones de carácter general y que por esa misma razón deben cumplirse un conjunto de formalidades, a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación” como se ha señalado en la amplia jurisprudencia de esta Sala. Sin embargo, es precisamente la propia ley la que ordena el tratamiento que debe darse a las distintas formalidades y a su eventual incumplimiento, como se extrae del texto del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que señala:

“Artículo 80.- Si no se llenaren las formalidades a que se refieren los dos artículos anteriores, el Presidente de la Sala señalará por resolución, cuáles son los requisitos omitidos y ordenará cumplirlos dentro de tercero día (…)” En este asunto, entre otros requisitos, se echa de menos una fundamentación adecuada y suficiente tal y como lo exige el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que resulta de incuestionable aplicación la prevención al accionante para que remedie la omisión detectada. En ese sentido, estimamos que el escrito de interposición adolece una incorrecta fundamentación de la legitimación, visto que se confunden conceptos jurídicos básicos de admisibilidad y, además, se entremezcla temas de admisibilidad con otros de fondo.

De igual forma, no sobra en absoluto dejar sentado que –en nuestro criterio- tanto la interpretación de los artículos 78 y 79 como la del propio 80 de la Ley que rige esta jurisdicción, debe ser amplia en beneficio de quienes acuden a esta Sala, de modo que el acceso a la justicia constitucional no resulte innecesariamente limitado.

X. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se rechaza por el fondo esta acción. El magistrado Rueda Leal y la magistrada Garro Vargas salvan el voto y ordenan hacer la prevención del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

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