Updating Pesticide Registries and the Precautionary PrincipleActualización de expedientes de plaguicidas y principio precautorio

Res. n.°2023-002389 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and forty-five minutes on the first of February, two thousand twenty-three.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre 001], holder of national identity card (cédula de identidad) No. [Valor 001], in his capacity as president of the board of directors (junta directiva) of the ASOCIACIÓN PARA EL MOVIMIENTO DE AGRICULTURA ORGÁNICA COSTARRICENSE, against executive decree (decreto ejecutivo) No. 41481-MAG, entitled "Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados." RECITALS:

1. 1By written submission received at the Constitutional Chamber at 16:14 hrs. on April 4, 2019, Mr. [Nombre 001], holder of national identity card No. [Valor 001], in his capacity as president of the board of directors of the "Asociación para el movimiento de agricultura orgánica costarricense," filed a constitutional challenge against executive decree No. 41481-MAG, published on January 11, 2019, in Supplement No. 8 of the official gazette La Gaceta, on the grounds that it is contrary to Arts. 21 and 50 of the Constitution (Constitución Política) and to the precautionary principle (principio precautorio).

Regarding his standing, the petitioner asserts that he appears before this Constitutional Chamber on the basis of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Art. 50 of the Constitution and in other legal norms.

As background, he notes that in November 2018, the Costa Rican Federation for the Conservation of Nature (Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza) filed a constitutional challenge against executive decree No. 39995-MAG, which is being processed under case file No. 18-019039-0007-CO. He alleges that on January 11, 2019, the challenged decree was published, which, according to the petitioner, lacks technical and scientific grounding and further deepens the chemical, environmental, and human and animal health risk, in violation of Arts. 21 and 50 of the Constitution. He contends that this decree is not a partial amendment but rather a disguised wholesale overhaul of the aforementioned decree No. 39995.

On the merits, the petitioner argues as follows: the Ley de Protección Fitosanitaria, Law No. 7664, declares phytosanitary protection measures established in that statute to be of public interest and mandatory application, the purpose of which is the protection of plant products in order to prevent pests and forestall harm to food security and to the economic activity based on agricultural production. That law assigned to the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado, SFE) control and oversight of plant food health. He notes that these duties are complemented by other competency assignments related to MINAE, derived from the Ley de Uso, Manejo y Conservación de los Suelos, Law No. 7779. The registration of pesticides (plaguicidas), assigned to the SFE, is not limited to an analysis verifying requirements but must involve a scientific analysis related to risk assessment (evaluación de riesgo).

It is therefore the case that the Ministry of Agriculture (MAG), the Ministry of Health, and MINAE must jointly participate in the registration, post-registration (post registro), and revalidation (reválida) or updating of pesticide information, given that such products have direct and/or indirect effects on the environment in general, as they may also affect biodiversity (flora and fauna) and, consequently, human health. Even more so when, in the case of the updating or revalidation process, we are not talking about a simple update but rather a scientific analysis of the information submitted by the registrant in order to carry out the corresponding risk assessment, because the externalities of these products on the environment and on health are not known. The function entrusted to the SFE of "registering" pesticides must not be understood as a merely mechanical administrative act in which a simple verification or confirmation of a list of requirements established in the applicable legal or regulatory framework is performed.

On the contrary, as the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República, CGR) stated in its Report No. FOE-AM-19/2004: it is an essential function in the protection of the environment and human health, which must be exercised in accordance with national and international regulations.

Detailed Analysis of the Grievances Regarding Art. 1 The partial amendment and addition to executive decree No. 39995 is a benefit to pesticide commercializers, as it extends the time from the publication of the challenged decree, granting those products five additional years without having undergone a risk assessment, and granting that additional time for registration holders to submit the required information. Six years have elapsed—the deadline established in Law No. 8702 for submitting the information and for the ministries involved in the registration process to evaluate said information. Now, with the enactment of this decree, private industry in alliance with the ministerial office is extending the time for those products to be marketed in the country without the chronic toxicological, ecotoxicological (ecotoxicológica), and environmental fate (destino ambiental) information having been evaluated.

This course of action suggests that pesticide marketing companies do not possess the data from the studies that must be submitted, which must be grounded in the principles of science and technology as established by national and international regulations. The only aim is to extend the time to continue selling chemical products without a comprehensive assessment, which demonstrates that the discourse of 2011 was merely a procedural position while being allowed to continue polluting the environment and gambling with the health of Costa Ricans with products that lack their own data or chemical equivalence (equivalencia química) for conducting a chemical, toxicological, and ecotoxicological assessment in order to perform the risk assessment and thereby enable a decision on whether the product should or should not continue to be marketed in Costa Rica, or, if applicable, under what circumstances the product may continue to be marketed or sold without any restriction.

Even though this same article sets out a closed list (lista taxativa) of requirements, these are insufficient for conducting a risk assessment. Furthermore, the decree must be applied and interpreted by the registration analysts of the various ministries in a comprehensive manner consistent with the provisions of the legal framework (ordenamiento jurídico) governing the subject matter; that is, it cannot in any way be understood as a normative body isolated from the rest of the block of legality (bloque de legalidad). The ministerial office's purpose in enacting this type of document is to require, order, or pressure registration evaluators to limit themselves solely to requesting a restricted set of information that lacks the technical and scientific basis for conducting a risk assessment in accordance with national and international standards—requirements that have been diluted and that depart from what was already indicated by the CGR in its reports 19-2004 and 238-2006—thereby obstructing the conduct of a scientific assessment consistent with the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP) in compliance with Arts. 21 and 50 of the Constitution.

Officials responsible for evaluating registration information, in fulfilling that constitutional duty, are obligated to request, through technical reasoning, whatever information they need to ensure that the pesticide has no negative externalities on health and the environment. In the article in question, MAG once again insists on the process of referenced data (información referenciada) as was implicitly indicated in decree No. 39995-MAG, which is practically repealed by the publication of this new decree, which reads as follows:

"In the event that an international specification exists for the technical-grade active ingredient subject to updating, it must be provided by the applicant in order to certify that the technical material being submitted through the updating process does not contain relevant impurities at levels above internationally recognized standards; the only information that may be submitted is referenced information from another product." Without its own data or referenced data as proposed by this regulation, the Executive Branch and the pesticide industry seek only to facilitate pesticide trade at the expense of human, animal, and environmental health. The proposal, then, is to evaluate a pesticide whose information and chemical and physical characteristics belong to another product available as general information on the internet, which bears no relationship whatsoever to the product to be revalidated or registered. If they refer to the same active ingredient, the minimum that can be done in accordance with national and international standards is a chemical equivalence study.

Regarding Art. 2 The proposed amendment reduces the time available for evaluators to make a decision, cutting it from three months as defined in executive decree No. 39995 to one month in the modification set forth in decree No. 41481-MAG. This type of regulation makes clear that its purpose is to benefit companies selling agrochemicals, so that registration analysts carry out their analysis under time pressure, without any evidence of a workload study (estudio de cargas de trabajo) to justify the proposed timeframe; but more seriously, the analysis set forth in this decree is defined as a simple verification of chemical documents—that is, whether registrants did or did not submit the required information—yet such is the degree of disorganization that this verification of documents of a chemical nature is assigned to professionals in agronomy, who have neither the competencies nor the training to carry out this task. This proposal represents a new form of registration that is carried out with a simple "check list," or verification list.

Regarding Art. 3 Once again, the ministerial office shortens the timeframe established in executive decree No. 39995, to the benefit of users, without any indication as to whether a technical workload study exists to support the decision to reduce the period from three months to ten days for the technical evaluation by SFE officials, since this decree unilaterally excludes the corresponding ministries from participating on health and environmental matters. The ministerial office's priority is once again made plain: it is to favor the agrochemical sales industry in having its registrations processed in the shortest possible time and without a technical risk assessment, in breach of the State's obligations regarding the registration of agrochemicals as established in accordance with Arts. 21 and 50 of the Constitution.

The paragraph challenged by the petitioner states that "for formulated pesticides (plaguicidas formulados) that do not have an associated technical-grade active ingredient registration for that formulation and whose manufacturer has been updated pursuant to this regulation, the SFE shall issue the technical-grade active ingredient registration certificate." The decree is contrary to any active technical-scientific principle governing the registration subject matter, since it amounts to granting a registration without even following the most basic process required by registration regulations, which is chemical evidence.

Regarding Art. 4 (amending Art. 5 of decree No. 39995) The registration facilitation (facilitación registral) process established by executive decree n.°414131 runs counter to the State's duty to protect all Costa Rican society. Only cursory requirements are listed, which will not support any information needed to conduct a technical-scientific risk analysis evaluation. This particular subject—given that the entire regulatory proposal represents a regression from the standards established in the country—amounts to reverting to the period prior to or equivalent to 2004, in disregard of the advisory opinions issued by the CGR.

Regarding Art. 5 (which amends Art. 6 of decree n.°39995) The chemical equivalence (equivalencia química) process proposed in this article runs contrary to international standards, the ruling of the Sala Constitucional n.°2011-016937, and the CGR reports. No procedure for evaluating equivalence in formulated products (productos formulados) has been proposed by those institutions; moreover, the article refers to the CropLife 2014 Manual on Pesticide Specifications and Equivalence.

The proposal for the SFE to compile and publish a database containing toxicological, ecotoxicological, and environmental fate information may be confined to what has already been indicated by SANCO, since sensitive information that may be classified as subject to copyright (derecho de autoría) is confidential, and therefore having complete product information through this decree is not a viable solution.

Regarding Art. 6 (which amends Art. 7 of decree n.°39995) With an unscientific registration proposal that departs from national and international standards and could be unconstitutional, the Executive Branch enacted this decree which, in keeping with its objective, should have been titled "regulations for registration facilitation," since the priority is the updating or renewal of registrations using referenced information, pressuring registration analysts by shortening response times, proposing the registration process with only a simple verification of information, and separating the ministries of health and environment in their registration analysis.

Regarding Art. 9 (which amends and adds a new Art. 11 to decree n.°39995) Continuing with the registration facilitation process, and without any analysis grounded in technical and scientific support in accordance with national and international standards, the Executive Branch proposes to approve the uses of one product based on another product that shares the same active ingredient (ingrediente activo), concentration, and formulation. In this particular case, the minimum that should be done is a chemical equivalence of the active ingredient; however, since this concerns a formulation, the co-formulants (coformulantes) must also be analyzed—they must be declared so that the ministries of health and environment can conduct a risk analysis—and a biological efficacy (eficacia biológica) study must be submitted in accordance with the unambiguous rules of science and technology. It must be borne in mind that a formulated product is composed of a percentage of the active ingredient with the remainder known as co-formulants, incorrectly referred to as "inerts." Often, the proprietary value of a formulated product lies not in the composition of the active ingredient but in the co-formulants, some of which are far more toxic to health and the environment than the active ingredient itself.

The only purpose of this type of decree is to give companies that sell agrochemicals (agroquímicos) more time to continue marketing and using substances that are dangerous and capable of causing serious harm to the health of the Costa Rican population, affecting biodiversity, and damaging the environment, since the registrations have not been comprehensively evaluated. In other words, they lack chronic toxicology (toxicología crónica) studies, none of these registrations have undergone an ecotoxicological (ecotoxicológica) assessment, and many may not be performing at the doses at which they were registered. This type of decree could be considered a violation of human rights, because the responsible authorities have not acted with due diligence and continue to postpone, through such decrees, the evaluation of the technical information specific to each registration. Furthermore, the decree lacks a technical basis regarding the subject of pesticides (plaguicidas) and seeks to relax the requirements, to the detriment of the lives and health of individuals, particularly agricultural laborers and farmers.

The petitioner requests that the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) be declared well-founded.

1. 2Through the ruling of 15:40 hrs. of April 08, 2019, the Presidencia de la Sala Constitucional admitted the present action of unconstitutionality. In addition, the publication of the corresponding public notices (edictos) in the Boletín Judicial was ordered. The Procurador General de la República and the Ministro de Agricultura y Ganadería were granted hearings.
2. 3By means of a written submission received by this Sala Constitucional on May 9, 2019, Luis Renato Alvarado Rivera, in his capacity as Ministro de Agricultura y Ganadería, responded to the hearing. First, he states that the arguments raised by the petitioner fall within the contentious-administrative jurisdiction (sede contencioso administrativa) and not the constitutional jurisdiction, since the dispute concerns matters of legality. To that end, he provides a historical overview of various legal provisions related to phytosanitary matters (materia fitosanitaria). He states that if the petitioner believes the regulation should have been promulgated together with other bodies, such an argument should be debated in that forum rather than before the Sala Constitucional. He considers that the executive decree in question acts in prevention of environmental risk and of human and animal health.He adds that one of the objectives of the Ley de Protección Fitosanitaria is to regulate the use and handling of chemical, biological, and related substances and equipment for use in agriculture, as well as their registration, importation, quality, and residues, while at the same time seeking to protect human health and the environment; therefore, the legal and technical norms relating to phytosanitary protection must be interpreted in conformity with the constitutional duty of the State and of society in general to act in prevention of environmental risk and of both human and animal health, as is indeed done in issuing executive decree n.°39995-MAG and n.°41481-MAG.

He affirms that the legislature conferred upon the SFE the competence to achieve the objectives set forth in the Ley de Protección Fitosanitaria, and that such assignment of competence is exclusive to that body, within which falls the preparation and custody of the relevant registrations. In support of his argument, he cites advisory opinions (dictámenes) numbers C-171-2000, C-255-2009, and C-215-2013 of the Procuraduría General de la República (PGR).

He emphasizes that the decree on updating of files and its amendment apply exclusively to all registrations of "technical-grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico)" (IAGT) and formulated products that were registered under a regulation (legal or regulatory) different from executive decree n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET, "Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola." That is, he underscores that it applies only to those registration files for products already on the market that were registered in accordance with the regulations applicable at the time of their approval and that were comprehensively evaluated (health, environment, and biological efficacy) under those regulations; therefore, if the petitioner believes that those regulations contain legality defects, those must be discussed in the appropriate judicial forum and not before the Sala Constitucional. He considers it unacceptable and inadmissible that the petitioner seeks to argue before the Sala Constitucional legal matters that do not fall within the constitutional jurisdiction but rather before the ordinary courts.

He argues that the petitioner confuses and seeks to confuse with respect to the registered agrochemicals currently marketed in the country—those to which executive decrees n.°39995-MAG and n.°41481-MAG apply—attempting to suggest that they must be evaluated again, which is neither appropriate nor necessary, since all products registered in Costa Rica complied with the requirements and regulations set forth in the positive law in force at the time those registrations were granted. Consequently, he clarifies, emphatically and repeatedly, that for none of the pesticide products—whether raw materials (materias primas) or formulated products with a current registration—is there scientific or technical evidence, presumption, or even indications suggesting an additional risk arising from their application with respect to human health, the environment, or the biological efficacy of the pesticide.

Both the Sala Constitucional and the PGR have been clear in stating that the Ministry of Health, the Ministry of Environment, the Ministry of Agriculture, and even private individuals may go before the ordinary judicial forum to request the annulment of the administrative acts by which those registrations were granted, and may even request that their marketing be suspended on a precautionary or provisional basis. Nevertheless, neither the Ministry of Health, nor the Ministry of Environment, nor the petitioner does so, because they lack evidence and scientific and technical grounds, and therefore they recklessly come before the Sala Constitucional to raise matters of legality through actions of unconstitutionality, with the sole purpose and objective of obstructing the process of bringing order to the agrochemical registration system that the Administration has undertaken.

He insists that the aforementioned decrees—n.°39995-MAG and n.°41481-MAG—do not grant new IAGT or new formulated pesticide registrations, but apply only to old IAGT (raw materials) and old formulated products.

He explains that it was from 2007 onward that a registration system was established requiring prior registration of the raw material—IAGT. Before that date, it was not necessary to register the IAGT, which is why the Executive Branch issued the decrees under challenge. He adds that the situation is not as the petitioner suggests—that the challenged regulations facilitate the registration of new products—since in truth nothing is being facilitated; rather, a space is being opened for registration holders to submit the confidential chemical information that is essential to ensure that there are no toxicologically and ecotoxicologically relevant impurities in any of the products currently marketed under a valid, indefinite-term registration. Therefore, it is not correct to claim that the application of these regulations means that registrations whose files are updated pose an additional risk to health, the environment, or agriculture, since all IAGT registrations that are granted must necessarily and unfailingly correspond to formulations already sold on the market, and with respect to those formulations, the Ministries of Health and Environment have broad and unquestionable competences and powers to adopt the relevant measures to prevent damage to health or the environment—not only by going before the judicial forum to annul the administrative acts under which the registrations were granted, but also by precautionarily or provisionally preventing any act that involves or entails the importation, manufacture, handling, storage, transportation, commercialization, supply, and use and application of any product considered to be harmful to health or the environment, as the PGR and the Sala Constitucional itself have repeatedly held.

It reiterates that every registration that has been granted may be revoked or annulled—obviously through the lesividad process (proceso de lesividad), by which the administration seeks a judicial declaration that one of its own acts is harmful—if it is demonstrated that the registered product poses an unacceptable risk to health or the environment; and within that process, interim measures (medidas cautelares) may be requested that entail the suspension of the importation, commercialization, and use of that pesticide until its registration is annulled. Accordingly, the radical environmentalists who unsuccessfully filed the constitutional protection writ (recurso de amparo) and the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against executive decree No. 39995-MAG of December 15, 2016, cannot expect the Court to annul registrations without demonstrating and substantiating the scientific evidence that proves harm to, or risk for, health or the environment.

It reiterates that the decrees apply only to technical-grade active ingredients (ingredientes activos grado técnico, IAGT) and to old formulated pesticides—that is, those for which registrations were already granted in the country and that have been in use for many years, use that has made it possible to know with certainty their behavior, safety, and efficacy. All of these are products that already hold a registration and therefore may be commercialized because they possess a valid registration, in accordance with the regulations in force at the time those registrations were granted. The registrations were entered because the products met the requirements, procedures, and assessments established by the applicable regulations then in force; consequently, those products are protected by a registration, and that legal status cannot be disregarded by the active administration.

With respect to the application of the precautionary principle (principio precautorio) in the area of pesticides, it invokes PGR opinion No. C-255-2009 and establishes that the jurisdiction of the Ministry of Health and the Ministry of Environment and Energy remains intact, particularly with regard to the life and health of persons, and it insists on the points of legality already explained. It reiterates that once a given product is registered, the Public Administration creates a consolidated legal situation and that, in any event, precautionary or annulment measures may be issued if any harm to life or health is verified.

It notes that executive decree No. 39995-MAG and its amendment No. 41481-MAG serve to resolve the problems of disorder, uncertainty, and lack of information in the registration files (expedientes de registro) supporting the registrations of IAGT and formulated pesticides with valid registrations that were, however, granted under regulations different from executive decree No. 33495-MAG-S-MINAE-MEIC. It considers the challenged regulations to represent a major step forward and to resolve a problem that began in 2004 and had still not been resolved by previous administrations, since they provide the alternatives and pathways to address the two most serious problems affecting the registration system of our country: on the one hand, the paralysis in the registration of new and generic products and, on the other, the impossibility of renewing the registrations of formulations currently on the market.

It establishes that one of the virtues of the executive decree in question is that it allows for the application of the new regulation on the registration of health products, since it unified the validity periods of registrations and associated formulations with their manufacturers, in relation to prior executive decrees. In this regard, it details that the challenged regulations make it possible to: a) update the manufacturers, their origins, and the production sites of the IAGT associated with the formulations already commercialized in Costa Rica that were registered under different legislation; b) do the same with respect to formulated pesticides; c) put an end to the legal uncertainty regarding the validity of IAGT and formulated pesticide registrations that were registered under prior legislation and regulations, by standardizing the ten-year validity period for all registrations and thereby eliminating indefinite validity; to bring the registrations of old formulations into line with the current registration system by granting them IAGT registrations—thereby eliminating formulations that do not have a duly updated associated IAGT registration—and to organize and update the labels and leaflets with which formulated pesticides are being commercialized in Costa Rica, so that from the time the regulations take effect, every change or modification to a label or leaflet will be recorded in the physical file of the product.

It sets forth that the regulations in question serve to comply with certain provisions adopted since 2004 that have not been observed, specifically: 1) that all registrations must have a reasonable validity period, and with the decree all registrations that had been granted for an indefinite term will now have a validity of ten years—that is, registrations of indefinite validity are brought to an end; 2) that all chemical information concerning purity, total impurities or relevant impurities, and the synthesis route of the technical material used to formulate the pesticide must appear in the registration file.

It criticizes the fact that the petitioner seeks to obstruct the file-updating process and provides no documentary or scientific evidence, and considers it noteworthy that the petition contains no enumeration of the constitutional rights and guarantees that have allegedly been violated. It insists that in case files 17-005922-0007-CO and 17-002503-0007-CO, a constitutional challenge and a constitutional protection writ were filed—respectively—against the executive decree that is the subject of these proceedings, and that both were rejected; it highlights in particular the reasoning set out in the separate opinion (nota separada) of Justice Hernández López in this regard.

It questions the petitioner's argument characterizing the updating process as a re-evaluation process, since it indicates that any of the products that currently hold a valid registration may be suspended or annulled if they pose any risk to health or the environment. Furthermore, it argues that the petitioner fails to mention that these are products whose IAGT and associated formulated product are already on the market and are not new products requiring an evaluation prior to the granting of a registration that would allow their commercialization. Accordingly, the petitioner's assertions on this point are unfounded, and it calls into question the basis on which the petitioner concludes that the updating process constitutes a risk re-evaluation of a product already being commercialized on the market and holding a valid registration.

It argues that the CGR reports invoked by the petitioner have been taken out of context and that an attempt is being made to apply them to an entirely different legal situation. It indicates that in the case of report DFOE-AM-19-2004, the prior decree regulating the matter was in force—namely, decree No. 24337-MAG-S of 1995—and that the assessments made by the CGR at that time are therefore not applicable:

"Finally, in the background section, the petitioner cites a Comptroller's report, taking it out of context and seeking to apply it to an entirely different legal situation. While this is not a constitutional matter, we consider it appropriate to offer some clarifications regarding that report and its context. Report DFOE-AM-19-2004 of October 20, 2004 analyzes what was occurring with the functioning of the registration system and its various processes at that time, as well as the regulations then in force—in this case the Reglamento para Registro, Uso y Control de Plaguicidas Agrícolas y Coadyuvantes, enacted by Executive Decree No. 24337-MAG-S of 27/04/95, which has not been in force since 2007 and remained in application for nearly twelve years, even outlasting the repeal of the law that gave rise to it. This was because its legal basis was the Ley de Sanidad Vegetal 6248 of 02/05/78 and not the Ley de Protección Fitosanitaria.

Precisely that Executive Decree No. 24337-MAG-S of 27/04/95—which was in force at the time the CGR conducted its audit of the registration processes—did not provide for the separation of information files and did not even include, among its list of requirements, the submission of confidential chemical information, nor did it incorporate the determination of IAGT equivalence as a registration modality; hence, during the period when that registration regulation was in force, there was no discussion of equivalence, reference profiles (perfiles de referencia), confidential information, or the protection of test data (protección de datos de prueba). With respect to the prior assessment of the impact of pesticides on health and the environment, report DFOE-AM-19-2004 of October 20, 2004 makes clear that this was not being carried out efficiently, which was logical since the SFE did not have, within its organizational structure, the competent units to evaluate the toxicological and ecotoxicological information provided by registrants; accordingly, the CGR determined that such evaluation should be carried out by the Ministry of Health and the Ministry of Environment, respectively.

The CGR also recommended, in the report in question, that a new regulation should be issued on the basis of the Ley de Protección Fitosanitaria, since the law underpinning the regulation then in force had already been repealed.

One aspect to highlight is that when report DFOE-AM-19-2004 of October 20, 2004 was issued, the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) had not yet prepared (it did so in 2006) the document in which it provided for the registration of IAGT in cases where no reference profile with referenced data existed. Indeed, the document FAO: AGENDA ITEM NÚMERO 12.3A. INTERNACIONAL CODE OF ON THE DISTRIBUTION AND USE OF PESTICIDAS: DRAFT GUIDELINES ON DATA REQUIREMENTS FOR THE REGISTRATION OF PESTICIDAS, which dates from October two thousand and six, states the following: 'In the absence of registered technical products in the country with complete data, the technical-grade active ingredients to be registered cannot do so by means of equivalence, but must follow the normal procedure (…) For products for which a complete risk assessment has not been carried out in a given country due to the lack of data and/or failures by the original registrant(s) to provide the complete data set required for a risk assessment, any active ingredient previously registered by the original registrant(s) or subsequent registrants may be used by a country's registration authorities as a reference source for the equivalence assessment, provided that all chemical information required for registration is available, without regard to the fact that the risk assessment is not complete.' (Underlining not in the original)." It also notes that the report was issued prior to the enactment of law No. 8622, which incorporated the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (CAFTA) into the Costa Rican legal system.

Along the same lines, it establishes that when that report was issued, FAO had not yet promulgated the Manual on the Development and Use of FAO and WHO Specifications for Pesticides, nor the principle of non-repetition of studies (principio de no repetición de estudios), a principle that is incorporated in considerando XIII of executive decree No. 40059-MAG-MINAE-S:

"Under that principle, FAO and the World Health Organization (OMS) recognize that the repetitive generation of studies and information regarding all potential/actual risks for each manufacturer of a pesticide may be unnecessary and ethically undesirable. Obviously, report No. DFOE-AM-19-2004 of October 20, 2004 of the Contraloría General de la República was issued prior to the entry into force of the international agreements on the protection of test data and before FAO and OMS incorporated the principle of non-repetition of test data. (…)

This principle is a fundamental principle in the registration process, not only because it enshrines at the regulatory level a thesis — grounded in science and chemistry — that the generic industry has historically maintained, namely that chemical equivalence between two active ingredient technical grades (ingredientes activos grado técnico, IAGT) renders it unnecessary to require toxicological, ecotoxicological, or environmental fate-and-behavior studies. This general principle must be observed and complied with by the national authorities; registrants are therefore empowered to invoke that principle when requesting an exemption from any of the tests or studies established in the Registration Regulation. In this regard, it must be recalled that unwritten rules (custom, case law, and the general principles of law) are useful for the interpretation, application, and integration of the written legal order, so that in cases of legislative insufficiency or gap, the general principles constitute a source of law." It rebuts the aforementioned report No. DFOE-AM-19-2004 of the CGR, noting that in 2013 the FAO International Code of Conduct on Pesticide Management was reformed, and therefore considers the report inapplicable.

It asserts that said Code promotes the establishment by States of a system for the registration and control of pesticides and refers to legal opinion C-215-2013 of the PGR, which addresses this international standard. It supplements the foregoing by indicating that a CGR report cannot confer sovereign powers (potestades de imperio) related to pesticide registration upon other ministries, and insists that competence in pesticide matters belongs to the SFE pursuant to the Ley de Protección Fitosanitaria. It states that the amendment introduced by executive decree No. 41481-MAG to executive decree No. 39995-MAG does not permit the registration of new pesticides — "new" as defined in Art. 15.10 of the CAFTA — and that the amendment relates to modifications of administrative deadlines and requirements.

It insists that it is the MAG, through the SFE, that is the competent body for receiving, verifying, and evaluating registration certificates, as a sovereign power originating in the Ley de Protección Fitosanitaria, to the exclusion of the participation of other bodies such as the Ministry of Health and MINAE:

"To the extent that the SFE adjusts its structure and has within the Registration Unit the areas of Chemical Evaluation, Toxicological Evaluation, and Ecotoxicological Evaluation, one could not even suggest that there is a deterioration in environmental regulation, because, as we have already explained, it was the legislature that in the Ley de Protección Fitosanitaria conferred upon the MAG, through the SFE, the competence to create and administer the registry of agricultural-use pesticides; therefore, this decentralized body must have a technical, organizational, and administrative structure that ensures not only the quality and efficacy of pesticides, but also their safety, so that both the environment and human health are protected, guaranteeing that the use of these substances does not represent unacceptable risks to health and the environment." Regarding the analysis the petitioner makes of the articles of executive decree No. 41481-MAG of December 10, 2018, the following is stated:

On Art. 1 As can be observed, that text, compared with the unamended text, maintains its scope of application in the sense that under these regulations no new pesticides may be registered (new in accordance with the concept in Art. 15.10 of the CAFTA and Art. 8 of the Ley de Información no divulgada), and the only things that change relate to deadlines and one of the administrative requirements. The petitioner objects to the matter of deadlines which, as we reiterate, is a matter of legality that must be resolved in a different forum and not before the constitutional court. It is important to make clear that it is the competent authority that determines the deadlines within which certain acts must be performed and the deadlines that the regulated party must meet for its proceedings under the rule. Also addressed is the matter of requirements, and the petitioner even offers an opinion on what the requirements should be, the procedure for evaluating them, and which authorities must intervene therein — which is not only procedurally unacceptable but is also contrary to the scheme of competences that law No. 7664 expressly confers upon the MAG and the SFE.

From the combined reading of Articles 23, 24, 25, and related provisions of the Ley de Protección Fitosanitaria, together with Art. 11 of the Constitution and Articles 11 and 59 of the LGAP, it can be affirmed that the procedures for receiving, verifying, evaluating, and issuing registration certificates constitute a sovereign power conferred by the legislature upon the MAG through the SFE. Therefore, it considers that in this area it would be prohibited to confer sovereign powers by means of a decree, just as it would be legally unacceptable to base upon general laws related to the environment or human health an executive decree granting competences to the Ministry of Health and MINAE, when the legislature has already, through a specific law (Ley de Protección Fitosanitaria), established not only the body responsible for exercising those competences, but also — through an express provision (Art. 23 of the Ley de Protección Fitosanitaria) — that the requirements for the registration (inscripción) of chemical, biological, biochemical, and auxiliary substances and related substances and agricultural application equipment shall be established in the regulations to the Ley de Protección Fitosanitaria; it is therefore clear that, applying the principles of legal interpretation (hermenéutica jurídica), all the rules, requirements, and procedures for registration are those set forth in the regulations to that law.

On Art. 2 The petitioner limits itself to objecting to matters of mere legality and is silent as to the alleged unconstitutionalities of the provision it challenges. Even a plain reading of the text makes evident that the petitioner's assertion — that new products are being granted registrations under this regulatory framework — is false. Nor is it true, as the petitioner claims, that agronomists are in charge of reviewing chemical information; but, beyond the inaccuracies and falsehoods in which the petitioner engages, what becomes evident is that its arguments concern administrative and purely legal aspects that are not for the Constitutional Court to resolve, but rather for the ordinary courts.

On Art. 3 With respect to matters related to deadlines, with "unacceptable audacity," reference is made to institutional workloads, forgetting that what is being submitted for the Court's consideration is a constitutional challenge to a provision issued by executive decree. This confirms that the petitioner is questioning administrative and purely legal aspects before a jurisdictional forum that does not have competence over such matters. Attention is drawn to the petitioner's reference to a technical matter that reveals a profound lack of knowledge of the subject regulated by the challenged decree; out of respect for science and the registration system, the following brief explanation is provided:

"As we had already noted, in Costa Rica, prior to January 10, 2007, the registration system established that a formulation could be registered without the need for a registration of the raw material — that is, of its active ingredient technical grade (IAGT); after that date, it was established that any formulation, prior to being registered, required registration of its IAGT. This means that at present a very large number of approximately one thousand five hundred formulated products are not associated with a manufacturer; that is why Decreto Ejecutivo N° 39995-MAG of December 15, 2016, and its amendment (Decreto Ejecutivo N° 41481-MAG of December 10, 2018, published on January 11, 2019, Supplement No. 8 of the Official Gazette La Gaceta) establish an updating process that will allow the registration system to guarantee that every formulation commercialized in the country will be associated with an IAGT manufacturer, such that this manufacturer update does not imply that a registration is being granted for a new product; rather, through this updating process the authority will have the information necessary to determine whether the technical material with which that formulated product is produced does not contain relevant impurities and also meets the international specification that every IAGT must meet for the formulation of pesticides.

It is therefore incorrect what the petitioner states regarding the lack of technical or scientific basis and the confusion it makes with the registration modality of equivalence, since what the process establishes is not equivalence but rather an update of the information for an existing registration of a formulated product that does not have an associated IAGT manufacturer — bearing in mind that by virtue of Article 3 it is not that a new product is being authorized, but rather that a manufacturer is being associated with that formulation which already holds a registration and is commercialized in the country." The petitioner's technical and scientific ignorance of the subject leads it to equate the updating process established by executive decree No. 39995 and its amendment No. 41481-MAG with the registration-by-equivalence modality established in the Technical Registration Regulation (decreto N° 40059-MAG-MINAE-S).

Furthermore, the petitioner organization forgets that in Costa Rica the registration-by-equivalence modality is based on chemical equivalence, which is why technical information is not required, as established by the equivalence-based registration systems promoted by the FAO.

On Art. 5 In analyzing Art. 5, the petitioner confuses the concept of manufacturer with that of formulator, such that the entire hypothesis, objections, and analysis it makes of that provision are not applicable to the legal situation regulated by the updating of formulators under executive decree No. 39995-MAG of December 15, 2016, and its amendment No. 41481-MAG.

On Art. 6 Art. 6 of the contested decree, in its current wording, guarantees, first, that Costa Rica will no longer maintain open-ended registrations; rather, from the time of the update onward, all registrations of technical-grade active ingredients (ingredientes activos grado técnico, IAGT) and formulated products will have a ten-year validity period, creating the obligation to renew them. This will differ from the current situation, in which registrations with no expiration date need not be renewed; second, it guarantees that all formulations currently sold on the market will have an associated manufacturer, unlike the present situation in which the production sites and origins of raw materials are unknown; third, that every IAGT used in the country for the formulation of products authorized for commercial sale here has certified purity and does not contain relevant impurities above the international specification; fourth, that all IAGTs used in Costa Rica comply with the international conventions signed by Costa Rica (Annex III of the Rotterdam Convention, the Stockholm Convention, or the Montreal Protocol); and fifth, that the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado, SFE) will create an information database of toxicological, ecotoxicological, and environmental-fate data on the registered technical-grade active ingredients that do not have active data-protection periods.

It is very important that the SFE maintain an information database for molecules that are not new and whose test data are freely available due to the absence of active protection periods. It is necessary that companies holding toxicological, ecotoxicological, and environmental-fate data on non-novel technical-grade active ingredients contribute the information they have compiled, so that the SFE may progressively build, in the future, a complete toxicological, ecotoxicological, and environmental-fate-and-behavior profile — a comprehensive reference profile that will enable equivalence-based registrations.

On Art. 7 The current text bears absolutely no relation to or consistency with the reckless comments and claims made by the petitioner (accionante) regarding this specific article. With respect to the claim that this provision reverses the burden of proof (principio de la carga de la prueba) or the precautionary principle (principio precautorio), such claim is rejected "in an absolute and categorical manner," not only because this is a matter of legality to be argued before the ordinary courts, but also because the current text of Art. 7 is grounded in repeated advisory opinions of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República, PGR) and in rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). It is considered incorrect and reckless to maintain, as the petitioner does, that the contested decree violates the precautionary principle in environmental matters; it is equally incorrect to claim that the burden of proof is being reversed.

It is noted that the provision under challenge does not allow or enable the granting of registrations for new products beyond those already sold on the market, since its scope of application is clear and it can only be applied to active registrations that were granted under regulatory frameworks (whether statutory or regulatory) different from Executive Decree No. 3495-MAG-SMINAE-MEIC and its amendments. In other words, "it is not possible to register new IAGTs or new formulations with new IAGTs," and the IAGTs that are granted registrations must, necessarily and unfailingly, comply with this framework. Under these rules, no IAGT registrations will be granted, and much less registrations for formulations not already on the market. As for the agrochemicals that are registered and currently sold in the country, the application of this decree creates no additional or resulting risk with respect to human health, the environment, or the biological efficacy of the pesticide (plaguicida).

Therefore, it is incorrect to claim that applying the decree means that registrations updated in their case files (expedientes) will pose an additional risk to health, the environment, or agriculture, since every single IAGT registration granted must, necessarily and unfailingly, correspond to one of the formulations already sold on the market; and with respect to those formulations, the Ministries of Health or Environment have broad and indisputable powers and authority to adopt the appropriate measures to prevent harm to health or the environment — not only by seeking judicial review to annul the administrative acts (actos administrativos) under which the registrations were granted, but also by precautionarily or provisionally prohibiting any act involving or entailing the importation, manufacture, handling, storage, transport, sale, supply, and use and application of any product considered harmful to health or the environment.

It is certain that the contested rules apply only to products for which a registration has already been granted and which may therefore be sold commercially. All such products to which this decree applies were registered upon verification that they met the requirements established by the regulations in force at the time of registration, and neither the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG) nor the SFE could, as the petitioner suggests, disregard this legal situation and the rights of the regulated parties (administrados). In this regard, the PGR was clear and unequivocal in advisory opinion No. C-255-2009, stating that pesticide registrations (IAGT or formulated products) that currently hold a valid registration are therefore authorized to be sold in the country. The foregoing confirms that there is no violation of the precautionary principle in environmental matters, nor is the burden of proof being reversed, given that, since these are products that are sold on the market under a valid registration, this means that each such product has already met the requirements and procedures established by the applicable regulations and was moreover evaluated under those regulations by the competent authorities.

Therefore, it is clear and indisputable that the active Administration must respect that legal situation and the rights of the regulated party; accordingly, to annul the act conferring the registration, it must follow the procedures established by the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso-Administrativo), aimed at declaring prejudice to public interests (lesividad) and annulment of the registration act — while, even as a precautionary measure and pending the declaration of prejudice, the importation, manufacture, handling, storage, transport, sale, supply, and use and application of the product considered harmful to health or the environment may be prohibited.

On Art. 11 The petitioner offers nothing more than a transcription of portions of a report by the oversight body (ente contralor) that is entirely out of context and inapplicable to the specific situation at hand. The formulation equivalence certification (homologación de formulaciones) set out in Art. 11 of the contested decree is based on the FAO and World Health Organization (Organización Mundial de la Salud, OMS) manual of specifications for the development of pesticide specifications.

Following the foregoing specific analysis of the contested provisions, the competence attributed to the MAG through the SFE in the area of agrochemical substance registration by various statutory and regulatory rules is reiterated; in this regard, transcriptions of PGR advisory opinions and rulings of the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) are provided.

Regarding the petitioner's conclusions The rules under examination apply only to existing products — that is, products for which IAGT or formulated-product registrations have already been granted, many of which were granted for an indefinite term. This means they do not need the updating decree in order to continue to be sold; accordingly, rather than facilitating their situation, the purpose is to impose on them an obligation to update their information and provide data and studies certifying not only the origin and source of the technical materials (materiales técnicos) and the associated formulations, but also the confidential chemical information that enables the registration authority — the SFE — to have access to confidential chemical information on the purity, impurities, synthesis method, etc. of their technical materials, both as regards manufacturers and formulators. That confidential chemical information reveals whether the IAGT contains impurities of toxicological or ecotoxicological relevance that could affect health or the environment. That information is not currently available in the registrations that must be updated.

Depending on the relevant impurities and their concentration, the registration authority may make regulatory decisions regarding whether to continue or discontinue a registration or a manufacturer of a technical material of a formulation sold in Costa Rica.

The petitioner maintains or implies, without providing supporting grounds, that every manufacturer of IAGTs must submit its own test data — that is, that each manufacturer must conduct chronic and subchronic toxicological, ecotoxicological, and environmental-fate-and-behavior studies. Thus, the petitioner seeks to require manufacturers of IAGTs used in the formulation of pesticides to carry out such studies (without explaining why manufacturers of active ingredients used in human medicines are not required to do the same). This claim as outlined by the petitioner is absolutely condemned by the FAO and the OMS, since both international bodies, in the FAO and OMS Manual on the Development and Use of FAO and WHO Specifications for Pesticides, have incorporated the principle of non-repetition of studies (principio de no repetición de estudios), a principle that is incorporated in Considerando XIII of Executive Decree No. 40059-MAG-MINAE-S.

Nor is it true that the registered technical materials and formulated products have never been evaluated, as the petitioner recklessly asserts in its conclusions; all registered products were enrolled after verification that they met the requirements established by the regulations then in force, and the MAG and the SFE could not, as the petitioner suggests, disregard this legal situation and the rights of the regulated parties.

The technical, philosophical, and legal basis for both Executive Decree No. 39995-MAG and its amendment, Executive Decree No. 41481-MAG of December 10, 2018, is found in the recitals and legal provisions of both instruments. In this case, the Phytosanitary Protection Law No. 7664 (Ley de Protección Fitosanitaria n.°7664), which aims to regulate the use and management of chemical, biological, and related substances and equipment for their application in agriculture, as well as their registration, importation, quality, and residues, while also seeking to protect human health and the environment — all of which must be registered in the registry that the SFE will establish in order to have information on the characteristics of these substances and to ensure their proper use in the country.

It is essential to guarantee the supply and continuity in the sale of products that currently hold a valid registration, making it necessary to update the information in their case files regarding their characteristics and to ensure their proper use in the country. The decree itself states in its recitals that the regulations predating Executive Decree No. 33495-MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments, allowed the MAG to grant registrations for an indefinite term as well as to register formulated pesticides without the prior requirement of a registered IAGT, which obliges the Executive Branch (Poder Ejecutivo), within its constitutional and statutory powers, to organize its registry by ordering the updating of the information contained in registrations granted for an indefinite term, since they were granted under prior regulations.

The contested provisions seek to update the case files with information that was not requested at the time of registration, through a re-registration (re registro) process consistent with Art. 50 of the Constitution.

The importance of Executive Decree No. 39995-MAG and its amendment, Executive Decree No. 41481-MAG From the technical and scientific standpoint: It enables the State to have complete information on purity, relevant impurities (name, content, and detection levels), total impurities, synthesis method, and analytical methodologies for determining the technical-grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico, IAGT) and its relevant impurities, for all IAGTs registered as such or as components of a formulation (formulación), having been registered in Costa Rica under legislation and regulations other than decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET. The confidential chemical information required by this decree is key and essential from an agronomic, toxicological, and ecotoxicological standpoint, and unfortunately has not been incorporated into the registration files (expedientes) of these registrations.

Much of the chemical information requested in the decree, particularly that described in arts. 1 y 5, although submitted during the revalidation process (proceso de reválida), is completely outdated, as between 5 and 10 years have elapsed since the information was provided and the authorities have still not reviewed it, let alone approved it. It also enables the Costa Rican State to have up-to-date information on the formulation sites and origins, the name and physical location of formulators, as well as the components of the product and a detailed description of the formulation processes of all formulated products currently marketed in Costa Rica.

From the chemical and scientific standpoint: It guarantees that no formulated pesticide (plaguicida formulado) marketed in Costa Rica may be registered—and therefore marketed—if it does not have an associated IAGT whose levels of relevant impurities (those with toxicological and ecotoxicological significance) exceed the levels specified in the international reference standards (FAO, EPSA, IUPAC).

From the legal standpoint: It manages to bring older registrations (those not registered under decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET) into parity with registrations granted under the current registration system (which establishes the prior registration of the IAGT as a prerequisite for registering a formulation), so that all currently registered formulations will have their corresponding IAGT associated (with its current manufacturer, and its origin and site of production or synthesis), duly registered. The information in the technical dossier (legajo técnico) is fully consistent not only with the principle of non-repetition of studies promoted by FAO and WHO (OMS), but also with legal doctrine and comparative law. It provides legal certainty (seguridad jurídica) to registrants and agricultural producers regarding the supply of formulated products currently marketed. It constitutes the legal instrument that enables the application of the new registration regulations, by standardizing the validity of registrations and associating the formulations with the current manufacturer of their IAGT and the current formulator (domestic or foreign) of the product.

From the political standpoint: Another novelty and benefit of the regulation for updating registration files is that it will resolve a problem that past administrations have been unable to solve, despite attempts to do so through transitional decrees (manufacturer changes) and revalidation processes. In Costa Rica, a very high percentage (perhaps 80% or 85%) of formulations marketed commercially do not have their respective IAGT associated with their registration, which not only leaves health and environmental protection in a vulnerable state, but also prevents registrants from improving their formulations or registering new ones. This problem is resolved by the new regulation. Now, with this decree, the problem of formulations lacking an associated IAGT registration is resolved, and the current administration deserves great credit for this, since the regulation for updating registration files constitutes a legal instrument of high political value.

It resolves the problem and the (technical and legal) uncertainty affecting registrations that had been granted under regulations of various levels, different from those established by decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET. This new decree empowers the competent authority and establishes mechanisms to ensure that it has the technical and chemical information to guarantee that pesticides currently marketed do not pose an unacceptable risk to agriculture, health, or the environment.

From the agronomic standpoint: It organizes and updates the labels and leaflets with which formulations are marketed in Costa Rica, in such a way that the factors involved in the use of a formulated pesticide—namely, the concentration of the IAGT in the formulation, the application rates, the treatment period and number of treatments, the use of adjuvants (coadyuvantes), and the application methods and locations that determine the quantity applied, the frequency of treatments, and the pre-harvest interval, as well as all factors inherent to the manner in which a formulated pesticide is used. All of this faithfully reflects the product's registration file.

Requests that the action be dismissed.

1. 4The public notices referred to in the second paragraph of art. 81 of the Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional, LJC) were published in numbers 84, 85, and 86 of the Judicial Gazette (Boletín Judicial), on May 08, 09, and 10, 2019.
2. 5By written submission received at 10:05 a.m. on May 10, 2019, Julio Alberto Jurado Fernández appeared to respond to the hearing granted to the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República, PGR), and stated the following:

On standing The party has standing to file the unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad), as it appears in defense of diffuse interests (intereses difusos) related to arts. 21 y 50 of the Political Constitution (Constitución Política).

On the merits The subject matter of this constitutional proceeding is closely related to another similar proceeding, filed under expediente 18-19039-0007-CO, and therefore consolidation of this proceeding with the one previously indicated is suggested.

Before decreto ejecutivo n.°33495 of 2006 was issued, registering a formulated pesticide did not require the prior registration of the IAGTs needed for that formulation, and registrations were granted without a defined term, nor were the same technical requirements demanded. As a result, decreto ejecutivo n.°33495 established a revalidation process so that holders of IAGT registrations granted before the promulgation of said regulation would submit to the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado, SFE) the information necessary to maintain the validity of their registrations. Subsequently, ley n.°8702 was enacted, which established a revalidation process similar to the aforementioned decree, and decreto ejecutivo n.°33495 was repealed upon the issuance of decreto ejecutivo n.°40059—the subject of another unconstitutionality action filed under expediente 18-009107-0007-CO.

Thereafter, decreto ejecutivo n.°39995 was issued, establishing another revalidation process for pesticide registration, subject to a time limit. Before that deadline arrived, decreto ejecutivo n.°41841—the subject of this unconstitutionality action—was issued, extending the revalidation period to sixty months from its publication. The recitals (considerandos) of that decree explain that the SFE suspended application of decreto ejecutivo n.°39995 following a query submitted by the SFE's internal audit office to the PGR, and that "due to the absence of a procedure, it has not been possible to update the information for any of the registrations of the IAGTs and formulated products that do not have an associated IAGT registration and that were not registered pursuant to decreto ejecutivo n.°33495." In addition to modifying the time limit set out in art.1° of decreto ejecutivo No. 39995, certain requirements and procedural aspects of that decree are also amended, apparently on the basis of the sixth recital, which provides:

"Whereas technical-grade active ingredients are used solely for the formulation of synthetic chemical formulated pesticides, and only by way of exception are they used directly in the field, such exceptional situations already being regulated by the applicable technical standards; for this reason, registration certificates for technical-grade active ingredients are of use solely to authorize, by the State Phytosanitary Service, their importation as raw material for pesticide formulations in processing plants, and not for their direct use in the field." On the constitutional analysis of the challenged provision As stated in the report on action n.°18-19039-0007-CO, the PGR is not competent to assess strictly technical aspects and determine whether the requirements and information listed in the challenged provision are adequate for carrying out a proper assessment of the environmental and health risks of pesticides; therefore, in that regard, the constitutional analysis must take into account the technical information submitted to the case file.

In the report on action n.°18-19039-0007-CO, the PGR noted that the revalidation process under decreto n.°33495 required certain technical requirements that were not contemplated by decreto n.°39995, even though the recitals of the latter acknowledge that the matter concerns the updating of products that have not complied with the toxicological, ecotoxicological, and environmental fate information requirements set out in international regulations and demanded since the entry into force of decreto n.°33495. Therefore, based on the foregoing, it was stated that if the technical reports submitted to the case file confirm the above and it can be inferred from them that no technical criteria exist to justify the content of the provision, and that the required information is insufficient to carry out an adequate assessment of environmental and health risks, the principle of environmental non-regression (principio de no regresión ambiental) and the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) would be violated, because the levels of environmental and health protection established by decreto n.°33495 would be reduced without any study supporting the adoption of such a measure.

Furthermore, it was argued that the prevention principle (principio preventivo) would be infringed, since, by not requiring information that would enable an adequate assessment of the environmental and health risks of the products, it is not possible to adopt measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects that pesticides cause to the environment. And that, even more, this would constitute a violation of the precautionary principle (principio precautorio), since, without an adequate review of the health and environmental risks of pesticides, there would be no scientific certainty that they do not cause harm to the environment.

In this case, the first matter to be assessed is what technical basis underlay decreto n.°41481 that motivated the extension of the revalidation period by five more years, and that justifies the possibility of continuing to market pesticides even though they have not complied with the revalidation process and their effects on health and the environment have not been determined.

The submission of a query to the PGR, contrary to what is stated in the recitals of the decree, does not suspend the application of the provisions that are the subject of the query. Therefore, the query raised by the SFE's internal auditor regarding various questions related to decretos números 39461, 40059 y 39995-MAG, which gave rise to legal opinion n.°C-199-2017, did not imply the suspension of the revalidation process established by decreto n.°39995.

Likewise, a technical assessment must be made of whether the requirements set forth in the challenged regulation for the renewal (reválida) process allow for an adequate evaluation of the environmental or health risk (riesgo ambiental o sanitario) of the products, since a mere comparison of the texts of decree n.°39995 and decree n.°41841 reveals that the technical requirements included in decree n.°33495 were not added; on the contrary, certain points were eliminated and modified.

For example, Art. 1 continues to omit the requirement for acute toxicity (toxicidad aguda) studies and ecotoxicity (ecotoxicidad) studies that were included in decree n.°33495, and these are required only in cases where the manufacturer has changed and the product presents relevant impurities, as determined according to international reference specifications and standards. Furthermore, Art. 1.1 eliminated the request for manufacturer updates, the registration certificate issued by the authority of the country of origin, and the endorsement by a chemist for the qualitative-quantitative composition (composición cuali-cuantitativa) certificate. Art. 1.2 eliminated the registration certificate issued by the authority of the country of origin and changed the manner of indicating the chemical name in the analytical certificate of active ingredient composition; and Art. 5 eliminated the country-of-origin certificate and the chemical endorsement of the qualitative-quantitative composition certificate and the formulated-product analysis certificate, while retaining the possibility of certifying — through a sworn declaration (declaración jurada) by the registration holder — that the formulation's composition has not changed and that an authorized active ingredient is being used.

Subject to the provisions set forth in the technical opinions to be submitted, if it is confirmed that the challenged regulation lacks technical grounding and that it relaxes the requirements and extends the timeframe for the renewal process, thereby preventing a proper evaluation of the effects of pesticides and allowing their commercialization under those terms, the Procuraduría considers that the action of unconstitutionality must be upheld. Unless, as was recommended in expediente n.°18-19039-0007-CO, the Sala determines that the challenged decree does not undermine the authority of the SFE to require any other pertinent and necessary information to conduct an adequate evaluation for determining that the use of the product does not affect health or the environment, as has been indicated on other occasions.

In that same vein, the unconstitutionality of Art. 2 must be declared if, based on the technical opinions submitted to the record, it is determined that the reduction of the timeframe from three months to one month — within which the SFE must verify and analyze the submitted information, resolve the product update request, and issue the registration certificate — prevents an adequate assessment of the environmental and health risk of the product. Without prejudice to what is resolved regarding that article, it is advisable that the Sala Constitucional clarify whether the rule applies that implied approval (silencio positivo) does not operate in the case of environmental approvals or authorizations, and that, therefore, the Administration's failure to comply with the established timeframe would not entail the automatic approval of the product's renewal.

Regarding the possibility of registering products using referenced information, the Procuraduría, in the report submitted in expediente n.°18-19039-0007-CO, considered that, should it be confirmed that no technical basis exists and that the type of information required does not allow for an adequate assessment of the environmental and health risk, the articles contemplating that possibility would be unconstitutional, as they would violate the principles of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), the preventive principle (principio preventivo), and the precautionary principle (principio precautorio).

Furthermore, reference was made to voto n.°16937-2011, which declared unconstitutional subsection b) and the reference in the penultimate paragraph to said subsection b) of section 7.3.2 of Art. 2 of decreto ejecutivo n.°33495, insofar as it allowed the registration by equivalence of technical-grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico) products using as a reference profile other registrations that did not contain complete information, since for the registration of the latter, in addition to acute toxicity and ecotoxicity studies, additional studies of chronic toxicology (toxicología crónica), ecotoxicological studies, and other studies on the abiotic environment were not required, as mandated by Art. 5 of the Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos and the FAO and WHO Manual on the Development and Use of Specifications for Pesticides (which applies pursuant to Art. 44 of the Ley de Protección Fitosanitaria and Art. 6.1.7 of the FAO International Code of Conduct on the Distribution and Use of Pesticides).

Based on the foregoing, although the Procuraduría is not a technical body in this subject matter, it can be noted that, even though the challenged decree modifies Arts. 1.2.b and 6 of decree n.°39995, which allowed the registration of products through referenced information, it maintains that possibility, since Art. 1.2.c allows the use of international specifications to certify that the technical material sought to be updated does not contain relevant impurities, stating in considerando quinto that international specifications and standards are a technical and scientific reference for determining that technical-grade active ingredients do not contain relevant impurities at levels exceeding international standards or specifications, and that only those relevant impurities are the ones with toxicological or ecotoxicological significance that may cause harm to health or the environment.

In that same vein, Art. 3 provides that formulated pesticides (plaguicidas formulados) that do not have an associated technical-grade active ingredient registration will be granted that registration directly when the manufacturer of that active ingredient has been updated.

Art. 6 provides that, once the requirements have been met, the registration will be granted for 10 years and that, during that period, the SFE will verify that the already-approved technical-grade active ingredient registrations are chemically equivalent (equivalencia) to the reference profile of that active ingredient and that, in the absence of such a profile, it must be verified that they do not contain relevant impurities.

Art. 11 endorses the harmonization (homologación) of labels and leaflets with those of other already-registered products that have the same active ingredient and identical concentration, without accounting for the effects that the other components of the product, or the form or method of production, could have.

The challenged regulation does not establish in what manner the information will be verifiable, how to determine which international specification may be used, the method for determining product equivalence, nor whether the reference profile to be used must be a registration that contains complete information and therefore encompasses acute toxicity, ecotoxicity, chronic toxicology, ecotoxicological, and other abiotic environment studies, as required by Art. 5 of the Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos and the FAO and WHO Manual on the Development and Use of Specifications for Pesticides.

Since the rules to which the competent authority must adhere in order to verify the information are not precisely established, it is possible that the update of registrations may be permitted based on referenced information that does not meet the indicated requirements, and, therefore, this would entail the update of product registrations without a prior evaluation of the environmental and health risks of their application.

Should the foregoing be confirmed, according to the technical opinions issued to that effect, this would entail the unconstitutionality of the articles that allow the use of referenced information without an adequate equivalence determination.

Regarding the exclusion of MINAE and the Ministry of Health from the registration update process, the Procuraduría indicated that the renewal process regulated by decree n.°33495 provided that the competent institutions could require additional information, which implies that the participation of those Ministries was included. Therefore, it was considered that the non-participation of the corresponding technical departments of those ministries in the process established by decree n.°39995 represents a regression in the level of protection and a violation of the principle of objectification of environmental protection, since registrations could be updated without the technical opinion of those departments within the scope of their competence.

The same must be said of the challenged decree, insofar as it carries that same defect by not including the participation of those Ministries — unless the Sala determines that the powers attributed to other bodies under their respective enabling statutes are neither repealed nor modified by the challenged regulation and that the SFE, in the exercise of its legal powers, may and must require the participation of any specialized technical body to verify that a pesticide does not threaten health or the environment.

Regarding the undue reversal of the burden of proof (carga de la prueba) that the petitioner argues is contemplated in the amended Art. 7, the Procuraduría reiterates that this does not undermine the constitutional duty that, by virtue of the precautionary principle, the competent authorities have to apply the powers set forth in Arts. 25 and 30 of the Ley de Protección Fitosanitaria and Art. 5 of the Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos, to "deny, suspend, or cancel the registration of chemical, biological, or related substances," "restrict or prohibit the importation, transit, re-routing, manufacturing, formulation, re-packaging, re-packing, storage, sale, mixing, and use of chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use, when technically justified," and to "prohibit the circulation or order the destruction of products that do not meet quality standards, as well as take other measures aimed at improving the quality of agrochemicals." In conclusion: The analysis of this action of unconstitutionality entails assessing whether the defects attributed to decree n.°39995 in action of unconstitutionality n.°18-19039-0007-CO have been remedied in the challenged decree, or whether, on the contrary, they persist or have worsened.

1. 6By written submission received by this Sala Constitucional at 18:42 hrs. on May 20, 2019, Mr. Jaime Enrique García González, doctor of agricultural sciences and full professor in the Agriculture and Environment Area of the Centro de Educación Ambiental of the Universidad Estatal a Distancia, a pesticide specialist, filed a third-party intervention (coadyuvancia) in these proceedings. He proceeds to offer documentary evidence, consisting of resolution 153-2014-VI of the Tribunal Contencioso Administrativo, as well as resolution 1030-2018 of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.
2. 7By means of a written submission received at 11:04 a.m. on May 29, 2019, Mr. Jorge Arturo Osborne Escalante, national identity document (cédula de identidad) no. 1-0417-1413, acting in his capacity as legal representative of the Asociación Cámara Nacional de Bananeros ("CANABA," hereinafter), with legal entity registration number (cédula de persona jurídica) n.°3-002-056468, appears in these proceedings as a passive intervener (coadyuvante pasivo). Regarding his standing, he argues that it derives from CANABA's corporate purpose, which is the defense of its members' interests in connection with the banana industry in the country. He considers that he has a legitimate interest, arising from the use of pesticides (plaguicidas) to control pests and diseases in the cultivation and commercialization of bananas. He alleges that the members of said association use registered pesticides as part of their commercial activity, and that this allows them to maintain their productivity and exports; he therefore considers that he has sufficient legitimate interest to participate as a passive intervener in these proceedings.On the other hand, he contends that the petitioner lacks active standing (legitimación activa), since the petitioner does not indicate how executive decree n.°41481-MAG affects him, and notes that the certificate of legal representation (personería) submitted does not show the date of issuance, and therefore he maintains that the action should not have been admitted. With respect to what the petitioner calls the objective of the action, the legal representative of CANABA states that the written submission contains a series of allegations that are without foundation. He maintains that there is now an obligation to update information and to provide data and studies relating to technical materials and formulations made, as well as to deliver confidential information to the SFE. In this regard, he partially agrees with the MAG report, in the sense that it is the law that mandates the issuance of the executive decree in question, for the establishment of requirements and procedures for the registration of chemical, biological, and biochemical substances.He cites opinion C-175-2005 of the PGR. With regard to the background, he refutes the petitioner's assertions, since the executive decree that is the subject of this action does not seek to grant more time to the business sector for the marketing of agrochemicals (agroquímicos). He considers that, rather, it imposes information-updating obligations on these companies. He states that there is no concurrent jurisdiction between the MAG, the Ministry of Health, and MINAE, since ley n.°7664 grants the SFE competence over the registration of pesticides. He adds that report DFOE-AM-19-2004 is inapplicable, contrary to what the petitioner has asserted. He reiterates what the MAG has said regarding the so-called principle of non-repetition of studies (principio de no repetición de estudios) and regarding the fact that the dispute should be resolved in the legality jurisdiction (sede de legalidad) rather than on constitutional grounds.He reproduces the argument put forward by said ministerial body to the effect that the decree at issue in these proceedings does not allow new product registrations to be granted, as well as the argument concerning the consolidation of the legal situation arising from registration. He rejects the assertions made by the petitioner in the conclusions set out in the initial filing. He requests that the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) be dismissed. He submits as documents the MAG report already indicated, as well as the certificate of legal representation of the association in question.
3. 8By means of a written submission received at 1:22 p.m. on May 29, 2019, Mr. Juan Rafael Lizano Sáenz, national identity document n.°1-0379-0262, in his capacity as president of the Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria (CNAA), legal entity number n.° 3-002-051316, files a passive intervention (coadyuvancia pasiva) in these proceedings. After providing an account of the factual background, he states that his standing as an intervener derives from the corporate purpose of the CNNA, which brings together producers, entrepreneurs, and entities from the agricultural and agro-industrial sector. He notes that the association groups various members from different actors in the agricultural sector, and that his standing derives precisely from that fact, since their commercial activity involves the registration and application of pesticides. He indicates that these proceedings affect the interests of the different groups that make up said association, which confirms sufficient legitimate interest for purposes of admitting the passive intervention.After reiterating the petitioner's arguments, he proceeds to present his argument on the inadmissibility of the action of unconstitutionality. First, he notes that the amendment effected through executive decree n.°41481-MAG was carried out in compliance with technical and scientific studies, according to international standards. Regarding the criteria of other bodies such as the PGR and MINAE, he states that this Sala Constitucional cannot evaluate strictly technical matters and cites resolution n.°7009-2019 in his favor. He insists that, when it comes to assessing the validity of technical and scientific studies on environmental matters, the appropriate course of action is to have those matters discussed in a forum other than the constitutional one, and invokes resolutions nos. 6922-2008 and 7009-2019. He argues that such assessments fall outside the summary nature of amparo proceedings (amparo).On the other hand, he refers to the competence granted by various legal, regulatory, and constitutional provisions to the Executive Branch (Poder Ejecutivo) in the strict sense for the issuance of executive decrees, and, since those provisions grant competence to the MAG to the exclusion of other bodies, he rejects the arguments advanced by the petitioner. He requests that the passive intervention be admitted and that the present action of unconstitutionality be dismissed on the merits. He attaches the certificate of his legal representation.
4. 9By means of a written submission received at 2:50 p.m. on May 29, 2019, Mr. Federico Lizano González, national identity document n.°1-0793-0229, acting in his capacity as legal representative of the Cámara de Insumos Agropecuarios de Costa Rica, legal entity number n.°3-002-045217, files a passive intervention in these proceedings. With respect to his standing as an intervener, he argues that his represented organization is an entity made up of companies from the sector that supplies inputs and technology to the agricultural sector, and that the validity of executive decree n.°41481-MAG therefore directly affects the interests of the Cámara and its affiliates. This is because its members carry out procedures for the registration of agricultural inputs, and they indicate that whatever this Sala Constitucional decides will directly affect the work of the Cámara and its members. On the merits, he considers that the action must be dismissed.He notes that the regulatory power (potestad reglamentaria) held by the Executive Branch has constitutional rank, and is not subject to any constraints other than legal regularity and the principle of reservation of law. On the other hand, he argues that registrations by incorporation and by equivalence are based on the rationalization of State intervention, and that resorting to information obtained through high standards does not endanger the environment or public health. He maintains that the decree in question refers to products already on the market that have already been duly assessed. Regarding the reduction of time limits, he considers that such provision does not contravene constitutional law, as it falls within the framework of regulatory improvement (mejora regulatoria) and of better delivery of public services. He requests that the passive intervention be admitted and that the present action of unconstitutionality be dismissed in all its aspects.
5. 10By written submission received at 14:40 hrs. on May 29, 2019, Mr. Manrique Constela Umaña, acting in his capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderado generalísimo sin límite de suma) of Polymer S.A., filed a passive intervention (coadyuvancia pasiva) in the present constitutional proceeding. To support his standing as an intervenor (coadyuvante), he states that the company is engaged in the production of plastic packaging for industry, agriculture, and personal consumption. He asserts that the company's legitimate interest (interés legítimo) in this action derives from the fact that it must frequently apply for the registration or revalidation (reválida) of agrochemical or agrobiological products. On the merits, the company requests that the action of unconstitutionality be dismissed outright, on the grounds that it does not consider it meets the admissibility requirements.It is of the view that the interest pursued by the petitioning party is individual and direct, and that the petitioners are not in fact acting in defense of the environment or the right to health. It notes that the petitioners are in truth seeking to challenge norms that they consider contrary to their economic interests, and cites in support of its arguments various rulings of the Sala Constitucional, including ruling n.°8470-2007. It considers that the petitioning party lacks active standing (legitimación activa) in this proceeding and that it must therefore be dismissed outright. On another point, it argues that the written submission lacks adequate grounds, inasmuch as it merely reiterates arguments already raised in the proceeding conducted under expediente 18-19039-0007-CO. It also suggests that this proceeding be consolidated with that one, and states that the challenged norms should not be suspended, as requested by the petitioning party.The submission then turns to the constitutionality of the norms in question. First, it reiterates what was already said regarding the constitutional allocation of regulatory authority (potestad reglamentaria) to the Executive Branch, which it supports with doctrinal citations. It points out that pursuant to ley n.°7664, it falls to the MAG to regulate that norm, given the organizational and technical structure it must have. It explains the scope of the principle of legality and its relationship to competence, drawing on doctrine and opinions of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República, PGR), which it applies to competence in phytosanitary matters and in accordance with the Ley de Protección Fitosanitaria. It states that the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado, SFE) possesses the technical expertise to carry out its functions related to the control of chemical, biological, or related substances for agricultural use.It notes that only the MAG is competent to issue an adequate opinion on the registration or revalidation of products for agricultural use. It dismisses the petitioner's objections to the effect that the decree at issue benefits producers, arguing instead that it conforms to the principles of public service, for which purpose it invokes art. 4 of the General Law of Public Administration (Ley General de Administración Pública, LGAP) and ruling 5600-2005 of this Constitutional Tribunal. It states that in no way does the reduction of time periods imply favoritism toward agrochemical companies; on the contrary, it reflects the technical judgment of the SFE, in keeping with the principles of effectiveness, efficiency, and expeditiousness. It supplements this argument with the application of ley n.°8220. It considers that the reduction of time periods is not contrary to the fundamental rights to health and environmental protection, which it supports with case law of this jurisdictional body.It notes in this submission that the elimination of requirements is not unconstitutional, pointing to a lag in the technical regulations in question that it attributes to what it regards as a mistaken conception of environmental and health protection. It sets out the distinction between a formulated pesticide (plaguicida formulado) and a technical-grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico), as well as the difference between registration by incorporation (registro por incorporación) and registration by equivalence (registro por equivalencia), and argues that the decree in question does not eliminate requirements necessary for the protection of health or the environment, but rather establishes rational regulations in keeping with the great public utility derived from the registration of agrochemical products. It requests that the action be dismissed outright and, should that request not be granted, that it be consolidated with expediente n.°18-19039-0007-CO.It also requests that the action of unconstitutionality be declared without merit in all respects, as well as an interpretation of the decree in question consistent with the Constitution, in the event that the Sala Constitucional determines that application of the decree in question would violate constitutional norms and principles.
6. 11The Presiding Justice of the Sala Constitucional, through the ruling of 15:48 hrs. on May 30, 2019, resolved the matters concerning the intervenors:

"In the specific case, the petitioner Enrique García González appeared on May twentieth, two thousand and nineteen; however, he failed to establish his interest in appearing as an intervenor in the present matter, and therefore his request cannot be accepted, pursuant to the provisions of article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Furthermore, the intervenors Constenla Umaña, Osborne Escalante, Lizano González, and Lizano Saénz appeared on May twenty-ninth, two thousand and nineteen, and request to be recognized as intervenors on the grounds that the outcome of the present action of unconstitutionality may eventually have an impact on their commercial activities. Accordingly, and given that the first publication of the notice took place on May eighth, two thousand and nineteen, it is appropriate to recognize them as intervenors in this matter." Likewise, the responses to the notices issued to the PGR and the MAG were deemed received.

1. 12By written submission signed on August 27, 2019, the Minister of Agriculture and Livestock, Luis Renato Alvarado Rivera, requested clarification of the order of 14:45 hrs. on April 08, 2019, regarding the effects on the administrative proceedings for updating the registration file records. He also insists on the following:

"We do not fail to note to the Honorable Sala that the challenged norm does not concern new registrations to be granted, but rather an update of the information in current registrations, which were granted in the past after having undergone evaluation by the Ministries of Agriculture and Health. Furthermore, it does not concern products that were authorized for the first time in Costa Rica at the global level, but rather products that had already been comprehensively evaluated — in agronomic, health, and environmental respects — and approved by the regulatory bodies of the countries of origin, such as the United States of America, the European Union, and Japan, among others.

The update proposed in the challenged norm in fact serves to bring order to the national regulatory system, as it requires that the original information in the current registration files be brought up to date."

1. 13By written submission filed on November 1, 2019 (without the corresponding signature), Mr. Henry José Picado Cerdas, national identity document n.°3-0403-0272, acting in his capacity as an interested citizen, requests formal appearance (apersonamiento) in the present proceeding.
2. 15All statutory requirements have been fulfilled in the proceedings.

The opinion is drafted by Justice Garro Vargas;

CONSIDERING

I. REGARDING THE MOST RECENT INTERVENTION REQUEST

In a brief (memorial) received at the Secretariat of the Sala on November 1, 2019, a document was filed that lacks a signature, purportedly signed by Mr. Henry José Picado Cerdas, national identity document n.°3-0403-0272. He merely stated that, in his capacity as an interested citizen, he was requesting formal appearance in the present proceeding. This request is inadmissible for several reasons. As already noted, the document lacks a physical or digital signature that would allow the validity of the submission to be verified in a proceeding that is formal in nature, as is the action of unconstitutionality. Second, the party does not set out the grounds for his wish to appear in the proceeding; and, finally, should it be considered that this constitutes an intervention request, it was filed out of time. Therefore, the request is rejected.

II. ON THE ADMISSIBILITY OF THE ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY

STANDING On this point, it must be noted that art. 75 párrafo 2 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) establishes that no prior pending case for resolution shall be required when, by the nature of the matter, there is no individual and direct harm, or when the action involves the defense of diffuse interests (intereses difusos), or interests that concern the community as a whole. In this regard, the Sala Constitucional, in its ruling n.º2001-8239, addressed diffuse interests in the following terms:

"Under the first of the scenarios provided for by paragraph 2 of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged norm must not be susceptible to concrete application, which would then allow the act of application to be challenged and used as the underlying case. (...) Second, the possibility is foreseen of bringing an action in defense of diffuse interests (...) Diffuse interests, though difficult to define and even more difficult to identify, cannot be — as this Sala has already held — merely collective interests; nor can they be so diffuse that their holders are indistinguishable from the national community as a whole, nor so concrete that specific individuals, or personalized groups, are easily identified as their holders, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests that concern a community as a whole. They are, therefore, individual interests that are at the same time diluted within more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, suffer harm — actual or potential — that is more or less equal for all, which is why it is aptly said that they are equal interests of groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each member thereof.

That is to say, diffuse interests partake of a dual nature, since they are simultaneously collective — by virtue of being shared by a general public — and individual, and may therefore be claimed as such. (...) In summary, diffuse interests are those whose holders belong to groups of persons not formally organized, but united by a particular social need, a physical characteristic, ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc." In the present matter, the petitioner bases his standing on abstract constitutional review (control abstracto de constitucionalidad) and invokes the defense of diffuse interests, inasmuch as he acts in protection of the right to a healthy and balanced environment and the right to health of the population, in connection with the registration of pesticides that have an evident bearing on these rights. This circumstance therefore confers direct standing on the petitioner to bring the present proceeding, by virtue of his invocation of the defense of interests that concern the national community as a whole.

For the foregoing reasons, it is admissible to examine and resolve the present action of unconstitutionality by way of abstract review.

III. ON THE SUBJECT MATTER OF THE ACTION

This action has as its object the resolution of the constitutional grievances raised against executive decree n.°41481-MAG, entitled "Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados." Given the length of the norm, its full text is not reproduced here; instead, its provisions will be transcribed and the grievances addressed individually in the respective considerando.

In general terms, it is alleged that the decree confers a benefit on pesticide (plaguicidas) marketers, as it extends to five years the period during which those products need not be submitted to a risk assessment (evaluación de riesgo). It is alleged that the sole purpose of this type of decree is to give more time to agrochemical (agroquímicos) companies so that they may continue the process of marketing and using substances that are dangerous and capable of causing serious harm to the health of the Costa Rican population, affecting biodiversity, and damaging the environment, given that the registrations have not been comprehensively evaluated. In other words, the products in question do not have a chronic toxicology (toxicología crónica) study, none of these registrations have undergone an ecotoxicological assessment (valoración ecotoxicológica), and many may not be performing at the doses at which they were registered. Furthermore, it is argued that the decree lacks a technical basis in the area of pesticides and seeks to relax requirements, to the detriment of people's lives and health. The deadlines set for the submission and resolution of applications are also questioned, as is the exclusion of the authorities of the Ministerio de Salud and MINAE from the process.

Previously (see sentencia n.°2022-026651), this Court took note that, during the pendency of this action, new executive decrees were issued that could affect the validity of this regulatory framework. Specifically, executive decree n.°43469 of April 6, 2022, "Reglamento técnico RTCR 504:2021. Reglamento para el Registro de Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes, Sustancias afines y Vehículos Físicos de Uso Agrícola," established two transitional provisions (normas transitorias) providing that the Executive Branch (Poder Ejecutivo) shall promulgate a new specific technical regulation (reglamento técnico) governing the updating of registrations:

"TRANSITIONAL PROVISION 5. Within six months from the date of entry into force of this regulation, the Executive Branch shall promulgate a specific technical regulation governing the updating of registrations of technical grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico) and formulated synthetic pesticides (plaguicidas sintéticos formulados), granted under a regulatory framework different from the present regulation, Decreto Ejecutivo N° 33495 MAG-SMINAE-MEIC "Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola" or Decreto Ejecutivo N° 42769-MAG-S-MINAE "Reglamento para optar por el Registro de Ingrediente Activo Grado Técnico mediante el reconocimiento de la evaluación de los estudios técnicos aprobados por las Autoridades Reguladoras de los países miembros de la OCDE y los países adherentes de la OCDE." This technical regulation shall at minimum address the requirements, procedures, prioritization of the updating process, timeframes in accordance with the capacities of the AC and the competent reviewing authorities, as well as the technical establishment of reference profiles for the evaluation of all products that were registered under a regulatory framework other than that cited. The registrant (registrante) may refer to information already submitted in previous revalidation (reválida), updating, or renewal processes where applicable.

TRANSITIONAL PROVISION 6. Registrations granted under a regulatory framework different from the present regulation, Decreto Ejecutivo N° 33495 MAG-SMINAE-MEIC "Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola" or Decreto Ejecutivo N° 42769-MAG-S-MINAE "Reglamento para optar por el Registro de Ingrediente Activo Grado Técnico mediante el reconocimiento de la evaluación de los estudios técnicos aprobados por las Autoridades Reguladoras de los países miembros de la OCDE y los países adherentes de la OCDE," shall undergo updating in accordance with the regulation established for such purposes pursuant to Transitional Provision 5. These registrations shall be considered valid for a period of five years from the date of entry into force of the present regulation. Said period shall be deemed extended by an equal period for applications that have been submitted for updating in accordance with the regulation referred to in Transitional Provision 5, if upon expiration of such period the competent reviewing authorities have not yet completed the review of the updating applications." Additionally, through executive decree n.º43838-MAG-S-MINAE, a technical regulation was specifically issued entitled "RTCR 509:2022.

Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes, Vehículos Físicos y Sustancias Afines de Uso Agrícola. Registro," published in the Diario Oficial La Gaceta n.°253, Alcance n.°278 dated December 21, 2022 (https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2022/12/21/ALCA278_21_12_2022.pdf), which ordered the repeal (derogatoria) of executive decree n.°39995-MAG of December 15, 2016, "Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados" and its amendment, published in Alcance No 10. of January 16, 2017" (as amended by decreto n.°41481-MAG, the subject of this action). That framework shall enter into force on March 21, 2023, so the repeal will not take effect until that date. Consequently, the constitutional challenges remain in force.

IV. ON PHYTOSANITARY PROTECTION (PROTECCIÓN FITOSANITARIA) AND ITS CONSTITUTIONAL GROUNDING (RAIGAMBRE CONSTITUCIONAL)

First, it is worth emphasizing that phytosanitary protection measures are constitutionally rooted in our Social State of Law (Estado Social de Derecho), insofar as they simultaneously seek to safeguard values of great constitutional significance: the right to health (art. 21), the protection of consumers' rights to health and a healthy environment (art. 46), as well as the promotion of agricultural production—of such importance for our country—in conjunction with environmental protection (art. 50). These were the constitutional principles that the legislature had in mind when enacting the Ley de Protección Fitosanitaria. This has been recognized by this Court in numerous decisions. For example, in sentencia n.°2009-013606, the Court made the following considerations:

"Article 1 of the Ley de Protección Fitosanitaria clearly states: 'The phytosanitary protection measures established in this law and its regulations are hereby declared to be of public interest and mandatory application.' This law addresses fundamental principles and needs for the stability of the country, such as food security (seguridad alimentaria) and the economic activity sustained by agricultural production. This is grounded in several articles of our Constitución Política. Thus, in accordance with article 50, 'the State shall endeavor to promote the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most equitable distribution of wealth.' Furthermore, pursuant to this provision, the State must guarantee, defend, and preserve every person's right to a healthy and ecologically balanced environment, and the law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions.

Moreover, from article 21 of the Constitución Política, which enshrines the inviolability of human life, there derives the right to health, to the physical, mental, and social well-being of persons, and the State's obligation to protect them (Sala Constitucional, Voto No. 3705-93 de 15 horas del 30 de julio de 1993). Likewise, article 46 in fine enshrines the right of all consumers and users to protection of their health, environment, safety, and economic interests. These were the constitutional principles that the legislature had in mind when enacting the Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997. Among its principal objectives are: preventing and averting the introduction and spread of pests; protecting plants from the damage they cause; regulating their control; promoting integrated pest management (manejo integrado de plagas) within sustainable development programs; regulating the use and handling of chemical, biological, or related substances and the equipment for applying them in agriculture; and preventing phytosanitary measures from constituting an unnecessary obstacle to international trade (article 2).

The Law establishes a special procedure for responding to phytosanitary emergencies that may compromise the country's food security and economy, and grants the Administration certain powers to adopt all measures necessary to control such a situation. If it is a constitutional duty of the State to organize national production, it is equally, as a consequence, its duty to design mechanisms for controlling pests that may adversely affect it, employing various techniques such as the declaration of quarantines (cuarentenas), the destruction of plants, the control of the entry into the country and the country of origin of plants or biological control agents, integrated pest management, among others. In this regard, pest control must be a shared effort between the State and the private parties involved in a situation of this nature. However, if, in a specific situation, a private party fails to comply with the guidelines issued by the Servicio Fitosanitario del Estado for pest control, the Administration is not only entitled but also obligated to step in and carry out the necessary control work to enable the timely containment of existing infection sources.

Such conduct on the part of the Administration must not give rise to any patrimonial liability on its part, since it is motivated precisely by the private party's omission—as that party is the primary person responsible for combating the infectious situation in accordance with the instructions issued to that effect by the Servicio Fitosanitario. This is the reason that justifies the exemption from liability established in the challenged article 15. The protection of public order takes precedence over individual interest; however, it is the private party's negligence that justifies the fact that, notwithstanding that the Administration's action causes damage of exceptional severity, there is no legal basis for claiming any compensation from the State, particularly given that such negligence may not only affect the private party but may also compromise the well-being and general interest of society.

The negligence and omission of the private party therefore compel the Administration to exercise its police power (poder de policía) in order to protect the social public interest. When we speak of 'police power' in a broad sense, we refer to that set of measures aimed at protecting public safety, morality, and health, as well as the defense and promotion of the collective economic interests and the general well-being of society. In principle, it manifests as a power vested in the legislature and is therefore non-delegable. However, the legislature may, through ordinary law, create an attribution of functions, assigning to the executive branch, for example, the authority to regulate certain matters within the limits pre-established by law; this is precisely what occurs in the present case. The Ley de Protección Fitosanitaria grants the Executive Branch, through the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the necessary powers to control potential infection sources and/or pests." (Emphasis not in the original.)

In the same vein, this Court has been mindful that the chemical components used to control pests in agricultural products have a clear and notable impact on the environment (through soil saturation and fertilization), but also on food security (seguridad alimentaria) (access to food), and for this reason it is necessary for the State to adopt a proactive and vigilant stance on this matter. Indeed, the State has the obligation to regulate the use of chemical or related substances for agricultural use, in such a way that they are handled correctly and reasonably and do not generate risks to human health or the environment. Furthermore, the State has the responsibility to guarantee the well-being of its inhabitants and an ecologically balanced environment. In ruling n.°2021-019096, the following was decided:

"VI.- ON THE REGULATION OF PESTICIDE USE As noted above, the right to life, to health, and to a healthy environment are fundamental rights regulated under Articles 21 and 50 of the Political Constitution, and their protection is a matter of public interest. It is precisely for this reason that the State has the obligation, in the interest of protecting the health of the population and pursuant to the environmental precautionary principle (principio precautorio ambiental), to regulate the use of chemical or related substances for agricultural use, in such a way that they are handled correctly and reasonably and do not generate risks to human health or the environment. Furthermore, the State also has the responsibility to guarantee the well-being of citizens and an ecologically balanced environment. In this regard, the Court has established that the State must play the role of guarantor with respect to the proper use of pesticides (plaguicidas) and the prevention of their harmful effects on health and the environment. In this connection, in Ruling N° 2004-13968 of 11:35 hours on 3 de diciembre de 2014, the Court stated:

"III.- That report [FOE-AM-19/2004 of 20 de octubre de 2004, prepared by the Agricultural and Environmental Services Area of the Operational and Evaluative Oversight Division of the Contraloría General de la República, on the assessment of the State's management with respect to the control of agricultural pesticides] originated from the need to oversee the administrative process related to one of the most pressing environmental problems the country must resolve, which is the use of chemical, biological, or related substances in agricultural activities, and from the need for the State to intervene by exercising a regulatory function over the use of agrochemicals (agroquímicos), so as to guarantee farmers the availability in the market of effective products for pest control while, at the same time, protecting the health of the general public and their right to a healthy and ecologically balanced environment.

The report stated that this oversight is exercised primarily by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, through the Servicio Fitosanitario del Estado, which must work in coordination with the Ministerio de Salud and the Ministerio del Ambiente y Energía with respect to monitoring the impacts on health and the environment, as well as with the Ministerio de Hacienda with regard to the importation and exemption of such products. Its general objective was to assess the State's management in relation to the control of pesticides used in agricultural activities and their effects on the environment and human health, primarily the actions of the Servicio Fitosanitario del Estado of the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG); and the specific objectives of the study were: a) to evaluate national policies and governing authority (rectoría) in the field of pesticide-use control, identifying the participating institutions and their competencies, b) to evaluate the pesticide registration process in the country and the associated regulations, c) to evaluate the exemption and importation process for pesticides in the country, and d) to evaluate the oversight and monitoring of pesticide use.

IV.In that report, the Contraloría General de la República concluded that the Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) does not fulfill its founding objectives with efficiency and in adherence to the principle of legality—which call upon it to regulate, execute, and oversee the registration and use of agrochemicals within the framework of agricultural activity in harmony with nature and in faithful compliance with the constitutional principles of the right to life, health, and a healthy environment. It determined that, on the contrary, the actions of that body are oriented toward facilitating the registration and commercialization of such substances, justified on the purported interest of improving the competitiveness of agricultural producers, whereas those objectives appear instead to be directed at fostering competition in the pesticide market, above the constitutional rights of the farmers themselves and the principles of environmental protection and human health.

It concluded that the companies most benefited by the SFE's facilitative function have been those engaged in the sale of agrochemicals, especially those known as generics, to the detriment of agricultural producers and consumers. It clarified that this does not mean that pesticides of this type may not be registered in the country, but rather that their registration must be carried out in compliance with the applicable regulations and in a manner that ensures the Costa Rican population's protection of their health and their fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, and that protects the national farmer's right to access quality inputs; without prejudice to the necessary measures that the State must implement to seek the gradual reduction of pesticide use and the promotion of alternative mechanisms. These considerations led the Contraloría General de la República to issue a series of final directives addressed to the President of the Republic and to the Ministers of Planificación Nacional y Política Económica, Agricultura y Ganadería, Salud, Ambiente y Energía, and Economía, Industria y Comercio, as well as to the Internal Auditor of the Ministerio de Agricultura y Ganadería."

Likewise, in Ruling N° 2006-09565 of 16:08 hours on 5 de julio de 2006, this Court held:

"(…) it is evident that the Costa Rican State has a duty to act effectively and preemptively to prevent the occurrence of events that degrade the environment and compromise its sustainability." And, in N° 2011-016937 of 14:36 hours on 7 de diciembre de 2011, the Court ruled:

"(…) VIII.- ON THE REGULATION OF PESTICIDE REGISTRATION. The proper use of pesticides can be beneficial for the control and elimination of pests, in support of the food security of the population and of economic activity based on agricultural production. However, the potential risk that the use of such substances may pose to human health and the environment must be acknowledged. This has even prompted the adoption of international instruments with the express objective of protecting human health—including the health of consumers and workers—and the environment against the possible harmful effects of pesticides, such as the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, which was approved by Costa Rica through Ley No. 8705 of 13 de febrero de 2009.

(…) this Court has recognized the risk that the use of pesticides may entail and the importance of adopting appropriate measures to regulate their use. In the Costa Rican legal system, there are various statutory and regulatory provisions from which it follows that the activity of importing, manufacturing, commercializing, and using pesticides is heavily subject to the State's police power (potestad de policía), in order to guarantee the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment." (Considerations that were reiterated in ruling n.°2021-024807).

Reflecting these constitutional principles, statutory provisions declared to be of public interest have been enacted by the legislature to address this important matter. For example, the aforementioned Ley de Protección Fitosanitaria provides in Art. 1° that "the phytosanitary protection measures established in this law and its regulations" are declared "of public interest and mandatory application"; the Ley General de Salud (declared of public interest under Art. 7) also contains general provisions regarding the handling of these substances; and the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (also of public interest by virtue of the express provisions of Arts. 3 and 61 of the law) includes provisions and competencies granted to MINAE with regard to activities that may cause soil contamination (see Art. 28 et seq.).

Thus, a very broad sphere of action of the Costa Rican State regarding the use of agrochemicals is evident, encompassing the regulation of both the use and handling of chemical, biological, or related substances and the equipment used to apply them in agriculture, as well as their registration, importation, quality, and residues, while at the same time seeking to protect human health and the environment.

As regards the subject matter of this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), of particular relevance is the topic of the "registration" (inscripción) of products, which is regulated in greater detail in Arts. 23, 24, and 25 of the Ley de Protección Fitosanitaria. These provisions establish registration and enrollment as one of the mechanisms for controlling establishments and inputs for agricultural use. Specifically, and of particular relevance to this action of unconstitutionality, Art. 23 of the law provides as follows:

"Art. 23 - Registration (Inscripción) of Substances and Equipment In accordance with the requirements to be set out in the regulations of this law, all chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use must be registered in the registry that the Servicio Fitosanitario del Estado shall create in order to maintain information on their characteristics and to ensure their correct use in the country." As will be examined below, the regulations that are the subject of this action respond precisely to this obligation of the State, entrusted to the SFE, to keep the registry of substances used for agricultural purposes up to date.

V. BACKGROUND IN CONSTITUTIONAL JURISDICTION

The subject matter submitted for analysis has been examined from various angles by this Court.

In ruling n.°2017-06668, concerning the constitutionality of executive decree n.°39995-MAG (which was subsequently amended by the decree that is the subject of this action), the following was decided:

ON THE MERITS. REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF THE RIGHT PROTECTED UNDER ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION, RELATING TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The plaintiff alleges violation of the right protected under Article 50 of the Political Constitution, specifically, of the precautionary principle (principio precautorio) and the reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba) in environmental matters, given that, on the one hand, the contested regulations require the Administration to demonstrate the existence of an unacceptable risk to human health, the environment, or agriculture in order for the registration of an active ingredient (ingrediente activo) and formulated pesticides (plaguicidas formulados) to be restricted or prohibited, notwithstanding the scope of the aforementioned principle, and, on the other hand, the fact that, under the challenged regulations, it is the Administration—rather than the holder of the activity—that must prove the existence of a risk to the aforementioned legally protected interests (bienes jurídicos), when the principle in question demands the contrary.

In this regard, Article 7° of Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados (which is, in essence, the regulation challenged by the plaintiff), provides as follows:

"ARTICLE 7. During the term of validity of a registration, when the competent Ministries demonstrate an unacceptable risk to human health, the environment, or agriculture, the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado, SFE) shall restrict or prohibit its use." The provision, per se, has as its purpose the protection of the environment and human health, since it precisely seeks to restrict or prohibit the use of a valid registration when an unacceptable risk exists; consequently, far from harming those constitutional interests, it protects them. The appropriate time to apply the precautionary principle is when the registration of an active ingredient or pesticide is being processed. It is to be assumed that during that registration procedure, the circumstance may arise in which there is some technical or scientific doubt regarding the impact of the product on human health, the environment, or agriculture.

It is at that stage of the proceedings that the precautionary principle may be applied—meaning that, in the face of doubt, the Administration must decide not to approve a registration. The challenged regulatory provision—that is, Article 7°—refers to a stage subsequent to this one, since it presupposes that the registration procedure has already been conducted, concluded, and that the registration already exists. Consequently, in order to nullify a registration that has already been processed, demonstration of an unacceptable risk is indeed required. On the other hand, as already noted, the provision is protective of human health and the environment, and to that end it contemplates a sovereign power (potestad de imperio) of the public administration, namely the restriction or prohibition of use of a registration, even where a pre-existing substantive legal situation (situación jurídica sustancial) in favor of the regulated party (administrado) exists, such as the registration itself.

IV. ON THE VIOLATION OF WHAT IS PROVIDED IN ARTICLE 146 OF THE POLITICAL CONSTITUTION

Nor does the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) find that the failure of the Minister of Health and the Minister of the Environment to countersign the Decree constitutes a constitutional defect in the challenged regulation, given that, as the plaintiff itself acknowledges, the challenged Decree was issued jointly by the President of the Republic and the Minister of Agriculture, and therefore no violation of the provisions of Article 146 of the Political Constitution is apparent, notwithstanding what the plaintiff claims in this regard. In light of the foregoing, the action must also be rejected on the merits with respect to this point." (Emphasis not in the original.)

These considerations are especially significant in the present case, as they make clear that, in order for a registration that has already been authorized to be invalidated, it must be shown that an unacceptable risk to human health and the environment has been demonstrated. It was likewise emphasized that the failure of the Minister of Health and the Minister of the Environment to countersign the decree does not constitute a constitutional defect in the challenged regulation.

Subsequently, in ruling n.°2017-007766, the following was decided:

III. SPECIFIC CASE

Prior to resolving the present amparo proceeding (recurso de amparo), it must be noted that the purpose of an amparo action is to provide timely protection against infringements of or threats to fundamental rights and freedoms, not to serve as a generic instrument for guaranteeing the principle of constitutional supremacy or the principle of legality. For that reason, the Chamber may not, through an amparo proceeding, set itself up as an abstract reviewer of the constitutionality of infra-constitutional norms. Accordingly, pursuant to numeral 30, section a) of the Law governing this jurisdiction, an amparo action against laws or other regulatory provisions does not lie in this case, except when they are challenged together with the individual acts of application thereof, or when they involve self-executing norms (normas de acción automática), in which case the procedure regulated in numerals 73 et seq. of the Ley de la Jurisdicción Constitucional must be followed. Based on the circumstances just described, an amparo action does not lie in this case.

IV. NOTE BY JUSTICES CRUZ CASTRO AND RUEDA LEAL

By resolution No. 2017006668 of 10:50 hours on May 10, 2017, an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, was rejected on the merits. In that ruling, Justices Cruz Castro and Rueda Leal dissented and ordered the action to be given course, because we considered that the matter warranted resolution through the action of unconstitutionality procedure.

V. SEPARATE NOTE BY JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ

I concur with the majority opinion in this amparo proceeding; however, I must expressly state that my position was to allow the action filed at the time by the interested parties in connection with this matter to proceed. My reasons were as follows:

"From my perspective, the decree establishes procedures to bring a group of pesticide registrations up to date with current technical requirements, and it assures those who manage to meet such conditions not only a new authorization period (Article 6), but also the guarantee (Article 7) that state authorities will not interfere with their business unless they can demonstrate 'an unacceptable risk to human health, the environment, or agriculture.' Read in this way (as proposed by the plaintiff), the provision seeks to give registration holders a guarantee against State actions in relation to their products, but at the cost—according to the petitioner—of sacrificing the precautionary principle, which holds constitutional rank.

I consider that the Costa Rican legal order obligates the State, both constitutionally and by treaty, to protect public health, such that if a person reasonably establishes a certain, real, and imminent risk to public health from the effects of a registered pesticide, state authorities have a duty to act, regardless of whether that product is registered or not, because such a registration could not be placed above a legally protected interest such as public health. History has documented numerous examples of pesticides such as Nemagón and DDT that, despite having passed the tests and screening processes that existed at the time to ensure their viability, turned out not to be harmless to human health.

The challenged provision is embedded within a normative framework of protection at the constitutional and treaty level that obliges authorities—even on their own motion—to issue whatever precautionary measures (medidas cautelares) they deem necessary when a harm (certain, real, and imminent to the health of the population) is reasonably established, such that the phrase 'unacceptable risk' is not one that the Administration must prove conclusively, nor one that imposes the burden of proof on the regulated party, but rather one that—as stated above—is reasonably established from the specific facts; protection for which the legal order provides, among other legal instruments, protection through the amparo proceeding.

Similarly, with regard to the precautionary principle in environmental matters, this Constitutional Tribunal has taken important steps, as seen, for example, in the doctrine to be drawn from ruling No. 2004-1923 of 14:55 hours on February 25, 2004, in which the postulate is extensively developed that absolute scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation (…)

The cited ruling is binding on state authorities, such that both the right to health and the precautionary principle in environmental matters oblige the State to act even in the face of mere risk, provided, of course, that it is certain, real, and imminent; and thus the contested provision could not nullify—and from my perspective does not nullify—the State's obligation to act in protection of these legally protected interests, an obligation grounded in constitutional and treaty-based norms. In that sense, I do not believe the provision has, in itself, language that clashes with the indicated values; but if it were applied within a framework that threatens the interests described, the legal order has—above and beyond that provision of mere regulatory value—immediate precautionary remedies that the regulated party may seek in their protection, including the amparo proceeding.

Consequently, for the foregoing reasons, I consider that the provision, in its content, can never per se nullify the constitutional and treaty-based obligation the State has to protect health and the environment." I hereby clarify my position in that case and the reasons why I now agree with the majority.

Furthermore, the Chamber addressed the constitutionality of decree n.°40059-MAG-MINAE-S, "RTCR 484:2016. Insumos Agrícolas, Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de uso Agrícola. Registro, Uso y Control," whose purpose was to regulate the registration process for synthetic formulated pesticides, technical-grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico), adjuvants (coadyuvantes), and related substances (sustancias afines) for agricultural use of the SFE. Its scope of application covers natural and legal persons that register, market, import, formulate, manufacture, rebottle, repackage, store, distribute, and handle formulated chemical pesticides, technical-grade active ingredient, adjuvants, and related substances, as well as those of mineral origin and inorganic salts. By means of voto n.°2022-023238, the majority dismissed the action of unconstitutionality. From the foregoing, it is apparent that said regulation was the applicable one for new registration processes.

Furthermore, in ruling n.°2022-026651, this Court addressed the constitutionality of decreto n.°39995-MAG, entitled "Reglamento para la Actualización de la Información de los Expedientes de Registro de Ingrediente Activo Grado Técnico y Plaguicidas Formulados," and, by majority vote, dismissed the action for unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). That decree and the one under examination in the present case do not specifically address the process of registration (inscripción) of new pesticides (plaguicidas), but rather their regulation applies to products already on the market whose registration was carried out under parameters that did not require prior registration of the IAGT, and thus the Executive Branch deemed it essential to update the information in these registrations and to establish for them a validity period equal to that of registrations granted under the current regulations.

In that constitutional proceeding, it was explained that decreto n.°39995-MAG of December 15, 2016 is a set of regulations designed to update the information in the registration files of active ingredient of technical grade (ingrediente activo grado técnico, IAGT) and formulated pesticides (plaguicidas formulados). The regulations seek to achieve the registration of all chemical, biological, or related substances for agricultural use that have long been on record with the SFE. This includes all chemical entities that were not registered because the legislation did not establish this as a mandatory requirement. In this way, from the entry into force of this Reglamento forward, no IAGT and/or formulated product marketed in Costa Rica should be unknown to the State, and, better still, these regulations seek to maintain updated information that allows for better oversight. In doing so, the regulations bring the technical and scientific information from older registrations into the present by linking the IAGTs with those registered under the regulations pursuant to which they were originally enrolled.

In this manner, it opens the possibility for the State to have access to confidential chemical information that is lacking in the files of older registrations. Starting from these premises, the constitutional grievances raised in the specific case will now be examined in turn.

VI. ON LEGAL COMPETENCIES

First, the petitioner asserts that the Ministerio de Salud and MINAE must actively participate in this process of registration, post-registration, and revalidation (reválida) or updating of pesticide information, since the substances have a direct or indirect impact on the environment in general and consequently on human health. The petitioner therefore challenges the fact that the decree grants the SFE the authority to issue registrations unilaterally, without the participation of the other ministries, which in his view constitutes a regression in the level of protection and a violation of the principle of objectification of environmental oversight (principio de objetivación de la tutela ambiental).

The Ministro de Agricultura y Ganadería explained, in this regard, that the legal and technical rules relating to phytosanitary protection (protección fitosanitaria) must be interpreted in accordance with the constitutional duty of the State and of society in general to act in prevention of environmental risk and of both human and animal health, as is indeed the case when issuing both decreto ejecutivo n.°39995-MAG and n.°41481-MAG. The Minister indicated that the legislature conferred upon the SFE the authority to pursue the objectives set forth in the Ley de Protección Fitosanitaria, and that such assignment of authority is exclusive to that body, which encompasses the creation and custody of the corresponding registries. To this end, the provisions of the Ley de Sanidad Vegetal and the Ley de Protección Fitosanitaria are cited. The latter expressly establishes the SFE's authority in matters of registration and oversight of agricultural-use pesticides.

Regarding this matter, the PGR noted that the challenged decree does not include the participation of the Ministerio de Salud or MINAE, and therefore carries the same defect as decreto 39995, unless the Court determines that the competencies assigned to other bodies under their respective enabling statutes are neither repealed nor modified by the challenged rule, and that the SFE — in the exercise of its legal competencies — may and must require the participation of any specialized technical body in order to verify that a pesticide does not pose a threat to health or the environment.

In this regard, the Court does not find that this constitutes a specific violation of constitutional law. The fact that the ordinary legislature decided to concentrate phytosanitary protection competencies in a specific legally created authority, namely the SFE, attached to the MAG, does not in any way constitute a violation of any provision of our Constitución Política. This represents a decision regarding specific organizational and competency design that falls within the legislature's discretionary authority and, moreover, does not nullify the policy leadership (rectoría) that the Ministerio de Salud or MINAE may hold in matters within their respective competencies. In this regard, the legislature provided the SFE with broad competencies precisely in matters of phytosanitary protection. To this end, art. 5 of the Ley de Protección Fitosanitaria, n°7664, provides the following:

"ARTICLE 5.- Functions and Obligations The Servicio Fitosanitario del Estado shall have the following functions:

• a)Safeguard the sanitary protection of plants.
• b)Provide advisory services in matters of phytosanitary protection and recommend the issuance of the necessary legal rules in this field.
• c)Coordinate with other ministries and their subordinate agencies the relevant actions for compliance with this Law and its Regulations. It shall serve as a supporting and auxiliary body of the Dirección General de Aduanas of the Ministerio de Hacienda in the oversight and control of the entry and valuation of agricultural and livestock goods and products.

(As amended by Article 3 of Ley No. 8373 of August 18, 2004).

• d)Develop, recommend, coordinate, execute, and disseminate the regulations and provisions that ensure the implementation of this law.
• e)Establish and implement the technical, legal, and administrative measures to avoid, prevent, and delay the introduction or establishment of new pests (plagas) in plants.
• f)Eradicate, control, or retard the spread of already-introduced pests.
• g)Carry out the phytosanitary control of national and international trade in plants, biological control agents, and other types of organisms used in agriculture, packaging and conditioning materials, and means of transport capable of spreading or introducing pests that threaten food security and the economic activity underpinning agricultural production.
• h)Formulate, execute, and supervise pest surveillance and detection programs, as well as emergency plans.
• i)Study and diagnose the phytosanitary condition of the country.
• j)Establish and keep updated a national information system regarding phytosanitary conditions.
• k)Officially declare the presence of pests and their quarantine significance.
• l)Evaluate and regulate, in the area of plant protection (fitoprotección), any production method.
• m)Organize, endorse or withhold endorsement from, and support the development, dissemination, and implementation of programs for the prevention and control of existing pests.
• n)Promote and oversee integrated pest management (manejo integrado de plagas) and the appropriate methodologies used.
• ñ)Control the phytosanitary quality of propagation material.
• o)Control chemical, biological, or related substances for agricultural use with respect to their registration, importation, exportation, quality, tolerance, residues, dosages, effectiveness, toxicity, public presentation, preservation, handling, trade, general conditions of use, safety, and precautions in the transport, storage, and disposal of containers and residues of such substances; likewise, control the equipment necessary for their application and any other activity inherent to this subject matter.
• p)Control the phytosanitary quality of export plants in order to issue phytosanitary certificates, in accordance with applicable international treaties on the subject, this law, and its regulations.
• q)Regulate, in the area of plant protection, the importation, exportation, research, experimentation, movement, propagation, industrial production, commercialization, and use of transgenic materials and other genetically modified organisms for agricultural use or their products.
• r)Promote, support, and endorse the phytosanitary scientific research that may be required.
• s)Seek technical and financial support from national and international bodies to strengthen the Servicio Fitosanitario del Estado.
• t)Recommend to the Executive Branch the ad honórem appointment of phytosanitary authorities.
• u)Oversee the administration, control, and use of resources obtained through the application of this law.
• v)Provide, upon agreement, training, advisory services, and consultancies in matters of phytosanitary protection.
• x)Promote the international harmonization of phytosanitary measures.

The controls referred to in this article may be carried out in full or on a random basis, as determined by technical criteria." (Emphasis not in the original.)

From the foregoing it follows that the competency to "control chemical, biological, or related substances for agricultural use with respect to their registration" was expressly assigned by the legislature to the SFE, without prejudice — as the same article provides — to coordinating with other ministries and their subordinate agencies the relevant actions for compliance with this law and its regulations.

Furthermore, the law expressly provides that such substances must be registered in the registry that it is precisely the SFE's responsibility to create and maintain, and also sets forth the consequences for failing to comply with the procedure:

"Art. 23. Registration of Substances and Equipment.

Pursuant to the requirements set out in the regulations of this law, all chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use must be registered in the registry that the Servicio Fitosanitario del Estado shall create in order to have information on their characteristics and to ensure their correct use in the country.

Art. 24.- Registration of Substances No natural or legal person may import, export, manufacture, formulate, store, distribute, transport, repackage, re-bottle, advertise, handle, mix, sell, or use chemical, biological, or related substances for agricultural use that are not registered pursuant to this law. (…)" It is required, of course, that these competencies must be exercised within the framework of the constitutional rights to health and a healthy environment, and that the SFE authorities must in all cases safeguard such rights.

In this regard, it is necessary to emphasize that this Court, in sentencia n.°2022-023238, already established that, even though the registrations (registros) fall under the jurisdiction of the SFE, the other ministries mentioned have the ability to warn, within the scope of their respective competencies, of the existence of prohibited materials or materials subject to new restrictions under the international regulations that fall within such competencies. It was noted that this type of regulation does not mean that the remaining functions of the two ministries are diminished, nor that they may not engage in active participation and collaboration — either prior to the granting of a registration or in the exercise of their oversight function — when a registration fails to comply with international obligations due to the use of internationally prohibited products; for example, international standards regarding unacceptable risks to health and the environment (see sentencia n.°2022-023238). Moreover, in the report submitted in expediente n.°18-009107-0007-CO, the PGR stated the following:

"[T]he possible relaxation of the pesticide (plaguicidas) registration procedure introduced by decreto n.°40059-MAG-MINAE-S, in pursuit of greater access for the agricultural sector to lower-cost products and inputs, cannot be to the detriment of the legal jurisdiction of the technical bodies of the MAG, MINAE, and MINSA to request whatever information they deem pertinent and to determine, through rigorous evaluations and data analyses, that the requested agrochemicals (agroquímicos) are harmless to human health and the environment." (Emphasis not in the original.)

Furthermore, it should be noted that the criticisms raised by the petitioner — in light of the CGR's observations — arose in a different regulatory context, because it was precisely in response to those recommendations and omissions that a transitional measure was expressly adopted in decreto ejecutivo n.°40059 "Reglamento Técnico: 'RTCR 484:2016. Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola. Registro, Uso y Control'", in force as of July 13, 2017, which is aimed precisely at providing the MAG and the SFE with appropriate technical bodies to resolve all matters relating to agrochemical registrations, and which expressly states that said body shall operate "without prejudice to the constitutional or legal competencies corresponding to the Ministerios de Salud o Ambiente":

"FIFTH TRANSITIONAL PROVISION: The Ministerio de Agricultura y Ganadería shall establish within its organizational structure, within twelve months from the effective date of this decree, the following Evaluation Areas: chemical, agronomic, toxicological, and ecotoxicological, as part of the Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación, which shall be responsible for the review, verification of compliance with requirements, evaluation, and assessment of the toxicological and ecotoxicological documents and studies and environmental fate studies required by this regulation under its various registration modalities, without prejudice to the constitutional or legal competencies corresponding to the Ministerios de Salud o Ambiente." (Emphasis not in the original.)

Consequently, it falls to the national technical authorities, in accordance with the broad powers granted by the legal system, to carry out the procedure for updating the information in the registration files (expedientes de registro) of technical-grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico) and formulated pesticides (plaguicidas formulados) with the utmost rigor and care, in order to safeguard the fundamental rights to health and to a healthy environment of all inhabitants. In this way, the ultimate responsibility for deciding whether or not to authorize a request to update a product's registration lies with the national authorities. In that regard, sentencia n.°2022-023238 concluded that, in each specific petition — which in the present case concerns the updating of information in the registration files of technical-grade active ingredient and formulated pesticides — it falls to our national authorities to remain vigilant with respect to the studies submitted to them for review, and this does not in any way constitute an authorization to relax the processing and oversight procedures that must be carried out.

On this point, it is worth adding that, even if we had the highest regulatory standards, those alone would not be sufficient if the national authorities do not responsibly exercise the competencies assigned to them. In that sense, a dismissal of the grievance does not imply any endorsement of a failure by the authorities to be vigilant both before and after the fact. On the contrary, this Court understands that even at the slightest hint of doubt, the authorities must proceed to request all documentation or studies that may be relevant, for the purpose of verifying that the product whose registration is to be updated meets the parameters and conditions necessary to safeguard human health. It also falls to them to ensure that its use is appropriate and achieves the desired effects. The rigor applied in the selection of studies is just as important as the subsequent controls that may be carried out in the application and use of the products.

It is appropriate to cite the reflections made by this Court in sentencia n.°2011-016937, in the context of examining other regulations aimed at the registration of pesticides:

"VII.- ON THE REDUCTION OF RISKS TO HEALTH AND THE ENVIRONMENT, IN ACCORDANCE WITH THE PROVISIONS OF ARTICLE 5 OF THE INTERNATIONAL CODE OF CONDUCT ON THE DISTRIBUTION AND USE OF PESTICIDES. It is of interest to refer to the provisions of the aforementioned International Code of Conduct on the Distribution and Use of Pesticides, which was adopted for the first time in 1985 by the twenty-fifth session of the conference of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO). As explained in the preface to the revised version (adopted by the 123rd session of the FAO Council, November 2002), this code of conduct was adopted and has been revised with the aim of achieving greater food security while simultaneously protecting human health and the environment. To this end, standards of conduct are established to serve as a framework and reference point for the appropriate and rational use of pesticides, focused on risk reduction, the protection of human and environmental health, and the support of sustainable agriculture through the effective use of pesticides [source: (Source: http://www.fao.org/agriculture/crops/core-themes/theme/pests/pm/code/en/(05/08/11)] (…)

VIII. ON THE REGULATION OF PESTICIDE REGISTRATION

The appropriate use of pesticides can be useful for controlling and eliminating pests, to the benefit of the food security of the population and of economic activity based on agricultural production. However, the potential risk that the use of such substances may pose to human health and the environment must be acknowledged. This has even prompted the adoption of international instruments with the express objective of protecting human health — including the health of consumers and workers — and the environment against the possible harmful effects of pesticides, as in the case of the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, which was approved by Costa Rica by means of Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009. In that instance, this Court addressed the mandatory legislative constitutionality consultation submitted to it prior to the approval of said international instrument (expediente número 08-015252-0007-CO) and stated — insofar as is relevant — that:

"(…) the Costa Rican State has a duty to act effectively and in advance, to prevent the occurrence of events that degrade the environment and compromise its sustainability. From that perspective, committing itself, through an international treaty such as the one under consultation, or through a domestic act, to facilitating the rational use of chemically hazardous products subject to international trade is not only possible but entirely consistent with its constitutional duties. Pesticides and industrial chemicals are substances that can cause harm to human health and the environment. Faced with such a threat, the Rotterdam Convention provides the Parties with the possibility of knowing in advance the composition and effects of certain chemical products, which are expressly listed in its Anexo III. The appropriate measures taken by the State to regulate the commercialization and use of those products in industrial, agricultural, and other activities are consistent with its duty to preserve the aforementioned values of constitutional rank.

Hence, the obligations the State would assume upon definitively approving this Convention are legitimate, in accordance with constitutional law. This would represent a sovereign decision of the State to submit itself to the obligations contained in the Convention, in order to contribute to the protection of the health of individuals and the integrity of the environment; therefore, it can be concluded that, in general terms, no constitutional defects are observed in the clauses of the Rotterdam Convention whose approval is submitted for consultation." (resolución número 2008-018207 de las 18:15 horas del 10 de diciembre del 2008) This confirms that this Court has recognized the risk that the use of pesticides may entail and the importance of adopting appropriate measures to regulate their use. In the Costa Rican legal system, there exist various statutory and regulatory norms from which it follows that the activity of importing, manufacturing, commercializing, and using pesticides is heavily subject to the police power (potestad de policía) of the State, in order to guarantee the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment. First among these is the Ley General de Salud, which in its ARTICLE 213 provides:

"ARTICLE 213.- Every natural or legal person engaged in the production of food must do so under sanitary environmental conditions and employing techniques of defense or conservation approved by the health authority, in order to prevent, primarily, the contamination of such products and their dangerousness due to the presence of toxic residues arising from their treatment with pesticides or other defense or conservation systems." While ARTICLE 244 of that same statutory body provides:

"ARTICLE 244.- Natural and legal persons who import, manufacture, handle, store, transport, trade in, supply, or apply substances, mixtures of substances, or products referred to as pesticides under the plant health law shall be subject to the regulatory provisions that the Ministry issues in agreement with the Ministerio de Agricultura for the protection of the health of individuals in accordance with that law; those with an interest in the matter must register every pesticide or product intended for the control or extermination of infestations and apply for prior authorization to operate where such substances, mixtures of substances, or products, by their nature or use, are not covered by the aforementioned law and are capable in any manner of causing poisonings or serious harm to the health of individuals or of animals useful to or harmless to humans." For its part, through the Ley de Protección Fitosanitaria (Ley No. 7664 de 8 de abril de 1997), the plant health protection measures established in that law and its regulations were declared to be of public interest and mandatory application (art. 1).

Furthermore, among the objectives of that law is: "To regulate the use and handling of chemical, biological, or related substances and equipment for their application in agriculture; as well as their registration, importation, quality, and residues, while at the same time seeking to protect human health and the environment" (artículo 2, inc. e). The competent authority in this matter is the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado, SFE), which is responsible for—among other functions—: "Controlling chemical, biological, or related substances for agricultural use, with respect to their registration, importation, exportation, quality, tolerances, residues, dosages, effectiveness, toxicity, public presentation, conservation, handling, trade, general conditions of use, safety, and precautions in the transport, storage, disposal of containers, and residues of such substances; as well as controlling the equipment necessary for their application and any other activity inherent to this matter" (artículo 5, inc. o).

(…)

It follows from the regulations previously cited that, as a manifestation of the aforementioned police power (poder de policía), the required registration (registro) of pesticides (plaguicidas) prior to authorizing their importation, manufacture, commercialization, or use is included, in order to exercise prior oversight with respect to the proper fulfillment of the corresponding technical requirements of quality and safety, in the protection of public health and the environment." These considerations are applicable to the sub lite, that is, the domestic legal framework provides for various regulations and powers in favor of national technical authorities so that, in exercise of that police power, they remain vigilant and guarantee the quality and benefit of the pesticide products whose registrations are sought to be updated and, ultimately, that the rights of all persons are thereby protected.

In this regard, as will be examined in detail below (infra), the challenged regulations are not designed for the registration of new pesticide products, but rather to update the registrations of products that are already registered and freely commercialized in the national market. At the slightest doubt that a duly registered pesticide (whether as a technical grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico, IAGT) or formulated pesticide (plaguicida formulado)) may cause harm or a threat to health or the environment, all national authorities, including the Ministry of Health or MINAE, have their own powers and competencies to institute the corresponding procedures in order to prevent the importation, manufacture, handling, commercialization, or use of the product. Moreover, if necessary, they may issue whatever precautionary measures (medidas cautelares) are required to safeguard the legal interests in question. Indeed, the precautionary principle (principio precautorio)—which is invoked by the plaintiff (accionante)—must inspire all ex ante and ex post oversight conduct of all the aforementioned public authorities and, if in any specific case harm or threats to public health or the environment are suspected or evidenced, those authorities are under a constitutional obligation to adopt the appropriate preventive measures.

What was already stated in sentencia n.°2017-06668, regarding the constitutionality of decreto ejecutivo n.°39995-MAG, must be reiterated here, and it is equally applicable to this decree: the fact that the Ministers of Health and of Environment and Energy did not sign the decree does not constitute a defect of unconstitutionality in the challenged regulations, because it was issued jointly by the President of the Republic and the Minister of Agriculture, and therefore no violation of the provisions of art. 146 de la Constitución Política is found.

Finally, it is reiterated that, in light of the provisions of art. 10 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)—which states that administrative rules shall be interpreted in the manner that best ensures the achievement of the public purpose they serve—this special regulation must be applied and interpreted in an integrated manner with the provisions of the legal framework governing the subject matter (public-interest laws mentioned supra). That is, the challenged provisions cannot in any way be understood to constitute a body of regulations isolated from the rest of the block of legality and constitutionality (bloque de legalidad y de constitucionalidad), nor can the specific task of updating registration information be understood to nullify the remaining legal powers entrusted to other ministerial portfolios.

In light of the foregoing, based on the considerations set out above, this Chamber is unable to establish the alleged violations of the precautionary principle attributed to the decree, solely on the grounds that it was signed by MAG and that the powers to update the registration are concentrated in the SFE. As examined, such powers are sovereign prerogatives (potestades de imperio) conferred by the legislature itself (art. 59 LGAP), which do not render ineffective the remaining legal provisions of public interest in the subject matter.

VII. ON THE PROCEDURE REGULATED BY THE CHALLENGED REGULATIONS

The plaintiff insists that the Ministry of Health and MINAE must participate in these proceedings, all the more so since this is not a simple update, but rather a scientific analysis of the information submitted by the registrant (registrante) in order to conduct the corresponding risk assessment (evaluación de riesgo).

On this point, the Minister of Agriculture and Livestock explains that the decree on updating case files (expedientes) and its amendment apply exclusively to all registrations of "technical grade active ingredient" (IAGT) and formulated products that were registered under a regulatory framework (statutory or regulatory) different from decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET, the "Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola." That is, he emphasizes that it applies only to those product registration case files that are already on the market and were registered in accordance with the regulations applicable at the time of their approval, and which were comprehensively evaluated (health, environment, and biological efficacy (eficacia biológica)) in accordance with those regulations.

He argues that the plaintiff is confused and seeks to create confusion regarding the registered agrochemicals (agroquímicos) that are currently commercialized in the country—those to which decreto ejecutivo n°39995-MAG and n.°41481-MAG apply—attempting to suggest that they must be re-evaluated, which is neither appropriate nor necessary, since all products registered in Costa Rica met the requirements and regulations established under the positive law in force at the time those registrations were granted. Accordingly, he emphatically clarifies that for none of the pesticide products—whether raw materials (materias primas) or formulated products with a valid registration—is there evidence, scientific or technical presumption, or even indications suggesting an additional or resulting danger from their application, with respect to human health, the environment, or the biological efficacy of the pesticide.

Both the Sala Constitucional and PGR have been clear that the Ministry of Health, the Ministry of Environment, the Ministry of Agriculture, or even private parties may resort to the ordinary courts (sede jurisdiccional ordinaria) to request the annulment of the administrative acts (actos administrativos) by which those registrations were granted, and may even request the precautionary suspension of their commercialization. However, neither the Ministry of Health, nor the Ministry of Environment, nor the plaintiff does so, because they lack the evidence and scientific and technical basis to do so; and therefore, he understands that the plaintiff recklessly turns to the Sala Constitucional to raise matters of legality through actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad), whose sole purpose and objective is to obstruct the process of reorganizing the agrochemical registration system undertaken by the Administration.

He insists that the mentioned decrees—n°39995-MAG and n.°41481-MAG—are not granting registrations for new IAGT or formulated pesticides, but rather apply only to existing IAGT (raw materials) and legacy formulated products. In this regard, he explains that it was from 2007 onward that a registration system was established requiring prior registration of the raw material—IAGT. Prior to that date, it was not necessary to register the IAGT, and that is why the Executive Branch issued the decrees now being challenged. He argues that the challenged regulations are not—as the plaintiff claims—facilitating the registration of new products; rather, they open a channel for registration holders to submit the confidential chemical information that is essential to guarantee the absence of toxicologically (toxicológico) and ecotoxicologically (ecotoxicológico) relevant impurities in any of the products currently commercialized in the market under a valid registration granted for an indefinite term.

Therefore, he maintains that it is incorrect to assert that the application of these regulations means that registrations updated in their case files pose an additional risk to health, the environment, or agriculture, since all IAGT registrations that are granted must necessarily and unavoidably correspond to one of the formulations already sold on the market, and with respect to those formulations, the Ministries of Health or Environment have broad and unquestionable powers and authority to adopt the pertinent measures in order to prevent harm to health or the environment.

He points out that decreto ejecutivo n.°39995-MAG and its amendment n.°41481-MAG make it possible to resolve the problems of disorder, uncertainty, and lack of information in the registration case files covering the registrations of IAGT and formulated pesticides with valid registrations, but which were granted under a regulatory framework different from decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MINAE-MEIC. He considers the challenged regulations to be a major step forward, resolving a problem that began in 2004 and had not yet been resolved by previous administrations, as they provide alternatives and pathways to address the two most serious problems affecting the country's registration system: on one hand, the paralysis in registering new and generic products, and on the other, the impossibility of renewing the registrations of formulations currently on the market.

In this regard, he details that the challenged regulations allow: a) the updating of manufacturers, their origin, and production sites of the IAGT associated with formulations already commercialized in Costa Rica and registered under different legislation; b) the same with respect to formulated pesticides; c) the elimination of legal uncertainty regarding the validity of IAGT registrations and formulated pesticide registrations that were registered under prior legislation and regulations, by standardizing the ten-year validity period for all registrations and thereby eliminating the indefinite term. He explains, consequently, that all the required chemical information is thereby incorporated into the registration case file required by art. 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria, enabling decisions to be made regarding the product's safety and efficacy, and putting an end to registrations with indefinite terms.

In the course of processing writ of amparo (recurso de amparo) n.°17-002503-0007-CO, the then Minister of MAG reported under oath before this Chamber as follows:

Regarding the grounds underlying the promulgation of Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, these are found in the 7 recitals (considerandos), of which the first 6 set out the legal basis — in this case, the Ley de Protección Fitosanitaria [Plant Health Protection Law] No. 7664, whose purpose is to regulate the use and handling of chemical, biological, or related substances and equipment for applying them in agriculture, as well as their registration, importation, quality, and residues, while at the same time seeking to protect human health and the environment; all such substances must be enrolled in the registry that the Servicio Fitosanitario del Estado [State Phytosanitary Service] will establish in order to have information on their characteristics and to ensure their proper use in the country. Agricultural pesticides (plaguicidas de uso agrícola) are essential for combating pests that affect agricultural and livestock production (Producción agropecuaria) and for the competitiveness of agricultural producers; it is therefore essential to guarantee the supply and continuity in the commercialization of products that currently hold a valid registration, making it necessary to update the information in their registration files (expedientes) regarding their characteristics and to ensure their proper use in the country.

It is precisely this recital that summarizes the object of the decree under analysis. The decree states in its fourth recital that regulations predating Decreto Ejecutivo N° 33495 MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments, allowed the Ministerio de Agricultura y Ganadería to grant registrations for an indefinite term (plazo indefinido) as well as the enrollment of formulated pesticides (plaguicidas formulados) without the prior requirement of having a registration for the technical-grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico, IAGT), which obliges the Executive Branch, within its constitutional and legal powers, to organize its registry by ordering the updating of information in registrations enrolled without a time limit, those having been granted under a regulatory framework predating the one currently governing registrations. What the challenged decree seeks to do is update the registration files with information that was not requested at the time of registration and to have current information on file, through a re-registration (re registro) process in accordance with Article 50 of the Constitution, so that the State shall seek the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and encouraging production and the most equitable distribution of wealth, while guaranteeing a healthy and ecologically balanced environment.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right, which is safeguarded by the decree — since, while production is encouraged, this does not preclude protection of the environment, health, and life, none of which may be put at risk; for this reason, the Ministerio de Agricultura y Ganadería holds the legal authority to administer the registry assigned to it by law, and must, at a minimum, update the registration files as part of its internal organization. Registrations granted prior to Decreto Ejecutivo N° 33495-MAGS-MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments were granted without a time limit, which obliges the Executive to conduct a review of those registrations by requesting from each registrant the information set out in the Decree under consideration, in order to update the registration and, consequently, the information on file, so that registrants may register in accordance with the requirements of current regulations, while at the same time guaranteeing the continuity of their commercialization — given their importance as a tool for combating agricultural pests — and likewise encouraging production, which the Ministerio de Agricultura y Ganadería has been entrusted with by law, without detriment to other constitutional guarantees such as life and a healthy environment, provided that production does not affect life.

By reason of the nature of the regulation issued, this is not a technical regulation (Reglamento técnico) but rather an updating of existing registrations; therefore, the technical regulation procedure is not required; nevertheless, the regulation was posted on the MEIC website, as evidenced in the attached administrative file, with the Cost-Benefit Assessment Form completed in Section 1, called "Prior Control of Regulatory Improvement," the result of which was negative, and it was made available to the public since the page is freely accessible. In summary, the decree provides that holders of registrations for technical-grade active ingredients (IAGT) and of formulated pesticides that do not have an IAGT registration and that were not enrolled pursuant to Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments, must update the manufacturer or manufacturers of their IAGTs within a period of twenty-four months from the date this decree enters into force, by providing the Servicio Fitosanitario del Estado with the information specified therein for the manufacturer update, and also referring to the provisions of Reglamento Técnico Centroamericano No. RTCA 65.05.67.13: Insumos Agrícolas.

Ingrediente Activo Grado Técnico, Plaguicidas Químicos Formulados, Sustancias Mines, Coadyuvantes y Vehículos Físicos de Uso Agrícola. Requisitos para la elaboración de etiquetas y panfletos. Resolución No. 365-2015 (COMIECO LXXII). In the case of formulated pesticides whose IAGT is not registered, and whose registration file has been updated, the Servicio Fitosanitario del Estado shall grant the corresponding IAGT registration within a period of no more than three months from the date on which the update was approved. The decree expressly provides that IAGT registrations granted pursuant to the decree may not be used as a reference profile (perfil de referencia) under the registration-by-equivalence (registro por equivalencia) modality, unless the complete data has been submitted. Article 7 refers to the legal powers conferred by various laws upon the Ministerio de Salud and the environment ministry, but not to the administration of the registry, which is what the regulation seeks to govern, since the authority of the Ministerios de Salud, Ambiente, and Agricultura to restrict or prohibit the use of a pesticide is independent of the decree in question.

On the basis of the report submitted and the administrative file, as well as the text of the challenged decree, it is established that the Decree pursues the internal organization of the SFE Registration Office, as a body with minimum deconcentration (desconcentración mínima) from the Ministerio de Agricultura y Ganadería. It requests that the present writ of amparo (recurso de amparo) be dismissed in its entirety.

In this regard, the Sala considers it necessary to clarify the scope of the regulations challenged in action No. 18-019039-0007-CO (relating to Decreto Ejecutivo N° 39995-MAG) and those at issue in the present action (relating to Decreto Ejecutivo N° 41481-MAG).

To that end, it is appropriate to cite the recitals or preamble of both decrees, as they shed important light on the objectives of the regulations in question. The "Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, N° 39995-MAG" [Regulation for Updating the Information in the Registration Files for Technical-Grade Active Ingredients and Formulated Pesticides, No. 39995-MAG] is based on the following premises:

"1°— That one of the objectives of the Ley de Protección Fitosanitaria is to regulate the use and handling of chemical, biological, or related substances and equipment for applying them in agriculture, as well as their registration, importation, quality, and residues, while at the same time seeking to protect human health and the environment.

2°— That the Ley de Protección Fitosanitaria expressly provides that all chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use must be enrolled in the registry that the Servicio Fitosanitario del Estado will establish in order to have information on their characteristics and to ensure their proper use in the country.

3°— That agricultural pesticides are essential for combating pests that affect agricultural and livestock production and for the competitiveness of agricultural producers; it is therefore essential to guarantee the supply and continuity in the commercialization of products that currently hold a valid registration, making it necessary to update the information in their registration files regarding their characteristics and to ensure their proper use in the country.

4°— That regulations predating Decreto Ejecutivo N° 33495 MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments, allowed the Ministerio de Agricultura y Ganadería to grant registrations for an indefinite term as well as the enrollment of formulated pesticides without the prior requirement of having a registration for the technical-grade active ingredient (IAGT), making it necessary to update the information in these registrations and also to set for them a term of validity equal to that of registrations granted under current regulations.

5°— That international regulations establish toxicological, ecotoxicological, and environmental fate information requirements as set out in Decreto Ejecutivo N° 33495-MAGS-MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments, which were not required under prior regulations; it is therefore necessary to extend the registrations granted before that executive decree, so that they may enter into a registration process in accordance with the requirements of current regulations, while at the same time guaranteeing the continuity of their commercialization, given their importance as a tool for combating agricultural pests.

6°— That both the United Nations Food and Agriculture Organization (FAO) and the World Health Organization (Organización Mundial de la Salud, OMS) recognize that the repeated generation of studies and information regarding all potential/actual risks for each manufacturer of a pesticide may be unnecessary and ethically undesirable.

7°— That the Cost-Benefit Assessment Form was completed in Section 1, called 'Prior Control of Regulatory Improvement,' the result of which was negative, and the proposal has no procedures or requirements." Whereas the premises of the "Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados" [Amendment to the Regulation for Updating the Information in the Registration Files for Technical-Grade Active Ingredients and Formulated Pesticides], N° 41481-MAG, are as follows:

"WHEREAS

1. 1That by Decreto Ejecutivo No. N° 39995-MAG of December 15, 2016, published in La Gaceta No. 11, Supplement (Alcance) No. of January 16, 2017, the Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados was issued.
2. 2That the Servicio Fitosanitario del Estado (hereinafter SFE), following a query by its Internal Audit Office (Auditoría Interna) to the Procuraduría General de la República, suspended the application of Decreto 39995-MAG, and at present, due to the lack of a procedure, it has not been possible to update the information in any of the registrations for technical-grade active ingredients (hereinafter IAGT) and formulated pesticides that do not have an IAGT registration and that were not enrolled pursuant to Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-SMINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments.
3. 3That the Procuraduría General de la República, in response to a query from the Internal Audit of the SFE, issued opinion No. C-199-2017 of September 8, 2017, concluding with respect to Decreto Ejecutivo 39995-MAG that: "this concerns a renewal (reválida) of prior registrations entered under other regulations and does not refer to a registration procedure as such. Furthermore, pursuant to the provisions of section 6°, the intent is to set an expiration date for registrations that were previously indefinite." "Por tanto, it does not follow from said Decree that this constitutes a technical regulation requiring the consultation procedure before the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica). On the contrary, it constitutes the implementation of the provisions of Article 23 of the Ley de Protección Fitosanitaria."
4. 4That both domestic legislation and international regulations establish that confidential information submitted by registrants during registration and file-update processes, given its protection regime and commercial sensitivity, must be diligently and appropriately safeguarded by the authorities so as to guarantee its inviolability and prevent its improper use.
5. 5That international specifications and standards from leading countries and regions, as well as from internationally recognized international organizations, constitute a technical and scientific reference for determining that technical-grade active ingredients (ingredientes activos grado técnico, IAGT) synthesized by the manufacturers proposed in file-update processes do not contain relevant impurities (impurezas relevantes) at levels exceeding international standards or specifications, and that relevant impurities are those with toxicological or ecotoxicological significance that may cause harm to health or the environment.
6. 6That technical-grade active ingredients are used solely for the formulation of formulated synthetic chemical pesticides and are used directly in the field only by exception, and these exceptional circumstances are already regulated by the applicable technical regulations; consequently, registration certificates for technical-grade active ingredients serve only to authorize the SFE to permit their importation as raw materials for pesticide formulations at processing plants, and not for direct field use.
7. 7That Decreto Ejecutivo 39995-MAG, repeatedly cited herein, established a twenty-four-month period for updating the Registry, which expires on January 16, 2019, and that there is currently no procedure enabling its implementation; it is therefore appropriate and advisable to establish a new reasonable deadline for the application of the aforementioned decree and the corresponding procedures.
8. 8That the sign-off (visto bueno) of the Directorate of Regulatory Improvement of the Ministry of Economy, Industry and Commerce has been obtained, per Report DMR-DAR-INF-149-18 of December 6, 2018." (Emphasis not in the original.)

In this way, it is reiterated that the regulations under examination apply only to existing products—that is, products for which registrations of IAGT or of formulated products have already been granted, many of which were granted for an indefinite period. This means that such products do not require the updating decree in order to continue being commercialized. Therefore, rather than facilitating matters, the purpose of the decree is to impose upon them an obligation to update their information and submit data and studies demonstrating not only the provenance and origin of the technical materials and associated formulations, but also to provide the confidential chemical information that would allow the registration authority—namely, the SFE—to have on hand confidential chemical information regarding purity, impurities, synthesis method, etc., of their technical materials, both with regard to manufacturers and to formulators.

It is precisely from the detail of the information submitted that the registration authority will be able to make regulatory decisions as to whether to continue a given registration, or whether to continue authorizing a manufacturer of a technical material for a formulation commercialized in Costa Rica. As emphasized above, failure to undergo this registration-updating procedure may result in the authorities proceeding pursuant to art. 24 of the Ley de Protección Fitosanitaria. Likewise, with complete registration information, decisions may be made in light of what art. 30 of the same law expressly provides:

"Art. 30.- Prohibitions and Restrictions for Technical Reasons The Ministry of Agriculture and Livestock may restrict or prohibit the importation, transit, redirection, manufacture, formulation, repacking, repackaging, storage, sale, mixing, and use of chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use, when technically justified and when their use is considered harmful to agriculture, health, or the environment." It is apparent that this police power (poder de policía) confers upon the State the authority to evaluate products in light of updated information and to adopt the corresponding decisions in order to safeguard agriculture, health, or the environment.

Now, the petitioner's grievance, beyond specifying particular aspects of the procedure, centers on challenging the assertion that, in the petitioner's view, the Ministry of Health and MINAE should have been involved. However, as already examined above, the fact that they did not participate in the adoption of the regulations, or in the processing of the registration information update, does not in any way, per se, constitute a violation of Constitutional Law.

Furthermore, although the petitioner did not elaborate on this point in the present section, it is worth noting that the submission of information from other registration case files (expedientes de registro) was endorsed by the majority of this Court in ruling No. 2022-26651, in light of the international technical legislation that permits it; therefore, with respect to these matters, it is necessary to abide by what was stated in that ruling.

VIII. ON Art

1° OF THE DECREE The petitioner asserts that the partial amendment and addition to decreto ejecutivo n.°39995 constitutes a benefit to pesticide distributors, as it extends the time period from the date of publication of the challenged decree, granting those products an additional five years without their having undergone a risk assessment (evaluación de riesgo), and allowing that additional time for registration holders to submit the information. Even though this same provision sets out an exhaustive list of requirements, the petitioner considers them insufficient to conduct a risk assessment. The petitioner assumes that what the ministerial office seeks by promulgating this type of document is to compel, direct, or pressure registration evaluators to limit themselves to requesting only limited information, which lacks the technical and scientific basis needed to carry out a risk assessment in accordance with national and international standards—standards whose requirements have been drastically reduced.

The petitioner challenges the fact that in the provision at issue, MAG again insists on the process of cross-referenced information (información referenciada), without proprietary or referenced information, as this regulation proposes. Thus, what the Executive Branch and the pesticide industry seek is to facilitate the trade of pesticides at the expense of human health, animal health, and the environment.

In this regard, the Minister of MAG explains that the challenged provision retains its scope of application in the sense that it cannot be used to register new pesticides, and the only changes concern the deadlines and one of the administrative requirements. With regard to the matter of deadlines, the Minister considers this to be a question of legality, since it falls to the competent authority to define the timeframes within which certain acts must be performed and the deadlines that the regulated party must meet for its procedures under the applicable regulation. Furthermore, it is emphasized that the competences were delegated by the legislature's will to MAG through the SFE. From a technical and scientific standpoint, the regulations allow the State to have access to all information on purity, relevant impurities (name, content, and detection levels), total impurities, synthesis method, and analytical methodologies for determining the IAGT and its relevant impurities, for all IAGTs registered as such or as components of a formulation that were registered in Costa Rica under legislation and regulations different from decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET.

The confidential chemical information required by this decree is key and essential from an agronomic, toxicological, and ecotoxicological standpoint, and regrettably is not included in the case files of these registrations. Much of the chemical information requested in the decree, especially that described in arts. 1 y 5, although submitted during the renewal process, is entirely out of date, as between five and ten years have passed since the information was provided and the authorities have not yet reviewed it, let alone approved it. Furthermore, it allows the Costa Rican State to have updated information on the formulation sites and origins, the name and physical location of the formulators, as well as the product components and a detailed description of the formulation processes of all formulated products currently commercialized in Costa Rica.

From a chemical and scientific standpoint, it is guaranteed that no formulated pesticide commercialized in Costa Rica may be registered—and therefore commercialized—if it does not have an associated IAGT whose relevant impurity levels (those with toxicological and ecotoxicological significance) exceed the levels specified in the international reference standards (FAO, EPSA, IUPAC).

The PGR considers that it lacks the competence to address the technical aspects and the suitability of the requirements demanded for carrying out the registration update. However, it does note that the Court must technically assess whether the requirements set forth by the challenged regulation for the renewal process permit an adequate assessment of the environmental or health risk posed by the products, since a mere comparison of the texts of decreto n.°39995 and decreto n.°41841 reveals that the technical requirements included in decreto n.°33495 were not added; rather, some points were eliminated and modified. Furthermore, it notes that the challenged decree amends arts. 1.2.b y 6 of decreto n.°39995, which permit products to be registered through cross-referenced information, but retains that possibility in several provisions and does not establish how the information will be verifiable, how to determine which international specification may be used, the method for determining product equivalence, or whether the reference profile to be used must be a registration that has complete information.

Since the rules to which the competent authority must adhere in verifying the information are not precisely established, it is possible that the updating of registrations will be permitted on the basis of cross-referenced information that does not meet the indicated requirements and, therefore, subject to what may be established in the technical criteria to be issued, this would entail the updating of product registrations without a prior assessment of the environmental and health risks of their application, and the unconstitutionality of the provisions that permit the use of cross-referenced information without an adequate determination of equivalence.

Regarding this matter, the Sala finds it appropriate to clarify, in response to what the PGR reported and in light of the explanations provided by the Minister of MAG, the argument that was offered. The PGR stated that a mere comparison of the texts of decree n.°39995 and decree n.°41841 reveals that the technical requirements included in decree n.°33495 were not added. However, as has been explained, those regulatory instruments govern different situations, which would justify the requirement of different prerequisites. Decree n.°33495 regulated all registration procedures for new products, whereas decrees n.°39995 and n.°41841 govern a distinct set of factual circumstances, because they apply to products that are already registered and in use in the national territory but whose registration records must be updated. This would justify the differential treatment that the PGR calls into question.

That said, addressing the grievances of the petitioner (accionante), it must be noted that the extension of the time period responds to a practical situation that was justified in the recitals of the decree — namely, that the application of the prior decree was suspended by virtue of an administrative decision that halted the procedure that had been underway:

"Whereas the Plant Health Service (Servicio Fitosanitario del Estado) — hereinafter (SFE) — acting on a referral by its Internal Audit to the PGR, suspended the application of Decree 39995-MAG, and currently, due to the absence of a procedure, it has not been possible to update the information in any of the registration files (expedientes de registro) of the technical-grade active ingredients (Ingredientes Activos Grado Técnico) — hereinafter (IAGT) — or of the formulated pesticides (plaguicidas formulados) that do not have an IAGT registration and were not registered pursuant to Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-SMINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments." (Emphasis not in the original.)

The foregoing justifies the extension of the time period at issue.

Furthermore, the petitioner's argument reduces to the claim that the requirements are limited and constitute a form of intimidation directed at the registrar so as to discourage requesting further information from applicants. That argument lacks adequate and reasonable grounds, since it does not specify which requirements are considered insufficient. Moreover, with respect to application, it amounts to no more than a subjective assessment of a possible consequence of the rule, one that is not supported by any objective element discernible from the clause under analysis. Equally unsupported is the petitioner's assumption that these rules are designed to facilitate the work of commercial operators, all of which was rejected and addressed in MAG's report. The Sala therefore finds that these grievances must be dismissed.

With regard to referenced information, this Court, in sentencia n.°2022-26651, as previously stated, conducted an analysis of the international technical legislation that permits submitting information from other registration files and concluded that the possibility of using referenced information from non-national regulatory authorities to process registration procedures is not unconstitutional, as it is grounded in the international technical and scientific instruments identified in that judgment. Accordingly, with respect to these issues, it is appropriate to stand by what was stated in that ruling and to dismiss the grievances.

IX. ON Art. 2

The petitioner contends that the proposed amendment reduces the time available for evaluators to reach a decision, cutting from three months as established in decree n.°39995 to one month as modified by decree n.°41481-MAG. He argues that this reveals, in this type of regulation, a purpose of benefiting agrochemical companies so that registration analysts must carry out their analyses under time pressure, without any workload study having been conducted to determine the appropriateness of the proposed time frame. He further adds that what is most serious is that the analysis required under this decree is defined as a simple verification of chemical documents — that is, whether or not registrants submitted the required information — yet the degree of disorganization is such that this verification of documents of a chemical nature is assigned to agronomy professionals who lack the competencies and training to perform such a task. The approach set out in this proposal is a new registration modality carried out solely by means of a simple "check list" or verification checklist.

The Minister of MAG maintains that in this respect the petitioner limits himself to challenging matters of mere legality and fails to address the alleged unconstitutionalities of the provision being contested. He notes that even a straightforward reading of the text makes it apparent that the petitioner's assertion — that new products are being granted registration under these regulatory rules — is false. He adds that it is likewise untrue, as the petitioner claims, that agronomists are responsible for reviewing the chemical information; but beyond the inaccuracies and fallacies in which the petitioner engages, it is clear that his arguments concern administrative matters and questions of mere legality that are not for the Sala Constitucional to resolve but rather for the ordinary courts.

The PGR considers that Art. 2° should be declared unconstitutional if, based on the technical criteria submitted to the case file, it is determined that the reduction of the time period from three months to one month — within which the SFE must verify and analyze the information submitted, resolve the application for product update, and issue the registration certificate — prevents an adequate assessment of the environmental and health risks of the product. It adds that, without prejudice to whatever may be decided regarding that article, it is advisable for the Sala Constitucional to clarify whether the rule that positive silence (silencio positivo) does not operate in the case of environmental approvals or authorizations is applicable here, and that, therefore, the Administration's failure to comply with the prescribed time limit would not entail the automatic approval of the revalidation (reválida) of the product.

The current provision, compared with the original decree, reads as follows:

For the Sala, the unconstitutionality arguments lack adequate grounding. The mere fact that resolution time periods are reduced does not mean that the procedure itself is less protective of rights or injurious to constitutional provisions. It must be understood that, by virtue of the constitutional principles governing the functioning of the entire public administration, the SFE's authorities — as those legally designated to resolve this type of request — must resolve the registration update application efficiently and promptly; however, they are likewise under the highest obligation to safeguard plant health protection (protección fitosanitaria) as a matter of public interest.

It is also worth highlighting that many of the grievances raised by the petitioner rest on the generic premise that the requirements are insufficient and that measures are being taken to ensure that, in their application (reduction of time periods and responsible authority), those who trade in these products will be favored. In this regard, the Court observes that there is no adequate grounding on the issue of requirements (which are sufficient and which are not), and the petitioner does not address the manner in which the Administration (SFE) will exercise its powers. This, moreover, would not be the subject of a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) but of oversight that must be carried out by the entire public administration and the ordinary courts, in order to ensure that the legally assigned powers are exercised with rigor and efficiency.

Nor is there any evidence in the contested provision that this evaluation is conducted by agronomy professionals who lack the competencies or expertise necessary to carry out an appropriate assessment of the documentation submitted, always in protection of the environment and human health.

Regarding what the PGR has asserted, the Sala similarly considers that its assumptions rest on an incorrect premise, because it refers to "granting the registration certificate"; however, as has been explained, the regulations at issue do not actually govern the registration of products — since those products are already on the market — but rather require the updating of all the information in their registration files. With respect to the PGR's request for clarification, this Court finds it clear that for all matters relating to registration — which is not the case of the regulations under analysis — or to the updating of information in registration files, the institution of positive silence does not apply. Under our legislation, the application of positive silence — from the moment the application with its formal requirements has been submitted to the competent authority in the form required by law — has been permitted only for those administrative requests relating to licenses, permits, or authorizations, or when a specific rule explicitly so authorizes.

The purpose of this legal institution is to provide regulated parties (administrado) with a regulated and expeditious means of resolving their requests when, for one reason or another, the Administration has delayed in providing legal certainty as to what has been requested. Nevertheless, this Court has long and consistently held that in environmental matters — not only because of the protection of the environment itself, but also because of its impact on human health — positive silence does not apply. For example, since sentencia n.°1994-6332, the Court has held the following:

The issue in dispute in this writ of amparo (recurso de amparo) is whether the legal concept of positive silence (silencio positivo) applies—or does not apply—to the license or authorization requested by the appellant for the scientific collection of scarlet macaws (lapas rojas). In this regard, this constitutional body has held that, as a general rule, positive silence operates in the face of administrative inaction and in cases where the petitioner has met all the requirements for its granting. Nonetheless, the protection and preservation of the integrity of the natural environment is a fundamental right, such that it cannot be understood that positive silence arises simply by virtue of the lapse of the period within which the Administration was required to rule on a permit for the taking of wild specimens of "Ara Macao" for scientific conservation purposes in the Central Pacific region. For this reason, the Fundación Pro Iguana Verde cannot derive subjective rights through the application of that legal concept, since the public interest represented by the State in fulfilling its obligation to safeguard every person's right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment takes precedence over the private interest in the exploitation of wildlife. (This criterion was reiterated in judgments nos. 1999-01149, 2000-01375, and 2006-14479.)

These considerations were echoed by this Court in judgment n.°2016-017375, which concluded as follows: "it has also been clearly affirmed that in environmental matters, positive silence likewise does not operate." With respect to the registration of medicines—which clearly has an impact on human health—the Court has also warned of the inapplicability of positive silence. In judgment n.°2006-000688, the following reflections were set forth:

"The importance of this cherished right, as well as the Administration's constitutionally mandated duty to safeguard it, leads to the conclusion that it would be contrary to the Social Rule of Law (Estado Social de Derecho) upheld by our Constitution to allow the concept of positive silence to apply in matters of medicine registration. This Constitutional Court considers that the aforementioned medicine registration procedure carried out by the Ministerio de Salud requires a meticulous technical analysis that allows a definitive conclusion as to whether the product in question poses no risk to the health of the country's inhabitants; for this reason, it is indispensable that said process be carried out efficiently. In light of the foregoing arguments, this Court finds it necessary to clarify that positive silence—especially in cases such as the present one—cannot in any way be conceived as merely the lapse of the period during which the Administration was required to rule on a matter; this is so because the protection of the right to health is at stake (in this sense, see resolution No. 1999-1149 of 19:33 hours of February 17, 1999)." The jurisprudential guidelines of this Court in environmental matters were incorporated into Ley Forestal n.°7575 of April 16, 1996, which provides as follows:

"Art. 4.- Silencio positivo In matters of natural resources, positive silence, as contemplated in articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública, shall not operate.

When the State Forest Administration fails to resolve matters submitted for its consideration within the time limits set forth in the Ley General de la Administración Pública, the responsible official shall be subject to the sanctions provided by law." (As amended by article 1° of law n.°10072 of November 18, 2021. Emphasis not in the original.)

These guidelines were likewise incorporated into the recent reform to the Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos n.°8220, which, as relevant, provides as follows:

"Licenses, permits, and authorizations in matters of public health and the environment are excepted from the application of positive silence, as are those matters in which a constitutional, legal, or judicial jurisprudential provision expressly so indicates. Each institution must expressly set forth in the Catálogo Nacional de Trámites the specific cases for which this concept is not applicable, under penalty of constituting an administrative infraction on the part of the Simplification of Procedures officer." (Emphasis not in the original.)

Therefore, in accordance with the reiterated case law of this Court and the currently applicable legislation, it is established that, in the case of procedures related to the registration or updating of pesticides (plaguicidas), given their clear impact on the environment and on human health, the administrative concept of positive silence does not apply.

Finally, it is worth emphasizing that if commercial parties fail to comply with this requirements-updating procedure within the established time limits, the Administration is empowered to apply the applicable legal provisions in the matter, the registration may be cancelled (art. 24), and the person concerned is exposed to the corresponding fines (art. 76, both of the Ley de Protección Fitosanitaria).

X. ON Art. 3

The claimant states that, once again, the ministerial office shortens the time period established in decreto ejecutivo n.°39995 in favor of users, without any indication of whether a technical workload study exists to support the decision to reduce the period from three months to ten days for carrying out the technical assessment by SFE officials, since this decree unilaterally excludes the participation of the relevant ministries responsible for health and environment matters.

Specifically, the claimant challenges the paragraph providing that "for formulated pesticides that do not have a technical-grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico, IAGT) registration associated with that formulation, and for which the manufacturer of the formulated product has been updated pursuant to this regulation, the SFE shall issue the IAGT registration certificate." The claimant considers that this decree is contrary to any active scientific-technical principle governing registration matters, since it amounts to granting a registration without even applying the basic process that governs registration regulations, namely, chemical evidence.

Regarding this provision, the Minister of MAG reiterates his technical explanation of the purpose of this regulation:

"As we have already noted, in Costa Rica prior to January 10, 2007, the registration system allowed a formulation to be registered without the need for a registration of the raw material—that is, of its IAGT. After that date, it was established that every formulation was required to have its IAGT registered before it could itself be registered. This means that at present a very large number—approximately one thousand five hundred—of formulated products are not associated with a manufacturer. This is precisely why Decreto Ejecutivo N° 39995-MAG of December 15, 2016 and its amendment (Decreto Ejecutivo N° 41481-MAG of December 10, 2018, published on January 11, 2019, supplement number 8 of the Diario Oficial La Gaceta) establish an updating process that will allow the registration system to ensure that every formulation marketed in the country is associated with an IAGT manufacturer. Thus, this manufacturer update does not imply that a registration is being granted for a new product; rather, through this updating process, the authority will have the information necessary to determine whether the technical material with which the formulated product is produced does not contain relevant impurities and complies with the international specification that every IAGT for pesticide formulation must meet.

Accordingly, the claimant's assertion regarding the lack of a technical or scientific basis is incorrect, as is the confusion the claimant makes with registration under the equivalence modality, since what the process proposes is not an equivalence but rather an update of the information in an existing registration of a formulated product that has no associated IAGT manufacturer—bearing in mind that by virtue of article 3, what is being done is not authorizing a new product but rather associating a manufacturer with that formulation, which already holds a registration and is currently marketed in the country." Furthermore, the Minister notes that the objections concerning time periods and workloads are matters of mere legality and not of constitutionality.

The provision in question, compared with the prior version, reads as follows:

With regard to the grievances raised, the Court observes that the arguments concerning the definition of time periods and the SFE's workloads, as well as the exception from participation by the ministries of Health and Energy and Environment, have already been addressed in the preceding sections. The mere circumstance that resolution time periods are reduced does not in itself constitute an infringement of the Constitution, and the fact that the competencies for updating registrations are concentrated in the SFE is a consequence of a statutory provision (art. 23 of the Ley del Servicio Fitosanitario del Estado), which does not in itself present any appearance of unconstitutionality and has not been challenged.

With regard to registration, the Minister's explanations must be revisited to the effect that this procedure does not, as such, involve the granting of a new registration, but rather the updating of all missing information for the product, which allows the authorities to determine whether it contains relevant impurities that might warrant some form of reconsideration of the registration. As has been consistently emphasized, the procedure regulated by the rules under examination applies to products that are already registered and on the market (an administrative authorization already exists), so that information is being requested for the purpose of their re-evaluation. Furthermore, as seen in the reports reproduced in this judgment, previously the duration of registrations was set for an indefinite period, whereas the rules under analysis introduce caps and limits on such registrations.

XI. ON Art

4 (amending art. 5 of decreto n.°39995) The petitioner (accionante) insists that the registration streamlining process (proceso de facilitación registral) established by executive decree no. 414131 runs contrary to the State's duty to protect all of Costa Rican society. The petitioner contends that the requirements listed serve merely as a formality and will not provide any information sufficient to conduct a technical-scientific risk analysis assessment (evaluación técnica científica de análisis de riesgo).

The Minister of MAG explains that, in analyzing art. 5, the petitioning party confuses the concept of manufacturer (fabricante) with that of formulator (formulador), and that therefore all of the hypotheses, objections, and analyses the petitioner makes regarding that provision do not apply to the legal situation governed by the update of formulators under executive decree no. 39995-MAG of December 15, 2016, and its amendment no. 41481-MAG.

The provision in question, as compared with the prior version, reads as follows:

In the Chamber's view, the petitioner does not adequately substantiate the grounds on which the petitioner considers that the requirements set out therein "will not provide any information sufficient to conduct a technical-scientific risk analysis assessment." This is a generic argument, and therefore this Court is unable to carry out a rigorous constitutional review in that regard.

Furthermore, it is necessary to reiterate the position of this Chamber in judgment no. 2009-008917, which established the following:

"In the first place, the petitioners request that Arts. 1, 7, and 8 of Law no. 8702, entitled Trámite de Solicitudes de Registro de Agroquímicos, be declared unconstitutional, arguing that the law does not require a series of essential technical prerequisites that, in their view, must be demanded in order to register an agrochemical (agroquímico), and that these omissions contravene the fundamental rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, it should be noted that while this Constitutional Court is empowered to act as a negative legislator (legislador negativo), with the authority to annul from the legal order all provisions it considers unconstitutional, it is nonetheless precluded from acting as a positive legislator creating norms. Furthermore, although this Chamber has jurisdiction to consider legislative omissions (omisiones legislativas) pursuant to Art. 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, it is important to clarify that not every regulatory omission may be challenged through this avenue.

In that regard, only those omissions arising as a consequence of an express and direct mandate contained in constitutional law may be subject to constitutional review by means of an action. In the present case, the omissions challenged by the petitioners do not derive from an express mandate of the constitution-maker; rather, they are omissions the petitioners claim to find in the text of the law, without the duty to legislate in the manner described by the petitioners deriving from the Constitución Política. Likewise, since this is a Court that acts as a negative legislator, it is clear that a potential favorable judgment, with the consequent elimination of the provision, would not remedy the omissions identified by the petitioners; therefore, the action as framed lacks utility and is consequently manifestly inadmissible. On the other hand, it is apparent that what the petitioners are essentially seeking is for this Chamber to determine whether the requirements that the provisions impose for the registration of an agrochemical are technically and scientifically appropriate, and, if not, to rule on the list of requirements that in their view the regulations should contain.

However, it must be noted that this Court is not the competent body to exercise that function, as it is a competence assigned to the legislator, who, in the exercise of their discretionary powers, is responsible for designing the procedures and legal requirements that must be met for the registration of agrochemicals in the country. Only in those cases where the legislator exceeds that discretionary power to the direct detriment of the fundamental rights of individuals may this Chamber validly consider and rule thereon. However, since what is challenged in this case is not the text of the provisions themselves or the legislator's discretion, but rather what, in the petitioners' view, the law omits, this Court cannot rule in a manner that would usurp competences and establish those requirements. Under such circumstances, the action is inadmissible." (Emphasis in the original omitted.)

This ratio must be applied to the present case, insofar as, as noted above, the petitioner's submissions contain no specificity, and the Chamber may not arrogate to itself the authority to make technical and scientific determinations as to whether the requirements set out in the provision at issue are or are not sufficient to fulfill the mandate of the legislator and the constitutional mandates derived from arts. 21, 46, and 50 of the Constitution.

XII. On art. 5 (amending art. 6 of decree no. 39995)

The petitioner asserts that the process of chemical equivalence (equivalencia química) proposed in this article contradicts international standards, the judgment of the Sala Constitucional no. 2011-016937, and the reports of the Comptroller General of the Republic (CGR). The petitioner argues that no procedure for assessing equivalence in formulated products has been proposed by these institutions. The petitioner further questions whether the database constitutes any solution whatsoever.

The Minister of MAG responded to these grievances by explaining that Art. 6 of the challenged decree, in its current wording, guarantees: first, that Costa Rica will no longer maintain registrations of indefinite duration, because from the update onward all registrations of technical-grade active ingredients (ingredientes activos grado técnico, IAGT) and formulated pesticides (plaguicidas formulados) will have a validity period of ten years, imposing the obligation to renew them—unlike the present situation, where registrations of indefinite term require no renewal because they carry no expiration date; second, that all formulations currently sold on the market will have an associated manufacturer, unlike the present situation, where the manufacturing sites and origins of the raw materials are unknown; third, that every IAGT used in Costa Rica for the formulation of products authorized for commercial sale in Costa Rica has its purity certified and is confirmed to contain no relevant impurities above the international specification; fourth, that all IAGT used in Costa Rica comply with the international conventions signed by Costa Rica (Annex III of the Rotterdam Convention, the Stockholm Convention, or the Montreal Protocol); and fifth, that the SFE will create a database of toxicological, ecotoxicological, and environmental fate information for the technical-grade active ingredients that are registered and for which no current test-data protection (protección de datos de prueba) periods are in effect.

He states that it is very important for the SFE to have an information repository for molecules that are not new and whose test data are free for use because they carry no current protection periods in effect. He further states that it is necessary for companies holding toxicological, ecotoxicological, and environmental fate information on non-new technical-grade active ingredients to contribute the information they have compiled, so that in the future the SFE may build a complete toxicological, ecotoxicological, and environmental fate and behavior profile that provides a reference profile (perfil de referencia) for equivalence-based registrations (registros por equivalencia).

In this regard, the PGR maintained that, because the rules to which the competent authority must conform in order to verify the information are not set out with precision, it is possible that the update of registrations using referenced information (información referenciada) that does not meet the stated requirements could be permitted, and therefore this would entail the update of product registrations without a prior assessment of the environmental and health risks of their application. Were this to be confirmed, according to the technical criteria issued for that purpose, it would imply the unconstitutionality of the articles that allow the use of referenced information without an adequate equivalence determination.

The provision in question, compared with the previous version, reads as follows:

Regarding the arguments of the petitioner (accionante), this Chamber finds them deficient and unclear, and it is not appropriate for this Chamber to supplement the argumentation that the petitioner was required to provide. This Court has previously noted the following:

"The Chamber could not, for example, engage in judicial activism or substitute itself for the petitioner in his duty to argue. For this reason as well, the judgment must be '… congruent with what is sought …' in the filing brief." (Judgment No. 2022-026592).

In the sub lite, the petitioner states that there is no procedure for the evaluation of equivalence (evaluación de la equivalencia); however, he fails to identify in which instruments the authorities are also required to detail a procedure for the evaluation of equivalence, which prevents this Chamber from conducting a rigorous analysis of the matter. In any event, this mechanism—that of using reference profiles—was examined in another action that was dismissed in Judgment No. 2022-26651. It was also extensively assessed in Judgment No. 2022-023238, in which it was explained that this is not an automatic procedure but rather requires adequate analysis and substantiation, which must be scrutinized in each specific case. Accordingly, this Chamber refers to the considerations set out in those rulings.

Moreover, it is noted that the provision under analysis also requires that, in the absence of an equivalence report, verification be made that the IAGT does not contain relevant impurities at levels exceeding international standards or specifications, and that the technical-grade active ingredient is not listed in Annex III of the Rotterdam Convention, the Stockholm Convention, or the Montreal Protocol. Thus, express standards are established for conducting the analysis in question. The SFE authorities, as has been noted, must be diligent and rigorous in this matter, given that human health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are at stake. Therefore, in the registration and information-update process, those authorities are obligated to apply the highest standards of protection to those fundamental rights and to respect the precautionary principle (principio precautorio).

They are likewise obligated to keep themselves updated and to continually align with technical developments and international standards in phytosanitary protection. Indeed, as already noted above and bears repeating, this Chamber calls attention to the fact that—at the slightest hint of doubt—they must require all relevant documentation or studies, for the purpose of verifying that the product whose registration is to be updated meets the parameters and conditions necessary to safeguard human health and food safety. They are likewise required to ensure that its use is appropriate and produces the intended effects. Rigor in the selection of studies is as important as the subsequent controls that may be carried out in the application and use of the products.

Consequently, based on what the petitioner has put forward, no violation of constitutional law is established.

XIII. On Art. 6 (amending Art. 7 of Decree No. 39995)

The petitioner alleges that this article contains an unscientific registration proposal that departs from national and international standards and could be unconstitutional as being contrary to the precautionary principle. He argues that the Executive Branch enacted this decree which, consistent with its objective, should have been titled "regulations for facilitation of registration," where the priority is the update or renewal of registrations using referenced information, placing pressure on registration analysts by shortening response times, proposing the registration process with a mere verification of information, and separating the Ministries of Health and Environment from their role in the registration analysis.

The Minister of MAG states that the current text has no connection to or consistency with the reckless comments and assertions made by the petitioner regarding this specific article. With respect to the assertion that this provision reverses the burden of proof (carga de la prueba) or the precautionary principle, he rejects it "in absolute and categorical terms," not only because it is a matter of legality to be addressed before the ordinary courts, but also because the current text of Art. 7 is grounded in repeated opinions of the PGR and in judgments of the Constitutional Chamber. He reiterates that it is incorrect and reckless for the petitioner to assert, as he does, that the challenged decree transgresses the precautionary principle in environmental matters, just as it is incorrect to assert, as the petitioner does in this section and in his arguments, that the burden of proof is reversed.

He notes that the provision subject to this action does not permit or enable the granting of registrations for products beyond those already sold on the market, inasmuch as its scope of application is very clear and it may only be applied to current registrations that were granted under regulations (statutory or regulatory) other than Decreto Ejecutivo n.°3495-MAG-S-MINAE-MEIC and its amendments. He adds that this regulatory framework will not result in the granting of IAGT registrations, much less registrations for formulations that are not already on the market. With respect to the agrochemicals registered and currently sold in the country, there is no additional or resulting risk from the application of this decree as regards human health, the environment, or the biological efficacy (eficacia biológica) of the pesticide. Therefore, it is not correct to maintain that the application of the decree would cause the registrations updated in their files to pose an additional risk to health, the environment, or agriculture, since every single IAGT registration that is granted must necessarily and without exception correspond to one of the formulations already sold on the market, and with respect to those formulations, the Ministries of Health and Environment have broad and unquestionable competencies and powers to adopt the appropriate measures to prevent harm to health or the environment.

The PGR reiterates that this does not negate the constitutional duty that, by virtue of the precautionary principle (principio precautorio), the competent authorities have to exercise the powers set forth in arts. 25 and 30 of the Ley de Protección Fitosanitaria and art. 5 of the Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos, to "deny, suspend, or cancel the registration of chemical, biological, or related substances," "restrict or prohibit the importation, transit, re-routing, manufacture, formulation, re-bottling, repackaging, storage, sale, mixing, and use of chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use, when justified on technical grounds," and "prohibit the circulation or order the destruction of products that do not comply with quality standards, as well as take other measures aimed at improving the quality of agrochemicals." The provision in question, compared with the prior version, reads as follows:

In the Court's view, contrary to what the petitioner argues—which amounts in reality to a reiteration of the previously examined defects—the provision in question authorizes the SFE to initiate the corresponding administrative proceedings for the annulment of the registration—it should be recalled that these regulations apply to products already in use on the market—and, furthermore, reiterates the possibility of exercising the legally conferred powers in this area. The fact that the amendment to the decree in question does not expressly cite the "competent ministries," but instead centralizes supervisory authority, as provided in the law itself, does not in any way imply that other legally conferred powers belonging to other ministries—which would authorize them to adopt administrative measures in order to safeguard human health or the environment—are thereby disregarded.

It should be recalled that management of the registration falls within the SFE's competence, so it is logical that this authority should be the one responsible for initiating the corresponding proceeding for the annulment of the registration. In this regard, emphasis must be placed on the legal power set forth in art. 30 of the Ley de Protección Fitosanitaria, which specifically charges the MAG with the decision to restrict or prohibit the importation, transit, re-routing, manufacture, formulation, re-bottling, repackaging, storage, sale, mixing, and use of chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use, when justified on technical grounds and when their use is considered harmful to agriculture, health, or the environment. Accordingly, the challenged regulatory provision reflects the police power (potestad de policía) established for the MAG.

However, nothing stated in the challenged provision has the effect of rendering void other legal powers that, as noted above, are matters of public order and could, for example, urge the MAG or submit the corresponding evidence so that the SFE may initiate the proceeding within its purview. It should be recalled, as already noted above, that phytosanitary (fitosanitaria) protection measures are deeply rooted in our Social State of Law (Estado Social de Derecho), since they seek to protect health (art. 21), the protection of consumer rights—specifically the right to health and the environment (art. 46)—as well as the promotion of agricultural production, which is of great importance to our country, alongside the protection of the environment (art. 50). Therefore, the authorities must carry out oversight in a coordinated manner.

For example, the Ley General de Salud grants the Ministerio de Salud the following powers:

"Art.- 213.- Every natural or legal person engaged in food production must do so under sanitary environmental conditions and using defense or preservation techniques approved by the health authority, in order to prevent, above all, the contamination of such products and any hazard arising from the presence of toxic residues from their treatment with pesticides (plaguicidas) or other defense or preservation systems." Art.- 244.- Natural and legal persons who import, manufacture, handle, store, transport, trade, supply, or apply substances, mixtures of substances, or products designated as pesticides under the plant health law, shall be subject to the regulatory provisions that the Ministry issues in agreement with the Ministerio de Agricultura for the protection of human health in accordance with that law; interested parties must register every pesticide or product intended for the control or extermination of infestations and obtain prior authorization to operate where such substances, mixtures of substances, or products that by their nature or use are not covered by the aforementioned law are capable in any way of causing poisoning or serious harm to the health of persons or of animals that are beneficial or harmless to humans.

Art. 245.- Natural or legal persons engaged in pest control may operate only with authorization from the Ministry, using the substances, mixtures of substances, products, and product mixtures authorized by the Ministry, and subject to the applicable technical standards, in order to prevent accidents or harm to the health of persons performing such tasks or of third parties." (Emphasis not in the original.)

Likewise, the Ley Orgánica del Ambiente provides the following:

"Artículo 59.- Environmental contamination. Environmental contamination means any alteration or modification of the environment that may be harmful to human health, threaten natural resources, or affect the Nation's environment in general. The discharge and emission of contaminants shall be obligatorily subject to the technical regulations issued therefor. The State shall adopt such measures as are necessary to prevent or correct environmental contamination.

Artículo 60.- Prevention and control of contamination. In order to prevent and control environmental contamination, the State, municipalities, and other public institutions shall prioritize, among other things, the establishment and operation of adequate services in fundamental areas of environmental health, such as:

• a)The supply of water for human consumption.
• b)The sanitary disposal of excreta, wastewater, and stormwater.
• c)The collection and management of waste.
• d)The control of atmospheric contamination.
• e)The control of noise pollution (contaminación sónica).
• f)The control of chemical and radioactive substances.

These services shall be provided in the manner determined by the relevant laws and regulations, seeking the participation of the population and its organizations.

Artículo 61.- Environmental contingencies. The competent authority shall issue the necessary preventive and corrective measures when environmental contamination contingencies occur, as well as those not contemplated in this law." (Emphasis not in the original law.)

In this manner, it must be noted that the fact that the challenged decree concentrates certain registration functions in the MAG, and specifically in the SFE, does not disregard or render void other types of powers and legal authorizations granted to the Ministerio de Salud and MINAE with respect to the protection of public health and the environment. It was previously noted that the decree under examination cannot be understood as a normative framework isolated from the rest of the block of legality and constitutionality (bloque de legalidad y de constitucionalidad), and that the specific task of updating registration information and reviewing it does not have the effect of rendering void the remaining legal powers entrusted to other ministerial portfolios.

Likewise, it bears repeating what was stated in precedent No. 2017-06668, quoted above, in the sense that in order to override a previously processed registration, it is indeed necessary to demonstrate an unacceptable risk to human health, the environment, or agriculture, and that this involves an exercise of sovereign governmental authority (potestad de imperio) by the public administration—such as the restriction or prohibition on the use of a registration—even where a prior substantial legal situation in favor of the regulated party exists, such as the registration itself. To that extent, a granted registration may be modified if there is evidence of an unacceptable risk, in which case the Administration—understood in the broad sense—would be empowered to exercise its sovereign authority and impose precautionary measures (medidas cautelares).

Therefore, any injury to the invoked precautionary principle is ruled out, and the grievance in question is rejected.

XIV. On art. 9 (which amends and adds a new art. 11 to decree n.°39995)

The petitioner alleges that, continuing with the registration facilitation process and without any analysis grounded in technical and scientific support in accordance with national and international standards, the Executive Branch proposes to homologate (homologar) the uses of one product with another having a similar active ingredient, concentration, and formulation, when in this particular case the minimum that could be done is a chemical equivalence of the active ingredient; but since the reference is to a formulation, the co-formulants (coformulantes) must be analyzed, which must be declared, and a risk analysis by the ministries of health and environment must be made possible, along with the submission of a biological efficacy study respecting the univocal rules of science and technology.

The MAG Minister states that the petitioner association provides nothing more than a transcription of portions of a CGR report that is entirely out of context and not applicable to the specific situation. He indicates that the homologation of formulations proposed in art. 11 of the challenged decree is based on the FAO and WHO manual of specifications for the development of pesticide specifications.

The challenged provision reads as follows:

Article 9.- A new Article 11 is amended and added, and the numbering of subsequent articles is adjusted accordingly:

'ARTICLE 11. Within a period of thirty-six months, counted from the effective date of this amendment, holders of registrations for formulations with a current registration may request from the Servicio Fitosanitario del Estado the homologation of the label and leaflet, with respect to other already-registered formulations of the same type, with the same IAGT and equal concentration, in aspects relating to authorized uses, pests, approved crops, doses, application methods, application ranges, and application intervals.

The Servicio Fitosanitario del Estado, through the agronomic evaluation area of the Registration Unit, shall, within a term [sic] of thirty days, conduct an assessment of each specific case and shall verify that the values of the physicochemical properties of the formulated product comply with the parameters established in the country's current technical regulations, or with those of the FAO or other international reference bodies, as applied to the already-registered material. The resolution approving or denying the application shall be issued within thirty days counted from the submission of the agronomic evaluation report. Together with the homologation (homologación) application, the physical and chemical properties of the formulation, the package insert (panfleto) and the label (etiqueta) incorporating the requested changes must be submitted." In the Court's view, the deficiency in the argument is that the petitioner (el accionante) once again seeks to have this Tribunal technically determine how to carry out the procedure for evaluating products against other already-registered formulations of the same type with the same IAGT and equal concentration.

This is an entirely technical decision for which the Court lacks the competence to make a determination. This appears, without any doubt, to be a matter of legality rather than constitutionality. It should be noted that what is being discussed is the homologation of labels and package inserts for products that bear notable similarities; therefore, it does not seem reasonable to require, as the petitioner contends without further justification, a chemical equivalence study. Consequently, this grievance must be dismissed, without prejudice to a broader discussion through the ordinary channels of legality.

XV. CONCLUSION

As a corollary of the foregoing considerations, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be declared without merit.

Justices (magistrados) Cruz Castro and Rueda Leal dissent and declare the challenge meritorious on grounds of a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Justices Cruz Castro and Rueda Leal file separate opinions.

XVI. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE RECORD

The parties are hereby notified that if they have submitted any paper documents, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, such materials must be retrieved from the clerk's office within a maximum period of thirty business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not retrieved within this period will be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Corte Plena in Session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial N° 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial in Session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

By majority, the constitutional challenge is declared without merit.

Justices Cruz Castro and Rueda Leal dissent and declare the challenge meritorious on grounds of a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Justices Cruz Castro and Rueda Leal file separate opinions.

Fernando Castillo V. President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Aracelly Pacheco S.

Res. nro. 2023002389 Dissenting opinion (voto salvado) of Justices Cruz Castro and Rueda Leal, drafted by the latter. With customary respect, we dissent and declare the challenge meritorious for the following reasons.

As a starting point, we reiterate the position expressed in judgment nro. 2022-026651 of 16:30 hours of November 9, 2022, whose considerations are, to a great extent, applicable to the sub lite:

"1.- Regarding the referenced use of data for registration. The majority relies on the 'International Code of Conduct on Pesticide Management. Guidelines for the Registration of Pesticides' (April 2010) to establish the 'acceptability of harmonized and clearly defined registrations, the use of available information and mutual acceptance of data, the existence of information-sharing mechanisms among competent authorities' as a 'cornerstone' of that technical framework, and to allege the existence of the 'principle of non-repetition of studies.' In this regard, it transcribes point 3 of the cited code:

'3. Principles of Pesticide Registration Responsible authorities, when managing their national or regional registration programs, should follow a series of important principles that are practiced at the international level. The acceptance and use of these principles will ensure greater efficiency, transparency, and optimal use of resources during the registration process. These principles include the following:

Complete, harmonized, and clearly defined criteria and requirements for registration; Use of all available information and mutual acceptance of data; Transparency and information exchange; Science-based evaluation to determine whether precautionary measures are required; Consideration of hazards; Risk assessment and mitigation based on local conditions; Risk/benefit analysis, taking into account available alternatives; Post-registration monitoring and evaluation; Mechanisms for periodic and unscheduled reviews so as to respond to new information that may affect regulatory status; Protection of the intellectual property rights of the applicant.

The evaluation of data held in the registration file should respect internationally accepted and agreed-upon standards and procedures, to the extent that they are available. These standards should be regularly updated to ensure their conformity with current scientific advances.

It is essential that all steps of the registration process be transparent, based on well-reasoned and published criteria and guidance documents, with complete information shared with the applicant on the outcome of the different steps of the registration process. Responsible authorities should ensure that the criteria and requirements for registration are complete and clearly defined. The same applies to data acceptance standards, to data quality, to the acceptability of formulated pesticide products for specific users and uses, and to criteria for degradability or accumulation.

Governments should facilitate the exchange of information among responsible authorities through national institutions, international, regional, and sub-regional organizations, as well as public sector groups. They should develop legislation and regulations to allow the exchange of information with the public on the risks and benefits of pesticides (plaguicidas) and also to facilitate public participation in the management of pesticides in the country.

Responsible authorities should, wherever possible, use data that have been placed in the public domain, and preferably those that have previously been reviewed, when considering a registration application. In this way, duplicated work and inefficient use can be minimized. Mutual acceptance of data by various regulatory authorities is recommended on topics such as efficacy and residues, among others, provided that a solid basis can be established to ensure that the data are relevant to the situation being considered.' That is where the majority's quotation ended. We consider that an adequate assessment of the case requires, at a minimum, the transcription of the following two paragraphs of that same provision:

'Furthermore, hazard assessments are generally applicable globally and are available from published sources, including peer evaluations by the FAO/WHO Joint Meeting on Pesticide Residues (JMPR). These may be used in the evaluation of a file, provided that data ownership is adequately taken into account.

Countries should fully evaluate the efficacy of pesticides, their behavior, their ultimate fate, their hazardousness, and their risk in relation to the various anticipated conditions of use in their country. Any registration procedure should include an evaluation of the potential risks related to the pesticide use for which the pesticide has been requested. Instructions for use, as indicated on the label, should cover these risks and prescribe measures for their proper application, storage, handling, and disposal in order to mitigate such risks. In so doing, responsible authorities should also ensure that these measures can be realistically adopted by the user for whom the product is intended. The specific requirements under national policies for Integrated Pest Management (Manejo Integrado de Plaguicidas, MIP) [5] and Integrated Vector Management (Manejo Integrado de los Vectores, MIV) [6] should also be considered.' (Emphasis added.)

Based on the foregoing, contrary to what the majority judgment concludes, we consider that full evaluation of the pesticide must be the rule. Our reading of that provision is that mutual acceptance of data is a recommendation (the standard expressly states 'Mutual acceptance of data… is recommended') intended to avoid excessive procedures, such as duplicated work. However, recognition of referenced information can never substitute for the full evaluation of the pesticide.

The optional nature of mutual acceptance of data also derives from section 12 of the cited code, which subjects such acceptance to the relevance and quality of the data:

'Mutual acceptance of data. If relevant, good-quality data have been generated in other countries, the responsible authority could waive the requirement for local data generation. This is especially important for efficacy tests, residue data, and environmental field studies, all of which are likely to require the involvement of national (public) research institutions;' Such relevance and quality, or conditions of equivalence, are conspicuously absent from the challenged decree.

The undersigned justices' opposition to the use of referenced information, under the terms of the challenged provision, was shared by the then-Minister of Environment and Energy, who expressed himself in these proceedings as follows:

'This section seeks to allow those IAGTs that do not have their own information (the generic ones) to be updated and subsequently registered through the submission of referenced information. This procedure is contradictory to the definition of referenced information established in Decreto Ejecutivo No. 40059-MAG-MINAE-S, which states: "4.32. referenced information: For the application and interpretation of this regulation, referenced information is the technical information from the reference profile that may be used by the competent authority (AC) to evaluate an application for IAGT registration by equivalence and that is no longer subject to an active protection period."' For its part, the definition of reference profile (perfil de referencia) states: "4.49. Reference profile or source: This is the information upon which the risk assessment (análisis de riesgo) was based and for which a regulatory decision has been made and the corresponding registration granted, and which shall be used as the basis for the equivalence registration (registro de equivalencia), in accordance with the provisions of this regulation." A comprehensive reading of these two definitions demonstrates that equivalence cannot be determined in the absence of a duly evaluated and registered reference profile upon which the referenced information is based.

This procedure is not applied, as contemplated by the cited DE 39995, which contradicts the provisions of the CGR. The Contraloría General de la República (CGR), in its report FOE-AM-19/2004, noted the failure by the SFE to comply with national and international regulations, by tolerating registrants submitting information from other products (referenced information (información referenciada)), without conducting an equivalence analysis (análisis de equivalencia) to verify whether such information is applicable to the new substance to be registered. Based on its analysis, the CGR ordered: "To immediately suspend the practice of registering agricultural pesticides (plaguicidas agrícolas) using information corresponding to another previously registered product, without having conducted an equivalence analysis in accordance with the provisions of the FAO and the WHO…." Likewise, the Sala Constitucional, in its Resolución N° 201101 6937, ordered the annulment of subsection b, and the reference in the penultimate paragraph to said subsection "b)" of section 7.3.2, of article 2, of DE 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, on the grounds that said provision permitted equivalence to be established on the basis of a reference profile with incomplete data.

It would be even worse to allow the updating of a registration with referenced data that bears no direct relationship to the product to be updated, which this regulation would be permitting." Finally, regarding the use of existing evaluations of the same active ingredient (ingrediente activo) and/or product, it should be noted that the aforementioned code limits the possibilities of such a practice to specific cases:

"6.3 Use of existing evaluations of the same active ingredient and/or product In cases where the applicant owns the data or can fully justify the right to use the data for their registration application, there are elements of existing registrations that may be used for new applications based on the same active ingredients. However, if the data were owned by another party and the applicant candidate could not justify their right to use them, the responsible authority should not use the data and evaluation of the first registrant to approve the product of the second applicant." (Underlining added.)

In that regard, we consider that the challenged regulation undermines the protection of the environment and public health by enabling the use of referenced information, to the detriment of a full assessment of the pesticide or product.

1. 2Regarding the reduction of requirements. On this issue, the majority of the Court chose to find that the action lacks adequate grounding. In this respect, we note, on the one hand, that the lack of grounding should have been identified and remedied by the Court in a timely manner, pursuant to the terms of article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. We acknowledge that the lack of grounding may lead to the action being dismissed on the merits when it is heard. However, such a course should only be taken when the merit of the claim does not clearly emerge from the record, as is the case in the sub lite.

Thus, on this issue, the Procuraduría General de la República stated:

"…from a reading of article 1° of the challenged Decree, it is possible to determine that the renewal (reválida) process established therein requires fewer requirements than those set forth in the renewal process established by Decree 33495, since the latter required, in all cases, the confidential information file (legajo de información confidencial), the administrative file (legajo administrativo), as well as the acute toxicity studies (estudios de toxicidad aguda) defined in subsections d.1.1, d.1.2, d.1.3, d.1.4, d.1.5, d.1.6, and the ecotoxicity studies (estudios de ecotoxicidad) defined in subsections d.5.1.1, d.5.3.1, d.5.4.1, of section 7.2.

Note that for cases in which the product manufacturer has not changed, the challenged Decree only requires the application for manufacturer update, the registration certificate issued by the authority of the country of origin, the qualitative-quantitative composition certificate, and proof of payment of the applicable tariff.

For cases in which the product manufacturer has changed, although other requirements are demanded, these remain fewer than those set forth in Decree 33495. Furthermore, the technical file (legajo técnico) information is permitted to be submitted through referenced information, and acute toxicity studies are required only when the technical-grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico) contains relevant impurities at levels exceeding internationally recognized standards, or that are included in Annex III of the Rotterdam Convention, or in the Stockholm Convention, or in the Montreal Protocol.

That is, the renewal process under Decree 33495 required certain technical requirements that were not contemplated by Decree 39995, despite the fact that the recitals (considerandos) of the latter acknowledge that it concerns the updating of products that have not complied with the toxicological, ecotoxicological, and environmental fate (destino ambiental) information requirements established under international regulations and required as of the entry into force of Decree 33495." For her part, the director of the Dirección de Gestión de Calidad Ambiental of the Ministerio de Ambiente y Energía stated as follows:

"DE N° 39995-MAG was issued in an arbitrary and unilateral manner by the MAG for the purpose of completing the files of old products, including the registration of the technical-grade active ingredients (ingrediente activo grado técnico, IAGT) that support said formulations (which, under prior regulations, did not have to be registered), as well as defining new validity periods for these old products. However, in clear breach of the CGR's provisions in report FOE-AM-19/2004, the participation of MINAE or the Ministerio de Salud was NOT contemplated, nor were the regulated parties required to submit all of the studies needed to conduct the environmental and health assessment established in DE N° 33495-MAG-S-MINAE-MEIC and DE N° -40059-MAG-S-MINAE. In the same manner as was established in DE N° 24997 and Ley N° 8702, no consideration was given to having the insufficient studies required under DE 39995 analyzed by the competent authority on environmental or health matters, which results in these products continuing to be marketed without an opinion guaranteeing the protection of the environment and human health." (Underlining added. Oficio DIGECA-516-2018 del 19 de diciembre de 2018.)

1. 3Concerning the precautionary principle (principio precautorio) and the reversal of the burden of proof (carga de la prueba). This issue was addressed in our dissenting vote (voto salvado) to judgment nro. 2017-06668 of 10:50 hours of May 10, 2017, in the following terms:

"Dissenting vote of Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal, drafted by the latter. With the customary respect, we depart from the majority's position for the following reasons.

In the filing of the action, the claimant explains that article 7 of the challenged Regulation conflicts with the precautionary principle and reverses the burden of proof in environmental matters. The claimant reaches this conclusion because the provision in question requires the competent ministries to '…demonstrate an unacceptable risk to human health, the environment, or agriculture…' in order for the Sanitary Service to restrict or prohibit the use of a registration.

In the judgment, the majority of this Court found that the claim was not procedurally valid because the challenged provision actually protected the environment. In that sense, the ruling argues that the moment for applying the precautionary principle is during the processing of a registration application. Once the registration has been recorded, it will be necessary to demonstrate the unacceptable risk referred to in the provision.

As a starting point, it is essential to recall what this Court has established with respect to the precautionary principle in environmental matters:

'III.- Prevention of environmental risk. Given that this obligation of the State is established at the constitutional level, it is important to appreciate how specific obligations that must be respected are also established at the level of international human rights protection instruments. In the field of environmental law, a duty of prevention has been defined that must exist in this area; the Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, provides that:

"Principle 15. In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." Prevention aims to anticipate negative effects and to ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is grounded in the need to take and adopt all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or human health. Thus, if there is a risk of serious or irreversible harm — or doubt in that regard — a precautionary measure must be adopted and the activity in question must even be postponed. This is because, in environmental matters, ex post coercion is ineffective, since if the damage has already occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; repression may carry moral weight, but will hardly compensate for the damage caused to the environment.

As the cited international instrument — and article fifty of the Constitution itself — indicate, it is the State that is called upon to carry out this task of prevention, and this Court has recognized as much when it affirmed, through judgment number 2001-6503 of July 6, 2001, that:

"The third paragraph of article 50 of the Constitution states with complete clarity that the State must guarantee, defend, and preserve the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment; this implies affirming that public bodies are not only obligated to enforce — upon private parties and other public bodies — environmental legislation, but also, above all, that they must align their actions with the requirements of those bodies of protective legislation. State institutions are the first ones called upon to comply with environmental protective legislation, and there is no justification for exempting them from compliance with environmental requirements such as, by way of example, the environmental impact study that the Ley Orgánica del Ambiente requires for activities undertaken by public bodies that, by their nature, may alter or destroy the environment." (Sentencia 2010-11941 of 11:21 hours of July 9, 2010)' As can be gathered from the transcript, the prevalence of the precautionary principle (principio precautorio) lies in the need to prevent serious and irreparable harm to the environment, requiring the adoption of measures that anticipate such harm.

That is, when faced with the possibility that an irreversible or serious danger may materialize, a duty arises for the State to act, requiring only the existence of a reasonable doubt of risk to the environment.

Now, contrary to what the majority defends, the precautionary principle is not limited to a single stage of the administrative proceeding (procedimiento administrativo), but constitutes one of the principles that must guide administrative action at all times.

We consider that the interpretation made by the Sala could amount to the creation of a presumption in favor of registration and against the environment and human health. In this way, the burden of proof (carga de la prueba) would be imposed on the State to demonstrate the existence of the aforementioned risk, in order to rebut such a presumption. But beyond that, mere demonstration of the risk is not enough; according to the majority, the State must also prove that such risk is unacceptable, which makes it even harder to act in favor of the environment and human health.

These requirements could be unreasonable and disproportionate, given that months or years may elapse between the moment when reasonable doubt arises and the moment when the existence of a risk of an unacceptable degree can be demonstrated. This lapse of time would allow the risk to materialize and cause irreversible or serious harm to the environment and human health. Thus, there could be a contradiction between the de lege lata situation and the purposes of the precautionary principle, which clearly justifies allowing the action to proceed.

The petitioner (accionante) may also be right in criticizing the reversal of the burden of proof. In this case, the registration holder possesses all the technical information related to the product and, moreover, is the party with an interest in maintaining its legal use in the country, which makes it reasonable to impose on that party the burden of proving the product's harmlessness (inocuidad) for the environment and human health.

We consider that all of these issues must be analyzed more carefully by the full bench (pleno) of this Sala, granting an audience to the Procuraduría General de la República and to the competent authorities.

Furthermore, given the current environmental crisis and the international consensus regarding the imminence of environmental problems that threaten all of humanity (such as climate change, recognized in the Paris Agreement by 193 States), the undersigned are surprised that the majority of this Sala advocates for the non-application of the precautionary principle and, on the contrary, defends imposing heightened requirements on the Administration when it seeks to safeguard the environment and human health.

By virtue of the arguments set forth, we dissent and order the action to proceed."

1. 4Regarding citizen participation (participación ciudadana).

In judgment no. 2021-25386 of 13:10 hours on November 10, 2021, we addressed citizen participation in the following terms:

"As noted in the dissenting vote (voto salvado) to judgment n.º 2017-1163 of 9:40 hours on January 27, 2017, we hold that from article 9 of the Constitución Política it can be derived that citizen participation, beyond being a general principle, has been established as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and integrates our system of fundamental rights.

Precisely, in judgment n.º 2013-017305 of 11:32 hours on December 20, 2013, the Sala Constitucional holds that the right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars upon which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in article 9 of the Constitución Política by providing that the Government of the Republic be popular, representative, participatory, alternating, and accountable (emphasis not in the original), pursuant to the reform introduced by law n.° 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta n.º 146 of July 31, 2003. This mandate of the Fundamental Law, in particular the quality of being "participatory," has guided subsequent constitutional and sub-constitutional normative development. Thus, a series of mechanisms has been established with the aim of enabling the right to participatory government (gobierno participativo) to be applied in an effective and efficient manner, so that it does not remain merely a paper right; examples of this are the referendum for the approval or repeal of laws and partial amendments to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, judgment number 2005-05649 of 14:39 hours on May 11, 2005).

The right to participatory government not only embodies recognition of the highest positive-legal rank of the function of political control by the inhabitants of the Republic, but also signifies a revaluation of their role in the processes of formulation, application, and oversight of public policy. By the will of the constituent legislator, which this Sala neither should nor can disregard, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic system (a matter erroneously disregarded by the minority vote, which reduces citizen participation from a right to a general principle, in clear contradiction to the jurisprudential line of this Sala, as demonstrated below), which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.

As indicated supra, this categorization of participatory government or citizen participation as a right is explained through the conventional backing contained in various international human rights instruments.

For example, article 21 of the Universal Declaration of Human Rights of 1948 provides that "everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives" (emphasis not in the original).

Consistently with the foregoing, article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: "(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives." In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in its article 5 that: "Representative democracy is strengthened and deepened by the permanent, ethical, and responsible participation of citizens within a framework of legality in accordance with the respective constitutional order." More emphatically, article 6 of this Charter provides that: "The participation of citizens in decisions relating to their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering various forms of participation strengthens democracy." (Emphasis not in the original).

The United Nations Human Rights Council also recognized citizen participation as fundamental to the protection of the environment:

"Recognizing also that the exercise of human rights, including the freedom to seek, receive, and impart information and to participate effectively in the conduct of governmental and public affairs and the right to an effective remedy, is fundamental to the protection of a clean, healthy, safe, and sustainable environment," (Human Rights Council, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of March 23, 2021).

It is also important to highlight that, recently, the United Nations Human Rights Council, in resolution A/HRC/RES/48/13 of October 8, 2021, accorded the status of a human right to effective participation in environmental matters. In that regard, it stated:

"Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive, and impart information and to participate effectively in the conduct of governmental and public affairs and in environmental decision-making, as well as the right to an effective remedy, is fundamental to the protection of a clean, healthy, and sustainable environment." (Emphasis not in the original).

For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, the Inter-American Court of Human Rights emphasized that:

"226. Public participation represents one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, given that it is through participation that persons exercise democratic control over State management and can thereby question, investigate, and assess compliance with public functions. In this sense, participation allows individuals to take part in the decision-making process and have their opinions heard. In particular, public participation facilitates communities' ability to hold public authorities accountable for the decisions they adopt and, at the same time, improves the efficiency and credibility of governmental processes. As has been noted on previous occasions, public participation requires the application of the principles of publicity and transparency and, above all, must be supported by access to information that enables social oversight through effective and responsible participation" (emphasis added).

A position that had also been adopted in the judgment of September 19, 2006, relating to the case "Claude Reyes and others v. Chile," in which it was held:

"86. In this regard, the actions of the State must be governed by the principles of publicity and transparency in the management of public affairs, which enables persons under its jurisdiction to exercise democratic control over State management, in such a way that they may question, investigate, and assess whether public functions are being adequately fulfilled. Access to information under State control that is of public interest can allow participation in the management of public affairs through the social oversight that can be exercised with such access. 87. Democratic oversight by society through public opinion fosters the transparency of State activities and promotes the accountability of public officials for their public management. Therefore, in order for individuals to exercise democratic control, it is essential that the State guarantee access to information of public interest under its control. By allowing the exercise of such democratic oversight, greater participation of individuals in matters of societal interest is fostered." (Emphasis added).

This being so, this conventional recognition of citizen participation has a hermeneutic effect on its legal nature, transforming it from a constitutional principle into a true collective fundamental right.

In this way, citizen participation represents an essential aspect of the democratic and republican model of this century, in which citizen oversight, transparency, and accountability stand out as expressive elements of this type of political system, which in turn confers much greater legitimacy on political decision-making, a key matter when it comes to governance. Thus, within the framework of this type of system — that is, with active and full citizen participation — participatory government exerts a more intense impact, favoring decision-making through more open and transparent means.

One of the mechanisms designed to fulfill the mandate of constitutional Article 9 is the public hearing (audiencia pública), through which interested persons may assert their rights or express their views, actively participating in matters of national or local importance, and bringing to the Administration's attention any anomalies or objections regarding a project to be developed.

As such, the public hearing is an instrument typical of a republican democracy (democracia republicana), through which citizen participation (participación ciudadana) in public decision-making is encouraged. Given its significance, the hearing must be conducted in a manner that guarantees the broadest possible participation of persons who may be affected; consequently, any action or omission that obstructs the foregoing constitutes an outright violation of the constitutional right to citizen participation (see, among others, judgment number 2009-018223 of 12:34 hours on November 27, 2009).

Regarding the participatory nature of the public hearing, as noted above, Article 9 of the Constitution itself mandates this, since the designation "participatory" contained therein implies, among other aspects, that the Government must serve as an articulator of what has been defined through popular deliberation, where this is obligatory, while at the same time, in the formulation of public policy—within the possibilities offered by the existing positive legal framework—it is required to hear the views of affected individuals or groups, whether or not those views are binding.

In other words, in today's republican democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote in order to exercise their right to participatory government, but also a variety of instruments of diverse nature to assist in governmental decision-making and political oversight, enabling them to exert direct influence over major public decisions.

Within this context, it is worth highlighting that this Court, in judgment n.° 2018004117 of 9:15 hours on March 13, 2018, carried out a detailed analysis of public consultation (consulta pública) in environmental matters, emphasizing that this mechanism is a cornerstone in the making of decisions related to the environment. Likewise, as soft law, the Court drew upon a particularly relevant instrument in the area of access to environmental information and citizen participation: the "Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters," better known as the "Convenio de Aarhus." In that regard, the aforementioned ruling stated:

"The Aarhus Convention, for its part, in artículo 6.2.3.4 provides:

"2. When an environmental decision-making process is initiated, the interested public shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, by means of public notice or individually as the case may be, at the outset of the process. The information shall refer in particular to:

• a)The proposed activity, including the corresponding application on which a decision will be taken; b) The nature of the decisions or draft decision that may be adopted; c) The public authority responsible for making the decision; d) The envisaged procedure, including in particular the following items, as and when this information can be provided:
• i)The date on which the procedure will commence; ii) The opportunities available to the public to participate in it; iii) The date and venue of any envisaged public hearing; iv) The public authority from which relevant information may be obtained and before which such information has been deposited for examination by the public; v) The public authority or any other official or competent body to which comments or questions may be submitted, and the time schedule for the transmittal of comments or questions; vi) An indication of what environmental information relevant to the proposed activity is available; and e) The fact that the activity is subject to a national or transboundary environmental impact assessment procedure.

3. Reasonable time-frames shall be established for the different phases of the public participation procedure, leaving sufficient time to inform the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively throughout the environmental decision-making process.

4. Each Party shall take measures to ensure that public participation commences at the beginning of the procedure, that is, when all options and solutions are still possible and when the public can exercise a real influence." In accordance with the foregoing, consultation must be promoted in a transparent manner and with the greatest possible amount of information. This leads to better management of natural resources, contributes to transparency, and ensures the proper management of public funds. It should be recalled that environmental matters concern all members of society, not only the government; therefore, it is also each citizen's responsibility to watch over the conservation of the environment and to pursue sustainable development. For this reason, it must comprehensively encompass the various sectors of the population (…)." (Emphasis added.)

In addition, in the aforementioned ruling, the Court stressed that the public hearing, as a manifestation of the democratic principle (principio democrático), must not be reduced to a mere formality that is simply placed on the agenda, nor may it be instrumentalized as a mere obstacle to the issuance of an administrative decision.

Related to the foregoing, this Court has repeatedly held that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate efficacy, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding upon all branches of public power. Thus, in judgment n.° 1992-3194 of 16:00 hours on October 27, 1992, it was noted:

"(…) The Constitution, in its unanimous contemporary conception, is not only 'supreme' as a criterion of validity for itself and the rest of the legal order, but is also a set of legally binding fundamental norms and principles, and therefore enforceable in and of themselves, against all public authorities and private individuals alike, without the need for other norms or acts to develop or make them applicable—except in qualified exceptional cases where, without such norms or acts, their application is impossible—; with the consequence that authorities—both administrative and jurisdictional—have the duty-power to directly apply Constitutional Law in its fullest sense, even in the absence of a lower-ranking norm, or by disapplying any norm that conflicts with it." For its part, in judgment n.° 1995-1185 of 14:33 hours on March 2, 1995, this Court confirmed:

"If the Constitution has a supreme normative character, it must effectively shape and condition the validity and efficacy of every inferior or subordinate norm, and it serves as a benchmark for legitimizing or not the actions of any public authority and even of private individuals.... The principle of constitutional supremacy, in the Costa Rican case, is not only expressly enshrined in Article 10, but is also, in a very clear manner, complemented with respect to the body responsible for maintaining or preserving it, as we shall analyze below. What we have expressed up to this point revolves around the fact that the Constitution has direct efficacy and is binding without the need for any other norm to serve as an intermediary. And it is for this reason that every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Constitution.

If this were not so, all argumentation regarding the hierarchy of constitutional norms, principles, and values would collapse into an insubstantial fantasy. It would be mere science fiction, an entelechy, in which two legal worlds simultaneously exist on different planes without any communication between them." In conclusion, citizen participation constitutes a constitutional and conventional right, which stands as a defining quality of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Ley Fundamental, to varying degrees depending on whether their content is more or less programmatic in nature, have direct efficacy and are binding without the need for any norm whatsoever. Furthermore, their effectiveness through infra-constitutional normative development and the application thereof is not beyond constitutional judicial review, whenever regulations, actions, or omissions are identified that represent a violation of the hard core (núcleo duro) (Kernbereich) of that constitutional value." In the sub lite, we find that the challenged decree (decreto impugnado) violates the right to citizen participation in matters of the utmost importance to the population, such as the environment and public health.

The importance of citizen participation in this area is recognized in the aforementioned "International Code of Conduct on Pesticide Management. Guidelines for the Registration of Pesticides," whose point 3 (Principles of Pesticide Registration) states:

"Governments should facilitate the exchange of information between responsible authorities through national institutions, and through international, regional, and sub-regional organizations as well as public sector groups. They should develop legislation and regulations to allow the exchange of information with the public on the risks and benefits of pesticides and also to facilitate public participation in the management of pesticides in the country." (Underlining added.)

Citizen participation is also addressed in its point 10 (Coordination and Collaboration):

"10.1.3 Regulated Community There should be periodic dialogues between the responsible authority and the regulated community, including the pesticide industry, pesticide vendors, professional pest control operators, pesticide advertising agencies, and the general public, so that they may receive feedback and suggestions on the implementation and application of pesticide registration in the country. The responsible authority should encourage the pesticide industry to develop low-risk pesticide products as well as product guidance activities.

10.1.4 Civil Society The responsible authority may engage in frequent dialogue with representatives of civil society to address issues related to pesticide registration in the country. Civil society groups may in particular be important in providing feedback on pesticide use, and on actual and potential problems that may arise." (Underlining added.)." Additionally, with respect to the specific case at hand, we establish the following defects that warrant a declaration of unconstitutionality of the decree.

Regarding the reduction of requirements for the approval of the validation (valida), we find that Article 1 does not require acute toxicity and ecotoxicity studies, as did decreto 33495. Furthermore, Article 1.1 eliminated the request for the manufacturer update, the registration certificate issued by the authority of the country of origin, and the endorsement by a chemist for the qualitative-quantitative composition certificate. Article 1.2 eliminated the registration certificate issued by the authority of the country of origin.

Likewise, regarding the use of referenced information (información referenciada), we adopt as our own the clarifications of the Procuraduría General de la República:

"…while the Procuraduría General de la República is not a technical body in this field, it may be noted that although the challenged Decree amends Articles 1.2.b and 6 of Decreto 39995, which permitted the registration of products by means of referenced information, it retains that possibility, since Art. 1.2.c allows the use of international specifications to certify that the technical material sought to be updated does not contain relevant impurities (impurezas relevantes), stating in the fifth recital (considerando quinto) that international specifications and standards are a technical and scientific reference for determining that technical-grade active ingredients (ingredientes activos grado técnico) do not contain relevant impurities at levels above international standards or specifications, and that only those relevant impurities are the ones with toxicological or ecotoxicological significance that may cause harm to health or the environment.

In that same vein, Art. 3° provides that formulated pesticides (plaguicidas formulados) that do not have an associated registration of a technical-grade active ingredient shall be granted such registration directly when the manufacturer of that active ingredient has been updated; Art. 6° provides that once the requirements are met, a ten-year registration shall be granted, and that during that period, the SFE shall verify that already-approved registrations of technical-grade active ingredients are chemically equivalent to the reference profile (perfil de referencia) of that active ingredient, and that in the absence of such a profile, it must be verified that they do not contain relevant impurities; and Art. 11 endorses the harmonization (homologación) of labels and leaflets with those of other already-registered products having the same active ingredient and equal concentration, without taking into account the effects that the other components of the product, or the form or method of manufacture, might have.

The challenged regulation does not establish the manner in which the information will be verifiable, how to determine which international specification may be used, how to determine the equivalence of products, or whether the reference profile to be used must be a registration that contains complete information—and therefore covers studies on acute toxicity, ecotoxicity, chronic toxicology, ecotoxicological studies, and other studies on the abiotic environment—as required by Art. 5° of the Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos and the FAO and OMS Manual on the Development and Use of Specifications for Pesticides.

Hence, as stated in the prior report, since the rules to which the competent authority must adhere in order to verify the information are not precisely established, it is possible that the updating of registrations may be permitted using referenced information that does not meet the stated requirements, and, consequently, this would entail the updating of product registrations without a prior assessment of the environmental and health risks of their application." In light of the foregoing, we find that the challenged decree contravenes the constitutional bloc (bloque de constitucionalidad) and infringes upon the right to a healthy and ecologically balanced environment. For these reasons, we file our dissent (salvamos el voto) and declare the action well-founded.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Res. nro. 2023002389 Note by Justice Rueda Leal. As I have expressed in other cases, I consider that one characteristic of diffuse interests (intereses difusos) is precisely that the harm they cause is general—that is, it affects an entire population or broad sectors thereof—within a context where the injured parties are not required to know one another (they may even lack any nexus or legal relationships among themselves), yet the presence of a single situation of harm or danger to a constitutional right is required, which, equally and without any need for individualization, encompasses and brings together all of society in the abstract. Their defense aims to satisfy a need of society as such; it therefore transcends the interests of a human being considered individually or collectively. In Judgment No. 2019-17397, issued at 12:54 hours on September 11, 2019, this Tribunal reiterated the following:

"(…) Second, there is the possibility of seeking the protection of 'diffuse interests'; this concept, whose content has been gradually delineated by the Sala, may be summarized in the terms employed in Judgment No. 3750-93 of this tribunal, issued at fifteen hours on July 30, 1993) '… Diffuse interests, though difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Sala has already stated—be merely collective interests; neither so diffuse that their ownership (titularidad) becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, nor so concrete that, as against them, specific persons or personalized groups may be identified or easily identified, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from the corporate interests (intereses corporativos) that concern a community as a whole. They involve, rather, individual interests that are simultaneously diluted among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who therefore sustain a harm, actual or potential, that is more or less equal for all; it is thus rightly said that they are equal interests of groups found in certain circumstances and, at the same time, of each member of those groups.

That is to say, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective—by being common to a general group—and individual, and may therefore be asserted as such.' In short, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of persons not formally organized but united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is blurred, diluted (diffuse) among a non-identified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors may bring under paragraph 2° of Art. 75 must necessarily refer to provisions that affect him or her as such. This Sala has enumerated various rights to which it has given the classification of 'diffuse,' such as the environment, cultural heritage, the defense of the territorial integrity of the country, and the sound management of public expenditure, among others.

In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the aforementioned goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they concern in principle aspects that affect the national community as a whole and not particular groups thereof; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but injures or gravely endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity; similarly, the defense of sound management of the public funds authorized in the Presupuesto de la República is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. On the other hand, the enumeration that the Sala Constitucional has made amounts to no more than a simple description proper to its obligation—as a judicial body—to limit itself to adjudicating the cases brought before it, and in no way can it be understood as meaning that only those interests expressly recognized as diffuse by the Sala can be considered diffuse interests; this would imply an undesirable reversal of the scope of the Rule of Law (Estado de Derecho), and of its correlative 'State of rights' (Estado de derechos), which—as in the case of the Costa Rican model—proceeds from the premise that what must be explicit are the limits on liberties, since these liberties underlie the very human condition and therefore require no official recognition.

Finally, when paragraph 2° of Art. 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional speaks of interests 'that concern the community as a whole,' it refers to the legal goods (bienes jurídicos) explained in the preceding lines—that is, those whose ownership rests in the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic.

It is therefore not a matter of allowing any person to go to the Sala Constitucional in defense of any interest whatsoever—the popular action (acción popular)—but rather that every individual may act in defense of those goods that affect the entire national community, without any valid attempt at an exhaustive enumeration in this field either' (see Judgment No. 2007-01145)." In line with the foregoing and with what this Tribunal has upheld in its jurisprudence, these are individual interests that are simultaneously diluted among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who therefore sustain a harm, actual or potential, that is more or less equal for all; it is thus rightly said that they are equal interests of groups found in certain circumstances and, at the same time, of each member of those groups. It is precisely for this reason that, beginning with Judgment No. 2021-2185, issued at 12:51 hours on February 3, 2021, I consider—unlike the Majority of this Tribunal—that some of these interests may manifest in a specific individual case without thereby losing their character as diffuse interests, as occurs with environmental protection, whose impact affects one person and all persons in general; and such harm may be individualized in a particular situation, such as, for example, the construction of a factory in a specific neighboring area without the corresponding environmental studies, whose negative effects impact the planet's ozone layer.

Undoubtedly, the outcome of a claim or proceeding that a neighbor may bring against that factory will affect not only that neighbor's own interests but also the rest of the community. Therefore, it constitutes a diffuse interest; and yet it is also the subject of a specific individualized situation. However, this does not mean, in any way, that in every invoked situation the existence of a diffuse interest may be alleged, even if it may be the subject of a particular situation. We must recall that for an interest to be considered "diffuse," it must not only affect a community but must also spread, diffuse itself throughout that community. If it does not produce such an effect, it cannot be considered a diffuse interest. In this case, the diffuse interest alleged by the petitioners (accionantes) is environmental protection. For this reason and on the basis of the clarifications just made, I examine the case on the merits.

Paul Rueda L.

Res. N° 2023-002389 NOTE BY JUSTICE CRUZ CASTRO. The importance of the protection of the right to the environment, to health, and to food security, and the application of the constitutional environmental principles of progressiveness and non-regression, the precautionary principle, the preventive principle, the in dubio pro natura principle, and the principle of objectification (principio de objetivación) in the matter of pesticide regulation.

As I have assessed in other cases where the subject of pesticides (plaguicidas) has come before this Court for discussion, it is relevant to begin with the jurisprudential precedent of ruling n°2011-016937 of 14:36 hours on December 7, 2011: (https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-532977). In that ruling, the Court outlined the constitutional framework within which a regulation on the registration, use, and control of pesticides must be analyzed, when the unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad) filed against Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre del 2006 stated the following:

VI.FOOD SAFETY (SEGURIDAD ALIMENTARIA), TRACEABILITY (TRAZABILIDAD O RASTREABILIDAD), AND THE APPLICATION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE (PRINCIPIO PRECAUTORIO). This Court, in resolution 13924-2011 of 17:59 hours on May 10, addressed the subject of agri-food safety (seguridad agroalimentaria): "The right to food has been incorporated into the majority of legal systems as a human right, now recognized in international treaties and even elevated in many countries to constitutional rank. Agri-food law (derecho agroalimentario) must be understood as the body of special rules, systematically ordered, that regulate the agri-food product and its production chain (cadena productiva) in all its phases, from production to consumption, overseeing the stages of the agri-food enterprise and its productive activity for the purpose of guaranteeing the consumption of safe and wholesome food products, in order to protect the health of persons, animals, and plants, or to ensure the food supply of the population.

From the foregoing definition flows the need for the interpreter to contribute to the formulation and systematization of those special rules, so as to establish, within the framework of a general theory of agri-food law, what the subject matter, the subjects, the possible normative sources, the activities, and the general principles are that must guide the discipline. Quality and sanitary requirements in turn impose traceability requirements for the product throughout the entire agri-food chain (cadena agroalimentaria). Across the various spheres of activity, the global 'farm to table' approach is embraced, which characterizes this policy and consolidates the indivisible nature of the food chain, and centers on the decisive role played by the Servicio Nacional de Salud Animal. The conditions of any traceability system are: 1. At every stage of the chain, food safety must be ensured; 2. Agri-food companies must be able to identify any subject in the chain; 3.

Companies must establish the necessary procedures and methods to that end; 4. Systems and procedures must be put in place to identify products delivered; 5. Marketed foodstuffs must be identified in order to determine their origin. The need to strike a balance between mechanisms for protecting food safety for preventive purposes — the precautionary principle — and the guarantee of free movement of agri-food products that meet international scientific standards is evident. This produces the requirement of 'tracking' agricultural and food products, that is to say, traceability throughout the entire chain, in order to determine the eventual liability that may fall upon the agricultural producer or the enterprise that transforms products into foodstuffs, including at each phase of the chain."

On the other hand, the Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 of April 8, 1997, also incorporates rules to prevent and forestall the introduction and spread of pests that threaten food safety and economic activity sustained by agricultural production, while preventing such measures from constituting an unnecessary obstacle to free trade (article 2). For that reason, control mechanisms for the establishment, registration, and enrollment of inputs for agricultural use are established, including rules on agri-environmental liability (responsabilidad agroambiental) when damage and harm to agriculture, the environment, and human and animal health occur (Chapter IV). Within this context, the use of agrochemicals (agroquímicos) acquires particular relevance for the exercise of productive agricultural activity, a subject on which multiple regulations exist at the national, regional, and international normative levels (article 47).

This is precisely because their regulation is fundamental within the framework of the agricultural competitiveness of producers on a global scale. In that context, national laws are enacted that introduce, or at least seek to introduce, integrated agri-food and agri-environmental control systems, to guarantee the safety of persons, the environment, and plants and animals, and even to prevent excessive contamination of water resources. Undoubtedly, the rational use of synthetic pesticides for agricultural purposes promotes the competitiveness of the agricultural and livestock sector, and it is for that reason that the regulation is inspired by the creation of a balanced and modern registration system. It is a clear example of the effort to lend completeness and organic unity to a large body of rules dispersed throughout the legal system, in order to respond to the requirements of specialized international regulations, both those emanating from the World Trade Organization and those of Specialized Bodies, the FAO, and the WHO, closely linked to the Codex Alimentarius and to the International Environmental Conventions.

That is why the Decree is issued jointly by the Office of the President and the Ministers of Agriculture, Health, Environment and Energy, and Economy, Industry and Commerce. It is evident that the phenomenon encompasses the entire agricultural and livestock production process, and indeed the entire prior stage of production, registration, control, and oversight of pesticides used in the agro-productive chain.

VII.ON THE REDUCTION OF RISKS TO HEALTH AND THE ENVIRONMENT, IN ACCORDANCE WITH THE PROVISIONS OF ARTICLE 5 OF THE INTERNATIONAL CODE OF CONDUCT ON THE DISTRIBUTION AND USE OF PESTICIDES. It is of interest to refer to the provisions of the aforementioned International Code of Conduct on the Distribution and Use of Pesticides, which was adopted for the first time in 1985, at the twenty-fifth session of the conference of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO). As explained in the preface to the revised version (adopted by the 123rd session of the FAO Council, November 2002), that code of conduct was adopted and has been revised with the purpose of achieving greater food safety and, at the same time, protecting human health and the environment. To that end, standards of conduct are established that are to serve as a framework and point of reference for the proper and rational use of pesticides, focusing on risk reduction, the protection of human and environmental health, and support for the development of sustainable agriculture through the effective use of pesticides [source: (Source: http://www.fao.org/agriculture/crops/core-themes/theme/pests/pm/code/en/(05/08/11))]. In that context, the said code of conduct establishes, in its article 5, the following obligations for governments and the pesticide industry:

"Article 5. Reduction of risks to health and the environment 5.1 Governments should:

5.1.1 implement a registration and control system for pesticides as indicated in Article 6; 5.1.2 periodically review the pesticides marketed in their country, their acceptable uses and their availability to each sector of the public, and carry out special reviews when scientific evidence so advises; 5.1.3 carry out a health surveillance program for persons exposed to pesticides in their work, and investigate and document cases of poisoning; 5.1.4 provide guidance and instructions to health personnel, physicians, and hospital staff on the treatment of suspected cases of pesticide poisoning (25); 5.1.5 establish, in strategic locations, national or regional information and control centers for poisoning cases, so that they can provide immediate guidance on first aid and medical treatment, and are accessible at all times (25); 5.1.6 use all possible means to collect reliable data and maintain statistics on the health aspects of pesticides and incidents of pesticide poisoning, with a view to establishing the WHO harmonized system for the identification and recording of such data (25).

They should have properly trained staff and sufficient resources to ensure that accurate information is collected; 5.1.7 provide extension and advisory services, as well as farmers' organizations, with adequate information on integrated pest management (Manejo Integrado de Plagas, MIP) strategies and practical methods and on the range of pesticide products available for use; 5.1.8 ensure, with the cooperation of the pesticide industry, that in cases where pesticides are distributed through the same channels as food, clothing, medicines, and other products for consumption or topical application, such pesticides are physically separated from other goods to prevent contamination and/or confusion of identity. Furthermore, where appropriate, they should be clearly marked as hazardous materials. Every effort must be made to disseminate information about the hazards arising from storing food and pesticides together (26); 5.1.9 use all possible means to collect reliable data, maintain statistics on environmental contamination, and report specific incidents related to pesticides; 5.1.10 implement a monitoring program for pesticide residues (residuos de plaguicidas) present in food and in the environment.

5.2 Even where a control program is in operation, the pesticide industry should:

5.2.1 cooperate in the periodic re-evaluation of pesticides that are marketed; <![if ¡supportLists]>2. <![endif]> provide poisoning treatment centers, and their medical staff, with information on the hazards related to pesticides and on appropriate treatment; 5.2.3 make every reasonable effort to reduce the risks posed by pesticides:

5.2.3.1 by making available less toxic formulations; 5.2.3.2 by presenting products in ready-to-use packaging; 5.2.3.3 by developing application methods and equipment that minimize exposure to pesticides; 5.2.3.4 by using returnable and refillable containers where effective container collection systems exist; 5.2.3.5 by using containers that are not attractive or easy to reuse and by promoting programs that discourage their reuse, where no effective collection systems exist; 5.2.3.6 by using containers that are not attractive or easily opened by children, particularly in the case of products for domestic use; 5.2.3.7 by using clear and concise labeling; <![if ¡supportLists]>4. <![endif]>by discontinuing the sale and withdrawing products when their handling or use entails an unacceptable risk under any of their instructions for use or restrictions.

5.3 Governments and industry should furthermore cooperate in risk reduction by:

5.3.1 promoting the use of appropriate and affordable personal protective equipment (5); 5.3.2 establishing provisions for storing pesticides safely both in warehouses and on agricultural holdings (26, 27); 5.3.3 establishing services for the collection and safe disposal of used containers and small quantities of unused pesticides (28); 5.3.4 protecting biodiversity and minimizing the adverse effects of pesticides on the environment (water, soil, and air) and on non-target organisms.

5.4 To avoid cases of confusion and unjustified alarm among the public, stakeholders should consider all available data and promote the responsible disclosure of information about pesticides and their uses.

5.5 When establishing production facilities in developing countries, manufacturers and governments should cooperate to:

5.5.1 adopt technical standards and follow practices appropriate to the nature of manufacturing operations and the associated hazards, and ensure the availability of appropriate protective equipment; 5.5.2 take all necessary precautions to protect workers, other persons present, surrounding communities, and the environment; 5.5.3 ensure the appropriate siting of manufacturing and formulation plants and adequate control of their waste and effluents; 5.5.4 maintain quality-assurance procedures in order to ensure compliance with the relevant standards of purity, performance, stability, and safety."

VIII. ON THE REGULATION OF PESTICIDE REGISTRATION

The proper use of pesticides can be beneficial for the control and elimination of pests, to the benefit of the food security of the population and of economic activity based on agricultural production. However, the potential risk that the use of such substances may pose to human health and the environment must be acknowledged. This has even prompted the adoption of international instruments with the express objective of protecting human health—including the health of consumers and workers—and the environment from the possible harmful effects of pesticides, as is the case of the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, which was ratified by Costa Rica by means of Ley No. 8705 of February 13, 2009. In that case, upon the mandatory legislative constitutional referral (consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad) submitted to this Court (expediente número 08-015252-0007-CO), prior to the ratification of said international instrument, this Court held—in the relevant part—that:

"(…) the Costa Rican State has a duty to act effectively and in advance, to prevent the occurrence of events that degrade the environment and compromise its sustainability. From that perspective, the State's commitment—through an international treaty such as the one under review, or through a domestic act—to facilitate the rational use of chemically hazardous products subject to international trade is not only possible, but entirely consistent with its constitutional duties. Pesticides and industrial chemical products are substances that can cause harm to human health and the environment. In the face of such a threat, the Rotterdam Convention provides the Parties with the possibility of knowing in advance the composition and effects of certain chemical products, which are expressly listed in its Anexo III. The appropriate measures that the State takes to regulate the marketing and use of such products in industrial, agricultural, and other activities are consistent with its duty to preserve the aforementioned constitutionally protected values.

Hence, the obligations that the State would assume upon definitively ratifying this Convention are legitimate, in accordance with constitutional law. This would constitute a sovereign decision by the State to subject itself to the obligations contained in the Convention, in order to contribute to the protection of people's health and the integrity of the environment; therefore, it can be concluded that, in general terms, no constitutional defects are observed in the clauses of the Rotterdam Convention whose ratification is submitted for review." (resolución número 2008-018207 de las 18:15 horas del 10 de diciembre del 2008) This confirms that this Court has recognized the risk that pesticide use may entail and the importance of adopting appropriate measures to regulate such use. Within the Costa Rican legal system, various legal and regulatory provisions establish that the activities of importing, manufacturing, marketing, and using pesticides are heavily subject to the State's police power (potestad de policía), in order to guarantee the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment. First, mention may be made of the Ley General de Salud, which in its artículo 213 provides:

"ARTICLE 213.- Every natural or legal person engaged in food production must do so under sanitary environmental conditions and using defense or preservation techniques approved by the health authority, in order to prevent, primarily, the contamination of such products and the hazards arising from the presence of toxic residues resulting from their treatment with pesticides or other defense or preservation methods." Whereas artículo 244 of that same body of law provides:

"ARTICLE 244.- Natural and legal persons who import, manufacture, handle, store, transport, trade, supply, or apply substances, mixtures of substances, or products referred to as pesticides under the plant health law, shall be subject to the regulatory provisions issued by the Ministry in agreement with the Ministry of Agriculture for the protection of human health; in accordance with that law, interested parties must register every pesticide or product intended for the control or eradication of infestations and must apply for prior authorization to operate when such substances, mixtures of substances, or products that by their nature or use are not covered by the aforementioned law are capable in any way of causing poisoning or serious harm to the health of persons or of animals that are useful or harmless to humans." For its part, through the Ley de Protección Fitosanitaria (Ley No. 7664 of April 8, 1997), the phytosanitary protection measures (protección fitosanitaria) established in that law and its regulations were declared to be of public interest and mandatory application (art. 1).

Furthermore, among the objectives of said law is: "To regulate the use and handling of chemical, biological, or related substances and equipment for their application in agriculture; as well as their registration, importation, quality, and residues, while at the same time seeking to protect human health and the environment" (artículo 2, inc. E). The competent authority in this field is the Servicio Fitosanitario del Estado, which is responsible—among other functions—for: "Controlling chemical, biological, or related substances for agricultural use with respect to their registration, importation, exportation, quality, tolerance, residues, dosages, effectiveness, toxicity, public presentation, conservation, handling, trade, general conditions of use, safety, and precautions in the transport, storage, and disposal of containers and residues of such substances; as well as controlling the equipment necessary for their application and any other activity inherent to this matter" (artículo 5, inc. O). In accordance with the foregoing, artículos 23, 24, 25, and 30 of said body of law provide:

"ARTICLE 23.- Registration of substances and equipment.

In accordance with the requirements to be set forth in the regulations of this law, all chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use must be registered in the registry that the Servicio Fitosanitario del Estado shall establish in order to maintain information on their characteristics and ensure their proper use in the country." "ARTICLE 24.- Registration of substances.

No natural or legal person may import, export, manufacture, formulate, store, distribute, transport, repack, repackage, advertise, handle, mix, sell, or use chemical, biological, or related substances for agricultural use that are not registered in accordance with this law.

Exempt from the foregoing registration requirement are chemical, biological, or related substances for agricultural use that enter in transit, for research purposes, or for the control of specific phytosanitary problems. In such cases, the permit shall be granted only on a temporary basis for reasons of urgency that are technically justified before the Servicio Fitosanitario del Estado.

The Servicio shall deny authorization when it is technically not warranted and shall notify the interested party accordingly." "ARTICLE 25.- Registration of persons.

Every natural or legal person who registers, imports, exports, repacks, or repackages chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use must enroll in the registry maintained by the Servicio Fitosanitario del Estado, upon fulfilling the requirements set forth in the applicable regulations.

The Servicio may deny, suspend, or cancel the registration of chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use, by means of a duly reasoned technical decision that shall comply with due process, in accordance with the applicable regulations." "ARTICLE 30.- Prohibitions and restrictions for technical reasons.

The Ministerio de Agricultura y Ganadería may restrict or prohibit the importation, transit, rerouting, manufacturing, formulation, repackaging, repacking, storage, sale, mixing, and use of chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use, when justified on technical grounds and when their use is deemed harmful to agriculture, health, or the environment." Finally, the Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos (Ley No. 7017 of December 17, 1985) states, in its artículo 5, that:

"ARTICLE 5.- For the purpose of ensuring the quality and use of agrochemicals (agroquímicos), the Ministerio de Agricultura y Ganadería is required to carry out periodic quality controls on these products at factories and distributors, from which it shall take the necessary samples for submission to the quality control laboratory. This Ministry shall also be responsible for controlling chronic toxicity and its effects on human health and the environment. No product may be registered without these analyses having been conducted. The Ministerio de Agricultura y Ganadería may prohibit the circulation or order the destruction of products that do not meet quality standards, as well as take other measures aimed at improving the quality of agrochemicals. With regard to the development and control of quality standards, the aforementioned Ministry shall act in coordination with the Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medidas of the Ministerio de Economía y Comercio." It follows from the foregoing regulatory framework that, as a manifestation of the aforementioned police power, the necessary registration of pesticides prior to authorizing their importation, manufacturing, marketing, or use is required, in order to exercise prior oversight regarding compliance with the applicable technical quality and safety requirements, in protection of public health and the environment.

From all of the foregoing, the following main ideas are derived, which serve as the basis for this note:

*The right to food as a human right imposes food security (seguridad alimentaria) and thereby requires the traceability (trazabilidad o rastreabilidad) of the product throughout the entire food chain ("from farm to table"). For this reason, mechanisms are established for the control, registration, and enrollment of agricultural inputs (insumos para uso agrícola), and agri-environmental liability (responsabilidad agroambiental) standards are also established for cases in which damages and losses occur to agriculture, the environment, and human and animal health.

*Integrated agri-food and agri-environmental control systems are thus established to guarantee the safety of persons, the environment, and plants and animals, and also to prevent the excessive contamination of water resources.

*According to the International Code of Conduct on the Distribution and Use of Pesticides (plaguicidas), first adopted in 1985 at the twenty-fifth session of the Conference of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), standards of conduct are established to serve as a framework and point of reference for the appropriate and rational use of pesticides, focusing on risk reduction, the protection of human and environmental health, and support for sustainable agricultural development through the effective use of pesticides. See also the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, which was approved by Costa Rica through Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009.

*While the use of pesticides may prove useful for the control and elimination of pests, to the benefit of the food security of the population and of economic activity sustained by agricultural production, the potential risk that such substances may pose to human health and the environment must also be acknowledged. For this reason, as a manifestation of the police power of the State (poder de policía del Estado), the necessary registration of pesticides prior to authorizing their importation, manufacture, marketing, or use is required, in order to exercise prior control over proper compliance with the corresponding technical quality and safety requirements, in protection of public health and the environment.

Furthermore, the constitutional jurisprudence on the principle of progressivity (principio de progresividad) and the principle of non-regression (principio de no regresión) in environmental matters must be recalled. The principle of progressivity imposes upon the State the obligation to progressively increase, to the extent of its capacities and development, the level of protection of the right to a healthy environment. It is the obligation to progressively develop and implement policies and regulations aimed at achieving the full effectiveness of the right to a healthy environment. The principle of non-regression stands as a substantive guarantee of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obligated not to adopt measures or policies, nor to approve legal rules, that worsen the status of rights already achieved (see voto 2016-00415). In this case, it is established that the decree repealed by the decree in question was far more adequate, comprehensive, and rigorous with respect to the importation and control of pesticides, which confirms the regression in this area.

Comparing the regulation established by the challenged decree with the prior regulation, the regression is evident, and with it, equally, the lack of progressivity in the protection of health and the environment in the area of regulation of the registration and use of pesticides in our country.

Serious danger to the environment and public health: It is alarming that such great concern has been expressed regarding the quality of pesticides that could potentially be released into agricultural fields and the environment, since, first, the IAGT are registered by equivalency or revalidated without the technical information necessary for an assessment of health and environmental risks, which contravenes the recommendations of the OECD (which establishes the need to conduct a risk assessment prior to the registration of chemical substances, such as pesticides); and second, by not requiring the submission of biological testing for the registration of formulated products containing unevaluated IAGT, there is an implied lack of knowledge of the effects on human beings and the environment, as well as uncertainty as to whether the product fulfills its function of pest control.

Significance of the subject matter for human health: The significance of the subject matter addressed herein must be recalled, as pesticides have a direct bearing on human health. The agrochemical and biological substances used in agriculture can represent harm — or a risk of harm. These agrochemicals reach cultivated foods directly, and subsequently the tables of all consumers. In this way, agricultural inputs, particularly pesticides, are capable of causing irreparable harm to the environment and health, especially if used incorrectly, and therefore the State must enact rules and adopt the necessary measures to ensure that all activity related to agrochemical products, particularly pesticides, complies with the duty to preserve health and the environment. As the petitioner notes, the Human Rights Council of the United Nations General Assembly, through resolution 34/12 (A/HRC/RES/34/12) on the right to food, adopted on 23 March 2017, stated at point 41: "Invites States to promote practices that minimize possible risks to health and the environment associated with pesticides, while ensuring their effective use." Furthermore, Article 5, "Reduction of health and environmental risks," of the International Code of Conduct on Pesticide Management of FAO and WHO establishes that governments should implement a policy and a system for the registration and control of pesticides in accordance with Article 6 — which the document transcribes — setting forth policies and legislation, establishing systems and infrastructure so that each pesticide product is registered before becoming available, conducting risk assessments and adopting risk management decisions, and applying the principles described in the Manual on the Development and Use of FAO and WHO Specifications for Pesticide Products, for the purpose of determining equivalency among pesticides.

Violation of the preventive principle, precautionary principle, pro natura principle, and principle of objectivization of environmental protection: The challenged regulations are contrary to what the constitutional principles in environmental matters mandate: the preventive principle (principio preventivo) (when there is certainty of possible harm to the environment, the activity causing the impact must be prohibited, limited, or conditioned upon compliance with certain requirements; in general, this principle applies when there are clearly defined risks identified as at least probable; likewise, this principle is applicable when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but there are sufficient elements to foresee possible negative impacts); the precautionary principle (principio precautorio) (when there is a risk of serious and irreversible harm, the absence of absolute scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation; the principle is grounded in reasonable scientific uncertainty combined with the threat of serious and irreversible environmental harm); the pro natura principle (principio pro natura) (in cases of doubt or uncertainty, disputes must be resolved and rules must be interpreted in favor of the protection and conservation of the environment); and the principle of objectivization of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) (also called the principle of binding to science and technology, according to which decision-making in this area must be supported by technical studies, both in relation to individual acts and to provisions of a general nature — whether legal or regulatory — from which the requirement of "binding to science and technology" derives, thereby conditioning the discretion of the Administration in this area; it has been defined as Principle No. 17 of the Rio Declaration on Environment and Development).

When faced with a situation requiring the application of the precautionary principle, public bodies and organs must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or modification that reasonably entails a serious risk; they are even obligated to suspend activities that are currently in progress; and at the same time, they must efficiently adopt all measures required to preserve a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, the application of the precautionary principle implies that when there are indicators that a given activity could plausibly cause serious and irreversible harm to the environment, the absence of absolute certainty or scientific evidence on the matter does not exempt the obligation to adopt all efficient and effective measures to prevent a violation of the right to a healthy environment. Furthermore, in accordance with the theory of Drittwirkung der Grundrechte, this principle extends its guiding function to the conduct of subjects of both public and private law.

The foregoing is violated by the decree in question. Thus, in order to further underscore the importance of protecting the right to the environment, health, and food security, and in application of the constitutional environmental principles of progressivity and non-regression, the precautionary principle, the preventive principle, the principle of in dubio pro natura, and the principle of objectivization, I have considered it appropriate to record this note in the terms expressed.

Fernando Cruz Castro 1

Res. n.°2023-002389 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y cuarenta y cinco minutos del primero de febrero de dos mil veintitrés.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por [Nombre 001], portador de la cédula de identidad n.°[Valor 001], en su calidad de presidente de la junta directiva de la ASOCIACIÓN PARA EL MOVIMIENTO DE AGRICULTURA ORGÁNICA COSTARRICENSE, en contra del decreto ejecutivo n.°41481-MAG denominado “Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados”.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Sala Constitucional a las 16:14 hrs. del 04 de abril de 2019, el señor [Nombre 001], portador de la cédula de identidad n.°[Valor 001], en su calidad de presidente de la junta directiva de la “Asociación para el movimiento de agricultura orgánica costarricense” interpone acción de inconstitucionalidad en contra del decreto ejecutivo n.°41481-MAG, publicado el 11 de enero de 2019 mediante alcance n.°8 del diario oficial La Gaceta, por considerarlo contrario a los arts. 21 y 50 de la Constitución Política y al principio precautorio.

En cuanto a su legitimación, asevera el accionante que acude a esta Sala Constitucional con base en el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contenido en el art. 50 de la Constitución Política y en otras normas.

Como antecedente, indica que en noviembre de 2018 la Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza presentó una acción de inconstitucionalidad en contra del decreto ejecutivo n.°39995-MAG, la cual se tramita en el expediente n.°18-019039-0007-CO. Alega que el día 11 de enero de 2019 se publicó el decreto impugnado, el cual, según el dicho del accionante, carece de criterio técnico y científico y ahonda aún más el riesgo químico, ambiental y a la salud humana y animal en contravención de lo indicado en los arts. 21 y 50 constitucionales. Se cuestiona que este decreto no es una reforma parcial sino que es una reforma total solapada al decreto supra citado n.°39995.

Sobre el fondo el accionante aduce lo siguiente: la Ley de Protección Fitosanitaria, ley n.°7664 declara de interés público y de aplicación obligatoria las medidas de protección fitosanitaria establecidas en dicha norma legal, cuyo objeto es la protección de los productos vegetales, a efectos de evitar las plagas y prevenir afectaciones a la seguridad alimentaria y a la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Dicha ley asignó al Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) el control y vigilancia de la salud alimentaria vegetal. Indica que tales labores se complementan con otras asignaciones competenciales relacionadas con el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), derivadas de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de los Suelos, ley n.°7779. El registro de plaguicidas, asignado al SFE, no se agota en un análisis de verificación de requisitos, sino que debe realizarse un análisis científico relacionado con la evaluación del riesgo.

Así, es que de manera conjunta el Ministerio de Agricultura (MAG), el Ministerio de Salud y el MINAE deben intervenir en el proceso de registro, post registro y reválida o actualización de la información de los plaguicidas; considerándose que tales productos tienen incidencias directas y/o indirectas en el ambiente en general, en tanto puede tener afectaciones también en la biodiversidad (flora y fauna) y consecuentemente, en la salud de las personas. Aún más cuando en este caso del proceso de actualización o reválida estamos hablando que no es una simple actualización, sino es un análisis científico de la información presentada por el registrante para realizar la respectiva evaluación de riesgo, debido a que de estos productos, no se conoce sus externalidades en el ambiente ni en la salud. La función encomendada al SFE de “registrar” plaguicidas no debe ser entendida como una actuación meramente mecánica de la Administración, en la que se hace una simple constatación o verificación de un listado de requisitos, establecidos en la normativa aplicable, ya sea de orden legal o reglamentaria.

Al contrario, y como lo señaló en su informe n.°FOE-AM-19/2004 la Contraloría General de la República (CGR): se trata de una función esencial en la tutela del ambiente y la salud, la cual debe de ser ejercida conforme a la normativa nacional e internacional.

Análisis pormenorizado de los agravios Sobre el art. 1 La reforma parcial y adición al decreto ejecutivo n.°39995 es un beneficio a los comercializadores de plaguicidas, pues amplían el tiempo a partir de la publicación del decreto impugnado otorgando el beneficio de cinco años más a esos productos sin que los mismos hayan pasado por una evaluación de riesgo y concediendo ese tiempo adicional para que los dueños registrales puedan presentar la información. Han transcurrido seis años, que fue el tiempo límite definido en la ley n.°8702 para presentar la información y que los ministerios involucrados en el proceso registral evaluaran dicha información. Ahora, con este decreto promulgado, la empresa privada en alianza con el despacho ministerial está ampliando el tiempo para que dichos productos se puedan comercializar en el país sin que se haya evaluado la información toxicológica crónica, ecotoxicológica y destino ambiental.

Con este accionar pareciera que las empresas comercializadoras de plaguicidas no cuentan con la información propia de los estudios que se deben presentar, los cuales tienen que estar apegados a los principias de ciencia y técnica como lo establece la normativa nacional e internacional. Lo único que se busca es extender el tiempo para seguir vendiendo productos químicos sin una evaluación integral, lo que evidencia que el discurso del año 2011 solo fue una posición de meros trámites en tanto se les permita seguir contaminando al ambiente y jugando con la salud de los costarricenses con productos que carecen de información propia o equivalencia química para la realización de una evaluación química, toxicológica y ecotoxicológica para realizar la evaluación del riesgo y de esta manera se pueda tomar la decisión sobre si se permite o no que se siga comercializando el producto en Costa Rica, o, si es del caso, bajo qué circunstancias se puede seguir comercializando o vendiendo el producto sin ninguna restricción.

Aun cuando en este mismo numeral se define una lista taxativa de requisitos, estos son limitados para realizar una evaluación de riesgo. Además, el decreto debe ser aplicado e interpretado por los analistas de registro de los distintos ministerios de manera integral con la dispuesto en el ordenamiento jurídico sobre la materia, es decir, en modo alguno puede entenderse que se constituye en un cuerpo normativo aislado del resto del bloque de legalidad. Lo que persigue el despacho ministerial con la promulgación de este tipo de documentos es exigir, ordenar o intimidar a los evaluadores de registro que se circunscriban únicamente a solicitar una limitada información, que carece de sustento técnico y científico para realizar una evaluación de riesgo de acuerdo a las normas nacionales e internacionales con requisitos diezmados que se apartan de lo ya indicado por la CGR en sus informes 19-2004 y 238-2006, entorpeciendo de esta manera realizar una evaluación científica concordante con la Ley General de la Administración Pública (LGAP) en cumplimiento de los arts. 21 y 50 constitucionales.

Los funcionarios evaluadores de la información registral, en cumplimiento de esa responsabilidad constitucional, están obligados a solicitar mediante razonamiento técnico la información que necesiten para asegurar que el plaguicida no tenga externalidades negativas a la salud y ambiente. En el artículo de marras nuevamente el MAG insiste en el proceso de información referenciada como lo indicaba tácitamente en el decreto n.°39995-MAG, que prácticamente queda derogado con la publicación de este nuevo decreto, que indica lo siguiente:

“En caso que exista especificación internacional para el ingrediente activo grado técnico objeto de actualización, debe ser proveído por el solicitante a efecto de acreditar que el material técnico que se está sometiendo al proceso de actualización no contenga impurezas relevantes en niveles superiores de los estándares internacionales reconocidos, las únicas informaciones internacionales que puede aportar es información referenciada de otro producto”.

Sin información propia o referenciada como lo propone este reglamento, el Poder Ejecutivo y la industria de plaguicidas lo que buscan es facilitar el comercio de plaguicidas en contra de la salud humana, animal y el medio ambiente. Entonces, se propone evaluar un plaguicida cuya información y sus características químicas y físicas son de otro producto que está como información general en internet, que no tiene ninguna relación entre sí con el producto a revalidar o registrar. Si se refieren a un mismo ingrediente activo, lo mínimo que se puede realizar acorde con la norma nacional e internacional es el estudio de equivalencia química.

Sobre el art. 2 La reforma planteada disminuye el tiempo para que los evaluadores tomen una decisión y se pasa de tres meses definida en el decreto ejecutivo n.°39995 a un mes en la modificación planteada en el decreto n.°41481-MAG. Se evidencia en este tipo de normativa que lo que se busca es el beneficio a las empresas vendedoras de agroquímicos, para que los analistas de registro realicen el análisis presionados por el tiempo, sin que se evidencie de un estudio de cargas de trabajo para determinar el tiempo propuesto, pero lo más grave es que dicho análisis planteado en este decreto está definido como una simple constatación de documentos químicos, es decir, si los registrantes presentaron o no la información, pero es tal el grado de descoordinación que esta verificación de documentos que son de índole química se lo asignan a los profesionales en agronomía, quienes no tienen las competencias ni la formación para realizar esta tarea. Esta propuesta planteada es una nueva modalidad de registro que solo se realiza con un simple “check list” o lista de verificación.

Sobre el art. 3 Nuevamente el despacho ministerial acorta el tiempo establecido en el decreto ejecutivo n.°39995 en beneficio de los usuarios, sin que se conozca si se tiene un estudio técnico de cargas de trabajo que sustente tal decisión de pasar de tres meses a diez días para realizar la evaluación técnica por parte de funcionarios del SFE, pues en este decreto exceptúan en forma unilateral la participación en temas de salud y ambiente a los ministerios correspondientes. Queda de nuevo en evidencia la priorización del despacho ministerial, cual es el favorecimiento a la industria vendedora de agroquímicos de tener sus registros en el menor tiempo posible y sin la evaluación técnica del riesgo, que incumple los deberes del Estado en materia de registro de agroquímicos establecidos en consonancia con los arts. 21 y 50 constitucionales.

El párrafo cuestionado por el accionante señala que “a los plaguicidas formulados que no cuentan con un registro de ingrediente activo grado técnico asociado a esa formulación y que el fabricante de ese formulado haya sido actualizado conforme este reglamento, el SFE le otorgará, el certificado de registro de ingrediente activo grado técnico”. El decreto se opone a cualquier principio técnico científico activo que rige la materia de registro, pues es otorgar un registro sin mediar siquiera en proceso básico que rige la normativa de registro, que es la evidencia química.

Sobre el art. 4 (que reforma el art. 5 del decreto n.°39995) El proceso de facilitación registral que establece el decreto ejecutivo n.°414131 va en contra del deber ser del Estado de proteger a toda la sociedad costarricense. Solamente se enumeran requisitos para salir del paso, que no van a sustentar ninguna información para realizar una evaluación técnica científica de análisis de riesgo. Este tema en particular, debido a que toda esta propuesta normativa es un retroceso a la normativa establecida en el país, es volver al período anterior o igual al año 2004 en desconocimiento de los dictámenes de la CGR.

Sobre el art. 5 (que reforma el art. 6 del decreto n.°39995) El proceso de equivalencia química propuesto en este artículo se contrapone a las normas internacionales, sentencia de Sala Constitucional n.°2011-016937 y a los informes de la CGR. No se ha propuesto por parte de estas instituciones un procedimiento para la evaluación de la equivalencia en los productos formulados y alude al Manual sobre especificaciones de plaguicidas y equivalencia CropLife 2014.

La propuesta para que el SFE confeccione y publique una base de datos con información toxicológica, ecotoxicológica y destino ambiental se puede circunscribir a lo ya indicado por SANCO, pues la información sensible que se puede catalogar como derecho de autoría es confidencial y de ahí que no es una solución como se plasma en este decreto para tener toda la información de un producto.

Sobre el art. 6 (que reforma el art. 7 del decreto n.°39995) Con una propuesta de registro acientífica, que se aparta de normas nacionales e internacionales, la cual podría ser inconstitucional, el Poder Ejecutivo promulgó este decreto que, en congruencia con el objetivo del mismo, lo debió titular “normativa para la facilitación registral”, pues la prioridad es la actualización o reválida de registro con información referenciada, presionando a los analistas de registro al acortar los tiempos de respuesta, proponiendo el proceso de registro con solo una simple verificación de la información y separando a los ministerios de salud y ambiente en su análisis de registro.

Sobre el art. 9 (que reforma y adiciona un nuevo art. 11 del decreto n.°39995) Siguiendo con el proceso de facilitación de registro y sin mediar ningún análisis que responda a un sustento técnico y científico de acuerdo a normas nacionales e internacionales, el Poder Ejecutivo se propone homologar los usos de un producto con otro que tenga similitud con el ingrediente activo, concentración y formulación, cuando en este caso particular lo mínimo que se puede realizar es la equivalencia química del ingrediente activo, pero como se refiere a un formulario deben ser analizados los coformulantes, que se deben declarar y poder realizar el análisis de riesgo por parte de los ministerios de salud y ambiente y presentar un estudio de eficacia biológica respetando las reglas unívocas de la ciencia y la técnica. Hay que tomar en consideración que un producto formulado está compuesto por un porcentaje del ingrediente activo y el resto conocido como coformulantes, y mal llamados inertes.

Muchas veces el secreto del producto formulado no está en la composición del ingrediente activo sino en los coformulantes, algunas de los cuales son mucho más tóxicos para la salud y el ambiente que el propio ingrediente activo. Este tipo de decreto lo único que busca es dar más tiempo a las empresas vendedoras de agroquímicos para que sigan con el proceso de la comercialización y el uso de sustancias que son peligrosas y que pueden ocasionar un grave daño a la salud de la población costarricense, afectar la biodiversidad y dañar el medio ambiente, pues los registros no han sido evaluados integralmente. En otras palabras, no tienen el estudio de toxicología crónica y a ninguno de estos registros se les ha realizado la valoración ecotoxicológica y muchos podrían no estar funcionando en las dosis que fueron registradas. Este tipo de decreto se podría considerar como una violación a los derechos humanos, porque las autoridades responsables no han actuado con la debida diligencia y siguen postergando con este tipo de decretos la evaluación de la información técnica propia de cada registro.

Además, que el decreto carece de fundamentación técnica sobre la materia de plaguicidas y que busca flexibilizar los requisitos, en detrimento de la vida y la salud de las personas, sobre todo de los peones agrícolas y los agricultores.

Solicita que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.

1. 2A través de la resolución de las 15:40 hrs. del 08 de abril de 2019, la Presidencia de la Sala Constitucional dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad. Además, se ordenó la publicación de los edictos correspondientes en el Boletín Judicial. Se le confirió audiencia al Procurador General de la República y al Ministro de Agricultura y Ganadería.
2. 3Mediante escrito recibido en esta Sala Constitucional el día 9 de mayo de 2019, contestó la audiencia Luis Renato Alvarado Rivera, en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería. En primer lugar, indica que los alegatos esgrimidos por la parte accionante atañen a la sede contencioso administrativa y no a la constitucional por ser la disputa concerniente a cuestiones de legalidad. Para ello, procede a hacer un recuente histórico de varias normas legales relacionadas con la materia fitosanitaria. Dice que si el accionante estima que la norma debió haber sido promulgada junto con otros órganos, tal argumento debería ser discutido en dicha sede y no en la Sala Constitucional. Considera que el decreto ejecutivo en cuestión actúa en prevención del riesgo ambiental y de la salud humana como animal. Agrega que uno de los objetivos de la Ley de Protección Fitosanitaria es regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos, para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente, por ello las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria, deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal, como en efecto se hace al emitir el decreto ejecutivo n.°39995-MAG y el n.°41481-MAG.

Afirma que el legislador le confirió al SFE la competencia para la consecución de los fines contenidos en la Ley de Protección Fitosanitaria y que dicha asignación competencial es exclusiva a dicho órgano, dentro de lo cual cabe la realización y custodia de los registros respectivos. Cita, en complemento de su argumentación, los dictámenes números C-171-2000, C-255-2009 y C-215-2013 de la Procuraduría General de la República (PGR).

Enfatiza que el decreto de actualización de expedientes y su reforma se aplica exclusivamente a todos los registros de “ingrediente activo grado técnico” (IAGT) y productos formulados que fueron inscritos con una normativa (legal o reglamentaria) distinta al decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET, “Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola”. Es decir, subraya que solo aplica para aquellos expedientes de registro de productos que ya están en el mercado y que fueron registrados conforme a la normativa aplicable al momento de su aprobación y que eran evaluados integralmente (salud, ambiente y eficacia biológica) conforme a esa normativa; por ello, si el accionante estima que dicha normativa tiene vicios de legalidad debe discutirlos en la sede jurisdiccional correspondiente y no en la sede constitucional. Considera inaceptable e improcedente que el accionante pretenda en sede constitucional discutir aspectos legales que no son resorte de la sede constitucional sino de los tribunales comunes.

Aduce que la parte accionante confunde y pretende confundir respecto de los agroquímicos registrados y que se comercializan actualmente en el país, que es a los que se les aplica el decreto ejecutivo n°39995-MAG y n.°41481-MAG, pretendiendo hacer creer que deben ser nuevamente evaluados, lo que no resulta procedente ni necesario, pues todos los productos inscritos en Costa Rica cumplieron con los requisitos y normativa establecida en el derecho positivo vigente al momento de otorgarse dichos registros. En consecuencia aclara, de manera vehemente y reiterativa, que en ninguno de los productos plaguicidas, sean materias primas o productos formulados que cuentan con registro vigente, existe evidencia o presunción técnica científica o al menos indicios que presuman un peligro adicional o resultante de la aplicación del mismo, en cuanto a la salud humana, el ambiente o la eficacia biológica del plaguicida.

Tanto la Sala Constitucional como la PGR han sido claras en el sentido de que tanto el Ministerio de Salud, el de Ambiente, el de Agricultura y hasta particulares pueden acudir a la sede jurisdiccional ordinaria a solicitar la anulación de los actos administrativos, mediante los cuales se otorgaron esos registros e incluso pueden solicitar que precautoriamente se suspenda su comercialización. Sin embargo, ni el Ministerio de Salud, ni el de Ambiente, ni el accionante lo hacen porque carecen de pruebas, sustento científico y técnico y, por eso, acuden temerariamente a la Sala Constitucional a plantear temas de legalidad mediante acciones de inconstitucionalidad, con el único fin y objetivo de entorpecer el proceso de ordenamiento del sistema de registros de agroquímicos que emprendió la Administración.

Insiste que con los decretos mencionados ‒n°39995-MAG y n.°41481-MAG‒ no se están otorgando registros de IAGT o para plaguicidas formulados nuevos, sino que solo aplica a IAGT (materias primas) y formulados viejos.

Hace eco de que todo registro otorgado puede ser revocado o anulado, obviamente mediante el proceso de lesividad, si se demuestra que tiene riesgo inaceptable para la salud o el ambiente, y dentro de ese proceso pueden pedirse medidas cautelares que impliquen la suspensión en la importación, comercialización y uso de ese plaguicida, hasta que se anule su registro; de tal manera que los ambientalistas radicales que interpusieron sin éxito el recurso de amparo y la acción de inconstitucionalidad contra el decreto ejecutivo n.°39995-MAG del 15 de diciembre 2016 no pueden pretender que la Sala anule los registros sin demostrar y acreditar las evidencias científicas que demuestren la afectación o riesgo para la salud o el ambiente.

Reitera que los decretos solo son aplicables a IAGT y productos formulados viejos, es decir, aquellos de los que ya se otorgaron registros en el país y que se han utilizado por muchos años, uso que ha permitido conocer con certeza su comportamiento, seguridad y eficacia, todos son productos que ya tienen un registro y por tanto que se pueden comercializar por contar con un registro vigente, conforme a la normativa que estaba vigente al momento de ser otorgados. Los registros fueron inscritos porque cumplieron con los requisitos, procedimientos y evaluaciones que establecía esa normativa vigente, por lo cual esos productos están amparados a un registro y esa situación jurídica no puede ser obviada por la administración activa.

En cuanto a la aplicación del principio precautorio en materia de plaguicidas, invoca el dictamen de la PGR n.°C-255-2009 y establece que la competencia del Ministerio de Salud y el de Ambiente y Energía se mantienen, en particular respecto de la vida y la salud de las personas, e insiste en los temas de legalidad ya explicados. Reitera en que una vez que se registra un determinado producto, la Administración Pública crea una situación jurídica consolidada y que en todo caso pueden dictarse medidas cautelares o anulatorias, si se verifica alguna afectación a la vida o a la salud.

Apunta que el decreto ejecutivo n.°39995-MAG y su reforma n.°41481-MAG permite resolver los problemas de desorden, incertidumbre y falta de información en los expedientes que amparan las inscripciones de los IAGT y plaguicidas formulados con registro vigente, pero que fueron otorgados con una normativa distinta al decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MINAE-MEIC. Estima que la normativa cuestionada es un gran avance y resuelve un problema que inició en el año 2004 y que aún no había sido resuelto por las anteriores administraciones, pues tiene previstas las alternativas y vías para resolver los dos problemas más graves que aquejan al sistema de registros de nuestro país: por un lado, la parálisis en registro de productos nuevos y genéricos y, por otro, la imposibilidad de renovar los registros de formulaciones que actualmente están en el mercado.

Establece que una de las virtudes del decreto ejecutivo en cuestión es que permite la aplicación del nuevo reglamento de registro de productos sanitarios, pues uniformó la vigencia de los registros y asoció las formulaciones a los fabricantes, en relación con decretos ejecutivos anteriores. En ese sentido detalla que la normativa impugnada permite: a) la actualización de los fabricantes, su origen, sitios de producción de los IAGT asociados a las formulaciones que ya se comercializan en Costa Rica y que fueron registrados con legislación distinta; b) lo mismo en relación con los plaguicidas formulados; c) acabar con la incertidumbre jurídica respecto de la vigencia de los registros IAGT y plaguicidas formulados que fueron registrados con legislación y normativa previa, uniformando el plazo de vigencia de diez años para todos los registros y acabando de este modo con la vigencia indefinida; equiparar los registros de las formulaciones viejas al sistema de registro actual al otorgarles el registro de IAGT con lo cual se logra eliminar las formulaciones que no cuenta con uno asociado debidamente actualizado y ordenar y actualizar las etiquetas y panfletos con los que se están comercializando los plaguicidas formulados en Costa Rica, de tal manera que a partir del reglamento todo cambio o modificación de etiqueta y panfleto quede registrado en el expediente físico del producto.

Reprocha que el accionante pretende entorpecer el proceso de actualización de expedientes y no aporta prueba documental o científica y considera que se echa de menos una enumeración de los derechos y garantías constitucionales conculcados. Insiste en que en los expedientes 17-005922-0007-CO y 17-002503-0007-CO se interpuso una acción de inconstitucionalidad y un recurso de amparo ‒respectivamente‒ en contra del decreto ejecutivo objeto de este proceso y que ambos fueron rechazados y destaca especialmente el razonamiento de la nota separada de la magistrada Hernández López a este respecto.

Cuestiona el argumento de la parte accionante respecto del proceso de actualización como proceso de reevaluación, pues indica que cualquiera de los productos que hoy cuentan con registro vigente pueden ser suspendidos o anulados si representan algún riesgo para la salud o el ambiente. Además, alega que el accionante omite decir que son productos, cuyo IAGT y el producto formulado asociado a este ya están en el mercado y no se trata de productos nuevos que requieran de una evaluación de previo a otorgarles un registro que les permita la comercialización, de tal manera que no lleva razón el accionante al hacer tales afirmaciones, y se cuestiona de dónde saca el accionante que el proceso de actualización es un proceso de reevaluación de riesgo de un producto que ya se comercializa en el mercado y que tiene un registro vigente.

Argumenta que los informes de la CGR que ha invocado la parte accionante han sido descontextualizados, y que se pretenden aplicar a una situación jurídica distinta. Indica que en el caso del informe de DFOE-AM-19-2004, se encontraba vigente el anterior decreto que regulaba la materia ‒a saber, el 24337-MAG-S de 1995‒, por lo que no resultan de aplicación las valoraciones realizadas por la CGR en aquel momento:

“Finalmente en los antecedentes la accionante hace cita de un informe de la Contraloría, sacando de contexto el mismo y pretendiendo aplicarlo a una situación jurídica absolutamente distinta y nos parece, que si bien es cierto no es un tema de constitucionalidad, vamos a hacer algunas aclaraciones respecto de dicho informe y su contextualización, el informe DFOE-AM-19-2004 del 20 de octubre de 2004, analiza lo que sucedía con el funcionamiento del registro y sus diferentes procesos en esa época, así como la normativa vigente en ese momento, en este caso el Reglamento para Registro, Uso y Control de Plaguicidas Agrícolas y Coadyuvantes, promulgado mediante Decreto Ejecutivo número: 24337-MAG-S del 27/04/95, no vigente desde el año 2007, se mantuvo en aplicación por casi doce años y trascendió incluso la derogatoria de la Ley que le dio origen, esto por cuanto su fundamento legal era la Ley de Sanidad Vegetal 6248 del 02/05/78 y no la Ley de Protección Fitosanitaria.

Precisamente el Decreto Ejecutivo número: 24337-MAG-S del 27/04/95, que es el que estaba vigente al momento de que la Contraloría realizara la auditoría a los procesos de registro, no establecía una separación de los legajos de información e incluso no tenía previsto dentro del elenco de requisitos la presentación de la información química confidencial como tampoco tenía incorporada como modalidad de registro la determinación de equivalencia de IAGT, de ahí que no se hablaba durante la vigencia de dicho reglamento de registro ni de equivalencia, ni de perfil de referencia ni de información confidencial ni de protección de datos de prueba. En cuanto a la evaluación previa del impacto de los plaguicidas en la salud y el ambiente, el informe DFOE-AM-19-2004 del 20 de octubre de 2004, es claro en el sentido de que no se estaba haciendo de manera eficiente, lo cual era lógico pues el SFE, no contaba dentro de su estructura con las dependencias competentes para evaluar la información toxicológica y ecotoxicológica, que aportaban los registrantes y por ello determinó que dicha evaluación debería hacer el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente, respectivamente.

También recomendó la Contraloría, en el informe en cuestión, que había que emitir un nuevo reglamento con el sustento de la Ley de Protección Fitosanitaria, toda vez que la ley que sustentaba el reglamento vigente en ese momento ya había sido derogada.

Un aspecto a destacar es que cuando se emite el informe DFOE-AM-19-2004 del 20 de octubre de 2004, FAO no había elaborado (lo hizo en el año 2006) el documento donde se había previsto el registro de IAGT cuando no existía perfil de referencia con información referenciada, en efecto, el documento FAO: AGENDA ITEM NÚMERO 12.3A. INTERNACIONAL CODE OF ON THE DISTRIBUTION AND USE OF PESTICIDAS: DRAFT GUIDELINES ON DATA REQUIREMENTS FOR THE REGISTRATION OF PESTICIDAS, que es de octubre del dos mil seis, dice lo siguiente: ‘De no existir productos técnicos registrados en el país con data completa, los ingredientes activos grado técnico que se pretenden registrar no lo pueden hacer por medio de equivalencia, sino por el procedimiento normal (…) Para productos para los cuales no se ha realizado una evaluación de riesgo completa en un país dado, debido a la carencia de datos y /o fallos por el o los registrantes originales para proveer el juego de datos completo requeridos para una evaluación de riesgo, cualquier ingrediente activo previamente registrado por el o los registrantes originales o registrantes posteriores, puede ser usado por las autoridades de registro de un país como una fuente de referencia para la evaluación de equivalencia, previendo que toda la información química requerida para el registro esté disponible, sin considerar que la evaluación de riesgo no está completa”. (El subrayado no corresponde al original).

Menciona, además, que dicho informe se emitió de manera previa a la promulgación de la ley n.°8622, que incorporó el Tratado de libre comercio República Dominicana, Centroamérica- Estados Unidos (CAFTA, por sus siglas en inglés) al ordenamiento jurídico costarricense. En esta misma línea, establece que para cuando se emitió dicho informe, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) no había promulgado el Manual sobre la Elaboración y Empleo de las Especificaciones de la FAO y de la OMS para Plaguicidas, el principio de no repetición de estudios, principio que se incorpora en el considerando XIII del decreto ejecutivo n.°40059-MAG-MINAE-S:

“En dicho principio la FAO y la OMS reconocen que la generación repetitiva de los estudios e información respecto de todos los riesgos potenciales/reales para cada fabricante de un plaguicida, puede ser innecesaria y éticamente no deseable, obviamente el informe número: DFOE-AM-19-2004 del 20 de octubre de 2004 de la Contraloría General de la República, fue emitido con anterioridad a la entrada en vigencia de los acuerdos internacionales en materia de protección de datos de prueba y antes de la incorporación del principio de no repetición de datos de prueba por parte de la FAO y la OMS. (…)

Este principio, es un principio fundamental en el proceso de registro, no solo porque plasma a nivel normativo una tesis, basada en la ciencia y en la química, que hemos sostenido históricamente la industria genérica, en el sentido de que la equivalencia química, entre dos IAGT, torna innecesario exigir estudios toxicológicos, ecotoxicológicos o de destino y comportamiento ambiental. Este principio general debe ser observado y acatado, por las autoridades nacionales, por ello los registrantes están facultados para invocar dicho principio al solicitar la exención de alguno de los ensayos o estudios que se establecen en el Reglamento de Registro, al respecto debemos recordar que las normas no escritas (costumbre, jurisprudencia y los principios generales de derecho), son útiles para la interpretación, aplicación e integración del ordenamiento escrito, de tal modo que en casos de insuficiencia o vacío normativo los principios generales constituyen una fuente de derecho”.

Refuta el ya citado informe n.°DFOE-AM-19-2004 de la CGR, al señalar que en el 2013 operó una reforma en el Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas de la FAO, por lo que considera el informe inaplicable. Afirma que dicho Código promueve que los Estados establezcan un sistema de registro y control de plaguicidas y menciona el dictamen C-215-2013 de la PGR, el cual se refiere a esta norma internacional. Complementa lo anterior al indicar que un informe de la CGR no puede otorgar potestades de imperio relacionadas con el registro de plaguicidas a otros ministerios e insiste en que la competencia en materia de plaguicidas le corresponde al SFE, según la Ley de Protección Fitosanitaria. Dice que la reforma que operó el decreto ejecutivo n.°41481-MAG sobre el decreto ejecutivo n.°39995-MAG no permite registrar nuevos plaguicidas ‒nuevos, según el art. 15.10 del CAFTA‒ y que la reforma que opera se vincula con modificación de plazos y requisitos administrativos.

Insiste en que es el MAG, a través del SFE, el órgano competente para la recepción, verificación y evaluación de certificados de registro, como potestad de imperio originada en la Ley de Protección Fitosanitaria, con exclusión de la participación de otros órganos como el Ministerio de Salud y el MINAE:

“En el tanto que el SFE, ajuste su estructura y tenga dentro de la Unidad de registro las áreas de Evaluación Química, la de Evaluación Toxicológica y la de Evaluación Ecotoxicológica, no podría siquiera insinuarse que exista un deterioro en la normativa ambiental, pues como ya hemos explicado, fue el legislador el que en la Ley de Protección Fitosanitaria le confirió al MAG, a través del SFE, la competencia para crear y administrar el registro de plaguicidas de uso agrícola, por lo que este órgano desconcentrado deberá contar con una estructura técnica, organizativa y administrativa, que procure, no solo la calidad y eficacia de los plaguicidas, sino su seguridad, a efecto de que tanto el ambiente como la salud humana sean protegidos, garantizando que el uso de estas sustancias no representan riesgos inaceptables a la salud y el ambiente”.

Respecto del análisis que hace el accionante al articulado del decreto ejecutivo n.°41481-MAG del 10 de diciembre 2018, manifiesta lo siguiente:

Sobre el art. 1 Tal y como se observa dicho texto comparado con el texto sin reforma, mantiene su ámbito de aplicación en el sentido de que por esta normativa no se puede registrar nuevos plaguicidas (nuevos conforme al concepto del art. 15.10 del CAFTA y del art. 8 de la ley de Información no divulgada) y lo único que cambia es lo relacionado con los plazos, y uno de los requisitos administrativos. El accionante objeta el tema de plazos que, como reiteramos, es un tema de legalidad que debe dirimirse en otra sede y no en sede constitucional. Es importante dejar claro que es la autoridad competente la que determina cuáles son los plazos en los que deben realizar determinados actos y los plazos que tiene que cumplir el administrado para sus gestiones al amparo de la norma. También entra analizar el tema de los requisitos e incluso emite criterio sobre lo que según el accionante deben ser los requisitos, el procedimiento para evaluación de estos y cuáles autoridades deben intervenir en esos, lo cual resulta no solo inaceptable procesalmente sino que legalmente hay un esquema de competencias y expresamente en la ley n.°7664 confiere al MAG y al SFE.

De la relación de los ordinales 23, 24, 25, siguientes y concordantes de la Ley de Protección Fitosanitaria, con el art. 11 constitucional y los numerales 11 y 59 de la LGAP, puede afirmarse que los procedimientos de recepción, verificación, evaluación y emisión de los certificados de registro, constituyen una potestad de imperio conferida por el legislador al MAG por medio del SFE. Por lo tanto, considera que en esta materia estaría vedado conferir potestades de imperio, mediante decreto, como también resultaría inaceptable desde una óptica estrictamente jurídica fundamentar en leyes generales relacionadas con el ambiente o la salud humana, un decreto ejecutivo, competencias para el Ministerio de Salud y MINAE, cuando ya el legislador, en una ley específica (Ley de Protección Fitosanitaria) dispone, no solo el órgano al que corresponde ejercer esas competencias, sino que por norma expresa (art. 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria) establece que los requisitos para la inscripción de sustancias químicas, biológicas, bioquímicas, coadyuvantes y sustancias afines y equipos de aplicación de uso agrícola serán establecidos en el reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, por lo que es claro que en aplicación de los principios de la hermenéutica jurídica, todas las normas, requisitos y procedimientos para la inscripción son los que contemplen en la reglamentación a esa esa ley.

Sobre el art. 2 El accionante se limita a objetar temas de mera legalidad y es omiso en cuanto a las alegadas inconstitucionalidades de la norma que objeta. Incluso de la lectura pura y simple del texto queda evidenciado que es falaz la afirmación de el accionante, en el sentido de que se estén otorgando registros a nuevos productos mediante esta normativa reglamentaria. Tampoco es cierto como lo afirma lo accionante que son agrónomos los que están a cargo de la revisión de la información química; pero, más allá de las inexactitudes y falacias en las que incurre el accionante, lo que queda evidenciado es que sus alegatos son sobre aspectos administrativos y de mera legalidad, que no corresponde dirimir a la Sala Constitucional sino a la jurisdicción ordinaria.

Sobre el art. 3 En cuanto a los aspectos relacionados con los plazos, con un “atrevimiento inaceptable”, hace referencia a las cargas de trabajo institucionales, olvidando que lo que está planteando y sometiendo a conocimiento de la Sala es una acción de inconstitucionalidad de una norma emitida mediante decreto ejecutivo. Así, viene a confirmar que estamos ante un cuestionamiento de aspectos administrativos y de mera legalidad por parte del accionante en una sede jurisdiccional que no le corresponde conocer de estas materias. Llama la atención sobre la mención que hace el accionante sobre un aspecto técnico que deja evidenciado su profundo desconocimiento en la materia regulada por el decreto impugnado y, por respeto a la ciencia y al sistema de registros, explica muy sucintamente:

“Como ya habíamos señalado en Costa Rica antes del 10 de enero del 2007 el sistema de registro establecía que se podía registrar una formulación sin necesidad de contar con un registro de la materia prima, es decir de su ingrediente activo grado técnico (IAGT), luego de esa fecha, se estableció que toda formulación de previo a ser registrada requería del registro de su IAGT, esto hace que en la actualidad un número enorme de alrededor de mil quinientos productos formulados no estén asociados a un fabricante, por eso es que en el Decreto Ejecutivo N° 39995-MAG del 15 de diciembre 2016 y su reforma (Decreto Ejecutivo N° 41481-MAG del 10 de diciembre 2018, publicado el 11 de enero del 2019, alcance número 8 del Diario Oficial La Gaceta), se establece un proceso de actualización que permitirá al sistema de registros garantizar que toda formulación que se comercialice en el país, estará asociada a un fabricante del IAGT, de tal manera que esa actualización del fabricante no implica que se esté otorgando el registro a un producto nuevo sino que mediante este proceso de actualización la autoridad contará con la información necesaria para determinar si el material técnico con el que se formula ese producto formulado no contiene impurezas relevantes y que además cumple con la especificación internacional que debe cumplir todo IAGT para la formulación de plaguicidas, de modo que es incorrecto lo que indica la accionante en cuanto a la falta de fundamento técnico o científico y a la confusión que hace con el registro bajo la modalidad de equivalencia por cuanto el proceso lo que plantea no es una equivalencia sino una actualización de la información de un registro vigente de un producto formulado que no cuenta con un fabricante de IAGT asociado a su registro, recordando que en virtud del artículo 3 no es que se esté autorizando un producto nuevo sino que es asociando un fabricante a esa formulación que ya cuenta con registro y que se comercializa en el país”.

El desconocimiento técnico y científico del accionante en la materia lo lleva a asimilar el proceso de actualización que establece el decreto ejecutivo n.°39995- y su reforma n.°41481-MAG, con la modalidad de registro por equivalencia que se establece en el Reglamento Técnico de Registro (decreto n.°40059-MAG-MINAE-S). Además, la organización accionante olvida que en Costa Rica la modalidad de registro por equivalencia es sobre la base de equivalencia química, por lo que no se requiere de la información técnica, tal y como lo establecen los sistemas de registro por equivalencia promovido por FAO.

Sobre el art. 5 Al hacer el análisis del art. 5, el accionante confunde el concepto de fabricante con el de formulador, de tal manera que toda la hipótesis, objeciones y análisis que hace de dicha norma no es aplicable a la situación jurídica que regula la actualización de formuladores del decreto ejecutivo n.°39995-MAG del 15 de diciembre 2016 y su reforma n.°41481-MAG.

Sobre el art. 6 El art. 6 del decreto impugnado garantiza en su redacción actual, primero, que Costa Rica dejará de contar con registros a plazo indefinido, sino que a partir de la actualización, todos los registros de IAGT y producto formulados tendrán una vigencia de 10 años imponiendo la obligación de renovarlos. No será como ahora, que al ser a plazo indefinido no deben ser renovados por no contar con fecha de expiración; segundo, que se garantizará que todas las formulaciones que se venden en el mercado actualmente contarán con un fabricante asociado, y no como ahora, que no se tiene conocimiento de los sitios y orígenes de fabricación de las materias primas; tercero, que todo IAGT que se utilice en el país para la formulación de productos autorizados para comercializarse aquí tiene acreditado su pureza y que no tiene impurezas relevantes por encima de la especificación internacional; cuarto, que todos los IAGT que se utilizan en Costa Rica cumplen con los convenios internacionales suscritos por Costa Rica (Anexo III del Convenio de Rotterdam, en el Convenio de Estocolmo, o en el Protocolo de Montreal); y quinto, que el SFE creará una base de datos de información toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental de los ingredientes activos grado técnico que se encuentran registrados y que no cuentan con plazos vigentes de protección de datos de prueba.

Es muy importante que el SFE cuente con un banco de información para las moléculas que no son nuevas y cuyos datos de prueba están libres de uso por no contar con plazos vigentes de protección. Es necesario que las empresas que tengan información toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental de los ingredientes activos grado técnico, que no son nuevos, aporten información que han logrado recopilar y que sirva para que en futuro el SFE pueda ir conformando un perfil completo toxicológico, ecotoxicológico y de destino y comportamiento ambiental, completo, que permita tener un perfil de referencia para los registros por equivalencia.

Sobre el art. 7 El texto actual no guarda ninguna relación ni congruencia con los comentarios y afirmaciones temerarias que hace el accionante sobre este artículo específico. Respecto de la afirmación de que esta norma invierte el principio de la carga de la prueba o el principio precautorio, se rechaza “de manera absoluta y categórica”, no solo porque se trata de un tema de legalidad a discutir en la jurisdicción ordinaria, sino que el texto actual del art. 7 tiene sustento en reiterados dictámenes de la PGR y en sentencias de la Sala Constitucional. Considera que es incorrecto y temerario sostener, como lo hace el accionante, que el decreto cuestionado transgreda el principio precautorio en materia ambiental, como también es incorrecto indicar que se invierte la carga de la prueba.

Señala que la norma objeto de acción no permite o posibilita otorgar registros para nuevos productos a los que ya se comercializan en el mercado, esto por cuanto su ámbito de aplicación es muy claro y solo es factible aplicarlo a registros vigentes que hayan sido otorgados al amparo de regulaciones (legales o reglamentarias) diferentes al decreto ejecutivo n.°3495-MAG-SMINAE-MEIC y sus reformas. Es decir, “no es factible registrar IAGT nuevos nuevas formulaciones con IAGT nuevos”, y los IAGT que se otorgan, necesaria e indefectiblemente. Con esta normativa no se otorgarán registros de IAGT y mucho menos de formulaciones que no se encuentren ya en el mercado. Respecto de los agroquímicos registrados y que se comercializan actualmente en el país, no existe ningún peligro adicional o resultante de la aplicación del mismo, en cuanto a la salud humana, el ambiente o la eficacia biológica del plaguicida.

Por tanto, no es correcto afirmar que con la aplicación del decreto, los registros que se actualicen en sus expedientes, supongan un riesgo adicional para la salud, el ambiente o la agricultura, pues todos, absolutamente todos los registros de IAGT que se otorguen, necesaria e indefectiblemente, deben corresponder a alguna de las formulaciones que ya se venden en el mercado y sobre estas formulaciones, los Ministerios de Salud o Ambiente tienen amplias e indiscutibles competencias y facultades para adoptar las medidas pertinentes para evitar un daño a la salud o al ambiente, no solo acudiendo a la vía jurisdiccional a anular los actos administrativos bajo los cuales se les otorgó el registro, sino incluso impidiendo precautoria o cautelarmente todo acto que implique o conlleve la importación, fabricación, manipulación, almacenaje, transporte, comercialización, suministro y el uso y aplicación del producto que se considera que daña la salud o el ambiente.

Con certeza, la normativa impugnada solo es aplicable a productos a los cuales ya se le otorgó un registro y por tanto que se pueden comercializar. Todos esos productos, a los que se les aplica el decreto en análisis, fueron inscritos porque cumplieron con los requisitos, procedimientos y evaluaciones que establecía la normativa vigente al momento de otorgarse su registro, por lo cual esos productos están amparados a un registro y esa situación jurídica registral no puede ser obviada por la Administración activa. Al respecto, ya la PGR fue clara y contundente en el dictamen número C-255-2009 al afirmar que los registros de plaguicidas (IAGT o formulados) que actualmente cuentan con registro vigente están habilitados, por tanto, para ser comercializados en el país. Lo expuesto deja acreditado que no existe la violación del principio precautorio en materia ambiental, ni tampoco se está invirtiendo el principio de la carga de la prueba, toda vez que por tratarse de productos que se comercializan, amparados a un registro, esto implica que ya ese producto cumplió con los requisitos y procedimientos que establecía la normativa vigente y además fue evaluado conforme a esa normativa por las autoridades competentes.

Por tanto, es claro e indiscutible que la Administración activa debe respetar esa situación jurídica y derecho del administrado, por lo que, para anular el acto que confirió el mismo, debe seguir los procedimientos que fija el Código Procesal Contencioso-Administrativo, tendientes a declarar la lesividad y anulación del acto de registro, pudiendo, incluso, como medida precautoria impedirse, mientras se declara la lesividad, la importación, fabricación, manipulación, almacenaje, transporte, comercialización, suministro y el uso y aplicación del producto que se considera que daña la salud o el ambiente.

Sobre el art. 11 El accionante no aporta más que una transcripción de partes de un informe del ente contralor absolutamente descontextualizado y no aplicable a la situación concreta. La homologación de formulaciones planteada en el art. 11 del decreto impugnado está basado en el manual de especificaciones de la FAO y la Organización Mundial de la Salud (OMS), para la elaboración de especificaciones de plaguicidas.

Posterior al anterior análisis particular de las normas impugnadas, reitera la atribución competencial en materia de registro de sustancias agroquímicas que diversas normas legales y reglamentarias asignan al MAG a través del SFE y, en este sentido, aporta transcripciones de dictámenes de la PGR y sentencias de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

Respecto de las conclusiones del accionante La normativa bajo examen aplica solo a productos viejos, es decir, productos de los cuales ya se ha otorgado registros de IAGT o de formulado, y muchos de esos registros se otorgaron a plazo indefinido. Esto quiere decir que no requieren del decreto de actualización para seguir comercializando, por ello más que facilitar, se trata de imponerles una obligación para que actualicen su información y aporten datos y estudios que acrediten no solo la procedencia y origen de los materiales técnicos y de las formulaciones asociadas, sino que aporten la información química confidencial que permita a la autoridad de registro, sea al SFE, tener a disposición la información química confidencial sobre pureza, impurezas, método de síntesis, etc. de sus materiales técnicos, tanto en cuanto a los fabricantes como a los formuladores. Esa información química confidencial demuestra si el IAGT tiene impurezas de relevancia toxicológica o ecotoxicológica que puedan tener efecto en la salud o el ambiente. Esa información hoy no se tiene en los registros que deben actualizarse.

Dependiendo de las impurezas relevantes y de su concentración, la autoridad de registro puede tomar decisiones regulatorias respecto de la continuidad o no de un registro o de un fabricante de un material técnico de una formulación que se comercialice en Costa Rica.

El accionante sostiene o deja entrever sin sustentarlo, que todo fabricante de IAGT debe aportar sus propios datos de prueba, es decir, que cada fabricante realice estudios de toxicológicos crónicos, subcrónicos, ecotoxicológicos y de destino y comportamiento ambiental. Así, pretende que a los fabricantes de IAGT utilizados en la formulación de plaguicidas se les obligue a realizar estos estudios (no explica el accionante porqué a los fabricantes de principios activos utilizados en medicamentos humanos no se les pide esto mismo). Esa pretensión esboza el accionante es absolutamente censurable por FAO y la OMS, pues ambos organismos internacionales en el Manual sobre la Elaboración y Empleo de las Especificaciones de la FAO y de la OMS para Plaguicidas, han incorporado el principio de no repetición de estudios, principio que se incorpora en el considerando XIII del decreto ejecutivo n.°40059-MAG-MINAE-S.

Tampoco es cierto que los materiales técnicos y los productos formulados registrados nunca hayan sido evaluados, como temerariamente afirma en sus conclusiones el accionante; todos los productos registrados fueron inscritos luego de verificar que cumplían con los requisitos que establecía la normativa vigente y no podría, como pretende el accionante, venir el MAG y el SFE a desconocer esta situación jurídica y los derechos de los administrados.

La fundamentación técnica, filosófica y jurídica tanto del decreto ejecutivo n.°39995-MAG como de su reforma n.°41481-MAG del 10 de diciembre 2018, se encuentra en la parte considerativa y legal de ambas normas. En este caso la Ley de Protección Fitosanitaria n.°7664 que tiene como objeto regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente, todas las que deberán inscribirse en el registro que el SFE creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país.

Resulta esencial garantizar el abastecimiento y la continuidad en la comercialización de los productos que actualmente cuentan con registro vigente, siendo necesario actualizar la información en sus expedientes sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país. El mismo decreto indica en sus considerandos que las reglamentaciones anteriores a la vigencia del decreto ejecutivo n.°33495 MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas permitían al MAG otorgar los registros a plazo indefinido así corno la inscripción de los plaguicidas formulados sin que fuese requisito contar con registro previo del IAGT, lo que obliga al Poder Ejecutivo, dentro de sus facultades constitucionales y legales, organizar su registro, ordenando la actualización de la información de los registros inscritos a plazo indefinido, al haber sido otorgados con una normativa anterior.

Las normas cuestionadas pretenden actualizar los expedientes con la información que al momento de su registro no se solicitó, mediante un proceso de re registro acorde al art. 50 Constitucional.

La importancia del decreto ejecutivo n.°39995-MAG como de su reforma, decreto ejecutivo n.° 41481-MAG Desde el punto de vista técnico y científico: Permite al Estado contar con toda la información sobre pureza, impurezas relevantes (nombre, contenido y niveles de detección), impurezas totales, método de síntesis, metodologías analíticas para determinar el IAGT y sus impurezas relevantes, de todos los IAGT registrados como tales o como componentes de una formulación, que fueron registrados en Costa Rica con legislación y normativa distinta al decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET. La información química confidencial que requiere este decreto es clave y esencial desde el punto de vista agronómico, toxicológico y ecotoxicológico, y lamentablemente no está incorporada a los expedientes de estos registros. Mucha de la información química que se solicita en el decreto, en especial, la descrita en los arts. 1 y 5, si bien se presentó durante el proceso de reválida, se encuentra totalmente desactualizada, pues han transcurrido entre 5 y 10 años desde que se aportó la información y las autoridades aún no han revisado y mucho menos aprobado.

Permite al Estado costarricense contar con la información actualizada sobre los sitios y orígenes de formulación, nombre y ubicación física de los formuladores, así como los componentes del producto y la descripción detallada de los procesos de formulación de todos los productos formulados que se comercializan actualmente en Costa Rica.

Desde el punto de vista químico y científico: Garantiza que ningún plaguicida formulado, que se comercialice en Costa Rica, pueda estar registrado y por ende comercializado si no cuenta con un IAGT asociado que tenga niveles de impurezas relevantes (que son las que tienen importancia toxicológica y ecotoxicológica) superiores a los niveles especificados en los estándares internacionales de referencia (FAO, EPSA, IUPAC).

Desde el punto de vista jurídico: Logra equiparar los registros viejos (los que no fueron registrados al amparo del decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET) con los registros que se otorguen bajo el sistema de registro (que establece como requisito previo para el registro de una formulación el registro del IAGT), con lo cual todas las formulaciones registradas actualmente tendrán su correspondiente IAGT asociado (con su fabricante actual, su origen y sitio de producción o síntesis), debidamente registrado. La información del legajo técnico es absolutamente congruente, no solo con el principio de no repetición de estudios que promueve FAO y la OMS, sino con la doctrina y derecho comparado. Otorga seguridad jurídica a los registrantes y productores agrícolas en cuanto al abastecimiento de los formulados que hoy se comercializan. Constituye el instrumento jurídico que permite la aplicación del nuevo reglamento de registro, al uniformar la vigencia de los registros y al asociar las formulaciones al fabricante actual de su IAGT y al formulador actual (nacional o extranjero) del producto.

Desde el punto de vista político: Otra de las novedades y beneficios del reglamento para la actualización de expedientes es que permitirá resolver un problema que las pasadas administraciones no han logrado solucionar, pese a que se intentó hacerlo mediante transitorios decretos (cambio de fabricante) y procesos de reválida. En Costa Rica un altísimo porcentaje (quizás un 80% u 85%) de las formulaciones que se comercializan en el mercado, no tienen asociado a su registro el respectivo IAGT, lo cual no solo deja en un estado de vulnerabilidad la protección a la salud y al ambiente, sino que no permite a los registrantes mejorar sus formulaciones o registrar nuevas. Esto queda superado con el nuevo reglamento. Ahora, con este decreto, se soluciona el problema de las formulaciones que no cuentan con un registro de IAGT asociado, por lo que tiene gran mérito la actual administración, pues el reglamento de actualización de expedientes de registro constituye un instrumento jurídico de un alto valor político.

Resuelve el problema y la incertidumbre (técnica y jurídica), en la que se encuentran los registros que habían sido otorgados con normativas de diverso rango, diferentes a la que establecía el decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET. Mediante este nuevo decreto se faculta y dispone los mecanismos para que la autoridad cuente con información técnica y química, que garantice que los plaguicidas que se comercializan actualmente no representen riesgo inaceptable para la agricultura la salud o el ambiente.

Desde el punto de vista agronómico: Ordena y actualiza las etiquetas y panfletos con los que se comercializan las formulaciones en Costa Rica, de tal manera que los factores que intervienen en el uso de un plaguicida formulado, a saber, la concentración del ingrediente activo grado técnico en la formulación, las dosis de aplicación, el período y el número de tratamientos, el uso de coadyuvantes y los métodos y lugares de aplicación que determinan la cantidad aplicada, la periodicidad del tratamiento y el intervalo previo a la cosecha, así como todos los factores inherentes a la modalidad de uso de un plaguicida formulado. Todo esto es un fiel reflejo del expediente del producto.

Solicita que se declare sin lugar el recurso.

1. 4Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del art. 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) fueron publicados en los números 84, 85 y 86 del Boletín Judicial, de los días 08, 09 y 10 de mayo de 2019.
2. 5Por escrito recibido a las 10:05 hrs. del día 10 de mayo de 2019, se apersonó Julio Alberto Jurado Fernández a contestar la audiencia conferida a la PGR, y manifestó lo siguiente:

Sobre la legitimación La parte se encuentra legitimada para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, pues se apersona en la defensa de intereses difusos, relacionados con los arts. 21 y 50 de la Constitución Política.

Sobre el fondo El objeto de este proceso constitucional guarda una estrecha relación con otro similar, que se tramita bajo el expediente 18-19039-0007-CO, por lo que se sugiere la acumulación de este proceso al anteriormente indicado.

Antes de que se emitiera el decreto ejecutivo n.°33495 de 2006, para registrar un plaguicida formulado no era necesario registrar previamente los ingredientes activos grado técnico requeridos para esa formulación y los registros se otorgaban sin plazo definido, ni tampoco se exigían los mismos requisitos técnicos. A raíz de lo anterior, el decreto ejecutivo n.°33495 estableció un proceso de reválida, para que los titulares de los registros de IAGT, otorgados antes de la promulgación de dicho reglamento, aportaran al SFE información necesaria para efectos de sostener la vigencia de sus registros. Posteriormente, se promulgó la ley n.°8702, que estableció un proceso de reválida similar al decreto anteriormente mencionado y el decreto ejecutivo n.°33495 fue derogado con la emisión del decreto ejecutivo n.°40059 ‒objeto de otra acción de inconstitucionalidad, tramitada en el expediente 18-009107-0007-CO‒.

De manera posterior, se emitió el decreto ejecutivo n.°39995, que estableció otro proceso de reválida para el registro de plaguicidas, sujeto a un plazo. Antes de que este plazo acaeciera, se emitió el decreto ejecutivo n.°41841 ‒objeto de la presente acción de inconstitucionalidad‒ que amplió el plazo de reválida a sesenta meses a partir de su publicación. En los considerandos de dicho decreto se explica que el SFE suspendió la aplicación del decreto ejecutivo n.°39995 ante una consulta de la auditoría del SFE a la PGR y que “por falta de procedimiento no se ha logrado actualizar la información de ninguno de los registros de los ingredientes activos grado técnico (IAGT) y de los productos formulados que no cuentan con registro de IAGT y que no fueron inscritos conforme al decreto ejecutivo n.°33495”. Además de modificar el plazo dispuesto en el art.1° del decreto ejecutivo No. 39995 se varían algunos requisitos y aspectos de procedimientos de dicho decreto, al parecer con fundamento en el considerando sexto en el que se dispuso:

“Que los ingredientes activos grado técnico son utilizados únicamente para la formulación de plaguicidas químicos sintéticos formulados y que solo por excepción son utilizados directamente en el campo y estas situaciones de excepción ya se encuentran reguladas en la normativa técnica vigente; por ello los certificados de registro de ingredientes activos grado técnico únicamente tiene utilidad para autorizar, por parte del Servicio Fitosanitario del Estado, a la importación de estos como materia prima de formulaciones de plaguicidas en plantas de proceso y no para su uso directo en campo”.

Sobre el análisis de constitucionalidad de la norma impugnada Tal y como se dijo en el informe a la acción n.°18-19039-0007-CO, la Procuraduría no es competente para valorar aspectos estrictamente técnicos y determinar si los requisitos e información que la norma impugnada enlista son adecuados o no para llevar una correcta valoración del riesgo ambiental y sanitario de los plaguicidas, por lo que, en ese aspecto, el análisis de constitucionalidad debe tomar en cuenta la información técnica que se haga llegar al expediente.

En el informe a la acción n.°18-19039-0007-CO, la Procuraduría señaló que en el proceso de reválida del decreto n.°33495 se exigían ciertos requisitos técnicos que no fueron contemplados por el decreto n.°39995, pese a que en los considerandos de este último se reconoce que se trata de la actualización de productos que no han cumplido con los requisitos de información toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental dispuestos en normativa internacional y exigidos a partir de la entrada en vigencia del decreto n.°33495. Por tanto, con base en lo anterior, se indicó que, si los informes técnicos que se hicieren llegar al expediente confirman lo anterior y de ellos se desprende que no existen criterios técnicos que justifiquen el contenido de la norma y que determinen que con los requisitos exigidos no es posible llevar a cabo una adecuada valoración del riesgo ambiental y sanitario, se estaría violando el principio de no regresión ambiental y el principio de objetivación de la tutela ambiental, porque se estarían disminuyendo los niveles de protección ambiental y sanitarios que disponía el decreto n.°33495, sin un estudio que respalde la adopción de esa medida.

Además, se sostuvo que se estaría infringiendo el principio preventivo, pues, al no exigirse información que permita realizar una adecuada valoración del riesgo ambiental y sanitario de los productos, no es posible adoptar medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que los plaguicidas generan al ambiente. Y que, incluso, ello implicaría una violación al principio precautorio, puesto que, sin una adecuada revisión del riesgo sanitario y ambiental de los plaguicidas, no existiría certeza científica de que éstos no producen afectaciones al ambiente.

En este caso, en primer término debe valorarse cuál es el fundamento técnico del decreto n.°41481 que motivó la ampliación del plazo de reválida por cinco años más y que justifica la posibilidad de seguir comercializando plaguicidas, pese a que no se han ajustado al proceso de reválida y sus efectos sobre la salud y el ambiente no han sido determinados.

La formulación de una consulta a la Procuraduría, contrario a lo indicado en los considerandos del decreto, no suspende la aplicación de las normas que son objeto de la consulta. Y, por tanto, la consulta planteada por el auditor interno del SFE con respecto a varias interrogantes relacionadas con los decretos números 39461, 40059 y 39995-MAG y que dio origen al dictamen n.°C-199-2017, no implicaba la suspensión del proceso de reválida que establecía el decreto n.°39995.

Asimismo, debe valorarse técnicamente si los requisitos dispuestos por la norma impugnada para el proceso de reválida permiten realizar una adecuada valoración del riesgo ambiental o sanitario de los productos, pues, de la mera comparación de los textos del decreto n.°39995 y del decreto n.°41841 se constata que no se añadieron los requisitos técnicos que sí contemplaba el decreto n.°33495, sino que, más bien, se eliminaron y modificaron algunos puntos.

Por ejemplo, en el art. 1° se sigue sin exigir los estudios de toxicidad aguda y los estudios de ecotoxicidad que contemplaba el decreto n.°33495, y estos son requeridos únicamente para los casos en los que haya cambiado el fabricante y el producto presente impurezas relevantes, lo cual se determina según especificaciones y estándares internacionales de referencia. Además, en el art. 1.1 se eliminó la solicitud para actualización de fabricante, el certificado de registro expedido por la autoridad del país de origen y el refrendo de un químico para el certificado de composición cuali-cuantitativa. En el art. 1.2 se eliminó el certificado de registro expedido por la autoridad del país de origen y se varió la forma de indicar el nombre químico en el certificado analítico de composición de ingrediente activo; y en el art. 5° se eliminó el certificado de país de origen y el refrendo químico del certificado de composición cuali-cuantitativa y del certificado de análisis del producto formulado y se mantiene la posibilidad de acreditar mediante una declaración jurada del titular del registro, que no ha variado la composición de la formulación y que se utiliza un ingrediente activo autorizado.

Con sujeción a lo que se disponga en los criterios técnicos que se remitan, si se confirma que la norma impugnada carece de fundamento técnico y que flexibiliza los requisitos y amplía el plazo del proceso de reválida, impidiendo una correcta evaluación de los efectos de los plaguicidas y permitiendo su comercialización en esos términos, la Procuraduría estima que la acción de inconstitucionalidad debe ser declarada con lugar. Salvo que, como se recomendó en el expediente n.°18-19039-0007-CO, la Sala estime que el decreto impugnado no enerva las facultades del SFE para requerir cualquier otra información pertinente y necesaria para realizar una adecuada evaluación que permita determinar que el uso del producto no afecta la salud ni el ambiente, tal y como se ha indicado en otras ocasiones.

En ese mismo sentido, debe declararse la inconstitucionalidad del art. 2° si, con base en los criterios técnicos que se hagan llegar al expediente, se determina que la reducción del plazo de tres meses a un mes, para que el SFE verifique y analice la información presentada y resuelva la solicitud de actualización del producto y otorgue el certificado de registro, impide que se efectúe una adecuada valoración del riesgo ambiental y sanitario del producto. Sin perjuicio de lo que se resuelva sobre ese artículo, es conveniente que la Sala Constitucional aclare si resulta aplicable la regla de que la figura del silencio positivo no opera en el caso de las aprobaciones o autorizaciones ambientales y que, por tanto, el incumplimiento del plazo dispuesto por parte de la Administración no implicaría la aprobación automática de la reválida del producto.

Sobre la posibilidad de registrar productos utilizando información referenciada, la Procuraduría en el informe rendido en el expediente n.°18-19039-0007-CO estimó que en caso de confirmarse que no existe respaldo técnico y que con el tipo de información requerida no es posible llevar a cabo una adecuada valoración del riesgo ambiental y sanitario, los artículos que contemplan esa posibilidad, resultarían inconstitucionales, por violar los principios de objetivación de la tutela ambiental, preventivo y precautorio.

Además se señaló el voto n.°16937-2011 que declaró inconstitucional el inciso b) y la referencia en el párrafo penúltimo a dicho inciso b) del apartado 7.3.2 del art. 2 del decreto ejecutivo n.°33495, en cuanto permitía el registro por equivalencia de productos ingrediente activo grado técnico utilizando como perfil de referencia otros registros que no contaban con información completa, pues para la inscripción de estos últimos no se exigían, además de los estudios de toxicidad aguda y ecotoxicidad, estudios adicionales de toxicología crónica, estudios ecotoxicológicos y otros estudios sobre el medio abiótico como lo exige el art. 5° de la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos y el Manual sobre Desarrollo y Empleo de las Especificaciones de la FAO y de la OMS para Plaguicidas (que resulta de aplicación según lo dispuesto por el art. 44 de la Ley de Protección Fitosanitaria y el art. 6.1.7 del Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas de la FAO).

Con base en lo anterior, si bien la Procuraduría no es un órgano técnico en la materia, sí puede indicarse que aunque el decreto impugnado modifica los arts. 1.2.b y 6 del decreto n.°39995 que permitían registrar productos mediante información referenciada, mantiene esa posibilidad, pues en el art. 1.2.c permite el uso de especificaciones internacionales para acreditar que el material técnico que se pretende actualizar no cuenta con impurezas relevantes, indicando en el considerando quinto que las especificaciones y estándares internacionales son una referencia técnica y científica para determinar que los ingredientes activos grado técnico no contienen impurezas relevantes en niveles superiores a los estándares o especificaciones internacionales, y que solo esas impurezas relevantes son las que tienen relevancia toxicológica o ecotoxicológica que pueden causar una afectación a la salud o al ambiente.

En ese mismo sentido, en el art. 3° dispone que a los plaguicidas formulados que no cuenten con un registro de ingrediente activo grado técnico asociado, se le otorgará ese registro de manera directa cuando el fabricante de ese ingrediente activo haya sido actualizado.

El art. 6° dispone que cumplidos los requisitos se otorgará el registro por 10 años y que, durante ese plazo, el SFE verificará que los registros ya aprobados de ingrediente activo grado técnico tienen equivalencia química con el perfil de referencia de ese ingrediente activo y que, en ausencia de ese perfil, debe verificarse que no contienen impurezas relevantes.

El art. 11 avala la homologación de etiquetas y panfletos con los de otros productos ya registrados que tengan el mismo ingrediente activo e igual concentración, sin contemplarse los efectos que podrían tener los demás componentes del producto o la forma o método de elaboración.

En la norma impugnada no se establece de qué manera será verificable la información, cómo determinar cuál especificación internacional puede ser utilizada, la forma de determinar la equivalencia de productos, ni si el perfil de referencia a utilizar debe ser un registro que cuente con información completa y, por tanto, que abarque los estudios de toxicidad aguda, ecotoxicidad, toxicología crónica, ecotoxicológicos y otros estudios sobre el medio abiótico como lo exige el art. 5 de la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos y el Manual sobre Desarrollo y Empleo de las Especificaciones de la FAO y de la OMS para Plaguicidas.

Al no establecerse con precisión las reglas a las que la autoridad competente debe ajustarse para verificar la información, es posible que se permita la actualización de registros con información referenciada que no cumple con los requisitos indicados, y, por tanto, ello implicaría la actualización de registros de productos sin una evaluación previa acerca de los riesgos ambientales y sanitarios de su aplicación.

De constatarse lo anterior, según los criterios técnicos que se emitan al efecto, ello implicaría la inconstitucionalidad de los artículos que permiten el uso de información referenciada sin una adecuada determinación de equivalencia.

Sobre la exclusión del MINAE y el Ministerio de Salud del proceso de actualización de los registros, la Procuraduría indicó que el proceso de reválida que regulaba el decreto n.°33495 disponía que las instituciones competentes podían requerir información adicional y que ello hace suponer que se incluía la participación de esos Ministerios. Por tanto, se consideró que la no participación de los departamentos técnicos correspondientes de esas carteras en el proceso que establece el decreto n.°39995 implica un retroceso en el nivel de protección y una violación al principio de objetivación de la tutela ambiental, pues se permitiría la actualización de registros sin contar con el criterio técnico de esas dependencias dentro del campo de su competencia.

Lo mismo debe decirse del decreto impugnado, en el tanto arrastra ese mismo vicio al no incluir la participación de esos Ministerios, salvo que la Sala estime que las competencias atribuidas a otros órganos en sus respectivas leyes de creación, no quedan derogadas ni modificadas por la norma impugnada y que el SFE, dentro del ejercicio de sus competencias legales, puede y debe requerir la participación de cualquier organismo técnico especializado para verificar que un plaguicida no atente contra la salud y el ambiente.

Sobre la indebida inversión de la carga de la prueba que a juicio del accionante contempla el art. 7 reformado, la Procuraduría reitera que ello no enerva el deber constitucional que, en virtud del principio precautorio, tienen las autoridades competentes de aplicar las potestades dispuestas en los arts. 25 y 30 de la Ley de Protección Fitosanitaria y el 5° de la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos, de “denegar, suspender o cancelar el registro de sustancias químicas, biológicas o afines”, “restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas” y de “prohibir la circulación u ordenar la destrucción de los productos que no cumplan con las normas de calidad, así como tomar otras medidas tendentes a mejorar la calidad de los agroquímicos”.

En conclusión: El análisis de esta acción de inconstitucionalidad implica valorar si los vicios que se le achacaron al decreto n.°39995 en la acción de inconstitucionalidad n.°18-19039-0007-CO han sido subsanados en el decreto impugnado, o si, por el contrario, se mantienen o se agravan.

1. 6Por escrito recibido en esta Sala Constitucional a las 18:42 hrs. del 20 de mayo de 2019, el señor Jaime Enrique García González, doctor en ciencias agrícolas y catedrático del Área de Agricultura y Ambiente del Centro de Educación Ambiental de la Universidad Estatal a Distancia, especialista en plaguicidas, interpone coadyuvancia en este proceso. Procede a proponer prueba documental, que consiste en la resolución 153-2014-VI del Tribunal Contencioso Administrativo, así como la resolución 1030-2018 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.
2. 7Mediante escrito recibido a las 11:04 hrs. del 29 de mayo de 2019, el señor Jorge Arturo Osborne Escalante, cédula de identidad no. 1-0417-1413, en su condición de representante legal de la Asociación Cámara Nacional de Bananeros (“CANABA”, en adelante), con cédula de persona jurídica n.°3-002-056468, procede a apersonarse a este proceso como coadyuvante pasivo. En cuanto a su legitimación, aduce que deriva del objeto de CANABA, que es la defensa de los intereses de los asociados, vinculada con la actividad bananera en el país. Considera que le asiste un interés legítimo, derivado de la utilización de plaguicidas para controlar plagas y enfermedades en el cultivo y comercialización del banano. Alega que los asociados dicha asociación utilizan plaguicidas registrados como parte de su actividad comercial y que ello les permite mantener su productividad y sus exportaciones, de allí que considera que le asiste interés legítimo suficiente para asistir en calidad de coadyuvante pasivo en este proceso.Por otro lado, estima que al accionante no le asiste legitimación activa, toda vez que no señala en qué le afecta el decreto ejecutivo n.°41481-MAG e indica que en la certificación de personería aportada no se verifica la fecha de emisión, por lo que considera no debió haberse admitido. Respecto de lo que el accionante denomina objetivo de la acción, dice el representante legal de CANABA que el escrito contiene una serie de alegatos que carecen de fundamento. Sostiene que ahora se impone una obligación de actualización de la información y de aportación de datos y estudios referentes a los materiales técnicos y las formulaciones realizadas, así como la entrega de información confidencial al SFE. Con ello, coincide parcialmente con el informe MAG, en el sentido de que es la ley la que impone la emisión del decreto ejecutivo en cuestión, para el establecimiento de requisitos y procedimientos para la inscripción de sustancias químicas, biológicas y bioquímicas.Menciona el dictamen C-175-2005 de la PGR. Respecto de los antecedentes, refuta las aseveraciones del accionante, pues el decreto ejecutivo objeto de la presente acción no busca otorgar más tiempo al sector empresarial para la comercialización de agroquímicos. Considera que, más bien, se imponen obligaciones de actualización de información a estas empresas. Dice que no se está frente a una competencia concurrente entre el MAG, el Ministerio de Salud y el MINAE, pues la ley n.°7664 otorga la competencia en materia de registro de plaguicidas al SFE. Agrega que el informe DFOE-AM-19-2004 resulta inaplicable, contrario a lo aseverado por el accionante. Reitera lo dicho por el MAG, en cuanto al denominado principio de no repetición de estudios y en cuanto a que la disputa debería dirimirse en la sede de legalidad y no de constitucionalidad. Reproduce el argumento sostenido por dicho órgano ministerial en el sentido de que el decreto objeto del presente proceso no permite otorgar registros para nuevos productos, así como el argumento de la consolidación de la situación jurídica derivada del registro.Rechaza las afirmaciones que hace el accionante a través de las conclusiones presentes en el escrito de interposición. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad. Aporta como documentos el informe del MAG ya indicado, así como la personería jurídica de la asociación en cuestión.
3. 8Mediante escrito recibido a las 13:22 hrs. del 29 de mayo de 2019, el señor Juan Rafael Lizano Sáenz, cédula de identidad n.°1-0379-0262, en su calidad de presidente de la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria (CNAA), cédula jurídica n.° 3-002-051316, presenta coadyuvancia pasiva en este proceso. Luego de realizar un recuento de antecedentes fácticos, indica que su legitimación como coadyuvante proviene del objeto de la CNNA, que agrupa a productores, empresarios y entes del sector agropecuario y agroindustrial. Refiere que la asociación integra a diferentes asociados de varios actores del sector agrícola, y que precisamente de allí proviene su legitimación, pues su actividad comercial implica el registro y aplicación de plaguicidas. Indica que el proceso afecta los intereses de los diferentes grupos que integran dicha asociación, lo que constata el interés legítimo suficiente para efectos de admitir la coadyuvancia pasiva.Luego de reiterar los argumentos del accionante, procede a iniciar su exposición a propósito de la improcedencia de la acción de la inconstitucionalidad. En primer término, alude a que la reforma operada a través del decreto ejecutivo n.°41481-MAG se realizó con apego a lo estipulado en estudios técnicos y científicos, según estándares internacionales. En cuanto al criterio de otros órganos como la PGR y el MINAE, indica que esta Sala Constitucional no puede entrar a valorar los temas estrictamente técnicos y cita a su favor la resolución n.°7009-2019. Insiste que en tratándose de la valoración sobre la validez de estudios técnicos y científicos en materia ambiental lo procedente es que se discuta en una vía distinta a la constitucional e invoca las resoluciones números 6922-2008 y 7009-2019. Alega que tales valoraciones escapan a la vía sumaria del amparo. Por otra parte, alude a la competencia que otorgan distintas normas legales y reglamentarias, así como constitucionales, al Poder Ejecutivo en sentido estricto para la promulgación de decretos ejecutivos y, siendo que dichas normas otorgan competencia al MAG, lo hacen con exclusión de otros órganos, por lo que rechaza los argumentos de quien acciona. Solicita se tenga por admitida la coadyuvancia y que se rechace por el fondo la presente acción de inconstitucionalidad. Adjunta la certificación de su personería jurídica.
4. 9Por escrito recibido a las 14:50 hrs. del 29 de mayo de 2019, el señor Federico Lizano González, cédula de identidad n.°1-0793-0229, en su condición de representante legal de la Cámara de Insumos Agropecuarios de Costa Rica, cédula jurídica n.°3-002-045217, procede a interponer coadyuvancia pasiva en este proceso. En cuanto a su legitimación como coadyuvante, sostiene que su representada es una organización constituida por empresas del sector proveedor de insumos y tecnología para el sector agrícola, de allí que la validez del decreto ejecutivo n.°41481-MAG afecta directamente los intereses de la Cámara y de sus afiliados. Lo anterior en el tanto sus asociados realizan procedimientos de inscripción de insumos agrícolas e indican que lo que resuelva esta Sala Constitucional incide directamente en el quehacer de la Cámara y de sus asociados. En cuanto al fondo del asunto, estima que la acción debe declararse sin lugar.Menciona que la potestad reglamentaria que ostenta el Poder Ejecutivo tiene rango constitucional, y que no se encuentra sujeta a más límites que a la regularidad jurídica y la reserva de ley. Por otro lado, alega que los registros por incorporación y por equivalencia se basan en la racionalización de la intervención estatal; que se acuda a esta información obtenida de altos estándares no hace peligrar el ambiente ni la salud. Sostiene que el decreto en cuestión alude a los productos que ya se encuentran en el mercado y que ya fueron debidamente evaluados. En cuanto a la reducción de los plazos, considera que dicha norma no es contraria al Derecho constitucional, pues se inserta en el marco de la mejora regulatoria y de la mejor prestación del servicio público. Solicita que se admita la coadyuvancia y que se declare sin lugar en todos los extremos la presente acción de inconstitucionalidad.
5. 10Por escrito recibido a las 14:40 hrs. del 29 de mayo de 2019, el señor Manrique Constela Umaña, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de Polymer S.A., presenta coadyuvancia pasiva en el presente proceso de constitucionalidad. Para sustentar su legitimación como coadyuvante, indica que la empresa se dedica a la producción de empaques plásticos para la industria, la agricultura y el consumo personal. Afirma que el interés legítimo en relación con esta acción deriva del hecho de que con frecuencia deben solicitar el registro o la reválida de productos agroquímicos o agrobiológicos. En cuanto al fondo del asunto, solicitan que la acción de inconstitucionalidad debe ser rechazada de plano, por cuanto no considera que cumple los requisitos de admisibilidad. Estima que el interés que persigue la parte accionante es individual y directo y que en verdad no acciona en defensa del medio ambiente o del derecho a la salud.Menciona que en verdad los accionantes pretenden atacar normas que estiman contrarios a sus intereses económicos y cita en defensa de sus argumentos distintas resoluciones de la Sala Constitucional, incluyendo la resolución n.°8470-2007. Considera que la parte actora carece de legitimación activa en este proceso y que por ende debe ser rechazado de plano. Por otro lado, sostiene que el escrito carece de una adecuada fundamentación por cuanto procede a reiterar los argumentos ya esgrimidos en el proceso tramitado bajo expediente 18-19039-0007-CO. En otro orden de ideas, sugiere que este proceso sea acumulado al que se tramita en dicho expediente e indica que las normas impugnadas no deben suspenderse, como lo solicitó la parte accionante. Después se refiere el escrito a la constitucionalidad de las normas en cuestión. En primer término, reitera lo ya dicho sobre la asignación constitucional de la potestad reglamentaria en manos del Poder Ejecutivo, lo cual respalda en citas doctrinarias.Hace ver que de conformidad con la ley n.°7664, le corresponde al MAG reglamentar dicha norma, por la estructura organizativa y técnica que ha de tener. Explicar los alcances del principio de legalidad y su relación con la competencia, con base en doctrina y en dictámenes de la PGR, que aplica lo anteriormente expuesto a la competencia en materia fitosanitaria y a tenor de la Ley de Protección Fitosanitaria. Indica que el SFE cuenta con la especialidad técnica para el desarrollo de sus competencias vinculadas al control de las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola. Señala que solo el MAG es quien tiene la competencia para emitir una opinión adecuada sobre el registro o reválida de productos de uso agrícola. Desestima los reproches del accionante en cuanto a que el decreto objeto de este proceso beneficie a los productores, pues más bien considera que se ajusta a los principios del servicio público, para lo cual trae a colación el art. 4 de LGAP y la resolución 5600-2005 de este Tribunal Constitucional.Menciona que de modo alguno la reducción de plazos implica un favorecimiento a las empresas vendedoras de agroquímicos; por el contrario, obedece al criterio técnico que tiene el SFE, con arreglo a los principios de eficacia, eficiencia y celeridad. Complementa a dicha argumentación la aplicación de la ley n.°8220. Estima que la reducción de plazos no es contraria a los derechos fundamentales de salud y protección del medio ambiente, lo cual respalda en jurisprudencia de este órgano jurisdiccional. Señala en este escrito que la eliminación de requisitos no es inconstitucional, pues acusa un rezago en la normativa técnica en cuestión, derivado de lo que considera una mala concepción de la protección ambiental y sanitaria. Expone la diferencia entre plaguicida formulado e ingrediente activo grado técnico, así como la distinción entre registro por incorporación y registro por equivalencia y alega que el decreto en cuestión no elimina requisitos necesarios para la protección de la salud o del medio ambiente, sino que establece regulaciones racionales y acordes con la gran utilidad pública derivada del registro de productos agroquímicos.Pide que se rechace de plano la acción y, en caso de no acogerse esta solicitud, se acumule al expediente n.°18-19039-0007-CO. También pide que la acción de inconstitucionalidad sea declarada sin lugar en todos sus extremos, así como una interpretación del decreto en cuestión conforme a la Constitución Política, en caso de que la Sala Constitucional estime que la aplicación del decreto en cuestión trasgreda normas y principios constitucionales.
6. 11La Presidencia de la Sala Constitucional, a través de la resolución de las 15:48 hrs. del 30 de mayo de 2019, resolvió lo atinente a las coadyuvancias:

“En el caso concreto, el gestionante Enrique García González, se apersonó el veinte de mayo de dos mil diecinueve, sin embargo, no logró acreditar su interés para apersonarse como coadyuvante en el presente asunto, de ahí que no pueda tenerse por aceptada su solicitud, en atención a lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Por otra parte, los coadyuvantes Constenla Umaña, Osborne Escalante, Lizano González y Lizano Saénz, se apersonaron el veintinueve de mayo del dos mil diecinueve y solicitan ser tenidos como coadyuvantes por considerar que lo resuelto en la presente acción de inconstitucionalidad puede eventualmente tener incidencia en sus actividades comerciales. En consecuencia y siendo que la primera publicación del aviso se dio el ocho de mayo del dos mil diecinueve, lo procedente es tenerlos como coadyuvantes dentro de este asunto”.

Asimismo, se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la PGR y al MAG.

1. 12Por escrito suscrito el 27 de agosto de 2019, el señor Ministro de Agricultura y Ganadería, Luis Renato Alvarado Rivera, solicitó aclaración del auto de las 14:45 hrs. del 08 de abril de 2019, en lo atinente a los efectos sobre los procedimientos administrativos de actualización de los expedientes de registro. Asimismo, insiste en lo siguiente:

“No omitimos expresarle a la Honorable Sala, que la norma impugnada no se refiere a nuevos registros para ser concedidos, sino a una actualización de la información de registros actuales, que fueron concedidos en el pasado, después de haber pasado por la evaluación de los ministerios de Agricultura y de Salud. Además, no se refiere a productos que fueron autorizados por primera vez en Costa Rica a nivel mundial, sino que ya habían sido evaluados de manera integral (en los aspectos agronómicos, de salud y ambiente) y aprobados por entidades regulatorias de los países de origen de los mismos, como son Estados Unidos de Norte América, la Unión Europea, Japón entre otros.

La actualización que se propone en la norma impugnada viene más bien a ordenar el sistema regulatorio nacional, pues manda poner al día la información de origen en los expedientes de los registros actuales”.

1. 13Por escrito presentado el 1° de noviembre de 2019 (sin la correspondiente firma) el señor Henry José Picado Cerdas, cédula de identidad n.°3-0403-0272, en su calidad de ciudadano interesado, procede a solicitar apersonamiento en el presente proceso.
2. 15En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Garro Vargas;

CONSIDERANDO

I. SOBRE LA ÚLTIMA GESTIÓN DE COADYUVANCIA

En memorial recibido en la Secretaría de la Sala el 1° de noviembre de 2019 se presentó un documento que carece de firma, suscrito supuestamente por el señor Henry José Picado Cerdas, cédula de identidad n.°3-0403-0272. Únicamente manifestó que en su calidad de ciudadano interesado solicitaba el apersonamiento en el presente proceso. Dicha gestión es inadmisible por varios motivos. Como ya se apuntó, el documento carece de firma física o digital que permita corroborar la validez de la gestión en un proceso que es de índole formal como lo es la acción de inconstitucionalidad. En segundo lugar, la parte no fundamenta en qué motiva su deseo de apersonarse al proceso y, por último, de considerarse que se trata de una coadyuvancia, esta fue planteada de forma extemporánea. Por lo tanto, se rechaza la gestión.

II. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

LEGITIMACIÓN Sobre el particular, debe señalarse que el art. 75 párrafo 2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), establece que no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto. En este sentido la Sala Constitucional, en su sentencia n.º2001-8239, se refirió a los intereses difusos, en los siguientes términos:

“De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc.” En el presente asunto, el accionante aduce su legitimación por vía del control abstracto de constitucionalidad e invoca la defensa de intereses difusos, toda vez que acude en resguardo del derecho a un ambiente sano y equilibrado y del derecho a la salud de la población, relacionado con la inscripción de plaguicidas que tienen una evidencia incidencia sobre estos.

Por consiguiente, tal circunstancia configura a favor del gestionante una legitimación directa para la interposición del presente proceso, por invocar la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto.

Por lo anterior, resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto.

III. SOBRE EL OBJETO DE LA ACCIÓN

Esta acción tiene por objeto resolver los agravios de inconstitucionalidad planteados contra el decreto ejecutivo n.°41481-MAG, denominado “Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados”. Por la extensión de la norma no se cita acá su contenido completo, sino que se transcribirán las disposiciones y se atenderán los agravios de forma particular en el respectivo considerando.

En términos generales, se acusa que el decreto implica un beneficio a los comercializadores de plaguicidas, pues amplía el tiempo a cinco años sin que dichos productos deban ser sometidos a una evaluación de riesgo. Se acusa que este tipo de decreto lo único que busca es dar más tiempo a las empresas vendedoras de agroquímicos para que sigan con el proceso de la comercialización y el uso de sustancias que son peligrosas y que pueden ocasionar un grave daño a la salud de la población costarricense, afectar la biodiversidad y dañar el medio ambiente, pues los registros no han sido evaluados integralmente. En otras palabras, que los productos en cuestión no tienen el estudio de toxicología crónica y a ninguno de estos registros se les ha realizado la valoración ecotoxicológica y muchos podrían no estar funcionando en las dosis que fueron registradas. Además, que el decreto carece de fundamentación técnica sobre la materia de plaguicidas y busca flexibilizar los requisitos, en detrimento de la vida y la salud de las personas. Se cuestiona el tema de los plazos previstos para la presentación y resolución de las gestiones y que se haya excluido del proceso a las autoridades del Ministerio de Salud y del MINAE.

Anteriormente (ver sentencia n.°2022-026651), esta Sala tomó nota de que en el ínterin de la tramitación de esta acción se dictaron nuevos decretos ejecutivos que podrían tener impacto en la vigencia de esta normativa. Concretamente en el decreto ejecutivo n.°43469 del 06 de abril de 2022, “Reglamento técnico RTCR 504:2021. Reglamento para el Registro de Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes, Sustancias afines y Vehículos Físicos de Uso Agrícola” se establecieron dos normas transitorias que disponen que el Poder Ejecutivo promulgará un nuevo reglamento técnico específico que regule la actualización de los registros:

“TRANSITORIO 5. El Poder Ejecutivo en el plazo de seis meses contado a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente reglamento promulgará un reglamento técnico específico que regule la actualización de registros de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados, otorgados con fundamento en un cuerpo normativo distinto al presente reglamento, el Decreto Ejecutivo N° 33495 MAG-SMINAE- MEIC "Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola" o en el Decreto Ejecutivo N° 42769-MAG-S-MINAE "Reglamento para optar por el Registro de Ingrediente Activo Grado Técnico mediante el reconocimiento de la evaluación de los estudios técnicos aprobados por las Autoridades Reguladoras de los países miembros de la OCDE y los países adherentes de la OCDE". Este reglamento técnico deberá al menos considerar los requisitos, procedimientos, la priorización de la actualización, los plazos conforme a las capacidades de la AC y las autoridades revisoras competentes, así como el establecimiento técnico de los perfiles de referencia para la evaluación de todos aquellos productos que se registraron con normativa diferente a la citada. El registrante podrá hacer referencia a información ya presentada en procesos anteriores de reválida, actualización o renovación cuando corresponda.

TRANSITORIO 6. Los registros otorgados con fundamento en un cuerpo normativo distinto al presente reglamento, el Decreto Ejecutivo N° 33495 MAG-SMINAE- MEIC "Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola" o en el Decreto Ejecutivo N° 42769-MAG-S-MINAE "Reglamento para optar por el Registro de Ingrediente Activo Grado Técnico mediante el reconocimiento de la evaluación de los estudios técnicos aprobados por las Autoridades Reguladoras de los países miembros de la OCDE y los países adherentes de la OCDE'', deberán realizar la actualización conforme al reglamento establecido para estos efectos de conformidad con el transitorio 5. Estos registros se considerarán vigentes durante un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigencia del presente reglamento. Dicho plazo se entenderá prorrogado por un plazo igual para los trámites que se hayan sometido a la actualización conforme al reglamento indicado en el transitorio 5 si al vencimiento de este las autoridades revisoras competentes aún no han finalizado la revisión de los trámites de actualización”.

Adicionalmente, se tiene que mediante el decreto ejecutivo n.º43838-MAG-S-MINAE se dictó propiamente un reglamento técnico denominado “RTCR 509:2022. Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes, Vehículos Físicos y Sustancias Afines de Uso Agrícola. Registro” publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.°253, Alcance n.°278 de fecha 21 de diciembre de 2022 (https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2022/12/21/ALCA278_21_12_2022.pdf ), en el que se ordenó derogar el decreto ejecutivo n.°39995-MAG del 15 de diciembre del 2016, “Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados" y su reforma, publicado en Alcance No 10. del 16 de enero del 2017” (reformado por el decreto n.°41481-MAG objeto de esta acción). Dicha normativa empezará a regir a partir del 21de marzo de 2023, por lo que la derogatoria se hará efectiva hasta ese momento. En consecuencia, los cuestionamientos de constitucionalidad siguen vigentes.

IV. SOBRE LA PROTECCIÓN FITOSANITARIA, RAIGAMBRE CONSTITUCIONAL

En primer término, conviene enfatizar que las medidas de protección fitosanitaria tienen raigambre en nuestro Estado Social de Derecho, en el tanto procuran tutelar al mismo tiempo valores de gran trascendencia constitucional: la salud (art. 21), la protección de los derechos del consumidor concretamente a la salud y al ambiente (art. 46), así como la estimulación de la producción agrícola de tanta importancia para nuestro país paralelamente con la protección del medio ambiente (art. 50) y tales fueron los principios constitucionales que tuvo en consideración el legislador al promulgar la Ley de Protección Fitosanitaria. Así ha sido reconocido por este Tribunal en múltiples resoluciones. Por ejemplo, en la sentencia n.°2009-013606 la Sala realizó las siguientes consideraciones:

“El artículo 1° de la Ley de Protección Fitosanitaria indica claramente: “Decláranse de interés público y aplicación obligatoria, las medidas de protección fitosanitaria establecidas en esta ley y sus reglamentos.” Dicha ley atiende a principios y necesidades fundamentales para la estabilidad del país, como lo son la seguridad alimentaria y la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Esto encuentra fundamento en varios artículos de nuestra Constitución Política. Así, de conformidad con el artículo 50 de "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza". Además, según esta norma, debe garantizar, defender y preservar el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual la ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.

Por otra parte, del artículo 21 de la Constitución Política que consagra la inviolabilidad de la vida humana se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social de las personas y la obligación del Estado de protegerlos (Sala Constitucional, Voto No. 3705-93 de 15 horas del 30 de julio de 1993). Asimismo, el artículo 46 in fine consagra el derecho de todos los consumidores y usuarios a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos. Tales fueron los principios constitucionales que tuvo en consideración el legislador al promulgar la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997. Entre sus objetivos principales están evitar y prevenir la introducción y difusión de plagas, proteger los vegetales de los perjuicios causados por éstas, regular su combate, fomentar el manejo integrado de plagas dentro de programas de desarrollo sostenible, regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y de los equipos para aplicarlas en la agricultura, así como evitar que las medidas fitosanitarias constituyan un obstáculo innecesario para el comercio internacional (artículo 2).

La Ley dispone un procedimiento especial para la atención de emergencias fitosanitarias que puedan comprometer la seguridad alimentaria y la economía del país, y otorga a la Administración determinadas potestades para adoptar todas aquellas medidas que permitan el control de una situación de esa naturaleza. Si es deber constitucional del Estado la organización de la producción nacional, lo es también, por consecuencia, el diseño de mecanismos de control de las plagas que puedan afectarla negativamente, para lo cual se acude a diferentes técnicas como la declaratoria de cuarentenas, la destrucción de vegetales, el control de ingreso y en el país de origen de vegetales o agentes de control biológico, el manejo integrado de plagas, entre otros. En este sentido, el combate de las plagas debe ser un esfuerzo compartido entre el Estado y los particulares involucrados en una situación de esta naturaleza.

Sin embargo, si frente a una situación concreta el particular no acata los lineamientos dispuestos por el Servicio Fitosanitario del Estado para el combate de una plaga, la Administración no solo puede, sino que está obligada a sustituirlo y ejecutar los trabajos de control que sean necesarios y que permitan la contención oportuna de los focos de infección que existan. Ahora bien, esa conducta de la Administración no debe generarle a ésta responsabilidad patrimonial alguna, pues se encuentra motivada precisamente en la omisión del particular, quien es el primer llamado a combatir la situación infecciosa de conformidad con las instrucciones giradas al efecto por el Servicio Fitosanitario. Esta es la razón que justifica la eximente de responsabilidad que establece el artículo 15 impugnado. La tutela del orden público está por encima del interés individual, pero es la negligencia del particular lo que justifica que no obstante que la actuación de la Administración le cause un daño de excepcional intensidad, no exista fundamento jurídico para reclamarle al Estado indemnización alguna, máxime si se considera que esa negligencia no solo lo puede afectar a él, sino que puede comprometer el bienestar y el interés general de la sociedad.

La negligencia y omisión del particular obligan entonces a la Administración a desplegar su poder de policía con el fin de proteger el interés público social. Cuando hablamos de “poder de policía” en un sentido amplio, nos referimos a aquel conjunto de medidas dirigidas a proteger la seguridad, la moralidad y la salubridad públicas, así como la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar general de la misma. Se manifiesta, en principio, como una potestad atribuida al poder legislativo y por ello es indelegable. Sin embargo, el legislador puede crear en la ley ordinaria una imputación de funciones, asignándole al poder ejecutivo, por ejemplo, la atribución de estatuir sobre determinadas materias, dentro de los límites preestablecidos en la ley; tal es lo que ocurre en el presente caso. La Ley de Protección Fitosanitaria, otorga al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería, las potestades necesarias para controlar los posibles focos de infección y/o plagas”. (Lo destacado no corresponde al original).

En esa misma línea, este Tribunal ha sido consciente de que los componentes químicos para contener las plagas en los productos agrícolas tienen un claro y notable impacto en el medio ambiente (la saturación y fertilización de los suelos), pero también en la seguridad alimentaria (el acceso a los alimentos) y, por ello, es necesario que el Estado asuma una conducta proactiva y vigilante en la materia. En efecto, el Estado tiene la obligación de regular el uso de las sustancias químicas o afines para uso agrícola, de forma que sean manejadas correcta, razonablemente y que no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. Además, tiene la responsabilidad de garantizar el bienestar de los habitantes y un ambiente ecológicamente equilibrado. En la sentencia n.°2021-019096 se resolvió lo siguiente:

“VI.- SOBRE LA REGULACIÓN DEL USO DE LOS PESTICIDAS Como se indicó líneas atrás, el derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano, son derechos fundamentales regulados en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y su protección es de interés público. Precisamente, es por esa razón que el Estado tiene la obligación, en aras de proteger la salud de la población, y el principio precautorio ambiental de regular el uso de las sustancias químicas o afines para uso agrícola, de forma que sean manejadas correcta, razonablemente y que no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. Además, que también tiene la responsabilidad de garantizar el bienestar de los ciudadanos y un ambiente ecológicamente equilibrado. En torno a esto, la Sala ha establecido que el Estado debe tener un papel de garante con respecto al uso adecuado de plaguicidas y la evitación de sus efectos nocivos sobre la salud y el ambiente. En este sentido, en Sentencia N° 2004-13968 de las 11:35 horas del 3 de diciembre de 2014, indicó:

“III.- Ese informe [FOE-AM-19/2004 del 20 de octubre del 2004, efectuado por el Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente de la División de fiscalización operativa y evaluativa de la Contraloría General de la República, sobre la evaluación de la gestión del Estado en relación con el control de plaguicidas agrícolas] se originó por la necesidad de fiscalizar el proceso administrativo relacionado con uno de los problemas ambientales más apremiantes que debe resolver el país, que es el empleo de sustancias químicas, biológicas o afines en las actividades agrícolas, y ante la necesidad de que el Estado intervenga ejerciendo una función reguladora sobre el uso de agroquímicos, que garantice a los agricultores la disponibilidad en el mercado de productos eficaces para el combate de las plagas y, a la vez, la protección de la salud de la ciudadanía en general y el derecho de ésta a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Se indicó en el informe que ese control lo ejerce principalmente el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio del Servicio Fitosanitario del Estado, quien debe trabajar en coordinación con el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente y Energía, en cuanto al control sobre los impactos en la salud y el ambiente, así como con el Ministerio de Hacienda respecto a la importación y exoneración de tales productos. Su objetivo general fue evaluar la gestión del Estado en relación con el control de plaguicidas utilizados en actividades agrícolas y su efecto sobre el ambiente y la salud humana, principalmente el accionar del Servicio Fitosanitario del estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG); y los objetivos específicos del estudio fueron: a) evaluar las políticas nacionales y la rectoría en el campo del control sobre el uso de plaguicidas, identificando las instituciones participantes y sus competencias, b) evaluar el proceso de registro de plaguicidas en el país y la normativa asociada, c) evaluar el proceso de exoneración e importación de plaguicidas en el país y, d) evaluar la fiscalización y monitoreo sobre el uso de plaguicidas.

IV.En ese informe concluyó la Contraloría que el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) no cumple sus objetivos de creación con eficiencia y apego al principio de legalidad, que lo llaman a regular, ejecutar y fiscalizar el registro y uso de agroquímicos, en el marco de una actividad agrícola en armonía con la naturaleza y con fiel cumplimiento de los principios constitucionales de derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano. Determinó que, por el contrario, el accionar de dicho órgano se orienta a facilitar el registro y comercialización de tales sustancias, justificado en un supuesto interés de mejorar la competitividad de los productores agrícolas, pero más bien, esos objetivos parecen dirigirse a fomentar la competencia en el mercado de los plaguicidas, por encima de los derechos constitucionales de los mismos agricultores y de los principios ambientales y de salud de las personas.

Concluyó que las empresas más beneficiadas con la función facilitadora del SFE, han sido las empresas que se dedican a la venta de agroquímicos, especialmente a los denominados genéricos, en detrimento de los productores y consumidores de bienes agrícolas. Aclaró que ello no significa que no puedan registrarse en el país, plaguicidas de este tipo, sino más bien que su registro se debe hacer respetando la normativa y asegurando a la población costarricense la protección de su salud y el derecho fundamental que tiene a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y protegerle al agricultor nacional su derecho a contar con insumos de buena calidad; sin perjuicio de las necesarias acciones que el Estado debe ejecutar para buscar la paulatina reducción del uso de plaguicidas y el fomento de mecanismos alternativos. Estas consideraciones motivaron a la Contraloría General de la República a dictar una serie de disposiciones finales dirigidas al Presidente de la República y a los Ministros de Planificación Nacional y Política Económica, Agricultura y Ganadería, Salud, Ambiente y Energía, y Economía, Industria y Comercio, así como al Auditor Interno del Ministerio de Agricultura y Ganadería”.

De igual modo, en la Sentencia N° 2006-09565, de las 16:08 horas del 5 de julio de 2006, este Tribunal consideró:

“ (… ) es evidente que el Estado costarricense está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar la ocurrencia de eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad".

Y, en la N° 2011-016937 de las 14:36 horas del 7 de diciembre de 2011, dispuso:

“ (…) VIII.- SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS. El uso adecuado de los plaguicidas puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Lo que incluso ha motivado la adopción de instrumentos internacionales con el objetivo expreso de proteger la salud humana -incluida la salud de los consumidores y de los trabajadores- y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de los plaguicidas, como es el caso del Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009.

(… ) este Tribunal ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo. En el ordenamiento jurídico costarricense existe diversa normativa legal y reglamentaria de la que se deriva que la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. (Consideraciones que fueron reiteradas en la sentencia n.°2021-024807).

Haciendo eco de estos principios constitucionales se ha emitido normativa legal declarada de interés público por parte del legislador para atender esta importante materia. Por ejemplo, la mencionada Ley de Protección Fitosanitaria en el art. 1° dispone que se declara “de interés público y aplicación obligatoria, las medidas de protección fitosanitaria establecidas en esta ley y sus reglamentos”; la Ley General de Salud (declarada de interés público en el art. 7) también contiene disposiciones generales en lo relativo al manejo de estas sustancias; y la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (también de interés público en virtud de lo dispuesto expresamente en los arts. 3 y 61 de la ley) incluye disposiciones y competencias a favor del MINAE en lo relativo a las actividades que puedan causar contaminación de los suelos (ver art. 28 y ss.).

De este modo, se aprecia un ámbito de acción del Estado costarricense muy amplio respecto del uso de los agroquímicos, que incluye regular tanto el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura como su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente.

En lo que atañe al objeto de esta acción de inconstitucionalidad interesa en particular el tema de la “inscripción” de los productos, que se encuentra regulado de forma más pormenorizada en los arts. 23, 24 y 25 de la Ley de Protección Fitosanitaria. Estos establecen el registro e inscripción, como uno de los mecanismos de control de establecimientos e insumos para uso agrícola. Específicamente, y de particular relevancia para esta acción de inconstitucionalidad, el art. 23 de la ley señala lo siguiente:

“Art. 23 - Inscripción de sustancias y equipos Según los requisitos que se señalarán en el reglamento de esta ley, todas las sustancias químicas, biológicas o afines y los equipos de aplicación para uso agrícola, deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del Estado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país”.

Como se examinará en lo sucesivo, la normativa objeto de acción responde justamente a esta obligación del Estado, confiada en el SFE, de mantener actualizado el registro de las sustancias que son de utilización para uso agrícola.

V. ANTECEDENTES EN LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

La materia que se somete a análisis ha sido examinada desde distintas aristas por parte de este Tribunal.

En la sentencia n.°2017-06668, sobre la constitucionalidad del decreto ejecutivo n.°39995-MAG (que luego fue reformado por el decreto objeto de esta acción) se resolvió lo siguiente:

“SOBRE EL FONDO. ACERCA DE LA ALEGADA VIOLACIÓN DEL DERECHO PROTEGIDO EN EL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, RELATIVO A UN MEDIO AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. Acusa el actor la violación del derecho protegido en el artículo 50 de la Constitución Política, en concreto, de los principios precautorio y de inversión de la carga de la prueba en materia ambiental, dado que, por un lado, la normativa discutida exige a la Administración demostrar la existencia de un riesgo inaceptable para la salud humana, el ambiente o la agricultura, para que se restringa o prohíba el registro de ingrediente activo y plaguicidas formulados, pese a los alcances del principio supra aludido y, por otro, el hecho que, según la normativa impugnada, le atañe a la Administración, no así al titular de la actividad, acreditar la existencia de un riesgo de los bienes jurídicos mencionados, cuando el principio en cuestión demanda lo contrario. Al respecto, el artículo 7° del Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados (que es, en el fondo, el que impugna el actor), estipula lo siguiente:

“ARTICULO 7. Durante el plazo de vigencia de un registro, cuando los Ministerios competentes demuestren un riesgo inaceptable para la salud humana, el ambiente o la agricultura, el Servicio Fitosanitario del Estado restringirá o prohibirá su uso”.

La norma, per se, tiene como fin proteger el medio ambiente y la salud humana, por cuanto, precisamente busca restringir o prohibir el uso de un registro vigente cuando exista un riesgo inaceptable, consecuentemente, lejos de lesionar esos bienes constitucionales los tutela. Cuando se va a proceder al registro de un ingrediente activo o plaguicida es el momento propicio para aplicar el principio precautorio. Es de suponer que durante ese procedimiento de inscripción de un registro, puede surgir la circunstancia que existe alguna duda técnica o científica acerca del impacto del producto sobre la salud humana, el ambiente o la agricultura. En ese momento de tramitación es que puede aplicarse el principio precautorio, sea que ante la duda la administración debe decidir no inscribir un registro. La norma reglamentaria impugnada, esto es, el artículo 7° se refiere a una etapa ulterior a ésta, por cuanto, supone que el procedimiento de inscripción ya ha sido sustanciado, concluido y ya existe el registro.

Consecuentemente, para enervar un registro previamente tramitado sí se requiere de la demostración de un riesgo inaceptable. De otra parte, como ya se indicó, la norma es tuitiva de la salud humana y del ambiente, para lo que contempla una potestad de imperio de la administración pública como lo es la restricción o prohibición de uso de un registro, aunque exista una situación jurídica sustancial previa en favor del administrado, como lo es el registro.

IV. SOBRE LA VIOLACIÓN DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 146 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Tampoco estima la Sala Constitucional que la omisión del Ministro de Salud y, del Ministro del Ambiente, de suscribir el Decreto suponga un vicio de inconstitucionalidad de la normativa cuestionada, habida cuenta que, como lo reconoce la parte actora, el Decreto impugnado ha sido emitido, de manera conjunta, por el Presidente de la República y el Ministro de Agricultura, con lo cual, no se aprecia ninguna afectación de lo dispuesto en el artículo 146 de la Constitución Política, pese a lo que, sobre el particular, reclama el actor. En virtud de lo expuesto, también se debe rechazar, por el fondo, la acción, en lo que atañe a este punto”. (Lo destacado no corresponde al original).

Estas consideraciones son especialmente significativas para el caso concreto, por cuanto deja de manifiesto que para que se deje sin efecto un registro ya autorizado se debe justificar que existe la demostración de un riesgo inaceptable para la salud humana y el ambiente. Asimismo, se enfatizó que la omisión del Ministro de Salud y del Ministro de Ambiente de suscribir el decreto no supone un vicio de inconstitucionalidad de la normativa cuestionada.

Posteriormente, en la sentencia n.°2017-007766, se resolvió lo siguiente:

III. CASO CONCRETO

Previo a la resolución del presente recurso de amparo, debe indicarse que, la finalidad del recurso de amparo es brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas a los derechos y libertades fundamentales, no la de servir como un instrumento genérico para garantizar el principio de supremacía constitucional o el principio de legalidad. Por esa razón, la Sala no puede erigirse, por su medio, en un contralor en abstracto de la constitucionalidad de las normas infraconstitucionales. De allí que, conforme al numeral 30 inciso a) de la Ley que rige esta jurisdicción, no proceda en este caso el amparo contra leyes u otras disposiciones normativas, salvo cuando se impugnen conjuntamente con los actos de aplicación individual de aquéllas, o cuando se trate de normas de acción automática, en cuyo caso debe acudirse al procedimiento regulado en los numerales 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Conforme a los supuestos recién mencionados, no procede en este caso el amparo.

IV. NOTA DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO Y RUEDA LEAL

Mediante resolución No. 2017006668 de las 10:50 horas del día 10 de mayo de 2017, se rechazó por el fondo una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados. En dicha sentencia los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvamos el voto y ordenamos darle curso a la acción, porque estimamos que el tema ameritaba dilucidarlo mediante el procedimiento de acción de inconstitucionalidad.

V. NOTA SEPARADA DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ

Concurro con el voto de mayoría en este recurso de amparo, sin embargo debo dejar expresamente establecido que mi posición fue la de cursar la acción planteada en su momento por los interesados en relación con este tema.- Mis razones fueron las siguientes:

"Desde mi perspectiva el decreto instaura procedimientos para poner al día con las actuales exigencias técnicas, a un grupo de registros de plaguicidas y le asegura a quienes logren cumplir con tales condiciones, no solo un nuevo plazo de autorización (artículo 6), sino la garantía (artículo 7) de que las autoridades estatales no estorbarán su negocio sino cuando puedan demostrar “un riesgo inaceptable para la salud humana, el ambiente o la agricultura.” Leída de este modo, (el propuesto por el accionante) la norma quiere dotar a los dueños de los registros de una garantía frente a acciones del Estado en relación con sus productos, pero a costa –según el recurrente- de sacrificar el principio precautorio que ostenta un rango constitucional.- Estimo que el ordenamiento costarricense, obliga constitucional y convencionalmente al Estado a proteger la salud pública, de tal forma que si una persona acredita de manera razonable, un riesgo cierto, real e inminente a la salud pública en los efectos de un plaguicida registrado, las autoridades estatales tienen el deber de actuar, indistintamente de si ese producto está registrado o no, porque no podría ponerse ese registro por encima de un bien jurídico como la salud pública.

La historia tiene documentados sendos ejemplos de palguicidas como el Nemagón o el DDT que no obstante haber pasado las pruebas y filtros que en su momento existían para garantizar su viabilidad, resultaron no ser inocuos para la salud humana.

La norma impugnada está inserta dentro de un marco normativo de protección a nivel constitucional y convencional que obliga a las autoridades- incluso de oficio-, a dictar las medidas cautelares que estimen necesarias cuando razonablemente se establezca una lesión (cierta real e inminente a la salud de los habitantes), de tal manera tal que, la frase “riesgo inaceptable” no es aquél que tenga que comprobar fehacientemente la administración, o que imponga la carga de la prueba al administrado, sino el que -como se indicó supra-, razonablemente se acredite de los hechos concretos, tutela para la cual el ordenamiento jurídico prevé entre otros instrumentos jurídicos, la protección a través del recurso de amparo.

Similarmente, en lo que se refiere al principio precautorio en materia ambiental, este Tribunal Constitucional ha dado importantes pasos, como se aprecia por ejemplo en la doctrina que cabe extraer de la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, en donde se desarrolla con amplitud el postulado de que la certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente (…)

La sentencia transcrita es vinculante para las autoridades estatales de modo tal, que tanto el derecho a la salud como el principio precautorio en materia ambiental, obligan al Estado a actuar aún ante el mero riesgo, siempre claro está que sea cierto, real e inminente, con lo cual, la norma discutida no podría enervar -y desde mi perspectiva no lo hace-, la obligación de acción del Estado frente a la protección de estos bienes jurídicos, acción que está sustentada en normas constitucionales y convencionales. En ese sentido no creo que la norma tenga, en sí misma, una redacción que choque con los valores indicados, pero si se diera su aplicación en un marco que atente contra los bienes señalados, el ordenamiento jurídico tiene -encima de dicha norma de mero valor reglamentario- los remedios cautelares inmediatos que puede solicitar el administrado en protección de los mismos, entre ellos, el del recurso de amparo.

En consecuencia, por las razones dichas, estimo que la norma, en su contenido, no puede nunca enervar per sé, la obligación constitucional y convencional que tiene el Estado en la protección de la salud y el ambiente” Dejo de esta manera aclarada mi posición en aquel caso y las razones por las que ahora coincido con la mayoría”.

Asimismo, la Sala se refirió a la constitucionalidad del decreto n.°40059-MAG-MINAE-S, “RTCR 484:2016. Insumos Agrícolas, Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de uso Agrícola. Registro, Uso y Control”, cuyo objeto era regular el proceso de registro de plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícola del SFE. Su ámbito de aplicación está constituido por las personas físicas o jurídicas que registren, comercialicen, importen, formulen, fabriquen, reenvasen, reempaquen, almacenen, distribuyan y manipulen plaguicidas químicos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes, sustancias afines, así como los de origen mineral y las sales inorgánicas. Mediante el voto n.°2022-023238 la mayoría desestimó la acción de inconstitucionalidad. De lo dicho, se aprecia que dicha normativa era la aplicable para procesos de inscripción novedosos.

Por otra parte, en el voto n.°2022-026651, este tribunal se refirió a la constitucionalidad del decreto n.°39995-MAG, denominado “Reglamento para la Actualización de la Información de los Expedientes de Registro de Ingrediente Activo Grado Técnico y Plaguicidas Formulados” y, por mayoría, se declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad. Dicho decreto y el que se examina en autos no se refieren concretamente a un proceso de inscripción o registro de plaguicidas nuevos, sino que su regulación es aplicable para productos que ya se encuentran en el mercado, pero cuya inscripción se realizó bajo otros parámetros que no se les exigía el registro previo del IAGT, por lo que el Poder Ejecutivo estimó imprescindible actualizar la información de estos registros y además establecerles un plazo de vigencia igual al de los registros que se otorgan con la normativa actual. Justamente en dicho proceso de constitucionalidad, se explicó que el decreto n.°39995-MAG de 15 de diciembre de 2016 es una normativa diseñada para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico (IAGT) y plaguicidas formulados.

La reglamentación busca cumplir con la inscripción de todas las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, de uso antiguo en el registro del SFE. Esto incluye todas aquellas entidades químicas no registradas porque la legislación no lo establecía como requisito obligatorio. De este modo, a partir de este Reglamento, ningún IAGT y/o producto formulado que se comercializa en Costa Rica debería ser desconocido para el Estado, y, mejor aún, dicha normativa busca tener la información actualizada que permite un mejor control. Con ello trae a tiempo presente la información técnica y científica de los registros viejos al asociar los IAGT’s con los registrados por la normativa bajo las cuales se inscribió. De esta manera, abre la posibilidad para que el Estado cuente con la información química confidencial, que se carece en los expedientes de los registros viejos. Partiendo de tales premisas, se van a examinar de seguido los agravios de constitucionalidad formulados en el caso concreto.

VI. SOBRE COMPETENCIAS LEGALES

En primer lugar, el accionante afirma que de este proceso de registro, post registro y reválida o actualización de la información de los plaguicidas deben participar activamente el Ministerio de Salud y el MINAE, pues las sustancias tienen incidencia directa o indirecta en el ambiente en general y consecuentemente en la salud de las personas. Cuestiona, por ello, que el decreto otorga la facultad de que solo el SFE otorgue el registro en forma unilateral, sin la participación de los otros ministerios, lo que a su juicio implica un retroceso en el nivel de protección y una violación al principio de objetivación de la tutela ambiental.

El Ministro de Agricultura y Ganadería explicó, al respecto, que las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal, como en efecto se hace al emitir tanto el decreto ejecutivo n.°39995-MAG, como el n.°41481-MAG. Indicó que el legislador le confirió al SFE la competencia para la consecución de los fines contenidos en la Ley de Protección Fitosanitaria y que dicha asignación competencial es exclusiva a dicho órgano, dentro de lo cual cabe la realización y custodia de los registros respectivos. Al efecto, se citan las disposiciones de la Ley de Sanidad Vegetal y la Ley de Protección Fitosanitaria. En esta última expresamente deja establecida la competencia en materia de registro y fiscalización de los plaguicidas de uso agrícola en el SFE.

Sobre el particular, la PGR refirió que el decreto impugnado no incluye la participación del Ministerio de Salud y del MINAE, y, por tanto, arrastra el mismo vicio que el decreto 39995, salvo que la Sala estime que las competencias atribuidas a otros órganos en sus respectivas leyes de creación no quedan derogadas ni modificadas por la norma impugnada, y que el SFE – dentro del ejercicio de sus competencias legales – puede y debe requerir la participación de cualquier organismo técnico especializado para verificar que un plaguicida no atente contra la salud y el ambiente.

Al respecto, no observa la Sala que configure de forma específica una lesión al Derecho de la Constitución. El hecho de que el legislador ordinario haya decidido concentrar las competencias de la protección fitosanitaria en una autoridad específica de creación legal como lo es el SFE, adscrito al MAG, no implica de modo alguno una lesión a alguna disposición de nuestra Constitución Política. Corresponde a una decisión de diseño orgánico y competencial específico que es de libre configuración del legislador y que, por lo demás, no deja sin efecto la rectoría que pueda tener el Ministerio de Salud o el MINAE en las materias propias de su competencia. Al respecto, el legislador dispuso amplias competencias a favor del SFE en lo relativo justamente a la protección fitosanitaria. Al efecto, el art. 5 de la Ley de Protección Fitosanitaria, n°7664 establece lo siguiente:

“ARTICULO 5.- Funciones y obligaciones El Servicio Fitosanitario del Estado tendrá las siguientes funciones:

• a)Velar por la protección sanitaria de los vegetales.
• b)Asesorar en materia de protección fitosanitaria y recomendar la emisión de las normas jurídicas necesarias en este campo.
• c)Coordinar con otros ministerios y sus dependencias, las acciones pertinentes para el cumplimiento de esta Ley y sus Reglamentos. Será órgano coadyuvante y auxiliar de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda, en la fiscalización y el control de los internamientos y valores de las mercancías o de los productos de carácter agropecuario.

(Así reformado por artículo 3° de la Ley No. 8373 de 18 de agosto de 2004).

• d)Elaborar, recomendar, coordinar, ejecutar y difundir los reglamentos y las disposiciones que garanticen la aplicación de esta ley.
• e)Disponer y ejecutar las medidas técnicas, legales y administrativas para evitar, prevenir y retrasar la introducción o el establecimiento de nuevas plagas en los vegetales.
• f)Erradicar, controlar o retardar la propagación de plagas ya introducidas.
• g)Realizar el control fitosanitario del intercambio, nacional e internacional, de vegetales, de agentes de control biológico y otros tipos de organismos usados en la agricultura, materiales de empaque y acondicionamiento, y medios de transporte capaces de propagar o introducir plagas que amenacen la seguridad alimentaria y la actividad económica en que se basa la producción agrícola.
• h)Formular, ejecutar y supervisar los programas de reconocimiento y detección de plagas, así como los planes de emergencia.
• i)Estudiar y diagnosticar el estado fitosanitario del país.
• j)Establecer y mantener actualizado un sistema nacional de información respecto del estado fitosanitario.
• k)Declarar, oficialmente, la presencia de plagas y su importancia cuarentenal.
• l)Evaluar y regular, en el área de la fitoprotección, cualquier método de producción.
• m)Organizar, avalar o no avalar y apoyar la elaboración, difusión y aplicación de los programas para la prevención y el combate de plagas existentes.
• n)Promover y controlar el manejo integrado de plagas y las metodologías apropiadas que se utilicen.
• ñ)Controlar la calidad fitosanitaria del material de propagación.
• o)Controlar las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, en lo que compete a su inscripción, importación, exportación, calidad, tolerancia, residuos, dosificaciones, efectividad, toxicidad, presentación al público, conservación, manejo, comercio, condiciones generales de uso, seguridad y precauciones en el transporte, almacenamiento, eliminación de envases y residuos de tales sustancias; asimismo, controlar los equipos necesarios para aplicarlas y cualquier otra actividad inherente a esta materia.
• p)Controlar la calidad fitosanitaria de los vegetales de exportación para expedir los certificados fitosanitarios, de conformidad con los tratados internacionales vigentes sobre la materia, esta ley y sus reglamentos.
• q)Regular, en el área de la fitoprotección, la importación, exportación, investigación, experimentación, movilización, multiplicación, producción industrial, comercialización y el uso de materiales transgénicos y otros organismos genéticamente modificados para uso agrícola o sus productos.
• r)Promover, apoyar y avalar la investigación científica fitosanitaria que se requiera.
• s)Gestionar el apoyo técnico y financiero de organismos nacionales e internacionales para fortalecer el Servicio Fitosanitario del Estado.
• t)Recomendar, al Poder Ejecutivo, el nombramiento ad honórem de autoridades fitosanitarias.
• u)Velar por la administración, el control y uso de los recursos obtenidos al aplicar esta ley.
• v)Brindar, previo convenio, capacitación, asesoramientos y consultorías en materia de protección fitosanitaria.
• x)Promover la armonización internacional de las medidas fitosanitarias.

Los controles que menciona este artículo podrán realizarse en forma total o aleatoria, según se establezca mediante criterios técnicos”. (Lo destacado no corresponde al original).

De lo anterior se desprende que la competencia de “controlar las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, en lo que compete a su inscripción” le fue expresamente asignada por parte del legislador al SFE, sin perjuicio ‒como lo dispone el mismo artículo‒ de coordinar, con otros ministerios y sus dependencias, las acciones pertinentes para el cumplimiento de esta la ley y sus reglamentos.

Además, la ley expresamente establece que las sustancias deberán inscribirse en el registro que justamente corresponde crear y custodiar al SFE y también dispone las consecuencias por no ajustarse al procedimiento:

“Art. 23. Inscripción de sustancias y equipos.

Según los requisitos que se señalarán en el reglamento de esta ley, todas las sustancias químicas, biológicas o afines y los equipos de aplicación para uso agrícola, deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del Estado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país.

Art. 24.- Registro de sustancias Ninguna persona física o jurídica podrá importar, exportar, fabricar, formular, almacenar, distribuir, transportar, reempacar, reenvasar, anunciar, manipular, mezclar, vender ni emplear sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, que no estén registradas conforme a la presente ley. (…)” Es exigido, claro está, que estas competencias deben cumplirse en el marco de los derechos constitucionales a la salud y a un medio ambiente sano, y que las autoridades del SFE en todos los casos deben velar por tales derechos.

Al respecto, es preciso enfatizar que este Tribunal en la sentencia n.°2022-023238 ya estableció que, pese a que los registros están bajo la competencia del SFE, los otros ministerios señalados tienen la posibilidad de advertir, dentro del área de sus competencias, de la existencia de materiales prohibidos o sujetos a nuevas restricciones de conformidad con las regulaciones internacionales que caen bajo tales competencias. Se advirtió que este tipo de normativa no implica que las demás funciones de los dos ministerios queden disminuidas y que estos no puedan ejercer una activa participación y colaboración, previa al otorgamiento del registro o en la función de vigilancia, cuando un registro incumple con las obligaciones internacionales por el uso de productos prohibidos internacionalmente; por ejemplo, los estándares internacionales de riesgos inaceptables para la salud y el medio ambiente (ver sentencia n.°2022-023238). Incluso, en el informe rendido en el expediente n.°18-009107-0007-CO, la PGR señaló lo siguiente:

“[L]a posible flexibilización del procedimiento de registro de plaguicidas que hizo el decreto n.°40059-MAG-MINAE-S en procura de dar mayor acceso al sector agrícola de productos o insumos de menor costo, no puede ir en detrimento de la competencia legal de los órganos técnicos del MAG, MINAE y el MINSA para requerir la información que estimen pertinente y determinar mediante evaluaciones y análisis rigurosos de datos que los agroquímicos solicitados resultan inocuos para la salud de las personas y el ambiente”. (Lo destacado no corresponde al original).

Por lo demás, debe observarse que las críticas realizadas por el accionante ‒a la luz de las consideraciones de la CGR‒ tenían un contexto normativo diferente, pues precisamente atendiendo a dichas recomendaciones y omisiones fue que expresamente se adoptó una medida transitoria en el decreto ejecutivo n.°40059 “Reglamento Técnico: “RTCR 484:2016. Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola. Registro, Uso y Control”, vigente a partir del 13 de julio de 2017, que tiende justamente a dotar al MAG y al SFE de instancias técnicas idóneas para resolver todo lo relativo a los registros de agroquímicos y establece expresamente que dicha instancia debe operar “sin perjuicio de las competencias constitucionales o legales que correspondan a los Ministerios de Salud o Ambiente”:

“TRANSITORIO QUINTO: El Ministerio de Agricultura y Ganadería establecerá dentro de su estructura , en un plazo de doce meses a partir de la vigencia del presente decreto, las Áreas de Evaluación: química, agronómica, toxicológica y la ecotoxicológica, como parte de la Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación, y que tendrán a su cargo la revisión, verificación de cumplimiento de requisitos, evaluación y calificación de los documentos y estudios toxicológicos y ecotoxicológicos y de destino ambiental, que establezca este reglamento en las diferentes modalidades de registro, sin perjuicio de las competencias constitucionales o legales que correspondan a los Ministerios de Salud o Ambiente”. (Lo destacado no corresponde al original).

En consecuencia, corresponde a las autoridades técnicas nacionales, de acuerdo con las amplias facultades otorgadas por el ordenamiento jurídico, realizar el procedimiento de actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados con sumo rigor y cuidado en aras de velar por los derechos fundamentales a la salud y a un medio ambiente sano de todos los habitantes. De esta manera, la responsabilidad última en la decisión sobre si procede o no autorizar la solicitud de actualización de los productos compete a las autoridades nacionales. En tal sentido, en la sentencia n.°2022-023238 se concluyó que en cada petición específica ‒en el caso concreto se refiere a la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados‒, corresponde a nuestras autoridades nacionales estar vigilantes en relación con los estudios que se les someten a valoración, y no implica, de modo alguno, una autorización para que se relajen en el trámite y vigilancia que es preciso llevar a cabo.

Sobre este punto cabe añadir que, aunque tuviéramos los estándares normativos más altos, ello por sí mismo no sería suficiente si las autoridades nacionales no ejercen de forma responsable las competencias que les atañen. En ese sentido, una desestimatoria del agravio no supone que se esté avalando que las autoridades no estén vigilantes a priori y a posteriori. Por el contrario, esta Sala entiende que, incluso, ante el menor vestigio de duda, deben proceder a requerir toda la documentación o estudios que sean pertinentes, con el propósito de verificar que el producto sobre el que se va a actualizar el registro cumple con los parámetros y condiciones necesarias para resguardar la salud humana. Asimismo, les corresponde velar porque su uso sea el apropiado y tenga los efectos deseados. Tan importante es el rigor en la selección de los estudios, como los controles posteriores que puedan ser llevados a cabo en la aplicación y uso de los productos.

Es oportuno citar las reflexiones que realizó esta Sala en la sentencia n.°2011-016937, a propósito de conocer de otras regulaciones tendientes a la inscripción de plaguicidas:

“VII.- SOBRE LA REDUCCIÓN DE LOS RIESGOS PARA LA SALUD Y EL AMBIENTE, CONFORME A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5 CÓDIGO INTERNACIONAL DE CONDUCTA PARA LA DISTRIBUCIÓN Y UTILIZACIÓN DE PLAGUICIDAS. Resulta de interés remitir a lo dispuesto en el citado Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas, que fue adoptado, por primera vez en 1985, por la vigésima quinta sesión de la conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Según se explica en el prefacio de la versión revisada (adoptado por el 123º periodo de sesiones del Consejo de la FAO, noviembre 2002), dicho código de conducta fue adoptado y ha sido revisado con el propósito de conseguir una mayor seguridad alimentaria y, al mismo tiempo, proteger la salud humana y el medio ambiente. Para tales efectos se establecen estándares de conducta que han de servir como marco y punto de referencia para el uso adecuado y racional de los plaguicidas, que se centran en la reducción del riesgo, la protección de la salud humana y ambiental y el apoyo al desarrollo de la agricultura sostenible mediante el uso eficaz de los plaguicidas [fuente: (Fuente: http://www.fao.org/agriculture/crops/core-themes/theme/pests/pm/code/en/(05/08/11)] (…)

VIII. SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS

El uso adecuado de los plaguicidas puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Lo que incluso ha motivado la adopción de instrumentos internacionales con el objetivo expreso de proteger la salud humana -incluida la salud de los consumidores y de los trabajadores- y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de los plaguicidas, como es el caso del Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009. En cuyo caso, ante la consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad planteada ante este Tribunal (expediente número 08-015252-0007-CO), de previo a la aprobación de dicho instrumento internacional, este Tribunal señaló- en lo que interesa- que:

“(…) el Estado costarricense está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar la ocurrencia de eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad. Desde esa perspectiva, que se comprometa, a través de un tratado internacional como el consultado, o mediante un acto interno, a facilitar la utilización racional de los productos químicamente peligrosos objeto de comercio internacional, no solamente es posible, sino totalmente acorde con sus deberes constitucionales. Los plaguicidas y los productos químicos industriales son sustancias que pueden causar daños a la salud humana y en el ambiente. Ante tal amenaza, el Convenio de Rotterdam proporciona a las Partes la posibilidad de conocer de antemano la composición y los efectos de algunos productos químicos, los cuales son expresamente señalados en su Anexo III. Las medidas idóneas que el Estado tome para regular la comercialización y el empleo de dichos productos en actividades industriales, agrícolas, etc. resultan conformes con su deber de preservar los mencionados valores de rango constitucional.

De ahí que los deberes que asumiría el Estado en caso de aprobar definitivamente este Convenio resultan legítimos, conforme al Derecho de la Constitución. Se estaría ante una decisión soberana del Estado de someterse a las obligaciones contenidas en el Convenio, para contribuir a la protección de la salud de las personas y la integridad del medio ambiente, por lo que se puede concluir que, en términos generales, de las cláusulas del Convenio de Rotterdam, cuya aprobación es sometido a consulta, no se observan vicios de inconstitucionalidad.” (resolución número 2008-018207 de las 18:15 horas del 10 de diciembre del 2008) Con lo que se verifica que este Tribunal ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo. En el ordenamiento jurídico costarricense existe diversa normativa legal y reglamentaria de la que se deriva que la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se puede citar, en primer lugar, la Ley General de Salud, que en su artículo 213 dispone:

“ARTICULO 213.- Toda persona, natural o jurídica, que se ocupe en producir alimentos, deberá hacerlo en condiciones ambientales sanitarias y empleando técnicas de defensa o conservación aprobadas por la autoridad de salud, a fin de evitar, principalmente, la contaminación de tales productos y su peligrosidad debida a la presencia de residuos tóxicos proveniente de su tratamiento con plaguicidas u otros sistemas de defensa o conservación.” Mientras que en el artículo 244 de ese mismo cuerpo normativo se establece:

“ARTICULO 244.- Las personas naturales y jurídicas que importen, fabriquen, manipulen, almacenen, transporten, comercien, suministren o apliquen sustancias, mezclas de sustancias o productos denominados plaguicidas por la ley de sanidad vegetal, quedarán sujetas a las disposiciones reglamentarias que el Ministerio dicte de común acuerdo con el Ministerio de Agricultura para el resguardo de la salud de las personas de conformidad con esa ley, los interesados deberán registrar todo pesticida o producto destinado al control o exterminio de las infestaciones y solicitar permiso previo para operar cuando tales sustancias, mezclas de sustancias o productos que por su naturaleza o uso no queden incluidos en la ley mencionada fueren capaces de algún modo de producir intoxicaciones o daños serios a la salud de las personas o de los animales útiles o inofensivos al hombre.” Por su parte, mediante la Ley de Protección Fitosanitaria (Ley No. 7664 de 8 de abril de 1997) se declaró de interés público y aplicación obligatoria, las medidas de protección fitosanitaria establecidas en esa ley y sus reglamentos (art. 1).

Además, dentro de los objetivos de dicha ley se incluye: “Regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente” (artículo 2, inc. e). La autoridad competente en la materia es el Servicio Fitosanitario del Estado, al que le corresponde –entre otras funciones-: “Controlar las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, en lo que compete a su inscripción, importación, exportación, calidad, tolerancia, residuos, dosificaciones, efectividad, toxicidad, presentación al público, conservación, manejo, comercio, condiciones generales de uso, seguridad y precauciones en el transporte, almacenamiento, eliminación de envases y residuos de tales sustancias; asimismo, controlar los equipos necesarios para aplicarlas y cualquier otra actividad inherente a esta materia” (artículo 5, inc. o).

(…)

Se desprende de la normativa previamente citada que, como manifestación del referido poder de policía, se incluye el necesario registro de plaguicidas de previo a autorizar su importación, fabricación, comercialización o empleo, a fin de poder ejercer un control previo en cuanto al debido cumplimiento de los correspondientes requerimientos técnicos de calidad y seguridad, en protección de la salud pública y el medio ambiente”.

Dichas consideraciones resultan de aplicación en el sub lite, esto es, que el ordenamiento jurídico interno contempla variadas normativas y competencias a favor de las autoridades técnicas nacionales a efecto de que, en uso de ese poder de policía, permanezcan vigilantes y garanticen la calidad y el beneficio de los productos de plaguicidas cuyos registros se pretenden actualizar y, en definitiva, que se resguarden así los derechos de todas las personas.

Al respecto, tal y como se verá infra en detalle, la normativa impugnada no está diseñada para la inscripción de productos plaguicidas nuevos, sino para actualizar los registros de productos que ya están inscritos y son de libre comercialización en el mercado nacional. Ante la menor duda de que el plaguicida debidamente registrado (ya sea como IAGT o plaguicida formulado) cause un daño o una amenaza a la salud o al medio ambiente, todas las autoridades nacionales, incluido el Ministerio de Salud o el MINAE, tienen sus propias atribuciones y competencias para instaurar los procedimientos que correspondan a efecto de impedir la importación, fabricación, manipulación, comercialización o uso del producto. Es más, de ser preciso, pueden dictar las medidas cautelares que sean necesarias para resguardar los bienes jurídicos en mención. Justamente, el principio precautorio ‒que es invocado por el accionante‒ debe inspirar todas las conductas de control a priori y posteriori de todas las autoridades públicas en mención y, si en algún caso en concreto se sospecha o se tiene evidencia de los daños o las amenazas a la salud pública o al medio ambiente, están en la obligación constitucional de adoptar las medidas preventivas que correspondan.

Se debe hacer eco de lo ya indicado en la sentencia n.°2017-06668, en lo relativo la constitucionalidad del decreto ejecutivo n.°39995-MAG, y que también resulta aplicable a este decreto, puesto que el hecho de que los Ministros de Salud y Ambiente y Energía no hayan suscrito el decreto no supone un vicio de inconstitucionalidad de la normativa cuestionada porque ha sido emitido, de manera conjunta, por el Presidente de la República y el Ministro de Agricultura, con lo cual, no se aprecia ninguna afectación de lo dispuesto en el art. 146 de la Constitución Política.

Finalmente se reitera que, a la luz de lo dispuesto en el art. 10 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) ‒la norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige‒, esta normativa especial debe ser aplicada e interpretada de manera integral con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico sobre la materia (leyes de interés público mencionadas supra). Es decir, en modo alguno puede entenderse que lo impugnado constituye un cuerpo normativo aislado del resto del bloque de legalidad y de constitucionalidad, y que la labor específica de actualizar la información de los registros suponga anular el resto de competencias legales confiadas a otras carteras ministeriales.

En virtud de lo expuesto, a partir de las consideraciones realizadas, esta Sala no logra acreditar las supuestas lesiones al principio precautorio que le son atribuidas al decreto, solo por el hecho de que sea suscrito por el MAG y porque las competencias de actualización del registro estén concentradas en el SFE. Como se examinó, tales competencias son potestades de imperio otorgadas por el propio legislador (art. 59 LGAP) que no deja sin efecto las demás disposiciones legales de interés público en la materia.

VII. SOBRE EL TRÁMITE QUE REGULA LA NORMATIVA IMPUGNADA

El accionante insiste que en estos procesos deben intervenir el Ministerio de Salud y el MINAE aún más cuando en este caso que no es una simple actualización, sino que es un análisis científico de la información presentada por el registrante para realizar la respectiva evaluación de riesgo.

En este punto, el Ministro de Agricultura y Ganadería explica que el decreto de actualización de expedientes y su reforma se aplica exclusivamente a todos los registros de “ingrediente activo grado técnico” (IAGT) y productos formulados que fueron inscritos con una normativa (legal o reglamentaria) distinta al decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET, “Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola”. Es decir, enfatiza que solo aplica para aquellos expedientes de registro de productos que ya están en el mercado y que fueron registrados conforme a la normativa aplicable al momento de su aprobación y que eran evaluados integralmente (salud, ambiente y eficacia biológica) conforme a esa normativa. Aduce que la parte accionante confunde y pretende confundir respecto de los agroquímicos registrados y que se comercializan actualmente en el país, que es a los que se les aplica el decreto ejecutivo n°39995-MAG y n.°41481-MAG, pretendiendo hacer creer que deben ser nuevamente evaluados, lo que no resulta procedente ni necesario, pues todos los productos inscritos en Costa Rica cumplieron con los requisitos y normativa establecida en el derecho positivo vigente al momento de otorgarse dichos registros.

En consecuencia, aclara vehemente que en ninguno de los productos plaguicidas, sean materias primas o productos formulados que cuentan con registro vigente, existe evidencia o presunción técnica científica, o al menos indicios, que presuman un peligro adicional o resultante de la aplicación del mismo, en cuanto a la salud humana, el ambiente o la eficacia biológica del plaguicida. Tanto la Sala Constitucional como la PGR han sido claros en el sentido de que tanto el Ministerio de Salud, el de Ambiente, el de Agricultura o hasta particulares, pueden acudir a la sede jurisdiccional ordinaria a solicitar la anulación de los actos administrativos mediante los cuales se otorgaron esos registros, e incluso, pueden solicitar que precautoriamente se suspenda su comercialización. Sin embargo, ni el Ministerio de Salud, ni el de Ambiente, ni el accionante lo hacen porque carecen de pruebas, sustento científico y técnico para hacerlo y, por eso, entiende que el accionante acude temerariamente a la Sala Constitucional a plantear temas de legalidad mediante acciones de inconstitucionalidad, que el único fin y objetivo que tienen es entorpecer el proceso de ordenamiento del sistema de registros de agroquímicos que emprendió la Administración.

Insiste que con los decretos mencionados ‒n°39995-MAG y n.°41481-MAG‒ no se están otorgando registros de IAGT o para plaguicidas formulados nuevos, sino que solo aplica a IAGT (materias primas) y formulados viejos. Al respecto, explica que fue a partir del 2007 que se estableció un sistema de registro que obliga a registrar previamente la materia prima ‒IAGT‒. Antes de esa fecha no era necesario registrar el IAGT y por ello es que el Poder Ejecutivo emitió los decretos bajo impugnación. Alega que no es como lo indica la parte accionante, que mediante las normas impugnadas se esté facilitando el registro de nuevos productos, pues lo cierto es que no se facilita nada, sino que se abre un espacio para que los titulares de los registros hagan llegar la información química confidencial, que es fundamental para garantizar que no hay impurezas relevantes desde el punto de vista toxicológico y ecotoxicológico en alguno de los productos que se comercializan actualmente en el mercado en virtud de un registro vigente, otorgado a plazo indefinido.

Por tanto, sostiene que no es correcto afirmar que con la aplicación de estas normas los registros que se actualicen en sus expedientes suponen un riesgo adicional para la salud, el ambiente o la agricultura, pues todos los registros de IAGT que se otorguen, necesaria e indefectiblemente, deben corresponder a alguna de las formulaciones que ya se venden en el mercado, y sobre estas formulaciones los Ministerios de Salud o Ambiente tienen amplias e indiscutibles competencias y facultades para adoptar las medidas pertinentes con el fin de evitar un daño a la salud o al ambiente.

Apunta que el decreto ejecutivo n.°39995-MAG y su reforma n.°41481-MAG permite resolver los problemas de desorden, incertidumbre y falta de información en los expedientes de registro que amparan las inscripciones de los IAGT y plaguicidas formulados con registro vigente, pero que fueron otorgados con una normativa distinta al decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MINAE-MEIC. Estima que la normativa cuestionada es un gran avance y resuelve un problema que inició en el año 2004 y que aún no había sido resuelto por las anteriores administraciones, pues tiene previstas las alternativas y vías para resolver los dos problemas más graves que aquejan al sistema de registros de nuestro país: por un lado, la parálisis en registro de productos nuevos y genéricos y, por otro, la imposibilidad de renovar los registros de formulaciones que actualmente están en el mercado.

En ese sentido detalla que la normativa impugnada permite: a) la actualización de los fabricantes, su origen, sitios de producción de los IAGT asociados a las formulaciones que ya se comercializan en Costa Rica y que fueron registrados con legislación distinta; b) lo mismo en relación con los plaguicidas formulados; c) acabar con la incertidumbre jurídica respecto de la vigencia de los registros IAGT y plaguicidas formulados que fueron registrados con legislación y normativa previa, uniformando el plazo de vigencia de diez años para todos los registros y eliminando de este modo con la vigencia indefinida. Explica, en consecuencia, que se allega al expediente de registro exigido en el art. 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria toda la información química requerida para poder tomar decisiones respecto del producto en lo que atañe a su seguridad y eficacia y poniendo coto a los registros a plazo indefinido.

Al tramitarse el recurso de amparo n.°17-002503-0007-CO el entonces Ministro del MAG informó bajo la gravedad de juramento ante esta Sala lo siguiente:

“en cuanto a la fundamentación que da origen a la promulgación del Decreto Ejecutivo, No. 39995-MAG, la encontramos en los 7 considerandos, de los cuales los 6 primeros dan la fundamentación legal, en este caso la a Ley de Protección Fitosanitaría No. 7664 que tiene como objeto regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente, todas las que deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del Estado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país. Los plaguicidas de uso agrícola son fundamentales para el combate de plagas que afectan la Producción agropecuaria y para la competitividad de los productores agrícolas, por ello resulta esencial garantizar el abastecimiento y la continuidad en la comercialización de los productos que, actualmente, cuentan con registro vigente siendo necesario actualizar la información en sus expedientes sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país.

Es precisamente este considerando el que resume el objeto del decreto bajo análisis. El decreto indica en su considerando 4 que las reglamentaciones anteriores a la vigencia del decreto ejecutivo N° 33495 MAG-S-MENAE-ME1C del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, permitían, al Ministerio de Agricultura y Ganadería, otorgar los registros a plazo indefinido así como la inscripción de los plaguicidas formulados sin que fuese requisito contar con registro previo del ingrediente activo grado técnico (IAGT), lo que obliga dentro de las facultades constitucionales y legales del Poder Ejecutivo organizar su registro, ordenando la actualización de la información de los registros inscritos sin plazo al haber sido otorgados con una normativa anterior a la que rige el registro actual. El decreto recurrido lo que pretende es actualizar los expedientes con la información que al momento de su registro no se solicitó y contar con información actualizada, mediante un proceso de re registro acorde al artículo 50 Constitucional de tal forma que el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, garantizando un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho lo cual se garantiza con el decreto ya que, si bien se estimula la producción, eso no obsta que se proteja el ambiente y la salud y la vida, ninguno de los cuales puede ponerse en riesgo, motivo por el cual el Ministerio de Agricultura y Ganadería tiene la potestad legal de administrar el registro que se le asignó por ley y para lo cual como mínimo debe actualizar los expedientes como parte de su organización interna. Los registros otorgados con anterioridad al Decreto Ejecutivo N° 33495-MAGS- MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, fueron otorgados sin plazo, lo que obliga al Ejecutivo a un análisis de esos registros solicitando a cada registrante la información que se establece en el Decreto que nos ocupa para actualizar el registro y por ende la información, de tal forma que los registrantes puedan registrar acorde con las exigencias de la normativa actual, garantizando al mismo tiempo la continuidad de su comercialización, dada su importancia como herramienta para el combate de las plagas agrícolas y estimulando asimismo la producción que le ha encomendado por ley al Ministerio de Agricultura y Ganadería, sin detrimento de las otras garantías constitucionales como son la vida y un ambiente sano, eso sí sin que se perjudique la producción, en el tanto no afecte la vida.

Por la naturaleza de la normativa emitida no se está ante un Reglamento técnico sino ante una actualización de registros vigentes por lo que no se requiere del procedimiento de reglamentación técnica, no obstante la normativa se subió a la página del MEIC, según consta del expediente administrativo adjunto, llenando el Formulario de Evaluación Costo Beneficio en la Sección 1, denominada Control Previo de Mejora Regulatoria, siendo que el mismo dio resultado negativo y estuvo a disposición de la ciudadanía por ser una página de libre acceso. El decreto, en síntesis dispone que los titulares de los registros de los Ingredientes Activos Grado Técnico (IAGT) y de los productos formulados que no cuentan con registro de IAGT, y que no hayan sido inscritos conforme al Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-S- MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, deberán actualizar el o los fabricantes de sus IAGT's, en un plazo de veinticuatro meses contados a partir de la entrada en vigencia de este decreto; aportando al Servicio Fitosanitario del Estado la información que ahí se indica para actualización de fabricante, remitiendo además a lo dispuesto en el Reglamento Técnico Centroamericano No. RTCA 65.05.67.13: Insumos Agrícolas.

Ingrediente Activo Grado Técnico, Plaguicidas Químicos Formulados, Sustancias Mines, Coadyuvantes y Vehículos Físicos de Uso Agrícola. Requisitos para la elaboración de etiquetas y panfletos. Resolución No. 365-2015 (COMIECO LXXII). Para el caso de los plaguicidas formulados cuyo IAGT no se encuentre registrado, y cuyo expediente ha sido actualizado el Servicio Fitosanitario del Estado le otorgará, en un plazo no mayor de tres meses, contados a partir de la fecha en que se le aprobó la actualización, el correspondiente registro de IAGT. El decreto establece expresamente que los registros de IAGT otorgados, conforme al decreto no podrán ser utilizados como perfil de referencia bajo la modalidad de registro por equivalencia, salvo que haya aportado la data completa. El artículo 7 hace referencia a las potestades legales que las diferentes leyes le otorgan al Ministerio de Salud y del Ambiente, no así a la administración del registro que es lo que pretende la regulación, ya que la potestad de los Ministerios de Salud, Ambiente y Agricultura para restringir o prohibir un uso de un plaguicida es independiente del decreto de referencia.

Con fundamento en el informe rendido y el expediente administrativo, así como la letra del decreto impugnado se tiene que el Decreto persigue la organización interna de la Oficina de Registro del SFE, como órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Solicita declarar sin lugar en todos sus extremos el presente recurso de amparo.”.

Al respecto, considera la Sala necesario aclarar los alcances de la normativa impugnada en la acción n.°18-019039-0007-CO (relativa al decreto ejecutivo n.°39995-MAG) y la que se conoce en esta acción (relativa al decreto ejecutivo n.°41481-MAG).

Para lo anterior, corresponde citar la parte considerativa o el preámbulo de ambos decretos, pues ofrecen una importante luz sobre los objetivos de las normas en cuestión. El “Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°39995-MAG”, parte de las siguientes premisas:

“1°-Que uno de los objetivos de la Ley de Protección Fitosanitaria es regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente.

2°-Que la Ley de Protección Fitosanitaria establece expresamente que todas las sustancias químicas, biológicas o afines y los equipos de aplicación para uso agrícola, deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del Estado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país.

3°-Que los plaguicidas de uso agrícola son fundamentales para el combate de plagas que afectan la Producción agropecuaria y para la competitividad de los productores agrícolas, por ello resulta esencial garantizar el abastecimiento y la continuidad en la comercialización de los productos que actualmente cuentan con registro vigente siendo necesario actualizar la información en sus expedientes sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país.

4°-Que las reglamentaciones anteriores a la vigencia del decreto ejecutivo N° 33495 MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, permitían, al Ministerio de Agricultura y Ganadería, otorgar los registros a plazo indefinido así corno la inscripción de los plaguicidas formulados sin que fuese requisito contar con registro previo del ingrediente activo grado técnico (IAGT), por lo que resulta necesario actualizar la información de estos registros y además establecerles un plazo de vigencia igual al de los registros que se otorgan con la normativa actual.

5°-Que las normativas internacionales establecen requisitos de información toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental indicados en el decreto ejecutivo N° 33495-MAGS- MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, los cuales no se solicitaban en normativas anteriores, por lo cual se hace necesario prorrogar los registros otorgados antes de dicho decreto ejecutivo, para que puedan entrar en un proceso de registro acorde con las exigencias de la normativa actual, garantizando al mismo tiempo la continuidad de su comercialización, dada su importancia como herramienta para el combate de las plagas agrícolas.

6°-Que tanto la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) corno la Organización Mundial de la Salud (OMS) reconocen que la generación repetitiva de los estudios e información respecto de todos los riesgos potenciales/reales para cada fabricante de un plaguicida puede ser innecesaria y éticamente no deseable.

7°-Que se procedió a llenar el Formulario de Evaluación Costo Beneficio en la Sección 1, denominada Control Previo de Mejora Regulatoria, siendo que el mismo dio resultado negativo y que la propuesta no tiene tramites ni requisitos.” Mientras que las premisas de la “Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados”, n.°41481 – MAG, son las siguientes:

“CONSIDERANDO

1. 1Que mediante Decreto Ejecutivo No. N° 39995-MAG de 15 de diciembre del 2016, publicado en la Gaceta No. 11, Alcance No. de 16 de enero del 2017 se decreta el Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados.
2. 2Que el Servicio Fitosanitario del Estado en adelante ( SFE ) ante una consulta de su Auditoría Interna ante la Procuraduría General de la Republica, suspendió la aplicación del Decreto 39995-MAG y actualmente por falta de procedimiento no se ha logrado actualizar la información de ninguno de los registros de los Ingredientes Activos Grado Técnico, en adelante (IAGT) y de los productos formulados que no cuentan con registro de IAGT y que no fueron inscritos conforme al Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-SMINAE- MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas.
3. 3Que la Procuraduría General de la República ante la consulta de la Auditoría Interna del SFE emitió el dictamen No. C-199-2017 del 8 de setiembre del 2017, concluyendo respecto al Decreto Ejecutivo 39995-MAG que: "se trata de una reválida de registros previos, inscritos bajo otra normativa y no se refiere a un procedimiento de inscripción propiamente dicho. Además, según lo establecido en el numeral 6°, se pretende poner plazo de vigencia a estos registros que anteriormente eran indefinidos". "Por tanto, no se desprende de dicho Decreto que se trate de un reglamento técnico, que requiera del procedimiento de consulta al Órgano de Reglamentación Técnica. Por el contrario, se trata del desarrollo de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria.
4. 4Que tanto la legislación nacional como la normativa internacional establecen que la información confidencial que aportan los registrantes en los procesos de registro y actualización de los expedientes, por su régimen de protección y sensibilidad comercial, debe ser custodiada por las autoridades de manera diligente y apropiada, para garantizar su inviolabilidad y uso indebido.
5. 5Que las especificaciones y estándares internacionales de países y regiones de primer mundo así como de organismos internacionales de reconocido prestigio internacional son una referencia técnica y científica para determinar que los ingredientes activos grado técnico sintetizados, por los fabricantes propuestos en los procesos de actualización de expedientes, no contienen impurezas relevantes en niveles superiores de los estándares o especificaciones internacionales y las impurezas relevantes son las que son las que tienen relevancia toxicológica o ecotoxicológica, que pueden causar una afectación a la salud o el ambiente.
6. 6Que los ingredientes activos grado técnico son utilizados únicamente para la formulación de plaguicidas químicos sintéticos formulados y que solo por excepción son utilizados directamente en el campo y estas situaciones de excepción ya se encuentran reguladas en la normativa técnica vigente; por ello los certificados de registro de ingredientes activos grado técnico únicamente tiene utilidad para autorizar, por parte del Servicio Fitosanitario del Estado, a la importación de estos como materia prima de formulaciones de plaguicidas en plantas de proceso y no para su uso directo en campo.
7. 7Que el Decreto Ejecutivo 39995-MAG, de repetida cita estableció un plazo de veinticuatro meses para la actualización del Registro, que vence el 16 de enero del 2019 y que actualmente no se cuenta con un procedimiento que permita su aplicación, por lo que resulta oportuno y conveniente establecer un nuevo plazo razonable para la aplicación del decreto en mención y los procedimientos.

8- Que se cuenta con el visto bueno de la Dirección de Mejora Regulatoria del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, según Informe DMR-DAR-INF-149-18, del seis de diciembre del año dos mil dieciocho”. (Lo destacado no corresponde al original).

De este modo, se reitera que la normativa bajo examen aplica solo a productos viejos, es decir, productos de los cuales ya se ha otorgado registros de IAGT o de formulado y muchos de esos registros se otorgaron a plazo indefinido. Esto significa que no requieren del decreto de actualización para seguir comercializando. Por ello, más que facilitar de lo que se trata es de imponerles una obligación para que actualicen su información y aporten datos y estudios que acrediten no solo la procedencia y origen de los materiales técnicos y de las formulaciones asociadas, sino que aporten la información química confidencial que permita a la autoridad de registro, sea al SFE, tener a disposición la información química confidencial sobre pureza, impurezas, método de síntesis, etc., de sus materiales técnicos, tanto en cuanto a los fabricantes como a los formuladores. Es justamente a partir del detalle de la información aportada que la autoridad de registro podrá tomar decisiones regulatorias respecto de la continuidad o no de un registro o de un fabricante de un material técnico de una formulación que se comercialice en Costa Rica.

Como se enfatizó supra, de no someterse a este procedimiento de actualización de los registros se puede proceder según lo dispone el art. 24 de la Ley de Protección Fitosanitaria. Asimismo, con la información completa del registro se pueden tomar decisiones a la luz de lo que expresamente regula el art. 30 de la misma ley:

“Art. 30.- Prohibiciones y restricciones por razones técnicas El Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente”.

Se aprecia que este poder de policía faculta al Estado a evaluar los productos a la luz de la información actualizada y adoptar las decisiones que correspondan en aras de resguardar la agricultura, la salud o el medio ambiente.

Ahora bien, el agravio del accionante, más allá de especificar aspectos del procedimiento en concreto, se centra en cuestionar que, según su criterio, deberían intervenir el Ministerio de Salud y el MINAE. Sin embargo, como ya se examinó supra, el hecho de que no hayan participado de la adopción de la normativa, o del trámite de actualización de la información del registro, no implica en modo alguno per se una lesión al Derecho de la Constitución.

Ahora bien, aunque no fue detallado por el accionante en este apartado, conviene señalar que la presentación de información de otros expedientes de registro fue avalada por la mayoría de este Tribunal en la sentencia n.°2022-26651, a la luz de la legislación técnica internacional que lo permite, razón por la cual, respecto a estos aspectos es menester estarse a lo dicho en el referido voto.

VIII. SOBRE EL ART

1° DEL DECRETO El accionante afirma que la reforma parcial y adición al decreto ejecutivo n.°39995 es un beneficio a los comercializadores de plaguicidas, pues amplían el tiempo a partir de la publicación del decreto impugnado, otorgando el beneficio de cinco años más a esos productos sin que los mismos hayan pasado por una evaluación de riesgo y concediendo ese tiempo adicional para que los dueños registrales puedan presentar la información. Aun cuando en este mismo numeral se define una lista taxativa de requisitos, considera que son limitados para realizar una evaluación de riesgo. Asume que lo que persigue el despacho ministerial con la promulgación de este tipo de documentos es exigir, ordenar o intimidar a los evaluadores de registro que se circunscriban únicamente a solicitar una limitada información, que carece de sustento técnico y científico para realizar una evaluación de riesgo de acuerdo a las normas nacionales e internacionales con requisitos diezmados. Cuestiona que en el artículo de marras nuevamente el MAG insiste en el proceso de información referenciada, sin información propia o referenciada, como lo propone este reglamento. Así, el Poder Ejecutivo y la industria de plaguicidas lo que buscan es facilitar el comercio de plaguicidas en contra de la salud humana, animal y el medio ambiente.

Al respecto, el Ministro del MAG explica que el numeral impugnado mantiene su ámbito de aplicación en el sentido de que no se puede utilizar para registrar nuevos plaguicidas y lo único que cambia es lo relacionado con los plazos y uno de los requisitos administrativos. En lo relativo al tema de los plazos considera que es un tema de legalidad, pues le corresponde a la autoridad competente definir cuáles son los plazos en los que se debe realizar determinados actos y los plazos que tiene que cumplir el administrado para sus gestiones al amparo de la norma. De otra parte, se insiste en que las competencias fueron delegadas por voluntad del legislador en el MAG a través del SFE. Desde el punto de vista técnico y científico la normativa permite al Estado contar con toda la información sobre pureza, impurezas relevantes (nombre, contenido y niveles de detección), impurezas totales, método de síntesis, metodologías analíticas para determinar el IAGT y sus impurezas relevantes, de todos los IAGT registrados como tales o como componentes de una formulación, que fueron registrados en Costa Rica con legislación y normativa distinta al decreto ejecutivo n.°33495-MAG-S-MEIC-MINAET.

La información química confidencial que requiere este decreto es clave y esencial, desde el punto de vista agronómico, toxicológico y ecotoxicológico, y lamentablemente no está incorporada a los expedientes de estos registros. Mucha de la información química que se solicita en el decreto, en especial, la descrita en los arts. 1 y 5, si bien es cierto se presentó durante el proceso de reválida, se encuentra totalmente desactualizada, pues han transcurrido entre cinco y diez años desde que se aportó la información y las autoridades aún no han revisado y mucho menos aprobado. Además, se permite al Estado costarricense contar con la información actualizada sobre los sitios y orígenes de formulación, nombre y ubicación física de los formuladores, así como los componentes del producto y la descripción detallada de los procesos de formulación de todos los productos formulados que se comercializan actualmente en Costa Rica.

Desde el punto de vista químico y científico se garantiza que ningún plaguicida formulado, que se comercialice en Costa Rica, pueda estar registrado y, por ende comercializado, si no cuenta con un IAGT asociado que tenga niveles de impurezas relevantes (que son las que tienen importancia toxicológica y ecotoxicológica) superiores a los niveles especificados en los estándares internacionales de referencia (FAO, EPSA, IUPAC).

La PGR considera que carece de competencias para referirse a los aspectos técnicos y de idoneidad de los requisitos exigidos para realizar la actualización de los registros. Sin embargo, sí hace ver que la Sala debe valorar técnicamente si los requisitos dispuestos por la norma impugnada para el proceso de reválida permiten realizar una adecuada valoración del riesgo ambiental o sanitario de los productos, pues, de la mera comparación de los textos del decreto n.°39995 y del decreto n.°41841 se constata que no se añadieron los requisitos técnicos que sí contemplaba el decreto n.°33495, sino que, más bien, se eliminaron y modificaron algunos puntos. Además, señala que el decreto impugnado modifica los arts. 1.2.b y 6 del decreto n.°39995 que permiten registrar productos mediante información referenciada, pero mantiene esa posibilidad en varias disposiciones y no establece de qué manera será verificable la información, cómo determinar cuál especificación internacional puede ser utilizada, la forma de determinar la equivalencia de productos, ni si el perfil de referencia a utilizar debe ser un registro que cuente con información completa.

Al no establecerse con precisión las reglas a las que la autoridad competente debe ajustarse para verificar la información, es posible que se permita la actualización de registros con información referenciada que no cumple con los requisitos indicados y, por tanto, con sujeción a lo que se disponga en los criterios técnicos que se emitan, ello implicaría la actualización de registros de productos sin una evaluación previa acerca de los riesgos ambientales y sanitarios de su aplicación y la inconstitucionalidad de los artículos que permiten el uso de información referenciada sin una adecuada determinación de equivalencia.

Al respecto, la Sala considera que respecto de lo informado por la PGR conviene aclarar el argumento brindado atendiendo a las explicaciones realizadas por el Ministro del MAG. La PGR afirmó que de la mera comparación de los textos del decreto n.°39995 y del decreto n.°41841 se constata que no se añadieron los requisitos técnicos que sí contemplaba el decreto n.°33495. Sin embargo, como se ha explicado, dichos instrumentos reglamentarios regulan supuestos diferentes, lo que justificaría la exigencia de diferentes requisitos. El decreto n.°33495 regulaba todos los procedimientos de inscripción de productos nuevos, mientras que los decretos n.°39995 y n.°41841 regulan otra situación de hecho distinto, porque aplica a productos que ya están registrados y en uso en el territorio nacional, pero respecto de los cuales corresponde realizar una actualización de sus registros. Eso justificaría el trato diferenciado que cuestiona la PGR.

Ahora bien, atendiendo los agravios del accionante se debe indicar que la ampliación del plazo obedece a una situación práctica que se justificó en las consideraciones del decreto. Esto es que la aplicación del decreto anterior fue suspendida en virtud de una decisión administrativa que paralizó el procedimiento que se estaba llevando a cabo:

“Que el Servicio Fitosanitario del Estado en adelante ( SFE ) ante una consulta de su Auditoría Interna ante la Procuraduría General de la República, suspendió la aplicación del Decreto 39995-MAG y actualmente por falta de procedimiento no se ha logrado actualizar la información de ninguno de los registros de los Ingredientes Activos Grado Técnico, en adelante (IAGT) y de los productos formulados que no cuentan con registro de IAGT y que no fueron inscritos conforme al Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-SMINAE- MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas”. (Lo destacado no corresponde al original).

Lo anterior justifica la ampliación del plazo reclamada.

Luego, el alegato del accionante se reduce a referir que los requisitos son limitados y que implican una forma de intimidar al registrador para que no solicite mayor información de parte de los peticionarios. Dicho argumento carece de una adecuada y razonable fundamentación, pues no detalla cuáles son los requisitos que considera insuficientes. Por lo demás, en lo relativo a la aplicación, no pasa de ser una mera apreciación subjetiva de una eventual consecuencia de la norma, que no tiene sustento en un elemento objetivo que se desprenda de la cláusula bajo análisis. Tampoco lo tiene la presunción del accionante de que estas normas procuran facilitar la labor de los comerciantes, todo lo cual fue rechazado y justificado en el informe del MAG. Por lo tanto, esta Sala estima que estos agravios deben ser desestimados.

En lo relativo a la información referenciada, este Tribunal en la sentencia n.°2022-26651, como se ha dicho, realizó un análisis de la legislación técnica internacional que permite presentar información de otros expedientes de registro y concluyó que la posibilidad de utilizar la información referenciada de registros de autoridades no nacionales, para tramitar los procedimientos de registro, no resulta inconstitucional, porque está justificado en los instrumentos técnicos y científicos internacionales que esta sentencia se ocupa de señalar. Razón por la cual, respecto a estos aspectos es menester estarse a lo dicho en el referido voto y desestimar los agravios.

IX. SOBRE EL ART. 2

El accionante acusa que la reforma planteada disminuye el tiempo para que los evaluadores tomen una decisión y se pasa de tres meses definida en el decreto ejecutivo n.°39995 a un mes en la modificación planteada en el decreto n.°41481-MAG. Aduce que así evidencia en este tipo de normativa lo que se busca es el beneficio a las empresas vendedoras de agroquímicos, para que los analistas de registro realicen el análisis presionados por el tiempo, sin que se tenga un estudio de cargas de trabajo para determinar el tiempo propuesto. Añade que lo más grave es que el análisis planteado en este decreto está definido como una simple constatación de documentos químicos, es decir, si los registrantes presentaron o no la información, pero es tal el grado de descoordinación, que esta verificación de documentos que son de índole química, se la asignan a los profesionales en agronomía, que no tienen las competencias ni la formación para realizar esta tarea. Esta propuesta planteada es una nueva modalidad de registro que solo se realiza con un simple “check list” o lista de verificación.

El Ministro del MAG sostiene que en este extremo la parte accionante se limita a objetar temas de mera legalidad y es omiso en cuanto a las alegadas inconstitucionalidades de la norma que objeta. Señala que, incluso, de la lectura pura y simple del texto, queda de manifiesto que es falaz la afirmación del accionante en el sentido de que se estén otorgando registros a nuevos productos mediante esta normativa reglamentaria. Agrega que tampoco es cierto como lo afirma el accionante que son agrónomos los que están a cargo de la revisión de la información química; pero más allá de las inexactitudes y falacias en las que incurre el accionante, queda claro que sus alegatos son sobre aspectos administrativos y de mera legalidad que no corresponde dirimir a la Sala Constitucional sino a la jurisdicción ordinaria.

La PGR considera que debe declararse la inconstitucionalidad del art. 2° si, con base en los criterios técnicos que se hagan llegar al expediente, se determina que la reducción del plazo de tres meses a un mes, para que el SFE verifique y analice la información presentada y resuelva la solicitud de actualización del producto y otorgue el certificado de registro, impide que se efectúe una adecuada valoración del riesgo ambiental y sanitario del producto. Añade que, sin perjuicio de lo que se resuelva sobre ese artículo, es conveniente que la Sala Constitucional aclare si resulta aplicable la regla de que la figura del silencio positivo no opera en el caso de las aprobaciones o autorizaciones ambientales y que, por tanto, el incumplimiento del plazo dispuesto por parte de la Administración no implicaría la aprobación automática de la reválida del producto.

La norma actual en comparación con el decreto original establece lo siguiente:

Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°39995-MAG Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°41481 – MAG ART. 2 A los plaguicidas formulados cuyo IAGT no se encuentre registrado, y cuyo expediente ha sido actualizado conforme al artículo anterior, el Servicio Fitosanitario del Estado le otorgará, en un plazo no mayor de tres meses, contados a partir de la fecha en que se le aprobó la actualización, el correspondiente registro de IAGT.

ART. 2 Una vez recibida la solicitud de actualización del fabricante o cuando el solicitante haya aportado la información que se le previno, el SFE procederá en un plazo de treinta días a verificar que el ingrediente activo grado técnico sintetizado o fabricado por el fabricante propuesto en la solicitud de actualización no contiene impurezas relevantes en niveles superiores de los estándares o especificaciones internacionales, así como la verificación de que el ingrediente activo grado técnico no se encuentra incluido en el Anexo III del Convenio de Rotterdam, o en el Convenio de Estocolmo, o en el Protocolo de Montreal.

La evaluación de la información química por parte del SFE tendrá por objeto verificar que está completa la información química confidencial y no confidencial, que aquí se establece, que los ensayos y análisis fueron realizados con el material técnico sintetizado o fabricado por el fabricante o formulador, según sea el caso, propuesto en la solicitud de actualización y la información química confidencial corresponde al IAGT sintetizado por el fabricante propuesto; cumplida la verificación anterior el Servicio Fitosanitario del Estado, procederá a dictar en el plazo indicado en este artículo, la resolución aprobando la solicitud de actualización.

(Así reformado por el art. 2 del decreto ejecutivo N° 41481 del 10 de diciembre del 2018)

Para la Sala los argumentos de inconstitucionalidad carecen de una adecuada fundamentación. El mero hecho de que se reduzcan los plazos de resolución no quiere decir que este procedimiento en sí mismo resulte menos garantista o lesivo de disposiciones constitucionales. Se ha de sobreentender que en virtud de los principios constitucionales que deben regir el funcionamiento de toda la Administración Pública, las autoridades del SFE ‒como legalmente designadas para la resolución de este tipo de gestiones‒ deben resolver con eficiencia y prontitud la solicitud de actualización del registro; pero, del mismo modo, tienen la obligación máxima de velar por la protección fitosanitaria como una materia de interés público.

También vale la pena destacar que muchos de los agravios planteados por el accionante parten de una premisa genérica de que los requisitos no son suficientes y que se están facilitando los medios para que, en su aplicación (reducción de plazos y autoridad competente) se vean favorecidos los comerciantes de estos productos. Al respecto, este tribunal observa que no hay una fundamentación apropiada en el tema de los requisitos (cuáles sí y cuáles no) y el accionante no se refiere a la eventual forma en que la Administración (SFE) va a ejercer sus competencias. Esto, por lo demás, no sería objeto de una acción de inconstitucionalidad, sino de un control que debe ser llevado por toda la Administración Pública y la jurisdicción ordinaria, a efecto de que las competencias legalmente asignadas sean ejercidas con rigor y eficiencia.

Tampoco hay ninguna evidencia en la norma cuestionada de que esta evaluación sea realizada por profesionales en agronomía y que estos carezcan de las competencias o la pericia necesaria para hacer una valoración apropiada de la documentación presentada, siempre en resguardo del medio ambiente y la salud de las personas.

En lo atinente a lo afirmado por la PGR, considera esta Sala que igualmente sus presunciones parten de una premisa equivocada, porque se refiere a “otorgar el certificado de registro”; sin embargo, como se ha explicado, la normativa de marras no regula propiamente el registro de los productos, pues los mismos ya están en el mercado, sino que lo que se exige es la actualización de toda la información de sus registros. Ahora bien, en lo concerniente a la solicitud de aclaración que realiza la PGR, estima este Tribunal que es claro que para todo lo concerniente a inscripción ‒que no es el caso de la normativa bajo análisis‒ o a la actualización de la información en los registros, no resulta de aplicación el instituto del silencio positivo. En nuestra legislación se ha permitido la aplicación del silencio positivo ‒ a partir del momento en que se haya presentado la solicitud con sus requisitos formales, ante el órgano competente y en la forma requerida por la ley‒ únicamente para aquellas gestiones del administrado que sean relacionadas a licencias, permisos, autorizaciones, o cuando una norma en específico así lo autorice explícitamente.

El propósito de esta figura jurídica es brindarle al administrado una forma reglada y célere de resolver sus solicitudes cuando, por un motivo u otro, la Administración ha demorado en brindarle certeza jurídica sobre lo requerido. No obstante, desde larga data este Tribunal ha sido contundente en señalar que en temática ambiental –no sólo por la protección en sí del medio ambiente, sino también por la repercusión que tiene en la salud de las personas‒ no opera el silencio positivo. Por ejemplo, desde la sentencia n.°1994-6332 se ha estimado lo siguiente:

“El punto en discusión en este recurso de amparo es la aplicabilidad o no de la figura jurídica del silencio positivo con respecto a la licencia o autorización solicitada -por el recurrente- para la recolecta científica de lapas rojas. Al respecto, este órgano constitucional ha sostenido que en términos generales, el silencio positivo opera ante la inercia de la Administración y en aquéllos casos en que el petente ha cumplido con todos los requisitos para su otorgamiento, lo cierto es que la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural es un derecho fundamental, de modo que no puede entenderse que el silencio positivo procede simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso para la obtención de individuos silvestres de "Ara Macao" con fines científicos para la conservación en la región del Pacífico Central. De ahí que la Fundación Pro Iguana Verde no puede derivar derechos subjetivos en aplicación del mencionado instituto jurídico, pues el interés público representado por el Estado en cuanto a su obligación de velar por el derecho que le asiste a toda persona de gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, predomina sobre el interés privado de la explotación de la vida silvestre”. (Criterio reiterado en sentencias números 1999-01149, 2000-01375 y 2006-14479).

Tales consideraciones fueron replicadas por esta Sala en la sentencia n.°2016-017375 que concluyó lo siguiente: “se ha afirmado además con claridad que en esta materia ambiental tampoco opera la figura del silencio positivo”.

En materia de inscripción de medicamentos ‒lo que claramente tiene una incidencia en la salud de las personas‒, la Sala también ha advertido la inaplicabilidad del silencio positivo. En la sentencia n.°2006-000688 se plasmaron las siguientes reflexiones:

“La importancia que encierra este preciado derecho, así como el deber de la Administración otorgado a nivel constitucional, de velar por su resguardo, permite concluir que sería contrario al Estado Social de Derecho propugnado por nuestra Carta Magna, el permitir la aplicación del concepto del silencio positivo en materia de inscripción de medicamentos. Considera este Tribunal Constitucional que el ya mencionado procedimiento de inscripción de medicamentos llevado a cabo por el Ministerio de Salud, requiere de un meticuloso análisis técnico que permita concluir certeramente si el producto en cuestión no representa un peligro para la salud de los habitantes del país; razón por la cual, es indispensable que dicho trámite sea realizado eficientemente. Frente a lo argumentado anteriormente, estima esta Sala que es necesario aclarar que la figura del silencio positivo, especialmente en casos como el presente, de ninguna manera podría concebirse como el simple transcurso del plazo durante el cual la Administración debió pronunciarse sobre un asunto; ello por encontrarse la protección del derecho a la salud de por medio (en este sentido ver la resolución No. 1999-1149 de las 19:33 horas del 17 de febrero de 1999)”.

Las pautas jurisprudenciales de esta Sala en materia ambiental fueron recogidas en la Ley Forestal n.°7575 de 16 de abril de 1996, que indica lo siguiente:

“Art. 4.- Silencio positivo En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.

Cuando la Administración Forestal del Estado no resuelva los asuntos sometidos a su conocimiento, dentro de los plazos estipulados en la Ley General de la Administración Pública, el funcionario responsable se expondrá a las sanciones dispuestas en las leyes”. (Así reformado por el artículo 1° de la ley n.°10072 del 18 de noviembre de 2021. Lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, se recogieron en la reciente reforma realizada a la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos n.°8220, que en lo conducente advierte lo siguiente:

“Quedan exceptuados de la aplicación del silencio positivo, las licencias, los permisos y las autorizaciones en materia de salud pública y ambiente y aquellas materias en las que por disposición constitucional, legal o jurisprudencia judicial, expresamente así lo indiquen. Cada institución debe señalar expresamente, en el Catálogo Nacional de Trámites, para qué casos específicos no resulta aplicable esta figura, so pena de incurrir en una falta administrativa por parte del oficial de Simplificación de Trámites”. (Lo destacado no corresponde al original).

Por lo tanto, atendiendo a la jurisprudencia reiterada de esta Sala y a la normativa legal vigente, se tiene que tratándose de trámites relacionados con la inscripción o actualización de plaguicidas, por su clara incidencia en el medio ambiente y la salud de las personas, no aplica la figura administrativa del silencio positivo.

Finalmente, cabe enfatizar que si las partes comerciantes no se ajustan a este procedimiento de actualización de requisitos en los plazos dispuestos, la Administración queda habilitada para aplicar las disposiciones legales en la materia y se puede cancelar el registro (art. 24) y la persona se expone a las multas correspondientes (art. 76, ambos de la Ley de Protección Fitosanitaria).

X. SOBRE EL ART. 3

El accionante afirma que, nuevamente, el despacho ministerial acorta el tiempo establecido en el decreto ejecutivo n.°39995 en beneficio de los usuarios, sin que se conozca si se tiene un estudio técnico de cargas de trabajo que sustente tal decisión de pasar de tres meses a diez días para realizar la evaluación técnica por parte de funcionarios del SFE, pues en este decreto exceptúan en forma unilateral la participación en temas de salud y ambiente a los ministerios correspondientes.

Cuestiona concretamente el párrafo que señala que “a los plaguicidas formulados que no cuentan con un registro de ingrediente activo grado técnico asociado a esa formulación y que el fabricante de ese formulado haya sido actualizado conforme este reglamento, el SFE le otorgará, el certificado de registro de ingrediente activo grado técnico”. Considera que ese decreto se opone a cualquier principio técnico científico activo que rige la materia de registro, pues es otorgar un registro sin mediar siquiera en proceso básico que rige la normativa de registro cual es la evidencia química.

En cuanto a este numeral, el Ministro del MAG reitera su explicación técnica sobre el propósito de esta normativa:

“Como ya habíamos señalado en Costa Rica antes del 10 de enero del 2007 el sistema de registro establecía que se podía registrar una formulación sin necesidad de contar con un registro de la materia prima, es decir de su ingrediente activo grado técnico (IAGT), luego de esa fecha, se estableció que toda formulación de previo a ser registrada requería del registro de su IAGT, esto hace que en la actualidad un número enorme de alrededor de mil quinientos productos formulados no estén asociados a un fabricante, por eso es que en el Decreto Ejecutivo N° 39995-MAG del 15 de diciembre 2016 y su reforma (Decreto Ejecutivo N° 41481-MAG del 10 de diciembre 2018, publicado el 11 de enero del 2019, alcance número 8 del Diario Oficial La Gaceta), se establece un proceso de actualización que permitirá al sistema de registros garantizar que toda formulación que se comercialice en el país, estará asociada a un fabricante del IAGT, de tal manera que esa actualización del fabricante no implica que se esté otorgando el registro a un producto nuevo sino que mediante este proceso de actualización la autoridad contará con la información necesaria para determinar si el material técnico con el que se formula ese producto formulado no contiene impurezas relevantes y que además cumple con la especificación internacional que debe cumplir todo IAGT para la formulación de plaguicidas, de modo que es incorrecto lo que indica la accionante en cuanto a la falta de fundamento técnico o científico y a la confusión que hace con el registro bajo la modalidad de equivalencia por cuanto el proceso lo que plantea no es una equivalencia sino una actualización de la información de un registro vigente de un producto formulado que no cuenta con un fabricante de IAGT asociado a su registro, recordando que en virtud del artículo 3 no es que se esté autorizando un producto nuevo sino que es asociando un fabricante a esa formulación que ya cuenta con registro y que se comercializa en el país”.

Además, se refiere a que los cuestionamientos sobre aspectos de plazos y cargas de trabajo son discusiones de mera legalidad y no de constitucionalidad.

La norma en cuestión, comparativamente con la anterior, dispone lo siguiente:

Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°39995-MAG Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°41481 – MAG ART. 3 El Servicio Fitosanitario del Estado resolverá en un plazo de tres meses las solicitudes previstas en el artículo 1. 1 y un plazo de seis meses las solicitudes que se presenten para la situación jurídica establecida en el artículo 1.2.

ART. 3 Estando firme la resolución que aprueba la solicitud de actualización, en un plazo de diez días, contados a partir de la firmeza de la misma, el SFE otorgará el certificado de registro de ingrediente activo grado técnico por un plazo de diez años, contados a partir de su fecha de emisión. A los plaguicidas formulados que no cuentan con un registro de ingrediente activo grado técnico asociado a esa formulación y que el fabricante de ese formulado haya sido actualizado conforme este reglamento, el SFE le otorgará, el certificado de registro de ingrediente activo grado técnico por un plazo de diez años, contados a partir de su fecha de emisión. La emisión de estos certificados no tendrá costo alguno para el administrado por tratarse de ingredientes activo grado técnico o formulaciones con registro vigente que se están comercializando actualmente.

(Así reformado por el artículo 3° del decreto ejecutivo N° 41481 del 10 de diciembre del 2018)

En relación con los agravios planteados, observa la Sala que los argumentos sobre la definición de plazos y las cargas de trabajo del SFE y la excepción de la participación de los ministerios de Salud y Ambiente y Energía ya han sido atendidos en los apartados anteriores. La mera circunstancia de que se reduzcan los plazos de resolución no implica por sí misma una lesión al Derecho de la Constitución y el hecho de que se concentren las competencias de actualización de los registros en el SFE es una consecuencia de una disposición legal (art. 23 de la Ley del Servicio Fitosanitario del Estado), que no tiene de suyo viso de inconstitucionalidad ni ha sido impugnado.

En lo relativo al registro, se deben retomar las explicaciones del ministro en el sentido de que este procedimiento no implica como tal otorgar un registro nuevo, sino actualizar toda la información faltante del producto y que esto permita a las autoridades determinar si contiene impurezas relevantes que ameriten algún tipo de replanteamiento del registro. Como se ha venido insistiendo, el procedimiento que regula la normativa bajo examen es para productos que ya están registrados y en el mercado (ya existe una habilitación administrativa), de manera que se solicita información a efecto de su revaloración. Además, como se ha visto en los informes transcritos en esta sentencia, anteriormente la vigencia de los registros estaba prevista de forma indefinida, mientras que con la normativa bajo análisis se introducen topes y límites a ese registro.

XI. SOBRE EL ART

4 (que reforma el art. 5 del decreto n.°39995) El accionante insiste que el proceso de facilitación registral que establece el decreto ejecutivo n.°414131 va en contra del deber ser del Estado de proteger a toda la sociedad costarricense. Estima que solamente se enumeran requisitos para salir del paso, y que no van a sustentar ninguna información para realizar una evaluación técnica científica de análisis de riesgo.

El Ministro del MAG explica que al hacer el análisis del art. 5 la parte accionante confunde el concepto de fabricante con el de formulador, de tal manera que toda la hipótesis, las objeciones y los análisis que hace de dicha norma, no son aplicables a la situación jurídica que regula la actualización de formuladores del decreto ejecutivo n.°39995-MAG del 15 de diciembre 2016 y su reforma n.°41481-MAG.

La norma en cuestión, comparativamente con la anterior, dispone lo siguiente:

Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°39995-MAG Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°41481 – MAG ART. 5 Los titulares de los registros vigentes de plaguicidas formulados, que no hayan sido inscritos conforme al Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, deberán actualizar la información, pudiendo mantener el formulador registrado, cambiar o adicionar formuladores del producto, cambiar o ampliar el sitio y origen de formulación, en un plazo de veinticuatro meses a partir de la entrada en vigencia de este decreto, aportando al Servicio Fitosanitario del Estado la siguiente información:

1-Solicitud para mantener, cambiar o adicionar formuladores del producto, cambiar o ampliar el sitio y origen de formulación, donde se indique el número de registro y la fecha en que fue otorgado.

2-Certificado de registro expedido por la autoridad del país de origen, cuando este se encuentre registrado en ese país.

3-Certificado de Composición cuali-cuantitativa, así como el certificado de análisis del producto formulado, los cuales deberán contar con el refrendo químico, conforme a lo dispuesto en la Ley N° 8412 del 22 de abril de 2004 y sus reformas. El certificado de composición cuali-cuantitativo del producto formulado debe ser emitido por el nuevo formulador, cuando el mismo haya cambiado.

4-Declaración jurada del titular del registro, que haga constar que se mantiene el proceso, la composición de formulación y que se utiliza un IAGT autorizado por la AC, ya sea porque se encuentra dicho IAGT previamente registrado como tal, o es sujeto a lo dispuesto en el presente decreto.

5-En un plazo de 8 días hábiles, contados a partir de la notificación de la resolución que aprueba la actualización solicitada, se deberá presentar el proyecto de etiqueta y panfleto del producto formulado, conteniendo la información que se indica en el Reglamento Técnico Centroamericano No. RTCA 65.05.67. 13: Insumos Agrícolas. Ingrediente Activo Grado Técnico, Plaguicidas Químicos Formulados, Sustancias Afines, Coadyuvantes y Vehículos Físicos de Uso Agrícola. Requisitos para la elaboración de etiquetas y panfletos. Resolución No. 365-2015 (COMIECO LXXII). El Servicio Fitosanitario del Estado, en un plazo de cinco días hábiles, revisará y notificará, la aprobación del proyecto de identificación.

6-Comprobante de pago del arancel vigente. En caso que hubiese cancelado este arancel para el trámite de cambio de formulador, al amparo del decreto ejecutivo N° 35312-MAG-S-MINAETMEIC: RTCR 428: 2009 y la solicitud no hubiese sido resucita durante el período en que estuvo vigente dicho decreto, no deberá hacer dicho pago nuevamente.

ART. 5 Los titulares de los registros vigentes de plaguicidas formulados, que no hayan sido inscritos conforme al Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, deberán actualizar la información, pudiendo mantener el formulador registrado, cambiar o adicionar formuladores del producto, cambiar o ampliar el sitio y origen de formulación, en un plazo de sesenta meses a partir de la entrada en vigencia de este decreto, aportando al Servicio Fitosanitario del Estado la siguiente información:

1-Solicitud para mantener, cambiar o adicionar formuladores del producto, cambiar o ampliar el sitio y origen de formulación, donde se indique el número de registro y la fecha en que fue otorgado.

2-Certificado de Composición cuali-cuantitativa, así como el certificado de análisis del producto formulado. El certificado de composición cuali-cuantitativo del producto formulado debe ser emitido por el nuevo formulador, cuando el mismo haya cambiado.

3-Declaración jurada del titular del registro, que haga constar que se mantiene el proceso, la composición de formulación y que se utiliza un IAGT autorizado por la AC, ya sea porque se encuentra dicho IAGT previamente registrado como tal, o es sujeto a lo dispuesto en el presente decreto.

4-En un plazo de 8 días hábiles, contados a partir de la notificación de la resolución que aprueba la actualización solicitada, se deberá presentar el proyecto de etiqueta y panfleto del producto formulado, conteniendo la información que se indica en el Reglamento Técnico Centroamericano No. RTCA 65.05.67. 13: Insumos Agrícolas. Ingrediente Activo Grado Técnico, Plaguicidas Químicos Formulados, Sustancias Afines, Coadyuvantes y Vehículos Físicos de Uso Agrícola. Requisitos para la elaboración de etiquetas y panfletos. Resolución No. 365-2015 (COMIECO LXXII). El Servicio Fitosanitario del Estado, en un plazo de cinco días hábiles, revisará y notificará, la aprobación del proyecto de identificación.

5-Comprobante de pago del arancel vigente. Por tratarse de una actualización de un registro vigente, las solicitudes de actualización de formuladores que se presenten al amparo de este artículo no deberán cancelar el arancel establecido para las modificaciones al registro.

(Así reformado por el art. 4 del decreto ejecutivo N° 41481 del 10 de diciembre del 2018)

En criterio de la Sala, el accionante no fundamenta apropiadamente los motivos por los cuales considera que los requisitos ahí exigidos “no van a sustentar ninguna información para realizar una evaluación técnica científica de análisis de riesgo”. Se trata de un argumento genérico, por lo que este Tribunal no puede hacer un examen riguroso de constitucionalidad al respecto.

Además, se hace preciso reiterar el criterio de esta Sala en la sentencia n.°2009-008917, que estableció lo siguiente:

“En primer término, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1, 7 y 8 de la Ley número 8702, denominada Trámite de Solicitudes de Registro de Agroquímicos, aduciendo que la ley no exige una serie de requisitos técnicos esenciales que, a su juicio, deben ser requeridos a efecto de registrar un agroquímico, por lo que esas omisiones contravienen los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Al respecto, cabe mencionar que si bien este Tribunal Constitucional se encuentra facultado para actuar como un legislador negativo, con la potestad de anular del ordenamiento jurídico todas aquellas normas que considere inconstitucionales, lo cierto es que se encuentra impedido para actuar como un legislador positivo creador de normas. Por otra parte, aún cuando esta Sala es competente para conocer de las omisiones legislativas conforme lo establece el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es importante aclarar que no toda omisión normativa puede ser objeto de impugnación por esta vía.

En ese sentido, solo aquellas omisiones que se producen como consecuencia de un mandato expreso y directo contenido en el derecho de la Constitución pueden ser objeto de control de constitucionalidad por la vía de la acción. Ahora bien, en el caso concreto, las omisiones impugnadas por los accionantes no provienen de un mandato expreso del constituyente, se trata más bien de omisiones que éstos dicen encontrar en el texto de la ley, sin que el deber de legislar en el sentido explicado por los actores provenga de la Constitución Política. Asimismo, al ser éste un Tribunal que actúa como legislador negativo, que queda claro que una eventual sentencia estimatoria, con la consecuente eliminación de la norma, no repararía las omisiones indicadas por los accionantes, por lo que la acción planteada en esos términos, carece de utilidad y por ende es manifiestamente improcedente. Por otro lado, se observa que, en el fondo, lo que los accionantes pretenden es que esta Sala determine si los requisitos que las normas exigen para el registro de un agroquímico son técnica y científicamente procedentes o no y, en caso de no serlo, pronunciarse sobre la lista de requisitos que a su juicio debería contener la normativa.

Sin embargo, es preciso indicar que este Tribunal no es el órgano competente para ejercer esa función, pues ello es una competencia asignada al legislador, quien en uso de sus potestades discrecionales se encarga de diseñar los procedimientos y requisitos legales que deben cumplirse para el registro de agroquímicos en el país. Únicamente, en aquellos casos en los que el legislador excede esa potestad discrecional en perjuicio directo de los derechos fundamentales de las personas es que esta Sala puede válidamente conocer y pronunciarse al respecto. Sin embargo, como en este caso lo impugnado no es en sí el texto de las normas o la discrecionalidad del legislador, sino aquello que a criterio de los actores omite la ley, este Tribunal no puede pronunciarse con el fin suplantar competencias y establecer esos requisitos. Bajo tales circunstancias, la acción resulta inadmisible”. (Lo destacado no corresponde al original).

Corresponde replicar esta ratio en el caso concreto en el tanto, como se advirtió, no hay ninguna precisión en la fundamentación del accionante y la Sala no se puede atribuir la potestad de hacer determinaciones técnicas y científicas sobre si los requisitos exigidos en el numeral de marras son o no suficientes para cumplir el mandato del legislador y los mandatos constitucionales derivados de los arts. 21, 46 y 50 constitucionales.

XII. Sobre el art. 5 (que reforma el art. 6 del decreto n.°39995)

El accionante afirma que el proceso de equivalencia química propuesto en este artículo se contrapone a las normas internacionales, a la sentencia de Sala Constitucional n.°2011-016937 y a los informes de la CGR. Argumenta que no se ha propuesto por parte de estas instituciones un procedimiento para la evaluación de la equivalencia en los productos formulados. Además, cuestiona que la base de datos no constituye ninguna solución.

El Ministro del MAG respondió estos agravios explicando que el art. 6 del decreto impugnado garantiza, en su redacción actual, primero que Costa Rica dejará de contar con registros a plazo indefinido, porque a partir de la actualización, todos los registros de IAGT y producto formulados tendrán una vigencia de diez años imponiendo la obligación de renovarlos y no como ahora donde al ser a plazo indefinido no deben ser renovados por no contar con fecha de expiración; segundo, que todas las formulaciones que se venden en el mercado actualmente contarán con un fabricante asociado y no como ahora donde no se tiene conocimiento de los sitios y orígenes de fabricación de las materias primas; tercero, que todo IAGT que se utilice en Costa Rica para la formulación de productos autorizados para comercializarse en Costa Rica tiene acreditado su pureza y que no tiene impurezas relevantes por encima de la especificación internacional; cuarto, que todos los IAGT que se utilizan en Costa Rica cumplen con los convenios internacionales suscritos por Costa Rica (Anexo III del Convenio de Rotterdam, en el Convenio de Estocolmo, o en el Protocolo de Montreal); y quinto, que el SFE creará una base de datos de información toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental de los ingredientes activos grado técnico que se encuentran registrados y que no cuentan con plazos vigentes de protección de datos de prueba.

Afirma que es muy importante que el SFE cuente con un banco de información para las moléculas que no son nuevas y cuyos datos de prueba están libres de uso por no contar con plazos vigentes de protección. Además es necesario que las empresas que tengan información toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental de los ingredientes activos grado técnico que no son nuevos aporten información que han logrado recopilar y que sirva para que en futuro el SFE pueda ir conformando un perfil toxicológico, ecotoxicológica y de destino y comportamiento ambiental, completo, que permita tener un perfil de referencia para los registros por equivalencia.

Al respecto, la PGR sostuvo que al no establecerse con precisión las reglas a las que la autoridad competente debe ajustarse para verificar la información, es posible que se permita la actualización de registros con información referenciada que no cumple con los requisitos indicados y, por tanto, ello implicaría la actualización de registros de productos sin una evaluación previa acerca de los riesgos ambientales y sanitarios de su aplicación. De constatarse lo anterior, según los criterios técnicos que se emitan al efecto, ello implicaría la inconstitucionalidad de los artículos que permiten el uso de información referenciada sin una adecuada determinación de equivalencia.

La norma en cuestión, comparativamente con la anterior dispone lo siguiente:

Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°39995-MAG Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°41481 – MAG ART. 6 Los registros que no hayan sido otorgados de conformidad con el Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas que hayan cumplido con lo dispuesto en este Decreto, tendrán una vigencia de diez años a partir de que la Autoridad Competente apruebe la actualización. Durante este plazo deberán entrar en un proceso de registro de conformidad con lo que indique la normativa vigente.

En caso (le que no se cuente con el perfil de referencia para su registro por equivalencia, el titular del registro podrá aportar información referenciada a partir de literatura científica o bases de datos aprobadas por la AC, a fin de completar la información química, toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental, corno base para el registro.

ART. 6 Los registros de ingrediente activo grado técnico o de producto formulado que hayan sido actualizados conforme a lo dispuesto en este reglamento, tendrán una vigencia de diez años, a partir de que la Autoridad Competente emita el nuevo certificado de registro. Durante este plazo, el SFE verificará que los registros de ingrediente activo grado técnico actualizados tienen equivalencia química con el perfil de referencia de ese ingrediente activo grado técnico y en ausencia de este, verificarán que no contienen impurezas relevantes en niveles superiores de los estándares o especificaciones internacionales, así como que el ingrediente activo grado técnico no se encuentra incluido en el Anexo III del Convenio de Rotterdam, en el Convenio de Estocolmo, o en el Protocolo de Montreal.

El SFE creará una base de datos de información toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental de los ingredientes activos grado técnico que se encuentran registrados y que no cuentan con plazos vigentes de protección de datos de prueba.

(Así reformado por el artículo 5° del decreto ejecutivo N° 41481 del 10 de diciembre del 2018)

En relación con los planteamientos del accionante, considera esta Sala que son omisos y confusos y que no procede suplir la argumentación que le correspondería realizar a aquel. Este Tribunal ya ha advertido lo siguiente:

“No podría, por ejemplo, la Sala incurrir en activismo judicial o sustituir al accionante en su deber de argumentar. Por este motivo, también, la sentencia debe ser “… congruente con lo pretendido …” en el escrito de interposición”. (Sentencia n.°2022-026592).

En el sub lite el accionante indica que no hay un procedimiento para la evaluación de la equivalencia; sin embargo, omite señalar en cuáles instrumentos se exige que, además, las autoridades deban detallar un procedimiento para la evaluación de la equivalencia, por lo que le impide a esta Sala realizar un análisis riguroso de la cuestión. En todo caso, este mecanismo, el de utilizar perfiles de referencia, fue examinado en otra acción que fue desestimada en la sentencia n.°2022-26651. También fue ampliamente valorado en la sentencia n.°2022-023238, en la cual se explicó que no se trata de un procedimiento automático, sino que requiere de un adecuado análisis y fundamentación, que debe ser controlado en cada caso concreto. En consecuencia, esta Sala se remite a las consideraciones realizadas en aquellas resoluciones.

Por lo demás, se aprecia que en la norma bajo análisis se exige también que, en ausencia del informe de equivalencia, se verifique que el IAGT no contenga impurezas relevantes en niveles superiores a los estándares o especificaciones internacionales, así como que el ingrediente activo grado técnico no se encuentra incluido en el Anexo III del Convenio de Rotterdam, en el Convenio de Estocolmo, o en el Protocolo de Montreal. De manera que se establecen expresamente estándares para realizar el análisis en cuestión. Las autoridades del SFE, como se ha advertido, deben ser diligentes y exigentes en la materia dado que está de por medio la salud de las personas y el medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por eso, en el trámite de registro y actualización de la información, dichas autoridades están obligadas a aplicar los más altos estándares de protección a dichos derechos fundamentales y ser respetuosas del principio precautorio.

Igualmente, están en la obligación de actualizarse e ir ajustándose a las novedades técnicas o los estándares internacionales en protección fitosanitaria. En efecto, como ya se advirtió supra y corresponde insistir, esta Sala llama la atención para advertir que –ante el menor vestigio de duda– deben requerir toda la documentación o estudios que sean pertinentes, con el propósito de verificar que el producto sobre el que se va a actualizar el registro cumple con los parámetros y condiciones necesarias para resguardar la salud humana y la seguridad alimentaria. Asimismo, les es exigible velar porque su uso sea el apropiado y tenga los efectos deseados. Tan importante es el rigor en la selección de los estudios, como los controles posteriores que puedan ser llevados a cabo en la aplicación y uso de los productos.

En consecuencia, de lo apuntado por el accionante, no se acredita una lesión al Derecho de la Constitución.

Xiii.- Sobre el art. 6 (que reforma el art. 7 del decreto n.°39995) El accionante acusa que este artículo contiene una propuesta de registro acientífica, que se aparta de normas nacionales e internacionales, y podría ser inconstitucional por lesiva del principio precautorio. Aduce que el Poder Ejecutivo promulgó este decreto que, en congruencia al objetivo del mismo, lo debió titular “normativa para la facilitación registral”, donde la prioridad es la actualización o reválida de registro con información referenciada, presionando a los analistas de registro al acortar los tiempos de respuesta, proponiendo el proceso de registro con solo una simple verificación de la información y separando a los Ministerios de Salud y Ambiente en su análisis de registro.

El Ministro del MAG refiere que el texto actual no guarda ninguna relación ni congruencia con los comentarios y afirmaciones temerarias que hace el accionante sobre este artículo específico. Respecto de la aseveración de que esta norma invierte el principio de la carga de la prueba o el principio precautorio, la rechaza “de manera absoluta y categórica”, no solo porque se trata de un tema de legalidad a discutir en la jurisdicción ordinaria, sino que el texto actual del art. 7 tiene sustento en reiterados dictámenes de la PGR y en sentencias de la Sala Constitucional. Reitera que es incorrecto y temerario indicar, como lo hace el accionante, que el decreto cuestionado transgreda el principio precautorio en materia ambiental, como también es incorrecto afirmar, como lo hace el accionante en este hecho y en sus alegatos, que se invierte la carga de la prueba.

Señala que la norma objeto de acción no permite o posibilita otorgar registros para nuevos productos a los que ya se comercializan en el mercado, esto por cuanto su ámbito de aplicación es muy claro y solo es factible aplicarlo a registros vigentes que hayan sido otorgados al amparo de regulaciones (legales o reglamentarias) diferentes al decreto ejecutivo n.°3495-MAG-SMINAE-MEIC y sus reformas. Agrega que con esta normativa no se otorgarán registros de IAGT y mucho menos de formulaciones que no se encuentren ya en el mercado. Respecto de los agroquímicos registrados y que se comercializan actualmente en el país, no existe ningún peligro adicional o resultante de la aplicación del mismo, en cuanto a la salud humana, el ambiente o la eficacia biológica del plaguicida. Por tanto, no es correcto sostener que, con la aplicación del decreto, los registros que se actualicen en sus expedientes supongan un riesgo adicional para la salud, el ambiente o la agricultura, pues todos, absolutamente todos los registros de IAGT que se otorguen, necesaria e indefectiblemente deben corresponder a alguna de las formulaciones que ya se venden en el mercado y sobre estas formulaciones, los Ministerios de Salud o Ambiente tiene amplias e indiscutibles competencias y facultades para adoptar las medidas pertinentes para evitar un daño a la salud o al ambiente.

La PGR reitera que ello no enerva el deber constitucional que, en virtud del principio precautorio, tienen las autoridades competentes de aplicar las potestades dispuestas en los arts. 25 y 30 de la Ley de Protección Fitosanitaria y el art. 5 de la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos, de “denegar, suspender o cancelar el registro de sustancias químicas, biológicas o afines”, “restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas” y “prohibir la circulación u ordenar la destrucción de los productos que no cumplan con las normas de calidad, así como tomar otras medidas tendentes a mejorar la calidad de los agroquímicos.

La norma en cuestión, comparativamente con la anterior, dispone lo siguiente:

Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°39995-MAG Reforma Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, n.°41481 – MAG ART. 7 Durante el plazo de vigencia de un registro, cuando los Ministerios competentes demuestren un riesgo inaceptable para la salud humana, el ambiente o la agricultura, el Servicio Fitosanitario del Estado restringirá o prohibirá su uso.

ART. 7 Durante el plazo de vigencia de un registro, cuando el SFE compruebe que alguno de los ingredientes activo grado técnico o formulaciones con registro vigente suponen un riesgo inaceptable para la salud humana, el ambiente o la agricultura, deberá iniciar de oficio el procedimiento correspondiente para la anulación del registro conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico vigente, así como las acciones que procuren la protección de la salud y el ambiente conforme a lo establecido en los artículos 2 inciso e, 5 inciso o, 30, siguientes y concordantes de la Ley de Protección Fitosanitaria.

(Así reformado por el artículo 6° del decreto ejecutivo N° 41481 del 10 de diciembre del 2018)

En criterio de la Sala, contrario a lo manifestado por el accionante, que en realidad se trata de una reiteración de los anteriores vicios ya examinados, la norma en cuestión autoriza al SFE a iniciar los procedimientos administrativos correspondientes para la anulación del registro ‒recuérdese que esta normativa aplica a productos que ya están en uso en el mercado‒ y, más aún, reitera la posibilidad de ejercer las competencias legalmente otorgadas en la materia. El hecho de que en la reforma del decreto en cuestión no se cite expresamente a los “ministerios competentes”, sino que centralice la competencia fiscalizadora, tal y como está en la ley, no quiere decir de modo alguno que se desconozcan otras competencias legalmente otorgadas a otros ministerios y que les autorizarían a adoptar medidas administrativas en aras de salvaguardar la salud humana o el medio ambiente.

Recuérdese que el manejo del registro es competencia del SFE, por lo que resulta lógico que sea esta autoridad la encargada de iniciar el procedimiento correspondiente para la anulación del registro. Al respecto, se debe insistir en la facultad legal que está prevista en el art. 30 de la Ley de Protección Fitosanitaria que justamente le encarga al MAG la decisión de restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente. De modo que la norma reglamentaria impugnada es reflejo de esa potestad de policía que está prevista para el MAG.

Sin embargo, nada de lo dicho en el numeral impugnado hace que se dejen sin efecto otras competencias legales que, como se advirtió supra, son de orden público y podrían, por ejemplo, instar al MAG o presentar las pruebas correspondientes a efecto de que el SFE inicie el procedimiento que le atañe. Recuérdese, como ya se advirtió supra, que las medidas de protección fitosanitaria tienen raigambre en nuestro Estado Social de Derecho, pues procuran tutelar la salud (art. 21), la protección de los derechos del consumidor concretamente a la salud y al ambiente (art. 46), así como la estimulación de la producción agrícola de tanta importancia para nuestro país paralelamente con la protección del medio ambiente (art. 50). De manera que las autoridades deben llevar a cabo la fiscalización de modo conjunto.

Por ejemplo, la Ley General de Salud contiene las siguientes competencias a favor del Ministerio de Salud:

“Art.- 213.- Toda persona, natural o jurídica, que se ocupe en producir alimentos, deberá hacerlo en condiciones ambientales sanitarias y empleando técnicas de defensa o conservación aprobadas por la autoridad de salud, a fin de evitar, principalmente, la contaminación de tales productos y su peligrosidad debida a la presencia de residuos tóxicos proveniente de su tratamiento con plaguicidas u otros sistemas de defensa o conservación”.

Art.- 244.- Las personas naturales y jurídicas que importen, fabriquen, manipulen, almacenen, transporten, comercien, suministren o apliquen sustancias, mezclas de sustancias o productos denominados plaguicidas por la ley de sanidad vegetal, quedarán sujetas a las disposiciones reglamentarias que el Ministerio dicte de común acuerdo con el Ministerio de Agricultura para el resguardo de la salud de las personas de conformidad con esa ley, los interesados deberán registrar todo pesticida o producto destinado al control o exterminio de las infestaciones y solicitar permiso previo para operar cuando tales sustancias, mezclas de sustancias o productos que por su naturaleza o uso no queden incluidos en la ley mencionada fueren capaces de algún modo de producir intoxicaciones o daños serios a la salud de las personas o de los animales útiles o inofensivos al hombre.

Art. 245.- Las personas naturales o jurídicas que se dediquen al control de plagas, podrán operar sólo con permiso del Ministerio utilizando las sustancias, mezclas de sustancias, los productos y mezclas de productos autorizados por el Ministerio y con sujeción a las normas técnicas procedentes, a fin de evitar accidentes o daños a la salud de las personas que realicen tales tareas o de terceros”. (Lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, la Ley Orgánica del Ambiente dispone lo siguiente:

“Artículo 59.- Contaminación del ambiente. Se entiende por contaminación toda alteración o modificación del ambiente que pueda perjudicar la salud humana, atentar contra los recursos naturales o afectar el ambiente en general de la Nación. La descarga y la emisión de contaminantes, se ajustará, obligatoriamente, a las regulaciones técnicas que se emitan. El Estado adoptará las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental.

Artículo 60.- Prevención y control de la contaminación. Para prevenir y controlar la contaminación del ambiente, el Estado, las municipalidades y las demás instituciones públicas, darán prioridad, entre otros, al establecimiento y operación de servicios adecuados en áreas fundamentales para la salud ambiental, tales como:

• a)El abastecimiento de agua para consumo humano.
• b)La disposición sanitaria de excretas, aguas servidas y aguas pluviales.
• c)La recolección y el manejo de desechos.
• d)El control de contaminación atmosférica.
• e)El control de la contaminación sónica.
• f)El control de sustancias químicas y radiactivas.

Estos servicios se prestarán en la forma que las leyes y los reglamentos específicos lo determinen, procurando la participación de la población y sus organizaciones.

Artículo 61.- Contingencias ambientales. La autoridad competente dictará las medidas preventivas y correctivas necesarias cuando sucedan contingencias por contaminación ambiental y otras que no estén contempladas en esta ley”. (Lo destacado no corresponde a la ley).

De este modo, corresponde advertir que el hecho de que el decreto impugnado concentre ciertas funciones de registro en el MAG y concretamente en el SFE, no desconoce o deja sin efecto otro tipo de competencias y habilitaciones legales previstas a favor del Ministerio de Salud y del MINAE en lo relativo al resguardo a la salud pública y el medio ambiente. Ya se advirtió anteriormente que el decreto bajo examen no puede entenderse como un cuerpo normativo aislado del resto del bloque de legalidad y de constitucionalidad y que la labor específica de actualizar la información de los registros y su revisión no supone dejar sin efecto el resto de competencias legales confiadas a otras carteras ministeriales.

Del mismo modo, no está de más reiterar lo señalado en el antecedente transcrito supra n.°2017-06668 en el sentido de que para enervar un registro previamente tramitado, sí se requiere de la demostración de un riesgo inaceptable para la salud humana, el ambiente o la agricultura y contempla una potestad de imperio de la administración pública como lo es la restricción o prohibición de uso de un registro, aunque exista una situación jurídica sustancial previa en favor del administrado, como lo es el registro. En esa medida, el registro otorgado puede modificarse si hay evidencia de un riesgo inaceptable, en cuyo caso, la Administración ‒entendida en sentido amplio‒ estaría posibilitada para ejercer las potestades de imperio e imponer medidas cautelares.

Por lo tanto, se descarta una lesión al principio precautorio invocado y se rechaza el agravio en cuestión.

XIV. Sobre el art. 9 (que reforma y adiciona un nuevo art. 11 del decreto n.°39995)

El accionante acusa que siguiendo con el proceso de facilitación de registro y sin mediar ningún análisis que responda a un sustento técnico y científico de acuerdo a normas nacionales e internacionales, el Poder Ejecutivo se propone homologar los usos de un producto con otro que tenga similitud con el ingrediente activo, concentración y formulación, cuando en este caso particular lo mínimo que se puede realizar es la equivalencia química del ingrediente activo, pero como se refiere a un formulario deben ser analizados los coformulantes, mismos que se deben declarar y poder realizar el análisis de riesgo por parte de los ministerios de salud y ambiente y presentar un estudio de eficacia biológica respetando las reglas unívocas de la ciencia y la técnica.

El Ministro del MAG manifiesta que la asociación accionante no aporta más que una transcripción de partes de un informe de la CGR absolutamente descontextualizado y no aplicable a la situación concreta. Indica que la homologación de formulaciones planteada en el art. 11 del decreto impugnado está basado en el manual de especificaciones de la FAO y la OMS, para la elaboración de especificaciones de plaguicidas.

La norma impugnada establece lo siguiente:

Artículo 9.- Se reforma y adiciona un nuevo artículo 11 y se corre la numeración de los artículos posteriores:

‘ARTÍCULO 11. En un plazo de treinta y seis meses, contados a partir de la vigencia de esta reforma, los titulares de los registros de formulaciones con registro vigente, podrán solicitar al Servicio Fitosanitario del Estado, la homologación de la etiqueta y panfleto, respecto de otras formulaciones ya registradas del mismo tipo, con el mismo IAGT e igual concentración, en aspectos relacionadas con los usos autorizados, plagas, cultivos aprobados, dosis, modos de aplicación, rangos de aplicación e intervalos de aplicación.

El Servicio Fitosanitario del Estado, por medio del área de evaluación agronómica de la Unidad de Registros, en un plaza (sic) de treinta días hará una valoración de cada caso concreto y verificará, que el valor de las propiedades fisicoquímicas del producto formulado cumple con los parámetros establecidos en la reglamentación técnica vigente en el país o con la de FAO u otros organismos internacionales de referencia a las que presenta el material ya registrado. La resolución aprobando o denegando la solicitud, será dictada en un plazo de treinta días contados a partir de la presentación del informe de evaluación· agronómica. Junto con la solicitud de homologación, deberá aportarse las propiedades físicas químicas de la formulación, el panfleto y la etiqueta incorporando los cambios solicitados.” En criterio de la Sala la deficiencia en el argumento es que el accionante nuevamente pretende que sea este Tribunal el que disponga técnicamente cómo realizar el procedimiento para evaluar los productos respecto de otras formulaciones ya registradas del mismo tipo con el mismo IAGT e igual concentración.

Esto responde a una decisión enteramente técnica respecto de la cual se carece de competencias para realizar una determinación. Luce, sin duda alguna, como una discusión de legalidad y no de constitucionalidad. Nótese que se está hablando de la homologación de etiquetas y panfletos en productos que tienen notables similitudes, por lo que no parece razonable solicitar, como lo pretende el accionante sin mayor fundamentación, un estudio de equivalencia química. En consecuencia, corresponde desestimar el agravio, sin perjuicio que esto se pueda discutir con mayor amplitud en las vías ordinarias de legalidad.

XV. CONCLUSIÓN

Corolario de las consideraciones realizadas, se impone declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad presentada.

Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción por violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal consigan notas por aparte.

XVI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Por mayoría, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción por violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal consigan notas por aparte.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Aracelly Pacheco S.

Res. nro. 2023002389 Voto salvado de los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo. Con el respeto acostumbrado, salvamos el voto y declaramos con lugar la acción, por los siguientes motivos.

Como punto de partida, reiteramos el criterio que externamos en la sentencia nro. 2022-026651 de las 16:30 horas del 9 de noviembre de 2022, cuyas consideraciones son, en gran medida, aplicables al sub lite:

“1.- Atinente al uso referenciado de los datos para registro. La mayoría acude al “Código internacional de conducta sobre la distribución y utilización de plaguicidas. Directrices para el registro de plaguicidas” (abril 2010) para establecer la “aceptabilidad de registros, armonizados y claros, el uso de información disponible y aceptación mutua de datos, la existencia de mecanismos de intercambio de información entre las autoridades competentes” como elemento “toral” en esa normativa técnica y alegar la existencia del “principio de no repetición de estudios”. En ese sentido, transcribe el punto 3 del citado código:

“3. Los principios del registro de plaguicidas Las autoridades responsables, al manejar sus programas nacionales o regionales de registro, deberían seguir una serie de principios importantes que se practican a nivel internacional. La aceptación y el uso de estos principios asegurarán una mayor eficiencia, transparencia y un uso óptimo de los recursos durante el proceso de registro. Estos principios incluyen los siguiente:

Criterios y requisitos completos para registro, armonizados y claros; Uso de toda la información disponible y aceptación mutua de datos; Transparencia e intercambios de información; Evaluación hecha sobre bases científicas para determinar si se exigen medidas de precaución; Consideración de peligros; Evaluación y mitigación del riesgo basada en la situación local; Análisis de riesgo/beneficio, tomando en cuenta las alternativas disponibles; Monitoreo y evaluación post registro; Mecanismos para revisiones periódicas y no programadas de manera a dar respuesta a la nueva información que puede tener impacto en el estatus regulatorio; Protección de los derechos de propiedad intelectual de la solicitud.

La evaluación de los datos conservados en el archivo de registro debería respetar los estándares y procedimientos aceptados y acordados internacionalmente, en la medida que estén disponibles. Estos estándares deberían ser actualizados regularmente para asegurar su conformidad con los avances científicos actuales.

Es esencial que todos los pasos del proceso de registro sean transparentes, basados en documentos de criterios y orientación bien argumentados y publicados, con información completa compartida con el solicitante sobre el resultado de los diferentes pasos del proceso de registro. Las autoridades responsables deberían asegurar que los criterios y los requerimientos para registro están completos y claramente definidos. Lo mismo aplica para los estándares de aceptación de datos, para la calidad de datos, para la aceptabilidad de los productos plaguicidas formulados para usuarios y usos específicos, o para los criterios de degradabilidad o acumulación.

Los gobiernos deberían facilitar el intercambio de información entre autoridades responsables a través de las instituciones nacionales, de las organizaciones internacionales, regionales y sub-regionales así como los grupos del sector público. Deberían desarrollar la legislación y las regulaciones para permitir el intercambio de información con el público sobre los riesgos y los beneficios de los plaguicidas y también para facilitar la participación del público en el manejo de los plaguicidas del país.

Las autoridades responsables deberían, siempre que fuere posible, utilizar datos que han sido puestos bajo dominio público, y preferentemente aquellos que han sido revisados previamente, cuando se está considerando una solicitud de registro. De este modo, se puede minimizar el trabajo duplicado y uso ineficiente. Se recomienda la aceptación mutua de datos por diversas autoridades regulatorias sobre tópicos como la eficacia y los residuos, entre otros, siempre que se pueda establecer una sólida base para asegurar que los datos son importantes en relación con la situación que se está considerando” Hasta ahí llegó la cita de la mayoría. Consideramos que una valoración adecuada del caso requiere, por lo menos, la transcripción de los dos párrafos siguientes de ese mismo numeral:

“Además, las evaluaciones de peligrosidad generalmente son aplicables globalmente y están disponibles a partir de fuentes publicadas, incluyendo las evaluaciones por los pares de la Reunión Conjunta sobre Residuos de Plaguicidas FAO/OMS (JMPR). Éstas pueden ser utilizadas en la evaluación de un expediente, siempre que la propiedad de los datos sea tomada en cuenta adecuadamente.

Los países deberían evaluar plenamente la eficacia de los plaguicidas, su comportamiento, su destino final, su peligrosidad y riesgo en relación con las diversas condiciones anticipadas de uso en su país. Cualquier procedimiento de registro debería incluir una evaluación de los riesgos potenciales relacionados con el uso plaguicida para el que el plaguicida ha sido requerido. Las instrucciones de uso, como indicadas en la etiqueta, deberían cubrir estos riesgos y prescribir las medidas para su debida aplicación, almacenamiento, manejo y eliminación para mitigar dichos riesgos. Al hacerlo, las autoridades responsables deberían también garantizar que estas medidas puedan ser adoptadas realistamente por parte del usuario para el que el producto ha sido destinado. También se deberían considerar los requerimientos específicos bajo las políticas nacionales para el Manejo Integrado de Plaguicidas (MIP) [5] y el Manejo Integrado de los Vectores (MIV) [6].” (El subrayado es agregado).

A partir de lo anterior, contrario a lo que concluye la sentencia de mayoría, estimamos que la evaluación plena del plaguicida debe ser la regla. Nuestra lectura de ese ordinal es que la aceptación mutua de datos es una recomendación (la norma señala textualmente “Se recomienda la aceptación mutua de datos…”) con el propósito de evitar trámites excesivos, como sería el trabajo duplicado. Sin embargo, el reconocimiento de información referenciada no puede nunca sustituir la valoración plena del pesticida.

El carácter opcional de la aceptación mutua de datos se deriva también del numeral 12 del citado código, el cual supedita tal aceptación a la pertinencia y calidad de los datos:

“Aceptación mutua de datos. Si se han generado datos pertinentes de buena calidad en otros países, la autoridad responsable podría obviar el requerimiento de generación de datos locales. Esto es especialmente importante para las pruebas de eficacia, datos sobre residuos y estudios de campo medioambientales, todos los cuales probablemente requieren la implicación de instituciones de investigación nacionales (públicas);” Semejante pertinencia y calidad, o condiciones de equivalencia, se echan de menos en el decreto impugnado.

La oposición de los infrascritos al uso de información referenciada, en los términos de la norma impugnada, fue compartida por el entonces ministro de Ambiente y Energía, quien se expresó en este proceso en los siguientes términos:

“Este apartado pretende que aquellos IAGTs que no cuentan con información propia (los genéricos) se actualicen, y posteriormente se registren, con la presentación de información referenciada. Este procedimiento es contradictorio con la definición de información referenciada establecida en el Decreto Ejecutivo No. 40059-MAG-MINAE-S, la cual indica "4.32. información referenciada: Para la aplicación e interpretación de este reglamento es la información técnica del perfil de referencia, que puede ser utilizad a por la AC para evaluar la solicitud de un registro de IAGT por equivalencia y que no cuenta con plazo de protección vigente".

Por su parte, la definición de perfil de referencia indica:"4.49. Perfil o fuente de referencia: Es la información sobre la cual se basó el análisis de riesgo y para la cual se ha tomado una decisión regulatoria y otorgó el registro correspondiente, y que será utilizada como base para el registro de equivalencia, de conformidad con lo que establece este reglamento". La lectura integral de estas dos definiciones demuestra que no se puede determinar la equivalencia si no se cuenta con el perfil de referencia debidamente evaluado y registrado, sobre el cual se toma la información referenciada. Este procedimiento no se aplica, según lo que contempla el DE 39995 citado, lo cual contradice las disposiciones de la CGR. La Contraloría General de la República (CGR) en su informe FOE-AM-19/2004 señaló el incumplimiento de la normativa nacional e internacional por parte del SFE al tolerar que los registrantes presenten información de otros productos (información referenciada), sin realizar un análisis de equivalencia que compruebe si dicha información es aplicable a la nueva sustancia por registrar.

Con base en su análisis, la CGR dispuso: "Su suspender de inmediato la práctica de registrar plaguicidas agrícolas utilizando para ello información correspondiente a otro producto previamente registrado, sin que se haya realizado un análisis de equivalencia de conformidad con las disposiciones que la FAO y la OMS ...". Así también, la Sala Constitucional en su Resolución N° 201101 6937 ordenó la anulación del inciso b, y la referencia en el párrafo penúltimo a dicho inciso "b)" del apartado 7.3.2, del artículo 2, del DE 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, por cuanto en dicho numeral se permitía hacer la equivalencia a partir de un perfil de referencia con data incompleta. Peor aún sería permitir la actualización de un registro con datos referenciados que no tengan ninguna relación directa con el producto que se vaya a actualizar, lo cual estaría siendo permitido por este reglamento”.

Finalmente, concerniente al uso de evaluaciones existentes del mismo ingrediente activo y/o producto, nótese que el mencionado código reduce las posibilidades de tal práctica a casos concretos:

“6.3 Uso de evaluaciones existentes del mismo ingrediente activo y/o producto En caso que el solicitante tenga la propiedad de los datos o pueda justificar plenamente el derecho a usar los datos para su solicitud de registro, hay elementos de registros existentes que pueden ser utilizados para nuevas solicitudes basadas en los mismos ingredientes activos. Sin embargo, si los datos fueran propiedad de otro propietario y el candidato solicitante no pudiese justificar su derecho a utilizarlos, la autoridad responsable no debería utilizar los datos y la evaluación del primer registrante para aprobar el producto del segundo solicitante.” (El subrayado es agregado).

En ese tanto, consideramos que la regulación impugnada socaba la protección del ambiente y la salud pública al posibilitar el uso de información referenciada, en detrimento de una valoración plena del pesticida o producto.

1. 2En cuanto a la disminución de requisitos. En cuanto a este tema, la mayoría de la Sala optó por estimar que la acción carece de adecuada fundamentación. Al respecto, indicamos, por un lado, que la falta de fundamentación debería ser advertida y prevenida por la Sala oportunamente, en los términos del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Reconocemos que la falta de fundamentación puede lleva a que se declare sin lugar la acción al momento de ser conocida por el fondo. Sin embargo, tal proceder debería ocurrir únicamente cuando no se desprenda de los autos con claridad el reclamo es procedente, como ocurre en el sub lite.

Así, en torno a este tema, la Procuraduría General de la República manifestó:

“…de la lectura del artículo 1° del Decreto cuestionado es posible determinar que para el proceso de reválida allí dispuesto se exigen menos requisitos que los dispuestos en el proceso de reválida que establecía el Decreto 33495, pues en éste último se requería para todos los casos, el legajo de información confidencial, el legajo administrativo, así como los estudios de toxicidad aguda definidos en los incisos d.1.1, d.1.2, d.1.3, d.1.4, d.1.5, d.1.6, y los estudios de ecotoxicidad definidos en los incisos d.5.1.1, d.5.3.1, d.5.4.1, del apartado 7.2.

Nótese que para los casos en los que no haya cambiado el fabricante del producto, el Decreto impugnado solamente requiere la solicitud para la actualización del fabricante, el certificado de registro expedido por la autoridad del país de origen, el certificado de composición cuali-cuantitativa y comprobante de pago del arancel vigente.

Para los casos en los que el fabricante del producto haya cambiado, pese a que se exigen otros requisitos, éstos siguen siendo menos que los dispuestos por el Decreto 33495. Además, se permite que la información del legajo técnico sea presentada mediante información referenciada y exige estudios de toxicidad aguda únicamente cuando el ingrediente activo grado técnico contenga impurezas relevantes en niveles superiores de los estándares internacionales reconocidos, o que estén en el Anexo III del Convenio de Rotterdam, o en el Convenio de Estocolmo, o en el Protocolo de Montreal.

Es decir, en el proceso de reválida del Decreto 33495 se exigían ciertos requisitos técnicos que no han sido contemplados por el Decreto 39995, pese a que en los considerandos de éste último se reconoce que se trata de la actualización de productos que no han cumplido con los requisitos de información toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental dispuestos en normativa internacional y exigidos a partir de la entrada en vigencia del Decreto 33495.” Por su parte, la directora de Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía se pronunció de la siguiente manera:

“El DE N° 39995-MAG fue emitido de manera arbitraria y unilateral por el MAG con el fin de completar los expedientes de los productos viejos, incluyendo el registro de los ingredientes activos grado técnico (IAGT) que respaldan a dichos formulados (que por normativa anterior no tenían que ser registrados), así como definir nuevos plazos de vigencia para estos productos viejos. Sin embargo, en un evidente incumplimiento de las disposiciones de la CGR en el informe FOE-AM-19/2004, NO se contempló la participación del MINAE ni del Ministerio de Salud, así como tampoco se solicitó a los administrados la presentación de la totalidad de los estudios requeridos para realizar la evaluación ambiental y de salud, establecidos en el DE N° 33495-MAG-S-MINAE-MEIC y el DE N° -40059-MAG-S-MINAE. De igual forma a como se establecía en el DE N° 24997 y la Ley N° 8702, tampoco se consideró que los insuficientes estudios requeridos en el DE 39995 fueran analizados por la autoridad competente en materia ambiental o de salud, lo que lleva a que estos productos se continúen comercializando sin un dictamen que garantice la protección del ambiente y de la salud humana.” (El subrayado es agregado. Oficio DIGECA-516-2018 del 19 de diciembre de 2018).

1. 3Atinente al principio precautorio y la inversión de la carga de la prueba. Este tema fue abarcado en nuestro voto salvado a la sentencia nro. 2017-06668 de las 10:50 horas del 10 de mayo de 2017 en los siguientes términos:

“Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo. Con el respeto acostumbrado, nos separamos del criterio de mayoría por los siguientes motivos.

En su escrito de interposición, el accionante explica que el artículo 7 del Reglamento impugnado se contrapone al principio precautorio e invierte la carga de la prueba en materia ambiental. Llega a esta conclusión porque el numeral en cuestión obliga a que los ministerios competentes a que “…demuestren un riesgo inaceptable para la salud humana, el ambiente o la agricultura…” a fin de que el Servicio Sanitario pueda restringir o prohibir el uso de un registro.

En la sentencia, la mayoría de este Tribunal estimó que el reclamo no era procedente porque la norma cuestionada más bien tutelaba el ambiente. En ese sentido, la resolución arguye que el momento de aplicación del principio precautorio es durante la tramitación de la inscripción de un registro. Una vez inscrito el registro, será necesario demostrar el riesgo inaceptable señalado por la norma.

Como punto de partida, es menester recordar lo que esta Sala ha dispuesto con respecto al principio precautorio en materia ambiental:

“III.- La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo cincuenta constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de seis de julio de dos mil uno, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente.” (Sentencia 2010-11941 de 11:21 horas de 9 de julio de 2010) Según se desprende de la transcripción, la prevalencia del principio precautorio radica en la necesidad de evitar un daño grave e irreparable para el ambiente, obligando a que se adopten medidas que anticipen dicho daño. Es decir, ante la posibilidad de que se materialice un peligro irreversible o grave, surge el deber del Estado de actuar, requiriendo para ello tan solo la existencia de una duda razonable de riesgo para el ambiente.

Ahora bien, contrario a lo que defiende la mayoría, el principio precautorio no está limitado a una etapa del procedimiento administrativo, sino constituye uno de los principios que deben guiar el actuar administrativo en todo momento.

Consideramos que la interpretación realizada por la Sala podría significar la creación de una presunción a favor del registro y en contra del ambiente y la salud humana. De esta manera, se impondría al Estado la carga de probar la existencia del riesgo precitado, a fin de derribar tal presunción. Pero aun más, no basta con la sola demostración del riesgo, el Estado también debe probar, según la mayoría, que dicho riesgo es inaceptable, lo que dificulta todavía más la posibilidad de actuar a favor del ambiente y la salud humana.

Estas exigencias podrían ser irrazonables y desproporcionadas, toda vez que pueden transcurrir meses o años entre el momento en que surge la duda razonable y el momento en que se pueda demostrar la existencia de un riesgo de grado inaceptable. Este lapso de tiempo posibilitaría que se materializara el riesgo y se lesionara, de manera irreversible o grave, el ambiente y la salud humana. Así, podría haber una contradicción entre la situación de lege lata y los fines del principio precautorio, lo que justifica claramente que la acción sea cursada.

También podría llevar razón el accionante al criticar la inversión de la carga de la prueba. En este caso, el titular del registro tiene toda la información técnica relacionada con el producto y, además, es el sujeto interesado en mantener su uso legal en el país, lo que hace razonable imponerle la carga de probar su inocuidad para el ambiente y la salud humana.

Consideramos que todos estos temas deben ser analizados con mayor detenimiento por el pleno de esta Sala, otorgando audiencia a la Procuraduría General de la República y a las instancias competentes.

Además, vista la actual problemática ambiental y el consenso internacional en cuanto a la inminencia de problemas ambientales que amenazan a toda la raza humana (como el cambio climático, reconocido en el Acuerdo de París por 193 Estados), sorprende a los suscritos que la mayoría de esta Sala propugne la desaplicación del principio precautorio y, más bien, defienda que se impongan requisitos calificados a la Administración, cuando esta pretenda velar por el ambiente y la salud humana.

En virtud de los argumentos expuestos, salvamos el voto y ordenamos dar curso a la acción.”

1. 4En cuanto a la participación ciudadana.

En la sentencia nro. 2021-25386 de las 13:10 horas del 10 de noviembre de 2021 nos referimos a la participación ciudadana en los siguientes términos:

“Como se consignó en el voto salvado a la sentencia n.º 2017-1163 de las 9:40 horas del 27 de enero de 2017, estimamos que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.

Justamente, en la sentencia n.º 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, la Sala Constitucional considera que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por ley n.° 8364 de 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta n.º 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).

El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.

Como indicamos supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.

Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).

Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.

En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.

De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).

El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:

“Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).

También resulta importante resaltar que, recientemente, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades, en la resolución A/HRC/RES/48/13 de 8 de octubre de 2021, le ha venido a otorgar el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:

“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.”. (El resaltado no corresponde al original).

Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:

“226. La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable” (el destacado fue adicionado).

Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:

“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).

Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.

De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen ‑esto es, con activa y plena participación ciudadana‑, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.

Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.

Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).

En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.

En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.

Dentro de este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia n.° 2018004117 de las 9:15 horas del 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:

“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:

“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:

• a)La actividad propuesta, incluida la solicitud correspondiente respecto de la que se adoptará una decisión; b) La naturaleza de las decisiones o del proyecto de decisión que podrían adoptarse; c) La autoridad pública encargada de tomar la decisión; d) El procedimiento previsto, en particular, los casos en que estas informaciones puedan facilitarse:
• i)La fecha en que comenzará el procedimiento; ii) Las posibilidades que se ofrecen al público de participar en el mismo; iii) La fecha y el lugar de toda audiencia pública prevista; iv) La autoridad pública a la que cabe dirigirse para obtener informaciones pertinentes ante la que se hayan depositado esas informaciones para que el público pueda examinarlas; v) La autoridad pública o cualquier otro organismo público o competente al que puedan dirigirse observaciones o preguntas y el plazo previsto para la comunicación de observaciones o preguntas; vi) La indicación de las informaciones sobre el medio ambiente relativas a la actividad propuesta que están disponibles; y e) El hecho de que la actividad sea objeto de un procedimiento de evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el medio ambiente.

3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.

4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).

En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.

Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia n.° 1992-3194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992 se puntualizó:

“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Por su parte, en la sentencia n.° 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:

“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política.

Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.” En el sub lite, estimamos que el decreto impugnado lesiona el derecho a la participación ciudadana en temas de máxima importancia para la población, como son el ambiente y la salud pública.

La relevancia de la participación ciudadana en esta materia es reconocida en el ya citado “Código internacional de conducta sobre la distribución y utilización de plaguicidas. Directrices para el registro de plaguicidas”, cuyo punto 3 (Los principios del registro de plaguicidas) señala:

“Los gobiernos deberían facilitar el intercambio de información entre autoridades responsables a través de las instituciones nacionales, de las organizaciones internacionales, regionales y sub-regionales así como los grupos del sector público. Deberían desarrollar la legislación y las regulaciones para permitir el intercambio de información con el público sobre los riesgos y los beneficios de los plaguicidas y también para facilitar la participación del público en el manejo de los plaguicidas del país.” (El subrayado es agregado). La participación ciudadana también es incluida en su punto 10 (Coordinación y colaboración):

“10.1.3 Comunidad regulada Debería haber diálogos periódicos entre la autoridad responsable y la comunidad regulada, incluyendo la industria de plaguicidas, los vendedores de plaguicidas, operadores profesionales de control de plagas, agencias de publicidad de plaguicidas y el público en general, para que reciban retroalimentación y sugerencias sobre la implementación y la aplicación del registro de plaguicidas en el país. La autoridad responsable debería alentar la industria plaguicida para que desarrolle productos plaguicidas con riesgo bajo así como actividades de orientación sobre el producto.

10.1.4 Sociedad civil La autoridad responsable puede tener un diálogo frecuente con los representantes de la sociedad civil para abordar temas relacionados al registro de plaguicidas en el país. Los grupos de la sociedad civil pueden en particular ser importantes para suministrar retroalimentación sobre el uso de los plaguicidas, y sobre los problemas reales y potenciales que pueden producirse.” (El subrayado es agregado).” Adicionalmente, en lo que respecta al caso concreto, establecemos los siguientes vicios que ameritan declarar la inconstitucionalidad del decreto.

En cuanto a la disminución de requisitos para la aprobación de la valida, determinamos que el artículo 1 no exige estudios de toxicidad aguda y de ecotoxicidad, como lo hacía el decreto 33495. Además, el artículo 1.1 eliminó la solicitud para la actualización de fabricante, el certificado de registro expedido por la autoridad del país de origen y el refrendo de un químico para el certificado de composición cuali-cuantitativa. El artículo 1.2 eliminó el certificado de registro expedido por la autoridad del país de origen.

Asimismo, en cuanto al uso de información referenciada, hacemos nuestras las precisiones de la Procuraduría General de la República:

“…si bien la Procuraduría no es un órgano técnico en la materia, sí puede indicarse que aunque el Decreto impugnado modifica los artículos 1.2.b y 6 del Decreto 39995 que permitían registrar productos mediante información referenciada, mantiene esa posibilidad, pues en el artículo 1.2.c permite el uso de especificaciones internacionales para acreditar que el material técnico que se pretende actualizar no cuenta con impurezas relevantes, indicando en el considerando quinto que las especificaciones y estándares internacionales son una referencia técnica y científica para determinar que los ingredientes activos grado técnico no contienen impurezas relevantes en niveles superiores a los estándares o especificaciones internacionales, y que solo esas impurezas relevantes son las que tienen relevancia toxicológica o ecotoxicológica que pueden causar una afectación a la salud o al ambiente.

En ese mismo sentido, en el artículo 3° dispone que a los plaguicidas formulados que no cuenten con un registro de ingrediente activo grado técnico asociado, se le otorgará ese registro de manera directa cuando el fabricante de ese ingrediente activo haya sido actualizado; el artículo 6° dispone que cumplidos los requisitos se otorgará el registro por diez años y que, durante ese plazo, el SFE verificará que los registros ya aprobados de ingrediente activo grado técnico tienen equivalencia química con el perfil de referencia de ese ingrediente activo y que, en ausencia de ese perfil, debe verificarse que no contienen impurezas relevantes; y el artículo 11 avala la homologación de etiquetas y panfletos con los de otros productos ya registrados que tengan el mismo ingrediente activo e igual concentración, sin contemplarse los efectos que podrían tener los demás componentes del producto o la forma o método de elaboración.

En la norma impugnada no se establece de qué manera será verificable la información, cómo determinar cuál especificación internacional puede ser utilizada, la forma de determinar la equivalencia de productos, ni si el perfil de referencia a utilizar debe ser un registro que cuente con información completa, y por tanto, que abarque los estudios de toxicidad aguda, ecotoxicidad, toxicología crónica, ecotoxicológicos y otros estudios sobre el medio abiótico como lo exige el artículo 5° de la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos y el Manual sobre Desarrollo y Empleo de las Especificaciones de la FAO y de la OMS para Plaguicidas.

De ahí que, tal y como se indicó en el informe anterior, al no establecerse con precisión las reglas a las que la autoridad competente debe ajustarse para verificar la información, es posible que se permita la actualización de registros con información referenciada que no cumple con los requisitos indicados, y, por tanto, ello implicaría la actualización de registros de productos sin una evaluación previa acerca de los riesgos ambientales y sanitarios de su aplicación.” En virtud de lo expuesto, determinamos que el decreto impugnado contraviene el bloque de constitucionalidad y lesiona el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, salvamos el voto y declaramos con lugar la acción.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Res. nro. 2023002389 Nota del magistrado Rueda Leal. Tal como lo he expresado en otros casos, estimo que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia nro. 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:

“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007- 01145).” En consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es por ello, precisamente, que, a partir de la sentencia n.° 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021, considero, a diferencia de la Mayoría de este Tribunal, que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta.

Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica, no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso; y, sin embargo, también es objeto de una situación particular individualizada. Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular. Recordemos que para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso. En este caso, el interés difuso alegado por los accionantes es la protección al ambiente. Por este motivo y con base en las precisiones recién efectuadas, conozco el caso por el fondo.

Paul Rueda L.

Res. N° 2023-002389 NOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO.- La importancia de la protección del derecho al ambiente, a la salud y a la seguridad alimentaria, y en aplicación de los principios constitucionales ambientales de progresividad y no regresión, principio precautorio, principio preventivo, principio in dubio pro natura, y principio de objetivación en materia de regulación de plaguicidas.

Tal como lo he estimado en otros casos donde el tema de plaguicidas ha llegado a discusión de esta Sala, resulta relevante partir del antecedente jurisprudencial sentencia n°2011-016937 de las 14:36 horas del 07 de diciembre del 2011: (https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-532977). Aquí la Sala delineó el marco constitucional bajo el cual se debe analizar un reglamento para el registro, uso y control de plaguicidas, cuando en la acción de inconstitucionalidad presentada en contra del Decreto Ejecutivo número 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre del 2006 se indicó lo siguiente:

VI. LA SEGURIDAD ALIMENTARIA, LA TRAZABILIDAD O RASTREABILIDAD, Y LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO

Esta Sala, en el resolución 13924-2011 de las 17:59 horas del 10 de mayo, se refirió al tema de la seguridad agroalimentaria: “El derecho a la alimentación ha sido incorporado en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos como derecho humano, hoy reconocido en los Tratados Internacionales e incluso elevado en muchos países a rango constitucional. El derecho agroalimentario debe entenderse como el conjunto de normas especiales, ordenadas sistemáticamente, que regulan el producto agroalimentario y su cadena productiva en todas sus fases, desde la producción hasta el consumo, controlando las etapas de la empresa agroalimentaria y su actividad productiva con el propósito de garantizar el consumo alimenticio de productos sanos e inocuos, en aras de proteger la salud de las personas, de los animales y de las plantas, o bien, procurar el abastecimiento alimentario de la población. De la anterior definición se deriva la necesidad del intérprete de contribuir a la formulación y sistematización de esas normas especiales, a fin de establecer, dentro del marco de una teoría general del derecho agroalimentario, cuál es el objeto, los sujetos, las posibles fuentes normativas, las actividades y principios generales que deben orientar la disciplina.

Las exigencias de calidad y sanidad imponen a su vez exigencias de trazabilidad o rastreabilidad del producto durante toda la cadena agroalimentaria. En los diferentes ámbitos de la actividad se recoge el enfoque global «de la granja a la mesa», que caracteriza a esta política y consolida el carácter indivisible de la cadena alimentaria, y se centra en el decisivo papel que desempeña el Servicio Nacional de Salud Animal. Las condiciones de todo sistema de trazabilidad son: 1. En todas las etapas de la cadena debe asegurarse la sanidad de los alimentos; 2. Las empresas agroalimentarias deben poder identificar a cualquier sujeto de la cadena; 3. Las empresas deben establecer procedimientos y métodos necesarios para ello; 4. Deben ponerse en práctica sistemas y procedimientos para poder identificar los productos entregados; 5. Los alimentos comercializados deben ser identificados para efectos de determinar su procedencia.

Es evidente la necesidad de encontrar un equilibrio entre los mecanismos de protección de la seguridad alimentaria con fines preventivos -principio de precaución-, y la garantía de la libre circulación de productos agroalimentarios que cumplan con estándares científicos internacionales. Lo anterior produce como exigencia el “seguimiento” de los productos agrícolas y alimentarios, es decir la trazabilidad en toda la cadena, a fin de determinar la eventual responsabilidad que pueda corresponder al productor agrario o a la empresa transformadora de los productos en alimentos, incluso en cada fase de la cadena.” Por otra parte, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 del 8 de abril de 1997, también incorpora normas para evitar y prevenir la introducción y difusión de plagas que amenacen la seguirdad alimentaria y la actividad económica sustentada en la producción agrícola, evitando que dichas medidas constituyan innecesariamente un obstáculo al libre comercio (artículo 2).

Por esa razón se establecen mecanismos de control de establecimiento, registro, e inscripción de insumos para uso agrícola, estableciendo incluso normas de responsabilidad agroambietnal cuando se produzcan daños y perjuicios a la agricultura al ambiente y a la salud humana y animal (Capítulo IV). Dentro de este contexto, adquiere particular relevancia para el ejercicio de la actividad productiva agraria la utilización de agroquímicos, tema sobre el cual existen múltiples regulaciones a nivel normativo nacional, regional e internacional (artículo 47). Porque precisamente su regulación es fundamental, dentro del marco de la competitividad agraria de los productores a escala global. En ese contexto se promulgan leyes nacionales que introducen, o al menos procuran hacerlo, sistemas integrados de control agroalimentario y agroambiental, para garantizar la seguridad de las personas, del medio ambiente, y de las plantas y de los animales, e incluso evitar la contaminación excesiva de los recursos hídricos.

Sin duda, el uso racional de plaguicidas sintéticos con fines de uso agrícola, promueven la competitividad del sector agropecuario, y por ello es que el reglamento se inspira en la creación de un sistema de registro equilibrado y moderno. Es un claro ejemplo del esfuerzo por darle completes y organicidad, a una gran cantidad de normas dispersas en el ordenamiento jurídico, para responder a las exigencias de la normativa internacional especializada, tanto emanada de la Organización Mundial del Comercio, como de Organismos Especializados, de la FAO, y de la OMS, estrechamente vinculados con el Codex Alimentarius, y con las Convenciones Internacionales de Medio Ambiente. Por eso el Decreto es dictado conjuntamente por la Presidencia, y los Ministros de Agricultura, Salud, Ambiente y Energía y el de Economía, Industria y Comercio. Es evidente que el fenómeno vincula a todos el proceso productivo agropecuario, he incluso toda la faceta previa de producción, registro, control y fiscalización de los plaguicidas de uso en la cadena agroproductiva.

VII.SOBRE LA REDUCCIÓN DE LOS RIESGOS PARA LA SALUD Y EL AMBIENTE, CONFORME A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5 CÓDIGO INTERNACIONAL DE CONDUCTA PARA LA DISTRIBUCIÓN Y UTILIZACIÓN DE PLAGUICIDAS. Resulta de interés remitir a lo dispuesto en el citado Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas, que fue adoptado, por primera vez en 1985, por la vigésima quinta sesión de la conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Según se explica en el prefacio de la versión revisada (adoptado por el 123º periodo de sesiones del Consejo de la FAO, noviembre 2002), dicho código de conducta fue adoptado y ha sido revisado con el propósito de conseguir una mayor seguridad alimentaria y, al mismo tiempo, proteger la salud humana y el medio ambiente. Para tales efectos se establecen estándares de conducta que han de servir como marco y punto de referencia para el uso adecuado y racional de los plaguicidas, que se centran en la reducción del riesgo, la protección de la salud humana y ambiental y el apoyo al desarrollo de la agricultura sostenible mediante el uso eficaz de los plaguicidas [fuente: (Fuente: http://www.fao.org/agriculture/crops/core-themes/theme/pests/pm/code/en/(05/08/11)] En tal contexto, dicho código de conducta establece, en su artículo 5, las siguientes obligaciones para los gobiernos y la industria de plaguicidas:

“Artículo 5. Reducción de los riesgos para la salud y el ambiente 5.1 Los gobiernos deberían:

5.1.1 implementar un sistema de registro y control de plaguicidas según lo indicado en el Artículo 6; 5.1.2 revisar periódicamente los plaguicidas que se comercializan en el propio país, sus usos aceptables y su disponibilidad para cada sector del público, y llevar a cabo revisiones especiales cuando la evidencia científica lo aconsejen; 5.1.3 llevar a cabo un programa de vigilancia de la salud de las personas expuestas a plaguicidas en su trabajo, e investigar y documentar los casos de envenenamiento; 5.1.4 dar orientaciones e instrucciones al personal de salud, médicos y el personal de hospitales para el tratamiento de casos sospechosos de envenenamiento por plaguicidas (25); 5.1.5 establecer en lugares estratégicos centros nacionales o regionales de información y control para casos de envenenamiento, a fin de que puedan dar orientaciones inmediatas sobre primeros auxilios y tratamiento médico, y resulten accesibles en todo momento (25); 5.1.6 utilizar todos los medios posibles para recoger datos fiables y mantener estadísticas sobre los aspectos sanitarios de los plaguicidas y los incidentes de envenenamiento por plaguicidas, con objeto de establecer el sistema armonizado de la OMS para la identificación y el registro de esos datos (25).

Deberían disponer de personal debidamente entrenado y de recursos suficientes para asegurar que se recoja una información exacta; 5.1.7 proporcionar a los servicios de extensión y asesoramiento, así como a las organizaciones de agricultores, información adecuada sobre estrategias y métodos prácticos de MIP y sobre la variedad de productos plaguicidas disponibles para su uso; 5.1.8 asegurar, con la cooperación de la industria de plaguicidas, que, en los casos en que los que se distribuyan plaguicidas por los mismos canales en los que se distribuyen alimentos, ropa, medicinas y otros productos para consumo o aplicación tópica, tales plaguicidas estén físicamente separados de otras mercancías para prevenir la contaminación y/o confusión de identidad. Además, cuando sea apropiado, deberán estar claramente señalados como materiales peligrosos. Hay que hacer todo lo posible por difundir información sobre los peligros que derivan de almacenar juntamente alimentos y plaguicidas (26); 5.1.9 utilizar todos los medios posibles para recoger datos fiables, mantener estadísticas sobre la contaminación ambiental y notificar los incidentes específicos relacionados con plaguicidas; 5.1.10 implementar un programa de vigilancia de los residuos de plaguicidas presentes en los alimentos y en el ambiente.

5.2 Aun en los casos en que funcione un programa de control, la industria de plaguicidas debería:

5.2.1 cooperar en la reevaluación periódica de los plaguicidas que se comercializan; <![if ¡supportLists]>2. <![endif]> proveer a los centros que se ocupan del tratamiento de envenenamiento por plaguicidas, y a su personal médico, de información sobre los peligros relacionados con los plaguicidas y sobre el tratamiento adecuado; 5.2.3 hacer todos los esfuerzos razonables para reducir los riesgos que entrañan los plaguicidas:

5.2.3.1 poniendo a disposición fórmulas menos tóxicas; 5.2.3.2 presentando los productos en envases listos para su uso; 5.2.3.3 desarrollando métodos y equipos de aplicación que reduzcan al mínimo la exposición a los plaguicidas; 5.2.3.4 utilizando envases retornables y rellenables cuando existan sistemas eficaces de recolección de envases; 5.2.3.5 utilizando envases que no sean atractivos o fáciles de reutilizar y promoviendo programas que desalienten su reutilización, cuando no existan sistemas eficaces para su recolección; 5.2.3.6 utilizando envases que no sean atractivos o fácilmente abiertos por los niños, particularmente cuando se trate de productos de uso doméstico; 5.2.3.7 empleando un etiquetado claro y conciso; <![if ¡supportLists]>4. <![endif]>interrumpir la venta y retirar los productos cuando su manipulación o utilización entrañe un riesgo inaceptable bajo cualquiera de sus indicaciones de uso o restricciones.

5.3 Los gobiernos y la industria deberían cooperar además en la reducción de los riesgos:

5.3.1 promoviendo el uso de equipo de protección personal apropiado y de costo accesible (5); 5.3.2 estableciendo disposiciones para almacenar los plaguicidas de forma segura tanto en los almacenes como en las explotaciones agrícolas (26, 27); 5.3.3 estableciendo servicios para la recolección y la disposición segura de los envases usados y las pequeñas cantidades de plaguicidas que no se han usado (28); 5.3.4 protegiendo la biodiversidad y reduciendo al mínimo los efectos adversos de los plaguicidas en el ambiente (agua, suelo y aire) y sobre organismos no objetivo.

5.4 Para evitar que se den casos de confusión y alarma injustificada entre el público, las partes interesadas deberían considerar todos los datos disponibles y promover una divulgación responsable de la información sobre los plaguicidas y sus usos.

5.5 Al crear instalaciones de producción en los países en desarrollo, los fabricantes y los gobiernos deberían cooperar para:

5.5.1 adoptar normas técnicas y seguir prácticas apropiadas a la naturaleza de las operaciones de fabricación y a los consiguientes peligros, y asegurar la disponibilidad de equipo de protección apropiado; 5.5.2 tomar todas las precauciones necesarias para proteger a los trabajadores, otras personas presentes, las comunidades circundantes y el ambiente; 5.5.3 asegurar la ubicación apropiada de las plantas de fabricación y formulación y un adecuado control de sus desechos y efluentes; 5.5.4 mantener procedimientos que garanticen la calidad, a fin de asegurar el cumplimiento de las normas pertinentes de pureza, rendimiento, estabilidad e inocuidad.”

VIII. SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS

El uso adecuado de los plaguicidas puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Lo que incluso ha motivado la adopción de instrumentos internacionales con el objetivo expreso de proteger la salud humana -incluida la salud de los consumidores y de los trabajadores- y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de los plaguicidas, como es el caso del Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009. En cuyo caso, ante la consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad planteada ante este Tribunal (expediente número 08-015252-0007-CO), de previo a la aprobación de dicho instrumento internacional, este Tribunal señaló- en lo que interesa- que:

“(…) el Estado costarricense está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar la ocurrencia de eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad. Desde esa perspectiva, que se comprometa, a través de un tratado internacional como el consultado, o mediante un acto interno, a facilitar la utilización racional de los productos químicamente peligrosos objeto de comercio internacional, no solamente es posible, sino totalmente acorde con sus deberes constitucionales. Los plaguicidas y los productos químicos industriales son sustancias que pueden causar daños a la salud humana y en el ambiente. Ante tal amenaza, el Convenio de Rotterdam proporciona a las Partes la posibilidad de conocer de antemano la composición y los efectos de algunos productos químicos, los cuales son expresamente señalados en su Anexo III. Las medidas idóneas que el Estado tome para regular la comercialización y el empleo de dichos productos en actividades industriales, agrícolas, etc. Resultan conformes con su deber de preservar los mencionados valores de rango constitucional.

De ahí que los deberes que asumiría el Estado en caso de aprobar definitivamente este Convenio resultan legítimos, conforme al Derecho de la Constitución. Se estaría ante una decisión soberana del Estado de someterse a las obligaciones contenidas en el Convenio, para contribuir a la protección de la salud de las personas y la integridad del medio ambiente, por lo que se puede concluir que, en términos generales, de las cláusulas del Convenio de Rotterdam, cuya aprobación es sometido a consulta, no se observan vicios de inconstitucionalidad.” (resolución número 2008-018207 de las 18:15 horas del 10 de diciembre del 2008) Con lo que se verifica que este Tribunal ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo. En el ordenamiento jurídico costarricense existe diversa normativa legal y reglamentaria de la que se deriva que la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se puede citar, en primer lugar, la Ley General de Salud, que en su artículo 213 dispone:

“ARTICULO 213.- Toda persona, natural o jurídica, que se ocupe en producir alimentos, deberá hacerlo en condiciones ambientales sanitarias y empleando técnicas de defensa o conservación aprobadas por la autoridad de salud, a fin de evitar, principalmente, la contaminación de tales productos y su peligrosidad debida a la presencia de residuos tóxicos proveniente de su tratamiento con plaguicidas u otros sistemas de defensa o conservación.” Mientras que en el artículo 244 de ese mismo cuerpo normativo se establece:

“ARTICULO 244.- Las personas naturales y jurídicas que importen, fabriquen, manipulen, almacenen, transporten, comercien, suministren o apliquen sustancias, mezclas de sustancias o productos denominados plaguicidas por la ley de sanidad vegetal, quedarán sujetas a las disposiciones reglamentarias que el Ministerio dicte de común acuerdo con el Ministerio de Agricultura para el resguardo de la salud de las personas de conformidad con esa ley, los interesados deberán registrar todo pesticida o producto destinado al control o exterminio de las infestaciones y solicitar permiso previo para operar cuando tales sustancias, mezclas de sustancias o productos que por su naturaleza o uso no queden incluidos en la ley mencionada fueren capaces de algún modo de producir intoxicaciones o daños serios a la salud de las personas o de los animales útiles o inofensivos al hombre.” Por su parte, mediante la Ley de Protección Fitosanitaria (Ley No. 7664 de 8 de abril de 1997) se declaró de interés público y aplicación obligatoria, las medidas de protección fitosanitaria establecidas en esa ley y sus reglamentos (art. 1).

Además, dentro de los objetivos de dicha ley se incluye: “Regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente” (artículo 2, inc. E). La autoridad competente en la materia es el Servicio Fitosanitario del Estado, al que le corresponde –entre otras funciones-: “Controlar las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, en lo que compete a su inscripción, importación, exportación, calidad, tolerancia, residuos, dosificaciones, efectividad, toxicidad, presentación al público, conservación, manejo, comercio, condiciones generales de uso, seguridad y precauciones en el transporte, almacenamiento, eliminación de envases y residuos de tales sustancias; asimismo, controlar los equipos necesarios para aplicarlas y cualquier otra actividad inherente a esta materia” (artículo 5, inc. O). En concordancia con lo anterior, los artículos 23, 24, 25 y 30 de dicho cuerpo normativo disponen:

“ARTICULO 23.- Inscripción de sustancias y equipos.

Según los requisitos que se señalarán en el reglamento de esta ley, todas las sustancias químicas, biológicas o afines y los equipos de aplicación para uso agrícola, deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del Estado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país.” “ARTICULO 24.- Registro de sustancias.

Ninguna persona física o jurídica podrá importar, exportar, fabricar, formular, almacenar, distribuir, transportar, reempacar, reenvasar, anunciar, manipular, mezclar, vender ni emplear sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, que no estén registradas conforme a la presente ley.

Se exceptúan del registro indicado, las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, que ingresen en tránsito, para la investigación o el combate de problemas fitosanitarios específicos. En estos casos, el permiso solo se otorgará en forma temporal por razones de urgencia, técnicamente justificadas ante el Servicio Fitosanitario del Estado.

El Servicio denegará la autorización cuando técnicamente no proceda y se lo notificará al interesado.” “ARTICULO 25.- Inscripción de personas.

Toda persona física o jurídica que registre, importe, exporte, reempaque y reenvase sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola deberá inscribirse en el registro que llevará el Servicio Fitosanitario del Estado, previo cumplimiento de los requisitos señalados en el respectivo reglamento.

El Servicio podrá denegar, suspender o cancelar el registro de sustancias químicas, biológicas o afines y de equipos de aplicación para uso agrícola, mediante resolución técnica fundada que se ajustará al debido proceso, conforme al reglamento respectivo.” “ARTICULO 30.- Prohibiciones y restricciones por razones técnicas.

El Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente”.

Finalmente, la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos (Ley No. 7017 del 17 de diciembre de 1985) señala, en su artículo 5, que:

“ARTICULO 5.- Con el propósito de asegurar la calidad y el uso de los agroquímicos, el Ministerio de Agricultura y Ganadería está obligado a efectuar controles periódicos sobre la calidad de estos productos en las fábricas y casas distribuidoras, en las que tomar las muestras necesarias para remitirlas al laboratorio de control de calidad Este Ministerio también tendrá a su cargo el control de la toxicidad crónica y de su efecto en la salud de las personas y del ambiente. No se podrá registrar ningún producto sin que se hayan practicado estos análisis. El Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá prohibir la Circulación u ordenar la destrucción de los productos que no cumplan con las normas de calidad, as¡ como tomar otras medidas tendentes a mejorar la calidad de los agroquímicos. En lo que se refiere a la elaboración y control de las normas de calidad, el citado Ministerio actuar en coordinación con la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medidas del Ministerio de Economía y Comercio.” Se desprende de la normativa previamente citada que, como manifestación del referido poder de policía, se incluye el necesario registro de plaguicidas de previo a autorizar su importación, fabricación, comercialización o empleo, a fin de poder ejercer un control previo en cuanto al debido cumplimiento de los correspondientes requerimientos técnicos de calidad y seguridad, en protección de la salud pública y el medio ambiente.” De todo lo cual se extraen las siguientes ideas principales que sirven de base para esta nota:

*El derecho a la alimentación como un derecho humano impone la seguridad alimentaria y con ello exige la trazabilidad o rastreabilidad del producto durante toda la cadena alimentaria («de la granja a la mesa»). Por esa razón se establecen mecanismos de control de establecimiento, registro, e inscripción de insumos para uso agrícola, estableciendo incluso normas de responsabilidad agroambiental cuando se produzcan daños y perjuicios a la agricultura al ambiente y a la salud humana y animal.

*Los sistemas integrados de control agroalimentario y agroambiental, se establecen entonces para garantizar la seguridad de las personas, del medio ambiente, y de las plantas y de los animales, e incluso evitar la contaminación excesiva de los recursos hídricos.

*Según el Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas, que fue adoptado por primera vez en 1985, por la vigésima quinta sesión de la conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), se establecen estándares de conducta que han de servir como marco y punto de referencia para el uso adecuado y racional de los plaguicidas, que se centran en la reducción del riesgo, la protección de la salud humana y ambiental y el apoyo al desarrollo de la agricultura sostenible mediante el uso eficaz de los plaguicidas. Además, véase el Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009.

*El uso de los plaguicidas, si bien puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. También, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Por ello, como manifestación del poder de policía del Estado, se incluye el necesario registro de plaguicidas de previo a autorizar su importación, fabricación, comercialización o empleo, a fin de poder ejercer un control previo en cuanto al debido cumplimiento de los correspondientes requerimientos técnicos de calidad y seguridad, en protección de la salud pública y el medio ambiente.

Además, se debe recordar la jurisprudencia constitucional sobre el principio de progresividad y el principio de no regresión en materia ambiental.- El principio de progresividad impone al Estado la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, el nivel de protección del derecho al ambiente. Es la obligación de ir elaborando y ejecutando políticas y normas tendientes a lograr progresivamente la plena efectividad del derecho al ambiente. El principio de no regresión se erige como una garantía sustantiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren la situación de los derechos alcanzada hasta entonces (ver voto 2016-00415). En este caso, se constata que el decreto derogado por el decreto en cuestión era mucho más adecuado, completo y riguroso para el ingreso y control de plaguicidas. Lo cual constata la regresividad en esta materia. Comparando la regulación que hace el decreto impugnado con la regulación anterior, se evidencia la regresividad y con ello además, la no progresividad en la tutela de la salud y el ambiente en materia de regulación en el registro y uso de plaguicidas en nuestro país.

Grave peligro para el ambiente y la salud pública: Resulta alarmante la gran preocupación que se ha expresado por la calidad de plaguicidas que podrían llegar a liberarse en los campos agrícolas y el ambiente, puesto que, primero, los IAGT se registran por equivalencia o se revalidan, sin la información técnica necesaria para una evaluación de los riesgos a la salud y ambiente, lo cual contraviene las recomendaciones de la OCDE (que establece la necesidad de realizar evaluación de riesgo, previo al registro de sustancias químicas, como con los plaguicidas); y segundo, al no requerir la presentación de pruebas biológicas, para el registro de productos formulados que contienen los IAGT no evaluados, se colige un desconocimiento de los efectos en el ser humano y el ambiente, como también una incertidumbre de si el producto cumple su función de control de plagas.

Trascendencia del tema en cuestión para la salud humana: Debe recordarse la trascendencia del tema tratado en cuestión, pues los plaguicidas tienen una injerencia directa en la salud humana. Las sustancias agroquímicas y biológicas que se utilizan en la agricultura pueden representar un daño –o riesgo de vulneración-. Estos agroquímicos llegan directamente a los alimentos cultivados, y luego, a las mesas de todos los consumidores. De forma tal que, los insumos agrícolas, particularmente los plaguicidas, son susceptibles de provocar daños irreparables en el ambiente y la salud, sobre todo si se usan de manera incorrecta, por lo que el Estado debe dictar las normas y adoptar las medidas necesarias para que toda actividad relacionada con los productos agroquímicos, particularmente los plaguicidas, sea conforme con el deber de preservar la salud y el ambiente. Tal como lo menciona la accionante, el Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea General de Naciones Unidas, mediante resolución 34/12 (A/HRC/RES/34/12), indicó sobre el derecho a la alimentación, aprobado el 23 de marzo de 2017, en su punto 41, “Invita a los Estados a promover prácticas que reduzcan al mínimo los posibles riesgos para la salud y el medio ambiente relacionados con los plaguicidas, garantizando al mismo tiempo su uso eficaz”.

Además, el artículo 5 “Reducción de los riesgos para la salud y el medio ambiente” del Código Internacional de Conducta para la Gestión de Plaguicidas, de la FAO y la OMS, establece que los gobiernos deberían implementar una política y un sistema de registro y control de plaguicidas de conformidad con el artículo 6, que transcriben, que señala políticas y legislación, establecer sistemas e infraestructuras para que cada producto plaguicida sea registrado antes de estar disponible, evaluaciones de riesgos y adoptar decisiones de gestión de riesgos, y aplicar los principios descritos en el Manual sobre el desarrollo y empleo de las especificaciones de la FAO y de la OMS para productos fitosanitarios, a efectos de determinar la equivalencia entre plaguicidas.

Violación al principio preventivo, principio precautorio, principio pro natura y principio de objetivación de la tutela ambiental: La normativa impugnada es contraria a lo que mandan los principios constitucionales en materia ambiental: principio preventivo (cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos), principio precautorio (cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.

El principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible), principio pro natura (en caso de duda o incerteza las controversias deben resolverse y las normas deben interpretarse a favor de la protección y conservación del ambiente) y el principio de objetivación de la tutela ambiental (o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual se impone acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la “vinculación a la ciencia y a la técnica”, con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. Ha sido definido como principio número 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente). Cuando se está ante una situación que exige la aplicación del principio precautorio, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación que razonablemente implique un riesgo grave, incluso se encuentran obligados a suspender las actividades que se encontrasen en curso, asimismo en paralelo tienen que adoptar con eficiencia todas las medidas requeridas para la preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por ende, la aplicación del principio precautorio implica que cuando existan indicadores de que cierta actividad plausiblemente podría ocasionar daños graves e irreversibles al ambiente, la falta de certeza o evidencia científica absoluta al respecto no exime de la obligación de adoptar todas aquellas medidas eficientes y eficaces para impedir una vulneración al ambiente. Además, en atención a la teoría de la Drittwirkung der Grundrechte, tal principio extiende su función orientadora a las conductas de sujetos de derecho tanto público como privado.

Lo anterior es violado por el decreto en cuestión. Así, para resaltar aún más la importancia de la protección del derecho al ambiente, a la salud y a la seguridad alimentaria, y en aplicación de los principios constitucionales ambientales de progresividad y no regresión, principio precautorio, principio preventivo, principio in dubio pro natura, y principio de objetivación, he considerado consignar esta nota en los términos expresados.

Fernando Cruz Castro 1