Flat rejection of unconstitutionality action against RECOPE monopolyRechazo de plano de acción de inconstitucionalidad contra monopolio de RECOPE

Document Review 1 Res. Nº 2022-014869 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten o'clock and zero minutes on the twenty-ninth of June, two thousand twenty-two.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by ALEJANDRO JESÚS DÍAZ CORDERO, of legal age, married, pilot, resident of San Francisco de Dos Ríos, bearing national identity card (cédula de identidad) number 0112250205; DANIEL GERARDO SANCHO VARGAS, of legal age, civil engineer, resident of Calle Blancos, Goicoechea, bearing national identity card number 0108180542; JOSÉ JOAQUÍN DE JESÚS FERNÁNDEZ CORDERO, of legal age, divorced, economist, resident of San Ramón, La Unión, Cartago, bearing national identity card number 0106800051; VICTORIA EUGENIA SELVA MORA, of legal age, married, general practitioner, resident of Calle Blancos, Goicoechea, bearing national identity card number 0108430073; against Ley N° 7356 of August 24, 1993, the "Ley del Monopolio Estatal de Hidrocarburos Administrado por RECOPE" ("Establishes a State Monopoly in Favor of the State for the Importation, Refining, and Distribution of Petroleum, Fuels, Asphalts, and Naphthas").

Background:

1. 1By written submission received at the Secretariat of the Sala at 15:43 on May 24, 2022, the petitioners request that Ley N° 7356 of August 24, 1993 be declared unconstitutional. They allege that this law, which is the subject of this action, is contrary to Articles 1, 2, 11, 28, 46, 60, 56, and 121(13) of the Political Constitution, as well as to its spirit, letter, and spirit, all of which constantly harms the patrimony of citizens with serious and ruinous consequences, not only for the petitioners but for citizens as a whole. They state that the action is directed against State practices whose real-world effects are confiscatory in nature. It is likewise directed against the environmental harm resulting from the effects of the challenged law, and in defense of the principle of "libertatis," since, given that the challenged provisions are of general application, diffuse and collective interests (intereses difusos y colectivos) are at stake, as the highest-ranking legal freedoms of citizens are being infringed.They also raise the defense of the system of constitutional rights, freedoms, and guarantees as a whole, since the State — often under the pretext of an international emergency — has implemented temporary measures that are subsequently not repealed when the situation that originally gave rise to them has passed, but rather acquire a permanent character through legislative formalization, with the result that everything ultimately amounts to a violation of the Political Constitution. The petitioners consider that the challenged law is a manifestation of excess in the State's powers, which leads to a constant attack on the patrimony of ordinary citizens. That monopoly created by law, far from pursuing a public purpose, seeks to enrich the State through taxes of an expropriatory nature. Article 46 of the Political Constitution not only expressly prohibits the existence of monopolies of a private character, but also extends the prohibition to "any act, even one originating in a law, that threatens or restricts the freedom of commerce (libertad de comercio)." The petitioners consider that the enactment of the challenged law, far from conforming to the will of the framers of the Constitution, sought to disguise a sustained violation thereof, not only in its purely formal aspect but also in its practical consequences, since the negative aspects of the monopoly fall upon all citizens, which is reflected in the high taxes levied on hydrocarbon consumption and vehicle ownership.The petitioners state that the law infringes Article 56 of the Political Constitution. In their view, from an economic standpoint, any monopoly, regardless of its nature or industry, unequivocally leads to a loss of welfare that is reflected, among other aspects, in reduced investment and increased unemployment. It also infringes Article 50 of the Constitution, inasmuch as that article provides that the State shall seek the greatest well-being of all the country's inhabitants; the monopoly has effects that are contrary to that pursuit of well-being. The petitioners consider that the original unconstitutionality was consolidated through events associated with international "emergencies." In the Costa Rican legal system, all rules are subject to constitutional, discretionary, and legality review. The Political Constitution, Articles 121(7), 140(4), and 180, contains the doctrine of emergency.Emergencies, real or supposed, have been the most common pretext used to justify the rupture of the constitutional order in all countries, above all when they extend over time and give rise to the doctrine known as "normalization of the emergency" (normalización de la emergencia). Every legal operator, when interacting with a rule or applying it to a specific case, must engage in an exercise of interpretation under certain logical parameters of sound judgment (sana crítica). The State can only exist to be at the service of the human person. Hence, no authority may take a constitutional provision and use it to break or diminish freedoms. Nor could it give such a provision an interpretation that strips it of content or renders it useless, for as the supreme rule its provisions are directly applicable. Under the principle of constitutional unity, Article 46 cannot be interpreted in isolation from Article 28, which contains the minimum sphere of freedoms guaranteed to citizens.In this regard, Votos N° 1635-90, 1195-91, and 272-90, among others, held that freedom of commerce cannot be limited except under the parameters of Article 28. Thus, it is contradictory for the State to engage in the same practices and tendencies that the Constitution mandates it to prevent. The resulting diminution in the sphere of freedom is rendered even more burdensome by the absence of the indispensable conditions stipulated in Article 28. By violating Article 46, Articles 50 and 56 are also infringed. The petitioners consider that the very existence of the challenged law is a tacit admission on the part of the State that the importation and commercialization of hydrocarbons is, in principle, a private activity, as are, in general terms, productive activities. While it is true that the legislature enjoys full freedom to withdraw from the private sphere — according to its judgment — activities such as the importation, refining, distribution, and commerce of fuels, this position cannot be accepted from a republican perspective.If it could be, what would be the point of recognizing rights and freedoms in the Constitution? The legislature may enact rules to regulate the exercise of fundamental freedoms, but those rules must be subject to the limits that the Constitution itself imposes on the legislature. Thus, in this case, the legislature is obliged to combat any monopolistic practice, not to interfere in private actions that do not harm morality or public order or the rights of third parties, and to refrain from any threat or restriction on freedom of commerce, agriculture, and industry. However, with respect to the hydrocarbon market, it is indisputable that the State has acted for decades against these constitutional imperatives. As stated above, the monopoly appears to subsist solely as a veiled source of monetary income for the State, so that we are faced with the substitution of the "general interest" by the "interest of the State." This amounts, in the words of the Sala Constitucional, to an "arbitrary and senseless exercise of political power," whose sole motivation is to despoil citizens for the exclusive benefit of the State.The Constitution, in Articles 2 and 121(13), establishes legislative approval as the only lawful means for the imposition of taxes. However, RECOPE and ARESEP have evaded that principle. Over decades, the State has financed its activities through the sale of fuels. A price set above the level of free competition is equivalent to a tax. Moreover, the tax currently levied on fuels, which represents 40% of the final consumer price, is not even a mechanism of "distributive justice," but rather an obvious way of penalizing citizens for the use of fuel, which benefits only the State. The petitioners consider that the monopoly established by the challenged law is unconstitutional because of the harm it causes to citizens' right to a healthy environment. Research in search of alternative energy sources, by contrast, is a very costly activity and one unlikely to yield returns in the short term. It requires large investment, and the money must be generated from other far more lucrative activities.The petitioners consider that in Costa Rica such investment is not possible due to the existence of the state monopoly in the sector. The resources generated by RECOPE are not reinvested in research of any kind. Nor is there any indication that this situation will change in the short term. James Buchanan, Nobel Prize winner in Economics for his Public Choice theory, considers that where there is a monopoly, the incentive dies, since there is no one to threaten the company's market share. He also considers that the public employee lacks the incentives that a private employee has and, for that reason, the former can never be efficient or innovative. The petitioners consider that the ban on private participation that Costa Rica absurdly maintains has pernicious effects on the environment, by eliminating any incentive for innovation and scientific research.
2. 2For admissibility purposes, they state that they bring the action on the basis of Articles 1, 3, and 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since they consider that they are acting in defense of diffuse interests or interests affecting the community. The action is brought in defense of freedom of commerce, freedom of industry, freedom of choice of employment, the patrimony of Costa Rican citizens, and the right to a healthier environment.
3. 3By email sent on June 1 and 7, 2022, to the address Informes-SC (Authorized to receive reports from the Sala Constitucional)-Outlook, Rubén Galeano submits an Amicus Curiae in defense of RECOPE's monopoly.
4. 4Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Sala to reject outright or on the merits, at any time, even from the time of its filing, any motion submitted for its consideration that proves to be manifestly inadmissible, or when it considers that there are sufficient grounds to reject it, or that it constitutes the mere reiteration or reproduction of a prior identical or similar motion that was rejected.

Drafted by Justice (Magistrado) Castillo Víquez; and,

Considering:

I. CONCERNING THE AMICUS CURIAE FILED BY RUBÉN GALEANO

By email sent to the address authorized by this Sala Constitucional solely for receiving reports, dated June 1 and June 7, 2022, Rubén Galeano filed an amicus curiae application. In this regard, it should be noted that the amicus curiae is a procedural figure that permits the participation, in certain judicial proceedings—in comparative law or at the international level—of participants who wish to express an informed opinion in defense of a public interest or a relevant institutional matter, but who are not parties and hold neither a subjective right nor a legally protected legitimate interest (interés legítimo jurídicamente tutelable); accordingly, they neither displace nor replace the parties, nor do they acquire any right should the proceeding be upheld. An amicus curiae is neither an expert witness (perito) nor a technical consultant, and their role goes beyond that of directly affected parties; it is further characterized by the fact that their opinion is not binding on the acting Tribunal and does not give rise to court costs or fees.

Nevertheless, in our country this figure is not regulated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and therefore the amici curiae brief submitted cannot be accepted. What our legislation does permit, in accordance with Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, is the figure of supporting party intervention (coadyuvancia). That provision establishes that within the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in matters pending at the date the action was filed, or those with a legitimate interest, may appear in the proceedings in order to support the arguments that might justify its admissibility or inadmissibility, or, where applicable, to expand the grounds of unconstitutionality in relation to the matter of their concern. In this specific case, the amicus curiae request is inadmissible, not only because the filing lacks all required formalities as to signature, authentication, and the corresponding stamp of the Colegio de Abogados, but also because, the action being a formal proceeding and the amicus curiae mechanism not being provided for under the Ley de la Jurisdicción Constitucional, it must be rejected.

In any event, it should be recalled that this type of intervention constitutes an incidental procedural intervention whose fate follows that of the main intervention which, for the reasons detailed below, is inadmissible and must be summarily rejected. (See, in a similar vein, ruling number 2020001805 of 11:45 a.m. on January 29, 2020.)

II. CONCERNING THE ADMISSIBILITY OF THE ACTION

The petitioners indicate, for purposes of admissibility, that their standing (legitimación) derives from Article 75, paragraph 2° of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, as they appear in defense of diffuse interests (intereses difusos) and collective interests. The second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional recognizes the possibility of filing an action without an underlying case (asunto base) in situations where "...when, by the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or where the action concerns the defense of diffuse interests, or interests that pertain to the community as a whole." Both grounds will be analyzed to determine whether such standing exists or not.

III. REGARDING DIFFUSE INTERESTS

The legislature introduced into Article 75 of the law governing this jurisdiction the possibility of bringing an action in defense of diffuse interests, with the aim of broadening and completing the range of oversight possibilities available to citizens through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). Diffuse interests are a special type of interest whose manifestation is less concrete and individualizable than that of collective interest (interés colectivo), but which cannot become so broad and generic as to be confused with the interest recognized to all members of society to ensure constitutional legality, since the latter—as has been repeatedly stated—is excluded from the current system of constitutional review. They constitute, then, an interest distributed among each of the members of the public (administrados), mediate if you will, and diffused, but not for that reason any less demonstrable, for the defense before this Sala of certain constitutional rights of singular relevance to the appropriate and harmonious development of society.

It is therefore the special characteristics of these rights in themselves, and not the particular position of those who may hold them in relation to them, that is the key to distinguishing and determining the presence of so-called diffuse interests, as has been expressed in various rulings. In this regard, constitutional jurisprudence has recognized various rights as possessing such characteristics, such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others.

In this case, the petitioners claim to appear in defense of diffuse interests and cite, as those affected, freedom of commerce, freedom of industry, freedom of choice of employment, and the patrimony of Costa Rican citizens. However, these freedoms do not fall within the definition of diffuse interests that this Sala has adopted, because their nature does not permit them to be so considered. Additionally, this Tribunal, by majority, has held that when a rule is susceptible of individual application, as is clearly the case here, diffuse interests may not be invoked to render the action admissible. Thus, recently, in voto N° 2022-011649 of 9:20 a.m. on May 25, 2022, this Sala ruled:

"III.- ON DIRECT STANDING. The petitioner (accionante), in turn, claims to hold direct standing because he states that the challenged rule not only injures the fundamental individual rights of his represented party, but also violates various collective and diffuse rights, due to the effects it produces. Nevertheless, this Sala, by majority, has held that when the challenged rule is susceptible of individual application, diffuse interests may not be invoked to render the action admissible. Thus, in voto n° 2021-002185 of 12:51 p.m. on February 3, 2021, this Constitutional Tribunal stated the following:

'(…) II.- On diffuse interests and the standing of the petitioners in the case under study. The petitioners indicate that their standing derives from the defense of diffuse interests with respect to the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, it should be noted that, as already mentioned, the grounds set forth in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional constitute exceptions to the rule contained in the first paragraph of that same article, which must be carefully analyzed in each specific case. A diffuse interest has been understood as an interest related to a right or legal situation of a special and particular nature, which may be shared by other persons, with all interested parties forming a determined group or category. Thus, the violation of that right may affect all in general or each one individually, which is why any member of the community may file the action to protect the right deemed to have been injured. On this point, the settled jurisprudence of the Sala states:

"It has been held that this is a special type of interest whose manifestation is less concrete and individualizable than that of the collective interest just defined in the preceding considerando, but which cannot become so broad and generic as to be confused with the interest recognized to all members of society to ensure constitutional legality—since the latter, as has been repeatedly stated, is excluded from the current system of constitutional review. It is, therefore, an interest distributed among each of the members of the public, mediate if you will, and diffused, but not for that reason any less demonstrable, for the defense before this Sala of certain constitutional rights of singular relevance to the appropriate and harmonious development of society. It is the special characteristics of these rights in themselves, and not the particular position of those who may hold them in relation to them, that is the key to distinguishing and determining the presence of so-called diffuse interests, as has been expressed in various rulings such as 03705-93 of fifteen hundred hours on July 30 for the right to the environment, number 05753-93 of fourteen hundred forty-five hours on November 9 of that same year for the defense of historical heritage, and number 00980-91 of thirteen thirty hours on May 24, nineteen ninety-one for electoral matters." –see ruling number 360-90– From this definition it is possible to conclude that diffuse interest is composed of an eminently subjective element, relating to the ownership or entitlement of the interest, and an objective element, relating to the impact of the good on society, which distinguishes it from other legal situations.

With respect to the first—the subjective element—it is clear that it is diffused across an unindividualized human group that jointly participates in the enjoyment of the legal good that is the object of the interest, but whose composition does not consist of an identifiable, encompassable set of subjects with relatively clear contours, as is the case with a collective interest. And from the objective perspective, it must be clarified that not every "diffused" interest acquires the legal category of "diffuse interest," but only those imbued with deep social relevance, whose assessment arises from the circumstances of each case—see, among others, rulings numbers 2006-15960 and 2014-4904. In this sense, just as it has been stated that such an interest cannot be so broad and generic as to be confused with the right to ensure constitutional legality—which would amount to the tacit establishment of a popular action (acción popular) not contemplated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional—neither can it be so specific as to permit an individual claim, since in such a case standing would derive from that individual claim—see, among others, rulings numbers 2008-13442, 2009-300, and 2009-9201.

Thus, examples of such interests include the right to a healthy and harmonious environment, the defense of historical heritage, electoral matters, the defense of the right to health, and the oversight of public funds. Therefore, in the case under study, where the petitioners base their standing on the defense of diffuse interests in the area of protection of a healthy and ecologically balanced environment, what is appropriate is to rule as indicated in the following considerandos.

(…)' In the action now before this Court, the same petitioners challenge the same provisions of Articles 50 and 51 of the Regulation in question, as well as Article 52 of the same instrument. Although, beyond the sustainability of wildlife breeding facilities (zoocriaderos), this action focuses on issues of ex situ conservation and environmental education (educación ambiental)—which were also raised in that prior action—the fact remains that this Court's own definition of standing (legitimación), as set forth in the cited ruling, is fully applicable to this new action. Note that, as the Procuraduría General de la República clearly states and the Minister of Environment and Energy emphatically affirms, the challenged regulations are indeed fully capable of individual application and of directly affecting the legal sphere of specific and identifiable individuals who carry on a particular activity subject to the regulation set out in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and its implementing regulation.

Accordingly, it is clear that—contrary to the asserted defense of diffuse interests (intereses difusos)—what is actually at stake is some degree of disagreement with the obligations to which the petitioners must submit in connection with the regulation of the activity they carry on or intend to carry on. Note, as the Minister of Environment and Energy's report correctly observes, that the petitioners are directly connected as founders, managers, or employees of various companies engaged in the exhibition of wildlife or in its tourism promotion. Thus, it is not tenable to invoke alleged conservation and environmental education concerns in order to invoke the diffuse-interests doctrine and thereby bring a direct constitutional challenge while bypassing the strict admissibility requirements set out in the Ley de la Jurisdicción Constitucional, as indicated in considerandos II and III of this ruling.

Under this understanding, and taking into account the identity of the petitioners and the challenged provisions, it is clear that the precedent established in ruling 2018-18563 is fully applicable to the action now before this Court. It must therefore necessarily be concluded that, as in that prior instance, the petitioners lack standing to bring this proceeding, and it is therefore improper to consider and rule on the matters raised. Accordingly, the proper course is to dismiss this action." (underlining not in the original).

In a similar vein, in ruling n° 2021-011994 of 16:30 hours of May 26, 2021, this Court held that:

"(…) It is reiterated that diffuse interest cannot be so broad and generic as to be confused with the right to ensure constitutional legality (which would amount to the tacit establishment of a popular action not contemplated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional); but neither can it be so specific as to permit an individual claim, since in that case standing would derive from that individual claim (…)." (see also, in the same vein, among others, votes nro. 2021-025373 of 9:20 hours of November 10, 2021 and nro. 2022-007466 of 9:45 hours of March 30, 2022) In this case, it is clear that this law may cause individual harms that, in turn, are capable of being concretized in instances of individual application affecting specific persons and of directly affecting the legal sphere of specific and fully identifiable individuals—that is, those natural or legal persons harmed by the existence of the established monopoly—who would be entitled to bring the corresponding administrative or judicial claim. Consequently, in accordance with the foregoing jurisprudential precedents, this Court finds that the petitioners lack direct standing to bring this action.

As for the right to a healthy environment, the defense of which the petitioners invoke as the basis for their standing on the ground that the challenged Law infringes it, this does not apply in the present case. Consider that the alleged harm to the environment is related to the impossibility of investing in and researching alternative forms of energy. The petitioners' assertion that RECOPE is responsible for such research not being conducted on account of its cost is a subjective opinion of the petitioners unsupported by any evidence. Whether RECOPE does not invest in researching alternative forms of energy, whether the cost of such research is high, whether there are no companies willing or able to make such an investment—these are all assertions made by the petitioners that lack foundation, not only in law but also in fact. For that reason, they cannot be accepted.

IV. ON COLLECTIVE INTERESTS

With respect to another of the possible sources of standing established in the second paragraph of Article 75 referenced above, namely the one expressed as "interests that concern the collectivity as a whole," this Court has already clarified that the legislature thereby refers to the standing held by a corporate body when it acts as such through its representatives in defense of the rights and interests of the persons who make up its membership, and, in addition, only when the challenge concerns norms or provisions that affect that core of rights or interests constituting the raison d'être and the unifying factor of the association—even in cases where the effects of such norms might be felt individually by each of its members. This scenario clearly does not fit the circumstances of the present case, since the petitioners act in their personal capacity. It must be recalled that when the law allows actions to be filed without a pending matter, in defense of interests that concern the collectivity as a whole, the cornerstone of the system is preserved, namely: that the unconstitutionality must be useful in defending the rights or interests of some person or group of persons.

There must therefore always exist that link between the object of the action—that is, what is sought through it—and the impact that the resolution would have on private parties, whether one or more of them associated for the defense of the sphere of their rights and interests. In this case, that link is absent because the interest connecting the petitioners is so general that it loses all nexus with the object of the action, to the point that no difference can be perceived between the effect of the unconstitutionality for them and the effect it produces for all other citizens of the country, thereby rendering the action practically a popular action in pursuit of the defense of constitutional legality—inadmissible within our current system of constitutional review as has been clearly established through the jurisprudence of this Court. For the foregoing reasons, the petitioners' possible standing based on interests that concern the collectivity as a whole must be rejected.

V.Finally, it is important to recall that, when analyzing this issue, this Court, in ruling N° 96-6942, stated the following:

"In this action, the aim is to challenge a legislative decision taken pursuant to the text of Article 46 of the Constitución Política, on the ground that, in general, the establishment of monopolies is not admissible in a market economy such as the one operating in our country, and in particular because such establishment constitutes an illegitimate restriction on freedom of commerce. However, taking into account that—as stated—Article 46 of the Constitución Política expressly provides for the creation of monopolies in favor of the State, such as the one under discussion, the conclusion is that it is solely the reasonableness and adequacy of the norm to the purpose pursued that is in question, so it may be affirmed that this is not a case involving a denunciation of an infringement of those rights from which it would be possible to say that a diffuse interest arises in citizens for their maintenance and observance, since it could not be affirmed that what is discussed in this action affects in a pronounced and decisive manner any of the relevant facets of the development or structuring of Costa Rican society.

To admit in this matter standing based on diffuse interests for the protection of said constitutional norms would distort the concept, because it would come to be legally impossible to distinguish from a popular action and the right of citizens to supervise and control constitutional legality—which, as stated, were expressly excluded as forms of standing within our system of constitutional review."

VI. CONCLUSION

For the foregoing reasons, the action must be rejected outright, since the petitioners lack any standing to bring the challenge they seek.

VII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE RECORD

The parties are advised that, if they have submitted any paper documents, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, these must be retrieved from the office within a maximum period of 30 business days counted from notification of this ruling. Otherwise, all material not retrieved within this period will be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by Corte Plena in session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial in session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is rejected outright. Justice Rueda Leal gives different reasons with respect to diffuse interests. The amicus curiae filed by Rubén Galeano is rejected.

Fernando Castillo V. President Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

José Roberto Garita N.

Different reasons of Justice Rueda Leal with respect to diffuse interests.

In the majority's view, it is not tenable to claim standing based on diffuse interests when the challenged norm is capable of individual application and of directly affecting the legal sphere of specific and identifiable individuals. The undersigned dissents from this assertion for the following reasons.

Diffuse interests are those whose ownership belongs to a community of persons not formally organized, but whose union arises from a social need, a physical characteristic, ethnic origin, a personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is spread or diluted among an unidentified plurality of subjects; in this sense, in light of the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a constitutional challenge based on this type of interest must inexorably be referred to that plurality, in the terms set forth above.

This Court has enumerated various constitutional goods and rights in relation to which a diffuse interest may be argued—for example, the right to a healthy and ecologically balanced environment, the cultural heritage, the territorial integrity of the country, the sound management of public expenditure, consumer rights, among others.

In this regard, the following clarifications must be made. On one hand, the aforementioned goods and rights transcend the individual or corporate sphere, because they concern the community as a whole; thus, environmental harm does not merely affect the residents of a region, but rather injures or places in serious jeopardy the right to a healthy and ecologically balanced environment for the entire country, and even, depending on its magnitude, for humanity as a whole. Similarly, the defense of the proper management of public funds authorized in the National Budget reflects an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of a specific group.

The distinction is not simple; however, a point of balance must certainly be sought, so that diffuse interests (intereses difusos) in the sense described above find constitutional protection, without the concept being extended so far as to give rise to a popular action (acción popular) through that avenue in the various constitutional proceedings, with the exception of what is provided in Article 105 of the Ley de Biodiversidad.

To that end, the constitutional judge must assess each case individually in order to determine whether the interest at stake in a given matter is of such a degree of significance, and whether the alleged problem disperses its harmful effects across such a wide range of persons, as to justify concluding that the interest at issue concerns the community at large.

With respect to the foregoing, it must be noted that the mere fact that a challenged rule or directive, when it is the subject of a constitutional action (acción de constitucionalidad), is capable of individual application and of directly affecting the legal sphere of specific and identifiable persons, does not mean that a diffuse interest is thereby ruled out, since there are situations in which both perspectives converge. For example, consider a provision that exempted a work on a structure declared a cultural heritage site from preservation requirements; in such a matter, the measure would affect diffuse interests, since its harmful consequences would be dispersed throughout an entire community, which does not preclude the possibility that, equally and simultaneously, an individual who is a regular visitor to that site might be personally harmed and could bring a claim. Therefore, the existence of a diffuse interest does not preclude an individual from experiencing harm to their personal interests, which may, depending on the circumstances, be of greater magnitude than that suffered by the general population.

Furthermore, an application of the pro actione principle also leads to interpreting legal norms in a manner favorable to the protection of fundamental rights and the safeguarding of constitutional supremacy. Consequently, standing (legitimación) based on diffuse interests is appropriate regardless of whether the challenged provision or act is capable of individual application.

In the present case, however, the existence of any diffuse interest recognized by this Court is not clearly established.

Paul Rueda L.

Revisión del Documento 1 Res. Nº 2022-014869 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y cero minutos del veintinueve de junio de dos mil veintidós.

Acción de inconstitucionalidad promovida por ALEJANDRO JESÚS DÍAZ CORDERO, mayor, casado, piloto, vecino de San Francisco de Dos Ríos, portador de la cédula de identidad número 0112250205, DANIEL GERARDO SANCHO VARGAS, mayor, ingeniero civil, vecino de Calle Blancos, Goicoechea, portador de la cédula de identidad número 0108180542, JOSÉ JOAQUÍN DE JESÚS FERNÁNDEZ CORDERO, mayor, divorciado, economista, vecino de San Ramón, La Unión, Cartago, portador de la cédula de identidad número 0106800051, VICTORIA EUGENIA SELVA MORA, mayor, casada, medica general, vecina de Calle Blancos, Goicoechea, portadora de la cédula de identidad número 0108430073, contra la Ley N° 7356 de 24 de agosto de 1993, Ley “Del Monopolio Estatal de Hidrocarburos Administrado por RECOPE" "Establece Monopolio a favor del Estado para la Importación, Refinación y Distribución de Petróleo, Combustibles, Asfaltos y Naftas".

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:43 del 24 de mayo de 2022, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N° 7356 de 24 de agosto de 1993. Alegan que esta ley, que es el objeto de esta acción, es contraria a los artículos 1, 2, 11, 28, 46, 60, 56 y 121 inciso 13) de la Constitución Política, así a su espíritu, letra y espíritu, todo lo cual lesiona de forma constante, el patrimonio de la ciudadanía con graves y ruinosos resultados, no solo para los actores, sino para la ciudadanía en su conjunto. Manifiestan que la acción se dirige contra prácticas del Estado cuyos efectos, en la realidad, son confiscatorios. Asimismo, se dirige contra el perjuicio ambiental resultante de los efectos de la ley impugnada y en defensa del principio “libertatis” pues, al ser las normas impugnadas de alcance general, se está en presencia de intereses difusos y colectivos, pues se lesionan las libertades de máximo rango jurídico de la ciudadanía.Plantean, también, la defensa del sistema de derechos, libertades y garantías constitucionales en su conjunto pues el Estado, a menudo bajo el pretexto de una emergencia internacional, ha implementado medidas temporales que luego no son derogadas cuando pasa la situación que inicialmente las originó, sino que más bien, adquieren carácter permanente mediante formalizaciones legislativas, con lo cual todo termina siendo una lesión a la Constitución Política. Consideran que la ley impugnada es una manifestación del exceso en las potestades del Estado, que desemboca en una constante agresión patrimonial al ciudadano común. Ese monopolio creado por ley, lejos de perseguir un fin público, busca el enriquecimiento del Estado a través de tributos con carácter expropiatorio. El artículo 46 de la Constitución Política, no solo prohíbe de forma expresa la existencia de monopolios de carácter particular, sino que extiende la prohibición “a cualquier acto, incluso originado en una ley, que amenace o restrinja la liberta de comercio”.Consideran los actores que la emisión de la ley impugnada lejos de ajustarse a la voluntad del constituyente, procuró enmascarar una violación sostenida de esta, no sólo en el aspecto meramente formal, sino en sus consecuencias prácticas, pues los aspectos negativos del monopolio recaen sobre toda la ciudadanía lo que se refleja en los altos impuestos que recaen sobre el consumo de hidrocarburos y la propiedad de vehículos. Manifiestan los actores que la ley lesiona el artículo 56 de la Constitución Política. A su juicio, desde la perspectiva económica, cualquier monopolio, sin importar la naturaleza o industria, conduce inequívocamente a una pérdida de bienestar que se refleja, entre otros aspectos, en una reducción en la inversión y un aumento del desempleo. También lesiona el artículo 50 constitucional, en tanto este dispone que el Estado procurará el mayor bienestar de todos los habitantes del país; el monopolio tiene efectos contrarios a esa búsqueda de bienestar.Consideran los actores que la inconstitucionalidad de origen, se fue consolidando a través de hechos asociados con “emergencias” de carácter internacional. En el ordenamiento jurídico costarricense, todas las normas están sometidas al control de constitucionalidad, discrecionalidad y legalidad. La Constitución Política, artículos 121, inciso 7), 140 inciso 4) y 180 contiene la doctrina de la emergencia. Las emergencias, reales o supuestas, han sido el pretexto más socorrido para justificar la ruptura del orden constitucional en todos los países, sobre todo cuando se extienden en el tiempo y generan la doctrina conocida como “normalización de la emergencia”. Todo operador jurídico, a interactuar con una norma o aplicarla en un caso específico, debe hacer un ejercicio de interpretación bajo ciertos parámetros lógicos (sana crítica). El Estado solo puede existir para estar al servicio de la persona humana.De ahí que ninguna autoridad puede tomar una norma constitucional y valerse de ella para romper o disminuir libertades. Tampoco podría darle una interpretación que la vacíe de contenido o la vuelva inútil, pues como norma suprema sus disposiciones son directamente aplicables. Bajo el principio de unidad de la Constitución, el artículo 46 no puede interpretarse aisladamente del artículo 28, que contiene la esfera mínima de libertades garantizadas a la ciudadanía. En tal sentido, los votos N° 1635-90, 1195-91 y 272-90, entre otros, señalaron que la libertad de comercio no puede limitarse sino bajo los parámetros del artículo 28. Así, es un contrasentido que el Estado incurra en las mismas prácticas y tendencias que la Constitución ordena impedir. La disminución resultante en el ámbito de libertad, viene a ser aún más gravosa por no mediar las indispensables condiciones estipuladas en el artículo 28.Al violarse el artículo 46, se lesionan también los artículos 50 y 56. Estiman que la existencia misma de la ley impugnada, es una admisión tácita por parte del Estado, de que la importación y comercialización de hidrocarburos es en principio, una actividad privada, como lo son en términos generales, las actividades productivas. Si bien es cierto el legislador goza de plena libertad para abstraer del orden privado, según su criterio, actividades como la importación, refinación, distribución y comercio de combustibles, esta posición no puede ser recibida desde la óptica republicana. De serlo, que sentido tendría reconocer derechos y libertades en la Constitución. El legislador puede emitir normas para reglamentar el ejercicio de libertades fundamentales, pero las normas deben someterse a los límites que la propia Constitución impone al legislador. Así, en este caso, el legislador está obligado a combatir cualquier práctica monopolística, a no interferir en las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público ni los derechos de terceros y a abstenerse de cualquier amenaza o restricción a la libertad de comercio, agricultura e industria.No obstante, en cuanto al mercado de hidrocarburos, es indiscutible que el Estado ha obrado por décadas en contra de estos imperativos constitucionales. Según lo expuesto, el monopolio pareciera subsistir únicamente como una fuente solapada de ingresos monetarios para el Estado, de manera que estamos ante la sustitución del “interés general” por el “interés del Estado”. Se trata así, según expresión de la Sala Constitucional de un “ejercicio arbitrario y sin sentido del poder político”, cuya única motivación es expoliar a la ciudadanía en beneficio exclusivo del Estado. La Constitución, en los artículos 2 y 121 inciso 13), establece como único medio lícito para la fijación de impuestos su aprobación en vía legislativa. Sin embargo, RECOPE y ARESEP han evadido ese principio. A través de décadas, el Estado ha financiado sus actividades a través de la venta de combustibles. Un precio fijado por encima del precio de la libre competencia, equivale a un impuesto.Además, el impuesto vigente sobre los combustibles, que representa un 40% del precio final al consumidor, no es siquiera un mecanismo de “justicia distributiva”, sino una forma evidente de castigar al ciudadano por el uso de combustible que solamente beneficia al Estado. Consideran los actores que el monopolio establecido por la ley impugnada es inconstitucional por el perjuicio que ocasiona al derecho ciudadano a un ambiente sano. La investigación en busca de fuentes alternativas de energía, en contraste, es una actividad muy costosa y carente de réditos probables en el corto plazo. Requiere de gran inversión y el dinero debe ser generado desde otras actividades mucho más lucrativas. Estiman que, en Costa Rica, esa inversión no es posible por la existencia del monopolio estatal en la actividad. Los recursos generados por RECOPE no son reinvertidos en investigación de ningún tipo. Tampoco existe indicio alguno de que esta situación vaya a cambiar a corto plazo.James Buchanan, Premio Nobel de Economía por su teoría del Public Choise, estima que cuando hay monopolio, el incentivo muere, al no existir nadie que amenace la participación de la empresa en el mercado. También considera que el empleado público carece de los incentivos que tiene el empleado privado y, por esa razón, el primero nunca podrá ser eficiente ni innovador. Estiman que la veda a la participación privada que absurdamente mantiene Costa Rica, tiene efectos perniciosos en el ambiente, al eliminar cualquier incentivo a la innovación e investigación científica.
2. 2Para efectos de admisibilidad, señalan que interponen la acción con fundamento en los artículos 1, 3 y 75, párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues estiman que actúan en defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad. La acción se plantea en defensa de la libertad de comercio, libertad de industria, libertad de elección de trabajo y del patrimonio de la ciudadanía costarricense y derecho a un ambiente más sano.
3. 3Por correo remitido el 1 y 7 de junio de 2022 a la dirección Informes-SC (Autorizado para recibir informes de la Sala Constitucional)-Outlook, Rubén Galeano presenta un Amicus Curiae en defensa del monopolio de RECOPE.
4. 4El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I. SOBRE LA AMICUS CURIAE PRESENTADA POR RUBÉN GALEANO

Mediante correo electrónico remitido a la dirección autorizada por esta Sala Constitucional, únicamente, para recibir informes, del 1 y 7 de junio de 2022, Rubén Galeano interpone una gestión de Amicus Curiae. Al efecto, cabe destacar que el amicus es una figura procesal que permite la intervención en ciertos procesos judiciales -en el derecho comparado o a nivel internacional- de participantes que desean expresar una opinión fundada en defensa de un interés público o de un tema institucional relevante, pero no son partes ni tienen derecho subjetivo o interés legítimo jurídicamente tutelable, por lo tanto, no desplazan o reemplazan a éstas ni adquieren ningún derecho en caso de ser estimado el proceso. No se trata de un perito o de un consultor técnico y su actividad excede el de los directamente afectados y se caracteriza porque su opinión no vincula al Tribunal actuante ni genera costas u honorarios.

No obstante, en nuestro país, la figura no está regulada en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de tal forma que no puede aceptarse el escrito de amici presentado. Ahora bien, lo que nuestra lesgislación sí admite, de conformidad con el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la figura de la coadyuvancia. Dicho numeral establece que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, para coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. En este caso concreto, la solicitud de amicus resulta improcedente, no solo porque la gestión carece de toda formalidad en cuanto a firma, autenticación y el correspondiente timbre del Colegio de Abogados, sino también, porque al ser la acción un proceso formal y al no estar previsto el mecanismo amicus en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, debe rechazarse.

En todo caso, cabe recordar que este tipo de intervenciones supone una intervención procesal accesoria y su suerte sigue la de la intervención principal que, por los motivos que se detallan infra, resulta inadmisible y debe ser rechazada de plano. (Véase en similar sentido la sentencia número 2020001805 de las 11:45 horas del 29 de enero de 2020).

II. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

- Los actores señalan, para efectos de admisibilidad, que su legitimación deriva del artículo 75, párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto acuden en defensa de intereses difusos y colectivos. El párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional reconoce la posibilidad de interponer una acción sin asunto base, en los casos en que “...cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto.” Se analizarán ambos supuestos para determinar si tal legitimación existe o no.

III. EN RELACIÓN CON LOS INTERESES DIFUSOS

El legislador introdujo en el artículo 75 de la ley que rige esta jurisdicción, la posibilidad de accionar con sustento en la defensa de intereses difusos, con el fin de ampliar y completar la gama de posibilidades de fiscalización que tienen los ciudadanos por intermedio de una acción de inconstitucionalidad. Los intereses difusos son un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del interés colectivo, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata entonces de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, ante esta Sala, de algunos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad.

Son entonces las especiales características de estos derechos por sí mismos y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos, tal y como se ha manifestado en distintas resoluciones. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado diversos derechos que gozan de tales características, como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y el buen manejo del gasto público, entre otros.

En este caso, los actores alegan que acuden en defensa de intereses difusos y citan, como afectados, la libertad de comercio, la libertad de industria, la libertad de elección de trabajo y del patrimonio de la ciudadanía costarricense. Sin embargo, estas libertades no encuadran dentro de la definición de intereses difusos que ha hecho la Sala porque su naturaleza no permite considerarlos como tal Adicionalmente, este Tribunal, por mayoría, ha estimado que cuando una norma es susceptible de aplicación individual, como claramente sucede en este caso, no cabe invocar los intereses difusos para admitir la acción. Así, recientemente, en el voto N° 2022-011649 de las 9:20 horas del 25 de mayo de 2022, esta Sala resolvió:

“III.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DIRECTA. El accionante, a su vez, dice ostentar legitimación directa, porque refiere que la norma impugnada no solo lesiona los derechos fundamentales de carácter individual de su representado, sino que vulnera sendos colectivos y difusos, por los efectos que produce. No obstante, esta Sala, por mayoría, ha estimado que cuando la norma que se impugna es susceptible de aplicación individual, no cabe invocar la defensa de intereses difusos para admitir la acción. Así, en el voto n° 2021-002185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021 este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“(…) II.- Sobre los intereses difusos y la legitimación de los accionantes en el caso bajo estudio. Las accionantes señalan que su legitimación proviene de la defensa de los intereses difusos respecto de la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Al respecto, cabe indicar que, como ya se mencionó, los supuestos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional constituyen excepciones a la regla contenida en el párrafo primero del mismo artículo, que deben ser analizados cuidadosamente en cada caso concreto. El interés difuso ha sido entendido como aquel interés relacionado con un derecho o situación jurídica de naturaleza especial y particular, que puede ser compartido por otras personas, formando todos los interesados un grupo o categoría determinada. Así, la vulneración de ese derecho puede afectar a todos en general o a cada uno en particular, de ahí que cualquier miembro de la colectividad puede interponer la acción para proteger el derecho que se estima lesionado. Sobre el particular, la reiterada jurisprudencia de la Sala indica que:

"Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral." –ver sentencia número 360-90- De esta definición es posible estimar que el interés difuso está conformado por un elemento eminentemente subjetivo, relativo a su pertenencia o titularidad del interés, y otro objetivo, relacionado con la incidencia del bien en la sociedad, que lo distingue de otras situaciones jurídicas.

En relación con el primero -el subjetivo-, es claro que la misma se encuentra difuminada en un grupo humano no individualizado, que coparticipa en el disfrute del bien jurídico objeto del interés, pero cuya conformación no resulta de un conjunto de sujetos identificable, abarcable y de contornos relativamente nítidos, como sí ocurre en el interés colectivo. Y desde la perspectiva objetiva, debe aclararse que no todo interés "difuminado" adquiere la categoría jurídica de "interés difuso", sino únicamente aquellos impregnados de una profunda relevancia social, cuya valoración resulta de las circunstancias de cada caso –ver, entre otras, sentencias números 2006-15960 y 2014-4904-. En este sentido, así como se ha dicho que ese interés no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional -lo que supondría la instauración tácita de una acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo –ver, entre otras, sentencias números 2008-13442, 2009-300 y 2009-9201-.

Así, ejemplos de tales intereses son el derecho a un ambiente sano y armonioso, la defensa del patrimonio histórico, la materia electoral, la defensa del derecho a la salud y la fiscalización de los fondos públicos. De tal forma, en el caso bajo estudio, donde las accionantes refieren su legitimación respecto de la defensa de intereses difusos en materia de protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que corresponde es pronunciarse conforme se indica en los considerandos siguientes.

(…)

En la acción que ahora se conoce, los mismos accionantes cuestionan las mismas normas de los artículos 50 y 51 del Reglamento en cuestión, así como el artículo 52 del mismo instrumento, y si bien, más allá de la sostenibilidad de los zoocriaderos, en esta acción se centran sobre temas de conservación ex situ y educación ambiental -que también fue señalado en aquella acción-, lo cierto es que la misma definición de esta Sala sobre la legitimación, tal como se dispuso en la sentencia de cita, resulta de plena aplicación en esta nueva acción. Nótese que, ciertamente, tal como lo señala claramente la Procuraduría General de la República y de manera enfática lo refiere el Ministro de Ambiente y Energía, la normativa que se cuestiona sí es totalmente susceptible de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares e identificables, que ejercen una determinada actividad, sujeta a la regulación señalada en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su reglamento.

De tal manera, es claro que contrario a la aducida defensa de intereses difusos, lo que se encuentra de por medio es algún grado de inconformidad con la sujeción a que deben someterse para la regulación de la actividad que ejercen o pretenden ejercer ; véase que como bien refiere el informe del Ministro de Ambiente y Energía, los accionantes se encuentran directamente relacionados como fundadores, gerentes o servidores de diversas empresas relacionadas con la exhibición de fauna silvestre o su promoción turística. Así, resulta inviable aducir presuntos problemas de conservación y de educación ambiental, para utilizar la figura de los intereses difusos y promover con ello una acción de inconstitucionalidad directa obviando los estrictos requisitos de admisibilidad señalados en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal como se indicó en los considerandos II y III de esta resolución.

Bajo esta inteligencia, y tomando en consideración la identidad de accionantes y de la normativa cuestionada, es claro que el precedente de la sentencia 2018-18563 resulta plenamente aplicable a esta acción que ahora se conoce, de donde debe necesariamente concluirse que al igual que en aquella anterior ocasión, los accionantes carecen de legitimación para la interposición de este proceso, por lo que resulta improcedente conocer y pronunciarse sobre los aspectos planteados. De tal manera, lo procedente es declarar sin lugar esta acción” (el subrayado no corresponde al original).

En similar sentido, en la sentencia n° 2021-011994 de las 16:30 horas del 26 de mayo de 2021 esta Sala dispuso que:

“(…) Se reitera que el interés difuso no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional (lo que supondría la instauración tácita de acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional); pero tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues, en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo (…)”. (véase en este mismo sentido, entre otros, los votos nro. 2021-025373 de las 9:20 horas del 10 de noviembre de 2021 y nro. 2022-007466 de las 9:45 horas del 30 de marzo de 2022) En este caso, es claro que esta ley puede provocar afectaciones individuales que, a su vez, son susceptibles de concretizarse en casos de aplicación individual en cabeza de personas específicas y que pueden incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares y plenamente identificables sea, de aquellas personas física o jurídicas, a quienes les afecte la existencia del monopolio dispuesto, y que estarían habilitadas para plantear la correspondiente reclamación administrativa o judicial. En consecuencia, conforme a los antecedentes jurisprudenciales precitados, esta Sala estima que los accionantes carecen de legitimación directa para plantear esta acción.

En cuanto al derecho a un ambiente sano, cuya defensa los actores invocan como sustento de su legitimación, por estimar que la Ley cuestionada lo lesiona, no aplica en este caso. Veamos que el presunto perjuicio al medio ambiente, está relacionado con la imposibilidad de invertir e investigar en formas alternativas de energía. La afirmación de los actores en el sentido de que RECOPE es responsable de que tal investigación no se realice en razón de su costo, es una opinión subjetiva de los actores, que no está apoyada en prueba alguna. Si RECOPE no invierte en investigar en formas alternativas de energía, si el costo de tales investigaciones es alto, si no hay empresas que deseen o puedan hacer esa inversión, son todas afirmaciones que los actores hacen y que carecen de fundamento, no solo jurídico sino también de hecho. Por tal razón, no son de recibo.

IV. SOBRE LOS INTERESES COLECTIVOS

En relación con otra de las posibles fuentes de legitimación establecidas en el párrafo 2° del artículo 75 señalado, la recogida en la expresión “intereses que atañen a la colectividad en su conjunto”, ya la Sala ha precisado que con ella se refiere el legislador a la legitimación que ostenta un cuerpo corporativo, cuando actúa como tal por intermedio de sus representantes, en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa, pero además de lo anterior, siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que inciden en aquel núcleo de derechos o intereses que constituyen la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. Esto, incluso, cuando en algunos casos, los efectos de tales normas pudieran repercutir de manera individualizada en cada uno de sus miembros. Claramente este supuesto no se ajusta a lo expuesto en este caso, en tanto los accionantes actúan en su condición personal.

Es necesario recordar que cuando la ley permite la presentación de acciones sin asunto previo, en defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, se mantiene lo que es la piedra angular del sistema, a saber: que la inconstitucionalidad resulte útil para defender derechos o intereses, sea de alguna persona o grupo de personas. Es por ello que debe existir siempre ese ligamen entre el objeto de la acción, es decir lo que se persigue con ella y la repercusión que tenga lo resuelto para los particulares, ya sea uno o varios de ellos asociados para la defensa de la esfera de sus derechos e intereses. En este caso, ese ligamen falta porque es tan general el interés que vincula a los accionantes que pierde todo nexo con el objeto de la acción, de manera que no se percibe ninguna diferencia entre el efecto de la inconstitucionalidad para ellos frente al que produce para todos los demás ciudadanos del país, volviéndose con ello prácticamente una acción popular en procura de la defensa de la legalidad constitucional, inadmisible dentro de nuestro actual sistema de revisión constitucional según ha quedado claramente establecido a través de la jurisprudencia de esta Sala. Por lo expuesto, debe descartarse su posible legitimación al amparo de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto.

V. Finalmente, es importante recordar que, al analizar este tema, la Sala, en la sentencia N° 96-6942, señaló lo siguiente

“En esta acción, se pretende combatir una decisión legislativa tomada al amparo del propio texto del artículo 46 de la Constitución Política, por entender que, en general, no es admisible el establecimiento de monopolios en una economía de mercado como la que funciona en nuestro país, y en particular porque tal instauración resulta una limitación ilegítima de la libertad de comercio. Sin embargo, tomando en cuenta que -como se dijo- existe una posibilidad expresa en el numeral 46 de la Constitución Política para la creación de monopolios a favor del Estado, como el que se discute, se llega a la conclusión que es únicamente la razonabilidad y adecuación al fin perseguido de la norma lo que está en discusión, de modo que puede afirmarse que no se está ante una denuncia de infracción de aquellos derechos de los que sería posible predicar que hacen nacer en los ciudadanos un interés difuso en su mantenimiento y respeto, pues no podría afirmarse que lo que se discute en esta acción, incida de forma acentuada y decisiva en alguna de las facetas relevantes del desarrollo o estructuración de la sociedad costarricense.

Admitir entonces en este asunto una legitimación basada en intereses difusos para la protección de dichas normas constitucionales, sería desnaturalizar el concepto, porque vendría a ser jurídicamente imposible de diferenciar de una acción popular y el derecho de los ciudadanos para la vigilancia y control de la legalidad constitucional los que -como se dijo- fueron expresamente excluidos como formas de legitimación dentro de nuestro sistema de revisión constitucional”.

VI. CONCLUSIÓN

- En razón de lo expuesto, la acción debe ser rechazada de plano, puesto que no le asiste a los accionantes ninguna legitimación para la impugnación que pretende

VII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción. El Magistrado Rueda Leal da razones diferentes respecto a los intereses difusos. Se rechaza la amicus curiae presentada por Rubén Galeano.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

José Roberto Garita N.

Razones diferentes del magistrado Rueda Leal respecto a los intereses difusos.

En criterio de la mayoría, resulta inviable alegar legitimación por intereses difusos, cuando la norma cuestionada es susceptible de aplicación individual e incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares e identificables. El infrascrito disiente de esta aserción por los siguientes motivos.

Intereses difusos son aquellos, cuya titularidad pertenece a una comunidad de personas que no se encuentra organizada formalmente, pero cuya unión se produce a partir de una necesidad social, una característica física, el origen étnico, una orientación personal o ideológica, el consumo de cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado o diluido entre una pluralidad no identificada de sujetos; en este sentido, a la luz del párrafo 2°, del ordinal 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la impugnación por inconstitucional con base en este tipo de interés inexorablemente debe estar referida a esa pluralidad, en los términos expuestos.

Esta Sala ha enumerado diversos bienes y derechos constitucionales, en relación con los cuales se puede argüir un interés difuso, verbigracia, el ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el patrimonio cultural, la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, los derechos del consumidor, entre otros.

Al respecto, deben efectuarse las siguientes precisiones. Por un lado, los mencionados bienes y derechos trascienden la esfera individual o corporativa, porque incumben a una generalidad; así, un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región, sino que lesiona o pone en grave riesgo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todo el país, incluso, según la envergadura, de la humanidad como tal. De igual forma, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República refleja un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no solo de un grupo específico.

La distinción no es sencilla; empero, ciertamente se debe buscar un punto de equilibrio, de modo que los intereses difusos en el sentido expuesto hallen cobijo constitucional, sin que se llegue a una extensión tal del concepto, que por esa vía se configure una acción popular en los diversos procesos de constitucionalidad, con excepción de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley de Biodiversidad.

Para tales efectos, el juez constitucional debe valorar caso por caso, a fin de definir si el interés en un determinado asunto reviste tal grado de trascendencia y la problemática acusada difumina sus perjuicios con semejante cobertura, como para justificar que se esté ante un interés que atañe a la comunidad en general.

En cuanto a lo antedicho, se debe observar que el mero hecho de que una norma o directriz cuestionada, cuando ello es objeto de un proceso de acción de constitucionalidad, sea susceptible de aplicación individual e incidir de forma directa en la esfera jurídica de personas singulares e identificables, no significa el descarte de un interés difuso, toda vez que hay situaciones en las que confluyen ambas perspectivas. Por ejemplo, piénsese en una disposición que de los requerimientos de preservación eximiera a una obra en una estructura declarada patrimonio cultural; en un asunto así, la medida afectaría intereses difusos, toda vez que sus consecuencias perniciosas se dispersarían dentro de toda una comunidad, lo que no obsta para que, igual y simultáneamente, un individuo, asiduo visitante de tal sitio, se viera perjudicado en lo personal y pudiera entablar un reclamo. Ergo, la existencia de un interés difuso no excluye que un sujeto pueda experimentar una lesión en sus intereses particulares, incluso, según las circunstancias, de mayor calado que en la generalidad de personas.

A mayor abundamiento, una aplicación del principio pro actione también lleva a interpretar las normas de manera favorable para la tutela de los derechos fundamentales y la protección de la supremacía constitucional. Por consiguiente, la legitimación por intereses difusos deviene procedente independientemente de que la disposición o el acto impugnado fuese susceptible de aplicación individual.

En el caso de marras, empero, no se determina con claridad la existencia de algún interés difuso reconocido por esta Sala.

Paul Rueda L.