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Res. 01622-2022 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 19/01/2022
OutcomeResultado
The Chamber denies the unconstitutionality action because Article 8 of Decree 34312—which contained the PHD's geographic coordinates—was already annulled in 2016 for failure to conduct prior indigenous consultation, the project is inactive, and the claims of harm to forests and indigenous territories lack concrete foundation.La Sala declara sin lugar la acción porque el artículo 8 del Decreto 34312 —que contenía las coordenadas del PHD— ya fue anulado en 2016 por omisión de consulta indígena, el proyecto está inactivo y los alegatos de afectación a bosques y territorios indígenas carecen de sustento concreto.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber resolved an unconstitutionality action brought by a Brorán indigenous person of the Térraba Territory against Executive Decree No. 34312-MP-MINAE (2008), which declared the El Diquís Hydroelectric Project (PHD) of national convenience and public interest. The petitioner alleged violations of the forest irreducibility principle, ILO Convention 169, constitutional Article 50, and the Indigenous Law, due to the risk of flooding, logging, and land-use change in indigenous territories. The Chamber denied the action because Article 8 of the same decree—containing the project's geographic coordinates—had already been struck down in 2016 (Res. 2016-15711) for failure to conduct the mandatory prior indigenous consultation. Without coordinates defining the PHD's location, no concrete harm to indigenous forests or territories can be established. The Chamber also rejected the request to grant legal personhood to the Río Grande de Térraba.La Sala Constitucional resolvió una acción de inconstitucionalidad presentada por un indígena Brorán del Territorio Térraba contra el Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE (2008), que declaró de conveniencia nacional e interés público el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís (PHD). El accionante alegó violaciones al principio de irreductibilidad del bosque, al Convenio 169 de la OIT, al artículo 50 constitucional y a la Ley Indígena, por el riesgo de inundación, tala y cambio de uso de suelo en territorios indígenas. La Sala declaró la acción sin lugar porque el artículo 8 del mismo decreto —que contenía las coordenadas geográficas del proyecto— ya había sido declarado inconstitucional en 2016 (Res. 2016-15711) por omisión de la consulta indígena previa. Sin coordenadas que definan la ubicación del PHD, no puede acreditarse afectación concreta a los bosques o territorios indígenas. La Sala rechazó también la solicitud de reconocer personalidad jurídica al Río Grande de Térraba.
Key excerptExtracto clave
However, since there are no coordinates defining the PHD's location and its execution is uncertain, the claim that indigenous territories—communal private property—will be reduced through flooding or forest clearing lacks any foundation. In sum, Decree 34312 does not violate the principle of forest irreducibility, nor ILO Convention 169, because the location and execution of the Project in indigenous territories, collective private property, is uncertain, and it was issued in line with norms that the Constitutional Chamber has declared consistent with Constitutional Law. The foregoing is so for the simple reason that the project could not proceed, given that since 2016, prior to the filing of this proceeding, there was already a declaration of unconstitutionality regarding the coordinates that defined 'the sites for extraction of materials for the dam, powerhouse and ancillary works.' If the unconstitutionality arguments are based on an alleged violation of the forest irreducibility principle and a supposed injury or threat to indigenous property, one must conclude that those arguments are moot in the face of the material impossibility of carrying out the project in question due to the lack of a properly delimited geographic location.Sin embargo, al no haber coordenadas que definan la ubicación del PHD y ser incierta su ejecución, carece de sustento el alegato de que se reducirán, por inundación o tala de bosques, los territorios indígenas, propiedad privada comunitaria. En síntesis, el Decreto 34312 no violenta el principio de irreductibilidad del bosque, ni el Convenio 169 de la OIT, porque es incierta la ubicación y realización del Proyecto en territorios indígenas, propiedad privada colectiva, y se dictó en consonancia con normas que la Sala Constitucional ha declarado que se ajustan al Derecho de la Constitución. Lo anterior por la sencilla razón de que el proyecto no podía seguir adelante, dado que desde el año 2016, de previo a la interposición de este proceso, ya había una declaratoria de inconstitucionalidad respecto de las coordenadas que definían «los sitios para explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas». Si los argumentos de inconstitucionalidad se basan en una presunta afectación al principio de irreductibilidad de los bosques y una supuesta lesión o amenaza a la propiedad indígena, se debe concluir que los mismos son insubsistentes ante una imposibilidad material de llevar adelante el proyecto en cuestión por falta de una ubicación geográfica debidamente delimitada.
Pull quotesCitas destacadas
"Advierto que con este pronunciamiento no estoy avalando el contenido de las disposiciones impugnadas, sino que estimo que carece de interés actual ahondar en el resto de las impugnaciones, debido a que uno de los ejes nucleares del desarrollo del proyecto cuestionado ‒su ubicación‒ ya fue declarado inconstitucional por esta Sala desde el año 2016, mucho antes de la interposición de esta acción de inconstitucionalidad."
"I note that with this ruling I am not endorsing the content of the challenged provisions; rather, I consider that there is no current interest in examining the remaining challenges, given that one of the core pillars of the questioned project—its location—was already declared unconstitutional by this Chamber in 2016, long before this action was filed."
Considerando IV — Magistrada Garro
"Advierto que con este pronunciamiento no estoy avalando el contenido de las disposiciones impugnadas, sino que estimo que carece de interés actual ahondar en el resto de las impugnaciones, debido a que uno de los ejes nucleares del desarrollo del proyecto cuestionado ‒su ubicación‒ ya fue declarado inconstitucional por esta Sala desde el año 2016, mucho antes de la interposición de esta acción de inconstitucionalidad."
Considerando IV — Magistrada Garro
"se impone declarar la inconstitucionalidad sobrevenida del numeral 8 impugnado, pues aun cuando dicha disposición no resultaba inconstitucional al momento de su emisión, dadas las condiciones y etapas del proyecto a desarrollar en aquella oportunidad, no menos cierto es que este Tribunal, en la sentencia No. 2011-12975 de las 14:30 horas de 23 de setiembre de 2011, sostuvo la constitucionalidad de dicha norma siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 del Decreto Ejecutivo No. 34312 fuera realizada en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de tal pronunciamiento, lo que finalmente no ocurrió."
"It is necessary to declare the supervening unconstitutionality of the challenged provision, for even though it was not unconstitutional at the time of its issuance, given the conditions and stages of the project at that time, this Tribunal, in ruling No. 2011-12975, upheld the constitutionality of said norm on the condition that the consultation established in Article 4 of Executive Decree No. 34312 be carried out within a non-extendable six-month period from notification of that ruling, which ultimately did not occur."
Considerando III — cita de Res. 2016-15711
"se impone declarar la inconstitucionalidad sobrevenida del numeral 8 impugnado, pues aun cuando dicha disposición no resultaba inconstitucional al momento de su emisión, dadas las condiciones y etapas del proyecto a desarrollar en aquella oportunidad, no menos cierto es que este Tribunal, en la sentencia No. 2011-12975 de las 14:30 horas de 23 de setiembre de 2011, sostuvo la constitucionalidad de dicha norma siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 del Decreto Ejecutivo No. 34312 fuera realizada en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de tal pronunciamiento, lo que finalmente no ocurrió."
Considerando III — cita de Res. 2016-15711
"La Procuraduría también considera que el alegato no es de recibo, al carecer de coordenadas el Decreto tildado de inconstitucional que permitan ubicar el PHD en un área geográfica concreta. No habría entonces base para aseverar que el mismo entrañe en la materialidad una disminución de alguna reserva indígena o la tala e inundación de sus bosques, ni la afectación de los derechos posesorios o culturales y ambientales de las comunidades indígenas."
"The Attorney General's Office also considers that the claim is inadmissible, since the challenged Decree lacks coordinates that would locate the PHD in a concrete geographic area. There is therefore no basis to assert that it materially entails a reduction of any indigenous reserve, the logging or flooding of its forests, or the harm to the possessory, cultural, and environmental rights of indigenous communities."
Informe de la Procuraduría General de la República
"La Procuraduría también considera que el alegato no es de recibo, al carecer de coordenadas el Decreto tildado de inconstitucional que permitan ubicar el PHD en un área geográfica concreta. No habría entonces base para aseverar que el mismo entrañe en la materialidad una disminución de alguna reserva indígena o la tala e inundación de sus bosques, ni la afectación de los derechos posesorios o culturales y ambientales de las comunidades indígenas."
Informe de la Procuraduría General de la República
"La figura de la Conveniencia Nacional, no aplica para cualquier situación o proyecto, sino únicamente para aquellos casos en los que se logre demostrar que los beneficios sociales sean mayores que el costo socioambiental, no obstante no consta en este Despacho los estudios y valoración social y económica que así lo justifiquen, lo anterior sin dejar de lado, que el proyecto se realiza sobre territorio indígena."
"The National Convenience declaration does not apply to any situation or project, but only to those cases in which it can be demonstrated that the social benefits are greater than the socio-environmental costs; however, this Office has no record of the social and economic studies and assessments that would justify such a finding, without overlooking that the project would be carried out on indigenous territory."
Informe del Ministro de Ambiente y Energía
"La figura de la Conveniencia Nacional, no aplica para cualquier situación o proyecto, sino únicamente para aquellos casos en los que se logre demostrar que los beneficios sociales sean mayores que el costo socioambiental, no obstante no consta en este Despacho los estudios y valoración social y económica que así lo justifiquen, lo anterior sin dejar de lado, que el proyecto se realiza sobre territorio indígena."
Informe del Ministro de Ambiente y Energía
Full documentDocumento completo
*180057450007CO* Case file: 18-005745-0007-CO Ruling No. 2022-001622 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and zero minutes on the nineteenth of January of two thousand twenty-two.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre01 001], of legal age, indigenous Térraba, holder of national identity document number [CED01], resident of [Nombre01 002], against Executive Decree No. 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, entitled "Declaration of National Convenience and Public Interest of the studies and works of the El Diquís Hydroelectric Project and its transmission works, hereinafter the Project, which shall be constructed by the Instituto Costarricense de Electricidad." Recitals:
1. Violation of the principle of lifetime tenure of the forest: Considerandos VIII–X and Articles 1 and 9 of the challenged decree (Executive Decree No. 34312, declaring the studies and works of the El Diquís Hydroelectric Project and its transmission works, hereinafter the Project, which shall be constructed by ICE, to be of National Convenience and Public Interest) permit the felling and flooding of forest and land-use change (cambio de uso del suelo) in indigenous territories; this is contrary to Article 50 of the Constitution, Convention No. 169 of the International Labour Organization, and, moreover, a declaration of national convenience is not applicable to these territories.
2. Violations of the principles of legislative reservation and non-derogation of norms by singular act: Considerandos VIII–X and Articles 1 and 9 of the challenged decree authorize the felling and flooding of forests in indigenous territories, the land-use change therein, the loss of biodiversity, and the impairment of sacred sites; this transgresses Articles 7, 50, and 89 of the Constitution, Convention No. 169 of the International Labour Organization (Articles 2.2 b and 13–15), Articles 1 and 3 of Ley N° 6172, and Article 1 of Ley N° 6703.
3. Inapplicability of declarations of national convenience to indigenous territories: declarations of national convenience are applicable only to private territories and not to indigenous ones; Articles 50 and 89 of the Constitution, Convention No. 169 of the International Labour Organization, Ley N° 6172, and Ley N° 6703 confer upon these territories a special status analogous to that of public domain property.
4. Violation of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (Ley N° 3763, Article 5), the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Articles 4 and 5), and Articles 7, 50, and 89 of the Constitution, given that the dam contemplated in the challenged decree will flood indigenous territories.
5. Recognition of legal personhood for the Río Grande de Térraba: the damming of that river transgresses the provisions of Convention No. 169 of the International Labour Organization (Articles 2.2 b and 13–15) and Article 21 of the American Convention on Human Rights, given that the river is a sacred and living entity for the indigenous groups.
6. Impact on indigenous groups without statutory authority: the challenged decree is not appropriate, because indigenous territories must not be reduced, flooded, subjected to land-use change (cambio de uso del suelo), or have their trees felled without statutory authorization; the foregoing runs counter to the provisions of Articles 13.1 and 14.2 of Convention 169 of the International Labour Organization, Article 21 of the American Convention on Human Rights, Constitutional provisions 7, 50, and 89, and Advisory Opinion OC-23/17 of the Inter-American Court of Human Rights. It reaffirms that the Constitutional Chamber has already ruled, on two occasions (Expedientes N° 08-9215-0007-CO and N° 16-005486-0007-CO), with respect to Decreto Ejecutivo N° 34312, and that in those proceedings it was established that the El Diquís Hydroelectric Project still does not have coordinates that determine the site where it would eventually be developed; at present, the project remains in the research phase and is now inactive; accordingly, it is unpredictable that the project would harm indigenous reserves.
With respect to the first claim of the petitioner, it is reiterated that, since the project still does not have coordinates that determine the site where it would eventually be developed, no reduction, flooding, or forest clearing in indigenous territory (communal private property) can be confirmed. It notes that, as to the second claim, the challenged decree does not infringe upon the principles of statutory reservation (Reserva de Ley) or of the non-derogability of regulations by individual act (Inderogabilidad Singular del Reglamento), because that administrative act was grounded in the provisions of numerals 19 and 34 of the Ley Forestal; even though no harm to indigenous territories is apparent in this case, it considers that the Ley Indígena (Ley N° 6172) must be interpreted systematically together with the Ley Forestal, the latter of which empowers the Executive Branch to issue, throughout the country and whenever it deems appropriate, national-convenience decrees for infrastructure projects on privately owned real property.
It clarifies that, with respect to the third argument, the fact that indigenous reserves are inalienable and not subject to adverse possession as against non-indigenous persons does not confer upon them the character of public-domain property (bienes de dominio público), because in this specific case they lack: administrative title-holding, an act of dedication (to public use or public service), subjection to a special legal regime of Administrative Law, or a body of provisions constituting such a regime, encompassing the principles underlying powers of demesne self-protection (autotutela demanial). In that regard, the Procuraduría agrees with the ruling set forth by the Administrative Court (Tribunal Contencioso Administrativo), Section VI (Sentencia N° 138/2013), and Section VII (Sentencia N° 127/2015): "(…) indigenous territories recognized in Costa Rica are property privately owned by the indigenous peoples inhabiting the national territory, each with its own legal personality (…)" (emphasis in bold in the original), and therefore they would be subject to the Ley Forestal and to the matters referred to in the challenged decree.
It adds that, regarding the fourth argument, the challenged decree does not refer to indigenous territories or authorize their flooding, and, rather, the State has fulfilled its international commitment to enact laws and regulations to conserve and protect forests and their natural ecosystems within the concept of environmentally sustainable development, and it would not breach the conventional and constitutional norms mentioned either. It states that, with respect to the fifth claim, the incorporation of nature as a subject of rights is incipient and represents a paradigm shift, and we are still operating within a system that denies rights to everything that is not human; that claim raises a deontological question rather than a transgression of constitutional norms or principles arising from the absence of such recognition. It underscores that, although an indigenous reserve may encompass a river, that waterway does not lose its public-domain character; that is, rivers are subject to a special legal regime of Public Law and are not held in title by an Asociación de Desarrollo Integral, for example.
It explains that, with respect to the last claim, what was set out in the rebuttal of the first claim is reiterated: since the project still does not have coordinates that determine the site where it would eventually be developed, no reduction, flooding, or forest clearing in indigenous territory (communal private property) can be confirmed. The petitioner requests that, if it is not found that national-convenience decrees are inapplicable to indigenous territories, subsidiarily, it be stated that those territories may not be reduced, flooded, subjected to land-use change, or have their trees felled without a statute providing the legal basis for such action. However, the Procuraduría reiterates that execution of the Project is uncertain and that the site where it would be developed cannot be determined. For the foregoing reasons, it requests that the action be dismissed and recommends that the Constitutional Chamber request a hearing from the Instituto Costarricense de Electricidad.
Opinion drafted by Justice Salazar Alvarado; and,
Considering:
I.On admissibility. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional sets forth the requirements that determine the admissibility of actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a pending matter before an administrative or judicial body in which unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article—that is, when, by the nature of the rule, there is no individual or direct injury, when the action is grounded in the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests affecting the community as a whole, or when the action is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases, within their respective spheres of competence. The text in question provides that the action is available when "by the nature of the matter, there is neither individual nor direct injury." Second, the possibility is provided of bringing an action in defense of "diffuse interests"; this concept, the content of which has been gradually delineated by the Court, may be summarized in the terms used in Sentencia N° 1993-3750 of 15:00 hours on July 30, 1993:
"… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be—as this Court has already stated—merely collective interests; nor so diffuse that their holders are indistinguishable from the national community as a whole, nor so specific that they involve identifiable or easily identifiable particular persons or organized groups whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests affecting a community as a whole. They are, therefore, individual interests that are simultaneously diluted across more or less extensive and amorphous groups of persons who share a common interest and, consequently, suffer an injury—actual or potential—that is more or less equal for all of them; which is why it is aptly said that they are equal interests of the groups found in certain circumstances and, at the same time, of each individual within those groups.
In other words, diffuse interests partake of a dual nature, being at once collective—by virtue of being common to a generality—and individual, and may therefore be claimed as such." In summary, diffuse interests are those whose holders belong to groups of persons not formally organized, but united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a given product, etc. In such cases, the interest is spread out, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Court has enumerated various rights to which it has given the qualifier "diffuse," such as: the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the sound management of public expenditure, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the aforementioned interests transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they relate, in principle, to matters affecting the national community and not merely particular groups within it; environmental damage does not only affect the residents of a region or the consumers of a product, but rather injures or places in serious risk the natural heritage of the entire country and even of humanity; likewise, the defense of the sound management of public funds authorized in the national budget is an interest that concerns all inhabitants of Costa Rica, not merely any particular group among them.
On the other hand, the enumeration made by the Sala Constitucional amounts to no more than a simple description arising from its obligation—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases submitted to it, and can in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as such by the Court may be considered diffuse rights.
In the Court's view, it is clear that the petitioner has dual standing to bring the action of unconstitutionality, as clearly expressed and delimited in the preceding considerando, grounded in the diffuse interest in the defense of the environment, as well as in the defense of interests affecting the community by asserting a claim based on his status as an indigenous person, which in his case amounts to the protection of the rights of indigenous peoples. In Sentencia N° 2019-017397 of 12:54 hours on September 11, 2019, it was held that: "in matters analogous to the present case, this Court has already admitted direct standing to bring an action of unconstitutionality, pursuant to the provisions of the aforementioned article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, second paragraph, inasmuch as the interest held by the petitioners that grants them standing to bring this action of unconstitutionality is the aforementioned corporate interest or an interest affecting that legally organized community (see, among others, judgment number 2000-11530 of 14:43 hours on December 21, 2000, and judgment number 2011012975 of 14:30 hours on September 23, 2011).
In this regard, […], this Tribunal also considers this action admissible as it concerns the defense of an interest affecting a community, in this case the rights of indigenous peoples." To the same effect, Sentencia N° 2014-005251 of 14:30 hours on April 23, 2014, may likewise be consulted.
Since, by order of 9:03 a.m. on May 31, 2018, the Presidency of this Court resolved all written submissions filed in a timely manner on May 7, 9, 10, 11, 15, 16, 17, and 18, 2018, with the exception of that filed on May 29 of that year, the same outcome must apply to the submission filed by Mr. Mario Enrique Mora Badilla, given that it was filed on June 17, 2018. Accordingly, his motion must be rejected as untimely.
III.Subject matter of the challenge. The action seeks to challenge articles 1 and 9 of Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, entitled "Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad," which provides:
Nº 34312 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EL MINISTRO DE LA PRESIDENCIA Y EL MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA In the exercise of the powers conferred upon them by article 140, paragraphs 8) and 20), of the Constitución Política, articles 3 paragraph m), 19 paragraph b), and 34 of the Ley Forestal, Nº 7575 of February 13, 1996, and articles 1, 6, 7, and 19 of the Código de Minería, Law Nº 6797 of October 4, 1982.
Considering:
I.That among the goals of the Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Jorge Manuel Dengo Obregón, are the reduction of dependence on imported fuels, better utilization of the country's renewable energy sources, and the achievement of 100% electricity production from renewable energy sources. Additionally, Agreement No. 24 of December 7, 2006, declared of public interest the "Paz con la Naturaleza" Initiative promoted by the Presidency of the Republic, through which Costa Rica committed to being carbon neutral, or "C-Neutral," by the year 2021.
II.Whereas, pursuant to the provisions of Decreto Ley Nº 449 of April 8, 1949, the Instituto Costarricense de Electricidad, hereinafter ICE, has as its fundamental responsibility to direct the harnessing of hydroelectric energy with the aim of strengthening the national economy and promoting the greatest well-being for the people of Costa Rica.
III.Whereas Decreto Ejecutivo Nº 26728-MP-MINAE of February 20, 1998, provides in its Article 1 that electricity generation, transmission, and distribution projects are declared to be in the public interest. Likewise, Article 4 of Decreto Ejecutivo Nº 33619 of February 20, 2007, declares ICE's expansion plans, and those of its subsidiaries, in the Electricity and Telecommunications Sectors, to be of national convenience and public interest.
IV.Whereas projects developed by ICE must be preceded by participatory processes of negotiation and consultation, in order to establish points of agreement with the various communities involved in the development of its projects and to ensure that the country's energy needs are met in harmony with the environment.
V.Whereas the country requires the development of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, which forms part of the Electricity Generation Expansion Plan and will operate using the waters of the río General flowing through the cantons of Bueno Aires, Osa, and Pérez Zeledón; for which purpose the various government bodies and public entities are required to provide priority, expedient, and effective processing of the Institute's requests, in order to ensure the timely implementation of the Project.
VI.Whereas Articles 1, 6, 7, and 19 of the Código de Minería, Ley Nº 6797, declare all mining activity to be of public utility and recognize the State's absolute, inalienable, and imprescriptible dominion over all mineral resources existing within the national territory and its territorial sea; further granting the State priority to explore natural resources at any time and to search for any mineral substance, whether directly or through bodies under its authority.
VII.Whereas ICE conducted a thorough geotechnical study (estudio geotécnico) of the materials needed for construction of the works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, from which arises the need to reserve certain areas near the future works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, which have been identified as possible sources of materials to be used in construction.
VIII.Whereas during the pre-execution phase—finalization of studies and final design of the works—and during the construction phase of the project, the targeted felling of tree species subject to a harvesting ban (veda) is required; in addition, it is necessary to collect, extract, and relocate fauna and minor plant species, including primarily orchids, herbaceous plants, bromeliads, tree ferns, wild bamboos, shrubs, and vines, for scientific research purposes.
IX.Whereas Articles 19(b) and 34 of the Ley Forestal Nº 7575 prohibit land-use change (cambio de uso de suelo) and the felling of trees on forest-covered land and in protected areas, except for those state or private projects that the Executive Branch declares to be of National Convenience, that is, projects whose social benefits outweigh their socio-environmental costs.
X.Whereas it is necessary to exempt ICE from the requirements set forth in Article 89 of the Regulations to the Ley Forestal, in order to fell and harvest (aprovechar) the existing forest resources therein. Por tanto,
DECREE:
Article 1.—In compliance with the provisions of Articles 3(m), 19(b), and 34 of the Ley Forestal Nº 7575 of February 13, 1996, the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its associated transmission works, hereinafter the Project, which shall be constructed by the Instituto Costarricense de Electricidad, hereinafter ICE, are hereby declared to be of National Convenience and Public Interest.
[…]
Article 9.—ICE is exempted from:
[…]".
Furthermore, in order to better understand the scope of the provision and its effects, and for the purpose of illustrating the case before us, it is relevant to transcribe Article 89 of the Regulations to the Ley Forestal, N° 7575, which reads as follows:
"Article 89— Forest harvesting, the felling of trees in agricultural and urban areas, agroforestry projects, reforestation and natural regeneration projects, and Pago de Servicios Ambientales projects, with or without incentives, may be carried out on registered privately-owned land, or on land subject to possession." (sic)
To demonstrate ownership of the property, it will be necessary to present a registry or notarial certificate establishing the description of the property, encumbrances, and annotations.
To demonstrate possessory title, a judicial certificate must be presented confirming the existence of a final judgment in the corresponding possessory information proceedings (información posesoria).
On registered properties, harvesting may be authorized when lease agreements (contratos de arrendamiento) or any other form of contractual arrangement exist; in such cases, a registry or notarial certificate of the registration of the lease with the Registro Público must be presented, expressly indicating the right granted to the lessee to dispose of the forest resources; in contractual arrangements not subject to registration, a registry or notarial certificate of ownership and a public document demonstrating the existence of the contract and its scope must be presented.
(As amended by Article 1 of Decreto Ejecutivo N° 27925 of April 30, 1999)
(NOTE: By virtue of Article 9 of Decreto Ejecutivo N° 34312 of February 6, 2008, ICE is exempted from the requirements to demonstrate ownership of the real property on which the project will be developed)".
IV.On the merits. This Chamber will address the problem arising in the case before us, particularly in light of the information provided by the Minister of Environment and Energy, who asserts that the Executive Decree declaring the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís to be a project of national convenience was promulgated with significant omissions; additionally, the matter has evolved in various ways and has even been reflected in other proceedings before this Tribunal. However, before doing so, the claimant's arguments regarding indigenous property must be resolved, in order to define the legal nature of the property of the indigenous reserves (reservas indígenas); and to determine whether it is appropriate to proceed with lifting the prohibitions contained in the Ley Forestal. Finally, the remaining arguments—such as the legal personhood of the Río Grande de Térraba—must be resolved. All other matters raised will be addressed as the various constitutional challenges identified are progressively clarified.
The first thing to be noted is that, by means of Sentencia N° 1992-003003 of 11:30 a.m. on October 7, 1992, this Chamber established, with respect to Convenio N° 169 of the International Labour Organization, that:
"[...] The Convention under consultation, within the general scope of the matters entrusted to the International Labour Organization (ILO), embodies in a legally binding international instrument a series of rights, freedoms, and economic, social, and cultural conditions aimed not only at strengthening the dignity and essential attributes of indigenous peoples as human beings, but also, and primarily, at providing specific means by which their status as human beings may be fully realized, given the depressed, and sometimes even exploited and mistreated, condition in which the indigenous peoples of many nations live; a situation that is not altogether foreign to the American Continent, where indigenous minorities—and sometimes majorities—find themselves practically marginalized from the dominant civilization, while at the same time suffering the erosion and abandonment of their own traditions and cultures.
Today, in the field of human rights, it is recognized, in summary: a) That it is necessary to recognize for indigenous peoples, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be redressed, with the purpose of ensuring their real and effective equality in all aspects of social life: b) That it is also necessary to guarantee respect for and preservation of the historical and cultural values of indigenous populations, recognizing their distinctiveness, with no limitation other than the need to simultaneously preserve the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world—which implies that respect for the traditions, language, religion, and general culture of these peoples admits only those exceptions necessary to eradicate practices universally regarded as inhumane, such as cannibalism—; c) Without prejudice to the foregoing, indigenous peoples must also be recognized the rights and means necessary to access, freely and with dignity, the spiritual and material benefits of the dominant civilization—among which means access to education and to the official language stand out for their importance…".
This decision forms part of the corpus iuris of this Tribunal, which began when the legislative constitutionality consultation was processed for the approval of Convenio N° 169 of the International Labour Organization, a decision that recognizes the strengthening of a series of rights, freedoms, and economic, social, and cultural conditions that would reinforce the dignity and essential attributes of indigenous peoples in the country, and the provision of specific means to give full effect to their rights.
Furthermore, by means of Sentencia N° 2002-03468 of 4:04 p.m. on April 16, 2002, the Chamber established that:
"In that regard, although the Political Constitution does not contain a specific statute concerning the rights of indigenous communities (comunidades autóctonas), from its system—particularly the rules set forth in Articles 28, 33, 50, and 74—it is possible to derive a principle of recognition of such prerogatives, grounded in the idea of State respect and protection as duties owed to indigenous communities, ensuring the preservation of their culture while simultaneously guaranteeing their members access to the benefits produced by national development. This is further affirmed by constitutional Article 76, which expressly imposes on the State the duty to maintain and cultivate indigenous languages. Thus, the Court may take as its premise the constitutional recognition granted in favor of the cultural identity and protection of the indigenous peoples who inhabit the country. International law, for its part, has been prolific in recognizing the rights of these communities, with the following instruments being particularly notable in that regard: Universal Declaration of Human Rights (Articles 1, 2.1, 7, 17.1, and 27), International Covenant on Civil and Political Rights (27), International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1.1 and 2), American Declaration of the Rights and Duties of Man (2, 13, and 23), American Convention on Human Rights (24 and 26).
More specifically, it has been the International Labour Organization that has produced the most specific regulation concerning the rights of indigenous peoples. In that regard, Conventions Nos. 107 and 169 contain a detailed enumeration of rights recognized for these peoples. Of Convention No. 107, what is established in Part II (the property regime (régimen de propiedad) for indigenous lands) is especially important for the case under study. Of Convention No. 169, Part II likewise regulates matters pertaining to indigenous lands." Subsequently, in that same judgment, the following is added:
"There can be no doubt, therefore, that the Costa Rican State has broadly recognized the rights belonging to the indigenous groups that inhabit the country. The same can be said with respect to the specific right of communal property (propiedad comunal) belonging to such communities by reason of their traditional membership. Groups of persons belonging to indigenous communities have the right to live on the lands where they have historically been settled, and the State must fully guarantee the enjoyment of this fundamental right. To that end, national legislation provided for the registered transfer of such lands to the respective indigenous communities (Ley número 6172, Article 9°, transcribed above), imposing on the Instituto de Desarrollo Agrario the duty to carry out all the necessary procedures to guarantee the effective completion of said transfer." It is therefore of vital importance to the resolution of the case before us that we examine the regulation of indigenous property, the treatment of which is found in several provisions of Convenio N° 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples, of 1989, of the International Labour Organization.
In this Convention, it is clear that it constitutes a legal vein of great significance for the right to indigenous property, through which, in turn, a series of rights expressly recognized for indigenous groups would also be protected. It must be understood that all of the foregoing clearly includes, as its backdrop, a genuine right of peaceful possession (posesión pacífica) of indigenous territories, enabling the living of their culture, traditions, and spiritual life as autonomously conceived by them. Although the term lands or territories may be used, it should be noted that use of the term "lands" should not be read restrictively; rather, the word territory is preferable, as it more comprehensively encompasses the interests and rights of indigenous peoples. Accordingly, the Convention's articles clearly recognize the following:
"Article 13.
1. In applying the provisions of this Part of the Convention, governments shall respect the special importance for the cultures and spiritual values of the peoples concerned of their relationship with the lands or territories, or both as applicable, which they occupy or otherwise use, and in particular the collective aspects of this relationship.
2. The use of the term lands in Articles 15 and 16 shall include the concept of territories, which covers the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use.
Article 14.
1. The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their subsistence and traditional activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect.
2. Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.
3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims (reivindicaciones de tierras) by the peoples concerned.
Article 15.
1. The rights of the peoples concerned to the natural resources pertaining to their lands shall be specially safeguarded. These rights include the right of these peoples to participate in the use, management and conservation of these resources.
2. In cases in which the State retains the ownership of mineral or sub-surface resources or rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult these peoples, with a view to ascertaining whether and to what degree their interests would be prejudiced, before undertaking or permitting any programmes for the exploration or exploitation of such resources pertaining to their lands. The peoples concerned shall wherever possible participate in the benefits of such activities, and shall receive fair compensation for any damages which they may sustain as a result of such activities." Indigenous peoples have the right to protection of communal property in a private and exclusive manner, through the various judicial remedies afforded by the Costa Rican legal system, acting on their own and/or with the assistance of the State, or even in opposition to the State itself when it fails to follow the established legal and conventional formalities. For a correct resolution of the case before us, and in accordance with the petitioner's arguments, it is important to address the subject of the general regime of fundamental rights, in relation to collective indigenous property as agreed upon in Constitutional Law.
VI.Regarding the right to indigenous communal property in national legislation. Also, in order to address the matter of indigenous property before us, it should be noted that the Ley Indígena, N° 6172 of November 29, 1977, defines who is indigenous, what structures govern them internally and externally within the reserves, and, principally as it relates to this action, the question of ownership of indigenous reserves and the protections thereof, clearly and precisely. Thus:
"Article 1°.- Indigenous persons are those who constitute ethnic groups that are direct descendants of pre-Columbian civilizations and who preserve their own identity.
The indigenous reserves established by Executive Decrees Nos. 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037-G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1977, as well as the Reserva Indígena Guaymí de Conteburica, are hereby declared as such.
The boundaries established for the reserves in the aforementioned decrees may not be altered so as to reduce their area except by express legislation.
Article 2°.- Indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and incur obligations of all kinds. They are not State entities.
The reserves mentioned in Article 1 of this law are hereby declared the property of the indigenous communities. The Procuraduría General de la República shall register those reserves in the Registro Público in the name of Nombre01 of the respective indigenous communities. The reserves shall be registered free of all encumbrances (gravámenes). Transfers from the State to indigenous communities shall be gratuitous, shall not be subject to registration fees, and shall be exempt from all other types of tax burdens pursuant to the terms established in the Ley de CONAI.
Article 3°.- Indigenous reserves are inalienable (inalienables), imprescriptible (imprescriptibles), non-transferable, and exclusive to the indigenous communities that inhabit them. Non-indigenous persons may not rent, lease, purchase, or in any other manner acquire parcels or properties comprised within these reserves. Indigenous persons may only negotiate their lands with other indigenous persons. Any transfer or transaction involving land or improvements thereon within indigenous reserves, between indigenous and non-indigenous persons, is absolutely null and void, with the corresponding legal consequences. The lands, their improvements, and the products of the indigenous reserves shall be exempt from all national or municipal taxes, present or future.
Article 4°.- The reserves shall be governed by the indigenous peoples through their traditional community structures or through the laws of the Republic that apply to them, under the coordination and advisory assistance of CONAI. The population of each of the reserves constitutes a single community, administered by a board of directors representing the entire population; auxiliary committees shall be subordinate to the principal board if the geographic extent warrants it." On this matter, it is necessary to reproduce the Court's case law on this subject, as it was defined in Sentencia N° 2014-05251 of 14:30 hours of April 23, 2014, which held that:
"…, from a plain reading of the provisions of the Ley Indígena that have been transcribed, it is evident that it is the Law—not the regulation—that establishes communal property (propiedad comunitaria) and communal organization. The second paragraph of Article 2 governs that communal property by stating: '… Declared (sic) to be the property of indigenous communities are the reserves mentioned in Article 1 of this law…'. As for organization, the same body of law establishes that '… the reserves shall be governed by indigenous peoples through their traditional communal structures or under the laws of the Republic that govern them, under the coordination and advisory (sic) [role] of CONAI' (emphasis not in the original). Now, it is the Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (N° 3859) that regulates the Community Development Associations (Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad), and Article 3 of the Reglamento a la Ley Indígena that is being challenged has done nothing more than specify the type of organization that corresponds to the foundations established by the legislature in the Ley Indígena that serves as its framework, which also conforms to Convention No. 169 of the International Labour Organization, insofar as it gives concrete form to the State's obligation to ensure that indigenous communities adopt a legal organization consistent with their traditions—one that allows them to exercise the rights and obligations recognized by law. …this type of legal structure allows this sector of the population to enjoy special benefits (Art. 19 of Ley 3859) that they would not enjoy under any other type of legal structure—for example, receiving services, donations, subsidies, and annual cash transfers from both the State and its institutions—which necessarily entails, of course, ordinary oversight of those public resources." It should be noted, then, that from the Ley Indígena derives the legal regime governing ownership (titularidad) of the indigenous reserves (reservas indígenas) and the provisions that afford them the necessary protections to maintain their special status as communal property, as well as enabling the channels through which to receive the benefits to which they are entitled.
A first distinction that must be drawn, however, is that such ownership does not rest solely on a private legal entity with legal capacity (capacidad de derecho), but the law also takes care to clarify that it is not a state organization.
In this regard, since "indigenous communities have full legal capacity (capacidad jurídica) to acquire rights and assume obligations of all kinds," the subsequent development of these legal precepts established that they would be governed by the Community Development Associations, which—in order to function as local government, and which are likewise not public corporate-based organizations but rather private law entities—represent them for all purposes. On this point, this Court, in Judgment No. 2011-012975 of 14:30 hours on September 23, 2011 (among others), also ruled in the following terms:
«Costa Rican legislation recognizes the legal capacity of the indigenous group to represent itself in Articles 2 and 4 of the Ley Indígena, 3, 4 and 5 of the Reglamento a la Ley Indígena, and Article 1 of Decreto Ejecutivo 13568-C-G of April 30, 1982, which recognizes the legal representation of Indigenous Communities in the Integral Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Integral), which act as local government but cannot be considered state entities. [...]».
Therefore, it must be made clear that the real property (bienes inmuebles) held in the name of Nombre01 of the associations of indigenous communities does not constitute property in the public domain (bienes de dominio público), even though transferred by public institutions to the Community Development Associations; such property is private in nature. In turn, the Court must also establish that, unlike ordinary private property, given the characteristics of the collective or communal form of indigenous property, this constitutes a special form of private property that is neither public nor private in the classical sense, yet is protected under Article 45 of the Constitución Política, applicable conventional provisions, human rights treaties, and the provisions determined by law. Thus, it can be said to be a sui generis form of private property, inherently collective or communal in nature.
Judgment No. 2011-000397 of 11:32 hours on January 14, 2011, established with certainty that: "It is important to note the collective or communal character of indigenous property, given that ownership thereof does not belong to an individual but to the collective as such. Among indigenous peoples, there exists a communal tradition of collective land ownership, in the sense that belonging to the land is not centered on an individual but on the group and its community. By virtue of their very existence, indigenous peoples have the right to live freely on their own territories; the close relationship that indigenous peoples maintain with the land must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, their spiritual life, their integrity, and their economic survival." It is clear to the Court that the concept of the right to property accommodates this type of sui generis private property; one need only recall that the right to property has long since evolved beyond the classical conception of a first-generation right, to apply to a vast diversity of forms of ownership and possession of things.
This makes it possible to understand why monolithic conceptions of the right to property have been rejected. To this must be added that, as a right, it is accompanied by the powers of any owner to demand from third parties the exclusive enjoyment and use of private property, as well as the owner's obligation to tolerate the limitations that such property entails when it may be affected by restrictions imposed in the social interest. But none of this can be understood to exclude traditional or special forms of defense of private property, particularly with respect to the defense of indigenous territories by persons with legitimate standing or a legitimate interest in doing so.
In the case of indigenous territories, it must also be taken into account that the right to property regulated in Article 21 of the American Convention on Human Rights has likewise been modulated. In the judgment of June 27, 2012, in the case of Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs Ecuador, before the Inter-American Court of Human Rights, it was stated that:
"145. Article 21 of the American Convention protects the close bond that indigenous peoples maintain with their lands, as well as with the natural resources of their ancestral territories and the incorporeal elements that derive from them (citation omitted). Among indigenous peoples, there exists a communal tradition of collective land ownership, in the sense that belonging to the land is not centered on an individual but on the group and its community (citation omitted). These notions of dominion and possession over lands do not necessarily correspond to the classical conception of property, but they deserve equal protection under Article 21 of the American Convention. To ignore the specific versions of the right to use and enjoy property, as given by the culture, uses, customs, and beliefs of each people, would be tantamount to asserting that there is only one way to use and dispose of property, which would in turn render illusory the protection of that provision for millions of people (citation omitted)." Conventional jurisprudence (jurisprudencia convencional) thus also recognizes the importance of indigenous property by reason of its special character—for the preservation of indigenous culture and their worldview (cosmovisión), for keeping it intact and protected, and of course, safeguarded by the international obligations arising from Convention No. 169 of the International Labour Organization, as alleged by the petitioner (accionante).
Hence, it must have particular protections and benefits in the Law, and in its application, which should include the question of whether the concept of indigenous territory transcends the traditional conception of lands, encompassing special protection of the forest on those lands, which is why the State must exercise particular care when removing the protections that exist for private property.
The petitioner argues, on the basis of the special character of indigenous property and international commitments, that it should be shielded from a declaration of national interest (conveniencia nacional) under the Régimen Forestal. As the petitioner himself initially acknowledges, a distinction must be drawn between indigenous territories and the Patrimonio Natural del Estado (Natural Heritage of the State), or equivalently, State-owned Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas). The Court understands that the argument is aimed at preventing the special private property of indigenous territories from being equated with classical private property, given that the latter does not enjoy the specific protections that could exist for indigenous territory. Now, on one occasion, this Court established that "The legal protection regime governing property rights in Protected Wildlife Areas and in indigenous reserves differs, insofar as whereas the former constitutes State property, the property of indigenous reserves belongs to a form of communal property, so that, although the latter are a special form of property, registered in the name of Nombre01 of a Community Development Association, they are not equivalent and cannot be assimilated to the forms of protection applicable to State property, especially those integrated into the Patrimonio Natural del Estado" (Judgment No. 2010-014772 of 14:35 hours on September 1, 2010).
In that case, the Court analyzed the overlap of boundaries between Parque Nacional Corcovado and the territories belonging to the Reserva Indígena Guaymí de Conteburica. It should be noted, then, that if indigenous territories cannot be considered property in the public domain and their forests cannot be considered part of the Patrimonio Natural del Estado, this does not mean they cease to be legally relevant assets that the Costa Rican State must conserve and safeguard. On the contrary, the protections sought by the petitioner must be found in Constitutional Law, in the regularity of the measures taken with respect to the affected indigenous territories, taking into account whether those measures affect them directly or indirectly.
Furthermore, in the pleading filing the action, the petitioner argues the special status of indigenous territories, which—in his view—should be treated more like public domain assets (bienes de demanio público), so as not to be subject to a possible declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional) over indigenous territories. The emphasis of the petitioner's arguments centers on the protections afforded by the non-attachability (inembargabilidad), inalienability (inalienabilidad), and imprescriptibility (imprescriptibilidad) of indigenous communal property (propiedad comunal indígena). In the Court's view, the origin of these restrictions on private property vis-à-vis freedom of commerce responds to different legal purposes: in the case of State Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas Estatales), the purpose is environmental protection and the protection of the forestry and water regime, while for indigenous territories the purpose originates in the protection of customs and traditions within those territories, among which the negotiation of land among indigenous persons is protected—but not with respect to non-indigenous persons.
This Court, exercising the jurisdiction of liberty (jurisdicción de la libertad) in resolving the amparo appeal (recurso de amparo) of an indigenous woman who was cohabiting with an individual outside the indigenous group, encountered the measures of the Asociación de Desarrollo Indígena that prevented her from maintaining possession of land within the indigenous territory. Thus, this Court, by Sentencia N° 2016-07536 of 9:05 a.m. on June 3, 2016, established that: "It is for that reason that in the specific case, the Court considers that the fundamental rights of the appellant are not violated. As stated, the State has recognized the autonomy of indigenous peoples as well as their social structure and competent bodies for making decisions in accordance with ancestral customs. In the sub lite, the protected party expresses disagreement with a decision adopted by the respondent Association, which, however, was based on the customs of the Cabécar indigenous community.
Indeed, the cultural expert report (peritaje cultural) submitted in this matter demonstrates that, in accordance with indigenous custom, while in the Reserva Indígena Cabécar de Chirripó de Turrialba unions between indigenous and non-indigenous persons are not prohibited, it is equally true that such couples are not permitted to live and hold land within the indigenous territory. Such restriction is not unfounded, as it contributes to the preservation of Cabécar culture, the protection of its customs and its territory, as is well explained in the aforementioned cultural expert report." Here, the preservation of indigenous culture and traditions must prevail. One must not forget the relationship that indigenous peoples maintain with their territory and natural resources, from which they obtain their physical, cultural, and spiritual sustenance. Inalienability and imprescriptibility exist to protect that indigenous culture, proscribing the practices for acquiring property rights through possession—whether through positive prescription (prescripción positiva) or adverse possession (usucapión). It must be remembered that the worldview (cosmovisión) of indigenous culture is detached from the more invasive ways in which the majority of non-indigenous persons exploit the land.
Therefore, accepting the petitioner's thesis—grounded in the protections of these territories under the Ley Indígena—would make it very cumbersome to reconcile indigenous practices and customs with the rules of the Patrimonio Natural del Estado, given the implications for forests and the aspects of them that indigenous peoples may use. For even though Article 6 of the Ley Indígena establishes communal indigenous property, that property belongs to the entire indigenous community represented by an Asociación de Desarrollo Integral, and internally, the law authorizes them to build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their own benefit within the boundaries of the reserves. Furthermore, the exploitation of natural resources is authorized so long as such resources serve as means for the preservation of ancestral traditions.
Now, this Court reaffirms the obligation to preserve indigenous property as a special form of private property of constitutional and international human rights importance. The value or preeminence of indigenous communal property must not be confused with forms of State public property, with the legal protections and restrictions imposed thereon, such as those established in Articles 2 and 3 of the Ley Indígena, N° 6172 of November 29, 1977, the latter insofar as it declares them "… inalienable, imprescriptible, non-transferable and exclusive to the indigenous communities that inhabit them." This legal argument and interpretation by the petitioner was reasonably rejected by the Procuraduría General de la República, when it correctly clarifies that this condition of indigenous reserves does not derive from assimilating the property to a figure of public domain (dominio público) or demanial property; it is insufficient to merely declare them inalienable and imprescriptible with respect to non-indigenous persons, since the subjective element of property—namely administrative ownership (titularidad administrativa)—is not satisfied, nor is the teleological element—namely dedication to public use or a public service—nor the formal or normative element—namely subjection to a special legal regime of Administrative Law—among other things.
An interpretation in that sense, under the current regulatory framework, is not appropriate. It is commonly accepted that the incorporation of a given sector or activity into public domain entails, in turn, the accompaniment of many other rules for the materialization of its incorporation into the public regime derived from its legislative declaration of "publicatio," since it must resolve those problems associated with incorporating a private asset or activity into the regime of Public Law; accordingly, the legislature must address the misalignments that would be caused in the private property regime. Such a conclusion would render nugatory a series of objectives sought by Convenio N° 169 of the International Labour Organization and by the Ley Indígena—such as achieving governance in accordance with indigenous customs within the indigenous reserves, the realization of fundamental rights of indigenous peoples conceived both from the individual and collective standpoint, recognizing not only the existence of customary law (derecho consuetudinario) that validates their own self-determination and identification as original peoples, but also of preservation, which includes the disposition and possession of traditional resources within their territories.
In Sentencia N° 2020-010034 of 9:05 a.m. on June 2, 2020, making reference to the Ley Indígena, it is stated that: "The Consejo Nacional de Producción must give priority to the establishment of supply outlets in indigenous communities, and only indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their own benefit within the boundaries of the reserves." Evidently, these could not be reconciled with a declaration of Patrimonio Natural del Estado for forests within indigenous lands. It must be recalled that they have the right to maintain their traditional ways of life, customs, beliefs, distinctive traditions, and social and economic structure, among others, which can indeed encompass forests and rivers from a holistic point of view; otherwise, this would amount to depriving of content "the totality of the habitat of the regions which the peoples concerned occupy or otherwise use" (Article 13.2 of Convenio N° 169 of the International Labour Organization). The real problem that arises is the issue of waters flowing through these basins, which will need to be addressed further on.
In any case, the action accuses an impact on indigenous property and specifically requests protection in favor of specific individuals under a protective international legal regime. This has direct bearing on compliance with the international obligation established in Article 14.1 of Convenio N° 169, which provides: "The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised," and in Article 14.2: "Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession." As such, indigenous persons belonging to a specific community, such as the Asociaciones de Desarrollo, are subjects of private law; evidently, these are the organizations that enable the internal and autonomous self-organization of indigenous and tribal groups. As such, there are protections for communal private property that must be applied, as provided by law in the first place, and additionally, these State conducts must also be adjusted in order to comply with international obligations. To that end, it must be determined whether the challenged Executive Decree has a direct or indirect impact, the magnitude of that impact, and subsequently, compliance with the procedure established by law.
In this manner, the following points will be examined:
A.- It must be ensured that the challenged Executive Decree does not necessarily entail the flooding of indigenous territories, despite the fact that it could implicate the compromise of specific fundamental rights of indigenous peoples.
As indicated above, the Court has recognized the special character of the indigenous population in our country as "… the most 'natural' of our nationals," and it is equally true that neither conquerors nor colonizers, nor those who inherited their position over these ethnic minority groups, have obtained any rights over them; for it is important to reaffirm that the State owes them protection and respect for the integrity of the values, practices, and institutions of those peoples, including the right to develop freely in accordance with traditional models of land tenure and use (tenencia y uso de la tierra) associated with their culture and customs—rights that must undoubtedly be safeguarded when undertaking the consultation (consulta) in an appropriate context. Additionally, through the amendment to the Constitución Política by Ley N° 9305 of August 24, 2015, it is established that "Costa Rica is a democratic, free, independent, multi-ethnic and pluricultural Republic," which this Tribunal cannot disregard.
Having said all of the foregoing, it must be determined whether the Executive Branch, through the challenged Executive Decree, concretely and potentially affected indigenous territories. In the view of the Procuraduría General, this is not clear from the record. However, upon examining the jurisprudence of this Tribunal, it is possible to consider as established that the application of the challenged Executive Decree maintains portions of the indigenous territory in question within the limits of the authorization or permit (habilitación o autorización). Specifically, such impact by the State has been determined, and it is therefore important to bear in mind that already, by Sentencia N° 2011-12975 of 2:30 p.m. on September 23, 2011, the Court established that:
"III.- ON THE PROPERTY OF THE INDIGENOUS PEOPLE BRINGING THIS ACTION. The [Nombre 002] Reserve is delimited in Decreto Ejecutivo 22203 of April 2, 1993. Its legislative foundation likewise derives from the so-called Ley Indígena No. 6172 of November 29, 1977, whose Article 2 expressly declares the reserves referred to in its Article 1° to be the property of indigenous communities, among which the Térraba reserve is included. Now then, according to the technical report of the Instituto Geográfico Nacional of MOPT (folio 318), Article 8 of the aforementioned Decree refers to flat-coordinate points representing sites for the extraction of materials for the dam, powerhouse, and related works. For its part, the project is composed of extraction sites and therefore does not have a single space or area of operation; and since the spatial dimensions of such sites or points are not specified, it is currently impossible—based on the information contained in this proceeding—to calculate a common land area that may exist between the El Diquís Hydroelectric Project and the [Nombre 002] Reserve.
Nevertheless, once the boundaries of the [Nombre 002] Reserve were established on the corresponding topographic maps, in association with and in relation to the locations forming part of the hydroelectric project, three sites were found to coincide with the Reserve's area: the points 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 [Nombre03], and 546614 E / 332384 N. On the other hand, in its report, ICE acknowledges that approximately 74 hectares within the China Kichá indigenous reserve and 653 hectares within the [Nombre01 002] reserve would be flooded. In total, approximately 727 hectares would be flooded, affecting 7.5% of the total [Nombre01 002] territory and 5.7% of the total China Kichá territory. Consequently, it is beyond doubt that the El Diquís Hydroelectric Project, in its execution phase—which has not yet begun—and based on the information that is contained in the file of this action, will encompass Térraba indigenous territory." From this, given the clarity of this Court's conclusions, those conclusions cannot now be contradicted, much less so when there is no allegation that the Instituto Geográfico Nacional—the administrative and technical body that contributed to identifying the potentially affected areas—was led into a material error of assessment.
Although what the plaintiff claims is the flooding of indigenous territory, which clearly has not occurred and would not occur, since the reports make clear that the project is still in its preliminary phases and, as will be noted below, the project was suspended in its entirety. However, the manner in which the Government of the Republic approached the matter—by declaring the project to be of National Interest—did compromise the specific fundamental rights of the indigenous peoples to whom the challenged Executive Decree was applied.
B.- The need to observe the mechanisms that uphold the fundamental rights of indigenous peoples.
This Court will address the problem that arises in the case before it, particularly in light of the information provided by the Minister of Environment and Energy.
MINAE, which is the governing body in environmental matters, informs the Court that it is authorized to declare projects of national interest in accordance with articles 19, paragraph b), and 34, and pursuant to article 3, paragraph m), all of the Ley Forestal, which regulate the possibility of exempting the prohibitions of the forestry regime linked to private property, but that these provisions "do not apply to any situation or project, but only to those cases in which it can be demonstrated that the social benefits outweigh the socio-environmental costs; however, this Office does not have on file the social and economic studies and assessments that would justify this, and this is without setting aside the fact that the project is being carried out on indigenous territory." In resolving this action, this statement must be taken for what it is: an admission that an essential part of the administrative procedure was not carried out.
Although it could be argued that the legal conflict would amount to a conflict of legality, given the Executive Branch's failure to comply with the legal requirements set out in the Ley Forestal, in the Court's view the underlying problem is not limited solely to a breach of the law as such. It must be connected to the effects of the Executive Decree, since it authorizes the preparatory studies or preliminary studies for a large-scale project on indigenous territories (Article 3, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).
It must therefore be determined whether, even at this procedural stage—in which National Interest was declared without meeting all legal requirements—the international obligations that the Costa Rican State freely accepted when it ratified Convenio N° 169 of the International Labour Organization are applicable. The foregoing applies even though the plaintiff expressly waives the absence of free and informed consultation (consulta libre e informada) as one of the grounds for the challenge; this is no bar to this Court's analyzing whether the omission committed by the Executive Branch entails other serious implications for the remaining rights that accompany indigenous communities in their right to self-organization (auto-organización) and their relationship with their territories, since this is a core obligation of the system of protection of these communities that ensures their self-preservation.
It is appropriate to state here that the free and full exercise of the rights recognized by Convenio N° 169 of the International Labour Organization is upheld through the obligation to consult indigenous peoples. This would be one of the most important means provided by the Convention. However, it must not be considered the only one, since the text of the Convention itself includes the obligation to respect and guarantee the rights of indigenous peoples established therein; in addition to the consultation obligation, these other rights are autonomous and subsist notwithstanding the State's failure to establish consultation mechanisms. Moreover, it would be necessary to examine whether the existence of other, more general substitute mechanisms—which were also not observed—has repercussions on the rights established in the Convention. Thus, it is important to note that the same legal framework (bloque de legalidad) establishes consultation mechanisms, but for all organized collectives to express their views when it comes to the drafting of provisions of a general nature, as will be examined below.
It should be established that potential and indirect impacts must be amenable to protection, especially where this is recognized in national legislation and where it implies respect, guarantee, and protection of the human rights of indigenous peoples. The contrary would clearly render those rights ineffective. It is necessary to recall that the Executive Decree was enacted to identify the technical feasibility of the project; and, at that time, it was not clear whether there would be material consequences for indigenous territory.
Having set aside the argument of the Procuraduría General de la República that the areas that could be affected by the works have not been identified, the Court considers that the mere mention of the coordinates—insofar as they encompass areas of indigenous territories that would be intervened and studied—implies that a minimum of guarantees must have been observed: ordinary-legality rules such as those established in the Ley Forestal, the Ley General de la Administración Pública, and, all the more so, others such as the protection of indigenous territories established by treaty. It would be incomprehensible for this Court to retract the determination and location of indigenous territories already established in another precedent of this Court. Therefore, the assertion that there is no impact from the challenged Executive Decree because it does not mention indigenous territories cannot be accepted, given the concrete and potential effects that would exist on these indigenous territories (Article 3, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional); it is thus possible to affirm that if material activities were authorized—directly and indirectly—in favor of persons outside the indigenous reserves, those activities would be research and data-collection activities within their territories, a matter that must take indigenous rights into account.
As may be observed, in the precedent quoted above, issued in another unconstitutionality action, the judicial proceedings established the potential impact on the special protection of communal indigenous property (propiedad comunal indígena), without the benefit of a duly substantiated general administrative act. In this way, it is clear that the Costa Rican State made a decision without meeting the requirements, by failing to weigh the social benefits against the socio-environmental ones.
It is also true that throughout many of this Court's precedents it was indicated that this would be a preliminary research phase, preparatory to the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental), which would not give rise to the flooding of land or indigenous territory and which would therefore not, at this stage, require observance of the formalities of prior and informed consultation with the indigenous community (Judgments No. 2008-011743 of 12:16 hours of July 25, 2008; No. 2008-013560 of 10:20 hours of September 5, 2008; No. 2009-06045 of 14:53 hours of April 22, 2009; No. 2010-009536 of 11:01 hours of May 28, 2010; No. 2010-13100 of 14:57 hours of August 4, 2010; and No. 2010-13662 of 15:42 hours of August 17, 2010, cited in Judgment 2011-12975 of 14:30 hours of September 23, 2011); yet while that was the case, it is necessary to analyze the implications of the failure to comply with the formalities of the Ley Forestal.
C.- On the changed legal circumstances of the El Diquís Hydroelectric Project.
The Executive Decree that declared the El Diquís Hydroelectric Project to be a project of national interest has evolved in various ways, a development that has also been reflected before this Court as a result of the change in circumstances. In this regard, the "preliminary" studies of the Hydroelectric Project have not continued—they have been suspended—and, notwithstanding this, there is concern about the need to re-examine the element that had not been discussed in this forum: the obligation to weigh social benefits against socio-environmental costs, which was not addressed through administrative channels. This obligation arises from the rules that the legislature conceived so that every activity backed by the Executive Branch in accordance with sustainable development, and deemed to be of national interest, would comply with that weighing of socio-environmental sacrifices and benefits. However, before beginning the substantive discussion, it is important to invoke the following judgments, which are relevant to the Court's manner of resolution.
By Judgment No. 2019-14731 of 9:20 hours of August 9, 2019, the Court stated that:
"As indicated above, this Court has extensively developed the concept of prior consultation (consulta previa) that must be carried out before adopting administrative or legislative measures affecting indigenous peoples. In compliance with that obligation, in 2016 the State adopted Directriz Ejecutivo N° 042-MP, 'Construcción del Mecanismo de Consulta a Pueblos Indígenas'; and after holding workshops, training sessions, and consultations, in 2018 Decreto Ejecutivo N° 40932, Mecanismo General de Consulta a Pueblos Indígenas, was enacted, along with Directriz 101-6, which makes its application binding on autonomous institutions. (…) ICE submitted the corresponding request for consultation. However, given the transitory nature of the Unit responsible for operating the procedure, it withdrew said request. Subsequently it was determined [sic] that the project is not viable for the requirements of the country's generation system over the next 15 years, and it was decided to postpone its execution; which evidently includes the indigenous consultation.
This being the case, since the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís was postponed by the respondent Institute, the writ of amparo (amparo) is inadmissible. In other words, it cannot be inferred from the body of proven facts that there is a current, certain, and imminent threat to the fundamental rights of the protected parties. For these reasons, dismissal of the present proceeding is warranted." Along the same lines, the Procuraduría General de la República brings to this Court's attention the final judgment N° 194-2015-VI of 15:15 hours on 27 November 2015, of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, which established that:
"1) The Instituto Costarricense de Electricidad is hereby ordered that, should it decide in the short, medium, or long term to reopen or resume the geological investigation phase at Sitio Térraba prior to the execution of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, it must initiate the corresponding environmental assessment (evaluación ambiental) procedure under the regulations in force at the time of its submission.
"In this regard, if ICE decides, in the short, medium, or long term, to resume the geological investigation phase of the PHD at Sitio Térraba, it must initiate the corresponding environmental assessment procedure, which will be processed under a new case file (expediente) (not as a modification or expansion) and governed by the regulations in force at the time of its submission, pursuant to which the project classification, the level of environmental significance, and the instrument to be required must be determined. Regarding this last aspect, the plaintiff's claim proposes that the environmental assessment in the [Nombre 002] Territory be conducted through a Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica) or an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental). At the outset, it must be noted that determining the environmental assessment instrument falls exclusively within SETENA's authority, in accordance, of course, with the particular requirements that the applicable regulations impose in each case." Taking into account what was stated above together with what the Minister of Environment and Energy has indicated, the question of determining the constitutional and conventional regularity of the Decreto Ejecutivo de Conveniencia Nacional, the subject of the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), remains open, since it is precisely that decree which gives rise to and initiates the administrative conduct that ICE required in order to commence all "preliminary" feasibility proceedings for the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís before SETENA, and, worse still, which allegedly permitted it to act within indigenous territory.
Having now examined the judgment of the Tribunal Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda, from the ordinary-legality jurisdiction (sede de legalidad ordinaria), the Executive Decree was not addressed because that claim was withdrawn by the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva [Nombre 002], since, although the proceeding had been initiated by a complaint filed by the Association, its representative expressly requested withdrawal while the complaint was pending, which was accepted by the Tribunal in Sentencia N° 127-2015-VI, at 9:50 hours on 30 July 2015. Among the various claims, the total annulment of several administrative actions was sought, on the grounds that the prior consultation procedure with the indigenous community had been omitted and for non-conformity with the legal framework; specifically, the following was requested: "a) the Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE of 06 February 2008, published in La Gaceta No. 31 of 13 February 2008." As can be observed, that claim's legality was not examined there, whereas it is now being examined in these proceedings.
Prior to the processing and enactment of Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE of 06 February 2008, titled "Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad," as noted above, the Executive Branch was required to conduct a balancing exercise (ejercicio de ponderación) before its issuance, such that in order to bring about a land-use change (cambio de uso del suelo) in the area, a study was required involving the maximization of social benefits relative to socio-environmental costs, as defined in Article 3, paragraph m), of the Ley Forestal. Likewise, Articles 19, paragraph b), and 34 of the same body of law.
The Court must take into account that, just as several violations of the Ley Forestal were committed, so too were violations of Convenio N° 169, which the petitioner seeks to have protected—specifically, respect for the integrity of indigenous territory.
Thus, the absence of socio-environmental studies (estudios socioambientales) needed to overcome the prohibitions contained in the Ley Forestal—such as the felling of trees in protection zones, including those located on indigenous communal property—amounts to nothing less than conduct contrary to the principles of good faith (buena fe) and to Convenio N° 169 itself, which elevates good faith as an important element of —trust— in the conduct of the State toward the indigenous communities under its jurisdiction. This link is important even in the preliminary phase; hence the requirement that any project encompassing indigenous territory must include consultation with those peoples, as with any others who might be affected. It cannot be maintained that Article 1 of the challenged Executive Decree satisfies this requirement, as that article is evidently the central postulate and cornerstone of everything else.
The declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional) did not include the study of social and socio-environmental costs, as reported by the Minister of Environment and Energy himself, a study that would have clearly revealed the need to conduct at least a preliminary-stage consultation and, with it, obtain the opinion of the indigenous peoples. Furthermore, the effect of Article 9 of the Executive Decree is clear to this Court: it also illegitimately renders the indigenous territories invisible (which, it will be recalled, were located and individually identified before this Court), by exempting ICE from demonstrating title to the properties—all of which constitutes a constitutional violation (Article 45) and a conventional violation (Article 21 of the American Convention on Human Rights, and Articles 13.2 and 14.2 of Convenio N° 169). Through these provisions, indigenous communal private property was disrespected, and environmental protections for the felling and harvesting of species were also waived, among other things—activities that could not take place in indigenous territory without implementing the minimum legal formalities.
Account must be taken of the international obligations established in favor of certain vulnerable sectors of the world's population. These instruments exist for the protection of defined categories of the world's population who have suffered historical wrongs and continue to suffer them, even despite being enshrined in human rights treaties. These obligations are created for the purpose of legally binding States to a specific object, such that they may be invoked domestically by the very parties they are designed to protect, and by other subjects of international law in the event of non-compliance. In this regard, it must be noted that in Costa Rica these instruments hold a privileged status which, under the doctrine of public international law, must be observed by the State in good faith pursuant to the principle of pacta sunt servanda, as well as other principles contained in the Vienna Convention on the Law of Treaties.
With regard to Constitutional Law, these fundamental rights instruments, in accordance with the protective principles of Human Rights, are received and recognized by this Court, such that the supremacy of these international obligations applies insofar as they afford greater protection to human rights and surpass what the Constitution itself provides. This doctrine has been established since the Court's earliest days, among which is the Court's judgment N° 1995-2313 of 16:18 hours on 9 May 1995, which held that:
"… the provisions of Article 7 of the Constitution do not apply, since Article 48 of the Constitution contains a special rule regarding human rights, granting them normative force at the constitutional level itself. To such an extent that, as recognized by this Court's case law, human rights instruments not only carry a value equivalent to the Constitution, but insofar as they grant greater rights or guarantees to persons, they take precedence over the Constitution." The omission of consultation with indigenous or tribal peoples (pueblos indígenas o tribales), where relevant, inevitably resurfaces in the statement of the Minister of Environment and Energy, as well as in the contributions of some of the intervening parties (coadyuvantes). The Court agrees with the aforementioned Minister that national public interest (conveniencia nacional) decrees do not apply to any situation or project, but rather to specific ones that meet the requirements of the law; that is, those that can demonstrate that the social benefits sought would outweigh the socio-environmental costs (costos socioambientales).
Concern arises because he reports that his Ministry does not have on record the technical studies and social and economic assessments that would justify them. On the other hand, in addition to what this Court noted above in its jurisprudence, he acknowledges that the project is carried out on indigenous territory (territorio indígena), and it is clear that an adequate administrative procedure was not followed (under the Ley Forestal, such as those set out in Article 361 of the General Administrative Procedure Act (Ley General de la Administración Pública), within the special procedures for drafting general regulatory measures).
D.- On Jurisprudence.
The petitioner argues that the exceptional provisions of the Ley Forestal cannot be applied to indigenous territories, because they constitute special communal property. Although this issue was addressed at the appropriate point earlier, it remains to be seen what implications arise from the solutions provided by the jurisprudence of this Court and of the Inter-American Court of Human Rights itself. In this regard, there is an obligation to consult indigenous peoples about measures that may affect them; it is also necessary to establish that access to natural resources is not closed off, even when those resources are located in indigenous territories. This Court, in Decision No. 2011-012975 of 2:30 p.m. on September 23, 2011, recalls once again that in that ruling the various decisions were compiled establishing that demanding prior consent before the preliminary studies of the project would be a premature claim.
That said, it is important to revisit this discussion in light of the international obligations the country has with respect to the indigenous peoples and communities formally constituted in the area where the preliminary studies of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís are being conducted. It is important to note that the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta itself, by Decision No. 194-2015-VI of 3:15 p.m. on November 17, 2015, conditioned all actions of the Instituto Costarricense de Electricidad, such that the environmental authorizations and permits that would be required to enter and resume environmental studies in indigenous territories had to be redefined — an outcome that will even have an impact on the Consultation process. The purpose of the studies is to determine whether the project is technically viable or not, as well as to gather information for the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), a process that effectively involves carrying out work within a geographic area that includes indigenous territories.
When the Court's jurisprudence analyzed parts of the Executive Decree on National Public Interest, the serious omission that now emerges from the report of MINAE — the governing body responsible for overseeing environmental protection and its non-discriminatory relationship with society at large — had not been brought to its attention. The detail is that the national public interest decree exempted land covered by the forestry regime (régimen forestal) from land-use restrictions, but to do so it was necessary to produce a technical study demonstrating the social benefits for the sectors involved. This Court had previously held, in Decision No. 2009-017155 of 2:00 p.m. on November 5, 2009, that: "The possibility of land-use change (cambio de uso del suelo) for privately owned properties that had previously been designated for preservation of forest resources was grounded precisely in the concept of sustainable development (desarrollo sostenible) that must be incorporated into the content of proper environmental protection; thus, as already noted, not only is it possible but necessary to promote the economic and social development of the population — in fulfillment of the precept contained in the first paragraph of Article 50 of the Constitution, pursuant to which the State must seek the greatest well-being for all inhabitants of the country by organizing and stimulating production and the most equitable distribution of wealth; of course, in accordance with respect for environmental regulations, since otherwise a severe halt in our country's development would result, one neither sought nor intended by the framers of the Constitution, nor by the legislators who were responsible for enacting the law in question.
Accordingly, this Court maintains the criteria set out previously, stating that the provisions of the challenged rule are not injurious to the right to a healthy and balanced environment, since when a project is designated as being of national public interest, the environmental impacts it produces must be verified in advance and compared with the social benefits it entails, which cannot be assessed in the abstract from the rule itself, but rather through analysis of each specific case, by way of an amparo petition (recurso de amparo) and not an unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad)." That is to say, the precedent clearly opts for uncovering the meaning of the normative guideline of the Ley Forestal, which is to pursue sustainable development and the rational use of resources, so that, for reasons of logic, justice, and convenience, pathways are defined that would delineate the prevalence of the various interests and rights involved.
But in order for this to be properly substantiated, the first thing this Court observes is that it was necessary for the Executive Branch to gather the information prior to issuing the Executive Decree, given that there were no reasons of public interest or urgency alleged that would justify omitting the legal requirements, such as granting a ten-day hearing to entities representing the general or corporate interests affected (Article 361, subsection 2, of the General Administrative Procedure Act). This was not done, according to MINAE. Even in a case in which a benefit was sought through the participation of an indigenous community for the improvement of an existing road, tree felling (corta de árboles) was required, which meant that compliance with the legal requirements was necessary before declaring national public interest. The Court, in Decision No. 2021-12080 of 8:30 a.m. on May 28, 2021, stated that:
"It was established that while there is already a path in use within the indigenous reserve (reserva indígena) and the intention is to improve it to allow vehicle access, because approximately 9.2 kilometers of the route pass through a forested area, it is necessary to obtain a national public interest declaration (declaratoria de conveniencia nacional) in order to grant the permit for the tree felling required to create the intended road. However, beforehand, the Municipality of Golfito, like any developer of a national public interest project, whether public or private, must submit the necessary technical studies demonstrating that the social benefits of the project outweigh the socio-environmental costs. Subsequently, those studies must be analyzed and evaluated in advance by the Executive Branch before proceeding with the respective national public interest declaration." Furthermore, according to the Minister's report, no distinction was made between areas subject to a forestry land-title regime (régimen de suelos de propiedad forestal) and those held under private law that would also constitute communal or collective indigenous lands — an omission that gives rise to a constitutional and conventional problem, since it involves social categories of importance to constitutional jurisdiction.
This observation is relevant to this Constitutional Court because it involves social categories that are internationally protected, in view of the history of discrimination and suppression to which indigenous peoples have been subjected. The Court recalls that in Decision No. 2020-023789 of 7:00 p.m. on December 10, 2020, it was stated that: "… since its ratification by our country [referring to the Minamata Treaty], the international obligations assumed should be producing lasting legal effects, which should be standard practice in those human rights treaties that seek to elevate human dignity and whose obligations consist of protecting, safeguarding, and upholding those rights. […] This type of treaty also seeks the effet utile — or in other words, lasting legal effects — as they represent joint efforts and international cooperation in a specific area, because they acquire special international interest." A material effect is required, arising from the obligation of States, when they sign and ratify international obligations, to ensure that the agreed terms and conditions are fulfilled within their respective national jurisdictions, which, for our country, means nothing more and nothing less than honoring the commitments made toward indigenous and tribal peoples, duly agreed upon in Convention No. 169 of the International Labour Organization.
It is appropriate to affirm a very necessary complementarity between these international obligations and the importance of the studies that Article 3, subsection m), of the Ley Forestal establishes — as has been cited so many times — stating: "Activities of national public interest: Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than their socio-environmental costs. The balance must be carried out using appropriate instruments." It is noted that this subsection m) and another were added by Law No. 7788 of April 30, 1998, which is the Ley de Biodiversidad. Nevertheless, prior to that, the Regulations to the Ley Forestal, Decreto Ejecutivo N° 25721 of October 17, 1996, had already established the definition of national public interest in Article 2. In it, "National Public Interest" was defined as follows: "Activities of national public interest are those related to the study and execution of projects or activities in the public interest carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, which provide benefits to all or a large part of society, such as: water catchment, transport, and supply; oil pipelines; road construction; electricity generation, transmission, and distribution; transportation; mining activities; irrigation and drainage canals; recovery of areas with forest vocation; conservation and sustainable management of forests; and others of a similar nature as determined by MINAE according to the needs of the country." However, by that point, a legal definition already existed, articulated in Article 114 of the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998, which added Article 3, subsection m), to the Ley Forestal, already establishing that "national public interest" consisted of "…activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than their socio-environmental costs.
The balance must be carried out using appropriate instruments." In the Tribunal's view, this is of great importance for the decision before us, because it set out the procedure that should have been followed. One could argue that the Costa Rican State had two possible paths: a) to carry out the administrative procedure by granting a hearing to the affected communities, including indigenous communities (Article 361.2, of the General Law of Public Administration: "Representative entities of general or corporate interests affected by the provisions shall be given the opportunity to express their views within a period of ten days, except when opposed by reasons of public interest or urgency duly stated in the preliminary draft"); or b) not to grant the hearings, but adequately justifying such a decision "when opposed by reasons of public interest or urgency duly stated in the preliminary draft" (idem), thereby being relieved of the possible consultations.
The second option was mistakenly chosen, without even fulfilling the legal obligation to state the reasons of public interest or urgency for omitting it, which obviously gives rise to numerous problems — even the Minister of Environment himself reports on and draws this Tribunal's attention to this omission. Furthermore, the Minister of the Presidency emphasizes the importance of the hydroelectric project, indicating in his submission that what exists is a development in various phases. At the time the report was submitted, the first phase was being carried out, consisting of feasibility studies, such as physical environment studies for the design of the works, and the collection of biotic, physical, and socioeconomic information to serve as technical support for the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA). In turn, the reporting Minister of the Presidency notes that prior consultation with indigenous groups was to be conducted before the aforementioned study.
Notwithstanding the foregoing, the Court revisits the fact that in the report of the Minister of Environment and Energy, he affirms that the Executive Decree does not comply with the statement of the definition that reads "The balance must be made using the appropriate instruments," since clearly, lacking the requirements noted above, there was no administrative weighing procedure (procedimiento administrativo de ponderación) as would be prescribed by environmental legislation — a claim made sparsely by the petitioner, and only tangentially, but made concretely by some of the intervening parties in this proceeding. Furthermore, the omissions lead to additional violations of the legal order. In Judgment N° 2010-006922 of 14:35 hours of April 16, 2010, the Court held that: "LXXXIX.- It is for the foregoing reasons that it is inaccurate to assert the unconstitutionality of Article 2 of the Reglamento de la Ley Forestal, since, in accordance with what has been established, what that provision orders must be integrated and applied in accordance with what is defined in Art. 19 and Article 34 of the Ley Forestal itself.
That is to say, even though Article 2 of the Reglamento identifies mining activity as an activity of national convenience, it is clear that such character, identification, or recognition — national convenience — is subject to compliance with what is established in the legal norms — demonstration that the benefits are greater than the costs — so it is evident that the Reglamento does not supplant the legislative will, does not strip the legal norms that inform it of their content, nor does it in any way contradict the environmental protection that must be afforded in accordance with Article 50 of the Constitution; therefore, it likewise cannot be argued that said regulatory provision exceeds the limits of reasonableness when, on the contrary, the performance of specific legally established acts is required. It follows that authorization for land-use change (cambio de uso de suelo) cannot be agreed upon simply because the Reglamento states that mining activity is of national convenience, but rather such authorization is appropriate only when that convenience has been duly demonstrated and publicly declared by the Executive Branch through a subsequent act — an administrative act for the issuance of which the applicable procedures and instruments have been complied with.
The application of these instruments and the determination that the benefits outweigh the costs is precisely what prevents the adoption of arbitrary acts by the administration, since the results obtained will provide the criterion and the objective technical basis for the Executive Branch to issue the declaration of national convenience of a given mining project and the corresponding authorization for land-use change. […] Thus, it is more than clear that if the legal order imposes on the administration the duty to carry out a prior procedure before pronouncing a declaration of national convenience for a given activity, this is precisely a barrier that prevents administrative arbitrariness and, on the contrary, obliges the administration to adopt and issue administrative acts duly grounded in objective technical reasons; this situation, moreover, permits and guarantees that the administrative act issued can be assessed in due course by the corresponding administrative and judicial instances." Consequently, there was no study that could demonstrate the weighing of the balance required by the regulations, much less so given the aggravating circumstance that the analysis would be required not only for the determination of socio-environmental costs, as would be the case for representative entities of general or corporate interests, but also for a segment of the Costa Rican population protected by Convention N° 169 of the International Labour Organization. This regulatory framework is, of course, binding and directly applicable by the Public Administration prior to the issuance of the Executive Decree.
The Court's precedent regarding the Executive Decree at issue must be recalled, in which it was decided by Judgment N° 2010-013100 of 14:57 hours of August 4, 2010, that it was constitutional based on the following considerations:
"Well, what has been said up to this point serves to indicate that the Executive Branch has not exceeded its powers and the exemptions it has granted are fully grounded in its obligation to ensure that the country follows an environmentally sustainable development model based on clean energy production methods. Additionally, the declaration of national convenience for the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís is grounded in the provisions of the Ley Forestal and its reglamento, since a hydroelectric dam is, certainly, a project that aims at the 'generation, transmission, and distribution of electricity,' such that the challenged decree would shelter a project that falls within the assumptions of Art. 19 of the Ley Forestal and Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal. Added to this, it must be taken into account that the decree does not at any point imply the possibility of carrying out the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís without complying with the environmental controls established by the legal order, since, as the reporting parties in this action rightly acknowledge, the decree does not exempt it from conducting an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) in order to obtain the corresponding environmental viability approval, an essential and indispensable requirement if one wishes to proceed to the materialization of the project.
In addition, it should be noted that the petitioner does not challenge, in concrete terms, subsections b), c), and d) of Article 9 of executive decree 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, because he does not provide specific reasons why those three subsections of that decree could strip Article 50 of the Constitution of its essential content. In that regard, what was said at the beginning of this considerando must be recalled: human dignity is the center, the cornerstone, of any State governed by the rule of law, and therefore both it and respect for the integrity of the environment must, without doubt, go hand in hand, since an environmental policy that does not take into account the full development of persons will hardly be sustainable, nor will a socioeconomic development model that disregards the environment and sacrifices, at all costs, the protection of the natural surroundings, ignoring that these are an essential and integral part of our lives.
From that perspective, subsections b), c), and d) of Article 9 of the challenged decree are not contrary to Constitutional Law, since they are grounded in a legal norm that authorizes the Executive Branch to take certain actions to expedite the type of projects contemplated therein, without this meaning or entailing a lack of protection of the environment and without the authorization standing as an arbitrary, unreasonable, and unlimited prerogative to destroy the environment or to strip the minimum content of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Therefore, it is clear that the challenged provisions fully conform to Constitutional Law, since they fit, coherently, with the development model imposed by the vision of a Social State of Law designed by the original constituent assembly. Furthermore, they do not represent a stripping of the minimum content of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In addition, those provisions do not imply a disregard for the legislation that protects the environment. Likewise, the decree does not at any point exempt the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís from conducting the environmental impact study. And, finally, that decree was issued in accordance with the powers that the Ley Forestal and its reglamento grant the Executive Branch to declare the national convenience of a project, which, in this case, is clearly framed as an infrastructure project through which it is intended to achieve '[…] generation, transmission, and distribution of electricity […]'."
VII.Finally, through a brief filed before this Court at 8:10 hours of August 1, 2008, the petitioner alleged that as of that date there was no agreement between the Instituto Costarricense de Electricidad and the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva [Nombre01 002]. This, in his view, infringes Article 7, paragraph one, of the Political Constitution, by being contrary to Article 14 of Convention 169 of the International Labour Organization concerning indigenous and tribal peoples in independent countries, which was duly incorporated into our legal order by Law No. 7316 of November 3, 1992. However, this refers to facts extraneous to the specific subject matter of the present action. In any event, it is worth noting that the petitioner already filed a writ of amparo (recurso de amparo) in which he accused those same facts (expediente 09-001709-0007-CO), and that proceeding was dismissed through judgment 2009-006045 of 14:53 hours of April 22, 2009. Therefore, the petitioner shall abide by what was resolved on that occasion.
Now, in the aforementioned Sentencia N° 2010-013100, the matter was resolved on the basis of the Regulations to the Ley Forestal (Article 2), which defines, among other things, what constitutes "National Convenience (Conveniencia Nacional)," providing examples of activities such as "the generation, transmission, and distribution of electricity." Accepting any of the activities listed in that definition—which is itself a numerus apertus (open-ended list)—inherently carries within it the seed of arbitrariness, as noted in Sentencia N° 2010-006922 of 14:35 hours on April 16, 2010, cited above. It is evident that no analysis was conducted of the absence of an administrative procedure for the balancing (ponderación) of social benefits against socio-environmental costs, as has been argued above in this opinion. Continuing with the cited precedent and the amparo (constitutional rights petition) referred to therein, the claim seeking application of Convention N° 169 of the International Labour Organization was denied, as resolved in Sentencia N° 2009-006045 of 14:53 hours on April 22, 2009, as follows:
"IV.- On the Specific Case. In the case under study, the petitioner alleges a violation of Article 6 of Convention 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, 1989, in that the Instituto Costarricense de Electricidad did not consult with the inhabitants of the [Nombre01 002] Reserve prior to conducting studies for the El Diquís Hydroelectric Project. Indeed, and supported by the international norms outlined in the preceding recital, indigenous peoples have a right to be consulted through appropriate procedures, and in particular through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures are contemplated that may directly affect them. The construction of a hydroelectric plant is certainly one such matter; however, it is necessary to analyze whether, in the specific case, a duty to consult existed. In this regard, from the report submitted under oath—with the criminal consequences provided for in Article 44 of the Law on Constitutional Jurisdiction—it can be inferred that the project in question is currently in its first phase, the feasibility phase, which comprises the preparation of inputs for the consulting firm to be contracted for the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental), and that said assessment has not even been initiated.
It thus follows that even the construction of the El Diquís Hydroelectric Project has not had its development and actual construction defined, since the corresponding permits have not even been applied for, given that the feasibility of carrying out said project has not yet been determined—for, without the investigations being conducted, there is no way of knowing whether, given the local geology, it is possible to build a dam. Thus, this Chamber considers that the present amparo is premature, as it concerns a future and uncertain event, since it is not yet known with certainty whether the construction in question will be carried out.
V.Notwithstanding what was stated in the foregoing recital, both from the report and from the evidence submitted to the case file, it can be inferred that throughout the process various stakeholders have participated, most notably the indigenous communities, and that discussions are currently underway with the [Nombre01 002] population regarding the effective social consensus mechanism in order to address the implementation of the mechanism for indigenous participation and representation; in this regard, it is noted that a process is being carried out jointly with the various communities in order to achieve not only the application of the relevant norms but also the compilation of the real needs that affect them. In this regard, the Social Area team of the Environmental Management Unit of the El Diquís Hydroelectric Project has been holding meetings with all organized groups in the community of Térraba, such as the Asociación de Desarrollo [Nombre 002], Ruta de las Aves, Asociación para la Defensa de los Derechos Indígenas Teribes, Consejo Indígena Térraba, Rincón Ecológico, Asociación para la Defensa de los Habitantes de la Cultura Indígena, and Naso Lokes.
They have also been in contact with the Frente de Lucha. In light of the foregoing, this Chamber finds that the respondent authority has made efforts to engage with the indigenous inhabitants of the community of Térraba, despite the fact that the construction of the dam has not yet been definitively confirmed. However, it is necessary to remind the respondent authority that, should the development of the El Diquís Hydroelectric Project be decided upon, they must ensure effective participation of indigenous peoples in the process and in decision-making. Finally, it should be noted that it does not fall within this Chamber's purview to analyze whether the Instituto Costarricense de Electricidad paid or did not pay appraisals for damages to third parties residing within the territory of Térraba, as determining whether an appraisal must be conducted and the corresponding indemnification paid, and before which forum this must occur, falls outside the competencies of this Tribunal. Under these circumstances, the appropriate course of action is to deny the writ, as is hereby ordered."
Although the jurisprudence of the Chamber is indeed cited therein, its reexamination is imperative; it is clear that a reconsideration of these precedents is necessary, particularly under a more thorough balancing of factors, in order to apply the doctrine of Sentencia N° 2010-006922 of 14:35 hours on April 16, 2010, because the approach must be a different one—one that reconciles the principle of legality with the international obligations, duly ratified, arising from treaties incorporated into national legislation. If there is a violation of Human Rights Instruments, such as Convention N° 169 of the International Labour Organization, those instruments enjoy a rank equivalent to the constitutional rights recognized in the Constitución Política; and therefore, by virtue of human rights protection principles, greater protection must be recognized when the Constitución Política itself does not provide it.
It is recalled that it is the Constituent Assembly itself that recognizes the supremacy and preponderance of Treaties at the domestic level, which represents an additional impetus toward the mandatory observance of their terms by all legal practitioners, and that this must occur when the legislature approves the instrument, thereby conferring upon the norm the force and resilience necessary for its internal application in the country. The Chamber refers to the rank or hierarchy of international norms within the country. It has been the derivative constituent power that has endeavored to ensure that human rights instruments acquire a value similar or equal to that of the text of the Constitución Política, having enabled, through Article 48 of the Constitution, those instruments to serve as a source of law in the jurisdiction of liberty (jurisdicción de la libertad) (amparo and habeas corpus); and it would be a serious contradiction to act against the grain by failing to recognize the same for cases of constitutional review, as has been established in this jurisdiction for a long time. By Sentencia N° 1995-002313, of 16:18 hours on May 9, 1995, it was held that:
"On this matter it should be added that, in the case of international Human Rights instruments in force in the country, the provisions of Article 7 of the Constitución Política do not apply, since Article 48 of the Constitution contains a special rule for those that relate to human rights, granting them normative force at the constitutional level itself. To the point that, as recognized by the jurisprudence of this Chamber, the Human Rights instruments in force in Costa Rica not only have a value similar to the Constitución Política, but also, insofar as they grant greater rights or guarantees to persons, they prevail over the Constitution (see sentencia N° 3435-92 and its clarification, N° 5759-93). For this reason, some scholars have noted that the constitutional reform of 1989 on constitutional jurisdiction is perhaps the greatest legal achievement that Costa Rica has ever experienced." In the Chamber's view, the correct solution to the matter at hand must reaffirm not only the principle of legality—which is evidently a fundamental principle of every Social Rule-of-Law State—which has been clearly violated, taking into consideration the report of the Minister of Environment and Energy, which states with complete clarity that that Ministry failed to gather the necessary information in an administrative case file; that is, by failing to fulfill the prior legal obligation before declaring a project of national interest as National Convenience, without establishing its factual importance through an administrative proceeding; and in so doing, engaged in arbitrary actions inconsistent with the principle of legality and the Social Rule-of-Law State, such as Costa Rica's.
It is therefore necessary to uphold the action, for the purpose of establishing the nullity of the entirety of Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, entitled "Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad." This is because it does not withstand constitutionality and conventionality review, given that in this action of unconstitutionality it has been established that it fails to comply with Articles 3, paragraph m), 19, paragraph b), and 34 of the Ley Forestal Nº 7575 of February 13, 1996, despite having purported to do so. The jurisprudential line of Sentencia N° 2010-0006922 of 14:35 hours on April 16, 2010 must be followed; for, logically, if the Regulations to the Ley Forestal (Decreto Ejecutivo N° 25721) define certain activities as being of national convenience, as is the case with the generation, transmission, and distribution of electricity, this cannot mean that it constitutes an automatic authorization to modify land use without gathering the information required by law.
Acting in this manner would be equivalent to withdrawing the protection that the Ley Forestal offers to all forest-covered land in the abstract, authorizing changes to forest protection without the necessary technical verification required for environmental protection. It cannot be accepted that the mere administrative conduct of the Executive Branch can override the will of the legislator, which requires a demonstration that the social benefits outweigh the socio-environmental costs; and the reason the legislator required this balance to be established through appropriate instruments can only have been to make reference to specific studies.
Finally, it is important to note that, in compliance with the golden rule of international law, Treaties must be fulfilled in good faith and in accordance with their terms; the very foundation of international law rests on the trust and integrity of conduct of the subjects of international law. It falls to domestic actors to observe these terms, so that, if deviations exist, they must be eradicated and/or corrected by this Chamber or by the various oversight bodies of the Public Administration, especially because international obligations are legally binding and were freely undertaken by the Costa Rican State. The State must respect, protect, and guarantee the rights of all persons, but with particular attention to the specific categories of indigenous persons who benefit from an International Treaty that affords them protection. Engagement among all parties must be the general rule, even for the initiation of preliminary studies, so that the objective is always to build trust, even when national necessity is declared.
In this regard, Executive Decree N° 40932-MP-MJP, "Implementación del mecanismo general de consulta a pueblos indígenas," must be observed; it sets out the implementation of a consultation procedure for indigenous peoples, an instrument that must be applied at a stage in which a decision is made to continue with the actions of the State, and of ICE as developer of the El Diquís Hydroelectric Project, or any other project. Article 2 of that Decree, concerning definitions, states: "The following definitions are derived from the applicable current regulatory framework: … e. Afectación. A bill, administrative measure, or private project is considered to affect the rights of indigenous peoples when it contains elements that may entail changes in their legal status, collective rights, way of life, culture, spirituality, and social dynamics. This also applies to measures that, even when not implemented strictly within indigenous territories, result in an impact on the collective and cultural rights of indigenous peoples." Likewise, "g.
Medidas administrativas. This includes, among others, administrative acts, public policies, executive decrees, and development projects promoted by public institutions of the Executive Branch." In this regard, it is necessary to revisit the broad meaning of territories used by Convention N° 169 of the International Labour Organization, insofar as it "covers the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use."
VIII.On the problem of the alleged legal personhood (personalidad jurídica) of the Río Térraba, and the ownership of waters in the public domain (dominio público).
The action asks this Chamber to rule in favor of the Río Térraba for the recognition of legal personhood, on the basis that doing so would afford greater protection to that river, which the petitioner considers it deserves.
The petitioner bases this request on similar recognitions in other parts of the world, which have been gaining traction. This Chamber is aware that much of this traces back to the nineteen-seventies of the last century, when Nombre05 wrote an article on the need to recognize rights for trees and to create mechanisms for their defense. In general, these are movements of environmental groups and collectives that have found resonance in certain States. These groups seek this declaration of legal instrumentality as part of a strategy against unsustainable environmental practices or those that violate the rights of aboriginal peoples; these trends seek the protection of nature and its ecosystems, driven by a legitimate interest in preserving their integrity, as well as an interest in the defense of rivers, lakes, and other bodies of water, which derives from the ancestral rights of indigenous and tribal peoples.
In favor of accepting this legal fiction, it may be said that it grants a form of ownership that would presumably provide greater security and protection to nature by endowing it with legal personhood. In the case of the Río Grande de Térraba, this trend is twofold: to protect the river's integrity and to protect what derives from the rights of indigenous peoples, which is what the petitioner seeks. However, it is necessary to point out that, in the interest of maintaining a logically coherent legal order, this type of declaration requires the support of legal institutions that ensure the composition of bodies sharing responsibility as "guardians" or "legal representatives," since it is necessary to reconcile all the interests involved. Thus, one must ensure not only the defense of the River's interests, but also the other social and national interests. Consequently, one must address the problems of how a legal person of this nature would interact with other persons and national institutions, and, in the not-too-distant future, how it would have to counter opposing positions as a subject of law with corresponding responsibilities.
One might ask whether it could pursue vindication actions at the administrative and judicial level, whether this would concern only the waters of the river, or the rivers and their banks in the watersheds, the tributaries, or even — however frivolous they may seem — how it would respond to claims for flood damages in the face of the threat of climate change, or the shared extraction of its resources, among other matters of great importance.
Although this type of recognition and these actions have been granted in other jurisdictions — an increasing number of them — and have achieved greater legal development, as in the case of Bolivia or Ecuador, this Chamber considers that an approach of this kind leaves open a great number of questions that the legal system in Costa Rica cannot answer affirmatively without legislative intervention, since modification of the legal framework is required for this to occur.
With the acceptance of the petitioner's principal claim — which entails the absolute nullity of Executive Decree N° 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, entitled "Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad" — it is important to note that, as a natural consequence, matters revert to the state existing prior to that Decree's enactment, since any declaration of national necessity over indigenous territories has ceased to have force and effect. Accordingly, for the reasons previously explained, it is not even possible to assert that the flooding of areas occupied by the reserves of the Bribri, Cabécar, and Térraba indigenous groups will proceed, as alleged in the petition, much less so, since it is clear that, at this point, it cannot be said that such flooding will occur, nor even that such a threat exists.
On the contrary, the El Diquís Hydroelectric Project is suspended, and moreover, following this Tribunal's declaration, it is clear that the administrative procedures that were not carried out must be — again — fulfilled; and, likewise, Executive Decree N° 40932-MP-MJP, "Implementación del mecanismo general de consulta a pueblos indígenas," must be applied as part of the fulfillment of our country's international obligations under Convention N° 169 of the International Labour Organization. In this regard, there is a need for consultation to be conducted on a prior basis; it cannot be exhausted by a merely informational act; it must build trust among the parties because it must be conducted in good faith; it must be appropriate and conducted through indigenous representative institutions; the consultation must be systematic and transparent; and the objective it must achieve is mutual understanding and consensus in decision-making.
Another reason supporting the modification of the legal framework is also found in the Constitución Política and in the jurisprudence of this Chamber. Thus, it must be taken into account that, by Sentencia N° 2002-06987 of 11:17 a.m. on July 12, 2002, this Chamber clearly affirmed the legal regime that the national legal system has assigned to water, which has been treated as property in the public domain. This Chamber analyzed, in an amparo proceeding, a request for protection of the right to property and due process by the owners of a real property on which there were several springs (nacientes) supplying the community of Bordon, Cahuita — with respect to which property rights were claimed — and held that: "In accordance with what is established by our current legal system in relation to springs, it is necessary to advise the petitioners that rivers and their direct or indirect tributaries, streams or springs, from the point where the first waters emerge to their mouth at the sea, lakes, lagoons or estuaries, are in the public domain, that is to say they are national property and as such are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be subject to encumbrance (gravamen) in the terms of Civil Law; furthermore, administrative action substitutes for possessory remedies (interdictos) for the recovery of such domain.
By virtue of being outside the commerce of persons, these assets cannot be objects of possession, and no private individual may assert a property right over them. This being the case, the petitioners' argument that the springs belong to them because they are located on their property is not acceptable; on the contrary, the actions of the respondent authorities — in this case, the officials of the Ministerio de Ambiente y Energía and of the relevant Área de Conservación — in safeguarding the springs and ensuring that their contamination is avoided at all costs, are consistent with the principle enshrined in Article 50 of the Constitución Política and with the laws that give effect to that constitutional guarantee." This being so, the waters of springs, their direct or indirect tributaries, streams, and other bodies of water are subject to a very specific legal treatment by the Constituent Assembly and the legislature, which is to vest them with the character of public domain property.
This implies that the Constitución Política would equally need to be amended in order for such waters to be regulated differently, as is the manner in which the requested declaration seeks to treat them. Considering that Article 121.14) of the Constitución Política made clear that "The following may not pass permanently out of State ownership: a) The energy that may be obtained from waters in the public domain within the national territory." In accordance with the constitutional precept on waters in the public domain, the Ley de Aguas, Ley N° 276 of August 27, 1942, establishes in Article 1°, paragraph IV, that:
"The following are waters in the public domain:
[…]
IV.The waters of rivers and their direct or indirect tributaries, streams or springs from the point where the first permanent waters emerge to their mouth at the sea, lakes, lagoons or estuaries; […]."
Furthermore, it is necessary to cite Article 50 of the Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 of October 4, 1995, which likewise provides:
"Artículo 50.- Dominio público del agua. Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest." Recently, by Ley N° 9849 of June 5, 2020, the derived Constituent Assembly added the following to Article 50 of the Constitución Política:
"Every person has the basic, inalienable human right of access to potable water, as an essential good for life. Water is a national asset, indispensable for the protection of that human right. […]." Already in Judgment No. 1991-03206 of 2:45 p.m. on November 6, 1991, the Sala established that: "The public domain (dominio público) is composed of assets that, by express legislative will, have a special purpose of serving the community and the public interest. They are called public domain assets (bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos), which do not belong individually to private persons and are intended for public use, subject to a special regime, outside the commerce of persons. That is to say, they are affected by their very nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept; they are dedicated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express rule of law.
Characteristic features of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, and non-attachable; they cannot be mortgaged or encumbered in the terms of Civil Law; and administrative action substitutes for possessory actions (interdictos) to recover dominion. Because they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right of use may be acquired — though not a right of ownership; the permit of use (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the beneficial ownership (dominio útil) of the asset, while the State always reserves direct ownership (dominio directo) over the thing." In another judgment, No. 2008-007117 of 12:47 p.m. on April 25, 2008, in which the matter of public roads was being discussed, the Sala established that: "Under this rationale, highways, streets, or public roads, by virtue of their status as public domain assets, cannot be alienated without first having been removed from the public domain regime (desafectados del régimen de dominio público).
Thus, the public domain nature (naturaleza demanial) of public roads is presumed and excludes any other form of possession that may be claimed, provided that title over the property is supported by conclusive evidence (prueba fehaciente), without prejudice to the ability to litigate for superior title in ordinary jurisdictional proceedings. From the foregoing there also derives the principle of the privilege of ex officio possessory recovery (privilegio de la recuperación posesoria de oficio) of the affected asset, pursuant to which the Administration may recover disturbed possession of its assets without needing to go to a judge, without prejudice to litigating for superior title in jurisdictional proceedings (interdictum propiam). From that perspective, the effective exercise of guardianship over the public domain must aim to put a stop to any undue encroachment by private parties on such assets, and the Administration may use police power (fuerza-poder de policía) over the public domain in its defense." Applying the foregoing to the case of water, it is clear that the Constitution, in referring to the forces of water in the public domain, and the Ley de Aguas, in general terms, refer to "rivers and their direct or indirect tributaries, streams, or springs (manantiales) from the point at which the first permanent waters emerge to their discharge into the sea, lakes, lagoons, or estuaries (esteros)," which are deemed for all legal purposes to be public domain property that cannot be appropriated by private-law subjects.
All of this requires greater precision, since the difficulty that arises from the juxtaposition or overlap of traditional indigenous rights with those of the national community makes the reconciliation of all the interests involved necessary, which would only be possible through appropriate technical studies on the subject and the results of free, prior, and informed consultation (consulta previa, libre e informada). For these reasons, the declaration granting legal personhood (personalidad jurídica) to the Río Grande de Térraba, as sought in the resolution of the matter before us, is not possible at this procedural stage, insofar as the Constitution addresses water in concrete terms as a public domain or national asset, which clearly includes the waters of all rivers throughout our country.
Indeed, it can be affirmed that, for the same reasons, water is a resource shared by humanity. It has been considered a strategic asset for societies around the world; while the recognition of indigenous and tribal traditions and customs includes it, it is the significance of the River, and of water, that is protected. It should be noted that in the case establishing recognition of rights of legal personhood for the Río Whanganui in New Zealand, this came about after a very long legal battle of more than 150 years between the Whanganui Iwi tribe (Pueblo Māori) and the Government of New Zealand, when certain conflicts arose over the fishing exploitation of the river (during the second half of the nineteenth century). Through a settlement agreement (acuerdo de finiquito) in 2014, the disagreements and litigation were resolved, and finally, the Parliament of New Zealand in 2017 concluded that agreement with the "Te Awa Tupua Act," legislation that, according to some critics, still retains some unresolved points of conflict, because under New Zealand's Common Law, water is also public domain property, and multiple owners remain along the riverbank in addition to the indigenous people in question.
In addition to the arguments raised by the petitioner, it is important to establish that, while there have been similar actions in other Latin American nations — such as the recognition of nature as a subject of rights (sujeto de derechos) (Constitutional Court of Colombia in its Judgment T-622 of 2016) — the Sala considers that, given the manner in which the action is being resolved, the indigenous peoples of the Río Térraba would not be left with a genuine threat to their indigenous customs and culture. It should also be noted that the overflow of the Río Grande de Térraba through damming has not occurred, nor has the indigenous territory been affected in the form of partial, temporary, or permanent flooding, because jurisdictional advances in safeguarding indigenous rights have already been achieved at this specific point. It has become clear that ICE has the project suspended, and in the administrative-contentious jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa) the obligation to complete the Environmental Impact Studies (Estudios de Impacto Ambiental) has been established, in accordance with what the Secretaría Técnica Nacional Ambiental may determine.
Finally, it is worth noting that in our country, those who advocate for the defense of the environment enjoy broad standing (legitimación) — nearly unrestricted, given the extent of the protections that the national legal framework offers to nature — which are contained beginning with Articles 50 and 89 of the Constitution, in various laws and regulations, such as the Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 of October 4, 1995; the Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 of April 30, 1998; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 of October 21, 1992; and Decreto Ejecutivo N° 31849 of May 24, 2004, the General Regulation on Environmental Impact Assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) Procedures, among others. It is appropriate to note that, at the institutional level, there are administrative mechanisms that have not yet been completed, and that, as mentioned above, the jurisdictional avenue has already issued a ruling (that, should the project continue, the formal request before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental must be fulfilled). In this way, the forms of protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment are abundant and effective, including that of constitutional jurisdiction, which admits direct standing.
Likewise, given the manner in which the action is being resolved, it is not considered necessary to address matters related to the non-derogability of norms for individual cases (inderogabilidad singular de las normas), nor the other treaties invoked in the action — issues that have not needed to be addressed in order to annul the challenged Executive Decree.
For all of the foregoing, the action must be declared without merit on this point.
IX.Conclusion and Scoping of Effects. By resolving this matter in the manner set forth in this ruling, an ab initio defect in the challenged Executive Decree would be corrected, inasmuch as the Ministry of Environment and Energy failed to comply with the requirements established in the Ley Forestal for declaring projects of National Convenience (Conveniencia Nacional). Moreover, it must be stated with complete clarity that the subject matter at hand demands going beyond a mere interpretive exercise of law and the rulings previously issued by this Court, so as to leave no room for further harm to indigenous rights and the Térraba Indigenous Territory. Furthermore, the identified problem cannot ignore the location or geolocation of the indigenous territories in relation to the coordinates that had been established in the Executive Decree. However, the declaration of unconstitutionality in this ruling must not be reduced to a territorial problem that was allegedly already corrected by this Court in Sentencias N° 2011-12975 of 14:30 hours on September 23, 2011, and N° 2016-15711 of 17:30 hours on October 26, 2016, since doing so would constitute an illegitimate oversimplification of a serious violation of constitutional law (values, principles, and norms).
It must be recalled that Convenio N° 169, on Indigenous and Tribal Peoples, calls for respect for the special importance that lands and territories hold for indigenous peoples. Indigenous rights are not reducible to the possession and use of a territory, for as is well known, they are far more comprehensive than that. Territory is the foundation upon which culture and spiritual values grow; it has an aggregative effect, in that other rights built around that territory accrue to it, and it provides the conditions for indigenous peoples' way of life and ensures their survival as a whole. To confine that violation to a limited achievement obtained in prior rulings of this Court would in fact disregard that other parts and harmful effects of the Declaration of National Convenience remain in force — a declaration that, according to this ruling, was found to lack a condition required by the legal system, is unlawful, and is contrary to constitutional law (values, principles, and norms) — and would allow the parallel survival of prerogatives of the State and its institutions that could deepen the legal uncertainty surrounding all other rights associated with the lands of indigenous communities.
This is evidently a form of judicial conduct that does not meet the rigor, seriousness, and stature warranted by the international commitments and obligations freely assumed by the Costa Rican State with respect to the indigenous rights referred to herein. Thus, without an express pronouncement by this Court on the aforementioned declaration, the matter would become lost in the labyrinth of legal interpretation, which could undermine the exercise of the values, uses, and enjoyment of the territory that indigenous peoples should be able to exercise in peace. Since Article 1° has been declared unconstitutional, the unconstitutionality of the remaining provisions follows logically by connection and consequence; the other articles that depend on that declaration must be expelled from the legal system for being contrary to international obligations, since failing to do so expressly would keep in force that Declaration of National Convenience which makes it possible to align those objectives within a series of public-law legal mechanisms that allow for the expediting and coordination of institutions, informational and negotiation mechanisms, and exempts ICE from the "requirements to demonstrate ownership of the real property on which the Project will be developed" — provisions that have not been declared unconstitutional, but which are exceptions that compound the negative impacts and the problems of disregard for indigenous control over, and interference by third parties within, indigenous territory.
With all of the foregoing, the intrinsic dignity that indigenous peoples deserve is restored to them, and it is ensured that they can exercise it through the indigenous consultation process (consulta indígena).
From this point forward, should there be a desire to advance toward the development and consolidation of the El Diquís Hydroelectric Project by means of a new decree, this declaration must be processed in compliance with the legal system, in a timely manner by the Government of the Republic. It is important to note that not only must the legal and regulatory requirements for continuing with the feasibility studies (estudios de factibilidad), as well as for conducting the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), be fulfilled, but the rights of the communities, their traditions, and their culture as affected indigenous peoples must also be guaranteed, under the terms of Decreto Ejecutivo N° 40932-MP-MJP, "Implementación del mecanismo general de consulta a pueblos indígenas," to whom free, prior, and informed consultation (consulta previa, libre e informada) must be granted, along with recognition of the remaining guarantees offered by the legal system for a healthy and ecologically balanced environment.
Since the Court is granting the action, with the elimination of Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, entitled "Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad," with declaratory and retroactive effect as of the date the annulled norm entered into force, this is done without prejudice to rights acquired in good faith, meaning that any information obtained during the period in which the challenged Executive Decree was in force is safeguarded, whether in favor of or against the implementation of the project; such that, in light of the provisions of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, it will not be necessary to repeat the actions and studies if they fulfilled the technical and scientific function for which they were designed for the project, or to support the corresponding applications before SETENA, which could be considered valid for those purposes, all at SETENA's discretion.
All of the foregoing is intended to avoid repeating actions that would disturb the rights of indigenous communities and their territory. In accordance with Article 93 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the retroactive effect of the annulment does not apply to those legal relationships or situations that have been consolidated by prescription or lapse (prescripción o caducidad), by virtue of a judgment that has acquired the authority of material res judicata (cosa juzgada material), or by the consummation of facts, where those facts are materially or technically irreversible, or where their reversal would seriously affect rights acquired in good faith. Accordingly, this declaration is made without prejudice to the agreements reached between ICE and the representative associations of indigenous communities, which resulted in the withdrawal of the proceedings before the ordinary jurisdiction (sede de la jurisdicción ordinaria).
In all other respects, the action must be declared without merit.
The parties are hereby notified that if any paper documents, objects, or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device have been submitted, they must be retrieved from the court's offices within a maximum period of thirty business days counted from the notification of this ruling. Otherwise, all material not retrieved within this period will be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Full Court (Corte Plena) in Sesión N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial N° 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary (Consejo Superior del Poder Judicial) in Sesión N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
Por tanto:
The action is declared partially GRANTED. Consequently, Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, entitled "Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad," is annulled as unconstitutional. This ruling has declaratory and retroactive effect as of the date the annulled norm entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith. However, in accordance with Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the effects are scoped in the sense that the declared unconstitutionality does not affect the information obtained during the period in which the decree was in force and collected; it will not be necessary to repeat the actions and studies if they fulfilled the technical and scientific function for which they were designed for the project, or to support the corresponding applications before SETENA, which could be considered valid for those purposes, all at SETENA's discretion.
All of the foregoing is intended to avoid repeating actions that would disturb the rights of indigenous communities and their territory. In accordance with Article 93 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the retroactive effect of the annulment does not apply to those legal relationships or situations that have been consolidated by prescription or lapse, by virtue of a judgment that has acquired the authority of material res judicata, or by the consummation of facts, where those facts are materially or technically irreversible, or where their reversal would seriously affect rights acquired in good faith. Accordingly, this declaration is made without prejudice to the agreements reached between the Instituto Costarricense de Electricidad and the representative associations of indigenous communities, which resulted in the withdrawal of the proceedings before the ordinary jurisdiction.
In all other respects, the action is declared without merit. Justices Rueda Leal and Garro Vargas dissent and would declare the action without merit. This ruling shall be communicated to the Legislative, Executive, and Judicial Branches, as well as to the Instituto Costarricense de Electricidad. This ruling shall be noted in the Diario Oficial La Gaceta and published in full in the Boletín Judicial. Notice is hereby given.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V.
Jorge Isaac Solano A. Ana María Picado B.
Dissenting Vote of Justice Rueda Leal. I respectfully disagree with the starting point adopted by the majority ruling, which compels me to file this dissent.
In a chronological account of the constitutional review that the Court has exercised over Decreto N° 34312-MP-MINAE, I observe that in sentencia n.º 2011012975 of 14:30 hours on September 23, 2011, a conforming interpretation (interpretación conforme) was applied to Article 8 thereof, in the following terms:
"The action is declared without merit with respect to Articles 1 and 4 of Decreto Ejecutivo número 34312. By majority, Article 8 of Decreto Ejecutivo número 34312 is interpreted in conformity with the Constitution, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is carried out within the non-extendable period of 6 months counted from the notification of this ruling…" Subsequently, and in view of the failure to carry out the aforementioned consultation, through voto n.° 2016-15711 of 17:30 hours on October 26, 2016, the Court ruled:
"The constitutional action (acción) filed is hereby granted and, accordingly, Article 8 of Decreto 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, is annulled as unconstitutional. This judgment has declaratory effects as of the expiration of the deadline established in judgment number 2011-12975 of 14:30 hours on September 23, 2011, without prejudice to rights acquired in good faith …" This fact is of vital relevance, given that the annulled Article 8 established the location of the proposed hydroelectric project:
"Article 8.—The sites for the extraction of materials for the dam (presa), powerhouse (casa de máquinas), and related works are located in Dirección01, Buenos Aires, Changuena, Cabagra, at a scale of 1:50,000 of the Instituto Geográfico Nacional map, and have the following polygon points:
Starting Point Ending Point 534000 E / 337700 Nombre03 536000 E / 337875 Nombre03 536000 E / 337875 Nombre03 538000 E / 337500 Nombre03 530650 E / 339603 Nombre03 531747 E / 338563 Nombre03 534939 E / 347661 Nombre03 533541 E / 346603 Nombre03 533541 E / 346603 Nombre03 532202 E / 345356 Nombre03 532202 E / 345356 Nombre03 531470 E / 343697 Nombre03 522600 E / 323750 Nombre03 520000 E / 323000 Nombre03 520000 E / 323000 Nombre03 518000 E / 322283 Nombre03 518000 E / 322283 Nombre03 516000 E / 322052 Nombre03 547052 E / 334121 Nombre03 546614 E / 332384 Nombre03 548576 E / 328715 Nombre03 547800 E / 326781 N" Consequently, at the time this new action came before the court, the aforementioned provision no longer existed in the legal order, given the erga omnes annulment ordered by the Sala.
Despite the foregoing, and disregarding that annulment, the majority of this Court has opted to rely on judgment No. 2011012975 to grant legal effect to the aforementioned Article 8:
"… it must be determined whether the Executive Branch, through the challenged executive decree, specifically and potentially affected indigenous territories. In the opinion of the Procuraduría General, that is not clearly established in the case file. However, upon examining the case law of this Court, it is possible to find established that the application of the challenged executive decree maintains portions of the indigenous territory in question within the limits of the authorization or permit. Specifically, that impact by the State has been determined, and so it is important to bear in mind that, through Sentencia N° 2011-12975 of 14:30 hours on September 23, 2011, the Sala established:
'III.- ON THE PROPERTY OF THE INDIGENOUS PEOPLE FILING THE ACTION. The [Nombre01 002] reserve is delimited by Decreto Ejecutivo 22203 of April 2, 1993. Its legislative basis also derives from the so-called Ley Indígena No. 6172 of November 29, 1977, whose Article 2 expressly declares the reserves mentioned in its Article 1 to be the property of the indigenous communities, among which the Térraba reserve is included. Now, according to the technical report of the Instituto Geográfico Nacional of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), Article 8 of the aforementioned Decree refers to plane coordinates (coordenadas planas) representing sites for the extraction of materials for the dam, powerhouse, and related works. The project is composed of extraction sites and therefore does not have a single area or space of action; and since the spatial dimensions of such sites or points are not indicated, it is impossible at this time — based on the information in the record of this proceeding — to calculate a common land area that may exist between the Proyecto Hidroeléctrico Diquís and the [Nombre 002] reserve.
Nevertheless, having established the limits of the [Nombre 002] reserve on the corresponding topographic sheets (hojas topográficas), in association with the location of the sites forming part of the hydroelectric project, three sites coincide with the area of the reserve: the points Dirección02/ Dirección03/ Dirección04/. On the other hand, in its report, the Instituto Costarricense de Electricidad acknowledges that approximately 74 hectares of the China Kichá indigenous reserve and 653 hectares of the [Nombre 002] reserve would be flooded. In total, approximately 727 hectares would be flooded, affecting 7.5% of the total [Nombre01 002] territory and 5.7% of the total China Kichá territory. Consequently, it is beyond doubt that the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, in its implementation phase — which has not yet begun — and based on the information that is indeed in the record of this action, will encompass Térraba indigenous territory.' Hence, given the clarity of this Court's conclusions, they cannot now be reversed, especially if no allegation is made that the Instituto Geográfico Nacional — the administrative and technical body that contributed to identifying the areas of possible impact — caused it to commit a material error of assessment.
Although what the petitioner (accionante) claims is the flooding of indigenous territory, which has evidently not occurred and would not occur, since the reports are clear that the project is in the preliminary phases, and as will be noted further below, the project was entirely suspended. However, the manner in which the Government of the Republic handled the matter, by declaring the project to be of National Interest (Conveniencia Nacional), did compromise the specific fundamental rights of the indigenous peoples to whom the challenged executive decree was applied." It should be noted that, according to the majority, it is not possible to disregard the technical report of the Instituto Geográfico Nacional regarding the location of the areas of possible impact, which serves as the basis for the subsequent constitutional analysis. However, that technical report was rendered on the basis of the coordinates indicated in Article 8, as may be inferred from the transcription made by the majority itself:
"…according to the technical report of the Instituto Geográfico Nacional of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), Article 8 of the aforementioned Decree refers to plane coordinates representing sites for the extraction of materials for the dam, powerhouse, and related works…" Since that provision was annulled by judgment No. 2016015711, as stated, the technical report of the Instituto Geográfico Nacional lacks normative basis to remain currently in force. It follows that the Sala's decision likewise lacks legal foundation, as it takes this report as a premise.
I consider that Article 8 is central to determining the unconstitutionality of the challenged decree in light of the claims raised by the petitioner. The petitioner alleges: 1) the lifetime tenure (irreductibilidad) of forests (in particular, those on indigenous land); 2) the principle of statutory reservation (reserva de ley) and the prohibition on singular derogation (inderogabilidad singular) of norms, because the Executive Branch did not mention "…anywhere in the challenged national interest decree, that there were lands that are part of indigenous territories…"; 3) that declarations of national interest are applicable to private property, but not to indigenous territories; 4) violation of conventional rights, since the dam would flood indigenous territories. Finally, the petitioner requests recognition of the legal personhood (personalidad jurídica) of the Río Grande de Térraba.
A reading of any of the foregoing claims requires a geographic determination of the project and the impact on indigenous territory in order to be valid. It is also noted that the petitioner erroneously assumed that Article 8 was still in force at the time the action was filed and transcribed it in the brief as the object of challenge, even though it had already been annulled.
As for the request for recognition of the legal personhood of the Río Grande de Térraba, it must be dismissed solely because, in this specific case, such a claim is not linked to the alleged unconstitutionality of the challenged provision, nor did the petitioner develop any specific legal reasoning to support such a connection.
As an additional argument, I emphasize that the foregoing claims are not applicable to the other articles of the challenged decree without a geographic determination of the area affected by the project. In fact, in the case of some provisions, it is not even possible to establish any type of relationship between the aforementioned claims and the corresponding rule. For example, no specific objection arises against inter-institutional cooperation (Article 2), the allocation of funds for local development (Article 3), or the establishment of information and negotiation mechanisms (Article 4). However, all of them are affected by the unconstitutionality decreed.
I cannot fail to underscore the relevance of Article 8 (annulled) to the systematic interpretation of the remaining provisions of the challenged decree and, consequently, to the constitutional assessment of the claims raised. This becomes clear through a hypothetical exercise: in order to make the hydroelectric project viable, the Executive Branch could have, after the annulment of Article 8 by judgment No. 2016-15711, issued a decree to add a new Article 8 establishing a different geographic area, entirely removed from the indigenous territories of the petitioner. From my perspective, such a course of action would have been valid. In conclusion, the petitioner's claims are unsustainable if the affected geographic area is not determined. Accordingly, I vote to dismiss the action.
Paul Rueda L.
Res. Nº 2022-001622 DISSENTING VOTE (VOTO SALVADO) OF JUSTICE GARRO VARGAS.
With due respect, I cast my dissenting vote and vote to dismiss the constitutional action filed against executive decree No. 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, which is the "Declaration of National Interest and Public Interest of the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works, hereinafter the Project, which shall be constructed by the Instituto Costarricense de Electricidad."
The petitioner alleges that the challenged regulation — works and reservoir (embalse) — violates the principle of forest lifetime tenure in indigenous territories, constitutes a violation of the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental), and infringes upon the principle of statutory reservation.
In this regard, the Attorney General of the Republic, Julio Alberto Jurado Fernández, reported the following:
"In judgment 12975/2011, the Sala dismissed the constitutional action filed against Articles 1 and 4 of Decreto Ejecutivo 34312 (expediente 08-9215-0007-CO) and, by majority, interpreted its Article 8 as consistent with the Constitution, provided that the consultation established in Article 4 ibid was carried out within a non-extendable period (plazo improrrogable) of six months from the notification of that ruling. Since the consultation was not carried out, another constitutional action was filed against Article 8 of said Decree, processed under expediente 16-005486-0007-CO, and the Sala, in voto 15711/2016, granted the action and annulled the provision, with declaratory effects as of the expiration of the deadline established in judgment number 12975/2011, preserving rights acquired in good faith, as recorded in the publication in the Boletín Judicial No. 239 of December 13, 2016. Resolution 15711/2016 has not yet been served notice of, as it remains pending drafting.
For the foregoing reasons, there are no coordinates identifying the site where the El Diquís Hydroelectric Project (PHD) would eventually be executed, which renders the action inadmissible with respect to the allegations concerning the impact on indigenous territories: reduction of area, felling and elimination or flooding of forest and protection areas by the dam, land-use change (cambio de uso del suelo), loss of biodiversity, of the natural landscape, and of archaeological and sacred sites. It is hypothetical that the PHD will be developed and, to that extent, it is unpredictable whether it could harm indigenous reserves.
Added to this is the fact that, in priority proceedings brought against the Instituto Costarricense de Electricidad and the State, the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, in final judgment N° 194-2015-VI, partly upheld the claim and ordered:
"1) The Instituto Costarricense de Electricidad is hereby ordered that, should it decide in the short, medium, or long term to reopen or resume the geological investigation phase at the Térraba Site prior to the execution of the El Diquís Hydroelectric Project, it must initiate the corresponding environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) procedure under the regulations in force at the time of filing its application.
(…)
However, since there are no coordinates defining the location of the PHD and its execution is uncertain, the allegation that indigenous territories — communal private property — will be reduced through the flooding or felling of forests is without foundation.
(…)
In summary, Decreto 34312 does not violate the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest, nor ILO Convention 169, because the location and execution of the Project in indigenous territories, which are collective private property, are uncertain, and it was issued in accordance with provisions that the Sala Constitucional has declared to be consistent with constitutional law.
La Procuraduría likewise considers that the allegation is inadmissible, given that the Decree challenged as unconstitutional contains no coordinates that would allow the PHD to be situated within a specific geographic area. There would therefore be no basis for asserting that it would materially entail a reduction of any indigenous reserve, or the felling or flooding of its forests, or the impairment of the possessory, cultural, or environmental rights of indigenous communities. Nor does the Decree contain any provision ordering a reduction of indigenous territories or modifying Laws 6172 and 6703, nor does it conflict with ILO Convention 169.
In light of this Court's own rulings, this matter lacks any current legal interest.
(…)
Since the challenged decree does not specify the site where the PHD — whose execution is, it bears repeating, uncertain — would be developed, it cannot be stated that it will affect indigenous reserves. In its literal terms, it does not order any reduction, flooding, tree felling, or land-use change with respect to such territories. And it finds support in the Ley Forestal, Art. 19 paragraph b) and Article 34, the constitutionality of which this Court has recognized. Consequently, it does not contravene ILO Convention 169, Articles 13 and 14.2, nor Article 21 of the American Convention on Human Rights and related provisions. It follows that there would be no disregard for the special importance that the relationship of the peoples concerned with the lands they occupy or use holds for their cultures and values, and furthermore the Costa Rican State has enacted rules to determine the territories of indigenous communities and protect their property and possessory rights.
This Court issued judgment n.°2016-15711 of October 26, 2016, by which it declared unconstitutional Article 8 of executive decree n.°34312, which is also challenged here. The provision in question read as follows:
"Article 8.— The sites for extraction of materials for the dam, powerhouse, and associated works are located in Dirección01, Buenos Aires, Changuena, Cabagra, at a scale of 1:50,000 of the Instituto Geográfico Nacional (IGN), and have the following polygon points:
| Starting Point | Ending Point |
|---|---|
| 534000 E / 337700 Nombre03 | 536000 E / 337875 Nombre03 |
| 536000 E / 337875 Nombre03 | 538000 E / 337500 Nombre03 |
| 530650 E / 339603 Nombre03 | 531747 E / 338563 Nombre03 |
| 534939 E / 347661 Nombre03 | 533541 E / 346603 Nombre03 |
| 533541 E / 346603 Nombre03 | 532202 E / 345356 Nombre03 |
| 532202 E / 345356 Nombre03 | 531470 E / 343697 Nombre03 |
| 522600 E / 323750 Nombre03 | 520000 E / 323000 Nombre03 |
| 520000 E / 323000 Nombre03 | 518000 E / 322283 Nombre03 |
| 518000 E / 322283 Nombre03 | 516000 E / 322052 Nombre03 |
| 547052 E / 334121 Nombre03 | 546614 E / 332384 Nombre03 |
| 548576 E / 328715 Nombre03 | 547800 E / 326781 Nombre03 |
(The Sala Constitucional, by resolution N° 12975 of September 23, 2011, interpreted this article as consistent with the Constitution: 'provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is carried out within the non-extendable period of 6 months counted from the notification of this ruling.')" As can be seen, the transcribed provision constitutes a key element in the execution of the project: the geographic coordinates within which it was to be developed. That provision was originally examined in judgment n.°2011-012975 of 2:30 p.m. on September 23, 2011, in which this Court expressly stated that its constitutionality would be preserved pending the conduct of the consultation contemplated in Art. 4 of the decree itself. Subsequently, however, it was established that no such consultation had taken place, which prompted the declaration of unconstitutionality. In that regard, this Court made the following findings:
"In the case at hand, the petitioner's claim is that the Administration did not conduct said consultation, which is why this Tribunal proceeds to review once again the constitutionality of Article 8 of Decree number 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, taking into account the provisions of the above-cited judgment. Thus, it must first be noted that the period granted on that occasion by the Court cannot be characterized as a preclusive deadline, because judicial time limits have the particular characteristic contemplated in Article 144 of the Code of Civil Procedure, which provides: 'Judicial time limits. When this Code is silent as to the duration of a time limit, it shall be set by the judge, taking into account the nature of the proceedings and the importance of the act...' Based on this characteristic, in each specific case the judicial authority may eventually assess a period granted in a court order in light of the nature of the proceedings and the importance of the act, when duly justified and an extension is requested.
Now, in the present case, the hearings submitted in this file by the authorities of ICE and the Minister of Environment and Energy do not establish that the Administration sought any extension of the relevant period before its expiration, invoking the reasons why it had been unable to hold the consultation. Accordingly, it is not acceptable for the administrative authorities, after the granted period has long since expired, to attempt to justify their inaction in carrying out the consultation in question. The declaration of supervening unconstitutionality of the challenged Article 8 is therefore required, for even though that provision was not unconstitutional at the time of its issuance — given the conditions and stages of the project to be developed at that time — this Tribunal nonetheless, in judgment No. 2011-12975 of 2:30 p.m. on September 23, 2011, upheld the constitutionality of that provision provided that the consultation established in Article 4 of Decreto Ejecutivo No. 34312 was carried out within the non-extendable period of 6 months counted from notification of that ruling, which ultimately did not occur and, for that reason, Article 8 of said Decree has now superveniently become unconstitutional, as the sole object of this action.
(…)
The action is declared well-founded and, accordingly, Article 8 of Decreto 34312-MP-MINAE of February 6, 2008 is annulled as unconstitutional. This judgment has declaratory effect from the expiration of the period established in judgment number 2011-12975 of 2:30 p.m. on September 23, 2011, without prejudice to rights acquired in good faith. Pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the effects of this decision are ordered to begin from the date of first publication of the notice announcing the admission of these proceedings. This ruling shall be noted in La Gaceta and published in full in the Boletín Judicial." (Emphasis not in the original.)
In light of the precedents examined and the position of la Procuraduría General de la República (PGR), I consider that the action of unconstitutionality should be declared without merit and the alleged defects raised by the petitioning party should be dismissed. This is so for the simple reason that the project could not move forward, given that since 2016 — prior to the filing of these proceedings — there had already been a declaration of unconstitutionality with respect to the coordinates defining "the sites for extraction of materials for the dam, powerhouse, and associated works." If the arguments of unconstitutionality are based on an alleged violation of the principle of lifetime tenure of forests and an alleged injury to or threat against indigenous property, it must be concluded that those arguments are unsustainable in light of the material impossibility of carrying out the project in question due to the absence of a properly delimited geographic location.
On this point, I share the considerations set forth by the PGR to the effect that "since there are no coordinates defining the location of the PHD and its execution is uncertain, the allegation that indigenous territories — communal private property — will be reduced through the flooding or felling of forests is without foundation." It is clear that, by virtue of this Court's own rulings — which protected the right to a hearing in relation to indigenous property — the challenged executive decree was rendered unsustainable, as it lacks a fundamental element for its development: a properly defined location even following a prior hearing.
I note that by issuing this opinion I am not endorsing the content of the challenged provisions; rather, I consider that there is no current interest in examining the remaining challenges in depth, given that one of the core elements of the disputed project's development — its location — was already declared unconstitutional by this Court in 2016, well before the filing of this action of unconstitutionality.
In light of the foregoing, I find no grounds to uphold the action of unconstitutionality, and I therefore dismiss it.
Anamari Garro V.
1
*180057450007CO* Res. Nº 2022-001622 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y cero minutos del diecinueve de enero del dos mil veintidós.
Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre01 001], mayor, indígena térraba, portador de la cédula de identidad número [CED01], vecino de la [Nombre01 002] contra el Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE de 06 de febrero de 2008, denominado “Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad”.
Resultando:
1. Violación al principio de irreductibilidad del bosque: los Considerandos VIII-X, y artículos 1, y 9, del decreto impugnado (Decreto Ejecutivo N° 34312, Declara de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad) permiten la tala e inundación del bosque y cambio de uso de suelo en territorios indígenas, lo anterior, se opone al artículo 50, Constitucional, al Convenio 169, de la Organización Internacional del Trabajo; y, además, no es procedente la declaratoria de conveniencia nacional en estos territorios.
2. Violaciones a los principios de reserva de Ley e inderogabilidad singular de la norma: los Considerandos VIII-X, y artículos 1, y 9, del decreto impugnado, autorizan la tala e inundación de bosques en territorios indígenas, su cambio de uso de suelo, la pérdida de biodiversidad y afectación de sitios sagrados, esto transgrede los artículos 7, 50, y 89, Constitucionales, el Convenio 169, de la Organización Internacional del Trabajo (artículos 2.2 b, y 13-15), artículos 1, y 3, de la Ley N° 6172, y artículo 1, de la Ley N° 6703.
3. Inaplicación de las declaratorias de conveniencia nacional en territorios indígenas: las declaratorias de conveniencia nacional solo son aplicables a territorios privados y no a los indígenas, los artículos 50 y 89, Constitucionales, el Convenio 169, de la Organización Internacional del Trabajo, la Ley N° 6172, y la Ley N° 6703, otorgan a estos territorios una condición especial similar a los bienes de dominio público.
4. Violación a la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América Latina (Ley N° 3763, artículo 5), la Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (artículos 4 y 5), y los artículos 7, 50 y 89, Constitucionales, puesto que la represa contemplada en el decreto impugnado inundará territorios indígenas.
5. Reconocimiento de personalidad jurídica al Río Grande de Térraba: la represa de dicho río transgrede lo dispuesto por el Convenio 169, de la Organización Internacional del Trabajo (artículos 2.2 b, y 13-15), y el numeral 21, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, puesto que dicho afluente es un ente sagrado y vivo para los grupos indígenas.
6. Afectación a grupos indígenas sin Ley: el decreto impugnado no es procedente, porque los territorios indígenas no deben disminuirse, inundarse, cambiarles el uso de suelo, o talar sus árboles sin autorización legal, lo indicado, se opone a lo dispuesto por los artículos 13.1, y 14.2, del Convenio 169, de la Organización Internacional del Trabajo, artículo 21, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, las normas 7, 50 y 89, Constitucionales, y la Opinión Consultiva OC-23/17, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Reafirma, que la Sala Constitucional ya se ha pronunciado, en dos ocasiones (Expedientes N° 08-9215-0007-CO y N° 16-005486-0007-CO), respecto al Decreto Ejecutivo N° 34312 y en dichos trámites se constató que el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís aún no cuenta con coordenadas que determinen el sitio donde eventualmente se desarrollará, de momento, el proyecto quedó en fase de investigación y ahora está inactivo; siendo así, es impredecible que el proyecto menoscabe reservas indígenas.
Alude que, respecto al primer alegato del accionante, se reitera que como el proyecto aún no cuenta con coordenadas que determinen el sitio donde eventualmente se desarrollará, entonces no puede confirmarse una reducción, inundación o tala de bosques en territorio indígena (propiedad privada comunitaria). Apunta que, en cuanto al segundo alegato, el decreto impugnado no lesiona los principios de Reserva de Ley y de Inderogabilidad Singular del Reglamento, porque dicho acto administrativo se amparó en lo preceptuado en los numerales 19 y 34, de la Ley Forestal; aun cuando en la especie no vislumbra perjuicio para los territorios indígenas, estima que la Ley Indígena (Ley N° 6172) ha de interpretarse sistemáticamente con la Ley Forestal, esta última habilita al Poder Ejecutivo dictar en todo el país y cuando lo juzgue procedente, decretos de conveniencia nacional para proyectos de infraestructura en inmuebles de dominio privado.
Aclara que, relacionado al tercer argumento, el hecho de que las reservas indígenas sean inalienables e imprescriptibles respecto a las personas no indígenas, no les endosa el calificativo de bienes de dominio público porque, en este caso específico, no cuentan con: titularidad administrativa, acto de afectación (para uso público o servicio público), sujeción a un régimen jurídico especial de Derecho Administrativo o conjunto de disposiciones que lo constituyen, integrado por los principios sobre los que se diseñan las potestades de autotutela demanial. En ese sentido, la Procuraduría concuerda con lo resuelto por lo expuesto por el Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI (Sentencia N° 138/2013), y Sección VII (Sentencia N°127/2015) “(…) los territorios indígenas reconocidos en Costa Rica, son bienes propiedad privada de los pueblos indígenas que habitan el territorio nacional, cada uno con personalidad jurídica propia (…)”(énfasis en negrita del original) por lo que estarían sujetos a la Ley Forestal y lo referido por el decreto impugnado.
Añade que, con el cuarto argumento, el decreto impugnado no alude a los territorios indígenas o autoriza la inundación de estos, y más bien, el Estado ha cumplido el compromiso internacional de adoptar leyes y reglamentos para conservar y proteger los bosques, así como sus ecosistemas naturales, dentro del concepto de desarrollo ambientalmente sostenible, y tampoco quebrantaría las normas convencionales y constitucionales mencionadas. Expone que, sobre el quinto alegato, la incorporación de la naturaleza como sujeto de derechos es incipiente y comporta un cambio de paradigmas, y aún estamos en un sistema que niega derechos a todo lo que no sea humano; dicho alegato plantea una cuestión deontológica y no una transgresión a normas o principios constitucionales por la falta de ese reconocimiento. Subraya que, si bien una reserva indígena puede incorporar un río, dicho afluente no pierde su carácter demanial; es decir, los ríos están sometidos a un régimen jurídico especial de Derecho Público y no son titularidad de una Asociación de Desarrollo Integral, por ejemplo.
Explica que, por lo que corresponde al último alegato, se reitera lo planteado en la refutación del primer alegato: como el proyecto aún no cuenta con coordenadas que determinen el sitio donde eventualmente se desarrollará, entonces no puede confirmarse una reducción, inundación o tala de bosques en territorio indígena (propiedad privada comunitaria). El accionante pide que si no se estima que los decretos de conveniencia no son aplicables a los territorios indígenas, subsidiariamente, pide se indique que no pueden disminuirse, inundarse, cambiárseles el uso del suelo, ni talarse sus árboles sin una ley que lo fundamente. Sin embargo, la Procuraduría reitera que es incierta la ejecución del Proyecto ni se puede afirmar el sitio donde se desarrollaría. Por lo anterior, solicita se declare sin lugar la acción y recomienda a la Sala Constitucional solicitar la audiencia del Instituto Costarricense de Electricidad.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia N° 1993-3750 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993:
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.
Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.
En criterio de la Sala, es claro que el accionante tiene una doble legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad, claramente expresado y delimitado en el considerando anterior, basado en el interés difuso para la defensa del medio ambiente, como también, para la defensa de intereses que atañen a la colectividad al deducir una pretensión por su condición de persona indígena, que en su caso sería la protección de los derechos de los pueblos indígenas. En Sentencia N° 2019-017397 de las 12:54 horas del 11 de septiembre de 2019, se indicó que: “en asuntos análogos al presente, esta Sala ya ha admitido la legitimación directa para formular acción de inconstitucionalidad, al tenor de lo previsto en el citado artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, párrafo segundo, en tanto que el interés que detentan los accionantes y que los legitima para interponer esta acción de inconstitucionalidad es el referido interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada (véase, entre otras, la sentencia número 2000-11530 de las 14:43 horas del 21 de diciembre de 2000 y la sentencia número 2011012975 de las 14:30 horas del 23 de septiembre de 2011).
En este sentido, […], este Tribunal también tiene por admitida esta acción al velar por la defensa de un interés que atañe a una colectividad, en este caso los derechos de los pueblos indígenas”. En el mismo sentido, puede de igual forma consultarse la Sentencia N° 2014-005251 de las 14:30 horas del 23 de abril de 2014.
Dado que por resolución de las 9:03 horas del 31 de mayo de 2018, la presidencia de esta Sala resolvió todos los escritos de los días 7, 9, 10, 11, 15, 16, 17, y 18 de mayo de 2018, presentados en tiempo, con excepción del 29 de mayo, de ese año, igual suerte debe correr el escrito presentado por el señor Mario Enrique Mora Badilla, dado que fue incoado el 17 de junio de 2018. De este modo, su gestión debe ser rechazada por extemporánea.
III.Objeto de la impugnación. La acción tiene como objetivo impugnar los artículos 1 y 9, del Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE de 06 de febrero de 2008, denominado “Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad”, que establece:
Nº 34312 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EL MINISTRO DE LA PRESIDENCIA Y EL MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA En el ejercicio de las facultades que les confiere el artículo 140 incisos 8) y 20) de la Constitución Política, los artículos 3 inciso m), 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal, Nº 7575 del 13 de febrero de 1996 y los artículos 1, 6, 7, y 19 del Código de Minería, Ley Nº 6797 del 4 de octubre de 1982.
Considerando:
I.Que entre las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Jorge Manuel Dengo Obregón, se encuentra reducir la dependencia de combustibles importados, aprovechar mejor las fuentes de energía renovable del país y llegar a producir el 100% de la electricidad del país a partir de fuentes de energía renovables. Adicionalmente el acuerdo No. 24 del 7 de diciembre del 2006, declaró de interés público la Iniciativa “Paz con la Naturaleza” impulsada por la Presidencia de la República, mediante la cual Costa Rica se comprometió a ser neutral en carbono, o “C-Neutral”, para el año 2021.
II.Que de acuerdo con las disposiciones del Decreto Ley Nº 449 del 8 de abril de 1949, el Instituto Costarricense de Electricidad, en adelante el ICE, tiene como responsabilidad fundamental encauzar el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica con el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar para el pueblo de Costa Rica.
III.Que el Decreto Ejecutivo Nº 26728-MP-MINAE del 20 de febrero de 1998, dispone en su artículo 1º declara de interés público los proyectos de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. Asimismo el artículo 4 del Decreto Ejecutivo Nº 33619 del 20 de febrero del 2007, declara de conveniencia nacional e interés público los planes de expansión del ICE y sus empresas, en los Sectores de Electricidad y Telecomunicaciones.
IV.Que los proyectos desarrollados por el ICE deben estar precedidos de procesos participativos de negociación y consulta, a fin de establecer puntos de concertación con las diferentes comunidades involucradas en el desarrollo de sus proyectos y de garantizar que las necesidades energéticas del país se satisfagan en armonía con el ambiente.
V.Que el país necesita el desarrollo del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, cual forma parte del Plan de Expansión de Generación Eléctrica y se operar utilizando las aguas del río General que recorren los cantones de Bueno Aires, Osa y Pérez Zeledón; para lo que se requiere que los distintos órganos: y entes públicos brinden un trámite prioritario, expedito y efectivo a las gestiones del Instituto con la finalidad de asegurar la implementación oportuna del Proyecto.
VI.Que los artículos 1, 6, 7, y 19 del Código de Minería, Ley Nº 6797, declaran de utilidad pública toda actividad minera y reconocen al Estado el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible sobre todos los recursos minerales que existen en el territorio nacional, y en su mar patrimonial; otorgándole además la prioridad para explorar las riquezas naturales en cualquier momento y para la búsqueda de cualquier sustancia mineral, pudiendo hacerlo por si o por medio de organismos que dependan de él.
VII.Que el ICE llevó a cabo de forma exhaustiva un estudio geotécnico de materiales necesarios para la construcción de las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, del cual se desprende la necesidad de reservar algunas áreas cercanas a las futuras obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, que se han visualizado como posibles fuentes de materiales a utilizar en las obras.
VIII.Que en la fase de pre ejecución -finalización de estudios y diseño final de las obras- y durante la fase constructiva del proyecto se requiere de la corta focalizada de especies arbóreas declaradas en veda; además se requiere recolectar, extraer y reubicar fauna y especies vegetales menores tales como: orquídeas, herbáceas, bromelias, helechos arborescentes, bambúes silvestres, arbustos, bejucos, principalmente, para fines de investigación científica.
IX.Que los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal Nº 7575 prohíben el cambio de uso de suelo y la corta de árboles en terrenos cubiertos de bosque y en áreas de protección, exceptuando aquellos proyectos estatales o privados que el Poder Ejecutivo declare de Conveniencia Nacional, sean los proyectos cuyos beneficios sociales sean mayores a los costos socio ambientales.
X.Que se hace necesario eximir al ICE de los requisitos establecidos en el artículo 89 del reglamento la Ley Forestal, para cortar y aprovechar el recurso forestal existente en ellos. Por tanto,
DECRETAN:
Artículo 1º—En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3º inciso m), 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, se declara de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad, en adelante el ICE.
[…]
Artículo 9º-Se exceptúa al ICE de:
[…]”.
A su vez, para mejor entender los alcances de la disposición y sus efectos, con el propósito de ilustrar el caso que nos ocupa, es relevante transcribir el numeral 89 del Reglamento a la Ley Forestal, N° 7575, que dice lo siguiente:
“Artículo 89- Los aprovechamientos en bosque, la corta de árboles en áreas agrícolas, urbanas, los proyectos agroforestales, los proyectos de reforestación y regeneración natural y los proyectos de pago de servicios ambientales, con o sin incentivos, podrán realizarse en terrenos de dominio privado inscritos, o en terrenos sujetos a posesión."(sic)
Para demostrar la titularidad de la propiedad será necesario presentar certificación registral o notarial, donde se establezca la descripción del inmueble, gravámenes y anotaciones.
Para demostrar la titularidad de la posesión, se deberá presentar certificación judicial de la existencia de sentencia firme en el trámite de información posesoria correspondiente.
En fincas inscritas podrá autorizarse el aprovechamiento cuando existan contratos de arrendamiento, o cualquier otra modalidad contractual, en estos casos deberá presentarse certificación registral o notarial de la inscripción del arrendamiento al Registro Público, donde se indique expresamente la posibilidad otorgada al arrendatario de disponer del recurso forestal; en las modalidades contractuales no sujetas a inscripción, se deberá presentar certificación registral o notarial de la propiedad y documento público que demuestre la existencia del contrato sus alcances.
(Así reformado por Artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 27925 del 30 de abril de 1999)
(NOTA: Mediante el artículo 9° del decreto ejecutivo N° 34312 del 6 de febrero de 2008, se establece que se exceptúa al ICE de los requisitos para demostrar la titularidad de la propiedad de los inmuebles en los que se desarrollará el proyecto)”.
IV.Sobre el fondo. Esta Sala se avocará al problema que se presenta en el caso que nos ocupa, especialmente, a la luz de lo informado por el Ministro de Ambiente y Energía, en cuanto afirma que el Decreto Ejecutivo que declaró al Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, como un proyecto de conveniencia nacional, fue promulgado conteniendo importantes omisiones; adicionalmente, la problemática ha evolucionado de distintas maneras; incluso, ello se ha reflejado en otros procesos tramitados ante este Tribunal. Pero, antes, se deberá resolver los alegatos del accionante sobre la propiedad indígena, para definir la naturaleza de la propiedad de las reservas indígenas; y, si es procedente que se pueda proceder o no, con el levantamiento de prohibiciones contenidas en la Ley Forestal. Finalmente, resolver los restantes alegatos como la personalidad del Río Grande de Térraba. En lo demás alegado, se resolverá conforme se vayan despejando los diferentes cuestionamientos constitucionales enunciados.
Lo primero que debe decirse, es que mediante la Sentencia N° 1992-003003 de las 11:30 horas del 7 de octubre de 1992, esta Sala estableció, en cuanto al Convenio N° 169, de la Organización Internacional de Trabajo que:
“[...] El Convenio consultado, dentro del ámbito general de las materias encomendadas a la Organización Internacional de Trabajo (OIT) plasma en un instrumento internacional jurídicamente exigible, una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, no sólo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también, principalmente, a proveer medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente a la vista de la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los aborígenes de muchas naciones; situación que no es del todo ajena al Continente Americano, donde las minorías, y a veces mayorías indígenas se encuentran prácticamente marginadas de la civilización predominante, mientras, por otra parte, sufren la depresión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas.
Hoy, en el campo de los derechos humanos, se reconoce, en resumen: a) Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social: b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c)Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante -medios entre los cuales destaca por su importancia el acceso a la educación y a la lengua oficial…”.
Esta decisión forma parte del corpus iuris de este Tribunal, el que inicia cuando se tramitó la consulta legislativa de constitucionalidad para la aprobación del Convenio N° 169, de la Organización Internacional de Trabajo, decisión que reconoce el robustecimiento de una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales, que fortalecerían la dignidad y atributos esenciales de los pueblos indígenas en el país, y el otorgamiento de medios específicos para darles plenitud a sus derechos.
Por otra parte, mediante la Sentencia N° 2002-03468 de las 16:04 horas del 16 de abril de 2002, la Sala estableció que:
“En ese sentido, la Constitución Política, si bien no contiene un estatuto específico respecto de los derechos de las comunidades autóctonas, de su sistema (en especial de las normas contenidas en los artículos 28, 33, 50 y 74) es posible colegir un principio de reconocimiento de tales prerrogativas, basado en la idea de respeto y protección estatales, como deberes ante las comunidades indígenas, velando por la preservación de su cultura y al mismo tiempo el acceso de sus integrantes a los frutos que el desarrollo nacional produce. Lo anterior es reafirmado por el numeral 76 constitucional, que expresamente plantea impone al Estado el deber de mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas. Así, puede la Sala partir como premisa del reconocimiento constitucional hecho a favor de la identidad cultural y protección de los pueblos indígenas que habitan el país. El Derecho Internacional, por su parte, ha sido profuso en el reconocimiento de derechos de estas comunidades, destacando en ese sentido lo establecido en los siguientes instrumentos: Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2, 13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y 26).
En forma concreta, ha sido la Organización Internacional del Trabajo la que ha generado la regulación más específica respecto de los derechos de los pueblos indígenas. En ese sentido, los convenios números 107 y 169 contienen una detallada enumeración de derechos reconocidos a estos pueblos. Del Convenio número 107, resulta especialmente importante para el caso en estudio lo establecido en la Parte II (régimen de propiedad de las tierras indígenas). Del 169, también la Parte II regula lo atinente a las tierras indígenas”.
Posteriormente, en esa misma sentencia, se agrega:
“No cabe duda, por ende, que el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia los derechos que corresponden a los grupos indígenas que habitan el país. Lo mismo se puede decir respecto del específico derecho de propiedad comunal que corresponde a tales comunidades en razón de su pertenencia tradicional. Los grupos de personas pertenecientes a las comunidades autóctonas tienen el derecho de vivir en las tierras donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Para ello, la legislación nacional dispuso el traspaso registral de tales tierras a las respectivas comunidades indígenas (Ley número 6172, artículo 9°, antes transcrito), imponiéndose al Instituto de Desarrollo Agrario el deber de proceder a efectuar todos los trámites necesarios a fin de garantizar la efectiva verificación de dicho traspaso”.
Entonces, resulta de vital importancia para la decisión del caso que nos ocupa, la regulación de la propiedad indígena, cuyo tratamiento se encuentra en varias de las disposiciones del Convenio N° 169, sobre Pueblos Indígenas y Tribales, de 1989, de la Organización Internacional de Trabajo. En esta Convenio, es claro que constituye una veta jurídica de gran trascendencia para el derecho a la propiedad indígena, con el que, a su vez, estaría resguardando una serie de derechos reconocidos expresamente para los grupos indígenas. Se debe entender que todo lo anterior, incluye claramente como telón de fondo un verdadero derecho de posesión pacífica de los territorios indígenas, que haga posible la vivencia de la cultura, tradiciones y la vida espiritual, concebida autónomamente por ellos. Si bien se puede utilizar el término tierras o territorios, debe señalarse que la utilización del término “tierras” no debe ser restrictivo, sino, por el contrario, es preferible el uso de la palabra territorio, que es más comprensivo de los intereses y derechos de los pueblos indígenas. De este modo, en su articulado, se reconoce, con toda claridad, lo siguiente:
“Artículo 13.
1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.
2. La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.
Artículo 14.
1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.
3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.
Artículo 15.
1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades”.
Los pueblos indígenas tienen el derecho a la protección de la propiedad comunitaria en forma privativa y exclusiva, mediante los distintos remedios jurisdiccionales que otorga el ordenamiento jurídico costarricense, por sí mismos y/o con el concurso del Estado, o incluso en oposición al propio Estado cuando no sigue las formalidades legales y convencionales establecidas. Para una correcta decisión en el caso que nos ocupa, de conformidad con los alegatos del accionante, es importante abordar el tema del régimen general de los derechos fundamentales, en función de la propiedad colectiva indígena acordada en el Derecho de la Constitución.
VI.Sobre el derecho a la propiedad comunal indígena en la legislación nacional. También, para abordar el tema de la propiedad indígena que nos ocupa, cabe indicar que la Ley Indígena, N° 6172 del 29 de noviembre de 1977, define quiénes son los indígenas, cuáles son las estructuras que les gobierna a la interno y externo de las reservas; y, principalmente, en lo que atañe a la acción, el problema de la propiedad de las reservas indígenas, sus protecciones de forma clara y prístina. Así,
“Artículo 1°.- Son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad.
Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1977, así como la Reserva Indígena Guaymí de Conteburica.
Los límites fijados a las reservas, en los citados decretos, no podrán ser variados disminuyendo la cabida de aquéllas, sino mediante ley expresa.
Artículo 2°.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales.
Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley. La Procuraduría General de la República inscribirá en el Registro Público esas reservas a Nombre01 de las respectivas comunidades indígenas. Las reservas serán inscritas libres de todo gravamen. Los traspasos del Estado a las comunidades indígenas serán gratuitos, no pagarán derechos de Registro y estarán exentos de todo otro tipo de carga impositiva conforme a los términos establecidos en la Ley de CONAI.
Artículo 3°.- Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas solo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierra o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso. Las tierras y sus mejoras y los productos de las reservas indígenas estarán exentos de toda clase de impuestos nacionales o municipales, presentes o futuros Artículo 4°.- Las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría de CONAI. La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad, administrada por un Consejo directivo representante de toda la población; del consejo principal dependerán comités auxiliares si la extensión geográfica lo amerita”.
Sobre el particular, se hace necesario transcribir la jurisprudencia de la Sala sobre este tema, en cuanto quedó definido en la Sentencia N° 2014-05251 de las 14:30 horas del 23 de abril de 2014, que:
“…, de la simple lectura de las disposiciones de la Ley indígena que se han trascrito, se extrae que es la Ley -no el reglamento- es la que establece la propiedad y organización comunitarias. El párrafo segundo del numeral 2° regula esa propiedad comunitaria al indicar: “… Declarese (sic) propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley…”. En cuanto a la organización el mismo cuerpo normativo establece que “… las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la Republica que los rijan, bajo la coordinación y asesora (sic) del CONAI” (el destacado no es del original). Ahora bien, es la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (N° 3859), la que regula las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y el artículo 3° del Reglamento a la Ley indígena que se impugna, no ha hecho más que concretar el tipo de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en la Ley indígena que le sirve de marco, lo que además, se ajusta al Convenio 169 de la organización (sic) Internacional de Trabajo, en tanto materializa la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una organización jurídica acorde a sus tradiciones, que les permita el ejercicio de los derechos y obligaciones que la ley les reconoce. …este tipo de estructura jurídica le permite disfrutar a este sector de la población de especiales beneficios (artículo 19 de la Ley 3859) de los que no disfrutarían con otro tipo de estructuración jurídica -verbigracia recibir servicios, donaciones, subvenciones, y transferencias anuales de dinero, tanto del Estado como de sus instituciones-, lo que conlleva, desde luego, el control ordinario de esos recursos públicos”.
Cabe señalar, entonces, que de la Ley Indígena se deriva el régimen jurídico de titularidad de las reservas indígenas y el que les brinda las protecciones necesarias para mantener su condición especial de propiedad comunitaria, como también habilitar los canales para recibir los beneficios que les correspondan. Una primera distinción, sin embargo, que se debe hacer, es que esa titularidad no solo recae sobre una persona jurídica privada con capacidad de derecho, sino que la ley también se ocupa de aclarar que no es una organización estatal.
En este sentido, al tener “las comunidades indígenas plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase”, el posterior desarrollo de los preceptos legales estableció que serían gobernadas por las Asociaciones de Desarrollo Comunal, las que, para que funcionen como gobierno local, las que tampoco son organizaciones públicas de base corporativa, sino de sujetos de derecho privado, para todos los efectos les representa. Sobre el particular, esta Sala, en Sentencia N° 2011-012975 de las 14:30 horas del 23 de septiembre de 2011 (entre otras), también se pronunció en los siguientes términos:
«La legislación costarricense hace el reconocimiento de la capacidad jurídica del grupo indígena para representarse en los artículos 2 y 4 de la Ley Indígena, 3, 4 y 5 del Reglamento a la Ley Indígena, y el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 13568-C-G de 30 de abril de 1982, donde se reconoce la representación legal de las Comunidades Indígenas en las Asociaciones de Desarrollo Integral, que actúan como gobierno local, pero sin que se les pueda considerar entidades estatales. [...]».
Por ello, debe quedar claro que los bienes inmuebles a Nombre01 de las asociaciones, de las comunidades indígenas, no son bienes de dominio público, aunque traspasados por instituciones públicas a las Asociaciones de Desarrollo Comunal, son de naturaleza privada. A su vez, para la Sala, hay que establecer -también- que a diferencia de la propiedad privada común, dadas las características de la forma colectiva o comunal de la propiedad indígena, se trata de una forma de propiedad privada especial, que no es pública o privada, clásicamente entendida, pero sí amparada a las protecciones del artículo 45, de la Constitución Política, de las disposiciones convencionales aplicables, o de los tratados de Derechos Humanos; y, las que determina la ley. De este modo, puede decirse que es una forma de propiedad privada sui generis, de suyo colectiva o comunal. La Sentencia N° 2011-000397 de las 11:32 horas del 14 de enero de 2011, estableció con certeza que: “Importante es indicar sobre el carácter colectivo o comunitario de la propiedad indígena, ya que la pertenencia de ésta no es personal, sino del colectivo como tal.
Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia a ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica”. Es claro, para la Sala, que el concepto del derecho a la propiedad admite este tipo de propiedad privada sui géneris; tan solo basta recordar que desde hace mucho tiempo el derecho a la propiedad ha evolucionado para superar la concepción clásica de un derecho de primera generación, para aplicarse a una gran diversidad de formas de propiedad y posesión de las cosas.
Esto permite entender que se ha rechazado las formas monolíticas del derecho a la propiedad. A esto se le debe agregar, además, que como derecho este viene acompañado de las potestades de todo dueño de exigir ante terceros un disfrute y goce privativo de la propiedad privada, así como también, la del dueño de tolerar las limitaciones que conlleva esa propiedad, cuando se le puede afectar con limitaciones de interés social. Pero, nada de esto, puede entenderse que excluye las formas tradicionales o especiales de defensa de la propiedad privada, especialmente, en cuanto este debe ajustarse a la defensa de los territorios indígenas por parte de las personas legitimas o con interés legítimo para hacerlo.
Para el caso de los territorios indígenas, debe tomarse en cuenta que ha sido también modulado el derecho a la propiedad regulado en el artículo 21, de la Convención Americana de Derechos Humanos. En la sentencia del 27 de junio de 2012, del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs Ecuador, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, indicó que:
“145. El artículo 21 de la Convención Americana protege la vinculación estrecha que los pueblos indígenas guardan con sus tierras, así como con los recursos naturales de los territorios ancestrales y los elementos incorporales que se desprendan de ellos (cita omitida). Entre los pueblos indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad (cita omitida). Estas nociones del dominio y de la posesión sobre las tierras no necesariamente corresponden a la concepción clásica de propiedad, pero merecen igual protección del artículo 21 de la Convención Americana. Desconocer las versiones específicas del derecho al uso y goce de los bienes, dadas por la cultura, usos, costumbres y creencias de cada pueblo, equivaldría a sostener que sólo existe una forma de usar y disponer de los bienes, lo que a su vez significaría hacer ilusoria la protección de tal disposición para millones de personas (cita omitida)”.
La jurisprudencia convencional entonces también reconoce la importancia de la propiedad indígena por el carácter especial que tiene, para la conservación de la cultura indígena y su cosmovisión, para mantenerle intacta y protegida, y por supuesto, resguardada por las obligaciones internacionales derivadas del Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo, como lo alega el accionante. De ahí que, debe tener protecciones y beneficios particulares en la Ley, y en la aplicación de ésta, lo que debería incluir, la cuestión de si el territorio indígena es un concepto que supera una concepción tradicional de tierras, ello incluye una protección especial del bosque sobre esas tierras, razón por la cual debe haber un especial cuidado del Estado en la remoción de las protecciones que tiene para la propiedad privada.
El accionante argumenta en ese carácter especial de la propiedad indígena, junto a los compromisos internacionales, que debieran impedir que sea sometida a una declaratoria de conveniencia nacional del Régimen Forestal. Como bien acepta -inicialmente- el accionante, se debe distinguir los territorios indígenas del Patrimonio Natural del Estado, o lo que sería lo mismo, a Áreas Silvestre Protegidas de propiedad estatal. La Sala entiende que la argumentación está dirigida para que no se asimile la propiedad privada especial de los territorios indígenas a la clásica propiedad privada, dado que sobre éstos no hay protecciones específicas como sí las podría haber para el territorio indígena. Ahora bien, en una ocasión, esta Sala estableció que “El régimen jurídico de protección de la propiedad de las Áreas Silvestres Protegidas y las Reservas Indígenas son distintas, toda vez que mientras en la primera es propiedad Estatal, la de las reservas indígenas pertenecen a una forma de propiedad comunitaria, de modo que, aunque éstas últimas son forma especial de propiedad, inscrita a Nombre01 de una Asociación de Desarrollo Integral, no son equivalentes y no pueden asimilarse a las formas de protección de la propiedad de bienes del Estado, especialmente aquellas integradas al Patrimonio Natural del Estado” (Sentencia N° 2010-014772 de las 14:35 horas del 1° de septiembre de 2010).
En el caso, la Sala analizó la yuxtaposición de límites del Parque Nacional Corcovado con los territorios pertenecientes a la Reserva Indígena Guaymí de Conteburica. Cabe indicar, entonces, que si los territorios indígenas no pueden ser considerados bienes de dominio público y sus bosques Patrimonio Natural del Estado, no por ello, dejan de ser bienes jurídicos relevantes a los que el Estado costarricense debe conservar y resguardar. Por el contrario, las protecciones que busca el accionante se deben encontrar en el Derecho de la Constitución, de la regularidad de las medidas que se tomen respecto de los territorios indígenas afectados, tomando en cuenta si se incide directa o indirectamente en ellos.
También, en el escrito de interposición de la acción, se argumenta la condición especial de los territorios indígenas, la que se debería asimilar -en su criterio- más a bienes de demanio público, para no estar sujeta a una posible declaratoria de conveniencia nacional sobre territorios indígenas. El énfasis de las argumentaciones del accionante se engarza con las protecciones de la inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad de la propiedad comunal indígena. En criterio de la Sala, el origen de estas restricciones sobre la propiedad privada frente a una libertad de comercio, responde a fines legales distintos, pues en el caso de las Áreas Silvestres Protegidas Estatales se refiere al resguardo ambiental, protección al régimen forestal e hídrico, y para los territorios indígenas se origina en la protección de las costumbres y tradiciones a lo interno de éstos, entre las cuales se protege la negociación de tierras entre indígenas, no así para no indígenas.
Esta Sala, en el ejercicio de la jurisdicción de la libertad, al resolver el recurso de amparo de una mujer indígena que convivía con un individuo ajeno al grupo indígena, topó con las medidas de la Asociación de Desarrollo Indígena que le impedían mantener posesión de tierras dentro del territorio indígena. Así, esta Sala, por Sentencia N° 2016-07536 de las 9:05 horas del 3 de junio de 2016, estableció que: “Es por esa razón que en el caso concreto, considera la Sala que no se conculcan los derechos fundamentales de la recurrente. Como se dijo, el Estado ha reconocido la autonomía de los pueblos indígenas así como su estructura social y órganos competentes para tomar decisiones acordes a las costumbres ancestrales. En el sub lite, la amparada se muestra disconforme con una decisión adoptada por Asociación recurrida (sic), lo que, sin embargo, se ha basado en las costumbres de la comunidad indígena Cabécar.
En efecto, el peritaje cultural aportado a este asunto demuestra que conforme a la costumbre indígena, si bien en la Reserva Indígena Cabécar de Chirripó de Turrialba no está prohibida la unión de personas indígenas y no indígenas, no menos cierto es que no se encuentra permitido que tales parejas vivan y posean tierras dentro del territorio indígena. Tal restricción no es infundada, puesto que contribuye a la preservación de la cultura cabécar, la protección de sus costumbres y su territorio, como bien se explica en el mencionado peritaje cultural”. Aquí debe imperar la preservación de la cultura y tradiciones indígenas. No se debe olvidar la relación que mantienen los pueblos indígenas con el territorio y sus recursos naturales, de los cuales obtienen el sustento físico, cultural y espiritual. La inalienabilidad e imprescriptibilidad es para la protección de esa cultura indígena, proscribiendo las prácticas para acceder a los derechos de propiedad por posesión, ya sea por medio de la prescripción positiva o la usucapión. Se debe recordar, que la cosmovisión de la cultura indígena está desligada de las formas más invasivas de la naturaleza, de una mayoría de las personas no indígenas que explotan la tierra.
Entonces, aceptar la tesis del accionante, fundamentado en las protecciones de estos territorios en la Ley Indígena, haría muy engorroso conciliar las prácticas y costumbres indígenas con las normas del Patrimonio Natural del Estado, por sus implicaciones sobre el bosque y sus aspectos aprovechables por los indígenas, pues aún cuando el artículo 6, de la Ley Indígena, establece la propiedad indígena comunal, ésta es de toda la comunidad indígena representada por una Asociación de Desarrollo Integral, y a lo interno, es la ley la que les autoriza a construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas. Por otra parte, se autoriza el aprovechamiento de los recursos naturales, mientras estos sean medios para la preservación de las tradiciones ancestrales.
Ahora bien, esta Sala reafirma la obligación de preservar la propiedad indígena como forma de propiedad privada especial y de relevancia constitucional e internacional de los derechos humanos. El valor o preeminencia de la propiedad comunal indígena, no debe confundirse con formas de propiedad pública estatal, con las protecciones y restricciones legales impuestas, como las establecidas en los artículos 2 y 3, de la Ley Indígena, N° 6172 de 29 de noviembre de 1977, éste último en cuanto las declara “… inalienables, imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan”. Esta argumentación o interpretación de derecho del accionante fue razonablemente rechazada por la Procuraduría General de la República, cuando acertadamente aclara que esta condición de las reservas indígenas no proviene de la asimilación de la propiedad a una figura de dominio público o demanial, es insuficiente con declararlas inalienables e imprescriptibles con relación a los no indígenas, pues no se cumple con un elemento subjetivo de la propiedad como la titularidad administrativa, y el elemento teleológico como el destino al uso público o a un servicio público, y como elemento formal o normativo la sujeción a un régimen jurídico especial de Derecho Administrativo, entre otras cosas.
Una interpretación en tal sentido, con la normativa actual, no es procedente. Es comúnmente aceptado que la incorporación de un determinado sector o actividad al dominio público conlleva, a su vez, el acompañamiento de muchas otras normas para la materialización de su incorporación al régimen público derivado de su declaratoria legislativa de “publicatio”, pues debe solucionar aquellos problemas asociados a la incorporación de un bien o actividad privado al régimen de Derecho Público; así, es necesario que el legislador aborde los desajustes que provocaría en el régimen de la propiedad privada. Tal conclusión haría nugatorio una serie de objetivos que se buscan con el Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo, y de la Ley Indígena, como es lograr un gobierno acorde a las costumbres indígenas a lo interno de las reservas indígenas, la materialización de derechos fundamentales de los indígenas, concebidos tanto desde el punto de vista individual como colectivo, reconociendo no solo la existencia de un derecho consuetudinario que valida su propia autodeterminación e identificación como pueblos originarios, sino de preservación, que incluye también la disposición y posesión de los recursos tradicionales dentro de sus territorios.
En Sentencia N° 2020-010034 de las 9:05 horas del 2 de junio de 2020, haciendo alusión a la Ley Indígena, se indica que: “El Consejo Nacional de Producción debe dar carácter prioritario al establecimiento de expendios en las comunidades indígenas, y solamente los indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas”. Evidentemente, no se podrían conciliar con una declaratoria de patrimonio natural del Estado para los bosques dentro de las tierras indígenas. Debe recordarse que tienen derecho de mantener sus formas de vida tradicional, costumbre, creencias, tradiciones distintivas, estructura social y económico, entre otros, lo cual en efecto puede abarcar el bosque y los ríos desde un punto de vista holístico, de lo contrario implicaría dejar sin contenido “la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera” (artículo 13.2, del Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo. El verdadero problema que surge, es el tema de las aguas que discurren por estas cuencas, lo cual deberá ser dilucidado más adelante.
En todo caso, en la acción se acusa la afectación a la propiedad indígena, se pide en concreto su protección en favor de individuos concretos, y bajo un régimen jurídico internacional protector. Precisamente, esto tiene incidencia en el cumplimiento de la obligación internacional establecida en el artículo 14.1, del Convenio N° 169, en cuanto establece: “Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan”, en el mismo 14.2 “Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión”. Como tal, las personas indígenas pertenecientes a una comunidad determinada, como las Asociaciones de Desarrollo, son sujetos de derecho privado, evidentemente, se trata de las organizaciones que permiten la autoorganización interna y autónoma de los grupos indígenas y tribales.
Como tales, hay protecciones a la propiedad privada comunal que deben aplicarse, dispuestas por la ley, como primer supuesto, y además, ajustar estas conductas del Estado también para cumplir con las obligaciones internacionales. Para todo ello, debe determinarse si, en efecto, el Decreto Ejecutivo impugnado tiene incidencia directa o indirecta, la magnitud de esa afectación, y posteriormente, el cumplimiento del procedimiento establecido en la ley.
De este modo, los siguientes puntos se examinarán:
A.- Se debe asegurar que el Decreto Ejecutivo impugnado no implica -necesariamente- la inundación de los territorios indígenas, a pesar de que sí podría implicar comprometer los derechos fundamentales específicos de pueblos indígenas.
Tal como se indicó supra, la Sala ha admitido el carácter especial de la población indígena en nuestro país, como “… los más “naturales” de nuestros naturales”, es igualmente cierto que ningún derecho han obtenido conquistadores y colonizadores, así como quienes heredaron esa posición sobre estos grupos minoritarios étnicos, pues es importante reafirmar que el Estado les debe protección y respeto a la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos, entre ellos el derecho de desenvolverse libremente acorde a los modelos tradicionales de tenencia y uso de la tierra, asociados a su cultura y costumbres, los que sin lugar a dudas son derechos que deben ser resguardados al celebrar la consulta en un adecuado contexto. Adicionalmente, mediante la reforma a la Constitución Política, por Ley N° 9305, del 24 de agosto de 2015, se establece que “Costa Rica es una República democrática, libre, independiente, multiétnica y pluricultural”, lo que no podría ser desatendido por este Tribunal.
Dicho todo lo anterior, hay que determinar si el Poder Ejecutivo, a través del Decreto Ejecutivo impugnado, afectó en concreto y potencialmente los territorios indígenas. En criterio de la Procuraduría General, eso no está claro en el expediente. Sin embargo, al examinar la jurisprudencia de este Tribunal, es posible tener por acreditado que la aplicación del Decreto Ejecutivo impugnado, mantiene dentro de los límites de la habilitación o autorización, porciones del territorio indígena en cuestión. En concreto, se ha determinado esa afectación por el Estado, de modo que es importante tener en cuenta que ya, mediante la Sentencia N° 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de septiembre de 2011, la Sala estableció que:
“III.- SOBRE LA PROPIEDAD DEL PUEBLO INDÍGENA ACCIONANTE. La Reserva [Nombre 002] se encuentra delimitada en el Decreto Ejecutivo 22203 del 2 de abril de 1993. Asimismo, su fundamento legislativo se desprende de la denominada Ley Indígena No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, cuyo artículo 2, en forma expresa, declara propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en su artículo 1°, dentro de las cuales se incluye la reserva Térraba. Ahora bien, de acuerdo con el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), el artículo 8 del citado Decreto refiere puntos de coordenadas planas que representan sitios para la explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. Por su parte, el proyecto se compone de sitios de explotación, por tanto, no posee un único espacio o área de acción, y como no se manifiestan las dimensiones espaciales de tales sitios o puntos, es imposible por ahora -de acuerdo con la información que consta en este proceso-, calcular un área de terreno en común que pueda existir entre el Proyecto Hidroeléctrico Diquís y la Reserva [Nombre 002].
No obstante, establecidos los límites de la Reserva [Nombre 002] sobre las hojas topográficas respectivas, en asocio y ubicación de los lugares que forman parte del proyecto hidroeléctrico, existen tres sitios coincidentes con el área de la Reserva: los puntos 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 Nombre03 y 546614 E / 332384 N. Por otro lado, en su informe, el Instituto Costarricense de Electricidad admite que se estarían inundando aproximadamente 74 hectáreas en la reserva indígena de China Kichá y 653 hectáreas de la reserva [Nombre01 002]. En total se inundarían aproximadamente 727 hectáreas, que afecta un7.5% del total de territorio [Nombre01 002] y un 5.7% del total de territorio de China Kichá. En consecuencia, resulta indubitable que el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, en su fase de ejecución -que todavía no ha comenzado- y de acuerdo con la información que sí consta en el expediente de esta acción, comprenderá territorio indígena Térraba”.
De ahí, que con la claridad de las conclusiones de este Tribunal, no podría desdecirse ahora, ni mucho menos si no se alega que se le hizo incurrir en un error material de apreciación por el Instituto Geográfico Nacional, órgano administrativo y técnico que contribuyó a la localizaron de las áreas de posible afectación. Aunque, lo que el accionante reclama es la inundación de territorio indígena, lo cual, evidentemente no ha sucedido ni sucedería, pues los informes son claros que se encuentra en las fases preliminares, y como se indicará más adelante, el proyecto fue suspendido en su totalidad. Sin embargo, la forma del abordaje por parte del Gobierno de la República, al declarar el proyecto de Conveniencia Nacional sí comprometió los derechos fundamentales específicos de los pueblos indígenas a los que se les aplicó el Decreto Ejecutivo impugnado.
B.- La necesidad de observar los mecanismos que hacen valer esos derechos fundamentales de los pueblos indígenas.
Esta Sala se avocará al problema que se presenta en el caso que nos ocupa, especialmente, a la luz de lo informado por el Ministro de Ambiente y Energía.
El Ministerio de Ambiente y Energía, que es el ente rector en la materia ambiental, informa a la Sala que está autorizado para declarar proyectos de conveniencia nacional a la luz de los artículos 19, inciso b), y 34, y de conformidad con el 3, inciso m), todos de la Ley Forestal, regulan la posibilidad de exceptuar las prohibiciones del régimen forestal ligadas a la propiedad privada, pero que, éstas “no aplica(n) para cualquier situación o proyecto, sino únicamente para aquellos casos en los que se logre demostrar que los beneficios sociales sean mayores que el costo socioambiental, no obstante no consta en este Despacho los estudios y valoración social y económica que así lo justifiquen, lo anterior sin dejar de lado, que el proyecto se realiza sobre territorio indígena”. De este modo, para resolver la acción, esta afirmación debe tomarse como lo que es, la admisión de que no se llevó a cabo una parte esencial del procedimiento administrativo.
Si bien, podría argumentarse que el conflicto jurídico se traduciría en un conflicto de legalidad, dada la omisión del Poder Ejecutivo de cumplir con los requerimientos legales establecidos en la Ley Forestal, en criterio de la Sala, el problema de fondo no se limita tan solo a un incumplimiento de la ley propiamente. Se debe engarzar con los efectos que tiene el Decreto Ejecutivo, dado que se autorizan los estudios preparativos o los estudios preliminares de una obra de gran magnitud sobre territorios indígenas (Artículo 3, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
Así, debe definirse si aún en este estadio procesal en el que se declaró la Conveniencia Nacional sin cumplir todos los requerimientos legales, son aplicables las obligaciones internacionales que libremente aceptó el Estado costarricense al ratificar el Convenio N° 169, de la Organización Internacional de Trabajo. Lo anterior, a pesar de que el accionante expresamente renuncia a la falta de consulta libre e informada como uno de los fundamentos de su impugnación, ello no es óbice para que este Tribunal analice si la omisión incurrida por el Poder Ejecutivo, conlleva otras graves implicaciones en el resto de los derechos que acompaña a las comunidades indígenas en su derecho de auto-organización, y relación con sus territorios, al ser ello una obligación toral del sistema de protección de estas comunidades que les asegura su auto preservación. Cabe aquí afirmar que el libre y pleno ejercicio de los derechos que reconoce el Convenio N° 169, de la Organización Internacional de Trabajo, se hace valer con la obligación de consultar a los pueblos indígenas.
Este sería uno de los medios más importantes que tiene el Convenio mencionado. Sin embargo, no debe ser considerado el único, pues de su propia letra existe la obligación de respetar y garantizar los derechos de los pueblos indígenas establecidos en ella, además de la obligación de consulta, estos otros son derechos autónomos y subsisten a pesar de la omisión del Estado de establecer los mecanismos de consulta. Más aún, habría que detallar si al haber otros mecanismos sucedáneos más generales, que tampoco fueron observados, repercute en los derechos establecidos en el Convenio. Así, es importante mencionar que el mismo bloque de legalidad establece los mecanismos de consulta, pero para todos los colectivos organizados en manifestar sus consideraciones cuando se trata de la elaboración de disposiciones de carácter general, como se examinará más abajo. Debería definirse que las afectaciones potenciales e indirectas deben ser susceptibles de protección, especialmente, si ello está así reconocido en la legislación nacional y ello implica el respeto, garantía y protección a los derechos humanos de los indígenas.
Lo contrario, claramente, sería dejarlos insubsistentes. Es necesario recordar, que el Decreto Ejecutivo se promulgó para identificar la viabilidad técnica del proyecto; y, para ese momento, no se tenía claro si habría consecuencias materiales para el territorio indígena.
Descartado el argumento de la Procuraduría General de la República que no están localizadas las áreas que podrían verse afectadas por las obras, la Sala estima que la mera mención de las coordinadas, en cuanto comprende áreas de los territorios indígenas que serían intervenidas, estudiadas, implica que se debió haber cumplido con un mínimo de garantías, de legalidad ordinaria como las reglas establecidas en la Ley Forestal, la Ley General de la Administración Pública y con mayor razón otras como la protección de los territorios indígenas que son establecidas mediante Tratado. Sería incomprensible que esta Sala se retracte de la localización y ubicación de los territorios indígenas que ya había definido en otro precedente del Tribunal. De ahí que la afirmación de que no hay afectación por el Decreto Ejecutivo impugnado, porque no menciona los territorios indígenas, no podría ser de recibo dado los efectos concretos y potenciales que habría sobre estos territorios indígenas (artículo 3, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), siendo posible afirmar que si se autorizaron actividades materiales, directa e indirectamente, a favor de personas ajenas a las reservas indígenas, éstas serían actividades de investigación y de recolección de información dentro de sus territorios, lo que es un asunto que debe contemplar los derechos indígenas.
Como se observa, en el precedente transcrito dictado en otra acción de inconstitucionalidad, se acreditó dentro de las actuaciones judiciales, la potencial afectación a la protección especial de la propiedad comunal indígena, sin el concurso de un acto administrativo de carácter general debidamente fundamentado. De este modo, es claro que el Estado costarricense tomó una decisión sin cumplir requisitos, al no ponderar los beneficios sociales frente a los socioambientales.
También es cierto que a lo largo de muchos de los precedentes de este Tribunal, se indicó que se trataría de una fase preliminar de investigación, preparatoria para el Estudio de Impacto Ambiental, que no daría lugar a la inundación de terrenos o territorio indígena, y que por ello, no daría lugar a exigir en este punto las formalidades de la consulta previa e informada a la comunidad indígena (Sentencias N° 2008-011743 de las 12:16 horas del 25 de julio de 2008; N° 2008-013560 de las 10:20 horas del 5 de septiembre de 2008; N° 2009-06045 de las 14:53 horas del 22 de abril del 2009; N° 2010-009536 de las 11:01 horas del 28 de mayo de 2010; N° 2010-13100 de las 14:57 horas del 4 de agosto de 2010; y N° 2010-13662 de las 15:42 horas del 17 de agosto de 2010, citados en la Sentencia 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de septiembre de 2011), pero si bien lo anterior fue así, es necesario analizar las implicaciones del incumplimiento de las formalidades de la Ley Forestal.
C.- Sobre los cambios de circunstancias jurídicas del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís.
El Decreto Ejecutivo que declaró al Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, como un proyecto de conveniencia nacional, ha evolucionado de distintas maneras, incluso ello se ha reflejado ante este Tribunal como consecuencia del cambio de circunstancias. En este sentido, los estudios “preliminares” del Proyecto Hidroeléctrico no han continuado, se han suspendido, y no obstante lo anterior, se ve con preocupación la necesidad de reexaminar el elemento que no se había discutido en esta sede, como es la obligación de una ponderación de beneficios sociales y costos socioambientales no discutidos en la vía administrativa. Esta obligación nace de la normativa que el legislador concibió para que toda actividad que el Poder Ejecutivo respaldara en conformidad con el desarrollo sostenible, que considerara de conveniencia nacional, cumpliera con esa ponderación de los sacrificios y beneficios socioambientales. Sin embargo, antes de iniciar la discusión de fondo, es importante traer a colación las siguientes sentencias que son relevantes para la forma de resolver del Tribunal.
Por Sentencia N° 2019-14731de las 9:20 horas del 9 de agosto de 2019, la Sala indicó que:
“Tal y como se indicó supra, este Tribunal ha elaborado ampliamente el concepto de la consulta previa que debe realizarse para adoptar disposiciones administrativas o legislativas que afecten a los pueblos indígenas. En acatamiento a dicha obligación, el Estado adoptó en el año 2016 la Directriz Ejecutivo N° 042-MP, “Construcción del Mecanismo de Consulta a Pueblos Indígenas”; y tras realizar talleres, capacitaciones y consultas, se promulgó en el año 2018 el Decreto Ejecutivo N° 40932, Mecanismo General de Consulta a Pueblos Indígenas, así como la Directriz 101-6, que hace vinculante su aplicación a las instituciones autónomas. (…) el ICE presentó la correspondiente solicitud de consulta. Sin embargo, y ante la transitoriedad de la Unidad encargada de operar el procedimiento, retiró la gestión de marras. Posteriormente e (sic) determinó que el proyecto no resulta viable para los requerimientos del sistema de generación del país en los próximos 15 años, y se decidió aplazar su ejecución; lo cual evidentemente incluye la consulta indígena.
Así las cosas, dado que el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís fue aplazado por parte del Instituto recurrido, el amparo resulta improcedente. En otras palabras, no se desprende del elenco de hechos probados que existe una amenaza actual, cierta e inminente a los derechos fundamentales de los tutelados. En razón de lo anterior, se impone la desestimatoria del presente proceso”.
En la misma línea de argumentación, la Procuraduría General de la República trae a la atención de este Tribunal la sentencia firme N° 194-2015-VI de las 15:15 horas del 27 de noviembre de 2015, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, en cuanto estableció que:
“1) Se ordena al Instituto Costarricense de Electricidad que, si decide a corto, mediano o largo plazo, reabrir o retomar la fase de investigación geológica en el Sitio Térraba previo a la ejecución del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, deberá iniciar el procedimiento de evaluación ambiental respectivo bajo la normativa vigente al momento de la presentación de su solicitud.
En la parte considerativa, se indica que:
“En ese sentido, si el ICE decide, a corto, mediano o largo plazo, retomar la fase de investigación geológica del PHD en el sitio Térraba deberá iniciar el procedimiento de evaluación ambiental correspondiente, el cual se tramitará bajo un nuevo expediente (no como una modificación o ampliación) y se regirá por la normativa vigente al momento de su presentación, conforme a la cual deberá determinarse la calificación del proyecto, el nivel de significancia ambiental y el instrumento que deberá exigirse. Respecto de este último aspecto, la pretensión de la parte actora propone que la evaluación ambiental en el Territorio [Nombre 002] lo sea a través de una Evaluación Ambiental Estratégica o un Estudio de Impacto Ambiental. De inicio, hay que advertir que la definición del instrumento de evaluación ambiental es una potestad que corresponde, en exclusiva, a la SETENA conforme, claro está, a las particularidades que para cada caso impone la normativa vigente”.
Si a lo anterior, se tiene en cuenta lo señalado por el Ministro de Ambiente y Energía, queda aún abierta la cuestión de determinar la regularidad constitucional y convencional del Decreto Ejecutivo de Conveniencia Nacional, objeto de la acción de inconstitucionalidad, pues ese es el que precisamente da origen e inicio a la conducta administrativa que el ICE requirió para iniciar todas las gestiones “preliminares” de factibilidad del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís ante la SETENA, y peor aún, que presuntamente le permitió materializar en territorio indígena. Ahora bien, examinada la sentencia del Tribunal Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda, de la sede de legalidad ordinaria, el Decreto Ejecutivo no fue abordado porque dicha pretensión quedó desistida por la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva [Nombre 002], pues si bien el proceso se había iniciado con la demanda establecida por la Asociación, sin embargo, su representante solicitó el expreso desistimiento estando en curso la demanda, lo cual fue aceptado por el Tribunal, en Sentencia N° 127-2015-VI, de las 9:50 horas del 30 de julio de 2015.
Entre las diferentes pretensiones se solicitó la anulación total de varias conductas administrativas, por haberse omitido el procedimiento de consulta previa a la comunidad indígena, y por disconformidad con el ordenamiento jurídico, se solicitó: “a) el Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE del 06 de febrero del 2008, publicado en La Gaceta No. 31 del 13 de febrero de 2008”. Como se puede observar, no se entró a conocer sobre la legalidad de esta pretensión, la cual sí es conocida ahora en esta sede.
De previo a la tramitación y promulgación del Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE de 06 de febrero de 2008, denominado “Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad”, como se ha indicado anteriormente, el Poder Ejecutivo debía hacer un ejercicio de ponderación antes de su emisión, de modo que para cambiar el uso de suelo del lugar se ocupaba del estudio que involucra maximizar los beneficios sociales comparados con los costos socioambientales, tal y como estaría definido en el artículo 3, inciso m), de la Ley Forestal. De igual manera, los numerales 19, inciso b), y 34, del mismo cuerpo legal.
La Sala debe tomar en cuenta, que así como fueron materializadas varias infracciones a la Ley Forestal, también lo fueron al Convenio N° 169, que pretende ser protegido por el accionante, como es el respeto a la integridad del territorio indígena.
Así, la ausencia de los estudios socioambientales para superar las prohibiciones contenidas en la Ley Forestal, como sería la tala de árboles en zonas de protección, incluidas aquellas ubicadas en la propiedad comunal indígena, no es otra cosa que una actuación contraria a los principios de la buena fe y al mismo Convenio N° 169, que lo erige como un elemento -de confianza- importante para la conducción del Estado frente a las comunidades indígenas bajo su jurisdicción. Dicho ligamen es importante, incluso en la fase preliminar, de ahí la necesidad de que cualquier proyecto que incluya territorio indígena debía contar con la consulta, a estos pueblos, como a cualquier otro que pudiera verse afectado. No podría afirmarse que el artículo 1°, del Decreto Ejecutivo impugnado, cumpla con esta exigencia, el cual, evidentemente es el postulado toral y sostén de todo lo demás. La declaratoria de conveniencia nacional no contó con el estudio de costos sociales y socioambientales según lo informa el propio Ministro de Ambiente y Energía, el cual hubiera arrojado claramente la necesidad de cumplir al menos en una etapa preliminar la consulta y con ella la opinión de los pueblos indígenas.
Más aún, el efecto que tiene el artículo 9, del Decreto Ejecutivo, está claro para este Tribunal, pues además invisibiliza ilegítimamente los territorios indígenas (que se recuerda fueron localizados e individualizados ante este Tribunal), al eximir al ICE de demostrar la titularidad de las propiedades, todo lo cual se constituye en una infracción constitucional (artículo 45) y convencional (artículo 21, de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los numerales 13.2, y 14.2, del Convenio N° 169). Con estas normas se irrespetó la propiedad privada comunal indígena, además de que eximió de la protección ambiental en la corta y aprovechamiento de especies, entre otras cosas, actividades que no podían darse en el territorio indígena, sin que se implementara las mínimas formalidades de ley.
Debe tomarse en cuenta las obligaciones internacionales establecidas en favor de ciertos sectores vulnerables de la población mundial. Estos instrumentos son para la protección de categorías definidas de la población mundial que han sufrido vejaciones históricas y las siguen padeciendo, incluso a pesar de estar instrumentadas en los tratados de derechos humanos. Estas obligaciones son creadas con un fin de vincular jurídicamente a los Estados según un objeto concreto, de modo que pueden ser invocados a lo interno por los propios interesados objeto de protección, y por los otros sujetos de derecho internacional en caso de incumplimientos. En este sentido, es necesario indicar que en Costa Rica estos instrumentos tienen un rango privilegiado que en aplicación de la doctrina del derecho internacional público, deben ser observados de buena fe por el Estado como el principio pacta sunt servanda, así como otros principios contenido en la Convención de Viena de Interpretación de los Tratados.
En tratándose del Derecho de la Constitución, estos instrumentos de derechos fundamentales, de conformidad con los principios protectores de los Derechos Humanos son receptados por este Tribunal, por lo que aplica la preeminencia de estas obligaciones internacionales en el tanto conceden mayor protección a los derechos humanos y superan aquellos que la misma Constitución Política concede. Esta doctrina establecida desde los inicios de la Sala, entre las cuales se encuentra la sentencia de la Sala, N° 1995-2313 de las 16:18 horas del 9 de mayo de 1995, que estableció que:
“… no se aplica lo dispuesto por el artículo 7 de la Constitución Política, ya que el 48 constitucional tiene norma especial para lo que se refiere a derechos humanos, otorgándoles una fuerza normativa del propio nivel constitucional. Al punto de que, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, los instrumentos de los derechos humanos tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida en que otorgue mayores derechos o garantías a las personas, priman sobre la Constitución”.
La omisión de consulta a los pueblos indígenas o tribales, si es relevante, inevitablemente resurge con la afirmación del Ministro de Ambiente y Energía, así como de los aportes de algunos de los coadyuvantes. La Sala coincide con el mencionado Ministro que los decretos de conveniencia nacional no aplican a cualquier situación o proyecto, sino a específicos que cumplen con los requerimientos de la ley; es decir, que cumplan con demostrar que los beneficios sociales que se persiguen se apreciarían más que los costos socioambientales. La preocupación surge porque informa que no consta en su Cartera esos estudios y valoración social y económica que lo justifiquen. Por otra parte, además de lo señalado supra por esta Sala en su jurisprudencia, admite que el proyecto se realiza sobre territorio indígena, y es claro que no se cumplió con un procedimiento administrativo adecuado (de la Ley Forestal, como el pautados en el artículo 361, de la Ley General de la Administración Pública, dentro de los procedimientos especiales para la elaboración de disposiciones de carácter general).
D.- Sobre la jurisprudencia.
El accionante arguye que no se puede aplicar las disposiciones excepcionales de la Ley Forestal a los territorios indígenas, porque se trata de una propiedad especial comunal. Aunque este es un tema que se abordó oportunamente líneas atrás, queda por ver las implicaciones de las soluciones que le ha dado la jurisprudencia de la Sala y de la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos. En este sentido, existe obligación de consultar a los pueblos indígenas sobre las medidas que les puedan afectar, también, es necesario establecer que no está cerrado el acceso a los recursos naturales, aún cuando estuvieran en los territorios indígenas. Esta Sala, en la Sentencia N° 2011-012975 de las 14:30 horas del 23 de septiembre de 2011, trae a colación, nuevamente, que en esta resolución se recopilaron las diferentes sentencias que establecieron que demandar el consentimiento previo a los estudios preliminares del proyecto sería un reclamo prematuro.
Ahora bien, es importante retomar esta discusión de cara a las obligaciones internacionales que tiene el país, con respecto a los pueblos y comunidades indígenas formalmente constituidas en el lugar en que se desarrollan los estudios preliminares del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís. Es importante mencionar, que por su parte el propio Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, por sentencia N° 194-2015-VI, de las 15:15 horas del 17 de noviembre de 2015, condicionó todas las actuaciones del Instituto Costarricense de Electricidad, de modo que debía redefinirse las autorizaciones y permisos ambientales que se ocuparían para ingresar y retomar los estudios ambientales en los territorios indígenas, lo que incluso tendrá impacto en la Consulta. El fin de los estudios es determinar si éste procede o no -técnicamente-, así como la información para el Estudio de Impacto Ambiental, proceso que efectivamente involucra la ejecución de trabajos dentro de un área geográfica que incluye los territorios indígenas.
Cuando la jurisprudencia de la Sala analizó partes del Decreto Ejecutivo de Conveniencia Nacional, no se había traído a la atención la grave omisión que ahora surge del informe del Ministerio de Ambiente y Energía, órgano rector y encargado de velar por la protección del ambiente y su relación no discriminatoria con la sociedad en general. El detalle, es que el decreto de conveniencia nacional eximió de las restricciones en el uso de suelo cubierto por el régimen forestal, pero para ello era necesario producir, un estudio técnico que demostrara los beneficios sociales para los sectores involucrados. Este Tribunal había sostenido, anteriormente, en la Sentencia N° 2009-017155 de las 14:00 horas del 5 de noviembre del 2009, que: “La posibilidad de cambio del uso de suelo de los inmuebles particulares que han sido afectados previamente para la preservación del recurso forestal, fue fundamentada precisamente en el concepto de desarrollo sostenible que debe ser incorporado al contenido de la debida tutela ambiental; con lo cual, como ya se indicó, no sólo es posible, sino necesario el fomento del desarrollo económico y social de la población -en cumplimiento del precepto contenido en el primer párrafo del artículo 50 constitucional, según el cual el Estado debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza; claro está, conforme al respeto de las normas ambientales, caso contrario se causaría una grave paralización en el desarrollo de nuestro país, no querido ni pretendido por los constituyentes, ni tampoco por los legisladores que tuvieron la responsabilidad de promulgar la Ley en cuestión.
Así las cosas, este Tribunal mantiene el criterio vertido con anterioridad, señalando que lo dispuesto en la norma impugnada no resulta lesivo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, pues al momento de concretarse un proyecto como de conveniencia nacional, se deben verificar previamente los impactos ambientales que con él se producen y realizar una comparación con los beneficios sociales que éste implique, lo cual no se puede verificar abstractamente en la norma, sino en el análisis de cada caso concreto, vía recurso de amparo y no de acción de inconstitucionalidad”. Es decir, el antecedente claramente se decanta por desentrañar el sentido de la pauta normativa de la Ley Forestal, que es procurar el desarrollo sostenible y el uso racional de los recursos, de manera que por razones de lógica, justicia y conveniencia se definen derroteros que demarcarían la prevalencia de los diferentes intereses y derechos involucrados.
Pero, para que ello quedara debidamente sustentado, lo primero que observa esta Sala, es que era necesario que el Poder Ejecutivo levantara la información, de previo a la emisión del Decreto Ejecutivo, dado que no existían ni se alegaron razones de interés público o de urgencia como para que se omitieran los requisitos de ley, como era conceder audiencia por diez días a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados (artículo 361, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública). Esto no se hizo de acuerdo con el Ministro de Ambiente y Energía. Incluso en un caso en el que se pretendía beneficiar con la concurrencia de una comunidad indígena para el mejoramiento del camino existente, era necesario la corta de árboles, razón por la cual era necesario el cumplimiento de los requisitos de ley antes de declarar la Conveniencia Nacional. La Sala, en Sentencia N° 2021-12080 de las 8:30 horas del 28 de mayo de 2021, indicó que:
“Quedó acreditado que si bien existe un paso que ya está en uso dentro de la reserva indígena y lo que se pretende es mejorar dicho paso para facultarlo para la entrada de vehículos, debido a que dentro del recorrido existe aproximadamente 9,2 kilómetros que pasan por área de bosque, es necesario gestionar la declaratoria de conveniencia nacional para poder otorgar el permiso de corta de los árboles que se requieren cortar para la generación del camino que se pretende. Aunque, de previo, la Municipalidad de Golfito, al igual que todo desarrollador de un proyecto de conveniencia nacional, sea público o privado, debe presentar los estudios técnicos necesarios, en los cuales se demuestre que los beneficios sociales del proyecto son superiores a los costos socioambientales. Así, posteriormente dichos estudios tendrán que ser analizados y valorados previamente por el Poder Ejecutivo, antes de proceder con la respectiva declaratoria de conveniencia nacional”.
Por otra parte, según el informe del Ministro, tampoco se hizo una diferenciación entre sectores sometidos a un régimen de suelos de propiedad forestal, de aquellos sujetos de derecho privado que también serían comunales o colectivos indígenas, lo que conlleva un problema de relevancia constitucional y convencional, toda vez que involucra categorías sociales de importancia para la jurisdicción constitucional. La observación es relevante para este Tribunal Constitucional, porque se trata de categorías sociales que están protegidas internacionalmente, por el historial de discriminación y supresión a la que se han visto sometidos los pueblos indígenas. Recuerda la Sala que en la Sentencia N° 2020-023789 de las 19:00 horas del 10 de diciembre de 2020, se indicó que: “… desde su ratificación por nuestro país [refiriéndose al Tratado de Minamata], las obligaciones internacionales que asume deberían estar produciendo efectos jurídicos duraderos, lo que debe ser práctica usual en aquellos tratados de Derechos Humanos que buscan elevar la dignidad humana, y cuyas obligaciones consisten en proteger, resguardar y hacer respetar esos derechos. […] Este tipo de tratados también buscan el effet utile o lo que sería lo mismo lograr efectos duraderos, jurídicamente hablando, al tratarse de esfuerzos comunes y de cooperación internacional en una determinada área, porque adquieren especial interés internacional”.
Se requiere de un efecto material, que surge de la necesidad de los Estados que cuando firman y ratifican las obligaciones internacionales, deben hacer que los términos y condiciones pactadas se cumplan dentro de sus respectivas jurisdicciones nacionales, lo cual, para nuestro país, no es ni más ni menos que respetar las obligaciones pactadas hacia los pueblos indígenas y tribales, debidamente acordadas en el Convenio N° 169, de la Organización Internacional de Trabajo.
Cabe sostener una complementariedad muy necesaria de estas obligaciones internacionales con la importancia de los estudios que de conformidad con el artículo 3, inciso m), de la Ley Forestal establece, como tantas veces se ha citado: “Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socioambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados”. Se agrega que, este inciso m) y otro, fueron agregados por Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998, que es la Ley de Biodiversidad. Sin embargo, a pesar de lo anterior, el Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo N° 25721 de 17 de octubre de 1996, establecía la definición conveniencia nacional en el artículo 2. En él, establecía como “Conveniencia Nacional: Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos; construcción de caminos; generación, transmisión y distribución de electricidad: transporte; actividades mineras; canales de riego y drenaje; recuperación de áreas de vocación forestal; conservación y manejo sostenible de los bosques; y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país”.
Sin embargo, para ese momento, ya existía una definición legal que articulaba el artículo 114, de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998, al adicionar el artículo 3, inciso m), de la Ley Forestal, que ya establecía que “conveniencia nacional”, se constituía en las “…actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados”.
En opinión del Tribunal, esto es de gran importancia para la decisión que nos ocupa, porque trazaba el procedimiento que debió haberse llevado a cabo, si bien podría decirse que el Estado costarricense tenía dos posibles caminos: a) realizar el procedimiento administrativo otorgándole audiencia a las comunidades afectadas, incluidas las indígenas (Artículo 361.2, de la Ley General de la Administración Pública: “Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectado por las disposiciones la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ellos razones de interés público o de urgencia debidamente consignados en el anteproyecto”); o b) no otorgar las audiencias pero justificando adecuadamente “cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto” (ídem), relevándose de las posibles consultas.
Se optó equivocadamente por lo segundo, sin cumplir tampoco con la obligación legal de señalar las razones de interés público o de urgencia para omitirlo, lo que evidentemente trae numerosos problemas, hasta el propio Ministro de Ambiente informa y pone la atención de este Tribunal en esta omisión. Además, el Ministro de la Presidencia enfatiza en la importancia del proyecto hidroeléctrico, quien indica en su planteamiento que lo que hay es un desarrollo en diversas fases. Al momento de rendirse el informe, se desarrollaba la primera fase, que consiste en la realización de los estudios de factibilidad, como serían los estudios del entorno físico para el diseño de la obra, colecta de información biótica, física y socioeconómica que se empleará como sustento técnico para el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA). A su vez, el informante Ministro de la Presidencia señala que la consulta previa a los grupos indígenas debía hacerse antes del señalado estudio.
No obstante lo anterior, la Sala retoma que en el informe del Ministro de Ambiente y Energía afirma entonces que el Decreto Ejecutivo no cumple con el enunciado de la definición que dice “El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados”, pues claramente, al carecer de los requisitos señalados atrás, no hubo un procedimiento administrativo de ponderación que es lo que estaría pautado por la legislación ambiental, reclamo que parcamente hace el accionante, y de forma tangencial, pero que sí lo hace -concretamente- algunos de los coadyuvantes en este proceso. Además, las omisiones conllevan a otras infracciones del ordenamiento jurídico. En la Sentencia N° 2010-006922 de las 14:35 horas del 16 de abril de 2010, la Sala sostuvo que: “LXXXIX.- Es por lo anterior que resulta inexacto afirmar la inconstitucionalidad del artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, pues de conformidad con lo establecido, lo que dicha norma dispone debe integrarse y aplicarse según lo definido en los artículos 19 y 34 de la propia Ley Forestal.
Es decir, aún cuando el artículo 2 del Reglamento identifique a la actividad minera como actividad de conveniencia nacional, es claro que ese carácter, identificación o reconocimiento -conveniencia nacional- está supeditado al cumplimiento de lo establecido en las normas legales -demostración de que los beneficios son mayores al costo-, por lo que es evidente que el Reglamento no suplanta la voluntad legislativa, no vacía de contenido las normas legales que la informan, ni contradice de modo alguno la protección ambiental que debe otorgarse de conformidad con el artículo 50 de la Constitución, por lo que tampoco puede aducirse que dicha disposición reglamentaria exceda los límites de la razonabilidad cuando, por el contrario, se impone la realización de actos concretos legalmente establecidos. Es así que la autorización de cambio de uso de suelo no puede acordarse tan sólo porque el Reglamento dice que la actividad minera es de conveniencia nacional, sino que tal autorización resulta procedente cuando esa conveniencia haya sido debidamente demostrada y públicamente declarada por el Poder Ejecutivo mediante un acto posterior, acto administrativo para cuyo dictado se haya cumplido con la aplicación de los procedimientos e instrumentos correspondientes.
La aplicación de estos instrumentos y la determinación de la bondad de los beneficios por sobre los costos, es justamente lo que evita la adopción de actos arbitrarios por parte de la administración, toda vez que los resultados obtenidos darán criterio y base técnica-objetiva para que el Poder Ejecutivo emita la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto minero determinado y la correspondiente autorización para el cambio de uso de suelo. […] De tal forma, es más que claro que si el ordenamiento impone a la administración el deber de realizar un procedimiento previo para pronunciar una declaratoria de conveniencia nacional de una actividad determinada, ello es precisamente un valladar que evita la arbitrariedad administrativa, y, por el contrario, obliga a la administración a adoptar y dictar actos administrativos debidamente fundados en razones técnicas objetivas; esta situación, además, permite y garantiza que el acto administrativo dictado pueda ser valorado en su momento por las instancias administrativas y judiciales que correspondiere”.
En consecuencia, no hubo ningún estudio que pudiera demostrar la ponderación del balance exigido por la normativa, mucho menos, con el agravante para el caso, que el análisis no solo estaría exigido para la determinación de los costos socio-ambientales, como ocurriría para las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo, sino que para una parte de la población costarricense protegido por el Convenio N° 169, de la Organización Internacional de Trabajo. Esta normativa, por supuesto, exigible y directamente aplicable, por parte de la Administración Pública de previo a la emisión del Decreto Ejecutivo.
Debe traerse a colación el precedente de la Sala, sobre el Decreto Ejecutivo que nos ocupa, en la que se decidió mediante Sentencia N° 2010-013100 de las 14:57 horas del 4 de agosto de 2010, que era constitucional basada en las siguientes consideraciones:
“Pues bien, lo dicho hasta ahora sirve para indicar que el Poder Ejecutivo no se ha excedido en sus atribuciones y las exenciones que ha otorgado están plenamente amparadas en su obligación de velar porque el país siga un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible, basado en formas de producción de energía limpia. Adicionalmente, la declaratoria de conveniencia nacional del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís se encuentra amparada en lo dispuesto en la Ley Forestal y su reglamento, pues, una represa hidroeléctrica es, ciertamente, un proyecto que lo que pretende es la “generación, transmisión y distribución de electricidad”, de tal suerte que, el decreto impugnado daría abrigo a un proyecto que cabe dentro de los supuestos del artículo 19 de la Ley Forestal y el artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal. Aunado a esto, debe tomarse en cuenta que el decreto en ningún momento implica la posibilidad de llevar adelante el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís sin cumplir los controles ambientales dispuestos por el ordenamiento, pues, como bien lo admiten los informantes en esta acción, el decreto no lo exime de la realización de un estudio de impacto ambiental para la obtención de la respectiva viabilidad ambiental, requisito esencial e indispensable si se desea continuar hasta la materialización del proyecto.
En adición, debe hacerse ver que el accionante no enjuicia, de manera concreta, los incisos b), c) y d) del artículo 9 del decreto ejecutivo 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008, debido a que no aporta las razones concretas por las cuales esos tres apartados de ese decreto pueden vaciar de su contenido esencial el artículo 50 Constitucional. En ese sentido, debe recordarse y traerse a colación lo dicho al inicio de este considerando, la dignidad humana es el centro, la piedra angular, de cualquier Estado de Derecho, por lo que esta y el respeto por la integridad del entorno deben, sin duda, ir de la mano, pues una política ambiental que no tome en cuenta el pleno desarrollo de las personas difícilmente será sostenible, como tampoco lo será un modelo de desarrollo socioeconómico que no se preocupe por el entorno y que sacrifique, a toda costa, la protección del medio, ignorando que este es una parte esencial e integrante de nuestras vidas.
Desde esa perspectiva, los incisos b), c) y d) del artículo 9 del decreto impugnado no resultan contrarios al Derecho de la Constitución, pues se encuentran amparados en una norma legal que autoriza al Poder Ejecutivo a tomar determinadas acciones, para aligerar el tipo de proyectos ahí contemplados, sin que esto signifique o acarree una desprotección del medio y sin que la autorización se erija como una prerrogativa arbitraria, irrazonable e ilimitada para la destrucción del ambiente o el vaciamiento del contenido mínimo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Entonces, es claro que las normas impugnadas se ajustan plenamente al Derecho de la Constitución, pues calzan, de forma coherente, con el modelo de desarrollo impuesto por la visión de un Estado Social de Derecho diseñada por el constituyente originario. Además, no significan un vaciamiento del contenido mínimo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En adición, esas normas no implican desconocer la legislación que tutela al ambiente. Asimismo, el decreto en ningún momento exime al Proyecto Hidroeléctrico el Diquís de la realización del estudio de impacto ambiental. Y, finalmente, ese decreto fue dictado de acuerdo con las competencias que la Ley Forestal y su reglamento le dan al Poder Ejecutivo, para declarar la conveniencia nacional de un proyecto, el cual, en este caso, se enmarca, claramente, como un proyecto de infraestructura a partir del cual se pretende conseguir la “[…] generación, transmisión y distribución de electricidad […]”.
VII.Finalmente, por medio de escrito que se presentó ante esta Sala a las 8:10 horas del 1 de agosto del 2008, el accionante alegó que a la fecha no existía un convenio entre el Instituto Costarricense de Electricidad y la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva [Nombre01 002]. Lo que, a su juicio, infringe el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política, por oponerse al artículo 14 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, que fue debidamente incorporado a nuestro ordenamiento jurídico mediante Ley No. 7316 del 3 de noviembre de 1992. Sin embargo, ello hace referencia a hechos ajenos al objeto específico de la presente acción. En todo caso, cabe apuntar que el accionante ya interpuso un recurso de amparo en que acusó esos mismos hechos (expediente 09-001709-0007-CO) y tal proceso se declaró sin lugar, por medio de sentencia 2009-006045 de las 14:53 horas del 22 de abril del 2009. Por lo que el accionante deberá estarse a lo resuelto en tal oportunidad”.
Ahora bien, en esta Sentencia N° 2010-013100 supra citada, se resolvió con base en el Reglamento a la Ley Forestal (artículo 2), que define entre otras cosas, lo que es “Conveniencia Nacional”, y ejemplifica actividades como la “generación, transmisión y distribución de electricidad”. Aceptar cualquiera de las actividades enumeradas en la definición, que es a su vez, númerus apertus, conlleva en si el germen de la arbitrariedad como se indicó en la Sentencia N° 2010-006922 de las 14:35 horas del 16 de abril de 2010, citada anteriormente. Es evidente, que no se analizó la ausencia de un procedimiento administrativo de ponderación de los beneficios sociales con los costos socio-ambientales, como se ha venido argumentado supra, en esta sentencia. Siguiendo con el antecedente citado, y el amparo a que se hizo alusión, este se declaró sin lugar la pretensión de aplicar el Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo, se resolvió con la Sentencia N° 2009-006045 de las 14:53 horas del 22 de abril del 2009, de la siguiente manera:
“IV.- Sobre el caso concreto. En el caso bajo estudio, el recurrente acusa lesión al artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes 1989, ya que, el Instituto Costarricense de Electricidad, no le consultó a los habitantes de la Reserva [Nombre01 002], previo a realizar los estudios para el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís. Efectivamente, y con sustento en la normativa internacional esbozada en el considerando anterior, existe un derecho de parte de los pueblos indígenas a ser consultados, mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Ciertamente la construcción de una Planta Hidroeléctrica es uno de esos temas; sin embargo, es menester analizar si en el caso concreto existía el deber de consultar.
En ese sentido, del informe rendido bajo juramento, con las consecuencias incluso penales que prevé el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se colige que actualmente el proyecto en cuestión se encuentra en la primera fase, la de factibilidad, que comprende la preparación de los insumos para la firma consultora que se contratará para el Estudio de Impacto Ambiental, siendo que dicho estudio ni siquiera se ha iniciado. De esta manera, se tiene que aún la construcción del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, no está siquiera definido su desarrollo y efectiva construcción, toda vez que todavía ni siquiera se han solicitado los permisos correspondientes, por cuanto no se ha determinado aún la factibilidad para realizar el mencionado proyecto, ya que si las investigaciones no se llevan a cabo no hay forma de saber si es posible o no, por la geología de lugar, construir una presa.
Es así, como esta Sala considera que el presente amparo es prematuro, ya que se está ante un hecho futuro e incierto, por cuanto aún no se sabe con seguridad si se va a realizar o no la construcción en cuestión.
V.No obstante lo indicado en el considerando anterior, tanto del informe como de la prueba aportada al expediente, se colige que durante todo el proceso han participado diferentes actores, dentro de los cuales se destacan las comunidades indígenas, teniéndose que actualmente se discute con la población [Nombre01 002], el mecanismo efectivo de concertación social a fin de solventar la puesta en marcha del mecanismo de participación y representación indígena, en ese sentido, se indica que se está llevando a cabo un proceso en conjunto con las diferentes comunidades a fin de lograr no solo la aplicación de las normas sino la compilación de las necesidades reales que les afectan. En ese sentido, se tiene que el equipo del Área Social de la Unidad de Gestión Ambiental del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís ha venido manteniendo reuniones con todos los grupos organizados de la comunidad de Térraba, tales como la Asociación de Desarrollo [Nombre 002], Ruta de las Aves, Asociación para la Defensa de los Derechos Indígenas Teribes, Consejo Indígena Térraba, Rincón Ecológico, Asociación para la Defensa de los Habitantes de la Cultura Indígena, Naso Lokes.
Además se han puesto en contacto con Frente de Lucha. En razón de lo anterior, esta Sala estima que la autoridad recurrida ha realizado esfuerzos para acercarse a los habitantes indígenas de la comunidad de Térraba, ello a pesar de que todavía no se ha concretizado de manera definitiva la construcción de la presa. Sin embargo, es menester recordarle a la autoridad recurrida, que en caso de decidirse desarrollo el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, deberán asegurarle a los pueblos indígenas una efectiva participación en el proceso y en la toma de decisiones. Por último, vale la pena indicar que no le compete a esta Sala analizar si el Instituto Costarricense de Electricidad pago o no avalúos por daños a terceros que habitan dentro del territorio de Térraba, por cuanto determinar si se debe hacer un avalúo y cancelar la correspondiente indemnización y ante que instancia debe hacerse, se escapa de las competencias de este Tribunal. Así las cosas, lo procedente es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se ordena”.
A pesar de que en efecto, se cita la jurisprudencia de la Sala, su reexamen es imperativo; es claro que, se hace necesario la reconsideración de estos precedentes, especialmente bajo una mejor ponderación para aplicar la doctrina de la Sentencia N° 2010-006922 de las 14:35 horas del 16 de abril de 2010, porque el abordaje debe ser otro, que concilia el principio de legalidad con las obligaciones internacionales, debidamente ratificadas, de los tratados a la legislación nacional. Si hay infracción a los Instrumentos de Derechos Humanos, como lo es el Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo, estos gozan de un rango equivalente al de los derechos constitucionales reconocidos en la Constitución Política; y, por ende, en virtud de los principios protectores de derechos humanos, deberá reconocerse mayor protección cuando no lo hace la propia Constitución Política. Se recuerda, que es el propio Constituyente el que reconoce la preeminencia y preponderancia de los Tratados a nivel interno, que es un plus hacia la observancia obligatoria de sus términos para todos los operadores de derecho, y que ello debe suceder cuando el legislador aprueba el instrumento, otorgándole la potencia y resistencia a la norma para su aplicación interna en el país.
La Sala se refiere al rango o jerarquía de la normativa internacional en el país. Ha sido el Constituyente derivado el que ha procurado que los instrumentos de derechos humanos adquieran un valor similar o igual al texto de la Constitución Política, cuando, habilitó a través del artículo 48, Constitucional, que dichos instrumentos sean fuente de derecho en la jurisdicción de la libertad (amparo y habeas corpus), y sería un serio contrasentido, marchar a contrapelo o contracorriente al no reconocer lo mismo para los casos de control de constitucionalidad, como se ha establecido en esta jurisdicción desde larga data. Por Sentencia N° 1995-002313, de las 16:18 horas del 9 de mayo de 1995, se sostuvo que:
“Sobre esto debe agregarse que en tratándose de instrumentos internacionales de Derechos Humanos vigentes en el país, no se aplica lo dispuesto por el artículo 7 de la Constitución Política, ya que el 48 Constitucional tiene norma especial para los que se refieren a derechos humanos, otorgándoles una fuerza normativa del propio nivel constitucional. Al punto de que, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, los instrumentos de Derechos Humanos vigentes en Costa Rica, tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, priman por sobre la Constitución (vid. sentencia N° 3435-92 y su aclaración, N° 5759-93). Por eso algunos estudiosos han señalado que la reforma constitucional de 1989, sobre la jurisdicción constitucional, es tal vez la mayor conquista que desde el punto de vista jurídico ha experimentado Costa Rica”.
En criterio de la Sala, la solución correcta en el tema que nos ocupa, debe reafirmar no solo el principio de legalidad, que evidentemente es un principio fundamental de todo Estado Social de Derecho, el cual, ha sido claramente violentado, tomando en consideración el informe del Ministro de Ambiente y Energía que menciona, con toda claridad, que esa cartera de Gobierno, incumplió con el levantamiento de la información necesaria en un expediente administrativo; es decir, al no honrar la obligación jurídica previa a declarar un proyecto de interés para el país como Conveniencia Nacional, sin establecer su importancia factual en un procedimiento administrativo; y, con ello, incurrió en actuaciones arbitrarias que no comulgan bien con el principio de legalidad y el Estado Social de Derecho, como el costarricense. De ahí que, resulte necesario, declarar con lugar la acción, para efectos de establecer la nulidad de la totalidad del Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE de 06 de febrero de 2008, denominado “Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad”.
Lo anterior, toda vez que, no resiste el examen de constitucionalidad y de convencionalidad, si en esta acción de inconstitucionalidad se ha comprobado que no cumple con los artículos 3º, inciso m), 19, inciso b), y 34, de la Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996, a pesar de que pretendió haberlo hecho. Se debe seguir la línea jurisprudencial de la Sentencia N° 2010-0006922 de las 14:35 horas del 16 de abril del 2010; pues, lógicamente, si el Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo N° 25721) define que determinadas actividades son de conveniencia nacional, como sucede con la generación, transmisión y distribución de electricidad, ello no puede significar que constituye una autorización automática para modificar el uso de suelo, sin levantar la información requerida en la Ley. Obrar de este modo, sería equivalente a retirar la protección que la Ley Forestal ofrece a todo suelo cubierto por el bosque en forma abstracta, autorizando cambios a la protección forestal, sin la constatación técnica necesaria que requiere la protección al medio ambiente.
No puede aceptarse que la mera conducta administrativa del Poder Ejecutivo pueda revertir la voluntad del legislador que impone la demostración de que los beneficios sociales sean mayores al costo socio-ambiental, y porqué el legislador impuso establecer ese balance mediante los instrumentos apropiados, sino era hacer referencia a estudios concretos.
Finalmente, es importante mencionar que en cumplimiento de la regla de oro del derecho internacional, los Tratados deben ser cumplidos de buena fe y de conformidad con sus términos, precisamente el sostén del derecho internacional está en la confianza y rectitud de la conducta de los sujetos de derecho internacional. Corresponde a los agentes internos observar estos términos, de modo que, si existen desviaciones, las mismas deben ser erradicadas y/o corregidas por esta Sala o por los diferentes órganos de control de la Administración Pública, especialmente porque las obligaciones internacionales son vinculantes jurídicamente y fueron libremente adquiridas por el Estado costarricense. El Estado debe respetar, proteger y garantizar los derechos que tienen todas las personas, pero especialmente observadas para las categorías específicas de personas indígenas que tienen a su haber un Tratado Internacional que les da cobijo.
El acercamiento de todas las partes debe ser la regla general, incluso para iniciar los estudios preliminares, de modo que siempre tenga como objetivo el que se genere confianza, incluso cuando se declare la conveniencia nacional. En este sentido, debe observarse el Decreto Ejecutivo N° 40932-MP-MJP, “Implementación del mecanismo general de consulta a pueblos indígenas” que traza la implementación de un procedimiento de consulta para los pueblos indígenas, instrumento que deberá aplicarse en una fase en la que se decida continuar con las actuaciones del Estado, y del ICE como desarrollador del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, o cualquier otro. En el artículo 2, sobre las definiciones del mencionado Decreto, indica que: “Las siguientes definiciones son derivadas del marco normativo vigente aplicable: … e. Afectación. Se considera que un proyecto de ley, medida administrativa o proyecto privado, afecta los derechos de los pueblos indígenas, cuando contiene elementos que puedan implicar cambios en su situación jurídica, en los derechos colectivos, su forma de vida, cultura, espiritualidad y dinámica social.
Así como las medidas que, sin ser ejecutadas estrictamente dentro de los territorios indígenas, tengan como resultado una afectación de los derechos colectivos y culturales de los pueblos indígenas”. A su vez, “g. Medidas administrativas. Comprende, entre otros, actos administrativos, políticas públicas, decretos ejecutivos y proyectos de desarrollo, promovidos desde las instituciones públicas del Poder Ejecutivo”. En este sentido, es necesario volver a traer a colación el amplio significado de territorios que utiliza el Convenio N° 169, de la Organización Internacional de Trabajo, en cuanto “cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera”.
En la acción se pide a la Sala que se pronuncie en favor del Río Térraba para el reconocimiento de la personalidad jurídica, porque con ello, se considera que puede brindarle mayor protección que consideran merece dicho afluente.
El accionante solicita lo anterior con base en este tipo de reconocimientos en otras partes del mundo, pues han ganado tracción. No desconoce la Sala que mucho de esto se remonta a los años setenta del siglo pasado, cuando Nombre05 escribió un artículo sobre la necesidad de reconocer derechos a los árboles y generar formas para su defensa. En general, se trata de movimientos de grupos ambientales y de colectivos, que han encontrado eco en algunos Estados. Estos grupos buscan esta declaración de la instrumentalidad jurídica como parte de una estrategia contra prácticas ambientales insostenibles o violatorias de los derechos de los pueblos aborígenes; estas tendencias buscan la protección de la naturaleza y sus ecosistemas, derivado por un legítimo interés en mantener su integridad, como también, el interés en la defensa de los ríos, lagos y otros cuerpos de agua, que se derivan de los derechos ancestrales de los pueblos indígenas y tribales.
A favor de acoger esta ficción legal, estaría que otorga una titularidad que presuntamente otorgaría más seguridades y protecciones a la naturaleza al dotarle de la personalidad jurídica. En el caso del Río Grande de Térraba, esta tendencia es doble, para proteger su integridad y la que se deriva de los derechos de los pueblos indígenas, que es la que pretende el accionante. Sin embargo, es necesario señalar que en aras de mantener un orden jurídico lógico, este tipo de declaratorias requiere de un acompañamiento de instituciones jurídicas que aseguren la composición de órganos que comparten la responsabilidad, como “guardianes” o “representantes legales”, pues es necesario conciliar todos los intereses involucrados. Así, se debe velar no solo por la defensa de los intereses del Río, hay que atender los otros intereses sociales y nacionales. Debe consecuentemente abordarse los problemas de cómo debe interactuar una persona jurídica de esta naturaleza con otras personas, instituciones nacionales, y en un futuro no muy lejano, el tener que contrarrestar posiciones opuestas como sujeto de derecho con responsabilidades.
Cabría preguntarse, si puede gestionar acciones reivindicatorias, a nivel administrativo y judicial, se trata solo de las aguas del río, o de los ríos y sus orillas en las cuencas, los afluentes, o incluso, cómo va a responder -aún por frívolas que parezcan- reclamos por daños por inundación ante la amenaza del cambio climático, o la extracción compartida de sus recursos, entre otros temas de suma importancia.
Si bien este tipo de reconocimientos y acciones han sido otorgados en otras latitudes, que se van sumando, que han logrado un mayor desarrollo legal como el caso de Bolivia o Ecuador, estima la Sala que un abordaje de este tipo, deja abierta gran cantidad de cuestionamientos que el régimen legal en Costa Rica no puede responder afirmativamente, sin que el legislador haya intervenido, pues se requiere de la modificación del ordenamiento jurídico para que ello pueda suceder.
Con la acogida de la pretensión principal del accionante, que implica la nulidad absoluta del Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE de 06 de febrero de 2008, denominado “Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad”, es importante señalar que como consecuencia natural, las cosas regresan a un momento anterior a su promulgación, pues ha dejado de tener vigencia y efectos cualquier declaratoria de conveniencia nacional sobre los territorios indígenas. De este modo, por las razones anteriormente explicadas, no es posible ni siquiera afirmar que se estará procediendo a la inundación de áreas ocupadas por las reservas de los grupos indígenas Bribri, Cabécares y los Térrabas, como se afirma en el libelo de interposición, ni mucho menos, toda vez que es claro que, a este momento, no podría afirmarse que ocurrirá, ni siquiera la existencia de tal amenaza.
Por el contrario, el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís se encuentra suspendido, además, después de la declaratoria de este Tribunal, es claro que deberán cumplirse -de nuevo- los procedimientos administrativos dejados de realizar; y, de igual manera, debe procederse con el Decreto Ejecutivo N° 40932-MP-MJP, “Implementación del mecanismo general de consulta a pueblos indígenas”, como parte del cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene nuestro país respecto del Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo. Sobre esto, hay la necesidad de que sea con carácter previo, no queda agotada con un acto meramente informativo, debe generar confianza entre las partes porque es de buena fe, debe ser adecuada y mediante las instituciones representativas indígenas, la consulta debe ser sistemática y transparente, y el fin que debe alcanzar es el entendimiento mutuo y el consenso en la toma de decisiones.
Otra razón que apoya la modificación del ordenamiento jurídico, se encuentra también en la Constitución Política, y la jurisprudencia de esta Sala. Así, debe tomarse en cuenta que, por Sentencia N° 2002-06987 de las 11:17 horas del 12 de julio de 2002, esta Sala fue clara en afirmar cuál es el régimen jurídico que le ha dado el ordenamiento jurídico nacional al agua, el que ha sido considerado como un bien de dominio público. La Sala analizó en un recurso de amparo, la solicitud de protección del derecho a la propiedad y del debido proceso, de los propietarios de un bien inmueble en el que habían varias nacientes que abastecían la comunidad de Bordon, Cahuita, sobre los cuales se reclamaba el derecho a la propiedad, y en la que se consideró que: “De conformidad con lo que establece nuestro ordenamiento jurídico vigente en relación con las nacientes, es menester indicar a los recurrentes que los ríos y sus afluentes directos o indirectos, arroyos o manantiales, desde donde brotan las primeras aguas hasta su desembocadura son de dominio público, es decir son propiedad nacional y como tales son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil, además, la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.
En virtud de que están fuera del comercio de los hombres, estos bienes no pueden ser objeto de posesión y sobre ellos, un particular no puede argumentar derecho de propiedad. Así las cosas, el argumento de los recurrentes en el sentido de que las nacientes les pertenecen porque se encuentran en su propiedad, no es de recibo y por el contrario, la actuación de las autoridades recurridas, en este caso los funcionarios del Ministerio de Ambiente y Energía y del Área de Conservación respectiva, de velar por las nacientes y porque se evite, a toda costa, la contaminación de las mismas se encuentra ajustada al principio consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política y a las leyes que hacen efectiva la garantía constitucional”. Así las cosas, pesa sobre las aguas de las nacientes, sus afluentes directos o indirectos, quebradas y otros cuerpos de agua, un tratamiento jurídico muy concreto por parte del Constituyente y legislador, que es dotarle su carácter de dominio público.
Esto implica que debe igualmente modificarse en la Constitución Política, para que sea regulado de modo distinto, como es la forma en que se pide declarar. Visto que desde el artículo 121.14), de la Constitución Política, se dejó claro que “No podrán salir definitivamente del dominio del Estado: a) Las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional”. En consonancia con el precepto constitucional de las aguas de dominio público, la Ley de Aguas, Ley N° 276 del 27 de agosto de 1942, establece en el artículo 1°, inciso IV, que:
“Son aguas del dominio público:
[…]
IV.Las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, arroyos o manantiales desde el punto en que broten las primeras aguas permanentes hasta su desembocadura en el mar o lagos, lagunas o esteros; […] ”.
Por otra parte, es necesario citar el artículo 50, de la Ley Orgánica del Agua, Ley N° 7554 del 4 de octubre de 1995, que establece de igual manera, que:
“Artículo 50.- Dominio público del agua. El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”.
Recientemente, por Ley N° 9849 del 5 de junio de 2020, el Constituyente derivado, adicionó al artículo 50 Constitucional, lo siguiente:
“Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. […]”.
Ya desde la Sentencia N° 1991-03206 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, la Sala estableció que: “El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.
Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objetivo de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil de bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa”. En otra Sentencia, la N° 2008-007117 de las 12:47 horas del 25 de abril de 2008, en el que se discutía el tema de los caminos públicos, la Sala estableció que: “Bajo esta tesitura, las carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, no pueden ser enajenados sin antes haber sido desafectados del régimen de dominio público. Así pues, la naturaleza demanial de las vías públicas se presume y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, siempre y cuando la titularidad sobre el inmueble esté respaldada en prueba fehaciente y sin perjuicio que en la vía ordinaria jurisdiccional se pueda discutir el mejor derecho que se pretenda.
De lo anterior se deriva, también, el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de discutir el mejor derecho en la vía jurisdiccional (interdictum propiam). Desde esa perspectiva, el ejercicio efectivo de la tutela sobre el dominio público debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra tales bienes, pudiendo la Administración utilizar la fuerza-poder de policía sobre el dominio público – en su defensa ”. Aplicado lo anterior al caso del agua, es claro que la Constitución Política al referirse a las fuerzas del agua de dominio público, y la Ley de Aguas, en sentido general, se refieren a “los ríos y sus afluentes directos o indirectos, arroyos o manantiales desde el punto en que broten las primeras aguas permanentes hasta su desembocadura en el mar o lagos, lagunas o esteros”, las que se reputan para todo propósito legal como de dominio público que no puede ser apropiado por sujetos de derechos privado.
Todo esto requiere de más precisión, pues la dificultad al yuxtaponerse o sobreponerse los derechos tradicionales indígenas, sobre los de la comunidad nacional, es necesario la conciliación de todos los intereses involucrados, lo cual solo sería posible a través de los estudios técnicos apropiados en la materia, y los resultados de la consulta previa, libre e informada. De ahí que, la declaración del otorgamiento de personalidad jurídica al Río Grande de Térraba que se pide para la resolución del caso que nos ocupa, no es posible en este momento procesal, en el tanto que desde la Constitución Política hay un abordaje concreto del agua como bien de dominio público o de la Nación, lo que incluye claramente la de los ríos de la totalidad de nuestro país.
Incluso, es posible afirmar que por las mismas razones, el agua es un recurso compartido por la humanidad. Ha sido considerado un bien estratégico para las sociedades en el mundo, que si bien, el reconocimiento de las tradiciones y costumbres indígenas y tribales lo incluye, es que se protege el significado del Río, y del agua. Hay que señalar que en el caso que establece el reconocimiento de derechos de la personalidad jurídica al Río Whanganui, de Nueva Zelandia, este provino después de una larguísima batalla legal de más de 150 años entre la tribu Whanganui Iwi (Pueblo Māori) y el Gobierno de Nueva Zelandia, cuando surgieron algunos conflictos de aprovechamiento piscícola del río (durante la segunda mitad del Siglo XIX). Mediante un acuerdo de finiquito en el año 2014, se logró pacificar las discrepancias y litigios, y finalmente, el Parlamento del Nueva Zelandia en el año 2017 culminó ese acuerdo con el “Te Awa Tupua Act”, legislación que para algunos críticos aún mantiene algunos puntos del conflicto que no se solucionaron, porque de conformidad con el Common Law de Nueva Zelandia, el agua también es de dominio público, y subsisten a lo largo de la rivera múltiples propietarios, además del pueblo indígena en cuestión.
Además de lo argumentado por el accionante, es importante establecer que si bien ha habido en otras Naciones de América Latina acciones similares como el reconocimiento a la naturaleza como un sujeto de derechos (Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia T-622 de 2016), la Sala estima que por la forma en que ha sido resuelta la acción, no quedarían los pueblos indígenas del Río Térraba con una verdadera amenaza a las costumbres y cultura indígena. Cabe señalar además que no se ha provocado el desbordamiento del Río Grande de Térraba por represamiento, ni ha habido afectación del territorio indígena en la forma de inundaciones parciales, temporales o permanentes, porque ya en este punto concreto ha habido avances jurisdiccionales en el resguardo de los derechos de los indígenas. Ha quedado claro que el ICE mantiene el proyecto suspendido, se ha resuelto en la jurisdicción contencioso-administrativa la obligación de cumplimentar los Estudios de Impacto Ambiental, conforme lo establezca la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
Por último, se trae a colación que en nuestro país las personas que abogan por la defensa del ambiente, tienen amplia legitimación, casi irrestricta por la cantidad de las protecciones que el ordenamiento jurídico nacional ofrece a la naturaleza, las que estarían contenidas desde los artículos 50 y 89, Constitucionales, en diversas leyes y reglamentos, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), entre otros. Es oportuno señalar que, a nivel institucional, se tiene en la vía administrativa mecanismos que aún no se han completado, y que conforme se mencionó supra, la jurisdiccional que ya se pronunció (de continuar con el proyecto se debía cumplir con la solicitud formal ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental). De este modo, las formas de tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son abundantes y efectivas, incluidas la de la jurisdicción constitucional que admite la legitimación directa.
De igual manera, por la forma en que se está resolviendo la acción, no se considera necesario abordar las cuestiones relacionadas a la inderogabilidad singular de las normas, así como los otros tratados invocados en la acción, situación que no ha sido necesario abordar para la anulación del Decreto Ejecutivo impugnado.
Por todo lo expuesto, la acción debe declararse sin lugar, en este extremo.
IX.Conclusión y dimensionamiento. Por la forma de resolver en esta sentencia, se estaría corrigiendo un problema ab initio del Decreto Ejecutivo impugnado, toda vez que el Ministerio de Ambiente y Energía incurrió en el incumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley Forestal para declarar proyectos de Conveniencia Nacional. Pero además, debe decirse con toda claridad que la materia que nos ocupa exige sobrepasar un campo de interpretación del Derecho y de las resoluciones dictadas por este Tribunal en el pasado, para no dejar espacio para mayores perjuicios sobre los derechos indígenas y el Territorio Indígena Térraba. Más aún, el problema detectado no puede ignorar la ubicación o geolocalización de los territorios indígenas con las coordenadas que habían sido establecidas en el Decreto Ejecutivo. Pero, no se debe vaciar la declaratoria de inconstitucionalidad de esta sentencia a un problema territorial que presuntamente ya fue corregido por esta Sala por Sentencias N° 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de septiembre de 2011 y N° 2016-15711 de las 17:30 horas del 26 de octubre de 2016, dado que, sería incurrir en una ilegítima simplificación de una grave infracción al Derecho a la Constitución (valores, principios y normas).
Debe recordarse que el Convenio N° 169, sobre Pueblos Indígenas y Tribales, llama a respetar la importancia especial que tienen las tierras y territorios para los pueblos indígenas. Los derechos indígenas no se resumen a la tenencia y explotación de un territorio, pues como es bien sabido, es más integral que eso. Es la base sobre la cual crece su cultura y sus valores espirituales, tiene un efecto agregativo, que sobre él se suman otros derechos que se construyen alrededor de ese territorio y ofrece las condiciones para su modo de vivir y les aseguran su supervivencia como un todo. Delimitar esa infracción a un logro limitado obtenido en sentencias anteriores de la Sala, desconoce de hecho que se mantienen vigentes otras partes y efectos nocivos de la Declaratoria de Conveniencia Nacional, que de acuerdo con esta sentencia se determinó que carece de una condición exigida por el ordenamiento jurídico, es ilegal y contraria al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), y permitiría la supervivencia en paralelo de prerrogativas del Estado y sus instituciones, que podrían profundizar la inseguridad jurídica que tienen para todo el resto de derechos asociados a las tierras de las comunidades indígenas.
Es a todas luces un comportamiento judicial que no se ajusta al rigor, seriedad y altura que ameritan los compromisos y obligaciones internacionales asumidas libremente por el Estado costarricense, de cara a los derechos indígenas aquí referidos. De manera que, sin un pronunciamiento expreso de esta Sala, sobre la aludida declaratoria, se diluiría en el laberinto de la interpretación de los operadores de derecho, lo que podría socavar la vigencia de los valores, usos y goce del territorio, cuando deberían ser pacíficamente ejercidos por los pueblos indígenas. Por declarado inconstitucional el artículo 1°, sobreviene la del resto de la normativa, lógicamente por conexidad y consecuencia, debe expulsarse del ordenamiento jurídico los demás artículos que dependen de esa declaratoria por estar en contra de las obligaciones internacionales, pues de no hacerlo expresamente se mantendría vigente esa declaratoria de Conveniencia Nacional que permite alinear esos objetivos dentro de una serie de mecanismos jurídicos de derecho público que permiten agilizar, coordinar instituciones, mecanismos informativos y de negociación, y exceptúa al Instituto Costarricense de Electricidad de los “requisitos para demostrar la titularidad de la propiedad de los inmuebles en los que se desarrollará el Proyecto”, los que no han sido declarados inconstitucionales, pero son excepciones que engrosan impactos negativos y los problemas de irrespeto sobre el control e interferencia de terceros, dentro del territorio indígena. Con todo lo anterior, se les devuelve la dignidad intrínseca que los pueblos indígenas se merecen y se asegura que la puedan ejercer mediante la consulta indígena.
A partir de ahora, de querer avanzar hacia el desarrollo y consolidación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís con un nuevo decreto, esta declaratoria deberá gestionarse observando lo establecido en el ordenamiento jurídico, de forma oportuna por parte del Gobierno de la República. Es importante señalar, que no solo deberá haber cumplimiento de las exigencias legales y reglamentarias para continuar con los estudios de factibilidad, así como para la realización del Estudio de Impacto Ambiental, sino que deben garantizarse los derechos de las comunidades, sus tradiciones y cultura como pueblos indígenas afectados, en los términos del Decreto Ejecutivo N° 40932-MP-MJP, “Implementación del mecanismo general de consulta a pueblos indígenas”, a quienes se les deberá otorgar la consulta previa, libre e informada, así como el reconocimiento de las restantes garantías que ofrece el ordenamiento jurídico al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Dado que la Sala está declarando con lugar la acción, con la eliminación del Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE de 06 de febrero de 2008, denominado “Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad”, con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, ello se hace sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, lo que significa que queda salvaguardada aquella información obtenida durante la vigencia del Decreto Ejecutivo impugnado, en favor o en contra de la realización del proyecto; de modo tal, que a la luz de lo dispuesto en el artículo 91, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario volver a repetir las acciones y estudios si cumplieron la función técnica y científica para la cual fueron diseñados en el proyecto, así como para fundamentar las solicitudes que correspondan ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, las que se podrían considerar válidas para esos propósitos, todo a juicio de ésta.
Todo lo anterior a fin de no repetir las acciones que eviten perturbar los derechos de las comunidades indígenas y su territorio. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el efecto retroactivo de la anulación no se aplica respecto de aquellas relaciones o situaciones jurídicas que se hubieren consolidado por prescripción o caducidad, en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material o por consumación en los hechos, cuando éstos fueren materialmente o técnicamente irreversibles, o cuando su reversión afecte seriamente derechos adquiridos de buena fe. Así, esta declaración se hace sin perjuicio de los acuerdos alcanzados entre el ICE y las asociaciones representativas de las comunidades indígenas, que tuvieron como resultado el desistimiento del proceso en la sede de la jurisdicción ordinaria.
En todo lo demás, debe declararse sin lugar la acción.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI..
Por tanto:
Se declara parcialmente CON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula por inconstitucional el Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE de 06 de febrero de 2008, denominado "Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad”. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada no afecta la información obtenida durante la vigencia y recolección de la misma, no será necesario volver a repetir las acciones y estudios si cumplieron la función técnica y científica para el cual fueron diseñados para el proyecto, así como para fundamentar las solicitudes que correspondan ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, las que se podrían considerar válidas para esos propósitos, todo a juicio de esta.
Todo lo anterior a fin de no repetir las acciones que eviten perturbar los derechos de las comunidades indígenas y su territorio. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el efecto retroactivo de la anulación no se aplica respecto de aquellas relaciones o situaciones jurídicas que se hubieren consolidado por prescripción o caducidad, en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material o por consumación en los hechos, cuando éstos fueren materialmente o técnicamente irreversibles, o cuando su reversión afecte seriamente derechos adquiridos de buena fe. Así, esta declaración se hace sin perjuicio de los acuerdos alcanzados entre el Instituto Costarricense de Electricidad y las asociaciones representativas de las comunidades indígenas, que tuvieron como resultado el desistimiento del proceso en la sede de la jurisdicción ordinaria.
En lo demás, se declara sin lugar la acción. Los Magistrados Rueda Leal y Garro Vargas salvan el voto y declaran sin lugar la acción. Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como al Instituto Costarricense de Electricidad. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V.
Jorge Isaac Solano A. Ana María Picado B.
Voto salvado del magistrado Rueda Leal. Disiento respetuosamente del punto de partida que asume la sentencia de mayoría, lo que me obliga a salvar el voto.
En un recuento cronológico del control de constitucionalidad que la Sala ha ejercido sobre el decreto n.º 34312-MP-MINAE, observo que en la sentencia n.º 2011012975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011 se aplicó una interpretación conforme del ordinal 8 eiusdem, en el siguiente sentido:
“Se declara sin lugar la acción respecto de los artículos 1 y 4 del Decreto Ejecutivo número 34312. Por mayoría, se interpreta conforme a la Constitución el numeral 8 del Decreto Ejecutivo número 34312, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento…” Posteriormente y ante la omisión de efectuar la citada consulta, mediante voto n.° 2016-15711 de las 17:30 horas del 26 de octubre de 2016 dispuso la Sala:
“Se declara con lugar la acción planteada y, en consecuencia, se anula por inconstitucional el artículo 8 del Decreto 34312-MP-MINAE del 06 de febrero del 2008. Esta sentencia tiene efectos declarativos a partir del vencimiento del plazo que fue establecido en la sentencia número 2011- 12975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe …” Este hecho es de vital relevancia, dado que el numeral 8 anulado establecía la ubicación del pretendido proyecto hidroeléctrico:
“Artículo 8º-Los sitios para explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas; se localizan en las Dirección01, Buenos Aires, Changuena, Cabagra, a escala 1:50 000 del Instituto Geográfico Nacional, tienen los siguientes puntos de polígonos:
Punto Inicio Punto Final 534000 E / 337700 Nombre03 536000 E / 337875 Nombre03 536000 E / 337875 Nombre03 538000 E / 337500 Nombre03 530650 E / 339603 Nombre03 531747 E / 338563 Nombre03 534939 E / 347661 Nombre03 533541 E / 346603 Nombre03 533541 E / 346603 Nombre03 532202 E / 345356 Nombre03 532202 E / 345356 Nombre03 531470 E / 343697 Nombre03 522600 E / 323750 Nombre03 520000 E / 323000 Nombre03 520000 E / 323000 Nombre03 518000 E / 322283 Nombre03 518000 E / 322283 Nombre03 516000 E / 322052 Nombre03 547052 E / 334121 Nombre03 546614 E / 332384 Nombre03 548576 E / 328715 Nombre03 547800 E / 326781 N” En consecuencia, al momento de conocer esta nueva acción, la citada norma ya era inexistente en el ordenamiento jurídico, dada la anulación erga omnes dispuesta por la Sala.
Pese a lo anterior y haciendo caso omiso de tal anulación, la mayoría de este Tribunal se ha decantado por acudir a la sentencia n.° 2011012975 para conceder efectos jurídicos al citado artículo 8:
“… hay que determinar si el Poder Ejecutivo, a través del Decreto Ejecutivo impugnado, afectó en concreto y potencialmente los territorios indígenas. En criterio de la Procuraduría General, eso no está claro en el expediente. Sin embargo, al examinar la jurisprudencia de este Tribunal, es posible tener por acreditado que la aplicación del Decreto Ejecutivo impugnado, mantiene dentro de los límites de la habilitación o autorización, porciones del territorio indígena en cuestión. En concreto, se ha determinado esa afectación por el Estado, de modo que es importante tener en cuenta que ya, mediante la Sentencia N° 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de septiembre de 2011, la Sala estableció que:
“III.- SOBRE LA PROPIEDAD DEL PUEBLO INDÍGENA ACCIONANTE. La Reserva [Nombre01 002] se encuentra delimitada en el Decreto Ejecutivo 22203 del 2 de abril de 1993. Asimismo, su fundamento legislativo se desprende de la denominada Ley Indígena No. 6172 del 29 de noviembre de 1977, cuyo artículo 2, en forma expresa, declara propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en su artículo 1°, dentro de las cuales se incluye la reserva Térraba. Ahora bien, de acuerdo con el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), el artículo 8 del citado Decreto refiere puntos de coordenadas planas que representan sitios para la explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. Por su parte, el proyecto se compone de sitios de explotación, por tanto, no posee un único espacio o área de acción, y como no se manifiestan las dimensiones espaciales de tales sitios o puntos, es imposible por ahora -de acuerdo con la información que consta en este proceso-, calcular un área de terreno en común que pueda existir entre el Proyecto Hidroeléctrico Diquís y la Reserva [Nombre 002].
No obstante, establecidos los límites de la Reserva [Nombre 002] sobre las hojas topográficas respectivas, en asocio y ubicación de los lugares que forman parte del proyecto hidroeléctrico, existen tres sitios coincidentes con el área de la Reserva: los puntos Dirección02/ Dirección03/ Dirección04/ Por otro lado, en su informe, el Instituto Costarricense de Electricidad admite que se estarían inundando aproximadamente 74 hectáreas en la reserva indígena de China Kichá y 653 hectáreas de la reserva [Nombre 002]. En total se inundarían aproximadamente 727 hectáreas, que afecta un7.5% del total de territorio [Nombre01 002] y un 5.7% del total de territorio de China Kichá. En consecuencia, resulta indubitable que el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, en su fase de ejecución -que todavía no ha comenzado- y de acuerdo con la información que sí consta en el expediente de esta acción, comprenderá territorio indígena Térraba”.
De ahí, que con la claridad de las conclusiones de este Tribunal, no podría desdecirse ahora, ni mucho menos si no se alega que se le hizo incurrir en un error material de apreciación por el Instituto Geográfico Nacional, órgano administrativo y técnico que contribuyó a la localizaron de las áreas de posible afectación. Aunque, lo que el accionante reclama es la inundación de territorio indígena, lo cual, evidentemente no ha sucedido ni sucedería, pues los informes son claros que se encuentra en las fases preliminares, y como se indicará más adelante, el proyecto fue suspendido en su totalidad. Sin embargo, la forma del abordaje por parte del Gobierno de la República, al declarar el proyecto de Conveniencia Nacional sí comprometió los derechos fundamentales específicos de los pueblos indígenas a los que se les aplicó el Decreto Ejecutivo impugnado.” Obsérvese que, según la mayoría, no es posible desconocer el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional relacionado con la localización de las áreas de posible afectación, lo que sirve de fundamento para el análisis posterior de constitucionalidad. Sin embargo, ese informe técnico fue rendido con base en las coordinadas indicadas en el numeral 8, como se deduce de la transcripción efectuada por la propia mayoría:
“…de acuerdo con el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), el artículo 8 del citado Decreto refiere puntos de coordenadas planas que representan sitios para la explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas…” Visto que esa norma fue anulada mediante la sentencia n.° 2016015711, según se indicó, entonces el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional carece de sustento normativo para mantener su vigencia actual. Se sigue de ahí que la decisión de la Sala igualmente carece de fundamento jurídico, ya que toma este informe como premisa.
Estimo que el numeral 8 es central para determinar la inconstitucionalidad del decreto impugnado a la luz de los reclamos planteados por el accionante. Él acusa: 1) la irreductibilidad del bosque (en particular, de aquel en tierra indígena); 2) reserva de ley e inderogabilidad singular de la norma, porque el Poder Ejecutivo no mencionó “…en todo el decreto de conveniencia nacional cuestionado, que existían terrenos que son parte de territorios indígenas…”; 3) que las declaratorias de conveniencia nacional son aplicables a la propiedad privada, pero no a los territorios indígenas; 4) violación al derecho convencional, por cuanto la represa inundaría territorios indígenas. Finalmente, solicita el reconocimiento de la personalidad jurídica del río Grande de Térraba.
La lectura de cualquiera de los reclamos anteriores parte de la determinación geográfica del proyecto y la afectación del territorio indígena para ser válido. Incluso, se observa que el actor asumió erróneamente que el artículo 8 todavía seguía vigente al momento de interposición de la acción y lo transcribe en su escrito como objeto de impugnación, a pesar de que ya había sido anulado.
Por su parte, atinente a la solicitud de reconocimiento de la personalidad jurídica del río Grande de Térraba, ella debe descartarse tan solo, porque, en el caso concreto, tal pretensión no está ligada a la alegada inconstitucionalidad de la norma impugnada, ni la parte accionante desarrolló algún razonamiento jurídico específicamente para sustentar tal vínculo.
Como argumento adicional, destaco que los reclamos anteriores no son aplicables a los otros artículos del decreto cuestionado sin la determinación geográfica de la zona afectada por el proyecto. De hecho, en el caso de algunos numerales, no se puede establecer siquiera algún tipo de relación entre los citados reclamos y la norma correspondiente. Así, verbigracia, no se deriva una objeción concreta en contra de la cooperación interinstitucional (numeral 2), el destino de fondos para el desarrollo local (ordinal 3) o el establecimiento de mecanismos de información y negociación (artículo 4). Sin embargo, todos ellos se ven afectados por la inconstitucionalidad decretada.
No puedo dejar de subrayar la relevancia del numeral 8 (anulado) para la interpretación sistemática de las normas restantes del decreto impugnado y, en consecuencia, para la valoración de constitucionalidad de los reclamos planteados. Esto se nota con un ejercicio hipotético: a fin de hacer viable el proyecto hidroeléctrico, el Poder Ejecutivo hubiera podido, con posterioridad a la anulación del numeral 8 mediante la sentencia n.° 2016-15711, emitir un decreto para adicionar un nuevo artículo 8, que estableciera una zona geográfica distinta, completamente alejada de los territorios indígenas del actor. Desde mi perspectiva, tal proceder hubiera resultado válido. En conclusión, los reclamos del accionante son insubsistentes si no se determina la zona geográfica afectada. En consecuencia, declaro sin lugar la acción.
Paul Rueda L.
Res. Nº 2022-001622 VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.
Con el respeto acostumbrado salvo mi voto y declaro sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada contra el decreto ejecutivo n.°34312-MP-MINAE de 06 de febrero de 2008, que es “Declaratoria de Conveniencia Nacional e Interés Público de los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión, en adelante el Proyecto, las que serán construidas por el Instituto Costarricense de Electricidad”.
La parte accionante alega que la normativa cuestionada ‒obras y embalse‒ viola el principio de irreductibilidad del bosque en territorios indígenas, implica una infracción al principio de no regresión en materia ambiental y se lesiona el principio de reserva de ley.
Al respecto, el Procurador General de la República, Julio Alberto Jurado Fernández, informó lo siguiente:
“En la sentencia 12975/2011 esa Sala desestimó la acción de inconstitucionalidad planteada contra los artículos 1° y 4° del Decreto Ejecutivo 34312 (expediente 08-9215-0007-CO) y, por mayoría, interpretó conforme a la Constitución su numeral 8, siempre y cuando la consulta que establece el artículo 4° ibid se realizara en un plazo improrrogable de seis meses, a partir de la notificación del pronunciamiento. Al no realizarse la consulta, se interpuso otra acción de inconstitucionalidad contra el artículo 8 de dicho Decreto, tramitada bajo el expediente 16-005486-0007-CO, que la Sala, en el voto 15711/2016, declaró con lugar y anuló la norma, con efectos declarativos a partir del vencimiento del plazo establecido en la sentencia número 12975/2011, y dejó a salvo los derechos adquiridos de buena fe, como consta en la publicación hecha en el Boletín Judicial N° 239 del 13 de diciembre de 2016. La resolución 15711/2016 no ha sido notificada, ya que está pendiente de redactar.
Por lo anterior, no hay coordenadas que determinen el sitio donde eventualmente se ejecutaría el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís (PHD), lo que hace improcedente la acción en cuanto a los alegatos sobre la afectación de territorios indígenas: disminución de área, tala y eliminación o inundación del bosque y áreas de protección, con la represa, cambio de uso de suelo, pérdida de biodiversidad, del paisaje natural, sitios arqueológicos y sagrados. Es hipotético que el PHD se vaya a desarrollar y, en ese tanto, es impredecible que pudiera menoscabar reservas indígenas.
A esto se une que en proceso de trámite preferente contra el Instituto Costarricense de Electricidad y el Estado, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, en sentencia firme N° 194-2015-VI, declaró parcialmente con lugar la demanda y dispuso:
“1) Se ordena al Instituto Costarricense de Electricidad que, si decide a corto, mediano o largo plazo, reabrir o retomar la fase de investigación geológica en el Sitio Térraba previo a la ejecución del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís, deberá iniciar el procedimiento de evaluación ambiental respectivo bajo la normativa vigente al momento de la presentación de su solicitud.
Al parecer, el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís está inactivo.
(…)
Sin embargo, al no haber coordenadas que definan la ubicación del PHD y ser incierta su ejecución, carece de sustento el alegato de que se reducirán, por inundación o tala de bosques, los territorios indígenas, propiedad privada comunitaria.
(…)
En síntesis, el Decreto 34312 no violenta el principio de irreductibilidad del bosque, ni el Convenio 169 de la OIT, porque es incierta la ubicación y realización del Proyecto en territorios indígenas, propiedad privada colectiva, y se dictó en consonancia con normas que la Sala Constitucional ha declarado que se ajustan al Derecho de la Constitución.
La Procuraduría también considera que el alegato no es de recibo, al carecer de coordenadas el Decreto tildado de inconstitucional que permitan ubicar el PHD en un área geográfica concreta. No habría entonces base para aseverar que el mismo entrañe en la materialidad una disminución de alguna reserva indígena o la tala e inundación de sus bosques, ni la afectación de los derechos posesorios o culturales y ambientales de las comunidades indígenas. Tampoco contiene el Decreto ninguna norma que disponga la reducción de territorios indígenas o que modifique la Leyes 6172 y 6703, ni se contrapone al Convenio 169 de la OIT.
En virtud de los propios pronunciamientos de la Sala este asunto carece de interés actual.
(…)
Al no precisar el decreto objetado el sitio donde se desarrollaría el PHD, de incierta ejecución, se repite, no podría afirmarse que afectará reservas indígenas. En su literalidad no dispone una disminución, inundación, tala de árboles o cambio de uso de suelo de éstas. Y tiene asidero en la Ley Forestal, artículos 19 inciso b) y 34, cuya constitucionalidad ha reconocido esa Sala. Con lo cual, no contraviene el Convenio 169 de la OIT, artículos 13 y 14.2, ni el 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos y conexos. De lo que se sigue que no se daría un irrespeto a la importancia especial que para las culturas y valores de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras que ocupan o utilizan, y además el Estado costarricense ha dictado normas para determinar los territorios de las comunidades indígenas y proteger sus derechos de propiedad y posesión”.
Esta Sala dictó la sentencia n.°2016-15711 del 26 de octubre de 2016 mediante la cual se declaró la inconstitucionalidad del artículo 8 del decreto ejecutivo n.°34312 que acá también se impugna. La norma en cuestión disponía lo siguiente:
“Artículo 8º—Los sitios para explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas; se localizan en las Dirección01, Buenos Aires, Changuena, Cabagra, a escala 1:50 000 del Instituto Geográfico Nacional, tienen los siguientes puntos de polígonos:
Punto Inicio Punto Final 534000 E / 337700 Nombre03 536000 E / 337875 Nombre03 536000 E / 337875 Nombre03 538000 E / 337500 Nombre03 530650 E / 339603 Nombre03 531747 E / 338563 Nombre03 534939 E / 347661 Nombre03 533541 E / 346603 Nombre03 533541 E / 346603 Nombre03 532202 E / 345356 Nombre03 532202 E / 345356 Nombre03 531470 E / 343697 Nombre03 522600 E / 323750 Nombre03 520000 E / 323000 Nombre03 520000 E / 323000 Nombre03 518000 E / 322283 Nombre03 518000 E / 322283 Nombre03 516000 E / 322052 Nombre03 547052 E / 334121 Nombre03 546614 E / 332384 Nombre03 548576 E / 328715 Nombre03 547800 E / 326781 Nombre03 (La Sala Constitucional mediante resolución N° 12975 del 23 de setiembre de 2011, interpretó conforme a la Constitución este artículo: “siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento.”)” Como se aprecia, la disposición transcrita constituye un elemento clave en la realización del proyecto: las coordenadas geográficas en las que se iba a desarrollar.
Dicha norma fue examinada originalmente en la sentencia n.°2011-012975 de las 14:30 hrs. de 23 de setiembre de 2011 en la que expresamente se advirtió que se iba a preservar su constitucionalidad hasta la realización de la consulta contemplada en el art. 4 del propio decreto. No obstante, con posterioridad se constató que no hubo tal consulta, lo que motivó la declaratoria de inconstitucionalidad. Al respecto, esta Sala realizó las siguientes consideraciones:
“En el sub examine, lo planteado por el accionante es que la Administración no efectuó dicha consulta, motivo por el que este Tribunal procede a revisar nuevamente la constitucionalidad del ordinal 8 del Decreto número 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008, para cuyo efecto se toma en consideración lo dispuesto en la sentencia supracitada. Así, primeramente se debe indicar que el plazo otorgado en aquella oportunidad por la Sala, no se puede calificar como preclusivo, porque los plazos judiciales tienen la característica particular contemplada en el artículo 144 del Código Procesal Civil, el cual dispone: “Plazos judiciales. Cuando este Código fuere omiso en cuanto a la duración de un plazo, éste será establecido por el juez, tomando en cuenta la naturaleza del proceso y la importancia del acto... ”. A partir de esta característica, en cada caso concreto, la autoridad judicial eventualmente puede valorar un plazo concedido en una orden judicial de acuerdo con la naturaleza del proceso y la importancia del acto, cuando así sea debidamente justificado y solicitada su prórroga.
Ahora, en la especie, de las audiencias rendidas en este expediente por las autoridades del ICE y del Ministro de Ambiente y Energía, no se acredita que la Administración hubiese gestionado alguna prórroga del plazo en cuestión de previo a su vencimiento, invocando las razones por las que no había podido celebrar la consulta. De manera que no resulta atendible, que luego de vencido sobradamente el plazo conferido, las autoridades administrativas vengan a intentar justificar su inercia en llevar a cabo la consulta de marras. Por ello, se impone declarar la inconstitucionalidad sobrevenida del numeral 8 impugnado, pues aun cuando dicha disposición no resultaba inconstitucional al momento de su emisión, dadas las condiciones y etapas del proyecto a desarrollar en aquella oportunidad, no menos cierto es que este Tribunal, en la sentencia No. 2011-12975 de las 14:30 horas de 23 de setiembre de 2011, sostuvo la constitucionalidad de dicha norma siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 del Decreto Ejecutivo No. 34312 fuera realizada en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de tal pronunciamiento, lo que finalmente no ocurrió y, por ello, de modo sobreviniente deviene ahora inconstitucional el artículo 8 de dicho Decreto, único objeto de esta acción.
(…)
Se declara con lugar la acción planteada y, en consecuencia, se anula por inconstitucional el artículo 8 del Decreto 34312-MP-MINAE del 06 de febrero del 2008. Esta sentencia tiene efectos declarativos a partir del vencimiento del plazo que fue establecido en la sentencia número 2011- 12975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dispone que la eficacia de esta decisión inicie a partir de la fecha de primera publicación del edicto en que se informó de la admisión de este proceso. Reséñese este pronunciamiento en La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial”. (Lo destacado no corresponde al original).
A la luz de los antecedentes examinados y de la postura de la PGR, considero que corresponde declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad y descartar los presuntos vicios apuntados por la parte accionante. Lo anterior por la sencilla razón de que el proyecto no podía seguir adelante, dado que desde el año 2016, de previo a la interposición de este proceso, ya había una declaratoria de inconstitucionalidad respecto de las coordenadas que definían “los sitios para explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas”. Si los argumentos de inconstitucionalidad se basan en una presunta afectación al principio de irreductibilidad de los bosques y una supuesta lesión o amenaza a la propiedad indígena, se debe concluir que los mismos son insubsistentes ante una imposibilidad material de llevar adelante el proyecto en cuestión por falta de una ubicación geográfica debidamente delimitada. Sobre el particular, comparto las consideraciones realizadas por la PGR en el sentido de que “al no haber coordenadas que definan la ubicación del PHD y ser incierta su ejecución, carece de sustento el alegato de que se reducirán, por inundación o tala de bosques, los territorios indígenas, propiedad privada comunitaria”.
Está claro que a tenor de los propios pronunciamientos de esta Sala ‒que tutelaron el derecho a la audiencia en relación con la propiedad indígena‒ quedó insubsistente el decreto ejecutivo impugnado, pues carece de un elemento fundamental para su desarrollo: una ubicación debidamente definida incluso luego de una audiencia previa.
Advierto que con este pronunciamiento no estoy avalando el contenido de las disposiciones impugnadas, sino que estimo que carece de interés actual ahondar en el resto de las impugnaciones, debido a que uno de los ejes nucleares del desarrollo del proyecto cuestionado ‒su ubicación‒ ya fue declarado inconstitucional por esta Sala desde el año 2016, mucho antes de la interposición de esta acción de inconstitucionalidad.
En atención a lo dicho, considero que no hay mérito para acoger la acción de inconstitucionalidad y por eso la declaro sin lugar.
Anamari Garro V.
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