Validity of the Regulatory Definition of Environmental DamageValidez de la definición reglamentaria de daño ambiental

A Res: 2022-008750 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at dieciséis horas y cuarenta minutos on veinte de abril de dos mil veintidós.- Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by FRANCISCO ÁLVARO SAGOT RODRÍGUEZ, holder of identity card number 2-365-227, JESSICA NÚÑEZ CASTRO, holder of identity card number 1-1607-757, MARÍA GABRIELA BOZA CASTILLO, holder of identity card number 1-1572-904, and MARIELA REYES SALAS, holder of identity card number 2-738-031, challenging Article 3, subsection 27), of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of 24 de mayo de 2004, published in La Gaceta n.° 125 of 28 de junio de 2004.

Findings of Fact:

1. 1By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 13:09 on 18 de noviembre de 2015, the petitioners request that Article 3, subsection 27), of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of 24 de mayo de 2004, published in La Gaceta n.° 125 of 28 de junio de 2004, be declared unconstitutional solely with respect to the phrase “…and which entails an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA),” on the grounds that it is contrary to Article 50 of the Political Constitution and to the principles of non-regression, statutory reservation (reserva de ley), objectification, precaution, intra- and intergenerational biodiversity protection, sustainable development, and remediation. Pursuant to Article 50 of the Constitution, the State must guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, and from that principle arises a responsibility to ensure that the negative environmental impact generated by various projects, activities, or works is minimal or nonexistent.They contend that the regulatory power (potestad reglamentaria) was abused by excluding from the concept of damage any damage of medium or low significance that had never been considered in the assessment procedure. They state that the challenged article allows only highly significant negative impacts to be classified as damage by regulation, which is contrary to Article 50 of the Constitution and lacks technical support. Although some environmental damage has a greater impact than other damage, this does not mean that it is more or less important, since the right to a healthy and ecologically balanced environment must be protected against every eventuality, and this means that the relevance of defining what does or does not constitute environmental damage (daño ambiental) in situations where the effects were not anticipated cannot be left to subjective judgment. They state that proper application of the remediation principle (principio reparador) should allow environmental damage to be considered with respect to impacts in general, and not only those of “high significance,” and that it is therefore clear that the final portion of that provision must be declared unconstitutional.They assert that, with the removal of the phrase “…and which entails an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance,” both administrative and judicial adjudicators would be able to assess matters that were omitted from environmental assessments and that caused damage of medium or low significance; this would also allow strict liability (responsabilidad objetiva) to be established more clearly and would thereby ensure more faithful compliance with Article 50 of the Constitution. They state that constitutional case law makes clear that every project must undergo SETENA review, complying with the strictest controls, to the extent that it has even been held that the ideal would be “complete certainty of minimal harm to natural resources”; they therefore question why, by regulation, this is done only when “highly significant impacts” are involved. They consider this to be an excessively protectionist approach toward those who cause environmental damage, since it allows only highly significant negative impacts to be classified as damage by regulation, which is contrary to the spirit of Article 50 of the Constitution, lacks technical support, and violates the principle of good faith.They contend that, in this respect, the meaning given to the remediation principle is regressive and contrary to the principle of progressivity (principio de progresividad) and the objectification criterion (criterio de objetivación). This entails an anthropocentric view of sustainable development, since it is entirely utilitarian and undermines the possibility that future generations may enjoy some of what current generations have benefited from. In other words, it violates the principle of intra- and intergenerational protection. They assert that it is clear that, in a world limited by finite physical space, it is neither viable nor acceptable for irresponsible businesspeople, project designers, and consultants to rely on a provision such as the one challenged in order to continue improvising in environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental); therefore, in light of this and of the meaning of the principle of sustainable development, the final phrase of the challenged provision must be removed.Although some environmental damage has a greater impact than other damage, this does not mean that it is more or less important, since, under Article 50 of the Constitution, the right to a healthy and ecologically balanced environment must be protected against every eventuality; this means that defining what does or does not constitute environmental damage where such anticipation did not occur cannot be left to a subjective assessment of relevance. Under the current wording of the regulation, there are two types of negative impacts: those that occur but were assessed and are subject to compensation and mitigation measures, and those that, although reviewed by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, were not anticipated, but would be recognized as such only if they were of “high significance.” They state that this distortion and differentiation must be eliminated because it has no basis whatsoever and violates the principle of objectification (principio de objetivación).They contend that, when the provision is compared with the principles of environmental law, it follows that its final portion is clearly regressive and violates progressivity, in accordance with Article 59 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides that, regardless of whether the significance is high, low, or medium, the necessary measures must be taken when pollution exists. Likewise, provision 2, subsection e), of the Ley Orgánica del Ambiente defines environmental damage. They consider it irrational to understand environmental damage of low or medium significance as having no social, economic, cultural, or ethical effects, which is an aberration in a Social and Environmental State governed by the rule of law (Estado Social y Ambiental de Derecho) that defines itself as a protector of biodiversity and ecosystems and that is proclaimed by Article 50 of the Constitution. They also cite Articles 45, 53, and 54 of the Ley de Biodiversidad and the need not to exclude negative environmental impacts of low or medium significance.The principle of progressivity requires legal decision-makers to apply the rules of the provision most favorable and the condition most beneficial to the public environmental interest, regardless of its rank or hierarchical level, whether it is a general or special provision, or when it was enacted. Thus, under the principle of progressivity, a subsequent environmental provision must be more stringent than one enacted previously, and the rule of “lex posterior derogat priori” must therefore be set aside insofar as the precise aim is to improve levels of protection by applying the strictest and most environmentally protective provision. In recent decades, matters concerning the environment have increasingly been regulated and improved, and, as the Sala Constitucional stated in voto 2013-11088, as a State’s level of development improves, its level of commitment to guaranteeing rights must also improve, because those rights become inherent in persons.In addition, each enacted provision must become increasingly stringent, seeking to “protect more” and “pollute less.” Under the current wording of the challenged subsection, it is clear that no progress whatsoever will be made in environmental protection. They contend that the principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) is infringed, since that principle seeks to eliminate discretion in decisions that could have a negative impact on biodiversity. They state that the challenged provision is incorrect in deeming only highly significant impacts to constitute environmental damage, contrary to this principle, which establishes comprehensive protection in any circumstance that would entail a negative impact on biodiversity; in this case, the provision should encompass impacts of medium and low significance, since these too will contribute over the long term to disastrous and irreversible consequences.They acknowledge that this Chamber could not add them because doing so would exceed its jurisdiction, and therefore request that the challenged phrase be removed, which would effectively result in their inclusion and thus constitute progress. They likewise request consideration of the fact that express statutory and even constitutional provisions require environmental damage to be construed as something harmful without imposing restrictions, and therefore the challenged provision clearly violates the principle of statutory reservation. They ask that consideration be given to the cited provisions of the Ley de Uso Manejo y Conservación de suelos, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, and Ley Orgánica del Ambiente itself, all in relation to Articles 21 50 and 89 of the Constitution, none of which refers to restricting the concept of environmental damage solely to damage that generates significant impacts. They request that the action be granted.
2. 2To substantiate their standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, the petitioners state that it derives from Article 50 of the Constitution, in connection with Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because it concerns a diffuse interest (interés difuso) relating to environmental protection.
3. 3By order issued at 11:36 on 19 de enero de 2016, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República, the Ministro de Ambiente y Energía, the Ministra de Salud, the Ministro de Obras Públicas y Transportes, the Ministro de Agricultura y Ganadería, and the Ministro de Economía, Industria y Comercio were granted a hearing.
4. 4The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 26, 27, and 28 of the Boletín Judicial, dated 08, 09, and 10 de febrero de 2016.
5. 5On 10 de febrero de 2016, Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Procuradora General de la República, responded to the hearing granted and stated, in summary: a) Regarding standing (legitimación): this action was admitted because it met the requirements of Articles 73 through 79 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, the applicants’ standing arising “from the defense of diffuse interests (intereses difusos), such as those related to the environment,” as permitted by Article 75, second paragraph, of the Law. The Procuraduría agrees with this Chamber regarding the applicants’ standing and has no objection whatsoever in that respect; b) Regarding the merits: Article 3, subsection 27, of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of 24 de mayo de 2004, defines environmental damage (daño ambiental) as the “negative environmental impact, neither foreseen, controlled, nor planned in an Environmental Impact Assessment process (assessed ex ante), caused directly or indirectly by an activity, work, or project, affecting all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was contemplated, and which entails an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (SIA).” Of this text, the applicants challenge only the phrase “and which entails an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (SIA).” She states that the concept of environmental damage is used in several provisions of the same Regulations, such as Articles 92, 93, 94, and 96, from which it follows that any penalty proceedings (procedimientos sancionatorios) and enforcement of performance guarantees (garantías de cumplimiento) arising from environmental damage would be directly influenced by the application given to the concept developed in the challenged regulatory subsection.Under this understanding, the Procuraduría considers that the disputed phrase inserted in subsection 27 of Article 3 of the Regulations violates Article 50 of the Constitution, because that constitutional provision establishes no distinction among environmental damage of low, medium, or high significance; consequently, limiting remediation (reparación) solely to damage having high environmental significance unjustifiably restricts the application of that provision. The existence of the challenged provision as currently worded prevents the State from enforcing the performance guarantee or initiating penalty proceedings in cases of environmental damage of low or medium environmental significance. Likewise, treating only damage of high significance as environmental damage could result in environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) prepared by project planners and developers failing to consider certain potential impacts of low or medium environmental significance, in the knowledge that, should such impacts occur in the future, they would not be regarded as damage and therefore would not be subject to administrative penalties.This indirect effect that the challenged text could have by encouraging insufficiently rigorous preparation of environmental impact studies could entail a violation of the preventive principle (principio preventivo) in environmental matters, which specifically seeks action in anticipation of harmful effects on the environment so that they do not occur or their effects are minimal. She adds that the provision fails to provide a technical specification of when damage “entails an alteration of high Environmental Impact Significance,” thereby leaving an excessively broad margin of administrative discretion (discrecionalidad administrativa), which could contradict the principle of objectification (principio de objetivación). She considers that the line distinguishing damage involving an alteration of high environmental impact significance from damage of medium significance may be so subtle that cases of severe environmental damage could remain without punitive or remedial consequences at the administrative level merely because of the legal decision-maker’s interpretation.She states that the principle of objectification of environmental protection (tutela ambiental) may have been contravened by the introduction of the current text of subsection 27 of Article 3 of the Regulations—given that Decreto No. 32734 of 09 de agosto de 2005 amended the text of subsection 26, now subsection 27 following the renumbering made through Decreto No. 37803 of 25 de junio del 2013—without any technical justification, since the technical reasons for treating only alterations of high environmental impact significance as environmental damage are never stated; its third recital merely indicates that the amendment of several of its articles “seeks to correct certain aspects of the provision that are necessary to establish a clearer, more transparent, expeditious, modern, and reliable procedure for submitting Environmental Impact Assessments to and obtaining their review by SETENA.” She states that the original wording of the challenged provision defined “environmental damage” as a “negative environmental impact, neither foreseen, controlled, nor planned in an Environmental Impact Assessment process (ex ante), caused directly or indirectly by an activity, work, or project, affecting all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was contemplated, and which entails irreversible destruction or alteration of the environmental quality of the factor involved in relation to the use or uses for which it is intended.” She states that it is difficult to determine whether the principle of environmental non-regression (principio de no regresión ambiental) was violated as between the two provisions, since both limit the concept of environmental damage, but to different situations.The original provision used the criterion of the irreversibility of the environmental quality of the factor involved, whereas the current provision uses the criterion of environmental impact significance. She adds that if, instead of considering the amended regulatory provision, the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of 04 de octubre de 1995 itself is considered, it could indeed be concluded that there has been regression in environmental matters, because that Law, enacted before Decreto No. 31849, makes administrative penalties—including enforcement of the performance guarantee—dependent upon the existence of conduct harmful to the environment, without restricting them to conduct entailing an alteration of high Environmental Impact Significance. It follows that violation of the principle of non-regression in environmental matters would also entail violation of the principle of progressivity (principio de progresividad), because a recognized fundamental right, far from being strengthened through improved provisions guaranteeing it, has been restricted without any apparent justification.The same could be said of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), insofar as a fundamental right is restricted by regulation rather than legislation, in addition to the fact that the challenged provision establishes a restrictive criterion for environmental damage that the law does not stipulate. She considers that the applicants do not explain how the current text of subsection 27 of Article 3 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures violates the precautionary principle (principio precautorio) and the principle of sustainable law (principio de derecho sustentable); she therefore omits a constitutional analysis concerning those principles, considering the grounds set forth sufficient to grant the action.
6. 6On 29 de enero de 2016, Carlos Segnini Villalobos, in his capacity as Ministro de Obras Públicas y Transportes, responded to the hearing granted and stated, in summary, that the decree whose constitutionality is challenged, entitled “General Regulations on Environmental Assessment Procedures” (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental), dates from 24 de mayo del 2004; it was technically drafted by MINAE officials, while their role was limited to that of co-signatory because of their interest in matters concerning such assessment procedures as they relate to construction processes involving public works. He states that, without prejudice to the technical opinion of MINAE as the drafter of the regulations at issue, it is not the entire text of the final phrase of subsection 27 of Article 3 of the challenged Decree that might potentially conflict with the Constitution, but only the word “high,” because, substantively and strictly speaking, every alteration of the environment should have “environmental impact significance,” and classifications as high, medium, or low depend on many different factors without ceasing to be alterations of the environment.He considers that, in order to achieve effective and genuine implementation of the remedial principle (principio reparador), as well as to pursue genuine protection of the environment, the aforementioned Regulations could be amended to delete the word “high,” adapting the wording of that subsection, as well as the full text of that body of regulations—particularly the corresponding definition of “Environmental Impact Significance (SIA)”—to the general concept of alteration of the environment, irrespective of degree, without prejudice to additionally establishing, for example, a three-tier classification of significance as high, medium, or low if that would be of practical use in protecting the environment. He believes that the phrase “(…) and which entails an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (SIA)” is not in itself unconstitutional, since the only potential technical error would concern the use of the word “high,” such that its deletion would suffice to make the provision fully consistent with the rules and principles protecting the environment.
7. 7On 9 de febrero de 2016, Édgar E. Gutiérrez Espeleta, in his capacity as Ministro de Ambiente y Energía, responded to the hearing granted, adopting the same terms as official letter SG-AJ-123-2016 of 03 de febrero del 2016, submitted by SETENA in connection with this action, in which it requests recognition as a supporting respondent (coadyuvante pasivo). That letter states as follows: “First: Regarding SETENA’s powers. Pursuant to Article 50 of the Constitución Política de la República Costa Rica and the population’s right to a healthy and ecologically balanced environment, Ley N° 7554 de 1995 (Ley Orgánica del Ambiente de 1995) was enacted; Article 17 thereof establishes a predictive control mechanism (mecanismo de control predictivo) to regulate productive activities based on environmental protection, known as environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), as follows:

Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created by this Law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.

Likewise, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) was created as a body of Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), pursuant to Article 84 of Ley N° 7554 de 1995, which provides:

The Secretaría Técnica Nacional is hereby created as a body enjoying maximum administrative deconcentration (desconcentración máxima) within Ministerio de Ambiente y Energía, whose fundamental purpose shall include harmonizing environmental impact with productive processes.

Based on the cited articles, it follows that SETENA’s function is the prior approval of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental, EIA) for activities, works, or projects intended to be developed, which is formalized through the obtaining of an environmental license known as “Environmental Viability or License” (Viabilidad o Licencia Ambiental, VLA), defined in Article 3, subsection 64, of Decreto N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of 2004 (2004 General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures) as follows:

Environmental Viability (License) (VLA): It represents a condition of acceptable harmonization or balance, from the standpoint of environmental load, between the development and execution of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographical area where it is intended to be implemented. From an administrative and legal standpoint, it is the act approving the Impact Assessment process, whether at the Initial Environmental Assessment phase, the Environmental Impact Study phase, or through another EIA document.

Second: The definition of environmental damage (daño ambiental) contained in DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC cannot be taken out of the context of the Environmental Assessment process regulated by the regulations themselves; accordingly, it applies only to the Environmental Impact Assessment process and does not affect other regulations, as the petitioner appears to interpret it. Under this rationale, the definition is based on the existence of an Environmental Impact Assessment that was submitted to and duly approved by SETENA, in which the project’s potential impacts were identified in advance and in which the relevant environmental control measure or measures were required to be proposed for each impact identified as significant. The Environmental Assessment process is designed to identify and classify environmental impacts, categorizing them, from a purely technical standpoint and exclusively for this process, as having low, medium, or high significance.

Defining environmental control measures for highly significant impacts is based on an assessment system that considers physical, biological, and social aspects, each of which was assigned a specific score, in accordance with Section V of DE32712-MINAE, Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual)—Part II. For a score equal to or greater than 6, prevention, mitigation, correction, or compensation measures must be implemented to harmonize the environmental impact with production processes, thereby complying with the mandate of Article 83 of the Organic Environmental Law. The definitions of environmental control measures are contained in Annex 9 of DE-32712-MINAE and state verbatim:

1. Compensation Measures (Medidas de Compensación): Actions intended to compensate for anything irreversibly damaged through the development of a project, work, or activity.

2. Mitigation Measures (Medidas de Mitigación): Actions intended to reduce the negative environmental and social impacts caused by the execution and subsequent operation of a project, work, or activity, and which must be applied to the area of the project, work, or activity and its area of influence.

3. Prevention Measures (Medidas de Prevención): Actions intended to prevent the occurrence of negative impacts caused by the development of a project, work, or activity, and which must be applied to the area of the project, work, or activity and the area of influence. 4. Restoration or Recovery Measures (Medidas de Restauración o Recuperación): Actions intended to promote the recovery of natural resources, ecosystems, and habitats altered by the implementation of a project, work, or activity, recreating, to the extent possible, their original structure and function, in accordance with knowledge of the prior conditions.

The methodology for assessing Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental) contained in DE-32712-MINAE evaluates all potential impacts of the project; however, by assigning a score to each impact, it determines that when an impact is not highly significant, the project design has already incorporated the control measure necessary to keep the project within a controlled environment, because impacts of this type are already addressed by other legislation or public services, or form part of the basic technical rules for construction or project implementation. For this reason, although an alteration may not qualify as significant, this does not mean that it was not assessed, that SETENA did not analyze it, or that SETENA does not conduct the appropriate follow-up concerning impacts determined to be of low significance. Form D1 is designed to categorize potential impacts according to a previously analyzed condition.

For example, under its solid-waste section, 3.3.1, which concerns an impact that must be assessed in every project, the developer must select the applicable option according to the project’s nature and location. For example, if the project is located in an urban area where an authorized solid-waste disposal system already exists, selecting the corresponding option—namely, that such a system already exists—will cause the significance to be marked in green, meaning low significance. This implies that no additional mitigation measure is required because the system itself already provides for buffering that impact through the municipal waste-collection system. In that case, SETENA must confirm the existence of that service for the impact to be deemed assessed and mitigated. However, if that service did not exist for any reason, the impact would be marked in red (high significance), requiring a specific mitigation or compensation measure.

Third: In addition to the foregoing issue, the petitioners also take out of context the existence of an environmental audit and monitoring process (proceso de auditoría y seguimiento ambiental), through which SETENA verifies compliance with the environmental commitments undertaken by the developer and with the environmental measures established in the preliminary environmental assessment, from which Environmental Impact Significance is calculated, as well as those established in the final environmental assessment instrument. It should be noted that this environmental monitoring process allows SETENA not only to verify the environmental control measures determined to concern highly significant impacts, but also to ensure that impacts determined to be of low significance remain in the same condition while the project is being executed or is in the operational stage, as applicable. DE-31849-MNAE recognizes in Article 3, subsection 37, that environmental impact assessment comprises three phases: a) the Initial Environmental Assessment, b) the preparation of the Environmental Impact Study or other applicable environmental assessment instruments, and c) environmental control and monitoring of the activity, work, or project through the established environmental commitments.

Therefore, the initial environmental assessment identifies impacts as being of low or high significance; subsequently, preparation of the final assessment instrument allows environmental measures to be proposed to prevent, mitigate, or compensate for the impacts; and, finally, the environmental monitoring process ensures compliance with subsections b), c), d), and i) of Article 84 of the Organic Environmental Law, as follows:

Article 84.- Functions of the Technical Secretariat. The functions of the National Environmental Technical Secretariat are as follows:

“...b) Recommend the actions necessary to minimize the impact on the environment, as well as those that are technically appropriate for its restoration.

• c)Address and investigate complaints submitted to it concerning environmental degradation or damage.
• d)Conduct the corresponding field inspections before issuing its decisions.” Fourth: It must be considered that if a project does not have Environmental Viability (License) and is being executed or is in operation, then, pursuant to powers in the environmental field other than those conferred upon SETENA, the Environmental Administrative Tribunal would be responsible for assessing that damage from the standpoint of its responsibilities, in accordance with the functions assigned to that tribunal under Article 111 of the Organic Environmental Law.

Article 111.- Jurisdiction of the Tribunal. The Environmental Administrative Tribunal shall have jurisdiction to:

• a)Hear and decide, in administrative proceedings, complaints filed against all public or private persons for violations of legislation protecting the environment and natural resources.
• b)Hear, process, and decide, on its own initiative or at the request of a party, complaints concerning acts or omissions that violate or threaten to violate the provisions of legislation protecting the environment and natural resources.
• c)Establish, through administrative proceedings, the compensation that may arise in connection with damage caused by violations of legislation protecting the environment and natural resources.
• d)Decisions of the Environmental Administrative Tribunal shall not be subject to appeal and shall exhaust administrative remedies.
• e)Impose fines, through administrative proceedings, for violations of the Law for Comprehensive Waste Management and any other law that so provides.

(The preceding subsection was added by Article 58, section c), of the Law for Comprehensive Waste Management, N° 8839 of June 24, 2010).

Furthermore, Article 54 of Decreto Ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC provides:

“Article 54.- Referral of an Environmental Complaint. If SETENA has no case file concerning the activity, work, or project in which the events to be reported occurred, it shall refer the complaint to the Environmental Administrative Tribunal (TAA) for consideration and resolution, in accordance with Article 111 of the Organic Environmental Law. As provided in Article 109 of the Organic Environmental Law, the Environmental Administrative Tribunal must seek advice from SETENA whenever circumstances so warrant.” In such cases, this Tribunal shall have the authority to apply a much more general definition for determining environmental damage, such as that contained in subsection c) of Article 3 of DE-34433:

• c)Environmental damage: The result of the intentional or unintentional alteration or destruction, arising from the negative impacts of a human activity or natural origin, that affects, interrupts, or destroys ecosystem components, altering their function and structure reversibly or irreversibly.

Fifth: Because the petition is based on conceptual arguments concerning the definition of environmental damage (daño ambiental), rather than on technically demonstrating the lack of environmental protection under the regulated procedure and, consequently, SETENA’s violation of Article 50 of the Constitución Política when applying the definition of environmental damage, it is necessary to clarify that the petitioners make improper and indiscriminate use of what they refer to as the significance and importance of environmental impact. These concepts are distinct and are used at different stages of the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) process. It is therefore necessary to clarify for the Sala Constitucional and the petitioners the difference between the two concepts: 1. In accordance with Article 10 of DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental) is the final score obtained upon completing the DI Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental DI), which forms part of the Preliminary Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Preliminar) and enables selection of the environmental assessment instrument (instrumento de evaluación ambiental) that will ultimately be used. 2.

The importance of the impact (importancia del impacto), in accordance with the Environmental Impact Assessment Manual, Part IV, Annex 2, Instructions for the Valuation of Environmental Impacts, subsection 3.3 of DE-32966-MINAE, is:

“The importance of the impact is therefore the relationship through which environmental impact is measured qualitatively, based both on the degree of incidence or intensity of the alteration produced and on the characterization of the effect, which in turn reflects a series of qualitative attributes, such as extent, type of effect, manifestation period, persistence, reversibility, recoverability, synergy, accumulation, and periodicity...” The determination of this importance is included as part of the process for determining Environmental Feasibility (License) (Viabilidad (Licencia) Ambiental), during preparation of the assessment instrument. For this reason, the unclear use of these two terms makes it impossible to clearly identify the technical substance of the claim and suggests a lack of knowledge of the substance of the decree and, consequently, of the Environmental Assessment (Evaluación Ambiental) process itself, while attempting to interpret in legal terms a purely technical process. Sixth: All environmental impact assessments at SETENA are predictive in nature, as acknowledged by Article 122 of DE-3 1849-SETENA:

Application of the EIA instrument. Because the environmental impact assessment is a predictive instrument of the Environmental Management (Gestión Ambiental) carried out by the State ...

It is for this reason that the project is subject to environmental monitoring (seguimiento ambiental), through what Article 3, subsection 49, of DE-31849-MINAE calls Environmental Control and Monitoring Instruments and Means (Instrumentos y Medios de Control y Seguimiento Ambiental, ICOS), by which it can be verified whether the environmental control measures (medidas de control ambiental) are adequately preventing or minimizing the environmental impact, within a continuous and dynamic environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental). Since Environmental Assessment (Evaluación Ambiental) is predictive, the environmental control measures established in the initial Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental, PGA) will very likely need to be changed and adjusted, because the reality of the project when implemented will reveal matters subject to review or the emergence of impacts that were not foreseen because they were unforeseeable; thus, by its very nature, the PGA is dynamic and reviewable, and consequently, during the project implementation stage, it may be modified and even supplemented with new measures not previously contemplated.

The environmental monitoring process verifies that impacts determined to have low significance or importance are being adequately contained during project implementation; however, as explained, there is a possibility that an impact not originally contemplated during the initial identification may be found, and this is what Article 3, subsection 27, regulates. In this case, the environmental monitoring process guarantees that, even if the impact is of low significance or importance, the relevant environmental control measure is in place to contain it; as stated above, such impacts are those that do not require measures in addition to those originally proposed for the project. For greater clarity, and relying on the same example of solid waste, assuming—solely for illustrative purposes—that the project had failed to assess this environmental component beforehand and the omission were identified during the monitoring stage, it would still remain a low impact because the solid-waste disposal system, which would simply constitute the mitigation measure (medida de mitigación) to be implemented, already exists and, provided that it is used properly, is not deemed damage for SETENA’s own purposes, under the technical logic of the structure of the Environmental Assessment Process.

However, under the same scenario, that impact could change from low to high if, for example, it were determined that, even though a mitigation measure exists, it is not used and the solid waste is disposed of improperly, causing pollution; in such a case, owing to the inherently dynamic nature of the Assessment process, that impact is transformed from one of low to one of high environmental significance, meaning that there is no lack of environmental protection or any violation whatsoever of Article 50 of the Constitution. Consequently, if environmental impacts of high significance or importance that were not assessed during earlier stages emerge during project implementation or operation, the environmental monitoring and environmental audit process (auditoría ambiental) conducted by SETENA may also be used to require the application of the environmental control measures necessary to minimize or mitigate the impacts, since, unlike impacts of low significance, these impacts cannot be absorbed as part of the original proposal for which Environmental Viability (License) (Viabilidad (Licencia) Ambiental) was granted.

Far from leaving the environment unprotected, the regulations sought to accord these new impacts special treatment upon their assessment, whereby environmental damage (daño ambiental), as defined in DE-31849-MINAE and additionally in Article 96 of that same Executive Decree, would be determined through an ordinary investigative proceeding, with all the legal consequences arising from the action or omission against the environment. Seventh: It is clear that, pursuant to Articles 17, 83, and 84 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), SETENA has the authority to determine which environmental assessment projects, methods, and instruments apply, based on technical criteria previously defined in this case by the internal regulations. This authority has been recognized by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in various decisions, as follows: “Regarding the importance of environmental viability (viabilidad ambiental), environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), and the procedure that must be followed.

Recognition of the right to a healthy and ecologically balanced environment, application of the aforementioned precautionary principle (principio precautorio), and the resulting regulatory development concerning environmental protection require compliance with various requirements and procedures that enable the Administration to ascertain the actual impact that the implementation of public or private activities and works may have on the environment, so that, once the corresponding certainty has been obtained, it may authorize or reject their implementation. Thus, the domestic legal system creates the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental)—SETENA—an administrative agency responsible for granting environmental viability to projects once the established procedure has been completed—see Article seventeen of the Ley Orgánica del Ambiente—through reasoned decisions providing a detailed analysis of the matter presented.

The performance of environmental assessments has likewise been recognized by this Chamber as a guiding principle in environmental matters, and therefore its observance and application are unrestricted in order to ensure proper environmental protection. Thus, in Judgment number 2003-6322, issued at fourteen hours and fourteen minutes on the third of July of two thousand three, the Chamber held that: "5.—Regarding the performance of an environmental impact study before work begins: This is based on the principle that environmental standards must have a technical foundation, since their application must proceed from limits establishing the conditions governing the use and exploitation of natural resources. This is so because environmental damage and pollution can be assessed, such as the presence of toxic substances or external elements that cause adverse environmental conditions, both for biological diversity—including flora and fauna—and, above all, for human life, as reflected in human health or well-being—soil, habitat, air, water, etc.—and the impact of these elements requires scientific assessment and treatment.

Therefore, this principle (the prior performance of an environmental impact study) constitutes a corollary of the preceding principle, and its performance is especially important for all "[..] human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste, [which] shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat created by this Law. Prior approval by this agency shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects." (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of eighteen September nineteen ninety-five). Thus, protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment requires the State to take preventive measures to avoid harm to it; among the principal measures established by the legislature for this purpose are Environmental Impact Studies, which are founded on the provisions of the aforementioned Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente.

To this end, it is important to emphasize that, by virtue of the constitutional mandate—Article 50—and the Law—Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente—the general principle is established that every human activity modifying the surroundings shall require an environmental impact study; therefore, the nature of the project or work will determine in each case whether the aforementioned technical study is required, rather than the establishment of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory (as stated by this Court in Judgment number 1220-2002, issued at fourteen hours and forty-eight minutes on the sixth of February of two thousand two)." Judgment: 03114 Case File:10-005001-0007-C0 Date: 11/03/2011 Time: 09:03:00 am. In conclusion, the appeal under discussion must be dismissed in all respects, because the appellants’ position isolates the concept of Environmental Damage from the entire Environmental Impact Assessment process and other related environmental legislation; moreover, their misuse of regulated concepts makes it impossible for this Secretariat’s technical staff to determine, within the environmental impact assessment procedure, where and why the appellants operationally identify the concept contained in subsection 27 of Article 3 as leaving the environment unprotected and conflicting with compliance with Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política).

The petitioners lack any technical basis giving substance to their allegations, which are biased and assessed from a position of unfamiliarity with the technical environmental assessment process itself, while extrapolating the effects to other environmental-damage assessment processes falling within the jurisdiction of other State bodies." It requests that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed be dismissed. 8.—On 11 February 2016, Fernando Llorca Castro, in his capacity as Minister of Health, responded to the hearing granted and stated that, because this is an executive decree signed jointly with the Ministry of Environment and Energy, the institution that sponsored the challenged decree, and because that ministry requested a report from SETENA in order to respond, which issued its position in the terms of official letter SG-AJ-123-2016 of 03 February 2016, he likewise adopts the response set forth therein.

He adds that, regarding the authority of this ministry, it is important to state that the right to health has two dimensions: the first permits demands for restraint and the imposition of limits on interference by private persons and public authorities, while the second permits demands for State action so that its conduct does not diminish that right in the slightest. Furthermore, it is a right inherent in human dignity and is therefore universal, becoming an autonomous right, but it is also a right that, by extension, is directly linked to the right to life; thus, the right to health is a fundamental right recognized by Constitutional Law (Derecho de la Constitución). For this reason, this Ministry, as the governing authority for public health, is responsible, on behalf of the Executive Branch and the State, for regulating, planning, and coordinating all public and private health-related activities; accordingly, this Ministry’s governing authority must lead to the coordination, strengthening, and modernization of policies, legislation, plans, programs, and projects, as well as to the mobilization and synergy of the social, institutional, and community forces that affect the determinants of public health.

From the claimants’ argument that environmental damage (daño ambiental) would be limited to damage reaching high negative levels or having high environmental-impact significance, thereby disregarding any low or moderate damage that might be caused, all without technical support, it is stated that, pursuant to Article 50 of our Political Constitution and the population’s right to a healthy and ecologically balanced environment, Ley n.° 7554 de 1995 (Ley Orgánica del Ambiente de 1995) was enacted, Article 17 of which establishes a predictive-control mechanism to regulate productive activities in accordance with environmental protection, known as the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA). In turn, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) was created as a body of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), pursuant to Article 84 of Ley 7554. SETENA’s functions include the prior approval of EIAs for activities, works, or projects intended to be undertaken, which takes the form of obtaining an environmental license (licencia ambiental) known as “Environmental Viability or Environmental License” (Viabilidad o Licencia Ambiental, VLA), defined by Article 3, subsection 64, of Decreto n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 2004, which is being challenged herein, as “the condition of acceptable harmonization or equilibrium, from the standpoint of environmental load, between the development and implementation of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographical area where it is to be implemented.

From an administrative and legal standpoint, it corresponds to the act approving the Impact Assessment process, whether at the Initial Environmental Assessment stage, through its Environmental Impact Study, or through another EIA document.” It is therefore certain that SETENA is the national technical body responsible for determining whether productive activities, whether small, medium-sized, or large, pose a danger to the environment and that, if the environmental damage is found to be serious or highly significant, environmental viability (viabilidad ambiental) will not be granted. The claimants are therefore incorrect and, consequently, this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be dismissed insofar as they assert that there is neither a technical criterion nor an objective reason for including the following language in the final line of Article 3, subsection 27), of the executive decree at issue: “…and that entails an alteration assessed as having High Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA).” Along the same lines, it adds that the Environmental Assessment process (proceso de Evaluación Ambiental) is designed to identify and classify environmental impacts, classifying them, solely for the purposes of this process and from a strictly technical standpoint, as having low, moderate, or high significance.

The establishment of environmental-control measures (medidas de control ambiental) for highly significant impacts is based on an assessment system that considers physical, biological, and social factors, each of which was assigned a specific score, in accordance with Section V of DE-32712-MINAE, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II. For scores equal to or greater than 6, prevention, mitigation, correction, or compensation measures must be implemented to harmonize the environmental impact with productive processes, thereby complying with the mandate of Article 83 of Ley Orgánica del Ambiente. The transcribed SETENA report describes the environmental-control measures to provide a better understanding of and support for the Executive Branch’s statements concerning this constitutional challenge. Regarding the methodology for assessing Environmental Impact Significance contained in DE-32712-MINAE, which assesses all possible impacts of the project but assigns a score to each impact, it establishes that when an impact is not highly significant, the project design has already incorporated in advance the control measure needed to keep the project within a controlled environment, because impacts of this type are already addressed by other legislation or public services or form part of the basic technical rules governing construction or project implementation.

Accordingly, even if the alteration does not qualify as significant, this does not mean that it was not assessed, that SETENA did not analyze it, or that SETENA does not appropriately monitor impacts determined to be of low or moderate significance. It asserts that this demonstrates that the claimants herein are incorrect and that the institutions responsible for protecting the environment and complying with Article 50 of the Constitution do perform their duties, and that there are neither defects in compliance nor abuses of regulatory authority (potestad reglamentaria) whereby they assume powers and leave the environment unprotected. The aforementioned SETENA report provides a more explicit and clearly illuminating account of how SETENA conducts its environmental impact assessments and grants environmental viability approvals to applicants, while always ensuring compliance with Article 50 of the Political Constitution and monitoring activities so that the environment suffers the least possible damage and is preserved in a healthy and ecologically balanced condition for the benefit of both present and future inhabitants. It requests that the action be dismissed.

1. 9On 11 de febrero de 2016, Luis Felipe Arauz Cavallini, in his capacity as Minister of Agriculture and Livestock, responded to the opportunity to be heard and stated that said ministry is not the body with jurisdiction to examine, determine, anticipate, and assess ex ante the negative impacts that the various projects, activities, or works might ultimately cause to the environment; consequently, issuing a final decision in a specific case is not the responsibility of this ministry; rather, SETENA is responsible for legally assessing and analyzing the challenged provision.
2. 10On 29 de febrero de 2016, Welmer Ramos González, in his capacity as Minister of Economy, Industry and Commerce, responded to the opportunity to be heard and stated that Decreto Ejecutivo n.° 31849, “General Regulations on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures,” compiled each of the environmental principles set forth in decision number 2002-01220, and, through regulations, established not only the procedure to be followed but also the duty of both regulated parties and Local Governments to seek environmental balance. In that regard, the Executive Branch acted appropriately in establishing clear definitions for regulated parties, as each of them was considered from the standpoint of Regulatory Improvement, and at that time there was no issue of exceeding regulatory authority. He states verbatim that, through the issuance of Decreto 31849, the Executive Branch sought to avoid falling behind in the protection of the environment as a fundamental right, particularly given the dynamism and speed of environmental phenomena.It was precisely with this idea that the decree issued—and, even more specifically, the challenged subsection, Article 3, subsection 27)—never exceeded the limits of administrative discretion (discrecionalidad administrativa). He considers that, in the challenged definition, the Executive Branch complied with Article 2, subsection c), of Ley 7554, Ley Orgánica del Ambiente, and with the precautionary and preventive principles in environmental matters.
3. 11By means of a written submission filed with this Chamber at 10:11 on 09 de febrero de 2016, Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, requests recognition as a supporting respondent (coadyuvante pasivo) in these proceedings, based on the following considerations: “First: Regarding SETENA’s powers. Pursuant to Article 50 of the Constitución Política de la República Costa Rica and the population’s right to a healthy and ecologically balanced environment, Ley N° 7554 de 1995 (Ley Orgánica del Ambiente de 1995) was enacted; Article 17 thereof establishes a predictive control mechanism to regulate productive activities for the protection of the environment, known as Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), as follows:

Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created under this law. Prior approval by this body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.

The Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) was also created as a body of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), pursuant to Article 84 of Ley N° 7554 de 1995, which provides:

The Secretaría Técnica Nacional is hereby created as a body possessing maximum administrative autonomy (desconcentración máxima) within the Ministerio de Ambiente y Energía, whose principal purpose shall include harmonizing environmental impact with productive processes.

Based on the cited articles, it follows that SETENA’s function is the prior approval of EIAs for activities, works, or projects intended to be undertaken, which takes the form of obtaining an environmental license (licencia ambiental) known as ‘Environmental Viability or License’ (Viabilidad o Licencia Ambiental, VLA), defined in Article 3, subsection 64, of Decreto N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 2004 (General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures of 2004) as follows:

Environmental Viability (License) (VLA): Represents a state of harmonization or acceptable balance, from the standpoint of environmental load (carga ambiental), between the development and implementation of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographic area where it is to be implemented. From the administrative and legal standpoint, it is the act approving the Impact Assessment process, whether at the Initial Environmental Assessment stage, through its Environmental Impact Study, or through another EIA document.

Second: The definition of Environmental Damage (Daño Ambiental) contained in DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC cannot be taken out of the context of the Environmental Assessment process regulated by the regulations themselves; in this regard, it applies only to the Environmental Impact Assessment process and does not affect other regulations, as the petitioner appears to interpret it. Under this reasoning, the definition presupposes the existence of an Environmental Impact Assessment that was submitted to and duly approved by SETENA, in which the project’s possible impacts were previously identified and the relevant environmental control measure or measures were required to be proposed for each impact identified as significant. The Environmental Assessment process is designed to identify and classify impacts on the environment, categorizing them, from a strictly technical standpoint and solely for purposes of this process, as having low, medium, or high significance.

Defining environmental control measures (medidas de control ambiental) for highly significant impacts responds to an assessment system that considers physical, biological, and social aspects, to which a specific score was assigned, in accordance with Section V of DE32712-MINAE, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II. For scores equal to or greater than 6, prevention, mitigation, correction, or compensation measures must be implemented to harmonize the environmental impact with productive processes, thereby complying with the mandate of Article 83 of the Ley Orgánica del Ambiente. The definitions of environmental control measures are contained in Annex 9 of DE-32712-MINAE and state verbatim:

1. Compensation Measures (Medidas de Compensación): Actions intended to compensate for anything irreversibly damaged by the development of a project, work, or activity.

2. Mitigation Measures (Medidas de Mitigación): Actions intended to reduce the negative environmental and social impacts caused by the implementation and subsequent operation of a project, work, or activity, which must be applied to the area of the project, work, or activity and its area of influence.

3. Prevention Measures (Medidas de Prevención): Actions intended to prevent the occurrence of negative impacts caused by the development of a project, work, or activity, which must be applied to the area of the project, work, or activity and the area of influence. 4. Restoration or Recovery Measures (Medidas de Restauración o Recuperación): Actions intended to promote the recovery of natural resources, ecosystems, and habitats altered through the implementation of a project, work, or activity, recreating, to the extent possible, their original structure and function in accordance with knowledge of prior conditions.

The methodology for assessing Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental) contained in DE-32712-MINAE evaluates all possible project impacts; however, in assigning a score to each impact, it determines that, when an impact is not highly significant, the project design has already incorporated the control measure necessary to keep the project within a controlled environment, because impacts of this type are already addressed by other legislation or public services, or form part of the basic technical rules governing construction or project implementation. Therefore, even if an alteration does not qualify as significant, this does not mean that it was not assessed, that SETENA did not analyze it, or that SETENA does not appropriately monitor impacts determined to be of low significance. Form D1 is designed to categorize impacts that may arise according to a previously analyzed condition.

For example, under its solid-waste section, 3.3.1—which addresses an impact that must be assessed in every project—the developer must select the applicable option based on the project’s nature and location. For example, if the project is located in an urban area and an authorized solid-waste disposal system already exists, selecting the applicable option—that such a system already exists—will cause the significance to be marked in green, meaning low significance. This means that no additional mitigation measure is required because the system itself already provides for buffering that impact through the municipal waste-collection system. In that case, SETENA must verify the existence of that service for the impact to be considered assessed and mitigated. However, if that service does not exist for any reason, the impact will be marked in red (high significance), in which case a specific mitigation or compensation measure must be established.

Third: In addition to the foregoing, the petitioners also take out of context the existence of an environmental audit and monitoring process (proceso de auditoría y seguimiento ambiental), through which SETENA verifies compliance with the environmental commitments undertaken by the developer and with the environmental measures from the preliminary environmental assessment, from which Environmental Impact Significance is calculated, as well as those from the final environmental assessment instrument. It should be noted that this environmental monitoring process allows SETENA not only to verify the environmental control measures determined to be of high significance, but also to ensure that impacts determined to be of low significance remain in the same condition while the project is being implemented or is in the operational stage, as applicable. In Article 3, subsection 37, DE-31849-MNAE recognizes that environmental impact assessment includes three stages: a) Initial Environmental Assessment, b) preparation of the Environmental Impact Study or other applicable environmental assessment instruments, and c) environmental control and monitoring of the activity, work, or project through the established environmental commitments.

Therefore, the initial environmental assessment identifies impacts as having low or high significance; subsequently, preparation of the final assessment instrument makes it possible to propose environmental measures to prevent, mitigate, or compensate for those impacts; and, finally, the environmental monitoring process ensures compliance with subsections b), c), d), and i) of Article 84 of the Ley Orgánica del Ambiente, namely:

Article 84.- Functions of the Secretaría Técnica. The functions of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental are as follows:

‘…b) Recommend the actions necessary to minimize the impact on the environment, as well as those technically appropriate for restoring it.

• c)Address and investigate complaints submitted to it concerning environmental degradation or damage.
• d)Conduct the corresponding field inspections before issuing its decisions’” Fourth: It must be considered that, if a project does not have environmental viability (Viabilidad (Licencia) Ambiental) and is being carried out or is in operation, then, because its environmental jurisdiction differs from that conferred upon SETENA, the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) would be responsible for assessing such damage from the perspective of its responsibilities, in accordance with the functions assigned to that tribunal under Article 111 of the Ley Orgánica del Ambiente.

Article 111.- Jurisdiction of the Tribunal. The Administrative Environmental Tribunal shall have jurisdiction to:

• a)Hear and adjudicate, through administrative proceedings (sede administrativa), complaints filed against any public or private person for violations of legislation protecting the environment and natural resources.
• b)Hear, process, and adjudicate, on its own initiative (de oficio) or at the request of a party (a instancia de parte), complaints concerning acts and omissions that violate or threaten to violate the provisions of legislation protecting the environment and natural resources.
• c)Determine, through administrative proceedings, any compensation (indemnizaciones) that may arise in connection with damage caused by violations of legislation protecting the environment and natural resources.
• d)The decisions of the Administrative Environmental Tribunal shall not be subject to appeal and shall exhaust administrative remedies (vía administrativa).
• e)Impose fines, through administrative proceedings, for violations of the Ley para la gestión integral de residuos and any other law that so provides.

(The preceding subsection was added by Article 58, paragraph c), of the Ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 of June 24, 2010).

Furthermore, Article 54 of Decreto Ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC provides:

“Article 54.- Referral of an Environmental Complaint (Denuncia Ambiental). If SETENA has no case file (expediente) for the activity, work, or project in which the events to be reported occurred, it shall refer the complaint to the Administrative Environmental Tribunal (TAA) for review and adjudication, pursuant to Article 111 of the Ley Orgánica del Ambiente. As provided in Article 109 of the Ley Orgánica del Ambiente, the Administrative Environmental Tribunal shall, when warranted, seek technical advice from SETENA.” In these cases, this Tribunal shall have the authority to apply a much more general definition for determining environmental damage (daño ambiental), such as that contained in subsection c) of Article 3 of DE-34433:

• c)Environmental damage: The result of the alteration or destruction, whether intentional or not, caused by the negative impacts of a human activity or a natural event, which affects, disrupts, or destroys ecosystem components, altering their function and structure reversibly or irreversibly.

Fifth: Because the appeal (recurso) is based on conceptual arguments regarding the definition of environmental damage, rather than on technically demonstrating the lack of environmental protection under the regulated procedure and, consequently, SETENA’s conduct in violation of Article 50 of the Constitución Política when applying the definition of environmental damage, it is necessary to clarify that the appellants (recurrentes) make improper and indiscriminate use of what they identify as the Significance and Importance of the environmental impact. These concepts are different and are used at different stages of the environmental impact assessment process (Evaluación de Impacto Ambiental). Therefore, it is necessary to clarify for the Sala Constitucional and the appellants the difference between the two concepts: 1. In accordance with Article 10 of DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental) is the final score obtained by completing Environmental Assessment Form D1 (Formulario de Evaluación Ambiental D1), which is part of the Preliminary Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Preliminar) and allows selection of the environmental assessment instrument (instrumento de evaluación ambiental) that will ultimately be used. 2.

In accordance with the Manual de Evaluación de Impacto Ambiental, Part IV, Anexo 2, Instructivo para la Valoración de Impactos Ambientales, subsection 3.3 of DE-32966-MINAE, impact importance (importancia del impacto) is:

“Impact importance is therefore the relationship through which environmental impact is measured qualitatively, based both on the degree of incidence or intensity of the alteration caused and on the characterization of the effect, which in turn is determined by a series of qualitative attributes, such as extent, type of effect, manifestation period, persistence, reversibility, recoverability, synergy, accumulation, and periodicity...” The determination of this importance is included as part of the process for determining environmental viability in the preparation of the assessment instrument. For this reason, the unclear use of these two terms does not make it possible to identify clearly the technical basis of the claim and suggests a lack of substantive understanding of the decree and, consequently, of the environmental assessment process itself, in an attempt to interpret a purely technical process in legal terms. Sixth: All environmental impact assessments (Evaluaciones de Impacto Ambiental, EIA) conducted by SETENA are predictive in nature, as recognized by DE-3 1849-SETENA in Article 122:

Application of the EIA instrument. Because the environmental impact assessment (EIA) is a predictive instrument of the Environmental Management (Gestión Ambiental) carried out by the State ...

It is for this reason that the project is subject to environmental monitoring (seguimiento ambiental), through what Article 3, subsection 49, of DE-31849-MINAE calls Environmental Control and Monitoring Instruments and Means (Instrumentos y Medios de Control y Seguimiento Ambiental, ICOS), by means of which it may be verified whether the environmental-control measures (medidas de control ambiental) are adequately preventing or minimizing the environmental impact (impacto ambiental), within a continuous and dynamic environmental-assessment process (proceso de evaluación ambiental). Because Environmental Assessment (Evaluación Ambiental) is predictive, the environmental-control measures established in the initial Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental, PGA) will very likely need to be changed and adjusted, since the circumstances of the project when implemented will reveal matters subject to review or the emergence of impacts that could not have been foreseen; thus, by its very nature, the PGA is dynamic and reviewable, and consequently it may be modified during the project-execution stage, and even new measures not previously contemplated may be incorporated.

The environmental-monitoring process verifies that impacts determined to have low significance or importance are being adequately contained during project execution; however, as explained, there is a possibility that an impact not originally contemplated in the initial identification may be found, and this is what Article 3, subsection 27 regulates. In such a case, the environmental-monitoring process guarantees that, even if the impact is of low significance or importance, the appropriate environmental-control measure is in place to contain it; as stated above, such impacts are those that do not require measures additional to those originally proposed for the project. For greater clarity, and using the same example of solid waste, assuming—solely for illustrative purposes—that the project had previously omitted an assessment of this environmental component and that the omission was identified during the monitoring stage, it would still remain a low impact because the solid-waste disposal system—which would be nothing more than the mitigation measure (medida de mitigación) to be implemented—already exists, and provided that it is used properly, it is not regarded as damage for SETENA’s own purposes under the technical logic underlying the structure of the Environmental Assessment Process.

Under the same scenario, however, that impact may change from low to high if, for example, it is determined that, even though the mitigation measure exists, it is not used and the solid waste is disposed of improperly, thereby causing pollution. In that event, due to the inherent dynamics of the Assessment process, the impact changes from low to high environmental significance (significancia ambiental), so there is neither any lack of environmental protection nor any violation of Constitutional Article 50. Consequently, should environmental impacts of high significance or importance that were not assessed at earlier stages arise during project execution or operation, it is also possible, through the environmental monitoring and environmental-auditing process (auditoría ambiental) overseen by SETENA, to require the application of the environmental-control measures necessary to minimize or mitigate the impacts, because, unlike impacts of low significance, these cannot be absorbed as part of the original proposal for which Environmental Feasibility (License) (Viabilidad (Licencia) Ambiental) was granted.

By providing for the assessment of these new impacts, the regulations, far from seeking to leave the environment unprotected, intended to afford them special treatment whereby environmental damage (daño ambiental) would be determined through an ordinary investigative proceeding, based on the definition of environmental damage contained in DE-31849-MINAE and additionally in Article 96 of that same Executive Decree, with all the legal consequences of the act or omission against the environment. Seventh: It is clear that, pursuant to Articles 17, 83 and 84 of the Ley Orgánica del Ambiente, SETENA has authority to determine which projects, forms and environmental-assessment instruments apply, based on technical criteria previously defined, in this case, by internal regulations. This authority has been recognized by the Sala Constitucional in various judgments, as follows: “Regarding the importance of environmental feasibility, environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), and the procedure that must be followed.

Recognition of the right to a healthy and ecologically balanced environment, application of the aforementioned precautionary principle (principio precautorio), and the resulting development of regulations concerning environmental protection require compliance with various requirements and procedures that enable the administration to ascertain the actual impact that the execution of activities and works—whether public or private—may have on the environment, so that, once the corresponding certainty has been obtained, it may authorize or reject their implementation. Thus, the domestic legal system creates the Secretaría Técnica Nacional Ambiental—SETENA—an administrative body responsible for granting environmental feasibility for projects once the established procedure has been completed—see Article seventeen of the Ley Orgánica del Ambiente—through reasoned decisions containing a detailed analysis of the matter presented.

This Sala has likewise recognized the performance of environmental assessments as a guiding principle in environmental matters, from which it follows that strict observance and application thereof are required to ensure proper protection of the environment. Accordingly, in judgment number 2003-6322, at fourteen hours and fourteen minutes on the third of July of two thousand three, the Sala held that: ‘5.—Regarding completion of the environmental impact study prior to commencement of the works: The starting point is the principle that environmental rules must have a technical basis, because their application must proceed from limits that determine the conditions to which the use and exploitation of natural resources must be subject. This is so because damage to and pollution of the environment can be assessed, such as the presence of toxic substances or external elements that cause negative environmental conditions, both for biological diversity—including flora and fauna—and, above all, for human life, as reflected in human health or well-being—soil, habitat, air, water, etc.—and therefore the impact of these elements requires scientific assessment and treatment.

Accordingly, this principle (prior completion of the environmental impact study) constitutes a corollary of the preceding principle, and its implementation is particularly important for all “[…] human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste, [which] shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created under this Law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects.” (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of the eighteenth of September of nineteen ninety-five). Thus, protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment requires the State to adopt preventive measures to avoid harm to it; among the principal measures established by the legislature for this purpose are Environmental Impact Studies, which are grounded in the provisions of the aforementioned Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente.

To this end, it is important to emphasize that, pursuant to constitutional mandate—Article 50—and the Law—Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente—it is established as a general principle that every human activity modifying the surroundings shall require an environmental impact study; therefore, the condition of the project or work shall determine, in each case, whether the aforementioned technical study is required, rather than the establishment of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory (as stated by this Tribunal in judgment number 1220-2002, at fourteen hours and forty-eight minutes on the sixth of February of two thousand two).’” Judgment: 03114 Case file:10-005001-0007-C0 Date: 11/03/2011 Time: 09:03:00 am… The Honorable Justices are requested to dismiss the constitutional challenge in all respects, because the applicants’ position isolates the concept of Environmental Damage from the entire Environmental Impact Assessment process and other related environmental legislation.

The misuse of legally defined concepts makes it impossible for the technical staff of this Secretaría to determine, within the environmental impact assessment procedure, where and why the applicants operationally identify the concept contained in subsection 27 of Article 3 as failing to protect the environment and conflicting with compliance with Article 50 of the Constitución Política. The applicants lack technical support giving substance to their allegations, which are biased and assessed without knowledge of the technical environmental-assessment process itself, while extrapolating the effects to other environmental-damage assessment proceedings falling within the authority of other State bodies.”

1. 12By a decision issued at 15:56 hours on 08 de marzo de 2016, the President of this Sala admitted Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as Secretario General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), as a supporting respondent (coadyuvante pasivo) in these proceedings. In addition, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República, the Ministro de Ambiente y Energía, the Ministro de Salud, the Ministro de Obras Públicas y Transportes, the Ministro de Agricultura y Ganadería, and the Ministro de Economía, Industria y Comercio were deemed submitted.
2. 13The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Sala by numeral 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Tribunal.
3. 14The statutory requirements have been complied with in these proceedings.

Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and,

Whereas:

I.Regarding standing (legitimación). In the matter under examination (sub examine), the applicants have sufficient standing to challenge the constitutionality of the contested provision, without the need for a prior matter serving as the basis for this action. This is because they appear in defense of a diffuse interest (interés difuso) concerning the national community as a whole, namely the right to the environment. Consequently, they have standing to bring the action directly, in light of the provisions of the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. They also satisfy the other requirements established in numerals 73, 78 and 79 of the aforementioned law. In conclusion, the action is admissible.

II.Regarding the subject matter of the challenge. The applicants challenge Article 3, subsection 27), of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Executive Decree n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of 24 de mayo de 2004, published in La Gaceta n.° 125 of 28 de junio de 2004, solely with respect to the phrase stating: “…and which entails an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA),” on the ground that it is contrary to Article 50 of the Constitución Política and to the principles of non-regression (no regresión), statutory reservation (reserva de ley), objectification (objetivación), precaution, protection of intra- and intergenerational biodiversity (protección a la biodiversidad intra y extra generacional), sustainable development (desarrollo sustentable), and remediation (reparador). For these purposes, the applicants cited the following provision in the initiating pleading (líbelo de interposición):

“Article 3.- Definitions and abbreviations... 27) Environmental Damage (Daño Ambiental): A negative environmental impact that was neither foreseen, controlled, nor planned for in an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) process (assessed ex ante), caused directly or indirectly by an activity, work, or project, affecting all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was contemplated and which entails an alteration rated as having high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA).” It should first be noted, however, that the text in question was originally contained in subsection 26 of Article 3, not subsection 27, and that this provision currently retains the same text challenged herein; its numbering, however, was shifted to subsection 28 by Article 5 of Executive Decree No. 37803 of June 25, 2013. It reads verbatim:

“Article 3.- Definitions and abbreviations. For purposes of these regulations, the following definitions and abbreviations shall be used:

…28) Environmental Damage: A negative environmental impact that was neither foreseen, controlled, nor planned for in an environmental impact assessment process (assessed ex ante), caused directly or indirectly by an activity, work, or project, affecting all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was contemplated and which entails an alteration rated as having high Environmental Impact Significance (SIA).” (Emphasis not in the original).

In the petitioners’ view, the underlined portion of that provision is unconstitutional because the concept of damage leaves uncompensated negative alterations rated as having “medium” or “low” significance that were never considered in the assessment procedure, thereby constituting an abuse of regulatory authority, contravening Article 50 of the Constitution, and lacking technical support. They contend that, although some environmental damage produces a greater impact than other damage, this does not mean that it is more or less important, since the right to a healthy and ecologically balanced environment must be protected against every eventuality; accordingly, the definition of what does or does not constitute environmental damage when such damage was not anticipated cannot be left to a subjective criterion of relevance. They argue that, for those same reasons, the meaning of the reparative principle (principio reparador) in that provision is regressive and contrary to the principle of progressivity (principio de progresividad) and the objectification criterion (criterio de objetivación).

III.Regarding the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures, Executive Decree No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004.

In view of the petitioners’ arguments and the fact that the challenged provision originates in regulations, it is important first to contextualize the scope of that provision within its regulatory framework.

As stated in the recitals of these regulations themselves, “…environmental problems must be addressed through preventive and corrective policies…”; likewise, “…these regulations primarily seek to regulate one of the instruments of preventive environmental policy, namely, Environmental Impact Assessment…to create an expeditious, modern, and reliable procedure for submitting Environmental Impact Assessments to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).” To that end, Article 1 provides as follows:

“Article 1.- Purpose and scope. The purpose of these regulations is to define the general requirements and procedures through which environmental viability (license) (viabilidad [licencia] ambiental) shall be determined for new activities, works, or projects that, by law or regulation, have been found capable of altering or destroying elements of the environment or generating waste or toxic or hazardous materials, as well as the prevention, mitigation, and compensation measures that, depending on their environmental impact, must be implemented by the developer.” According to Article 2, the Environmental Impact Assessment (EIA) process must have been completed and approved before the project, work, or activity begins. Not all of them, however, require an environmental impact assessment, precisely because that depends on the nature of the work, project, or activity and the level of impact it produces on the environment (Articles 6 and 7 of this decree). Let us examine Articles 4 and 4 bis of these same regulations:

“Article 4.- Activities, works, or projects subject to EIA. New activities, works, or projects that are subject to the procedure for obtaining environmental viability (license) before SETENA, pursuant to Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, are divided into:

1. Those activities, works, or projects for which a specific law requires completion of the procedure. Annex No. 1, which forms an integral part of these regulations, lists these activities, works, or projects.

2. The other activities, works, or projects not included in Annex No. 1 of the preceding paragraph are arranged according to the general classification set forth in Annex No. 2 of these regulations.” “Article 4 bis.- Activities, works, or projects that, by their nature, do not require EIA before SETENA The very-low-environmental-impact activities, works, or projects described below shall not be required to process an Environmental Impact Assessment (EIA) before SETENA; they shall, however, be subject to the environmental controls established by the Municipalidades, the Ministerio de Salud, the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Ministerio de Obras públicas y Transportes, the Ministerio de Ambiente y Energía, and other entities vested with legal authority, as well as to the provisions of the Código de Buenas Prácticas Ambientales, Executive Decree No. 32079 of September 14, 2004, published in La Gaceta 217 of November 5, 2004, or any voluntary mechanism for improving environmental performance:

1. Activities already in operation that require renewal of their permits before other public-administration authorities, such as the Ministerio de Salud, the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and the Municipalidades, among others.

2. Improvement, reconstruction, and repair activities, works, or projects carried out on public or private infrastructure, and minor works defined in Municipal provisions, provided that they are not located in an environmentally fragile area (área ambientalmente frágil), do not entail construction works exceeding 500 m² or earthworks (movimientos de tierra) exceeding 200 m³, and do not involve the handling, storage, or transfer of hazardous products.

3. The construction and operation of buildings measuring less than 500 m2 and projects involving the construction of industrial and storage buildings measuring less than 1000 m2 where such buildings are not directly related to their operation, provided that these works are located in an area whose land use (uso de suelo) complies with local planning provisions and are not located in an environmentally fragile area.” The foregoing is consistent with what was already stated by the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, or Declaración de Río, which provides verbatim:

“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach (criterio de precaución) according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, a lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In that same vein, this Court has held that “it is unavoidable that every human activity entails an impact on the environment (or damage, since it alters the environment in one way or another); nevertheless, for that impact to be relevant for study purposes under the Declaración de Río, it must be serious or irreparable” (see judgments No. 2006-15215, 2011-5514, 2012-264, and 2019-17397, among others).

This criterion has been reiterated by this Chamber:

“…As this Court has stated repeatedly, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and adopt every precautionary measure necessary to avoid or contain potential harm to the environment or human health. Accordingly, only where there is a risk of serious or irreversible damage—or doubt in that regard—must a precautionary measure be adopted, including postponement of the activity concerned. This is because every human activity has an impact on the environment; therefore, if the resulting damage is not serious or irreversible—precisely because mitigation measures have been adopted for that purpose—not every activity must be prohibited or even environmentally assessed, since this will depend on its impact. This Court itself has recognized as much by holding that not every activity requires an environmental impact study (estudio de impacto ambiental).” (Judgment No. 2020-13837) Indeed, with respect to Article 4 bis, which excludes certain works, projects, and activities from the environmental impact assessment cited above because of the low significance of their impact, this Court reaffirmed its constitutionality in Judgment No. 2017-5994, stating as follows:

“In the petitioners’ view, the activities described in Article 4 bis as having a very low environmental impact do not fall within that category, and exempting them from the environmental impact assessment (EIA) procedure weakens the effectiveness of that instrument in preventing environmental damage. They consider it entirely illogical and inconsistent with reality for an activity already in operation to be deemed to have a ‘very low environmental impact,’ irrespective of its size, the productive activity it performs, whether it generates environmental pollution, and the degree of environmental fragility of the site where it is located, merely because permits are processed before entities other than the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, which, they argue, do not have broad environmental-impact-assessment authority. For its part, the Procuraduría General de la República states in its report that the provision is unconstitutional insofar as it excludes every activity already in operation, because this means that activities which, if commenced today, would have to undergo environmental assessment would remain outside SETENA’s environmental oversight.

This circumstance itself demonstrates the absence of any technical and scientific criterion for exempting them from the environmental oversight exercised by SETENA. In addition to expressly contravening Article 17 of the LOA, this violates the preventive principle (principio preventivo) enshrined in Article 50 of the Constitution, as this Constitutional Court has held in extensive and consistent case law (see, among others, Judgments Nos. 2003-6311 of July 3, 2003, and 2008-015760 of October 22, 2008). The appropriate measure in these cases would be an environmental diagnostic study (estudio de diagnóstico ambiental, EDA), in accordance with this Chamber’s case law (see Judgments Nos. 2003-006324 of July 4, 2003, and 2004-04949 of May 6, 2004). In response, the representatives of the Ministerio de Ambiente and SETENA state that environmental impact assessment is a predictive instrument that should not be applied to activities already in operation, since its purpose is anticipatory; consequently, it is not feasible, as the petitioners seek, to require an environmental impact assessment for activities already in operation.

In the opinion of this Chamber, the following distinction must be made with respect to the excluded activities: on the one hand, those specified in subsection 1), and, on the other, those excluded under the remaining subsections. This is because the petitioners’ arguments are directed specifically at challenging subsection 1). The following clarification is necessary in view of the statements made by the Procuraduría General de la República in its report. That subsection must be understood in accordance with the first paragraph of that article; that is, it concerns operating activities with a very low environmental impact, which, according to the provision, certainly are not required to undergo an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) before SETENA but which, nevertheless, remain subject to other environmental controls—as the provision itself indicates—such as those established by the Municipalidades, the Ministerio de Salud, the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Ministerio de Obras públicas y Transportes, the Ministerio de Ambiente y Energía, and other bodies with statutory authority, as well as those established in the Código de Buenas Prácticas Ambientales, Decreto Ejecutivo N° 32079 of 14 de setiembre del 2004, published in La Gaceta 217 of 5 de noviembre del 2004, or in any voluntary mechanism for improving environmental performance.

Thus, the provision itself establishes that, although they do not require an EIA, this does not mean they are exempt from environmental oversight. It should be noted that the petitioners misunderstand the definition: it is not the fact that they are operating activities that makes them activities with a very low environmental impact; rather, the subsection does not refer to every type of operating activity, but only to those operating activities defined as having a very low environmental impact. Accordingly, as to the claim that Article 4 bis of the challenged Regulations is unconstitutional, the action must be dismissed with respect to subsection 1 of that provision.” The foregoing is relevant because, as stated, these Regulations are intended to serve as a preventive oversight mechanism, in accordance with environmental principles and Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides:

“Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created by this law. Prior approval by that body shall be an indispensable prerequisite for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.” In other words, this is prior oversight that must be exercised by a technical body, in this case the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), as a body with maximum administrative autonomy within the Ministerio de Ambiente y Energía, whose fundamental purpose is to harmonize environmental impact with production processes—Article 84 of the Ley Orgánica del Ambiente—which it accomplishes by granting what is known as environmental feasibility (viabilidad ambiental), defined by these same Regulations challenged here, in Article 3, subsection 64, as follows:

“Environmental Feasibility (License) (Viabilidad (Licencia) Ambiental, VLA): Represents a condition of harmonization or acceptable balance, from the standpoint of environmental burden, between the development and execution of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographic area where it is to be implemented. From an administrative and legal standpoint, it is the act approving the Impact Assessment process, whether at the Initial Environmental Assessment stage, through an Environmental Impact Study, or through another EIA document.” Now, to grant or deny that feasibility, SETENA subjects the aforementioned activities, projects, and works to an environmental assessment process that includes different stages, specifically to assess in advance all the project’s possible impacts and, based on that preliminary rating, assigns a score to each impact and determines its degree of significance. Section 3 itself defines this assessment, initially in subsection 61 and currently in subsection 63, which states:

“63. Environmental Impact Significance (Significancia del Impacto Ambiental, SIA): Consists of the qualitative and quantitative assessment of a given environmental impact within a process of evaluating and harmonizing criteria such as the current environmental regulatory framework, the planned use of the area to be developed, its state of environmental fragility, the potential social effect that may arise, and the relationship among the project’s environmental parameters.” (Emphasis not in the original).

It is precisely this environmental impact significance (SIA) rating that determines the procedure to be followed by the developer. See Article 20 of the challenged decree:

“Article 20.-Decision pathways based on the final SIA rating. Based on the final SIA rating, activities, works, or projects may follow these decision pathways:

1. B2-Low SIA - Sworn Declaration of Environmental Commitments (Declaración Jurada de Compromisos Ambientales, DJCA).

2. B1 - Moderate SIA - Forecast - Environmental Management Plan (Pronóstico - Plan de Gestión Ambiental, P-PGA).

3. A - High SIA - Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA).” Consequently, when SETENA determines that an impact is not highly significant, it is because the project design has already incorporated in advance the control measure necessary to keep the project within a controlled environment, whether because such control is provided for in other legislation or public services or because it forms part of the basic technical rules governing construction or project implementation. Nevertheless, these are alterations that were analyzed by SETENA and must be subject to equivalent oversight and monitoring, even if they were classified as insignificant, from the preliminary assessment stage through the final stage. This also applies when determining whether any omission by the developer changes the assessment of the impact’s significance and whether any compensation, mitigation, prevention, or restoration measure must be adopted. The decision granting environmental feasibility also sets out legal warnings and the developer’s potential liabilities in the event of noncompliance. When the action was filed, the decree under review provided as follows:

“Article 45. -Decision on and Granting of Environmental Feasibility (or License).

…4. All decisions granting environmental feasibility (license) (VLA) shall include the following Fundamental Environmental Commitment Clause: ‘This Environmental Feasibility (License) is granted on the understanding that the developer of the project, work, or activity shall fully and faithfully comply with all regulations and technical, legal, and environmental standards in force in the country and with all procedures to be carried out before other authorities of the Costa Rican State. The developer’s failure to comply with this clause shall not only render the developer liable to the penalties resulting from noncompliance with those regulations, but shall also, because this clause forms part of the fundamental basis supporting the VLA, automatically invalidate that VLA, with the technical, administrative, and legal consequences that this entails for the activity, work, or project and its developer, particularly with respect to the scope of application of Article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente.’” That provision currently remains section 45, with substantially similar wording.

It is also worth noting that the challenged Regulations provide for other penalties in the event of noncompliance or falsehood by the developer or the environmental officer (responsable ambiental); however, this is not examined in greater detail here because it is not the subject matter of these proceedings. What is relevant is that, under Articles 51 et seq. as they stood at that time and remain in force today, SETENA must receive, process, and address environmental complaints filed with it or received by MINAE. Only in cases where SETENA has no file concerning the respondent is the complaint referred to the Tribunal Ambiental Administrativo, as the then-current and current section 54 provided and provides:

“Article 54.-Referral of the Environmental Complaint. If SETENA has no file concerning the activity, work, or project in which the facts to be reported occurred, it shall refer the complaint to the Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) for consideration and adjudication, pursuant to Article 111 of the Ley Orgánica del Ambiente.

The Tribunal Ambiental Administrativo, as provided in Article 109 of the Ley Orgánica del Ambiente, shall seek advice from SETENA when circumstances so warrant.” (Emphasis not in the original).

The foregoing confirms the statement made by SETENA as a supporting respondent (coadyuvante pasivo) in these proceedings, indicating that “…if a project does not have Environmental Feasibility (License) and is being executed or is in operation, then, pursuant to authority in environmental matters other than that conferred upon SETENA, the Tribunal Ambiental Administrativo would be responsible for assessing that damage from the standpoint of the relevant liabilities, in accordance with the functions assigned to that tribunal in Article 111 of the Ley Orgánica del Ambiente… In such cases, that Tribunal shall have the authority to apply a much more generic definition for determining environmental damage, such as that contained in subsection c) of Article 3 of DE-34433…”.

IV.Regarding the challenged provision. It should be recalled that the provision challenged here by the petitioners, although identified as Article 3, subsection 27, was actually subsection 26 at that time and is currently subsection 28, which retains the same wording and states:

“Article 3º-Definitions and abbreviations. For purposes of these Regulations, the following definitions and abbreviations shall apply:

…28) Environmental Damage (Daño Ambiental): A negative environmental impact, neither foreseen, controlled, nor planned for in an Environmental Impact Assessment process (assessed ex ante), caused directly or indirectly by an activity, work, or project, affecting any or all components of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was contemplated and which entails an alteration assessed as having High Environmental Impact Significance (SIA).” (Emphasis not in the original).

In the petitioners’ opinion, the underlined portion of that provision is unconstitutional because the concept of damage leaves uncompensated negative alterations assessed as having “medium” or “low” significance that were never considered during the assessment procedure, thereby constituting an abuse of regulatory authority, contravening Article 50 of the Constitution, and lacking technical support. They contend that although some environmental damage produces a greater impact than other damage, this does not mean that it is more or less important, because the right to a healthy and ecologically balanced environment must be protected against every eventuality; accordingly, where such prior consideration did not occur, the definition of what does or does not constitute environmental damage cannot be left to a subjective relevance criterion. They argue that, for these same reasons, the meaning of the remedial principle (principio reparador) in that provision is regressive and contrary to the principle of progressivity (principio de progresividad) and the objectification criterion (criterio de objetivación).

Based on the foregoing in the preceding recital, this Court considers that the action must be dismissed. The provision in question must be interpreted and applied in the sense in which it was conceived; that is, within an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) process, as the article itself states, without extrapolating it to other jurisdictions or to the exercise of authority by other State bodies. As demonstrated, under these regulations, the concept and measurement of environmental significance assessment (valoración de significancia ambiental) relate solely and strictly to the environmental feasibility study (estudio de viabilidad ambiental) conducted by SETENA for a specific project, work, or activity. This means that all its impacts were assessed, but not all are classified as highly significant for various reasons, whether because the legislation provides for other regulatory controls or because the impact is not capable of causing serious or irreversible harm, as established by the precautionary principle (principio precautorio) itself in environmental matters. With regard to this principle, it is worth noting what this Court has stated:

“2. Precautionary principle or principle of prudent avoidance (principio de la evitación prudente): This concept has been developed in rulings numbered 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 and 2005-12039, among others, of this Court, and is grounded in Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which refers to the necessary action and effect of preventing in advance possible damage to the constituent elements of the environment; accordingly, it advocates implementing actions aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources, that is, adopting all technical or operational measures to avoid, prevent, or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed, because subsequent enforcement is ineffective in this field, given that, in most cases, biological effects are irreversible, and while punishment may carry moral significance, it is unlikely to compensate for the harm caused to the environment.

Likewise, the precautionary principle applies when there is no scientific certainty regarding the risks or environmental impact of a measure and the available studies or information raise doubts regarding the risks or their possible negative impact. By contrast, the prevention principle (principio de prevención), or preventive principle, applies in cases where scientific evidence establishes that the measure will cause environmental harm. In this second case, the available information may be sufficient or insufficient, but the existing information provides a degree of certainty regarding the negative impacts that the measure will cause to the environment. The difference between the two lies in whether scientific certainty exists regarding possible risks or harm to the environment (see judgment number 2012-13367 of 11:33 on 21 de setiembre de 2012).

In summary, this principle, based on Article 50 of the Political Constitution and Principle 15 of the Rio Convention, cited above, requires the Administration to adopt the measures necessary to provide full protection to the environment and prevent irreversible harm.” (Judgment no. 2019-17397) Emphasis not in the original, Nor is it true that SETENA’s decision is merely subjective, since it is contingent upon the submission and assessment of various requirements depending on the project to be developed, which are reviewed beforehand and may subsequently modify the decision. Let us examine the preliminary procedure that a developer was required to follow when applying to SETENA for environmental feasibility (viabilidad ambiental), according to the text of the regulations then in effect:

“Article 5—Environmental assessment criteria for activities, works, or projects. To enable the developer to determine preliminarily the potential environmental impact of its activity, work, or project and identify the procedural route to follow within the EIA process, SETENA provides two complementary assessment criteria: the general categorization and the initial environmental rating of activities, works, or projects.” “Article 6—General categorization of activities, works, or projects. Through a specialized technical assessment, activities, works, or projects were generally categorized according to their potential environmental impact (impacto ambiental potencial, IAP). Based on the results of this assessment, a list was prepared that organizes such activities, works, or projects into three IAP categories:

Category A: High Potential Environmental Impact.

Category B: Moderate Potential Environmental Impact. This category is further divided into two subcategories, as follows:

Subcategory B1: Moderate–High Potential Environmental Impact, and Subcategory B2: Moderate–Low Potential Environmental Impact.

Category C: Low Potential Environmental Impact.

Anexo Nº 2 to these regulations sets forth the general categorization of activities, works, or projects according to their IAP, as well as the methodology used to prepare it.” “Article 7—General categorization criteria for activities, works, or projects. The activities, works, or projects included in the list in Anexo 2 are categorized according to criteria defining the nature of the process and including the following information:

1. Type or nature of the production process or the activities that must be carried out to execute the activity, work, or project, in relation to environmental risk, taking into account the environmental impacts (combined, cumulative, or individual environmental effects) of activities, works, or projects already operating in the country.

2. Expert technical judgment developed over time during the preparation of the EIA List in Anexo Nº 2 by SETENA officials and a multidisciplinary team of professionals from public and private entities.

3. Other size-related criteria, such as the scale of the activity, work, or project based on the number of units involved in its execution and operation, and the surface area (in m2 or hectares—Ha—) covered by the activity, work, or project.” Likewise, pursuant to Article 8 of the challenged regulations, for the initial environmental rating of activities, works, or projects, in addition to the general categorization established in Article 6, the developer must also conduct an initial environmental rating, for which the developer must complete and supplement an environmental assessment document, as appropriate for the activity, work, or project to be developed. For this purpose, SETENA, as part of its EIA Manual, shall make available to the interested party two versions of the Environmental Assessment Document, designated D1 and D2, respectively. Each requires the attachment of a series of documents supporting the developer’s declarations. To demonstrate that a mere declaration by the developer is insufficient and that supporting documentation must accompany the initial form, Article 9 of these regulations is quoted below:

“Article 9—Environmental Assessment Documents:

Environmental Assessment Document—D1. The Environmental Assessment Document—D1 must be used for activities, works, or projects in the high and moderate IAP categories (A, B1, and B2), as established in these regulations.

The D1 shall include the information listed below and must also be accompanied by the documentation specified in this article.

Information to be provided in the D1:

• 1)Name of the activity, work, or project.
• 2)Category of the activity, work, or project according to the CIIU Classification and its IAP.
• 3)Administrative and geographical location of the land where the activity, work, or project would be developed.
• 4)Developer’s full name, personal particulars, home address, and location and fax number for receipt of notices, when the developer is a natural person.
• 5)Name of the company legally incorporated in the country, corporate identification number, tax domicile, location for receipt of notices, and full name and personal particulars of the legal representative and attorneys-in-fact, in the latter case if the developer wishes to appoint attorneys-in-fact for the proceeding in addition to its legal representative, when the developer is a company.
• 6)Description of the process involved in the productive activity, including its scale, required resources and services, potential generation of liquid and solid waste and emissions, and other environmental risk factors, including environmental measures to prevent, correct, and mitigate possible environmental impacts.
• 7)Environmental legal framework governing the activity, work, or project.
• 8)General description of the environmental conditions at the site where the activity, work, or project will be developed.

Documentation to be attached to the D1:

• 1)A copy of the developer’s identity card, residence card, or passport, when the developer is a natural person.
• 2)A notarized or registry certification stating the company’s name, corporate identification number, tax domicile, and the full personal particulars of its legal representative. If attorneys-in-fact are to be appointed, a notarized certification of the power of attorney must be provided.
• 3)A certified copy of the registered cadastral survey plan (plano catastrado), or alternatively, a copy together with the original so that it may be compared and certified by the SETENA official vested with certifying authority (fe pública).
• 4)A certification of ownership of the property where the activity, work, or project will be developed, or alternatively, a copy together with the original so that it may be compared and certified by the SETENA official vested with certifying authority. If the developer is not the owner of the property, the developer must also attach a letter from the owner authorizing the developer, whose signature must be authenticated by a notary public; otherwise, the owner must appear with the owner’s identity card at the SETENA offices to sign before the designated public official, who shall attest to the authenticity of the signature.
• 5)A certification of the total investment amount for the activity, work, or project, including the cost of the property, issued by a Certified Public Accountant (CPA). When the activity, work, or project involves construction work, the developer may submit, in lieu of the CPA certification, a certification containing the appraisal issued by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), which must be signed by the professional responsible for its design.
• 6)A duly completed basic matrix identifying the cumulative environmental impacts that would be generated (D1).
• 7)A sheet containing the basic site plan for the activity, work, or project.
• 8)A color copy of the map sheet showing the location of the Project Area (Área del Proyecto).
• 9)A basic engineering study of the land within the Project Area where the activity, work, or project will be developed, in accordance with Anexo 3 and the protocol specified in the EIA-D1 Manual.
• 10)A basic geological study of the land within the Project Area where the activity, work, or project will be developed, in accordance with Anexo 3 and the protocol specified in the EIA-D1 Manual.
• 11)A rapid archaeological report on the land within the Project Area where the activity, work, or project will be developed, in accordance with Anexo 3 and the protocol specified in the EIA-D1 Manual.
• 12)When technically justified, SETENA may request, based on the type of activity, work, or project, a traffic study approved by MOPT and a rapid biological assessment, as established in Anexo 2 of the EIA-D1 Manual, subsections 3.3.7 and 2.4, respectively.

The D1 must be signed by the developer of the activity, work, or project together with an environmental consultant, whose signatures must be authenticated by a Notary Public; otherwise, both must appear before SETENA with their respective identification documents to sign in the presence of the SETENA official.

Both the application containing the information stipulated in this article and the information specified in the basic matrix for identifying cumulative environmental impacts (impactos ambientales acumulativos) must be declared under oath to be current and true; otherwise, criminal consequences may arise from the act.

• 13)Digital-format files, one Shape File (*.shp) and another in *.kml format, both with their respective databases and the corresponding location polygon for the project area (área del proyecto, AP), with the project’s corresponding basic attributes (project name, project type, cadastral-plan number, property number, province, canton, district, developer’s name, natural person’s identification-card number or, as applicable, legal entity identification-card number, and fax number or email address for service of notices). The file must be prepared using the CRTM05 Cartographic Projection System. The polygon in question must result from a field survey containing at least three control points relative to the vertices of the cadastral plan for the property on which the project is proposed, with precise coordinates. For point-specific projects, the exact location point of the AP must be submitted in addition to the property polygon. Where the entire property will not be developed, the property polygon and the AP polygon must be submitted.

Likewise, for category B2 projects, the field survey may be conducted using global positioning systems.

Environmental Assessment Document—D2: The D2 Environmental Assessment Document must be submitted by the developer of activities, works, or projects categorized as having low IAP (C), as defined by these Regulations, and includes:

Information that must be provided in the D2:

• 1)Name of the activity, work, or project.
• 2)Category of the activity, work, or project according to the CIIU Classification and its IAP.
• 3)Administrative and geographic location of the land on which the activity, work, or project would be developed.
• 4)Developer’s full name, personal details, personal address, and location and fax number for service of notices, when the developer is a natural person.
• 5)Name of the company legally incorporated in the country, legal entity identification-card number, tax domicile, address for service of notices, and the full name and personal details of the legal representative and legal attorneys-in-fact—in the latter case, if the developer wishes to have attorneys-in-fact participate in the proceeding in addition to its legal representative—when the developer is a company.
• 6)Description of the process involved in the productive activity, including its dimensions, required resources and services, and the potential generation of liquid and solid waste, emissions, and other environmental risk factors, including environmental measures to prevent, correct, and mitigate potential environmental impacts.

The developer must also submit the following documentation:

Documentation that must be attached to the D2:

• 1)A copy of the developer’s identity card, residence card, or passport, when the developer is a natural person.
• 2)A notarial or registry certification of legal representation (personería jurídica).
• 3)A certified copy of the cadastral plan or, alternatively, a copy together with the original so that it may be compared by the SETENA official vested with public certification authority.

All information provided by the developer in the D2 must be declared under oath to be current and true; otherwise, criminal consequences may arise from the act.

It must also be signed by the developer of the activity, work, or project and duly authenticated by a Notary Public; otherwise, the developer must appear before SETENA with the corresponding identification document to sign in the presence of the SETENA official.” This is therefore a project submitted for SETENA’s consideration, for which the information provided is declared under oath, allowing SETENA not only to verify the declared information against the attached materials, but also to conduct environmental oversight inspections (inspecciones de fiscalización ambiental) concerning the validity of the information submitted. If it is verified that the work being carried out does not correspond to the information submitted, SETENA may make the pertinent modifications and must impose the corresponding penalties. For example, if the developer proposed the project using the initial D2 form with inaccurate information and wishes to continue the activity, work, or project, the developer must initiate the environmental impact assessment process (evaluación de impacto ambiental, EIA) before SETENA by submitting the more rigorous D1 document (see Articles 15, 23, 26, 30, 44, 45, 46 47, 48 and 49 of the regulations in force in 2015, among others, regarding SETENA’s oversight and verification powers). In addition, the regulations provide for further oversight of the activity, work, or project to be developed, exercised through public participation in those proceedings.

As a result of those controls, the regulations establish the following important consequences for the developer:

“Article 50.—Environmental quality rating for activities, works, or projects.

1. As a result of the environmental oversight and monitoring process (proceso de control y seguimiento ambiental) that SETENA will conduct regarding activities, works, or projects, whether through inspections or environmental compliance audits, SETENA shall have a procedure for rating the environmental quality of those activities, works, or projects.

2. The environmental quality rating shall take into account the overall environmental situation, the degree of compliance with environmental commitments, and the status of controls on adverse environmental impacts.

3. This rating consists of three levels or categories (green, yellow, and red), whose characteristics shall be defined in the EIA Manual.

4. Activities, works, or projects that exhibit environmental equilibrium and comply with the environmental commitments and conditions imposed shall receive a first-level rating (green), which would allow them to benefit from certain incentives, such as a reduction in the amount of the environmental bond (garantía ambiental) and a decrease in the number of environmental audits ordered in the corresponding administrative decision, as well as the issuance of environmental certifications or awards.

5. When activities, works, or projects partially fail to maintain environmental equilibrium or to comply with the environmental commitments and conditions imposed, and provided that this situation does not constitute an environmental risk, they shall receive a second-level rating (yellow). This shall mean that SETENA may order the implementation of the environmental measures necessary to restore the required environmental equilibrium, in accordance with the findings of the reports that gave rise to the rating. Depending on the particular circumstances, SETENA shall establish a reasonable period for compliance with those measures. That period must be determined in consideration of the actual time required, according to technical and scientific standards, to implement the measures ordered, but under no circumstances may it exceed six months.

6. When activities, works, or projects fail to maintain environmental equilibrium and fail to comply with the environmental commitments and conditions imposed, they shall receive a third-level rating (red). Based on the environmental risk posed by the situation, this would allow SETENA to order the application of the punitive measures established in Article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente, following an ordinary administrative proceeding (procedimiento administrativo ordinario) conducted in accordance with the provisions of the Ley General de la Administración Pública and in full observance of and respect for the constitutional guarantee of due process.

7. In these matters, SETENA shall serve as the technical and governing body in relation to the other Executive Branch entities having environmental responsibilities.” If the environmental risks specified therein are identified, SETENA may ultimately impose the penalties provided for in Article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente:

“Article 99.—Administrative penalties. In the event of a violation of environmental-protection regulations or conduct harmful to the environment that is clearly established in this law, the Public Administration shall impose the following protective measures and penalties:

• a)Warning through notice that a complaint has been filed.
• b)Reprimand commensurate with the seriousness of the violations, once they have been proven.
• c)Enforcement of the performance bond (garantía de cumplimiento) furnished during the environmental impact assessment.
• d)Partial or total restrictions, or an order immediately halting the acts giving rise to the complaint.
• e)Total or partial, temporary or permanent closure of the acts or activities giving rise to the complaint.
• f)Partial, total, permanent, or temporary revocation of the permits, licenses, premises, or businesses giving rise to the complaint or to the polluting or destructive act or activity.
• g)Imposition of obligations to compensate for or stabilize the environment or biological diversity.
• h)Modification or demolition of structures or works that harm the environment.
• i)Alternatives for satisfying the penalty, such as attending official environmental education courses and performing community service involving environmental work.

These penalties may be imposed on private individuals or public officials for acts or omissions that violate the provisions of this law, other environmental-protection provisions, or provisions protecting biological diversity.” It bears repeating that the concept of harm (daño) contemplated in the challenged decree cannot be taken out of context as the petitioners (accionantes) seek to do, since it is a special provision framed within a rigorous yet dynamic procedure for the prior review and oversight of an activity. That procedure enables a technical body with broad review powers to adopt the measures necessary to prevent any harm to the environment at any stage of the project and to impose more severe sanctions on the developer when that alteration comes to constitute a risk of serious and irreversible harm to the environment—that is, when it is classified as having high environmental significance—because there may be other types of environmental impacts that are positive or negative, direct or indirect, cumulative or non-cumulative, reversible or irreversible, extensive or limited, among other characteristics, and that do not necessarily constitute harm.

The project may even be conducted in a controlled environment, such that certain impacts are not considered to have high environmental significance because they are addressed in other legislation or public services, or form part of the basic technical rules governing construction or project implementation. Environmental viability (viabilidad ambiental) may therefore be subject to changes and adjustments before, during, and after the verification oversight provided for by the legal system. Likewise, although an alteration may not initially qualify as significant, this does not mean that it was not analyzed by SETENA. Impacts of low and medium significance are included in the assessment and monitored through feasible compensation, mitigation, prevention, and restoration measures. It must be recalled that SETENA’s function is essentially predictive and anticipatory (and not merely punitive, as the legal nature of the Tribunal Ambiental Administrativo might be considered to be, for example).

Consequently, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) cannot be used as an instrument applicable to activities, works, or projects that are already in operation (see Article 122 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).

It bears repeating that the ultimate purpose of the environmental impact assessment procedure is not punitive, but rather to predict and correct potential alterations and impacts arising during the implementation of a particular project. Accordingly, the article at issue is a special provision that must be understood in light of the very nature of the procedure it governs, which in no way entails an infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment. All impacts of the work, activity, or project are assessed and classified in advance by SETENA according to their nature. In addition, this is immediately followed by an oversight and verification stage that permits the adoption of any measure relating to any type of impact or change that may arise, regardless of its level of significance, during any phase of the project. The environment is therefore not left unprotected.

The petitioners’ argument that this concept could be extrapolated to other jurisdictions and diminish the protection afforded by the principle of remediation in environmental matters (principio reparador en materia ambiental) is untenable, since it is a specific provision framed within a special, predictive, and non-punitive procedure. Moreover, the legal system contains general provisions of higher legal rank from which the prevailing standard for environmental harm (daño ambiental) invoked by the petitioners may be derived. As provided in Article 101 of the Ley Orgánica del Ambiente, without prejudice to any other form of liability that may attach to them as participants in any capacity, those responsible for violations of that law or of laws governing the protection of the environment and biological diversity, whether natural or legal persons, shall be jointly and severally liable under civil law for the losses and damages caused.

The owners of the enterprises or activities where the harm occurs shall likewise be jointly and severally liable, whether the harm results from an act or an omission. The same liability shall attach to professionals and public officials who sign an environmental impact assessment contrary to the applicable legal provisions or technical standards, or who fail to properly monitor the process, thereby causing harm to the environment or biological diversity. The Ley de Biodiversidad, for its part, contains its own regulation of environmental harm:

“ARTICLE 54.- Environmental harm. When environmental harm occurs in an ecosystem, the State may take measures to restore, recover, and rehabilitate it. For this purpose, it may enter into contracts of any kind with private or public institutions of higher education, companies, and national or international scientific institutions in order to restore the damaged elements of biodiversity. In State-owned protected areas, this decision must be made by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía. Restoration on private land shall proceed in accordance with Articles 51, 52, and 56 of this law.” The implementing regulations of the Ley de Biodiversidad, through decreto Ejecutivo n.° 34433, define it in Article 3, subsection c), as follows:

“…c) Environmental harm: The result of an intentional or unintentional alteration or destruction caused by the negative impacts of a human activity or by a natural cause that affects, disrupts, or destroys ecosystem components, altering their function and structure reversibly or irreversibly.” Accordingly, the provision challenged here is likewise not considered to infringe the principle of remediation in environmental matters, the principle of objective substantiation (principio de objetivación), or the principle of progressivity (principio de progresividad), because it does not have the scope or limitations attributed to it by the petitioners and, therefore, does not produce the alleged effects.

V.Conclusion. In view of all the foregoing, the action must be dismissed in its entirety. Justice Garro Vargas submits a separate note. Justices Cruz Castro, Rueda Leal, and Garita Navarro dissent and would grant the action.

VI. NOTE BY JUSTICE GARRO VARGAS

I have deemed it appropriate to submit this note to address two matters.

First, the majority correctly states:

“The implementing regulations of the Ley de Biodiversidad, through decreto Ejecutivo n.° 34433, define it in Article 3, subsection c), as follows:

“…c) Environmental harm: The result of an intentional or unintentional alteration or destruction caused by the negative impacts of a human activity or by a natural cause that affects, disrupts, or destroys ecosystem components, altering their function and structure reversibly or irreversibly.” Accordingly, the provision challenged here is likewise not considered to infringe the principle of remediation in environmental matters, the principle of objective substantiation, or the principle of progressivity, because it does not have the scope or limitations attributed to it by the petitioners and, therefore, does not produce the alleged effects.” I believe it should be emphasized that Article 3 of the aforementioned Regulations sets forth a much broader concept that may be used to define the issue of environmental harm and potential liabilities. It is true that it has a normative rank similar to that of the challenged provision, but it is more general and not as specific as the latter, which is embedded in and designed around the very logic of this type of comprehensive administrative environmental impact assessment procedure.

Second, it should be emphasized that, in previous separate notes (see judgments 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316), I have made certain observations concerning the exercise of judicial review of constitutionality (control de constitucionalidad) and international instruments as a standard of review (parámetro de valoración). In that regard, insofar as relevant and in summary, I stated the following:

“The function of reviewing the conformity of laws and general provisions with treaties and conventions is not expressly established in the constitutional text, but only in Art. 73.d) LJC; nevertheless, it is not contrary to that text, because it ensures the effectiveness of Art. 7 CP. The function of reviewing such conformity is distinct from the function exercised by the Chamber pursuant to Art. 10 CP—judicial review of constitutionality—and from that established in Art. 48 CP—judicially safeguarding constitutional rights and the fundamental rights established in international human rights instruments.

When this Chamber exercises its function of judicial review of constitutionality, it should not resort to treaties and effectively use them as though they formed part of the standard of constitutionality (parámetro de constitucionalidad). Such instruments, and only if duly ratified, may constitute the standard against which the conformity of legal and sub-legal provisions with those instruments themselves is assessed, pursuant to Art. 7 CP and 73.d) LJC. This is consistent with a systematic interpretation of the Constitution and the LJC and with respect for the separation of powers, a foundational principle of every democratic state governed by the rule of law.” (Emphasis does not appear in the original opinions).

In this specific case, reference is made to the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, or Declaración de Río; however, I note that such invocation is appropriate if understood to serve interpretive purposes and not because it is a binding standard in itself.

VII.DISSENTING OPINION OF JUSTICES CRUZ CASTRO, RUEDA LEGAL, AND GARITA NAVARRO, authored by the first-named.- We dissent from the majority opinion and therefore issue a separate opinion, because we believe that the action should be granted. Our arguments are as follows:

The petitioners consider that the phrase “and which entails an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (SIA),” contained in subsection 27 of Article 3 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, by defining ENVIRONMENTAL DAMAGE (DAÑO AMBIENTAL) so restrictively, violates Article 50 of the Political Constitution and the principles of non-regression, reservation of law, objectification, precaution, protection of intra- and intergenerational biodiversity, sustainable development, and remediation. In its report, the Office of the Attorney General of the Republic agrees with the petitioners’ arguments and states that the phrase is unconstitutional because the concept of ENVIRONMENTAL DAMAGE is used in several provisions of the same regulations; therefore, any sanctioning proceedings and enforcement of performance guarantees arising from environmental damage would be directly affected by how the concept developed in the challenged regulatory subsection is applied.

Moreover, the constitutional provision makes no distinction among environmental damage of low, medium, or high significance; thus, limiting remediation solely to damage having high environmental significance unjustifiably restricts the application of that provision (violation of Article 50 of the Constitution). Likewise, the regulations never state the technical reasons for considering only alterations of high environmental impact significance to constitute environmental damage (violation of the principle of objectification). Under these circumstances, this amounts to regression in environmental matters, because a recognized fundamental right, far from being strengthened through improved rules guaranteeing it, has been restricted without any apparent justification (violation of the principle of non-regression). Finally, it also constitutes a violation of the principle of reservation of law because a fundamental right is restricted through regulations rather than legislation, in addition to the fact that the challenged provision establishes a restrictive criterion for environmental damage that is not stipulated by law.

For his part, the Minister of Public Works and Transportation considers that, in any event, only the word “high” would be unconstitutional and that the remainder should be left unchanged. Finally, the other Ministries called upon to address this action refer to the report submitted by SETENA, which appeared as a supporting respondent in this action and states that the provision cannot be taken out of the context of the environmental assessment (Evaluación Ambiental) process governed by the regulations, because the challenged concept of ENVIRONMENTAL DAMAGE applies only to that process and does not affect other regulations. The definition is based on the fact that an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) was submitted to and duly approved by SETENA, in which the project’s potential impacts were previously identified and for which the relevant environmental control measures should have been proposed.

It explains that the assessment methodology determines that, when the impact is not highly significant, the project design has already incorporated the necessary control measure; therefore, although the alteration does not qualify as significant, this does not mean that SETENA failed to consider it or that it will not be monitored. However, if a project lacks environmental viability (Viabilidad Ambiental), the Administrative Environmental Tribunal is responsible for assessing the damage by applying a more general definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE. Finally, it states that the petitioners use environmental-impact “significance” and “importance” improperly and indiscriminately, even though they are different concepts: significance is determined by a final score obtained upon completing a form, while importance is the degree of effect or intensity of the alteration produced. The environmental monitoring (seguimiento ambiental) process guarantees that, even when significance or importance is low, the relevant environmental control measure is available to contain it.

Unlike impacts of low significance, environmental impacts of high significance cannot be absorbed into the original proposal for which environmental viability was granted. It therefore requests that the action be dismissed.

As may be observed, the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) establish the requirements and procedures for environmental viability and environmental permits. Beyond that objective, however, subsection 28 of Article 3 provides a definition of “environmental damage,” which is precisely the definition challenged in this action. In this regard:

First, it may be observed that this definition of damage corresponds more closely to a definition of environmental impact than to one of environmental damage. The two concepts are related but distinct and have different implications. All environmental damage gives rise to environmental liability, whether it occurs within or outside a procedure for obtaining environmental viability or an environmental permit. Environmental impact, by contrast, in the context of the regulations, would be a negative environmental impact that was not contemplated or anticipated in an environmental impact assessment process. In this respect, the regulations provide a definition of environmental damage—a broader concept—that more closely corresponds to a definition of negative environmental impact, a narrower concept because it applies only within environmental-viability or environmental-permit procedures.

The concepts of environmental impact and environmental damage established by Article 2 of the Regulations make it possible to determine that, in that context, environmental damage is a type of impact to which a series of specific conditions is attributed, namely, that it was not anticipated in the environmental-viability analysis. Strictly speaking, environmental impact comprises every effect or consequence that a project or human conduct produces in the environment. Item 45 of the aforementioned Article 2 of Decreto 31849-MINAE defines it as follows:

45. Environmental Impact: The effect that an activity, work, or project, or any of its actions and components, has on the environment or its constituent elements. It may be positive or negative, direct or indirect, cumulative or non-cumulative, reversible or irreversible, extensive or limited, among other characteristics. It differs from environmental damage insofar as and at the time when the environmental impact is assessed through an ex ante process, so that prevention, mitigation, and compensation measures may be considered to reduce its effects on the environment.

The provision makes clear that such an effect may be positive or negative, direct or indirect, reversible or irreversible, and so forth. However, as that provision notes, environmental damage is a type of environmental impact, but it is an effect that was not previously analyzed, weighed, or assessed in the environmental-viability analysis. In other words, the particular condition and distinguishing element of this legal concept, in the context of the aforementioned provision, is that the impact was not weighed a priori in the environmental assessment. This means that impacts—even negative ones—that were weighed in the environmental analysis are not, strictly speaking, included within the concept of environmental damage provided by the cited regulations. Impacts weighed in this type of analysis are usually accompanied by mitigation, prevention, or compensation measures; accordingly, they are accompanied by corresponding measures intended to ensure sustainable development over the course of the project under review. In this regard, item 39 of Article 2 ejusdem makes clear that potential environmental consequences are anticipated analytically, as follows:

39. Environmental Impact Assessment (EIA) (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA): A scientific and technical administrative procedure used to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to inform decision-making. In general, the Environmental Impact Assessment comprises three phases: a) the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial), b) preparation of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) or other applicable environmental-assessment instruments, and c) Environmental Control and Monitoring (Control y Seguimiento ambiental) of the activity, work, or project through the established environmental commitments.

It should be noted that projects considered to have a low impact are assessed in light of the legal concepts referred to in items 36 and 36 bis of Article 2 cited above. This means that potential negative impacts assessed during the environmental-viability proceeding have already been weighed, while those falling outside that framework of technical anticipation are considered, strictly speaking and in accordance with the cited provision, to constitute environmental damage. Damage is therefore a type of impact subject to the specific conditions already noted. This can be seen in the concept of damage established by the substatutory provision, whose text states:

• 28)Environmental Damage: A negative environmental impact that was neither anticipated, controlled, nor planned for in an Environmental Impact Assessment process (assessed ex ante), produced directly or indirectly by an activity, work, or project upon all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was contemplated, and which entails an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (SIA). Emphasis added.

The absence of anticipation in the technical analysis is thus highlighted, as is the resulting failure to devise measures corresponding to the foreseeable impact in order to reduce, counteract, or mitigate that negative effect. Damage is therefore a negative impact that was not weighed in advance. Yet, based on those regulatory references, the concept of environmental impact does not add the condition that the harmful effect must attain a particular degree of significance; that criterion is inserted into the definition in item 28, which is addressed below.

Second, it may be observed that the definition in the regulations included a very high standard or threshold, as it requires “high environmental impact significance” (SIA). It thereby automatically excludes all negative environmental impacts or environmental damage—in the terminology of the regulations—that do not attain that “high environmental significance,” benefiting the developers of the activities, works, or projects to the detriment of the environment. It therefore constitutes a reversal of the in dubio pro natura principle, because instead of presuming that uncertainty calls for environmental protection, in this instance environmental protection applies only where there is certainty.

Given this concept, which, it bears emphasizing, introduces an additional condition beyond the elements defined by the regulation itself in the concept of environmental impact (impacto ambiental), negative consequences not anticipated in the prior environmental assessment (evaluación ambiental previa) that have an impact that may be considered of medium or low significance are disregarded. The application of this criterion disregards those other levels of intensity or significance, with the serious consequence that they have not been subject to prior technical assessment, which has prevented them, pursuant to the precautionary and preventive principles (principio precautorio y preventivo), as well as the principle of significance reduction (reducción de significancia), from being addressed through prevention, mitigation, reduction, or reduction measures. The foregoing means that impacts of low or medium significance are disregarded by the concept under examination because, it bears repeating, the very concept of damage presupposes that it was not analyzed through a technical instrument.

Hence, the aforementioned concept makes environmental damage (daño ambiental) contingent upon high significance, thereby diminishing the relevance and importance of environmental impacts that, although they do not have the same intrusive effect on the environment, unquestionably cause a pathology, a threat, and deterioration that was not assessed a priori in the environment, with the corresponding risk that such injuries will be left without protection and that potentially applicable attribution criteria (criterios de imputación), which would subsequently allow findings of liability to be assigned to those engaging in conduct that causes pollution or environmental harm, will be eliminated. This treatment entails an impairment of the principles arising from constitutional Article 50, diminishing the protection against and remediation of harm to the environment on the basis of a high-significance criterion that has no support in any statutory provision and that, in any event, disapplies the environmental protection mandated by the cited constitutional provision.

This is so because the economic remediation mechanisms (esquemas de reparación económica) provided for in the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, as well as in Decreto 31849-MINAE, are not contingent upon the high significance of the damage. Indeed, those regulatory provisions establish bases of liability (títulos de responsabilidad) consisting of guarantees furnished by developers of works or projects that have been granted environmental viability (viabilidad ambiental). This can be seen in Section 21 of the Law, but the law in no way limits remediation to the high-significance criterion examined in this action. On the contrary, Sections 20 (liability for damage), 43 (liability for civil works), 98 (attribution of harm), 101 (liability of offenders), and 111 (jurisdiction of the Tribunal Ambiental Administrativo to establish compensation for environmental damage) establish guidelines for protecting the environment with respect to damage that are not contingent upon the disputed requirements.

These regulations are consistent with the social, economic, and human dimensions of environmental damage, as mandated by Article 2(d) and (e) of the cited Law No. 7554. This guarantee system is also regulated in Article 39 (currently 41) of the decree in question, for which purpose criteria are established regarding noncompliance (Article 83), the means and circumstances for enforcing the environmental guarantee (garantía ambiental) and assessing damage (tasación del daño) (Article 92), the consequences of noncompliance with environmental commitments (compromisos ambientales) (Article 94), and the requirement that it be supplemented by the ordinary procedure under the Ley General de la Administración Pública, as established in Article 96 ibidem.

An analysis of those provisions does not justify, within a rational framework for protecting the environment as a legally protected interest (bien jurídico tutelado), the imposition of restrictive criteria in the definition of damage, with a potentially negative impact on the application of assessment rules for imposing duties to compensate or provide remediation for conduct that harms the environment. This undoubtedly entails a reduction in the parameters for attributing damage, with the resulting danger of reducing the circumstances in which compensation may be awarded and, ultimately, amounts to a regressive regulation that infringes the substantive content of the protection that must prevail in this area.

Third, because of the definition of Environmental Impact Significance (Significancia del Impacto Ambiental, SIA) provided in subsection 63 of the same Article 3:

“63. Environmental Impact Significance (SIA): This consists of the qualitative and quantitative assessment of a given environmental impact within the context of a process of assessing and harmonizing criteria such as the environmental regulatory framework in force, the intended—planned—use of the area to be developed, its condition of environmental fragility (fragilidad ambiental), the potential social effect that may arise, and the relationship among the project’s environmental parameters.” It is understood that the concept of environmental damage provided in subsection 28 must be assessed in light of the parameters set forth in subsection 63, but on a scale of “high” environmental-impact significance. This ultimately makes it even more difficult, or impossible, for something to be classified as environmental damage under the regulation in question.

In this regard, it bears repeating that making the concept of damage contingent upon high significance—an aspect to be measured through technical assessments—creates a risk of excluding from remediation criteria environmental damage that, despite constituting such damage, and therefore despite demonstrably causing harmful effects on the environment, was not previously weighed in the environmental assessment and, as such, was not addressed through prevention, mitigation, or compensation measures. In other words, the mere existence of a technical criterion is taken as justification for harm deemed insufficiently significant for purposes of the definition of environmental damage, a treatment that entails not only a theoretical and normative limitation but also a potentially practical one in the application of the liability system governing these matters. In this respect, the remediation of negative impacts of medium or low significance analyzed in environmental-assessment instruments (títulos de evaluación ambiental) must not be confused with damage falling into categories below high significance.

The former, it bears repeating, have previously been assessed and addressed through balancing measures, whereas the latter fall outside those prior analyses. Hence, it cannot be said that such damage of a “lesser order” is counteracted by mitigation measures or by the commitments undertaken in the environmental assessment because, as previously stated, the concept of damage developed by the challenged provision establishes that damage is an impact not anticipated in those assessments conducted prior to the development of the work or activity.

In light of the foregoing, we do not agree with the position of MINAE (and the majority of this Chamber) that interpretation can overcome the risk created by the literal wording of the challenged provision, insofar as it leaves each legal decision-maker to determine subjectively whether to apply the constitutional and statutory principles of unrestricted and unconditional protection against environmental damage or, conversely, to apply strictly the provision defining that legal institution and limiting remediation to damage of high significance. This is a matter relevant to safeguarding the substantive content of the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado), as expressed through the principles of full remediation (reparación integral), the polluter-pays principle (quien contamina paga), and non-regression (no regresión). The rules governing this matter must provide clear interpretive criteria, and limitations of the kind challenged in this action are not legitimate.

The challenged provision (Article 3, subsection 28, of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) violates the remediation principle (Principio reparador) contained in constitutional Article 50 and the principle of non-regression in environmental matters Subsection 28 of Article 3 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental contains a definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE contrary to the remediation principle contained in constitutional Article 50. Our constitutional Article 50 states in the pertinent paragraph: “Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek remediation for the damage caused.” This establishes the basis of the remediation principle, under which the polluter pays (see, in this regard, decision number 2010-09966).

As stated in Principle 16 of the 1992 Rio Declaration: “International authorities should endeavor to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the criterion that the polluter should, in principle, bear the costs of pollution, with due regard for the public interest and without distorting international trade or investment.” It should be noted that the challenged provision contains a restrictive definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE by making that definition contingent upon high environmental-impact significance: “Environmental Damage: A negative environmental impact that was neither anticipated, controlled, nor planned for in an Environmental Impact Assessment (evaluated ex ante), caused directly or indirectly by an activity, work, or project to all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was contemplated and which entails an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (SIA).” This unquestionably constitutes a violation of constitutional Article 50.

The constitutional provision draws no distinction among the types of environmental damage that must be remedied, and therefore subordinate legislation cannot restrict remediation to only an aggravated type of environmental damage. Accordingly, the challenged provision limits the fundamental right to seek remediation for environmental damage caused, as established in the same aforementioned Article 50. It also impairs the remediation principle (the polluter pays), the preventive principle (principio preventivo) (“where there is scientific certainty,” damage gives rise to the duty to remedy, while risk gives rise to the duty to prevent), the precautionary principle (principio precautorio) (“where there is scientific uncertainty,” when there is a threat of serious or irreversible damage, lack of absolute scientific certainty must not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation), and the in dubio pro natura principle (“where there is legal uncertainty,” in cases of doubt, all proceedings before courts, administrative bodies, and other decision-makers must be resolved in a manner that favors environmental protection and conservation, giving preference to the least harmful alternatives).

Furthermore, there is also a violation of the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental). Under this principle, actions that have the effect of diminishing the legal protection of the environment or access to environmental justice (justicia ambiental) must not be undertaken or permitted. Such a violation is established if, upon comparing the challenged provision with those already in existence, it is observed that the new provision eliminates, limits, or restricts previously existing rights. This disregards the fact that, once a particular right has been formally recognized as inherent to the human person, it is definitively and irrevocably incorporated into the category of human rights whose protection is mandatory (see, in this regard, ruling number 2013-011088). Through an act lacking scientific support, an evident regression is fostered. Compared with the statutory framework, this regulatory definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE (DAÑO AMBIENTAL) is more limited. Note what Articles 2.e) and 59 of the Ley Orgánica del Ambiente provide:

“Art.2.e: Damage to the environment constitutes an offense of a social nature because it affects the foundations of society’s existence; of an economic nature because it threatens the materials and resources essential to productive activities; of a cultural nature insofar as it endangers communities’ way of life; and of an ethical nature because it threatens the very existence of present and future generations.” “Art.59.- Environmental pollution (Contaminación del ambiente): Pollution means any alteration or modification of the environment that may harm human health, threaten natural resources, or affect the Nation’s environment in general. The discharge and emission of pollutants shall mandatorily comply with the technical regulations issued. The State shall adopt the measures necessary to prevent or remedy environmental pollution.”).

Furthermore, constitutional case law has stated the following regarding environmental damage: “Environmental damage affects biodiversity, ecosystems, and even health, and may originate from different sources… Such damage may be caused by an individual or by a plurality of persons… it may arise from the conduct of private parties or from the State and its institutions, in the latter case through action or omission, whether lawful or unlawful, and it may result from a single act or from a plurality of acts carried out simultaneously or over time.” (ruling 2010-4399). It has likewise stated that, “Damage that may be caused to the environment is always difficult or impossible to repair, and approval of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) requires complete certainty that natural resources will be affected only minimally, as mandated by Article 50 of the Political Constitution….” (ruling 2005-01174).

It is thus evident that the definition of environmental damage in the challenged provision is regressive compared with constitutional case law and the existing statutory provisions on the matter. This regression is evident and runs counter to statutory provisions and consistent case law.

The challenged provision (Article 3, subsection 28, of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) violates the principle of statutory reservation (Principio de reserva legal) Under the principle of statutory reservation, fundamental rights may be regulated only by statute. Certain matters are reserved to the legislature because they are considered to have such an impact and significance with respect to fundamental rights that only a body such as parliament may regulate them. From this perspective, it is understood, for example, that the creation of taxes, restrictions on the right to privacy, and the imposition of criminal penalties are also matters subject to the principle of statutory reservation. All the more reason, therefore, to conclude that regulation of the right to claim compensation for environmental damage, as set forth in Article 50 of the Constitution, is a matter subject to statutory reservation.

Thus, the definition of environmental damage cannot be regulated by regulation, much less as it is here, through a regulatory treatment that is different from and more regressive than that established by statute, as discussed above. In summary, the definition of environmental damage contained in the challenged regulatory provision not only addresses a matter reserved to statute but also entails diminished protection of the right to the environment because of the resulting regression.

The challenged provision (Article 3, subsection 28, of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) violates the principle of environmental objectification (Principio de objetivación ambiental) The principle of objectification in environmental matters (Principio de objetivación en materia ambiental), which requires analyses and assessments to be based on technical and scientific criteria, was defined as Principle 17 of the Rio Declaration on Environment. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). In this regard, although SETENA explains in its report that significance is determined by a final score obtained by completing a form, and that importance is the degree of incidence or intensity of the alteration produced, the fact remains as stated by the Office of the Attorney General (Procuraduría) in its report: the provision nowhere specifies the technical reasons for considering only alterations of high environmental-impact significance to constitute environmental damage, merely stating in its third recital (considerando tercero) that the amendment of several of its articles “seeks to correct certain aspects of the provision that must be addressed in order to establish a clearer, more transparent, expeditious, modern, and reliable procedure for submitting and reviewing Environmental Impact Assessments (Evaluaciones de Impacto Ambiental) before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).” These omissions allow it to be inferred from the challenged provision that distinguishing damage involving an alteration of high environmental-impact significance from damage of medium significance may require drawing a very fine line, such that cases of severe environmental damage could escape administrative penalties or remediation because of the restrictive nature of the challenged provision. In environmental matters, the lack of a precise technical criterion on such an important issue is unacceptable.

Furthermore, application of the challenged provision extends beyond the environmental impact assessment process. Despite SETENA’s assertion that environmental damage of medium and low significance should already have been addressed by the relevant environmental control measures (medidas de control ambientales), it is nonetheless true that, because this is a definition, its application extends beyond that process, as several provisions of the challenged Reglamento refer to ENVIRONMENTAL DAMAGE. These include Article 92, concerning the economic valuation of environmental damage (evaluación económica del daño ambiental) when the environmental bond (garantía ambiental) is enforced; Article 93, concerning penalties for persons proven to have caused environmental damage; Article 94, concerning partial or full enforcement of the performance bond (garantía de cumplimiento) in cases of environmental damage; and Article 96, concerning the procedure for determining the existence of environmental damage.

Thus, assuming that the challenged provision contains a restrictive definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE, its application is not confined to the environmental impact assessment process; rather, because other provisions of the same regulatory framework refer to that definition, the concept extends beyond that process. The provision challenged in this action has a highly negative expansive effect extending beyond the text of the challenged provision.

Finally, SETENA explains in its report that environmental damage of low or medium significance is not left unprotected but would instead be included within environmental control measures as part of the environmental impact assessment process or, in any event, within the monitoring process (proceso de seguimiento). Nevertheless, the Procuraduría General de la República is correct in stating in its report that any penalty proceedings (procedimientos sancionatorios) and enforcement of performance bonds arising from the occurrence of environmental damage would be directly influenced by the manner in which the concept developed in the challenged regulatory subsection is applied. The issue therefore cannot be resolved through a mere interpretation simply asserting that environmental damage of low or medium significance is not left unprotected. A definition such as the one challenged must comply with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución)—the right to the environment, the remedial principle (principio reparador), and the principle of non-regression—and cannot leave open the possibility that environmental damage may exist without any means of obtaining reparation.

Judicial authorities cannot disregard this provision, leaving damage of medium and low intensity in a state of absolute uncertainty. Note that the situation would not even be resolved by striking the word “high” from the provision, as proposed by the Ministro de Obras Públicas y Transportes, because, given the wording of the provision, the notion would persist that an alteration of the environment must have “significance” in order to be considered ENVIRONMENTAL DAMAGE, once again making the issue dependent on an assessment of the degree of impact, which is restrictive with respect to environmental protection.

For all the foregoing reasons, because there is no technical or scientific basis for a definition such as that contained in the challenged provision, we are also faced with a violation of the principle of environmental objectification.

Conclusion.- It is evident from the foregoing that the challenged provision contains a restrictive definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE, thereby violating the remedial principle set forth in Article 50 of the Constitution—which draws no distinction among the types of environmental damage that may be remedied—and also infringing the principles of non-regression and progressivity in environmental matters (principio de progresividad en materia ambiental), because, compared with the statutory framework, this regulatory definition is more limited and more restrictive of the right to claim compensation for environmental damage. By regulating the right to claim compensation for environmental damage, as set forth in Article 50 of the Constitution, the challenged provision disregards the fact that this is a matter reserved to statute, which may not be regulated by regulation, much less in a manner radically different from the statutory regulation.

Nor is there any technical or scientific basis for defining environmental damage in the terms used by the challenged provision, which is why we consider that the principle of environmental objectification has been violated. The provision does not state the technical reasons for considering only alterations of high environmental-impact significance to constitute environmental damage. Accordingly, based on the arguments set forth above, we consider the phrase “of high significance” contained in subsection 27 (or 28 under the current numbering) of Article 3 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, published in La Gaceta No. 125 de 28 de junio de 2004, to be unconstitutional. As stated in this dissenting opinion (voto particular), we consider that the action should be granted and declared well-founded.

VIII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of 30 business days from the date notice of this judgment is served. Otherwise, any material not retrieved within this period shall be destroyed, pursuant to the “Regulations on Electronic Case Files before the Judiciary,” approved by the Full Court at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, art. XXVI and published in Judicial Bulletin number 19 of 26 de enero del 2012, as well as pursuant to the resolution approved by the Superior Council of the Judiciary at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, art. LXXXI.

Por tanto:

The action is declared WITHOUT merit. Justice Garro Vargas enters a separate note. Justices Cruz Castro, Rueda Leal, and Garita Navarro dissent and would grant the action. Let notice be served.- Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. José Roberto Garita N.

1 Case File: 15-017202-00007-CO

A Res: 2022-008750 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cuarenta minutos del veinte de abril de dos mil veintidós.- Acción de inconstitucionalidad promovida por FRANCISCO ÁLVARO SAGOT RODRÍGUEZ, con cédula de identidad número 2-365-227, JESSICA NÚÑEZ CASTRO, con cédula de identidad número 1-1607-757, MARÍA GABRIELA BOZA CASTILLO, con cédula de identidad número 1-1572-904 y MARIELA REYES SALAS, cédula de identidad número 2-738-031, contra el artículo 3 inciso 27), del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta n.° 125 de 28 de junio de 2004.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:09 horas del 18 de noviembre de 2015, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 3 inciso 27), del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta n.° 125 de 28 de junio de 2004, únicamente respecto de la frase “…y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA)”, por estimar que es contraria al artículo 50 de la Constitución Política y a los principios de no regresión, reserva de ley, objetivación, precautorio, protección a la biodiversidad intra y extra generacional, desarrollo sustentable y reparador. De conformidad con el artículo 50 de la Carta Magna, el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y es a partir de ese principio que nace una responsabilidad de velar porque el impacto ambiental negativo generado por los diversos proyectos, actividades u obras sea mínimo o nulo.Consideran que existió un uso abusivo de la potestad reglamentaria al excluir del concepto de daños los que fueran de mediana o baja significancia y que nunca se consideraron en el procedimiento de evaluación. Indican que, el artículo impugnado permite que, vía reglamentaria, se establezcan solamente como daños los impactos negativos de alta significancia, lo cual es contrario al artículo 50 constitucional y carece de sustento técnico. Si bien es cierto algunos daños ambientales producen mayor impacto que otros, esto no significa que tengan mayor o menor importancia, pues el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado debe ser protegido ante cualquier eventualidad y eso conlleva a no dejar, a criterio subjetivo, la relevancia en la definición de lo que es o no un daño ambiental para las eventualidades, donde no se anticiparon los efectos. Señalan que, una buena aplicación del principio reparador debería permitir hacer una consideración de daños ambientales a los impactos en general, y no solo a los de “alta significancia”, y que por ello es claro que se debe declarar como inconstitucional la parte final de esa norma.Refieren que, con la eliminación de la frase: “…y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental” tanto los operadores de justicia administrativa, como los de la judicial, tendrían abierta la posibilidad de valorar aspectos que fueron dejados por fuera en las evaluaciones ambientales y que generaron daños de significancia media o baja, y con esto también se podría establecer más claramente una responsabilidad objetiva y así, cumplirse más fielmente con lo que destaca la norma 50 constitucional. Indican que, conforme la jurisprudencia constitucional, se tiene claro que todo proyecto debe pasar por el tamiz de SETENA, cumpliendo con los controles más estrictos, al grado de que incluso se dispuso que lo ideal sería que existiera “total certeza de mínima afectación de los recursos naturales", por lo que se cuestionan que, vía reglamentaria, ello solo se haga si se trata de “impactos de alta significancia".Estiman que se trata de una visión proteccionista abusiva de quienes cometen daños ambientales, puesto que se permite que, vía reglamentaria, se establezcan solamente como daños, los impactos negativos de alta significancia, lo que es contrario con el espíritu de la norma 50 constitucional, carece de sustento técnico, y violenta el principio de actuar de buena fe. Consideran que, en ese sentido, el significado de principio reparador es regresivo y contrario al principio de progresividad y al criterio de objetivación. Ello conlleva a tener una visión antropocéntrica del desarrollo sustentable, puesto que es totalmente utilitaria y violenta las posibilidades de que las generaciones futuras puedan disfrutar un poco de lo que las actuales han aprovechado. Es decir, se violenta el principio de protección intra y extra generacional. Refieren que, es claro que, en un mundo limitado por un espacio físico que es finito, no es viable, ni puede ser de recibo que los empresarios, proyectistas y consultores irresponsables se amparen en una norma como la cuestionada, para seguir improvisando en las evaluaciones de impacto ambiental y, por ello y por lo que significa el principio del desarrollo sustentable, es necesario que se elimine la frase final de la norma cuestionada.Si bien es cierto, algunos daños ambientales producen mayor impacto que otros, esto no significa que tengan mayor o menor importancia, pues de acuerdo con el artículo 50 constitucional, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado debe ser protegido ante cualquier eventualidad, y ello conlleva a no dejar a un criterio subjetivo de relevancia la definición de lo que es o no es un daño ambiental donde no se previó esa anticipación. Con la redacción de la normativa actual, existen dos tipos de impactos negativos: los que se generan, pero fueron evaluados y tienen medidas de compensación y mitigación y los que, aunque pasaron por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, no fueron previstos, pero serían así solamente los de “alta significancia”. Señalan que esa distorsión y diferenciación debe ser eliminada, pues no tiene sustento alguno y violenta el principio de objetivación.Manifiestan que, al contrastar la norma con los principios de derecho ambiental, se concluye que la parte final es claramente regresiva y violenta la progresividad, de conformidad con el artículo 59 de la Ley Orgánica del Ambiente, donde se expresa que, sin importar lo de alta, baja o mediana significancia, si estamos ante una contaminación se deben tomar las medidas necesarias. Igualmente, la norma 2, inciso e) de la Ley Orgánica del Ambiente define los daños ambientales. Consideran irracional entender que los daños ambientales de baja o media significancia, no generan efectos sociales, económicos, culturales o éticos, lo cual es aberrante en un Estado Social y Ambiental de Derecho, que se define como protector de la biodiversidad y los ecosistemas, y que pregona el ordinal 50 constitucional. Mencionan, además, los artículos 45, 53 y 54 de la Ley de Biodiversidad y la necesidad de no dejar por fuera los impactos negativos ambientales de baja o mediana significancia. el principio de progresividad, pues este obliga al operador jurídico a aplicar las reglas de la norma más favorable y de la condición más beneficiosa para el interés público ambiental, lo anterior independientemente de su rango o nivel jerárquico, de tratarse de una norma de carácter general o especial, o de su promulgación en el tiempo.Así, en virtud del principio de progresividad, la norma ambiental posterior debe ser más rigurosa que la promulgada con anterioridad y, por tanto, debe descartarse la regla de "lex posterior derogat priori", en la medida que lo que se busca es precisamente mejorar los niveles de protección mediante la aplicación de la norma más estricta y protectora para el ambiente. En las últimas décadas se ha ido regulando y mejorando lo que concierne a la materia ambiental, y tal como lo mencionó la Sala Constitucional en el voto 2013-11088, se exige que, a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado, mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos, pues estos derechos pasan a ser inherentes a las personas. Además, cada norma promulgada debe ser cada vez más estricta buscando "proteger más" y "contaminar menos". Con la redacción actual de ese inciso cuestionado, es claro que no va a existir avance alguno en la protección ambiental.Consideran que se lesiona el principio de objetivación de la tutela ambiental, puesto que, a través de ese principio, lo que busca el sistema es eliminar la discrecionalidad en la toma de decisiones que podrían impactar negativamente la biodiversidad. Señalan que la norma impugnada es incorrecta, al considerar que solo son daños ambientales los impactos de alta significancia, contraponiéndose a este principio que establece una protección total en la cualquier circunstancia que vaya a significar un impacto negativo en la biodiversidad, y para el caso, la norma debería contemplar el impacto de mediana y baja significancia, pues estos también, a largo plazo, contribuirán a producir consecuencias nefastas e irreversibles. Reconocen que esta Sala no podría incluirlos, por escapar a sus competencias, por lo que solicitan que la frase cuestionada sea eliminada, y prácticamente se entenderían incorporados, lo cual redundaría en progresar.Igualmente, solicitan considerar que, existiendo normas expresas de rango legal, e incluso constitucional que obligan a interpretar a los daños ambientales como algo nefasto, sin establecer restricciones, la norma cuestionada es una clara transgresión al principio de reserva de ley. Piden observar las normas señaladas de la Ley de Uso Manejo y Conservación de suelos, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos y la misma Ley Orgánica del Ambiente, todas ellas en relación con los artículos 21 50 y 89 constitucionales, donde ninguna hace referencia a restringir la conceptualización de los daños ambientales únicamente a los que generan impactos significativos. Solicitan que se declare con lugar la acción.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, los accionantes señalan que esta proviene del numeral 50 constitucional, en relación con lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de un interés difuso, relativo a la protección ambiental.
3. 3Por resolución de las 11:36 horas del 19 de enero de 2016, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministro de Ambiente y Energía, a la Ministra de Salud, al Ministro de Obras Públicas y Transportes, al Ministro de Agricultura y Ganadería y al Ministro de Economía, Industria y Comercio.
4. 4Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 26, 27 y 28 del Boletín Judicial, de los días 08, 09 y 10 de febrero de 2016.
5. 5El 10 de febrero de 2016, Ana Lorena Brenes Esquivel, en su condición de Procuradora General de la República, contestó la audiencia conferida y, manifestó en resumen: a) Sobre la legitimación: la presente acción fue admitida por reunir los requisitos de los artículos 73 a 79 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, proviniendo la legitimación de los accionantes “de la defensa de intereses difusos como son los relacionados con el medio ambiente”, según lo permite el artículo 75 párrafo segundo de la Ley. La Procuraduría coincide con esta Sala en cuanto a la legitimación de los accionantes, sin que exista reparo alguno que hacer al respecto; b) Sobre el fondo del asunto: señala el artículo 3, inciso 27, del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo de 2004, la definición de daño ambiental como el “impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex-ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” De este texto, los accionantes únicamente impugnan la frase “y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA)”.Indica, el concepto de daño ambiental es usado en varias normas del mismo Reglamento, tal como los artículos 92, 93, 94, y 96, de los cuales se extrae que la realización de eventuales procedimientos sancionatorios y ejecuciones de garantías de cumplimiento generados a raíz de la producción de daños ambientales estarían viéndose directamente influenciados por la aplicación que se haga del concepto que desarrolla el inciso reglamentario impugnado. Bajo este entendido, es criterio de la Procuraduría que la frase cuestionada inserta dentro del inciso 27 del artículo 3 del Reglamento, lesiona el artículo 50 constitucional, ya que esta norma constitucional no establece ninguna distinción entre daños ambientales de baja, mediana o alta significancia, por lo que limitar la reparación de daños únicamente para aquellos que tengan una alta significancia ambiental limita injustificadamente la aplicación de dicho precepto.La existencia de la norma cuestionada en los términos de su redacción actual, imposibilita al Estado para ejecutar la garantía de cumplimiento o abrir un procedimiento sancionatorio en casos de daños de baja o mediana significancia ambiental. Asimismo, limitarse a tener únicamente como daños ambientales los de alta significancia podría incidir en que los estudios de impacto ambiental que se realicen por proyectistas y desarrolladores no tomen en cuenta en su elaboración algunos posibles impactos de baja o mediana significancia ambiental, a sabiendas de que si estos llegan a producirse en un futuro no serán considerados como daños y por lo tanto no se verán sujetos a sanciones administrativas. Esta incidencia indirecta que podría tener el texto impugnado en la elaboración poco rigurosa de estudios de impacto ambiental, podría conllevar la lesión al principio preventivo en materia ambiental que busca precisamente la acción de anticiparse a la realización de efectos dañinos sobre el ambiente, para que estos no se produzcan o sus efectos sean mínimos.Añade que la norma es omisa en cuanto a la especificación técnica de cuándo un daño “implica una alteración de alta Significancia de Impacto Ambiental”, por lo que se deja un margen abierto de discrecionalidad administrativa muy amplio, lo que podría contradecir el principio de objetivación. Considera que, llegar a determinar la línea de distinción entre un daño con alteración de alta significancia de impacto ambiental, con uno que sea de media significancia puede ser tan sutil, que casos de daño ambiental severo podrían quedar sin consecuencias sancionatorias o reparadoras a nivel administrativo por la simple interpretación del operador jurídico. Indica que el principio de objetivación de la tutela ambiental podría haberse contrariado al haberse introducido el texto actual del inciso 27 del artículo 3 del Reglamento –siendo que el Decreto No. 32734 de 09 de agosto de 2005, que modificó el texto del inciso 26 –hoy 27 al haberse corrido la numeración mediante el Decreto No. 37803 de 25 de junio del 2013- sin ningún tipo de justificación técnica, ya que en ningún momento se indican cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental, limitándose a indicar en su considerando tercero que la modificación a varios de sus artículos “busca corregir algunos aspectos de la norma que son necesarios para concretar un procedimiento más claro, transparente, ágil, moderno y confiable, para la presentación y revisión de Evaluaciones de Impacto Ambiental ante la SETENA.” Señala que la norma cuestionada con su redacción original definía “daño ambiental” como aquel “impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (ex – ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una destrucción o alteración irreversible de la calidad ambiental del factor involucrado, en relación con el uso o los usos para los que están destinados”.Manifiesta que es difícil realizar un análisis en punto a si se violentó el principio de no regresión ambiental entre ambas normas, en tanto las dos limitan el concepto de daño ambiental, pero a supuestos distintos. La original utilizaba el criterio de la irreversibilidad de la calidad ambiental del factor involucrado, mientras que la vigente lo hace usando el de la significancia del impacto ambiental. Añade que si se toma en cuenta no la norma reglamentaria reformada, sino la propia Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 04 de octubre de 1995, sí podría considerarse que existe regresión en materia ambiental, en tanto aquella, de fecha de promulgación anterior a la del Decreto No. 31849, supedita las sanciones administrativas, incluyendo la ejecución de la garantía de cumplimiento, a la existencia de conductas dañinas al ambiente, sin restringirlas a que conlleven una alteración de alta Significancia de Impacto Ambiental.De lo anterior, la violación del principio de regresión en materia ambiental conllevaría también la del principio de progresividad, al existir un derecho fundamental reconocido que, lejos de fortalecerse mediante mejores normas que lo garanticen, se ha visto restringido sin aparente justificación alguna. Algo similar cabría decir del principio de reserva de ley, en tanto se limita un derecho fundamental por vía reglamentaria y no legislativa, amén de que la norma cuestionada fija un criterio restrictivo de daño ambiental que la ley no estipula. Considera que la parte accionante no hace una explicación de cómo el texto actual del inciso 27 del artículo 3 del Reglamento general sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental vulnera el principio precautorio y de derecho sustentable, por lo que omite hacer un análisis de constitucionalidad en cuanto a ellos, considerando suficientes los criterios expuestos para acoger la acción.
6. 6El 29 de enero de 2016, Carlos Segnini Villalobos, en su calidad de Ministro de Obras Públicas y Transportes, contestó la audiencia conferida, y manifestó, en resumen, que el decreto del cual se cuestiona la constitucionalidad, denominado “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental”, data del 24 de mayo del 2004, técnicamente fue elaborado por funcionarios del MINAE, y a ellos correspondió únicamente el papel de co-suscriptor, por ser de su interés lo atinente a dichos procedimientos de evaluación, tratándose de procesos constructivos en materia de obras públicas. Indica que, sin perjuicio del criterio técnico por parte del MINAE como gestor de la normativa en cuestión, no es el texto íntegro de la expresión final del inciso 27 del artículo 3 del Decreto impugnado, el que presentaría roces eventuales con la Constitución, sino únicamente la expresión “alta”, ya que materialmente, toda alteración al ambiente debería tener, en estricto rigor, “significancia de impacto ambiental” y las graduaciones de alta, mediana o baja, dependen de muchos factores diferentes, sin que dejen de ser alteraciones al ambiente.Considera que, en aras de alcanzar una efectiva y real concreción al principio reparador, así como de aspirar a una verdadera tutela al ambiente, se podría reformar el referido reglamento, a fin de suprimir la expresión “alta”, adaptándose la redacción de dicho inciso, así como el texto íntegro de ese cuerpo normativo, especialmente la definición correlativa de “Significancia de Impacto Ambiental (SIA)” al concepto general de alteración al ambiente, independientemente de su grado, sin perjuicio de que adicionalmente, por ejemplo, pueda establecerse una clasificación tripartita de la significancia en alta, media o baja, si se tratare de alguna utilidad práctica en materia de tutela al ambiente. Estima que no resulta en sí misma inconstitucional la expresión “(…) y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA)”, siendo que el único error técnico que podría concurrir sería en cuanto al uso del vocablo “alta”, de manera tal que bastaría con su supresión para que la norma resulte enteramente armónica con las normas y principios que tutelan el ambiente.
7. 7El 9 de febrero de 2016, Édgar E. Gutiérrez Espeleta, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, contestó la audiencia conferida adhiriéndose a los mismos términos del oficio SG-AJ-123-2016 del 03 de febrero del 2016, remitido por SETENA a esta acción, y en el cual solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo. En ese oficio, se indica, lo siguiente: “Primero: Sobre las competencias de la SETENA. En aplicación del artículo 50 de la Constitución Política de la República Costa Rica y el derecho de la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se crea la Ley N° 7554 de 1995 (Ley Orgánica del Ambiente de 1995), por medio de la cual, en su artículo 17 se establece un mecanismo de control predictivo para regular las actividades productivas en función de la protección del medio ambiente, denominado Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), tal que:

Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuales actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.

Asimismo, se crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como un órgano de Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), esto según el artículo 84 de la Ley N° 7554 de 1995, que señala:

Se crea la Secretaría Técnica Nacional, como órgano de desconcentración máxima de Ministerio de Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental será entre otros armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos.

Con base en los artículos citados, se desprende que la función de la SETENA es la aprobación previa de los EIA para las actividades, obras o proyectos que se pretendan desarrollar, la cual se materializa en la obtención de una licencia ambiental denominada "Viabilidad o Licencia Ambiental" (VLA), la cual el artículo 3 inciso 64 de Decreto N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 2004 (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental del 2004), la define como:

Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA): Representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de su Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA.

Segundo: La definición de Daño Ambiental contenida en el DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, no puede descontextualizarse del proceso de Evaluación Ambiental que regula el propio reglamento, en este sentido aplica solo para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental y no afecta otra normativa, como parece interpretar el accionante. Bajo esta lógica la definición parte del hecho que existe una Evaluación de Impacto Ambiental, que fue presentada y debidamente aprobada por la SETENA, donde se identificó previamente los posibles impactos que tendría el proyecto; donde para cada impacto identificado como significativo, se le debió proponer la medida o medidas control ambiental pertinentes. El proceso de Evaluación Ambiental está ideado para identificar y clasificar los impactos en el ambiente, clasificando los impactos desde un punto meramente técnico y en exclusivo para este proceso en bajo, mediano y alta significancia.

El definir medidas de control ambiental para impactos de alta significancia, responde a un sistema de valoración que considera aspectos físicos, biológicos y sociales, a los cuales se les definió un puntaje especifico, en concordancia con la sección V del DE32712-MINAE, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II. Para el puntaje igual o superior a 6, deberán implementarse las medidas de prevención, mitigación, corrección o compensación, que permita armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos, de tal manera que se cumpla de esta manera con el mandato del artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente. Las definiciones de las medidas de control ambiental, se encuentran contenidas dentro del anexo 9 del DE-32712-MINAE e indican textualmente:

1. Medidas de Compensación: Son aquellas acciones destinadas a compensar, todo aquello que fuere dañado en forma irreversible, por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad.

2. Medidas de Mitigación: Son aquellas acciones destinadas a disminuir los impactos ambientales y sociales negativos ocasionados por la ejecución de un proyecto obra o actividad y su posterior operación, y que deben ser aplicadas al área del proyecto, obra o actividad y a su área de influencia.

3. Medidas de Prevención: Son aquellas acciones destinadas a evitar la ocurrencia de impactos negativos causados por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad y que deben ser aplicadas al área del proyecto, obra o actividad y al área de influencia.4. Medidas de Restauración o Recuperación: Son aquellas acciones destinadas a propiciar la recuperación de los recursos naturales, ecosistemas y hábitats alterados a partir de la realización de un proyecto, obra o actividad recreando en la medida posible, la estructura y función originales, de conformidad con el conocimiento de las condiciones previas.

La metodología de valoración de la Significancia de Impacto Ambiental contenida en el DE-32712-MINAE, valora todos los posibles impactos del proyecto, pero al asignarle el puntaje a cada impacto, determina que cuando el impacto no es de alta significancia, el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria para mantener el proyecto en un ambiente controlado, esto debido a que este tipo de impactos ya están incorporados dentro de otras legislaciones, servicios públicos o son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos. Por este motivo, aunque la alteración no califique como significativa, no quiere decir que no fue objeto de análisis o que la SETENA no la analizó, o no le dé el seguimiento pertinente a los impactos determinados como de baja significancia. El formulario D1 está diseñado para categorizar los impactos que puedan existir, según una condición previamente analizada, por ejemplo en el apartado de desechos sólidos, 3.3.1 del mismo, que es un impacto a valorar en todo proyecto, el desarrollador deberá según la naturaleza del mismo y su ubicación, marcar la opción que se ajuste.

Por ejemplo, si el proyecto se ubica en área urbana, y ya existe un sistema de disposición de desechos sólidos autorizado, a la hora de marcar la opción que corresponda, sea que ya existe dicho sistema, la significancia se marcará en verde o sea baja significancia, lo que implica que no se debe realizar ninguna otra medida de mitigación adicional, ya que de por si el sistema previó el amortiguamiento de ese impacto, por medio del sistema de recolección de desechos municipal. En ese caso la SETENA debe corroborar de la existencia de dicho servicio, para tener el impacto como valorado y mitigado. Ahora bien, si no existiera dicho servicio por alguna circunstancia, se marcará en rojo (alta significancia), para lo cual deberá establecerse alguna medida específica de mitigación o compensación. Tercero: Adicional al tema anterior, los recurrentes descontextualizan también que existe un proceso de auditoría y seguimiento ambiental, en el cual la SETENA verifica el cumplimiento de los compromisos ambientales asumidos por el desarrollador; y a las medidas ambientales de la evaluación ambiental preliminar, de donde es calculada la Significancia de Impacto Ambiental, así como del instrumento de evaluación ambiental final.

Es preciso indicar que este proceso de seguimiento ambiental permite a la SETENA no solamente corroborar las medidas de control ambiental determinadas como de alta significancia, si no también garantizar que los impactos determinados como de baja significancia, permanecen en la misma condición, cuando el proyecto está siendo ejecutado o se encuentra en la etapa de operación según sea el caso. El DE-31849-MNAE reconoce su artículo 3 inciso 37 que la evaluación de impacto ambiental, incluye tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el control y seguimiento ambiental de la actividad obra o proyecto, a través de los compromisos ambientales establecidos. Por tanto, en la evaluación ambiental inicial son identificados los impactos como de baja y alta significancia, posteriormente la elaboración del instrumento de evaluación final permite proponer las medidas ambientales para prevenir, mitigar o compensar los impactos y finalmente en el proceso de seguimiento ambiental, garantizar el cumplimiento del inciso b, c, d y i artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, a saber:

Artículo 84.- Funciones de la Secretaría Técnica. Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:

"…b) Recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las técnicamente convenientes para recuperarlo.

• c)Atender e investigar las denuncias que se le presenten en lo relativo a la degeneración o al daño ambiental.
• d)Realizar las inspecciones de campo correspondientes antes de emitir sus acuerdos" Cuarto: Debe considerarse que si un proyecto no cuenta con la Viabilidad (Licencia) Ambiental y el mismo está siendo ejecutado o se encuentra en operación; por competencias diferentes a las conferidas a la SETENA en el campo ambiental, sería al Tribunal Ambiental Administrativo a quien le correspondería valorar este daño, desde la perspectiva de sus responsabilidades; en apego a las funciones asignadas a este tribunal en el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente.

Artículo 111.- Competencia del Tribunal. El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:

• a)Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
• b)Conocer tramitar y resolver; de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
• c)Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
• d)Las resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo serán irrecurribles y darán por agotada la vía administrativa.
• e)Establecer las multas, en sede administrativa, por infracciones a la Ley para la gestión integral de residuos y cualquier otra ley que así lo establezca (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 58 aparte c) de la ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 del 24 de junio de 2010).

Por otro lado, el artículo 54 del decreto ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC establece:

“Artículo 54.-Traslado de la Denuncia Ambiental. En caso de que no exista expediente en la SETENA de la actividad, obra o proyecto en el que se han llevado a cabo los hechos que se desean denunciar, ésta deberá remitir la denuncia al Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) para su conocimiento y resolución, de conformidad del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente. El Tribunal Ambiental Administrativo, tal como lo dispone el artículo 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, cuando así lo amerite, debe asesorarse por la SETENA”.

En estos casos, este Tribunal tendrá la potestad, de aplicar una definición mucho más genérica para determinación de daño ambiental, como la contenida en el inciso c) artículo 3 del DE-34433:

• c)Daño ambiental: Es el resultado de la alteración o destrucción, intencional o no, producto de impactos negativos, de alguna actividad humana o de origen natural que afecta, interrumpe o destruye los componentes de los ecosistemas alterando su función y estructura en forma reversible o irreversible.

Quinto: Debido a que el recurso se basa en argumentos conceptuales de la definición de daño ambiental, más que en demostrar técnicamente la desprotección del ambiente bajo el procedimiento normado y por ende el accionar violatorio del artículo 50 de la Constitución Política por parte de la SETENA, al aplicar la definición de daño ambiental, es necesario aclarar, que los recurrentes realizan un uso inadecuado e indiscriminado de lo que señalan como Significancia e Importancia del impacto ambiental. Conceptos que son diferentes y son utilizados en diferentes momentos del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. Debido a esto es necesario aclararle a la Sala Constitucional y a los recurrentes la diferencia que existe entre ambos conceptos: 1. En concordancia con el artículo 10 del DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, la Significancia de Impacto Ambiental es el puntaje final obtenido al llenar el Formulario de Evaluación Ambiental DI, que forma parte de la Evaluación Ambiental Preliminar y que permite seleccionar el instrumento de evaluación ambiental que será utilizado finalmente. 2. La importancia del impacto es, en concordancia con el Manual de Evaluación de Impacto Ambiental parte IV anexo 2 Instructivo para la Valoración de Impactos Ambientales inciso 3.3 del DE-32966-MINAE:

"La importancia del impacto es pues, la relación mediante la cual se mide cualitativamente el impacto ambiental, en función tanto del grado de incidencia o intensidad de la alteración producida, como la caracterización del efecto, que responde a su vez a una serie de atributos de tipo cualitativo, tales como extensión, tipo de efecto, plazo de manifestación, persistencia, reversibilidad, recuperabilidad sinergia, acumulación y periodicidad...” La determinación de esta importancia, se incluye como parte del proceso para la determinación de la Viabilidad (Licencia) Ambiental, en la elaboración del instrumento de evaluación. Por este motivo, el uso poco claro de estos dos términos, no permite evidenciar con claridad, cuál es el fondo técnico del reclamo, y da a entender que no existe un conocimiento del fondo del decreto y por ende del proceso de Evaluación Ambiental propiamente dicho, tratando de interpretar legalmente un proceso meramente técnico. Sexto: Todas las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) en la SETENA, tienen un carácter predictivo, así lo reconoce el DE-3 1849-SETENA en su artículo 122:

Aplicación del instrumento del EIA. Debido a que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un instrumento predictivo de la Gestión Ambiental que realiza el Estado ...

Es por este motivo que existe un seguimiento ambiental del proyecto, a través de lo que el DE-31849-MINAE artículo 3 inciso 49 denomina Instrumentos y Medios de Control y Seguimiento Ambiental (ICOS), con los cuales puede ser verificado, si las medidas de control ambiental están evitando o minimizando de manera adecuada el impacto ambiental, donde el proceso de evaluación ambiental es continuo y dinámico. Siendo que la Evaluación Ambiental es predictiva, muy probablemente las medidas de control ambiental establecidas en el Plan de Gestión Ambiental PGA inicial, deban cambiar y ajustarse, esto debido a que la realidad del proyecto cuando es realizado mostrará aspectos sujetos a revisión o bien la aparición de impactos no previstos por imprevisibilidad, de manera que por su propia naturaleza el PGA es dinámico y revisable, y en consecuencia en la etapa de ejecución del proyecto es factible modificarlo e incluso incorporar nuevas medidas no previstas.

El proceso de seguimiento ambiental verifica que los impactos determinados como baja significancia o importancia, estén siendo contenidos de manera adecuada en la ejecución del proyecto, sin embargo existe la posibilidad según se explicó, que pueda encontrase algún impacto no contemplado originalmente en la identificación inicial y esto es lo que regula el artículo 3 inciso 27. En este caso a través de proceso de seguimiento ambiental, se garantiza que aunque sea de baja significancia o importancia, se cuenta con la medida de control ambiental pertinente para su contención, que según se expuso son aquellas que no requieren medidas adicionales a las planteadas originalmente en el proyecto. Para mayor claridad y basándonos en el mismo ejemplo de los desechos sólidos, bajo el supuesto (solo para efectos ilustrativos), que dicho proyecto hubiere omitido valorar de previo este componente ambiental, y en la etapa de seguimiento se identificara la omisión, siempre seguiría siendo impacto bajo, porque el sistema de disposición de desechos sólidos, que no sería más que la medida de mitigación a implementar, existe de por sí y siempre que sea utilizado adecuadamente, no se valora como daño para los efectos propios de la SETENA, bajo la lógica técnica de la estructura del Proceso de Evaluación Ambiental.

Ahora bien bajo el mismo escenario ese impacto puede cambiar de bajo a alta, si por ejemplo se determinara que aun y cuando existe la medida de mitigación, la misma no se utiliza y la disposición de los desechos sólidos se realiza de manera no adecuada, generando contaminación, caso en el cual dicho impacto por la dinámica propia del proceso de Evaluación, se transforma de baja a alta significancia ambiental, de manera que no existe ninguna desprotección al ambiente, ni violación alguna al artículo 50 Constitucional. En consecuencia, en la eventualidad de impactos ambientales de alta significancia o importancia que no fueron evaluados en etapas previas y aparecen durante la ejecución u operación del proyecto, también es posible a través del proceso de seguimiento y auditoría ambiental a cargo de la SETENA, solicitar aplicar las medidas de control ambiental necesarias para minimizar o atenuar los impactos, ya que en estos casos a diferencia de los de baja significancia no pueden ser absorbidos como parte del planteamiento original con que fue otorgada la Viabilidad (Licencia) Ambiental.

Al evaluarse estos nuevos impactos, la normativa pretendió lejos de desproteger al ambiente, otorgarles un carácter especial, donde por la definición de daño ambiental contenida dentro del DE-31849-MINAE y adicionalmente en el artículo 96 del mismo Decreto Ejecutivo, determinar por medio de un procedimiento investigativo ordinario, dicho daño, con todas las consecuencias legales de la acción u omisión en contra del ambiente. Sétimo: Está claro que de conformidad con los artículos 17, 83 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, SETENA tiene la competencia para determinar cuáles proyectos, formas e instrumentos de evaluación ambiental aplica, basado en criterios técnicos previamente definidos en este caso por los reglamentos internos, dicha facultad ha sido reconocida por la Sala Constitucional, en diversos votos, a saber: “Sobre la importancia de la viabilidad ambiental, los estudios de impacto ambiental y el procedimiento que debe observarse.

El reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la aplicación del referido principio precautorio, y el consecuente desarrollo normativo en materia de protección ambiental, impone el cumplimiento de diferentes requisitos y procedimientos que permiten a la administración conocer el impacto real que la ejecución de actividades y obras -públicas o privadas- puede tener sobre el ambiente, para una vez adquirida la certeza correspondiente, autorizar o improbar su realización. Es así como el ordenamiento interno crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental SETENA-, dependencia administrativa a la que le corresponde el otorgamiento de la viabilidad ambiental de los proyectos, una vez que se cumpla el procedimiento establecido -ver artículo diecisiete de la Ley Orgánica del Ambiente-, mediante resoluciones fundamentadas donde se analice de manera pormenorizada la situación planteada.

La realización de las evaluaciones ambientales ha sido reconocida por esta Sala igualmente como un principio rector en materia ambiental, de donde resulta que su observancia y aplicación es irrestricta para asegurar la debida protección del ambiente. Así, mediante sentencia número 2003-6322, de las catorce horas catorce minutos del tres de julio de dos mil tres, definió la Sala que: "5.-de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras: Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos externos que provoquen en el ambiente características negativas, tanto para la diversidad biológica -comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada en la salud o bienestar del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico.

Por ello, este principio (de la realización previa del estudio de impacto ambiental) se constituye en corolario del principio anterior, y teniendo especial importancia su realización para todas las "[..] actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos." (Artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco). Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.

A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional -artículo 50-, y en la Ley -artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos)." Sentencia: 03114 Expediente:10-005001-0007-C0 Fecha: 11/03/2011 Hora: 09:03:00 am. En conclusión, debe ser solicitado que se desestime el recurso discutido en todos sus extremos, ya que el criterio de los recurrentes aísla el concepto de Daño Ambiental de todo el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental y demás legislación ambiental conexa y por otra parte, el mal uso de conceptos normados, hace imposible para el personal técnico de esta Secretaría, determinar dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, donde y porqué los recurrentes identifican operativamente, que el concepto contenido en el inciso 27 artículo 3, desprotege y riñe con el cumplimiento de artículo 50 de la Constitución Política, careciendo los accionantes de sustento técnico que le de contenido a sus alegatos, siendo los mismos sesgados y valorados desde el desconocimiento del proceso técnico de evaluación ambiental propiamente dicho, extrapolando los efectos a otros procesos de valoración de daño ambiental competencia de otros órganos estatales." Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta. 8.- El 11 de febrero de 2016, Fernando Llorca Castro, en su condición de Ministro de Salud, contestó la audiencia conferida, y manifestó que, como se trata de un decreto ejecutivo que se firmó en conjunto con el Ministerio de Ambiente y Energía, institución promotora del decreto accionado, y ese ministerio le solicitó informe a SETENA para dar respuesta, la cual se pronunció en los términos del oficio SG-AJ-123-2016 del 03 de febrero de 2016, se adhiere igualmente a lo ahí contestado.

Agrega que, en cuanto a las competencias de este ministerio, es importante manifestar que el derecho a la salud se bifurca en dos vertientes, la primera para exigir abstenciones e imponer límites a la injerencia de los particulares y de los poderes públicos, y la otra, para exigir acciones del Estado para que su actuación no menoscabe, en lo más mínimo, ese derecho. Por otra parte, es un derecho inherente a la dignidad de la persona, por tanto, universal y se convierte en un derecho autónomo, pero también un derecho que por extensión se vincula directamente con el derecho a la vida; entonces, el derecho a la salud es un derecho fundamental reconocido por el Derecho de la Constitución. Razón por la cual este Ministerio, como ente rector de la salud de la población, es el encargado en representación del Poder Ejecutivo y del Estado, de la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud; por lo que la competencia rectora de este Ministerio debe conducir a la articulación, fortalecimiento y modernización de las políticas, la legislación, los planes, programas y proyectos, así como a la movilización y sinergia de la fuerzas sociales, institucionales y comunitarias que impactan los determinantes de la salud de la población.

De lo argumentado por los accionantes, de que daño ambiental sería solo aquel que alcanzara altos niveles negativos o alta significancia de impacto ambiental, dejando de lado los daños bajos o medios que se puedan provocar, todo esto sin sustento técnico, indica que, de conformidad con el numeral 50 de nuestra Constitución Política y el derecho de la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se creó la Ley n.° 7554 de 1995 (Ley Orgánica del Ambiente de 1995), por medio de la cual, en su articulo 17, se establece un mecanismo de control predictivo para regular las actividades productivas en función de la protección del medio ambiente, denominado Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), y a su vez, se creó la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como un órgano del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), esto según el ordinal 84 de la misma ley 7554, y dentro de las funciones de la SETENA está la aprobación previa de los EIA para las actividades, obras o proyectos que se pretendan desarrollar, la cual se materializa en la obtención de una licencia ambiental denominada "Viabilidad o Licencia Ambiental" (VLA), definida por el artículo 3 inciso 64 del mismo Decreto n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 2004 que aquí se está impugnando, como "la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.

Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de su Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA”; así que, se tiene certeza con esto, que la SETENA es el órgano técnico nacional encargado de determinar si las actividades productivas, sean pequeñas, medianas o grandes, son peligrosas para el ambiente, y si en caso de que se determine que el daño ambiental es grave o de alta significancia no se autorizará la viabilidad ambiental. Así que no llevan razón los accionantes y; por ende, debe ser rechazada esta acción de inconstitucionalidad, al indicar que no se cuenta con criterio técnico ni razón objetiva para incorporar en la última línea del artículo 3 inciso 27) del decreto ejecutivo en cuestión lo siguiente: “…y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA)." Bajo esta misma línea de pensamiento, agrega que el proceso de Evaluación Ambiental está ideado para identificar y clasificar los impactos en el ambiente, clasificando estos impactos desde un punto meramente técnico y en exclusivo para este proceso en baja, mediana y alta significancia.

El definir medidas de control ambiental para impactos de alta significancia, responde a un sistema de valoración que considera aspectos físicos, biológicos y sociales, a los cuales se les definió un puntaje específico, en concordancia con la sección V del DE-32712-MINAE, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II. Para el puntaje igual o superior a 6, deberán implementarse las medidas de prevención, mitigación. corrección o compensación, que permita armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos, de tal manera que se cumpla con el mandato del artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente. En el informe transcrito de la SETENA, se describen las medidas de control ambiental para un mejor entendimiento y respaldo de lo dicho por el Poder Ejecutivo en cuanto a esta acción de inconstitucionalidad se refiere. En cuanto a la metodología de valoración de la Significancia de Impacto Ambiental contenida en el DE-32712-MINAE, la cual valora todos los posibles impactos del proyecto, pero le asigna puntaje a cada impacto, determina que cuando el impacto no es de alta significancia, el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria para mantener el proyecto en un ambiente controlado, esto debido a que este tipo de impactos ya están incorporados dentro de otras legislaciones, servicios públicos o son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos.

Por este motivo, aunque la alteración no califique como significativa, no quiere decir que no fue objeto de análisis o que la SETENA no la analizó, o no le dé el seguimiento pertinente a los impactos determinados como de baja o media significancia. Afirma que, eso demuestra que no llevan razón los aquí accionantes, y que las instituciones encargadas de proteger el ambiente y cumplir lo estipulado en el cardinal 50 constitucional, sí realizan su labor y no existen vicios en el cumplimiento, ni abusos de potestad reglamentaria para tomarse atribuciones y dejar desprotegido al ambiente. El informe de SETENA referido, es más explícito y claramente enriquecedor de cómo esta realiza sus evaluaciones de impacto ambiental y otorga las viabilidades ambientales a las personas solicitantes, eso sí, siempre garantizando el cumplimiento del numeral 50 de la Constitución Política, fiscalizando que el ambiente sea lo menos dañado posible, se conserve de forma sana y ecológicamente equilibrado, por el bien de los habitantes, tanto presentes como futuros. Solicita que se declare sin lugar la acción.

1. 9El 11 de febrero de 2016, Luis Felipe Arauz Cavallini, en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería, contestó la audiencia conferida y manifestó que ese ministerio no es el órgano competente para conocer, determinar, prever y evaluar ex ante los impactos negativos que eventualmente puedan provocar los diversos proyectos, actividades u obras al medio ambiente y; por ende, tomar una resolución final sobre un caso específico, no es labor de este ministerio, sino que le corresponderá a SETENA evaluar y analizar jurídicamente lo que se impugna.
2. 10El 29 de febrero de 2016, Welmer Ramos González, en su condición de Ministro de Economía, Industria y Comercio, contestó la audiencia conferida y, señala, que el Decreto Ejecutivo n.° 31849 “Reglamento General sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental (EIA)” recopiló cada uno de los principios ambientales enunciados en el voto número 2002-01220, en donde vía reglamentaria, no solo indicó el procedimiento a seguir, sino también el deber tanto de los administrados como de los Gobiernos Locales de buscar el equilibrio ambiental. En ese sentido, el Poder Ejecutivo fue atinado en establecer definiciones claras para el administrado, siendo que, desde el punto de vista de la Mejora Regulatoria, se consideraron cada una de ellas, y no existiendo en ese entonces problema alguno de exceso reglamentario. Literalmente señala que, a través de la emisión del Decreto 31849, el Poder Ejecutivo pretendió el evitar rezagados en materia de protección del medio ambiente como derecho fundamental, y particularmente ante el dinamismo y velocidad de los fenómenos ambientales.Precisamente con esta idea, el decreto emitido y más aún el inciso -artículo 3, inciso 27)- cuestionado, en ningún momento rebasó los límites de la discrecionalidad administrativa. Considera que, en la definición impugnada, el Poder Ejecutivo se ajustó a lo dispuesto en el artículo 2, inciso c) de la Ley 7554, Ley Orgánica del Ambiente, y a los principios precautorio y preventivo en materia ambiental.
3. 11Mediante escrito presentado ante esta Sala a las 10:11 horas del 09 de febrero de 2016, Marco Vinicio Arroyo Flores, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental solicita se le tenga como coadyuvante pasivo dentro de este proceso, con base en las siguientes consideraciones: “Primero: Sobre las competencias de la SETENA. En aplicación del artículo 50 de la Constitución Política de la República Costa Rica y el derecho de la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se crea la Ley N° 7554 de 1995 (Ley Orgánica del Ambiente de 1995), por medio de la cual, en su artículo 17 se establece un mecanismo de control predictivo para regular las actividades productivas en función de la protección del medio ambiente, denominado Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), tal que:

Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuales actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.

Asimismo, se crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como un órgano de Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), esto según el artículo 84 de la Ley N° 7554 de 1995, que señala:

Se crea la Secretaría Técnica Nacional, como órgano de desconcentración máxima de Ministerio de Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental será entre otros armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos.

Con base en los artículos citados, se desprende que la función de la SETENA es la aprobación previa de los EIA para las actividades, obras o proyectos que se pretendan desarrollar, la cual se materializa en la obtención de una licencia ambiental denominada "Viabilidad o Licencia Ambiental" (VLA), la cual el artículo 3 inciso 64 de Decreto N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 2004 (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental del 2004), la define como:

Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA): Representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de su Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA.

Segundo: La definición de Daño Ambiental contenida en el DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, no puede descontextualizarse del proceso de Evaluación Ambiental que regula el propio reglamento, en este sentido aplica solo para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental y no afecta otra normativa, como parece interpretar el accionante. Bajo esta lógica la definición parte del hecho que existe una Evaluación de Impacto Ambiental, que fue presentada y debidamente aprobada por la SETENA, donde se identificó previamente los posibles impactos que tendría el proyecto; donde para cada impacto identificado como significativo, se le debió proponer la medida o medidas control ambiental pertinentes. El proceso de Evaluación Ambiental está ideado para identificar y clasificar los impactos en el ambiente, clasificando los impactos desde un punto meramente técnico y en exclusivo para este proceso en bajo, mediano y alta significancia.

El definir medidas de control ambiental para impactos de alta significancia, responde a un sistema de valoración que considera aspectos físicos, biológicos y sociales, a los cuales se les definió un puntaje especifico, en concordancia con la sección V del DE32712-MINAE, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II. Para el puntaje igual o superior a 6, deberán implementarse las medidas de prevención, mitigación, corrección o compensación, que permita armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos, de tal manera que se cumpla de esta manera con el mandato del artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente. Las definiciones de las medidas de control ambiental, se encuentran contenidas dentro del anexo 9 del DE-32712-MINAE e indican textualmente:

1. Medidas de Compensación: Son aquellas acciones destinadas a compensar, todo aquello que fuere dañado en forma irreversible, por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad.

2. Medidas de Mitigación: Son aquellas acciones destinadas a disminuir los impactos ambientales y sociales negativos ocasionados por la ejecución de un proyecto obra o actividad y su posterior operación, y que deben ser aplicadas al área del proyecto, obra o actividad y a su área de influencia.

3. Medidas de Prevención: Son aquellas acciones destinadas a evitar la ocurrencia de impactos negativos causados por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad y que deben ser aplicadas al área del proyecto, obra o actividad y al área de influencia.4. Medidas de Restauración o Recuperación: Son aquellas acciones destinadas a propiciar la recuperación de los recursos naturales, ecosistemas y hábitats alterados a partir de la realización de un proyecto, obra o actividad recreando en la medida posible, la estructura y función originales, de conformidad con el conocimiento de las condiciones previas.

La metodología de valoración de la Significancia de Impacto Ambiental contenida en el DE-32712-MINAE, valora todos los posibles impactos del proyecto, pero al asignarle el puntaje a cada impacto, determina que cuando el impacto no es de alta significancia, el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria para mantener el proyecto en un ambiente controlado, esto debido a que este tipo de impactos ya están incorporados dentro de otras legislaciones, servicios públicos o son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos. Por este motivo, aunque la alteración no califique como significativa, no quiere decir que no fue objeto de análisis o que la SETENA no la analizó, o no le dé el seguimiento pertinente a los impactos determinados como de baja significancia. El formulario D1 está diseñado para categorizar los impactos que puedan existir, según una condición previamente analizada, por ejemplo en el apartado de desechos sólidos, 3.3.1 del mismo, que es un impacto a valorar en todo proyecto, el desarrollador deberá según la naturaleza del mismo y su ubicación, marcar la opción que se ajuste.

Por ejemplo, si el proyecto se ubica en área urbana, y ya existe un sistema de disposición de desechos sólidos autorizado, a la hora de marcar la opción que corresponda, sea que ya existe dicho sistema, la significancia se marcará en verde o sea baja significancia, lo que implica que no se debe realizar ninguna otra medida de mitigación adicional, ya que de por si el sistema previó el amortiguamiento de ese impacto, por medio del sistema de recolección de desechos municipal. En ese caso la SETENA debe corroborar de la existencia de dicho servicio, para tener el impacto como valorado y mitigado. Ahora bien, si no existiera dicho servicio por alguna circunstancia, se marcará en rojo (alta significancia), para lo cual deberá establecerse alguna medida específica de mitigación o compensación. Tercero: Adicional al tema anterior, los recurrentes descontextualizan también que existe un proceso de auditoría y seguimiento ambiental, en el cual la SETENA verifica el cumplimiento de los compromisos ambientales asumidos por el desarrollador; y a las medidas ambientales de la evaluación ambiental preliminar, de donde es calculada la Significancia de Impacto Ambiental, así como del instrumento de evaluación ambiental final.

Es preciso indicar que este proceso de seguimiento ambiental permite a la SETENA no solamente corroborar las medidas de control ambiental determinadas como de alta significancia, si no también garantizar que los impactos determinados como de baja significancia, permanecen en la misma condición, cuando el proyecto está siendo ejecutado o se encuentra en la etapa de operación según sea el caso. El DE-31849-MNAE reconoce su artículo 3 inciso 37 que la evaluación de impacto ambiental, incluye tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el control y seguimiento ambiental de la actividad obra o proyecto, a través de los compromisos ambientales establecidos. Por tanto, en la evaluación ambiental inicial son identificados los impactos como de baja y alta significancia, posteriormente la elaboración del instrumento de evaluación final permite proponer las medidas ambientales para prevenir, mitigar o compensar los impactos y finalmente en el proceso de seguimiento ambiental, garantizar el cumplimiento del inciso b, c, d y i artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, a saber:

Artículo 84.- Funciones de la Secretaría Técnica. Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:

"…b) Recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las técnicamente convenientes para recuperarlo.

• c)Atender e investigar las denuncias que se le presenten en lo relativo a la degeneración o al daño ambiental.
• d)Realizar las inspecciones de campo correspondientes antes de emitir sus acuerdos" Cuarto: Debe considerarse que si un proyecto no cuenta con la Viabilidad (Licencia) Ambiental y el mismo está siendo ejecutado o se encuentra en operación; por competencias diferentes a las conferidas a la SETENA en el campo ambiental, sería al Tribunal Ambiental Administrativo a quien le correspondería valorar este daño, desde la perspectiva de sus responsabilidades; en apego a las funciones asignadas a este tribunal en el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente.

Artículo 111.- Competencia del Tribunal. El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:

• a)Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
• b)Conocer tramitar y resolver; de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
• c)Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
• d)Las resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo serán irrecurribles y darán por agotada la vía administrativa.
• e)Establecer las multas, en sede administrativa, por infracciones a la Ley para la gestión integral de residuos y cualquier otra ley que así lo establezca (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 58 aparte c) de la ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 del 24 de junio de 2010).

Por otro lado, el artículo 54 del decreto ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC establece:

“Artículo 54.-Traslado de la Denuncia Ambiental. En caso de que no exista expediente en la SETENA de la actividad, obra o proyecto en el que se han llevado a cabo los hechos que se desean denunciar, ésta deberá remitir la denuncia al Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) para su conocimiento y resolución, de conformidad del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente. El Tribunal Ambiental Administrativo, tal como lo dispone el artículo 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, cuando así lo amerite, debe asesorarse por la SETENA”.

En estos casos, este Tribunal tendrá la potestad, de aplicar una definición mucho más genérica para determinación de daño ambiental, como la contenida en el inciso c) artículo 3 del DE-34433:

• c)Daño ambiental: Es el resultado de la alteración o destrucción, intencional o no, producto de impactos negativos, de alguna actividad humana o de origen natural que afecta, interrumpe o destruye los componentes de los ecosistemas alterando su función y estructura en forma reversible o irreversible.

Quinto: Debido a que el recurso se basa en argumentos conceptuales de la definición de daño ambiental, más que en demostrar técnicamente la desprotección del ambiente bajo el procedimiento normado y por ende el accionar violatorio del artículo 50 de la Constitución Política por parte de la SETENA, al aplicar la definición de daño ambiental, es necesario aclarar, que los recurrentes realizan un uso inadecuado e indiscriminado de lo que señalan como Significancia e Importancia del impacto ambiental. Conceptos que son diferentes y son utilizados en diferentes momentos del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. Debido a esto es necesario aclararle a la Sala Constitucional y a los recurrentes la diferencia que existe entre ambos conceptos: 1. En concordancia con el artículo 10 del DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, la Significancia de Impacto Ambiental es el puntaje final obtenido al llenar el Formulario de Evaluación Ambiental D1, que forma parte de la Evaluación Ambiental Preliminar y que permite seleccionar el instrumento de evaluación ambiental que será utilizado finalmente. 2. La importancia del impacto es, en concordancia con el Manual de Evaluación de Impacto Ambiental parte IV anexo 2 Instructivo para la Valoración de Impactos Ambientales inciso 3.3 del DE-32966-MINAE:

"La importancia del impacto es pues, la relación mediante la cual se mide cualitativamente el impacto ambiental, en función tanto del grado de incidencia o intensidad de la alteración producida, como la caracterización del efecto, que responde a su vez a una serie de atributos de tipo cualitativo, tales como extensión, tipo de efecto, plazo de manifestación, persistencia, reversibilidad, recuperabilidad sinergia, acumulación y periodicidad...” La determinación de esta importancia, se incluye como parte del proceso para la determinación de la Viabilidad (Licencia) Ambiental, en la elaboración del instrumento de evaluación. Por este motivo, el uso poco claro de estos dos términos, no permite evidenciar con claridad, cuál es el fondo técnico del reclamo, y da a entender que no existe un conocimiento del fondo del decreto y por ende del proceso de Evaluación Ambiental propiamente dicho, tratando de interpretar legalmente un proceso meramente técnico. Sexto: Todas las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) en la SETENA, tienen un carácter predictivo, así lo reconoce el DE-3 1849-SETENA en su artículo 122:

Aplicación del instrumento del EIA. Debido a que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un instrumento predictivo de la Gestión Ambiental que realiza el Estado ...

Es por este motivo que existe un seguimiento ambiental del proyecto, a través de lo que el DE-31849-MINAE artículo 3 inciso 49 denomina Instrumentos y Medios de Control y Seguimiento Ambiental (ICOS), con los cuales puede ser verificado, si las medidas de control ambiental están evitando o minimizando de manera adecuada el impacto ambiental, donde el proceso de evaluación ambiental es continuo y dinámico. Siendo que la Evaluación Ambiental es predictiva, muy probablemente las medidas de control ambiental establecidas en el Plan de Gestión Ambiental PGA inicial, deban cambiar y ajustarse, esto debido a que la realidad del proyecto cuando es realizado mostrará aspectos sujetos a revisión o bien la aparición de impactos no previstos por imprevisibilidad, de manera que por su propia naturaleza el PGA es dinámico y revisable, y en consecuencia en la etapa de ejecución del proyecto es factible modificarlo e incluso incorporar nuevas medidas no previstas.

El proceso de seguimiento ambiental verifica que los impactos determinados como baja significancia o importancia, estén siendo contenidos de manera adecuada en la ejecución del proyecto, sin embargo existe la posibilidad según se explicó, que pueda encontrase algún impacto no contemplado originalmente en la identificación inicial y esto es lo que regula el artículo 3 inciso 27. En este caso a través de proceso de seguimiento ambiental, se garantiza que aunque sea de baja significancia o importancia, se cuenta con la medida de control ambiental pertinente para su contención, que según se expuso son aquellas que no requieren medidas adicionales a las planteadas originalmente en el proyecto. Para mayor claridad y basándonos en el mismo ejemplo de los desechos sólidos, bajo el supuesto (solo para efectos ilustrativos), que dicho proyecto hubiere omitido valorar de previo este componente ambiental, y en la etapa de seguimiento se identificara la omisión, siempre seguiría siendo impacto bajo, porque el sistema de disposición de desechos sólidos, que no sería más que la medida de mitigación a implementar, existe de por sí y siempre que sea utilizado adecuadamente, no se valora como daño para los efectos propios de la SETENA, bajo la lógica técnica de la estructura del Proceso de Evaluación Ambiental.

Ahora bien bajo el mismo escenario ese impacto puede cambiar de bajo a alta, si por ejemplo se determinara que aun y cuando existe la medida de mitigación, la misma no se utiliza y la disposición de los desechos sólidos se realiza de manera no adecuada, generando contaminación, caso en el cual dicho impacto por la dinámica propia del proceso de Evaluación, se transforma de baja a alta significancia ambiental, de manera que no existe ninguna desprotección al ambiente, ni violación alguna al artículo 50 Constitucional. En consecuencia, en la eventualidad de impactos ambientales de alta significancia o importancia que no fueron evaluados en etapas previas y aparecen durante la ejecución u operación del proyecto, también es posible a través del proceso de seguimiento y auditoría ambiental a cargo de la SETENA, solicitar aplicar las medidas de control ambiental necesarias para minimizar o atenuar los impactos, ya que en estos casos a diferencia de los de baja significancia no pueden ser absorbidos como parte del planteamiento original con que fue otorgada la Viabilidad (Licencia) Ambiental.

Al evaluarse estos nuevos impactos, la normativa pretendió lejos de desproteger al ambiente, otorgarles un carácter especial, donde por la definición de daño ambiental contenida dentro del DE-31849-MINAE y adicionalmente en el artículo 96 del mismo Decreto Ejecutivo, determinar por medio de un procedimiento investigativo ordinario, dicho daño, con todas las consecuencias legales de la acción u omisión en contra del ambiente. Sétimo: Está claro que de conformidad con los artículos 17, 83 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, SETENA tiene la competencia para determinar cuáles proyectos, formas e instrumentos de evaluación ambiental aplica, basado en criterios técnicos previamente definidos en este caso por los reglamentos internos, dicha facultad ha sido reconocida por la Sala Constitucional, en diversos votos, a saber: “Sobre la importancia de la viabilidad ambiental, los estudios de impacto ambiental y el procedimiento que debe observarse.

El reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la aplicación del referido principio precautorio, y el consecuente desarrollo normativo en materia de protección ambiental, impone el cumplimiento de diferentes requisitos y procedimientos que permiten a la administración conocer el impacto real que la ejecución de actividades y obras -públicas o privadas- puede tener sobre el ambiente, para una vez adquirida la certeza correspondiente, autorizar o improbar su realización. Es así como el ordenamiento interno crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental SETENA-, dependencia administrativa a la que le corresponde el otorgamiento de la viabilidad ambiental de los proyectos, una vez que se cumpla el procedimiento establecido -ver artículo diecisiete de la Ley Orgánica del Ambiente-, mediante resoluciones fundamentadas donde se analice de manera pormenorizada la situación planteada.

La realización de las evaluaciones ambientales ha sido reconocida por esta Sala igualmente como un principio rector en materia ambiental, de donde resulta que su observancia y aplicación es irrestricta para asegurar la debida protección del ambiente. Así, mediante sentencia número 2003-6322, de las catorce horas catorce minutos del tres de julio de dos mil tres, definió la Sala que: "5.-de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras: Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos externos que provoquen en el ambiente características negativas, tanto para la diversidad biológica -comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada en la salud o bienestar del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico.

Por ello, este principio (de la realización previa del estudio de impacto ambiental) se constituye en corolario del principio anterior, y teniendo especial importancia su realización para todas las "[..] actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos." (Artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco). Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.

A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional -artículo 50-, y en la Ley -artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos)." Sentencia: 03114 Expediente:10-005001-0007-C0 Fecha: 11/03/2011 Hora: 09:03:00 am… Se solicita a los señores Magistrados declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad discutida en todos sus extremos, siendo que el criterio de los recurrentes aísla el concepto de Daño Ambiental de todo el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental y demás legislación ambiental conexa.

El mal uso de conceptos normados, hace imposible para el personal técnico de esta Secretaría, determinar dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, donde y porqué los recurrentes identifican operativamente, que el concepto contenido en el inciso 27 artículo 3, desprotege y riñe con el cumplimiento de artículo 50 de la Constitución Política, careciendo los accionantes de sustento técnico que le de contenido a sus alegatos, siendo los mismos sesgados y valorados desde el desconocimiento del proceso técnico de evaluación ambiental propiamente dicho, extrapolando los efectos a otros procesos de valoración de daño ambiental competencia de otros órganos estatales."

1. 12Mediante resolución de las 15:56 horas del 08 de marzo de 2016, la presidencia de esta Sala aceptó como coadyuvante pasivo dentro de este proceso a Marco Vinicio Arroyo Flores, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Además, se tuvo por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al Ministro de Ambiente y Energía, al Ministro de Salud, al Ministro de Obras Públicas y Transportes, al Ministro de Agricultura y Ganadería y al Ministro de Economía, Industria y Comercio.
2. 13Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
3. 14En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Sobre la legitimación. En el sub examine los gestionantes ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, sin que para ello resulte necesario contar con un asunto previo que sirva de base a esta acción. Lo anterior, porque acuden en defensa de un interés difuso que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. En consecuencia, se encuentran legitimados para accionar, de forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, cumplen los demás requisitos estipulados en los numerales 73, 78 y 79 de la ley supra citada. En conclusión, la acción es admisible.

II.Sobre el objeto de impugnación. Los accionantes cuestionan el artículo 3 inciso 27), del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta n.° 125 de 28 de junio de 2004, únicamente respecto de la frase que indica: “…y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA)”, por estimarla contraria al artículo 50 de la Constitución Política y a los principios de no regresión, reserva de ley, objetivación, precautorio, protección a la biodiversidad intra y extra generacional, desarrollo sustentable y reparador. Para tales efectos, los accionantes citaron en el líbelo de interposición, la siguiente disposición:

“Artículo 3.- Definiciones y abreviaciones... 27) Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex -ante), producido directa o indirectamente por una actividad. obra o proyecto. sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” Sin embargo, se advierte, previamente, que el texto en cuestión se encontraba originalmente en el inciso 26 del ordinal 3, no en el 27, y; actualmente esa disposición mantiene el mismo texto aquí impugnado; sin embargo, fue corrida su enumeración al inciso 28, mediante el artículo 5° del Decreto Ejecutivo n.° 37803 del 25 de junio de 2013. Esta textualmente dice:

“Artículo 3º-Definiciones y abreviaciones. Para los efectos del presente reglamento se utilizan las siguientes definiciones y abreviaciones:

…28) Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex -ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” (El resaltado no es del original).

En criterio de los accionantes, lo subrayado en tal disposición, es inconstitucional, por cuanto el concepto de daño deja sin resarcir las alteraciones negativas valoradas como de “mediana” o de “baja” significancia que nunca se consideraron en el procedimiento de evaluación, incurriendo en un uso abusivo de la potestad reglamentaria, es contrario al artículo 50 constitucional y carece de sustento técnico. Estiman que, si bien es cierto algunos daños ambientales producen mayor impacto que otros, esto no significa que tengan mayor o menor importancia, pues el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado debe ser protegido ante cualquier eventualidad, y eso conlleva a no dejar a un criterio subjetivo de relevancia la definición de lo que es o no es un daño ambiental donde no se previó esa anticipación. Consideran que, por esos mismos motivos, el significado de principio reparador en esa norma es regresivo y contrario al principio de progresividad y al criterio de objetivación.

III.Sobre el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004.

Vistos los alegatos de los accionantes y que la norma impugnada proviene de un reglamento, resulta de importancia, contextualizar de previo los alcances de esa disposición en el marco de su regulación.

Tal como se indica en las propias consideraciones de este reglamento, “…los problemas ambientales deben abordarse con políticas preventivas y correctivas…”; asimismo; “…el presente reglamento busca reglamentar principalmente uno de los instrumentos de política ambiental preventiva, cual es la Evaluación de Impacto Ambiental…crear un procedimiento ágil, moderno y confiable para la presentación de Evaluaciones de Impacto Ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)”. Para ello, el artículo primero dispone lo siguiente:

“Artículo 1º-Objetivo y alcance. El presente reglamento tiene por objeto definir los requisitos y procedimientos generales por los cuales se determinará la viabilidad (licencia) ambiental a las actividades, obras o proyectos nuevos, que por ley o reglamento, se han determinado que pueden alterar o destruir elementos del ambiente o generar residuos, materiales tóxicos o peligrosos; así como, las medidas de prevención, mitigación y compensación, que dependiendo de su impacto en el ambiente, deben ser implementadas por el desarrollador.” Según el artículo 2, el trámite de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) debe haberse completado y aprobado de previo al inicio de actividades del proyecto, obra o actividad. Sin embargo, no todas ellas requieren una evaluación de impacto ambiental, precisamente, porque eso depende de la naturaleza de la obra, proyecto o actividad y del nivel de impacto que produzca en el ambiente (artículos 6 y 7 de este decreto). Veamos los artículos 4 y 4 bis de este mismo reglamento:

“Artículo 4º-Actividades, obras o proyectos sujetos a la EIA. Las actividades, obras o proyectos nuevos, que están sujetos a trámite de obtención de viabilidad (licencia) ambiental ante la SETENA, según el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, se dividen en:

1. Aquellas actividades, obras o proyectos para los cuales existe una ley específica que ordena el cumplimiento del trámite. El Anexo Nº 1, que forma parte integral de este reglamento, enumera estas actividades, obras o proyectos.

2. Las demás actividades, obras o proyectos no incluidos en el Anexo Nº 1 del párrafo anterior, aparecen ordenados en la categorización general que se presenta en el Anexo Nº 2 de este reglamento.” “Artículo 4° bis. - Actividades, obras o proyectos que por su naturaleza no requieren EIA ante la SETENA Las actividades, obras o proyectos de muy bajo impacto ambiental, descritos a continuación, no deberán tramitar ante la SETENA una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), sin embargo, estarán sujetas a los controles ambientales establecidos por las Municipalidades, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Obras públicas y Transportes y el Ministerio de Ambiente y Energía y otras con competencias legales; así como con lo establecido en el Código de Buenas Prácticas Ambientales, Decreto Ejecutivo N° 32079 del 14 de setiembre del 2004, publicado en La Gaceta 217 del 5 de noviembre del 2004, o con cualquier mecanismo voluntario para mejorar el desempeño ambiental:

1. Las actividades en operación que requieran renovar sus permisos ante otras autoridades de la administración pública, como el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y las Municipalidades entre otros.

2. Las actividades, obras o proyectos de mejora, reconstrucción y reparación, que se ejecuten en infraestructura pública o privada y las obras menores definidas en las disposiciones Municipales, siempre y cuando no se encuentren localizadas en un área ambientalmente frágil, no impliquen obras constructivas mayores a los 500 m² o movimientos de tierra superiores a los 200 m³, ni manipulen, almacenen o trasieguen productos peligrosos.

3. La construcción y operación de edificaciones de menos de 500 m2 y los proyectos de construcción de edificios industriales y de almacenamiento cuando no tengan relación directa con su operación de menos de 1000 m2, siempre y cuando estas obras se ubiquen en un área con uso de suelo conforme a lo dispuesto en la planificación local y no se encuentren en un área ambientalmente frágil." Lo anterior, es consecuente con lo ya señalado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica:

“Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.

En ese mismo sentido, este Tribunal ha señalado que, “es ineludible que toda actividad de origen humano implica un impacto en el ambiente (o un daño, pues lo altera de una u otra manera), no obstante, para que éste sea relevante para efectos de estudio en atención a la Convención de Río, el mismo debe ser grave o irreparable” (véanse las sentencias n.° 2006-15215, 2011-5514, 2012-264 y 2019-17397, entre otras).

Criterio que ha sido reiterado por esta Sala:

“…Tal como lo ha indicado este Tribunal en reiteradas ocasiones, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, solo en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, por cuanto toda actividad del ser humano impacta en el ambiente, de ahí que, si el daño que se produce no es grave o irreversible, pues precisamente para ello se han adoptado medidas de mitigación, no toda actividad debe resultar prohibida o, incluso evaluada ambientalmente, pues dependerá de su impacto, y así lo ha reconocido este mismo Tribunal, al señalar que no toda actividad requiere de un estudio de impacto ambiental.” (Sentencia n.° 2020-13837) Incluso, en relación con el numeral 4 bis, mediante el cual se excluyen algunas obras, proyectos y actividades de la evaluación de impacto ambiental supra citado, debido a la baja significancia de su impacto, este Tribunal, por sentencia n.° 2017-5994, reafirmó su constitucionalidad, indicando lo siguiente:

“En criterio de los accionantes, las actividades descritas como de muy bajo impacto ambiental en el artículo 4 bis no cumplen esa categoría y el hecho de que sean eximidas del trámite de evaluación de impacto ambiental (EIA) debilita la eficiencia del instrumento para prevenir daños ambientales. Consideran que resulta absolutamente ilógico e inconsistente con la realidad que una actividad de operación sea considerada de “muy bajo impacto ambiental”, independientemente de su tamaño, actividad productiva que realiza, condición de generación de contaminación ambiental y el grado de fragilidad ambiental del sitio donde se localiza, por el simple hecho de que se tramitan permisos ante otras entidades diferentes a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, las cuales, argumentan, no tienen un alcance de evaluación de impacto ambiental amplio. Por su parte, en su informe la Procuraduría General de la República considera que, lo dispuesto en tal norma resulta inconstitucional en cuanto excluye toda actividad que ya está en operación, pues ello significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA actividades que de estarse iniciado hoy en día deberían ser evaluadas ambientalmente.

Esta circunstancia implica de por sí la ausencia de cualquier criterio técnico y científico para eximirlas del control ambiental que ejerce la SETENA lo cual, además de contravenir expresamente lo que establece el artículo 17 de la LOA, violenta el principio preventivo contenido en el artículo 50 constitucional, según lo señalado por este Tribunal Constitucional en profuso y reiterada jurisprudencia (vid., entre otras, las sentencia números 2003-6311 de 3 de julio de 2003 y 2008-015760 del 22 de octubre de 2008), siendo lo que corresponde en estos casos, sería un estudio de diagnóstico ambiental (EDA), de conformidad con lo que esta Sala ha señalado en su jurisprudencia (vid, sentencias números 2003-006324 del 4 de julio del 2003 y 2004-04949 de 6 de mayo de 2004). Los representantes del Ministerio de Ambiente y de SETENA, al respecto indican que, la evaluación de impacto ambiental es un instrumento predictivo, que no debe aplicarse a actividades en operación, pues lo que busca es anticipar, así que no es factible, como lo pretenden los accionantes, que se le exija una evaluación de impacto ambiental a actividades en operación.

En criterio de esta Sala se debe hacer la siguiente distinción, respecto de las actividades excluidas, por un lado las indicadas en el inciso 1) y por otro lado, las excluidas en el resto de incisos. Ello por cuanto los argumentos de los accionantes se dirigen particularmente a la impugnación del inciso 1). Encontrándose necesario realizar la siguiente aclaración, debido a lo indicado por la Procuraduría General de la República en su informe. Dicho inciso debe entenderse en concordancia con lo establecido en el párrafo primero de dicho artículo, es decir, se trata de actividades en operación de muy bajo impacto ambiental, que ciertamente no requieren –según la norma- tramitar ante la SETENA una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), pero que, sin embargo, estarán sujetas a otros controles ambientales –como la misma norma indica- tales como los establecidos por las Municipalidades, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Obras públicas y Transportes y el Ministerio de Ambiente y Energía y otras con competencias legales; así como con lo establecido en el Código de Buenas Prácticas Ambientales, Decreto Ejecutivo N° 32079 del 14 de setiembre del 2004, publicado en La Gaceta 217 del 5 de noviembre del 2004, o con cualquier mecanismo voluntario para mejorar el desempeño ambiental.

Así que la misma norma es la que establece que, aunque no requieran de un EIA ello no significa que queden excluidas de control ambiental. Nótese que los accionantes confunden la definición, no es que por el hecho de ser actividades en operación ello las haga de muy bajo impacto ambiental, sino que, el inciso no se refiere a cualquier tipo de actividad en operación, sino únicamente a aquellas actividades en operación definidas como de muy bajo impacto ambiental. Así entonces, en cuanto al alegato de inconstitucionalidad del artículo 4 bis del Reglamento impugnado, se debe declarar sin lugar la acción en cuanto al inciso 1 de tal norma.” Lo expuesto es relevante, por cuanto, tal y como se indicó, este reglamento está previsto como mecanismo de control predictivo, en concordancia con los principios ambientales y lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual señala:

“Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuales actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” Es decir, es un control previo que debe ser ejercido por un organismo técnico, que en este caso es la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental es el armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos -artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente-, lo cual realiza a través del otorgamiento de la denominada viabilidad ambiental, definida por este mismo reglamento aquí impugnado en el artículo 3 inciso 64, de la siguiente manera:

“Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA): Representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de su Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA.” Ahora bien, para conceder o denegar esa viabilidad, SETENA somete a las actividades, proyectos y obras supra indicadas, a un proceso de evaluación ambiental que incluye diferentes etapas, precisamente para valorar, de previo, todos los posibles impactos del proyecto, y desde esa calificación preliminar, asigna un puntaje a cada impacto y determina su grado de significancia. El propio numeral 3 define esta valoración, al principio en el inciso 61, actualmente en el inciso 63 que dice:

“63. Significancia del Impacto Ambiental (SIA): Consiste en la valoración cualitativa y cuantitativa de un impacto ambiental dado, en el contexto de un proceso de valoración y armonización de criterios tales como el marco regulatorio ambiental vigente, la finalidad de uso -planeado- para el área a desarrollar, su condición de fragilidad ambiental, el potencial efecto social que pudiera darse y la relación de parámetros ambientales del proyecto.” (El resaltado no es del original).

Precisamente, esa calificación de significancia del impacto ambiental (SIA), determina el procedimiento a seguir por parte del desarrollador. Véase el artículo 20 del decreto impugnado:

“Artículo 20.-Rutas de decisión en función de la calificación final de SIA. En virtud de la calificación final de la SIA, las actividades, obras o proyectos podrán seguir las siguientes rutas de decisión:

1. B2-Baja SIA - Declaración Jurada de Compromisos Ambientales (DJCA).

2. B1 - Moderada SIA - Pronóstico - Plan de Gestión Ambiental (P-PGA).

3. A - Alta SIA - Estudio de Impacto Ambiental (EsIA).” En consecuencia, cuando SETENA califica que un impacto no es de alta significancia, es porque el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria para mantener el proyecto en un ambiente controlado (ya sea por existir tal control en otras legislaciones, servicios públicos o porque son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos). No obstante, son alteraciones que fueron objeto de análisis por parte de SETENA y a las cuales se les debe brindar igual control y seguimiento, aunque resultaren calificadas como no significativas, desde la etapa de evaluación preliminar hasta la etapa final. Incluso, para determinar si alguna omisión por parte del desarrollador genera un cambio en la valoración de la significancia del impacto y se debe adoptar alguna medida de compensación, mitigación, prevención o de restauración. En la misma resolución de otorgamiento de la viabilidad ambiental, también se contemplan las advertencias legales y eventuales responsabilidades al desarrollador en caso de incumplimiento. Para el momento de interpuesta la acción, el decreto de estudio disponía lo siguiente:

“Artículo 45. -Resolución y otorgamiento de la Viabilidad (o Licencia) Ambiental.

…4. Todas las resoluciones de otorgamiento de viabilidad (licencia) ambiental (VLA), incluirán la siguiente Cláusula de Compromiso Ambiental Fundamental: "La presente Viabilidad (Licencia) Ambiental se otorga en el entendido de que el desarrollador del proyecto, obra o actividad cumplirá de forma íntegra y cabal con todas las regulaciones y normas técnicas, legales y ambientales vigentes en el país y a ejecutarse ante otras autoridades del Estado costarricense. El incumplimiento de esta cláusula por parte del desarrollador no solo lo hará acreedor de las sanciones que implica el no cumplimiento de dicha regulación, sino que además, al constituir la misma, parte de la base fundamental sobre el que se sustenta la VLA, hará que de forma automática dicha VLA se anule con las consecuencias técnicas, administrativas y jurídicas que ello tiene para la actividad, obra o proyecto y para su desarrollador, en particular respecto a los alcances que tiene la aplicación del artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente.” Actualmente, esa disposición sigue siendo el numeral 45, con una redacción bastante similar.

Igualmente, vale mencionar que el reglamento cuestionado contempla otras sanciones en caso de incumplimiento o falsedad del desarrollador o del responsable ambiental; sin embargo, ello no se precisa con mayor profundidad en este estudio por no ser el objeto en cuestión de este proceso. Lo que sí resulta de relevancia mencionar, es que, conforme los artículos 51 y siguientes de ese momento, vigentes actualmente, SETENA debe recibir, tramitar y atender las denuncias ambientales que le fuesen interpuestas o que hayan sido recibidas por el MINAE. Y solo en aquellos casos que no se contara en SETENA con expediente alguno del denunciado, se remite la misma al Tribunal Ambiental Administrativo, según lo establecía el entonces y actual numeral 54:

“Artículo 54.-Traslado de la Denuncia Ambiental. En caso de que no exista expediente en la SETENA de la actividad, obra o proyecto en el que se han llevado a cabo los hechos que se desean denunciar, ésta deberá remitir la denuncia al Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) para su conocimiento y resolución, de conformidad del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente.

El Tribunal Ambiental Administrativo, tal como lo dispone el artículo 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, cuando así lo amerite, debe asesorarse por la SETENA.” (El resaltado no es del original).

Lo anterior confirma lo señalado por SETENA como coadyuvante pasivo en este proceso, al indicar que “…que si un proyecto no cuenta con la Viabilidad (Licencia) Ambiental y el mismo está siendo ejecutado o se encuentra en operación; por competencias diferentes a las conferidas a la SETENA en el campo ambiental, sería al Tribunal Ambiental Administrativo a quien le correspondería valorar este daño, desde la perspectiva de sus responsabilidades; en apego a las funciones asignadas a este tribunal en el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente… En estos casos, este Tribunal tendrá la potestad, de aplicar una definición mucho más genérica para determinación de daño ambiental, como la contenida en el inciso c) artículo 3 del DE-34433…”.

IV.Sobre la norma impugnada. Recordemos que la norma aquí impugnada por los accionantes, aun cuando se indicó era el artículo 3 inciso 27, en realidad era el inciso 26 en aquel momento y, actualmente es el inciso 28 que mantiene la misma redacción, cuyo texto indica:

“Artículo 3º-Definiciones y abreviaciones. Para los efectos del presente reglamento se utilizan las siguientes definiciones y abreviaciones:

…28) Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex -ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” (El resaltado no es del original).

En criterio de los accionantes, lo subrayado en tal disposición, es inconstitucional, por cuanto el concepto de daño deja sin resarcir las alteraciones negativas valoradas como de “mediana” o de “baja” significancia que nunca se consideraron en el procedimiento de evaluación, incurriendo en un uso abusivo de la potestad reglamentaria, es contrario al artículo 50 constitucional y carece de sustento técnico. Estiman que, si bien es cierto algunos daños ambientales producen mayor impacto que otros, esto no significa que tengan mayor o menor importancia, pues el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado debe ser protegido ante cualquier eventualidad, y eso conlleva a no dejar a un criterio subjetivo de relevancia la definición de lo que es o no es un daño ambiental donde no se previó esa anticipación. Consideran que, por esos mismos motivos, el significado de principio reparador en esa norma es regresivo y contrario al principio de progresividad y al criterio de objetivación.

A partir de lo señalado en el considerando anterior, este Tribunal considera que la acción debe ser desestimada. La norma en cuestión debe ser interpretada y aplicada en el sentido que fue concebida; y esto es, dentro de un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), como señala el propio artículo, sin extrapolarlo a otras jurisdicciones o al ejercicio de otras autoridades estatales. Tal como quedó evidenciado, el concepto y medición de la valoración de significancia ambiental, está relacionado en esta normativa, única y estrictamente con el estudio de viabilidad ambiental realizado por parte de SETENA a un proyecto, obra o actividad determinada. Esto implica, que todos sus impactos fueron valorados, pero no todos son calificados como altamente significativos por diversos motivos, sea porque en la legislación existen otros controles regulatorios, o porque no es susceptible de producir un daño grave o irreversible, conforme lo establece el propio principio precautorio en materia ambiental. En relación con este principio, vale acotar lo señalado por este Tribunal al respecto:

“2. Principio precautorio o principio de la evitación prudente: Este concepto ha sido desarrollado en las número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039, entre otras, de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas técnicas u operativas para evitar, prevenir o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

Asimismo, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo. Por el contrario, el principio de prevención o preventivo aplica en aquellos casos en que existe evidencia científica de que la medida va a causar daños al ambiente. En este segundo caso, la información disponible puede ser suficiente o insuficiente, pero con la que existe, se alcanza un grado de certeza sobre los impactos negativos que la medida va a provocar sobre el ambiente. La diferencia entre uno y otro está en la existencia o no de certeza científica sobre los posibles riesgos o lesiones al ambiente (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).

En síntesis, este principio, con fundamento en el artículo 50 de la Constitución Política y artículo 15 de la Convención de Río, ya mencionados, obliga a la Administración a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles.” (Sentencia n.° 2019-17397) El resaltado no es del original, Tampoco es cierto que la decisión de SETENA sea meramente subjetiva, pues se encuentra sujeta a la presentación y valoración de varios requisitos dependiendo del proyecto a desarrollar, que son analizados de previo y pueden modificarla posteriormente. Veamos el procedimiento preliminar que debía seguir un desarrollador, en caso de requerir solicitar la viabilidad ambiental ante SETENA, según el texto del reglamento de ese momento:

“Artículo 5º-Los criterios de evaluación ambiental de actividades, obras o proyectos. Con el propósito que el desarrollador conozca de forma preliminar el potencial impacto ambiental de su actividad, obra o proyecto, e identifique la ruta de trámite a seguir dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, la SETENA dispone de dos criterios complementarios de evaluación: la categorización general y la calificación ambiental inicial de las actividades, obras o proyectos.” “Artículo 6º-Categorización general de las actividades, obras o proyectos. Mediante una evaluación técnica especializada, se realizó una categorización general de las actividades, obras o proyectos, según su impacto ambiental potencial (IAP). Con base en los resultados de esta evaluación se elaboró un listado que ordena dichas actividades, obras o proyectos en tres categorías de IAP:

Categoría A: Alto Impacto Ambiental Potencial.

Categoría B: Moderado Impacto Ambiental Potencial. Esta categoría, se subdivide a su vez en dos categorías menores a saber:

Subcategoría B1: Moderado - Alto Impacto Ambiental Potencial, y Subcategoría B2: Moderado - Bajo Impacto Ambiental Potencial.

Categoría C: Bajo Impacto Ambiental Potencial.

En el Anexo Nº 2 de este reglamento se presenta la categorización general de las actividades, obras o proyectos, según su IAP, así como la metodología utilizada para su elaboración.” “Artículo 7º-Criterios de categorización general de las actividades, obras o proyectos. Las actividades, obras o proyectos incluidos en el listado del Anexo 2, están categorizados, según criterios que definen la naturaleza del proceso y que incluyen los siguientes datos:

1. Tipo o naturaleza del proceso productivo o las actividades que deben ser desarrolladas para la ejecución de la actividad, obra o proyecto, en relación con el riesgo ambiental tomando en consideración los impactos ambientales (efectos ambientales combinados, acumulativos o individuales) de las actividades, obras o proyectos que ya operan en el país.

2. Criterio técnico de experto, desarrollado en el tiempo durante el proceso de elaboración del Listado de EIA del Anexo Nº 2, por personeros de la SETENA y de un equipo multidisciplinario de profesionales de entidades públicas y privadas.

3. Otros criterios de dimensión tales como: tamaño de la actividad, obra o proyecto, en función de número de unidades que participan en su ejecución y operación; superficie (en m2 o Hectáreas -Ha-) que cubre la actividad, obra o proyecto.” Asimismo, conforme el artículo 8 del reglamento impugnado, para la calificación ambiental inicial de las actividades, obras o proyectos, en adición a la categorización general establecida en el artículo 6, el desarrollador debe realizar también una calificación ambiental inicial, para lo cual debe llenar y complementar un documento de evaluación ambiental, según corresponda a la actividad, obra o proyecto a desarrollar. Para ello, SETENA, como parte de su Manual de EIA, pondrá a disposición del interesado dos variantes del Documento de Evaluación Ambiental denominados D1 y D2, respectivamente. Cada uno de ellos implica adjuntar una serie de documentación que respalde lo declarado por el desarrollador. A fin de demostrar que no basta una mera declaración del desarrollador, sino el sustento que debe acompañar tal formulario inicial, se procede a citar lo dispuesto en el artículo 9 de este reglamento:

“Artículo 9º-Documentos de Evaluación Ambiental:

Documento de Evaluación Ambiental -D1. El Documento de Evaluación Ambiental -D1, deberá ser utilizado por las actividades, obras o proyectos de categoría de alto y moderado IAP (A, B1 y B2), según lo establecido en este reglamento.

El D1 incluirá la información que se indica a continuación, a la que además se le deberá acompañar la documentación que se especi.ca en este artículo.

Información que debe señalarse en el D1:

• 1)Nombre de la actividad, obra o proyecto.
• 2)Categoría de la actividad, obra o proyecto de acuerdo a la Clasificación CIIU y su IAP.
• 3)Localización administrativa y geográfica del terreno donde se desarrollaría la actividad, obra o proyecto.
• 4)Nombre completo del desarrollador, calidades, domicilio personal y lugar y número de fax para atender notificaciones, cuando se trate de una persona física.
• 5)Nombre de la sociedad legalmente constituida en el país, número de cédula jurídica, domicilio fiscal, lugar para atender notificaciones, nombre y calidades completas del representante legal y apoderados legales, en este último caso si quisiere contar para el trámite con apoderados además de su representante legal, cuando el desarrollador sea una sociedad.
• 6)Descripción del proceso que implica la actividad productiva, respecto a sus dimensiones, recursos y servicios requeridos, así como la generación potencial de desechos líquidos, sólidos y emisiones y otros factores de riesgo ambiental, incluyendo las medidas ambientales para prevenir, corregir y mitigar los posibles impactos ambientales.
• 7)Marco jurídico-ambiental, que regula la actividad, obra o proyecto.
• 8)Descripción general de la situación ambiental del sitio donde se desarrollará la actividad, obra o proyecto.

Documentación que debe adjuntarse al D1:

• 1)Una copia de la cédula de identidad, de residencia o pasaporte del desarrollador, para el caso de persona física.
• 2)Una certificación notarial o registral, que contenga nombre de la sociedad, número de cédula jurídica, domicilio fiscal, calidades completas del representante legal. En los casos que desee nombrar a apoderados una certificación notarial del poder.
• 3)Una copia certificada del plano catastrado, o en su lugar, una copia con el original, para que sea confrontada ante el funcionario de la SETENA que tiene fe pública.
• 4)Una certificación de propiedad o inmueble donde se desarrollará la actividad, obra o proyecto, o en su lugar, una copia con el original, para que sea confrontada ante el funcionario de la SETENA que tiene fe pública. En el caso en que el desarrollador no sea el propietario del inmueble, debe adjuntar además, una carta de autorización del propietario al desarrollador, cuya firma deberá venir autenticada por notario público o en caso contrario, presentarse el propietario con su cédula de identidad, a los oficinas de la SETENA a firmar frente al funcionario público designado, para que éste de fe de la autenticidad de su firma.
• 5)Una certificación sobre el monto total de inversión de la actividad, obra o proyecto, incluyendo el costo de la finca, emitida por un Contador Público Autorizado (CPA). Cuando la actividad, obra o proyecto, involucre obras constructivas, se faculta al desarrollador para presentar en lugar de la certificación del CPA, una que contenga la tasación del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), la cuál debe estar firmada por el profesional responsable de su diseño.
• 6)La matriz básica de identificación de impactos ambientales acumulativos que se generarían debidamente completada (D1).
• 7)Una hoja con el diseño básico de sitio de la actividad, obra o proyecto.
• 8)Una copia a color de la hoja cartográfica con la localización del Área del Proyecto.
• 9)Un estudio de ingeniería básica del terreno del Área del Proyecto, en que se desarrollará la actividad, obra o proyecto, conforme el Anexo 3 y el protocolo que se especifica en el Manual de EIA-D1.
• 10)Un estudio de geología básica del terreno, del Área del Proyecto, en que se desarrollará la actividad, obra o proyecto, conforme el Anexo 3 y el protocolo que se que se especifica en el Manual de EIA-D1.
• 11)Un reporte arqueológico rápido del terreno del Área del Proyecto, en que se desarrollará la actividad, obra o proyecto, conforme el Anexo 3 y el protocolo que se que se especifica en el Manual de EIA-D1.
• 12)Cuando se justifique técnicamente, la SETENA podrá solicitar, en razón del tipo de actividad, obra o proyecto, un estudio de vialidad, aprobado por el MOPT, y un estudio rápido biológico; según lo establecido en el Anexo 2 del Manual de EIA-D1, incisos 3.3.7 y 2.4, respectivamente.

El D1 deberá ser firmado por el desarrollador de la actividad, obra o proyecto, conjuntamente con un consultor ambiental, cuyas firmas deberán ser autenticadas por un Notario Público, en caso contrario, deberán presentarse ambos a la SETENA con sus respectivas identificaciones, a firmar en presencia del funcionario de la SETENA.

Tanto la solicitud que contiene la información que se estipuló en el presente artículo, como la información señalada en la matriz básica de identificación de impactos ambientales acumulativos, debe declararse bajo fe de juramento de que es actual y verdadera; en caso contrario pueden derivarse consecuencias penales del hecho.

• 13)Archivos en formato digital, uno Shape File (*.shp) y otro en formato *.kml, ambos con su respectiva base de datos y el correspondiente polígono de localización del área del proyecto (AP), con los correspondientes atributos básicos (nombre del proyecto, tipo del proyecto, número de plano catastrado, y número de finca, provincia, cantón, distrito, nombre del desarrollador, número de cédula persona física o según sea el caso también el numero de la cédula jurídica, fax o correo electrónico para atender notificaciones) de dicho proyecto. El archivo deberá elaborarse bajo el Sistema de Proyección Cartográfica CRTM05. El polígono en cuestión, debe ser el resultado de un levantamiento en campo, de mínimo tres puntos de amarre con respecto a los vértices del plano catastrado de la finca donde se presenta el proyecto, con las coordenadas precisas. Para proyectos puntuales deberá presentar además del polígono de la finca el punto exacto de ubicación del AP. En los casos en que no se desarrolle la totalidad de la finca deberá presentarse el polígono de la finca y el polígono del AP.

Asimismo, en el caso de los proyectos con categoría B2 el levantamiento en campo podrá ser realizado mediante sistemas de posicionamiento global.

Documento de Evaluación Ambiental -D2: El Documento de Evaluación Ambiental D2 deberá ser presentado por el desarrollador de las actividades, obras o proyectos categorizados como de bajo IAP (C), según los define este Reglamento, e incluye:

Información que debe señalarse en el D2:

• 1)Nombre de la actividad, obra o proyecto.
• 2)Categoría de la actividad, obra o proyecto de acuerdo a la Clasificación CIIU y su IAP.
• 3)Localización administrativa y geográfica del terreno donde se desarrollaría la actividad, obra o proyecto.
• 4)Nombre completo del desarrollador, calidades, domicilio personal y lugar y número de fax para atender notificaciones, cuando se trate de una persona física.
• 5)Nombre de la sociedad legalmente constituida en el país, número de cédula jurídica, domicilio fiscal, lugar para atender notificaciones, nombre y calidades completas del representante legal y apoderados legales, en este último caso si quisiere contar para el trámite con apoderados además de su representante legal, cuando el desarrollador sea una sociedad.
• 6)Descripción del proceso que implica la actividad productiva, respecto a sus dimensiones, recursos y servicios requeridos, así como la generación potencial de desechos líquidos, sólidos y emisiones y otros factores de riesgo ambiental, incluyendo las medidas ambientales para prevenir, corregir y mitigar los posibles impactos ambientales.

Asimismo, el desarrollador debe acompañar la siguiente documentación:

Documentación que debe adjuntarse al D2:

• 1)Una copia de la cédula de identidad, de residencia o pasaporte del desarrollador, para el caso de persona física.
• 2)Una certificación notarial o registral de personería jurídica.
• 3)Una copia certificada del plano catastrado, o en su lugar, una copia con el original, para que sea confrontada ante el funcionario de la SETENA que tiene fe pública.

Toda la información que el desarrollador indique en el D2 debe declararse bajo fe de juramento de que es actual y verdadera; en caso contrario pueden derivarse consecuencias penales del hecho.

Asimismo, deberá ser firmado por el desarrollador de la actividad, obra o proyecto y debidamente autenticada por Notario Público, en caso contrario, deberá presentarse a la SETENA con su respectiva identificación, a firmar en presencia del funcionario de la SETENA.” Se trata entonces, de un proyecto sometido a conocimiento de SETENA, en el que se declara bajo juramento la información brindada, que le permitirá a esta, no solo verificar lo declarado con la información adjunta, sino también realizar inspecciones de fiscalización ambiental sobre la validez de la información presentada; y en el caso de que se verificase que no existe concordancia entre lo que se ejecuta y la información presentada, la SETENA puede hacer las modificaciones pertinentes y debe aplicar las sanciones respectivas. Por ejemplo, si el desarrollador planteó su proyecto con el formulario inicial D2 con información inexacta y desea continuar la actividad, obra o proyecto, debe iniciar el proceso de EIA ante la SETENA, con la presentación del documento D1 que es más riguroso (ver artículos 15, 23, 26, 30, 44, 45, 46 47, 48 y 49 del reglamento vigente en el 2015, entre otros en relación con las potestades de control y verificación de SETENA). Aunado a ello, el reglamento contempla un control adicional sobre la actividad, obra o proyecto a desarrollar, y es el ejercido a través de la participación civil en esos procesos.

Como resultado de esos controles, el reglamento establece estas consecuencias importantes para el desarrollador:

“Artículo 50.-Calificación de la calidad ambiental de actividades, obras o proyectos.

1. Como resultado del proceso de control y seguimiento ambiental que la SETENA llevará a cabo sobre las actividades, obras o proyectos, ya sea por inspecciones o auditorías ambientales de cumplimiento; contará con un procedimiento de calificación de la calidad ambiental de dichas actividades, obras o proyectos.

2. La calificación de calidad ambiental tomará en cuenta la situación ambiental general, el grado de cumplimiento de los compromisos ambientales y la situación del control de los impactos ambientales negativos.

3. Esta calificación está compuesta de tres niveles o categorías (verde, amarillo y rojo), cuya caracterización se definirá en el Manual de EIA.

4. Aquellas actividades, obras o proyectos que presenten una condición de equilibrio ambiental, de cumplimiento de los compromisos y condiciones ambientales impuestas, tendrá una calificación del nivel primero (verde), lo que le permitiría gozar de algunos incentivos, tales como: reducción del monto de la garantía ambiental, y disminución de la cantidad de auditorías ambientales; que se le habían ordenado en la resolución administrativa correspondiente; así como la entrega de certificaciones o galardones ambientales.

5. Cuando las actividades, obras o proyectos incumplan de forma parcial con una condición de equilibrio ambiental y los compromisos y condiciones ambientales impuestas, y mientras esta situación no represente una condición de riesgo ambiental, tendrá una calificación del nivel segundo (amarillo), lo que implicará que la SETENA, pueda ordenarle la implementación de las medidas ambientales necesarias para recuperar la condición de equilibrio ambiental requerido, todo esto de conformidad con los resultados de los informes que motivaron la calificación. La SETENA, dependiendo de la situación particular, fijará un plazo razonable para el cumplimiento de esas medidas. Dicho plazo deberá determinarse en consideración al tiempo real que debiera emplearse según la técnica y la ciencia, para implementar las medidas ordenadas, pero en ningún caso podrá excederse de seis meses.

6. Cuando las actividades, obras o proyectos no cumplan con una condición de equilibrio ambiental, ni cumplan con los compromisos y condiciones ambientales impuestas, tendrán una calificación del nivel tercero (rojo), lo que conllevaría que la SETENA, pueda ordenarle en función de la condición de riesgo ambiental que implique la situación, la aplicación de las medidas sancionatorias establecidas en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, previo procedimiento administrativo ordinario con arreglo a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública y en plena observancia y respeto a la garantía constitucional del debido proceso.

7. En estos aspectos la SETENA fungirá como órgano técnico y rector ante las demás instancias del Poder Ejecutivo que tengan responsabilidades ambientales.” En caso de advertirse los riesgos ambientales ahí señalados, SETENA puede aplicar, eventualmente, las sanciones dispuestas en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Artículo 99.- Sanciones administrativas. Ante la violación de las normativas de protección ambiental o ante conductas dañinas al ambiente claramente establecidas en esta ley, la Administración Pública aplicará las siguientes medidas protectoras y sanciones:

• a)Advertencia mediante la notificación de que existe un reclamo.
• b)Amonestación acorde con la gravedad de los hechos violatorios y una vez comprobados.
• c)Ejecución de la garantía de cumplimiento, otorgada en la evaluación de impacto ambiental.
• d)Restricciones, parciales o totales, u orden de paralización inmediata de los actos que originan la denuncia.
• e)Clausura total o parcial, temporal o definitiva, de los actos o hechos que provocan la denuncia.
• f)Cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo.
• g)Imposición de obligaciones compensatorias o estabilizadoras del ambiente o la diversidad biológica.
• h)Modificación o demolición de construcciones u obras que dañen el ambiente.
• i)Alternativas de compensación de la sanción, como recibir cursos educativos oficiales en materia ambiental; además, trabajar en obras comunales en el área del ambiente.

Estas sanciones podrán imponerse a particulares o funcionarios públicos, por acciones u omisiones violatorias de las normas de esta ley, de otras disposiciones de protección ambiental o de la diversidad biológica.” Se reitera, el concepto de daño contemplado en el decreto impugnado, no puede ser descontextualizado como pretenden los accionantes, pues es una norma especial que se enmarca en un procedimiento riguroso, pero dinámico y previo de revisión y control de una actividad, que permite a un órgano técnico con amplias facultades de revisión, adoptar las medidas necesarias a fin de evitar que se produzca cualquier daño en el ambiente en cualquier etapa del proyecto; y sancionar con mayor severidad al desarrollador, cuando esa alteración llegue a constituir un riesgo de daño grave e irreversible en el ambiente, es decir, sea calificado de alta significancia ambiental, pues pueden existir otros tipos de impactos en el ambiente de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características, que no necesariamente constituyan un daño.

Puede tratarse de un proyecto que, incluso se enmarca en un ambiente controlado, por lo que, determinados impactos no son considerados de alta significancia ambiental, ya que estos están incorporados dentro de otras legislaciones, servicios públicos o son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos. De ahí que la viabilidad ambiental pueda estar sujeta a cambios y ajustes, antes, durante y después de ese control de verificación previsto por el ordenamiento jurídico. Asimismo, aunque la alteración no califique como significativa inicialmente, tampoco quiere decir que no haya sido objeto de análisis por parte de SETENA. Los impactos de baja y mediana significancia están contemplados en la evaluación, y se les da seguimiento mediante las medidas de compensación, mitigación, prevención y de restauración posibles. Debe recordarse que la labor de SETENA es, esencialmente, predictiva y de anticipación (no meramente sancionatoria, como podría considerarse la naturaleza jurídica del Tribunal Ambiental Administrativo, por ejemplo).

Por ello es que la evaluación de impacto ambiental no puede ser utilizada como instrumento a aplicar para actividades, obras o proyectos que ya se encuentran en operación (véase el artículo 122 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).

Se reitera, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, no tiene como fin último ser sancionatorio, sino predictor y correctivo de eventuales alteraciones e impactos en la ejecución de un determinado proyecto. Por eso, el artículo en cuestión es una norma de carácter especial, que debe ser comprendida en la propia naturaleza del procedimiento que regula, lo cual no implica, de modo alguno, una vulneración al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Todos los impactos de la obra actividad o proyecto son valorados por SETENA y previamente calificados, según su naturaleza. Aunado a ello, existe seguidamente una etapa de control y verificación que permite adoptar cualquier medida en relación con cualquier tipo de impacto o cambio suscitado, independientemente de su nivel de significancia en cualquier fase del proyecto. De manera que no se desprotege al ambiente.

El argumento de los accionantes de que tal concepto pueda ser extrapolado a otras jurisdicciones y desmejorar la protección del principio reparador en materia ambiental es insostenible, toda vez que se trata de una norma específica, enmarcada en un procedimiento especial y predictor, no sancionatorio. Por otro lado, el ordenamiento jurídico prevé normas de mayor rango jurídico y de carácter general, de las cuales se deduce el criterio vigente de daño ambiental reclamado por los accionantes. Conforme lo dispone el artículo 101 de la Ley Orgánica del Ambiente, sin perjuicio de las responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las infracciones a esa ley o a las que regulan la protección del ambiente y la diversidad biológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados.

Solidariamente, también responderán los titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daños, ya sea por acción o por omisión. Igual responsabilidad corresponderá a los profesionales y los funcionarios públicos que suscriban una evaluación de impacto ambiental contra las disposiciones legales o las normas técnicas imperantes o no den el seguimiento debido al proceso, originando un daño al ambiente o a la diversidad biológica. La Ley de Biodiversidad, por su parte, tiene su propia regulación de daño ambiental:

“ARTÍCULO 54.- Daño ambiental. Cuando exista daño ambiental en un ecosistema, el Estado podrá tomar medidas para restaurarlo, recuperarlo y rehabilitarlo. Para ello, podrá suscribir todo tipo de contratos con instituciones de educación superior, privadas o públicas, empresas e instituciones científicas, nacionales o internacionales, con el fin de restaurar los elementos de la biodiversidad dañados. En áreas protegidas de propiedad estatal, esta decisión deberá provenir del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía. Para la restauración en terrenos privados se procederá según los artículos 51, 52 y 56 de esta ley.” Y el reglamento propiamente de la Ley de Biodiversidad, mediante decreto Ejecutivo n.° 34433, en el artículo 3 inciso c), lo define de la siguiente manera:

“…c) Daño ambiental: Es el resultado de la alteración o destrucción, intencional o no, producto de impactos negativos, de alguna actividad humana o de origen natural que afecta, interrumpe o destruye los componentes de los ecosistemas alterando su función y estructura en forma reversible o irreversible.” De ahí que tampoco se considera que la norma aquí impugnada resulte lesiva del principio reparador en materia ambiental, del principio de objetivación, ni de progresividad, pues no tiene los alcances ni las limitaciones atribuidas por los accionantes y; por ende, tampoco los efectos acusados.

V.Conclusión. En virtud de todo lo anterior, procede desestimar la acción en todos sus extremos. La Magistrada Garro Vargas consigna nota. Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garita Navarro salvan el voto y declaran con lugar la acción.

VI. NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

He considerado oportuno consignar esta nota para referirme a dos aspectos.

Por un lado, bien dice la mayoría:

“Y el reglamento propiamente de la Ley de Biodiversidad, mediante decreto Ejecutivo n.° 34433, en el artículo 3 inciso c), lo define de la siguiente manera:

“…c) Daño ambiental: Es el resultado de la alteración o destrucción, intencional o no, producto de impactos negativos, de alguna actividad humana o de origen natural que afecta, interrumpe o destruye los componentes de los ecosistemas alterando su función y estructura en forma reversible o irreversible.” De ahí que tampoco se considera que la norma aquí impugnada resulte lesiva del principio reparador en materia ambiental, del principio de objetivación, ni de progresividad, pues no tiene los alcances ni las limitaciones atribuidas por los accionantes y; por ende, tampoco los efectos acusados”.

Estimo que cabe resaltar que ese artículo 3 del citado Reglamento recoge un concepto mucho más amplio y del cual se puede echar mano para definir el tema de daños ambientales y las posibles responsabilidades. Es verdad que tiene un rango normativo similar a la norma impugnada, pero tiene un carácter más general y no tan específico como esta, que está inserta y diseñada dentro de la lógica misma de este tipo de procedimientos administrativos integrales de evaluación del impacto ambiental.

Por otro lado, es preciso destacar que en anteriores notas (véanse las sentencias 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316) he hecho algunas consideraciones en relación con el ejercicio del control de constitucionalidad y los instrumentos internacionales como parámetro de valoración. Al respecto, en lo conducente y en resumen, indiqué lo siguiente:

“La función de controlar la conformidad de las leyes y disposiciones generales con los tratados y convenios no está expresamente prevista en el texto constitucional sino sólo en el art. 73.d) LJC, pero no es contraria a aquél, pues permite garantizar la eficacia del art. 7 CP. Esa función de controlar dicha conformidad es una función distinta de la que ejerce la Sala en razón del art. 10 CP –el control de constitucionalidad– y de la establecida en el art. 48 CP –garantizar jurisdiccionalmente los derechos constitucionales y los de carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre derechos humanos–.

Cuando esta Sala ejerce su función de control de constitucionalidad, no corresponde que eche mano de tratados y los utilice de hecho como si integraran el parámetro de constitucionalidad. Tales instrumentos, y sólo si están debidamente ratificados, pueden erigirse en parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales con ellos mismos, en razón de lo establecido en el art. 7 CP y 73.d) LJC. Esto es conteste con una interpretación sistemática de la Constitución y la LJC y con el respeto a la separación de poderes, principio basilar de todo Estado democrático de Derecho”. (Lo resaltado no corresponde a los votos originales).

En el caso concreto, hay una referencia a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, o Declaración de Río, sin embargo, advierto que tal invocación es pertinente si se entiende que es para efectos hermenéuticos y no porque sea un criterio vinculante en sí mismo.

VII.VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO, RUEDA LEGAL Y GARITA NAVARRO, con redacción del primero.- Disentimos del voto de mayoría y por esa razón redactamos un voto particular, por considerar que debe ser declarada con lugar. Nuestros argumentos, son los siguientes:

Los accionantes consideran que, la frase “y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” contenida en el inciso 27 del artículo 3° del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, al definir el DAÑO AMBIENTAL de firma tan restrictiva, viola el artículo 50 de la Constitución Política y los principios de no regresión, reserva de ley, objetivación, precautorio, protección a la biodiversidad intra y extra generacional, desarrollo sustentable y reparador. En su informe, la Procuraduría General de la República, coincide con los argumentos de los accionantes e indica que, dicha frase resulta inconstitucional debido a que, el concepto de DAÑO AMBIENTAL es empleado en varias normas del mismo reglamento, así que la realización de eventuales procedimientos sancionatorios y ejecuciones de garantías de cumplimiento generados a raíz de la producción de daños ambientales estarían viéndose directamente influidos por la aplicación que se haga del concepto que desarrolla el inciso reglamentario impugnado.

Además, la norma constitucional no establece ninguna distinción entre daños ambientales de baja, mediana o alta significancia; por lo que limitar la reparación de daños únicamente para aquellos que tengan una alta significancia ambiental limita injustificadamente la aplicación de dicho precepto (violación al art.50 Constitucional). Asimismo, el reglamento en ningún momento indica cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental (violación al principio de objetivación). En estas condiciones se trata de una regresión en materia ambiental, al existir un derecho fundamental reconocido que, lejos de fortalecerse mediante mejores normas que lo garanticen, se ha visto restringido sin aparente justificación alguna (violación al principio de no regresión). Y finalmente, también constituye una violación al principio de reserva legal por cuanto, se limita un derecho fundamental por vía reglamentaria y no legislativa, amén que la norma cuestionada fija un criterio restrictivo de daño ambiental que la ley no estipula.

Por su parte, el Ministro de Obras Públicas y Transportes considera que lo inconstitucional sería, en todo caso, únicamente la palabra “alta” y dejar el resto igual. Finalmente, el resto de Ministerios llamados a pronunciarse sobre esta acción, remiten al informe que la SETENA, quien se presentó como coadyuvante pasivo de esta acción, donde indica que no puede descontextualizarse la norma del proceso de Evaluación Ambiental que regula el reglamento, pues el concepto de DAÑO AMBIENTAL que se impugna aplica solo para ese proceso y no afecta otra normativa. La definición parte del hecho que existe una Evaluación de Impacto Ambiental que fue presentada y debidamente aprobada por SETENA, donde se identificó previamente los posibles impactos que tendría el proyecto, a los cuales se le debió proponer las medidas de control ambiental pertinentes. Explica que, la metodología de valoración determina que cuando el impacto no es de alta significancia, el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria, así que, aunque la alteración no califique como significativa, no quiere decir que SETENA no lo tomó en consideración o que no se le dará seguimiento.

Ahora bien, si se trata de un proyecto que no cuenta con la Viabilidad Ambiental es el Tribunal Ambiental Administrativo a quien le corresponde valorar el daño, aplicando una definición más genérica de DAÑO AMBIENTAL. Finalmente, indica que los accionantes realizan un uso inadecuado e indiscriminado de “significancia” e “importancia” del impacto ambiental, conceptos diferentes, pues a la significancia se lleva por un puntaje final al llenar un formulario y la importancia es el grado de incidencia o intensidad de la alteración producida. El proceso de seguimiento ambiental garantiza que, aunque sea de baja significancia o importancia, se cuenta con la medida de control ambiental pertinente para su contención. En la eventualidad de impactos ambientales de alta significancia, a diferencia de los de baja, no pueden ser absorbidos como parte del planteamiento original con que fue otorgada la Viabilidad Ambiental. Así que solicita declarar sin lugar la acción.

Tal como se observa, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) establece los requisitos y procedimientos para la viabilidad ambiental y los permisos ambientales. Sin embargo, más allá de ese objetivo, el inciso 28 del artículo 3 procede a dar una definición de “daño ambiental” que es justamente la que se impugna en esta acción. Al respecto:

En primer lugar, se observa que dicha definición de daño corresponde más a una definición de impacto ambiental que al de daño ambiental. Ambos son conceptos relacionados, pero diferentes y tienen implicaciones diferentes. Todo daño ambiental es generador de responsabilidad ambiental, produciéndose dentro o fuera de un procedimiento de solicitud de viabilidad o permiso ambiental. Mientras que el impacto ambiental, en el contexto del reglamento, se trataría de aquel impacto negativo al ambiente que no fue contemplado o previsto en un proceso de evaluación de impacto ambiental. En este sentido el reglamento está dando una definición de daño ambiental (concepto más amplio) que se corresponde más con una definición de impacto ambiental negativo (concepto más restringido pues se ubica solamente dentro de los procedimientos de viabilidad o permisos ambientales).

Los conceptos de impacto y daño ambientales, que establece el artículo 2 del Reglamento, permiten establecer que, en ese contexto, el daño ambiental es una modalidad de impacto, al cual, se atribuye una serie de condiciones particulares, en concreto, que no haya sido previsto dentro del análisis de viabilidad ambiental. En rigor, el impacto ambiental constituye todo efecto o consecuencia que una obra o conducta humana genera en el ambiente. Así lo define el numeral 45 del citado precepto 2 del Decreto 31849-MINAE, en cuanto indica:

45. Impacto Ambiental: Efecto que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes. Puede ser de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño ambiental, en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evaluado en un proceso ex - ante, de forma tal que puedan considerarse aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente.

La norma pone en evidencia que esa incidencia puede ser de orden positivo o negativo, directo o indirecto, reversible o irreversible, etc., Ahora bien, tal y como advierte ese mandato, el daño ambiental es una modalidad de impacto ambiental, empero, se trata de un efecto que no ha sido analizado, ponderado, valorado de previo en el análisis de viabilidad ambiental. Es decir, la condición particular y elemento de demarcación de este instituto, en el contexto de la norma aludida, es que este impacto no se haya ponderado a priori en la evaluación ambiental, lo que supone, aquellos impactos (aun los negativos) que hubieren sido ponderados en el análisis ambiental, en sentido estricto, no son considerados dentro del concepto de daño ambiental que da el citado reglamento. Los impactos ponderados en esa naturaleza de análisis usualmente son acompañados de medidas de mitigación, prevención o de compensación, ergo, se acompañan de medidas de correspondencia para procurar un desarrollo sostenible en el curso del proyecto objeto de análisis. En ese sentido, véase que el numeral 2 inciso 39 ejusdem pone en evidencia esta previsión analítica de potenciales consecuencias en el ambiente, en el siguiente sentido:

39. Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De forma general, la Evaluación de Impacto Ambiental, abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.

Cabe señalar que los proyectos que se estimen de bajo impacto son valorados a la luz de los institutos referidos en los numerales 36 y 36 bis del artículo 2 objeto de referencia. Esto implica que esos potenciales impactos negativos que han sido valorados en el trámite de la viabilidad ambiental, han sido, previamente ponderados, en tanto que aquellos que sean ajenos a ese marco de previsión técnica, se consideran en sentido estricto, y conforme a la norma citada, como daño ambiental. Por ende, el daño es una modalidad de impacto, con condiciones particulares ya señaladas. Así se observa en el concepto daño por la norma infra legal que estatuye en su marco literal:

• 28)Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex -ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA). El destacado es suplido.

Se destaca, por ende, la ausencia de previsión en el análisis técnico y, por ende, la inexistencia de formulación de medidas afines al impacto previsible para reducir, contrarrestar o mitigar esa incidencia negativa. Por ende, el daño es un impacto negativo no ponderado de previo, empero, a partir de esas referencias regulatorias, el concepto de impacto ambiental no agrega la condición de un determinado grado de significancia en la producción del efecto nocivo, criterio que se inserta en la definición del numeral 28 que de seguido se aborda.

En segundo lugar, se observa que la definición del reglamento incluyó un estándar o umbral muy elevado, pues indica que debe ser de “alta significancia de impacto ambiental” (SIA). Con ello, excluye automáticamente todos aquellos impactos ambientales negativos o daños ambientales (en palabras del reglamento) que no alcancen esa “alta significancia ambiental”, en favor de los desarrolladores de las activadas obras o proyectos y en detrimento del medio ambiente. Por ello constituye una forma de inversión del principio in dubio pro natura, puesto que, en vez de asumirse que ante la duda opera la protección al ambiente, en este caso, sólo ante la certeza opera la protección del ambiente.

Dado este concepto que introduce, se insiste, un condicionamiento adicional a los elementos definidos por el mismo reglamento en el concepto de impacto ambiental, se deja de lado las consecuencias negativas no previstas en la evaluación ambiental previa, que tengan un impacto que pueda ser considerado de mediana o baja significancia. La aplicación de este criterio deja de lado esas otras intensidades o significancias, con la gravedad que no han sido objeto de valoración técnica antecedente, lo que ha impedido que, en orden al principio precautorio y preventivo, así como de reducción de significancia, haya sido objeto de medidas de prevención, mitigación, reducción o de reducción. Lo anterior supone, aquellos impactos de baja o mediana significancia, son dejados de lado por el concepto bajo examen, dado que, el concepto mismo de daño supone, se reitera, que no fue objeto de análisis mediante una herramienta técnica.

De ahí que el concepto aludido supedita el daño ambiental a una alta significancia, relativizando la relevancia y trascendencia de los impactos ambientales que si bien no ostentan la misma consecuencia intrusiva del medio, sin duda, genera una patología, una amenaza y un deterioro no valorado a priori, en el ambiente, con el riesgo correspondiente de dejar ayuno de amparo esas lesiones y eliminando la posible concurrencia de criterios de imputación que luego permitan asignación de juicios de responsabilidad a quienes incurren en conductas de polución o quebranto ambiental. Este tratamiento supone un deterioro a los principios que dimanan del ordinal 50 constitucional, relativizando la protección y reparación de las lesiones al ambiente, sobre la base de un criterio de alta significancia que no encuentra sustento en norma legal alguna y que, en todo caso, desaplica la tutela del ambiente que impone la citada norma constitucional.

Lo indicado ya que los esquemas de reparación económica que prevé la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, como el Decreto 31849-MINAE, no se encuentran condicionados a la alta significancia de los daños. Incluso, esas referencias regulatorias establecen títulos de responsabilidad consistentes en garantías que rinden los desarrolladores de obras o proyectos a los cuales se ha otorgado la viabilidad ambiental. Así puede verse en el canon 21 de la Ley, pero en modo alguno, la ley limita la reparación al criterio de alta significancia que se analiza en esta acción. Por el contrario, los numerales 20 (responsabilidad por daños), 43 (responsabilidad en obras civiles), 98 (imputación de lesiones), 101 (responsabilidad de los infractores) y 111 (competencia del Tribunal Ambiental Administrativo para establecer indemnizaciones por daños ambientales), establecen pautas de protección del ambiente en lo que a daños se refiere, no condicionadas a esas exigencias debatidas.

Estas regulaciones son congruentes con la proyección social, económica y humana del daño ambiental, según lo impone el precepto 2 incisos d) y e) de la citada Ley No. 7554. Este sistema de garantía se regula, además, en el artículo 39 (actual 41) del Decreto de marras, para lo cual, se establecen criterios relativos a incumplimiento (art. 83), medios y supuestos de ejecución de la garantía ambiental y tasación del daño (art. 92), consecuencias del incumplimiento de compromisos ambientales (art. 94), así como la orden de complementación con el procedimiento ordinario de la Ley General de la Administración Pública, según lo establecido en el numeral 96 ibidem.

El análisis de esas normas no justifica, dentro de un marco racional de tutela del ambiente como bien jurídico tutelado, la imposición de criterios de restricción en la definición del daño, con potencial impacto negativo en la aplicación de las reglas de valoración para imponer deberes indemnizatorios o reparatorios de las conductas que atenten contra el medio ambiente. Esto conlleva, sin duda, a una reducción de los parámetros de imputación del daño, con el consecuente peligro de reducción de supuestos indemnizables, a la postre, una regulación regresiva, atentatoria del contenido sustancial del resguardo que ha de imperar en esta temática.

En tercer lugar, debido a la definición que se da en el inciso 63 del mismo artículo 3 sobre SIA:

“63. Significancia del Impacto Ambiental (SIA): Consiste en la valoración cualitativa y cuantitativa de un impacto ambiental dado, en el contexto de un proceso de valoración y armonización de criterios tales como el marco regulatorio ambiental vigente, la finalidad de uso -planeado- para el área a desarrollar, su condición de fragilidad ambiental, el potencial efecto social que pudiera darse y la relación de parámetros ambientales del proyecto.” Se comprende que, el concepto de daño ambiental dado en el inciso 28 debe valorarse a la luz de los parámetros dados en el inciso 63, pero en una escala de “alta” significancia del impacto ambiental. Lo que, en definitiva, agrava o imposibilita aún más la calificación que pueda considerarse, daño ambiental, según el reglamento en cuestión.

En ese sentido, se ha de reiterar, el condicionamiento del concepto de daño sobre la base de una alta significancia, aspecto a mesurar en valoraciones de orden técnico, conlleva la amenaza de dejar por fuera de los criterios de reparación, daños ambientales que pese a ser tales, ergo, pese a acreditar efectos nocivos al ambiente, no han sido ponderados previamente en la evaluación ambiental y que, como tales, no han sido correspondidos con medidas de prevención, mitigación o compensación. Es decir, la sola concurrencia de un criterio técnico se toma como justificación de lesiones que se estiman poco relevantes para la definición del concepto de daño ambiental, tratamiento que supone una limitación no solamente teórico-normativa, sino, además, potencialmente pragmática, en la aplicación del sistema de responsabilidad que aplica en estas lides. En ese orden, no debe confundirse la reparación de impactos negativos de mediana o baja significancia, analizados en los títulos de evaluación ambiental, con los daños que sean de categorías inferiores a la alta significancia.

Los primeros, se reitera, han sido previamente valorados y objeto de medidas de equilibrio, en tanto que los segundos, son ajenos a esos análisis previos. De ahí que no pueda decirse que esos daños de “menor orden”, se contrarrestan con las medidas de mitigación o con los compromisos asumidos en la evaluación ambiental, pues como se ha dicho anteriormente, el concepto de daño que desarrolla la norma impugnada, establece que el daño es el impacto no anticipado en esas valoraciones previas al desarrollo de la obra o actividad.

Al socaire de lo expresado, no se comparte la tesis del MINAE (y de la mayoría de esta Sala), en cuanto a que por la vía de la interpretación puede superarse el riesgo que el gramaticalismo de la norma impugnada genera, en la medida en que deja al subjetivismo valorativo de cada operador jurídico, aplicar los principios constitucionales y legales de protección irrestrictsa e incondicionada del daño al ambiente, o, por el contrario, aplicar en rigor la norma que conceptualiza ese instituto, limitando la reparación a la alta significancia. Se trata de un tema relevante para el resguardo del contenido sustancial del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en la variable de los principios de reparación integral, quien contamina paga y no regresión, sobre el cual, las normas han de ser claras en los criterios de interpretación, sin que sea legítimo el tipo de limitaciones que se cuestionan en esta acción.

La norma impugnada (artículo 3 inciso 28 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) viola el Principio reparador contenido en el artículo 50 Constitucional y el principio de no regresión en materia ambiental El inciso 28 contenido en el artículo 3 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, contiene una definición de DAÑO AMBIENTAL contraria al Principio reparador contenido en el artículo 50 Constitucional. Nuestro artículo 50 Constitucional, en el párrafo que indica: “Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.” De donde se establece las bases del Principio reparador, conforme al cual, quien contamina paga (ver al respecto el voto número 2010-09966).

Tal como se indica en el principio 16 de la Declaración de Rio 92, que señala: “Las autoridades internacionales deberían procurar fomentar la internacionalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debería, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.” Nótese que la norma impugnada contiene una definición restrictiva de DAÑO AMBIENTAL, cuando supedita la definición de daño ambiental a la alta significancia de impacto ambiental: “Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex –ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” Ello hace que indiscutiblemente se trate de una violación al artículo 50 Constitucional.

La norma constitucional no hace distinción en cuanto a los tipos de daño ambiental que deben ser reparados, así que la normativa inferior no podría restringir la reparación solo a un tipo agravado de daño ambiental. Así entonces, la norma cuestionada limita el derecho fundamental para reclamar la reparación del daño ambiental causado, contenido en el mismo artículo 50 mencionado. Además, en detrimento del principio reparador (quien contamina paga), del principio preventivo (“ante certeza científica” frente al daño nace la obligación de reparar, y frente al riesgo existe la obligación de prevenir), principio precautorio (“frente a incerteza científica”, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente) y del principio in dubio pro natura (“frente a incerteza jurídica”, en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales).

Además, también hay una violación al principio de no regresión en materia ambiental. Conforme a este principio, no se deberán emprender o permitir la realización de acciones que tengan por efecto disminuir la protección jurídica del medio ambiente o el acceso a la justicia ambiental. Tal violación se verifica si, al comparar la norma impugnada con las ya existentes se observa que la nueva norma suprime, limita o restringe derechos anteriormente existentes. De esta manera se ignora que una vez que un determinado derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda integrado en forma definitiva e irrevocable a la categoría de los derechos humanos cuya tutela resulta obligatoria (ver al respecto el voto número 2013-011088). Mediante un acto carente de sustento científico, se propicia una evidente regresión. En comparación con la normativa legal, esta definición reglamentaria de DAÑO AMBIENTAL es más limitada. Nótese lo que disponen los artículos 2.e) y 59 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Art.2.e: El daño del ambiente constituye un delito de carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad; económico, porque atenta contra las materias y los recursos indispensables para las actividades productivas; cultural, en tanto pone en peligro la forma de vida de las comunidades, y ético, porque atenta contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras.” “Art.59.- Contaminación del ambiente: Se entiende por contaminación toda alteración o modificación del ambiente que pueda perjudicar la salud humana, atentar contra los recursos naturales o afectar el ambiente general de la Nación. La descarga y la emisión de contaminantes, se ajustará, obligatoriamente, a las regulaciones técnicas que se emitan. El estado adoptará las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental.”).

Además, la jurisprudencia constitucional ha indicado sobre los daños ambientales, lo siguiente: “El daño ambiental, afecta la biodiversidad, los ecosistemas y hasta la salud, puede originarse de diferentes fuentes… Ese daño puede ser provocado individualmente o por una pluralidad… puede provenir tanto de conductas particulares o del Estado y sus instituciones, estos últimos por acción u omisión, lícita o ilícita, o bien producirse de una sola conducta o bien de una pluralidad de ellas, efectuadas simultáneamente o a través del tiempo.”(voto 2010-4399). Asimismo, ha indicado que, “El daño que se pueda causar al ambiente siempre es de difícil o imposible reparación y la aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere de la total certeza de mínima afectación de los recursos naturales, pues así lo dispone por fuerza propia el artículo 50 de la Carta Política….” (voto 2005-01174).

Se evidencia de esta forma que la definición de daño ambiental de la norma cuestionada, es regresiva, en comparación con la jurisprudencia constitucional y con las normas legales que existen al respecto. Esta regresividad es evidente, a contrapelo de normas legales y jurisprudencia reiterada.

La norma impugnada (artículo 3 inciso 28 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) viola el Principio de reserva legal Conforme al principio de reserva legal, la regulación de derechos fundamentales sólo puede hacerse vía legal. La razón que ciertas materias estén reservadas al legislador es porque se consideran de tanta incidencia y trascendencia en los derechos fundamentales, que sólo un órgano como el parlamento podría regularlas. A partir de esta visión se entiende, por ejemplo, que la creación de impuestos y que las restricciones al derecho a la intimidad o la imposición de sanciones penales sean también materia que deba responder al principio de reserva legal. Por ello, con mayor razón podemos concluir que tanto la regulación del derecho a reclamar reparación de los daños ambientales (contenido en el artículo 50 Constitucional) es cuestión y materia de reserva legal.

Así entonces, la definición de daño ambiental no puede tener una regulación vía reglamentaria y menos como se hace en este caso, aplicando una regulación con un tratamiento distinto y regresivo respecto a lo que hace la ley, según se vio supra. En síntesis, en este caso la definición de daño ambiental contenida en la norma reglamentaria impugnada, no sólo incurre en una materia reservada a la ley, sino además, conlleva, una desprotección al derecho al ambiente por la regresión que se da.

La norma impugnada (artículo 3 inciso 28 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) viola el Principio de objetivación ambiental El Principio de objetivación en materia ambiental, que permite que los análisis y evaluaciones que se realizan sean basados en criterios técnicos y científicos, ha sido definido como principio número 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Al respecto, aunque SETENA explique en su informe que la significancia se lleva por un puntaje final al llenar un formulario y la importancia es el grado de incidencia o intensidad de la alteración producida, lo cierto es lo que indica la Procuraduría en su informe cuando asevera que, en ningún momento la norma indica cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental, limitándose a indicar en su considerando tercero que la modificación a varios de sus artículos “busca corregir algunos aspectos de la norma que son necesarios para concretar un procedimiento más claro, transparente, ágil, moderno y confiable, para la presentación y revisión de Evaluaciones de Impacto Ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)”.

Estas omisiones permiten inferir, a partir de la norma cuestionada, que un daño con alteración de alta significancia de impacto ambiental comparado con uno que sea de media significancia, puede ser un ejercicio con un límite muy sutil, de tal forma que es posible que casos de daño ambiental severo, podrían quedar sin consecuencias sancionatorias o reparadoras a nivel administrativo, por lo restrictivo de la norma cuestionada. En materia ambiental la falta de un criterio técnico preciso en materia tan importante, resulta inadmisible.

Además, la aplicación de la norma cuestionada trasciende el proceso de evaluación de impacto ambiental. A pesar de lo dicho por SETENA en cuanto a que los daños ambientales de mediana y baja significancia ya debieron ser contemplados en las medidas de control ambientales pertinentes, ciertamente, por tratarse de una definición, su aplicación va más allá de dicho proceso, al referirse el Reglamento impugnado en varias normas al DAÑO AMBIENTAL. Tales como el artículo 92 para la evaluación económica del daño ambiental en caso de ejecución de la garantía ambiental. El artículo 93 sobre la sanción a quienes se comprobaren generaron un daño ambiental. El artículo 94 en cuanto a la ejecución parcial o total de la garantía de cumplimiento en caso de daño ambiental. El artículo 96 referido al procedimiento para determinar la existencia de daño ambiental. Así entonces, asumiendo que la norma impugnada contiene una definición restrictiva de DAÑO AMBIENTAL, no se limita al proceso de evaluación de impacto ambiental, sino que, debido a que en otras normas de la misma normativa se hace referencia a tal definición, el concepto trasciende a dicho proceso. La norma objetada en esta acción, tiene un efecto expansivo, muy negativo, trascendiendo el texto de la norma cuestionada.

Finalmente, aunque SETENA explica en su informe que los daños ambientales de baja o mediana significancia no quedan desprotegidos, sino que estarían incluidos dentro de las medidas de control ambiental como parte del proceso de evaluación de impacto ambiental, o en todo caso, en el proceso de seguimiento. Es cierto lo que indica la Procuraduría General de la República en su informe, en cuanto a que, la realización de eventuales procedimientos sancionatorios y ejecuciones de garantías de cumplimiento generados a raíz de la producción de daños ambientales estarían viéndose directamente influidos por la aplicación que se haga del concepto que desarrolla el inciso reglamentario impugnado. Así que la cuestión no se solventa con una simple interpretación, afirmando, simplemente: que los daños ambientales de baja o mediana significancia no quedan desprotegidos. Una definición como la que se impugna, debe estar acorde al Derecho de la Constitución (derecho al ambiente, principio reparador, principio de no regresión) y no puede quedar abierto a que existan daños ambientales sin reparación posible alguna.

Esta norma no puede ser ignorada por las autoridades judiciales, quedando en la absoluta incertidumbre los daños de mediana y baja intensidad. Nótese que incluso la situación no se solventa anulando la palabra “alta” de la norma, como lo propone el Ministro de Obras Públicas y Transportes, sino que, al ver la redacción de la norma, persistiría la idea de que la alteración al ambiente, para ser considerado DAÑO AMBIENTAL, requiere de “significancia”, volviendo la cuestión de nuevo a una valoración de grado del impacto, que resulta restrictiva en cuanto a la protección al ambiente.

Por todo lo anterior, al no haber sustento técnico ni científico para una definición como la que contiene la norma cuestionada, también estamos frente a una violación al principio de objetivación ambiental.

Conclusión.- Es evidente, según lo expuesto, que la norma impugnada contiene una definición restrictiva de DAÑO AMBIENTAL, violándose así el principio reparador contenido en el artículo 50 Constitucional (que no hace distinción en cuanto a los tipos de daño ambiental que pueden ser reparados), además, se conculca el principio de no regresión y progresividad en materia ambiental (porque en comparación con la normativa legal esta definición reglamentaria es más limitada, restrictiva sobre el derecho a reclamar la reparación de daños ambientales). La norma objetada al regular el derecho a reclamar reparación de los daños ambientales (contenido en el artículo 50 Constitucional) ignora que se trata de una materia de reserva legal, que no admite una regulación reglamentaria, y menos aún, radicalmente distinta de la regulación legal. Tampoco existe un sustento técnico ni científico para la definición de daño ambiental, en los términos en que lo hace la norma cuestionada, por eso consideramos que existe una violación al principio de objetivación ambiental.

La norma no indica cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental. Así entonces, conforme a los argumentos expuestos, consideramos que es inconstitucional la frase “de alta significancia” contenida en el inciso 27 (o 28 según la numeración actual) del artículo 3 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta No. 125 de 28 de junio de 2004. Conforme lo expresamos en este voto particular, consideramos que la acción debe acogerse y declararse con lugar.

VIII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, art. XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, art. LXXXI.

Por tanto:

Se declara SIN lugar la acción. La Magistrada Garro Vargas consigna nota. Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garita Navarro salvan el voto y declaran con lugar la acción. Notifíquese.- Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. José Roberto Garita N.

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