Criminal-Court Demolition of Structure Covered by Municipal PermitDemolición penal de obra amparada por permiso municipal

Document Review Res: 2024-01100 SALA DE CASACIÓN PENAL. San José, at twelve thirty on veinticuatro de octubre de dos mil veinticuatro.

Appeal in cassation (recurso de casación) filed in the present proceedings against [Nombre 001], of legal age, Costa Rican, holder of identity card number [Nombre 001], for the offense of violating the Ley de Zona Marítimo Terrestre (infracción a la ley de zona marítimo terrestre), to the detriment of the State. Justices Patricia Solano Castro, Gerardo Rubén Alfaro Vargas, Patricia Vargas González, Rafael Segura Bonilla, and Miguel Ernesto Fernández Calvo participated in deciding the appeal, the latter two serving as alternate justices. Also appearing at this stage was attorney Francisco Campos Pérez, as public defender for the accused. The representative of the Ministerio Público, attorney Natalia Hidalgo Porras, entered an appearance.

Background:

1. 1By judgment N° 2023-0889 at seven fifty-five on doce de julio del dos mil veintitrés, the Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José ruled: “POR TANTO: For reasons different from those stated, the appeal filed by the defendant’s counsel is granted, and the judgment under appeal is reversed insofar as it ordered [Nombre 001] to demolish (within three months) the structure built in the protected area (área de protección), as determined by expert report (pericia) 0987-ING-2008; instead, it is ordered that the matter be resolved, if deemed appropriate, through administrative judicial proceedings for a declaration of injuriousness (proceso contencioso administrativo de lesividad), rather than in criminal proceedings. In all other respects, the decision under appeal remains unchanged. NOTICE SHALL BE GIVEN. Kathya Jiménez Fernández Rosaura Chinchilla Calderón Cinthya Ramírez Angulo Judges of the Tribunal de Apelación de Sentencia Penal. (sic)”.
2. 2The representative of the Ministerio Público, attorney Natalia Hidalgo Porras, filed an appeal in cassation against the foregoing ruling.
3. 3Following the corresponding deliberation, the Sala proceeded to consider the appeal.
4. 4The relevant legal requirements have been observed in the proceedings.

Justice Alfaro Vargas reporting; and,

Considering:

I.By decision number 2024-00005, at nine forty-three on once de enero de dos mil veinticuatro, this Sala de Casación Penal admitted for consideration on the merits the sole ground for cassation (motivo de casación) raised by attorney Natalia Hidalgo Porras, representative of the Ministerio Público, against decision number 2023-0889 of the Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, issued at seven fifty-five on doce de julio de dos mil veintitrés (appearing at folios 28 to 37), in which: “…the appeal filed by the defendant’s counsel is granted, and the judgment under appeal is reversed insofar as it ordered [Nombre 001] to demolish (within three months) the structure built in the protected area, as determined by expert report 0987-ING-2008; instead, it is ordered that the matter be resolved, if deemed appropriate, through administrative judicial proceedings for a declaration of injuriousness, rather than in criminal proceedings. In all other respects, the decision under appeal remains unchanged.” (folio 37 verso)

II.In the admitted ground, counsel for the prosecuting authority alleges the “Erroneous application of procedural provisions, specifically those set forth in sections 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo and 173 subsection 1) and 183 subsection 3) of the Ley General de la Administración Pública; and, consequently, failure to observe the provisions of section 13 of the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre and section 140 of the Código Procesal Penal.” To that end, she reproduces the full text of this set of legal provisions (cf. folios 42 verso to 43 verso) and states that the ad quem erroneously applied and failed to observe procedural provisions, which led it to vacate the trial court’s decision insofar as it concerned the demolition order issued. She transcribes extensive excerpts from the appellate decision (cf. folios 43 verso to 45 recto), in which, essentially, the appellate court found that it lacked the specialized expertise and subject-matter jurisdiction in administrative matters to decide the compensation that should be awarded to a person who, having been misled by the State, constructed a building in a prohibited area.

According to the Ministerio Público, regardless of whether the affected party was misled by the Administration, the trial judge acted correctly in reasoning that matters had to be restored to their original state prior to the offense and therefore ordering the demolition of the building erected in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). The appellant in cassation extensively reproduces excerpts from ruling N° 128-2001 of the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III (cf. folios 46 recto to 48 recto), which concerns the legal regime governing the public domain (dominio público) and the power of possessory self-enforcement (autotutela posesoria), or administrative recovery or repossession. From this precedent, she extracts or derives five propositions: (i) The legal regime governing the public domain entails the power of possessory self-enforcement, or the power of administrative recovery or repossession of public property, which may be exercised without having to resort to the courts.

(ii) The criminal court’s decision ordering that matters be restored to their state prior to the offense (and, consequently, that the structure be demolished) does not violate the principle of irrevocability of one’s own acts (principio de irrevocabilidad de los actos propios), because in this particular case the building was located not only within the maritime-terrestrial zone, but also within a national refuge (Gandoca Manzanillo), and it was therefore concluded that the permit granted was manifestly unlawful. She adds that a judicial act is not subject to review in the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), which is empowered only to review administrative acts (actos administrativos). She emphasizes that the criminal trial established that, due to the area in which the building was located, the permit could not have been granted and that its issuance was therefore manifestly unlawful.

(iii) In the case of public-domain property, the municipality may exercise administrative self-enforcement (autotutela administrativa) and is therefore responsible for making the judicial ruling enforceable. (iv) The argument that the criminal jurisdiction lacks authority to order the demolition of a building of this kind, on the ground that an administrative act existed that conferred rights (namely, a municipal permit), is untenable because the criminal trial established that the building was erected in the maritime-terrestrial zone and also within Refugio Nacional Gandoca Manzanillo, a matter that has not been disputed. Based on the foregoing, the prosecuting authority’s representative concludes that a criminal court of the Republic is not merely empowered, but required, to order the demolition of buildings erected in this area. By way of conclusion, the appellant in cassation maintains that, under the pro natura and precautionary principles (principios pro natura y precautorio), it is untenable and improper to make demolition of the structure contingent on the existence of a contentious-administrative proceeding for a declaration adverse to the public interest (proceso contencioso administrativo de lesividad) declaring the administrative act null, since its unlawfulness was established in the criminal proceedings and is not in dispute.

She concludes her argument by stating that sections 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo; 173, subsection 1), and 183, subsection 3), of the Ley General de la Administración Pública apply in the sub lite, and that the dispute must be resolved in compliance with sections 13 of the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre and 140 of the Código Procesal Penal. As grounds for prejudice, she argues that the appellate court’s decision causes harm insofar as it affects the Ministerio Público’s punitive claim regarding the order to demolish a building that, as determined, is located not only within the maritime-terrestrial zone but also within Refugio Nacional Gandoca Manzanillo, thereby entailing irreversible environmental damage, “…because the mitigation of this damage is being made contingent upon the conduct of a contentious-administrative proceeding, which is improper in this situation” (cf. folio 49 verso).

As relief, she requests that this ground of cassation be granted and that the challenged ruling be set aside solely insofar as it vacated the demolition order. She also urges that the trial court’s ruling remain undisturbed or, alternatively, that this matter be remanded to the Tribunal de Apelación de Sentencia Penal de San José so that a differently constituted panel may decide anew the appeal filed by defense counsel. The ground is denied. In an oral judgment issued by the Tribunal Penal del I Circuito Judicial de la Zona Atlántica, sede Bribrí, the defendant [Nombre 001] was acquitted of all punishment and liability for the offense of violating the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. Although the accused was acquitted of criminal liability, the a quo ordered “the restoration of matters to their state prior to the offense, specifically, the demolition of the entire structure erected within the protected area (área de protección), according to expert report 0987-ING-2008, for which purpose [Nombre 001] is granted a period of three months from the date the judgment becomes final to proceed accordingly…” (cf. f. 5 to 6 recto).

This situation led defense counsel to file an appeal solely against the demolition order. By ruling N° 2023-0889 at 07:55 hours on 12 de julio del 2023, the Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José granted the appeal, vacated the order to demolish the structure, and ruled that, should the parties deem it appropriate, the matter must be resolved through proceedings for a declaration adverse to the public interest in the contentious-administrative jurisdiction, rather than in the criminal courts. This reasoning by the ad quem led the Ministerio Público’s representative to file an appeal in cassation, alleging, in summary, “…that, regardless of whether the affected party, or the party who was misled by the Administration, has the option of pursuing a claim in the appropriate jurisdiction for possible compensation arising from that situation, the correct course of action in this case is the one taken by the trial judge, who ordered that matters be restored to their original state prior to the offense and therefore ordered the demolition of the building erected in the maritime-terrestrial zone…” (cf. f. 45 verso).

The appellant in cassation seeks reversal of the decision on appeal so that the trial court’s judgment may be affirmed insofar as it ordered the demolition of the structure built by the person under investigation within the restricted area (área restringida) of the maritime-terrestrial zone, and, consequently, reversal of the ad quem’s ruling, on the ground that sections 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo and 173 subsection 1) and 183 subsection 3) of the Ley General de la Administración Pública were erroneously applied, and that the provisions of Article 13 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and Article 140 of the Código Procesal Penal were not observed. The Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, N°6043 de 02 de marzo de 1977, establishes the public-domain status of the maritime-terrestrial zone, insofar as its property is inalienable and not subject to acquisitive prescription (bienes inalienables e imprescriptibles) (art. 1).

For this purpose, it defines the maritime-terrestrial zone as the “two-hundred-meter-wide strip extending along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide line, together with the land and rocks exposed by the sea at low tide” (art.9). Broadly speaking, the maritime-terrestrial zone consists of two sections: the PUBLIC ZONE (ZONA PÚBLICA), encompassing the fifty-meter-wide strip measured from the ordinary high-tide line; and the RESTRICTED ZONE (ZONA RESTRINGIDA), comprising the remaining one hundred and fifty meters (art. 10). Section 13, for its part, provides that “The authorities of the corresponding jurisdiction and the respective municipalities, as soon as they become aware of the violations referred to in the preceding two articles, shall proceed, following an inquiry conducted for that purpose if deemed necessary, to evict the violators and destroy or demolish the buildings, alterations, or installations constructed by them, without any liability whatsoever for the authority or municipality.

The cost of demolition or destruction shall be charged to the owner of the building or installation. All of the foregoing shall be without prejudice to any applicable criminal penalties.” As stated above, it is on the basis of this provision that the appellant in cassation considers the demolition ordered by the a quo to be proper, since it was established at trial that the structure is located within the restricted area of the maritime-terrestrial zone and Refugio Nacional Gandoca Manzanillo. Notwithstanding the foregoing, it must be made clear that the eviction of violators and the destruction or demolition of structures provided for in Article 13 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre are proper when a violation of the provisions of the cited Articles 11 and 12 is established. In this regard, Article 12 of that law provides that “Within the maritime-terrestrial zone, it is prohibited, without due legal authorization, to exploit the existing flora and fauna, demarcate land using fences, lanes, or by any other means, erect buildings or installations, cut down trees, extract products, or carry out any other type of development, activity, or occupation.” Consequently, demolition of the structure would be proper where any of the activities set forth in Article 12 are carried out within the maritime-terrestrial zone without due legal authorization.

It is also particularly noteworthy that, with respect to the maritime-terrestrial zone, the law imposes on municipalities the duty to protect and conserve it (art. 34), among a series of other functions, such as granting concessions (concesiones) (art. 40). Based on these considerations and returning to the case, it was established in the adversarial proceedings (contradictorio) that the work performed by Mr. [Nombre 001] had been approved by Municipalidad de Talamanca, for which he paid the corresponding taxes and obtained a building permit, as shown at folios 26 and 27 of the expediente. Whatever doubts or observations might be raised regarding those permits, the fact remains that the Administration (Municipalidad de Talamanca) issued an act declaring subjective rights (acto declaratorio de derechos subjetivos) by granting the accused the building permits, even though the structure would be erected in a maritime-terrestrial zone located within Refugio Nacional Gandoca Manzanillo.

Consequently, although Article 13 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone authorizes demolition of the structure, such demolition is possible only if the building was constructed without the proper legal authorization, which did not occur in the present case because, as we have indicated, it was established that the regulated party (administrado) was granted a building permit by the Municipalidad de Talamanca. In other words, there is an enabling administrative act (acto administrativo habilitante) which, although questionable, means that the building was constructed with the proper legal authorization. Accordingly, this Chamber does not find that the appellate decision disregards Article 13 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone because, as we have indicated, the demolition provided for therein requires that the structure have been built without the proper legal authorization, a requirement that, as stated, is not met in the present case because the regulated party holds a building permit granted by the municipal authority.

Hence, we agree with the court below (ad quem) that, in this specific case, if the party deems it appropriate, it must pursue the matter before the contentious-administrative jurisdiction (vía contenciosa-administrativa) and, through a proceeding for judicial annulment of an act favorable to an individual (procedimiento de lesividad), obtain a declaration that the administrative act authorizing the disputed construction is null and void; otherwise, the regulated party’s individual rights (derechos subjetivos) would be infringed. The appellant likewise argues that sections 34 of the Code of Contentious-Administrative Procedure and 173 subsection 1) and 183 subsection 3) of the General Public Administration Act were incorrectly applied. Those provisions concern the Administration’s power to declare an administrative act absolutely null and void (nulidad absoluta), a matter addressed by the Procuraduría General de la República, which explained: “The exceptional nature of the administrative power to annul acts granting individual rights.

As this body has repeatedly stated, under the Constitution and the laws, the Administration may not reverse its own acts in a manner that infringes individual rights. Consequently, the administrative power to annul acts granting individual rights is exceptional, and its exercise requires prior and effective compliance with due process (Debido Proceso). The Public Administration must remain within the strictly limited scope of this power. Otherwise, this would entail not only a failure to observe principles of public policy (Principios de Orden Público), but also the potential imposition of various forms of liability on public officials and the State. (…) Unless the situation involves absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), the Administration may not exercise the power established in this article.” (Emphasis not in the original) (Opinion C-038-2004 of 30 de enero de 2004).

Regarding the existence of absolute nullity of an administrative act and its exceptional annulment through administrative proceedings (vía administrativa), we have stated: “II. On Absolute, Evident, and Manifest Nullity. Article 173.1 of the LGAP establishes that when the absolute nullity of an administrative act granting rights is evident and manifest, it may be declared by the Public Administration through administrative proceedings. This provision means that the defect affecting the act must give rise to absolute nullity under Articles 166 and 167 of the LGAP. That is, absolute nullity will exist when one or more of the constituent elements of the act are absent, whether factually or legally—that is, the actor, purpose, content, and grounds, pursuant to Articles 129, 131, 132, and 133 thereof. Absolute nullity will also exist when one or more of those elements are so imperfectly constituted that they prevent the purpose of the act from being achieved.

Nevertheless, the annulment through administrative proceedings of an administrative act granting rights is exceptional. This area is governed by the principle that the Administration’s own acts are inviolable (principio de la intangibilidad de los actos propios); therefore, the rule is that such nullity must be declared in judicial proceedings (sede jurisdiccional). Accordingly, the Administration itself may annul its acts only when the nullity is so serious that it may be classified as absolute and that characteristic is evident and manifest.” (Emphasis not in the original) (Opinion C-176-2013 of 02 de septiembre del 2013).” (Opinion C-368-2014 of 31 de octubre de 2014). As may be gathered from the cited opinion, declaring an administrative act granting rights absolutely null and void through administrative proceedings is an exceptional measure available when one or more of the constituent elements of the act are absent and when the nullity is evident and manifest.

If those circumstances are not present, the administrative act must be declared null and void through a proceeding for judicial annulment of an act favorable to an individual. For that reason, we find that ordering the demolition of the building in the case before us requires a prior declaration that the enabling administrative act is null and void, in strict compliance with due process. Thus, it cannot be overlooked that the Administration (the Municipalidad de Talamanca) granted the regulated party a building permit that has not been declared null and void and from which rights arose. In this regard, the Sala Constitucional has stated: “…the Administration is prohibited from rescinding, through its own action, acts it has issued that confer individual rights upon private parties. Thus, individual rights limit the powers to revoke (or amend) administrative acts, so that greater procedural safeguards may be required.

When the Administration issues an act and subsequently issues another act contrary to the first, to the detriment of individual rights, it disregards the rights it had granted through the first act, whether by mistake or for any other reason. This means that the only avenue available to the State for removing one of its own acts from the legal order is contentious-administrative judicial proceedings for annulment of an act favorable to an individual (proceso jurisdiccional de lesividad), since such proceedings are conceived as a procedural safeguard for the regulated party. Alternatively, our legal system permits the Administration to act contrary to its own prior acts through administrative proceedings in cases of absolute, evident, and manifest nullity, following an advisory opinion from the Contraloría General de la República and the Procuraduría General de la República (as an additional safeguard for the regulated party), in accordance with Article 173 of the General Public Administration Act.

Consequently, if the Administration has failed to observe the rules governing these procedures, or has omitted them entirely or in part... the doctrine of prior acts (principio de los actos propios) renders the act invalid as a consequence of that irregularity.” (decision N° 897-1998 of the Sala Constitucional, at 17:45 hours on 11 de febrero de 1998). For the foregoing reasons, this Chamber finds no basis for departing from the position stated by the Appellate Court and agrees that, in this particular case, before demolition of the structure may be ordered, the permit granted to the regulated party by the Municipalidad de Talamanca must first be annulled. To that end, the interested party must resort to the contentious-administrative jurisdiction, thereby ensuring due process and potential compensation for the harm caused. Accordingly, based on the foregoing, there being no grounds for declaring the appellate judgment null and void, this ground for cassation (motivo de casación) must be denied.

Therefore:

The appeal on points of law filed by the representative of the Public Prosecutor’s Office is denied. Let notice be given.

Patricia Solano C.

Gerardo Rubén Alfaro V. Patricia Vargas G.

Rafael Segura G. Miguel E. Fernández C.

Alternate Justice Alternate Justice Internal No. 764-4/17-4-23 paa

Revisión del Documento Res: 2024-01100 SALA DE CASACIÓN PENAL. San José, a las doce horas treinta minutos del veinticuatro de octubre de dos mil veinticuatro.

Recurso de casación interpuesto en la presente causa seguida contra [Nombre 001], mayor de edad, costarricense, cédula de identidad número [Nombre 001]; por el delito de infracción a la ley de zona marítimo terrestre, en perjuicio de el Estado. Intervienen en la decisión del recurso los magistrados y las magistradas Patricia Solano Castro, Gerardo Rubén Alfaro Vargas, Patricia Vargas González, Rafael Segura Bonilla y Miguel Ernesto Fernández Calvo, los dos últimos como suplentes. Además, en esta instancia, el licenciado Francisco Campos Pérez, como defensor público del encartado. Se apersonó la representante del Ministerio Público, licenciada Natalia Hidalgo Porras.

Resultando:

1. 1Mediante sentencia N° 2023-0889 de las siete horas cincuenta y cinco minutos del doce de julio del dos mil veintitrés, el Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, resolvió: “POR TANTO: Por razones distintas a las expuestas, se declara con lugar el recurso que formula la defensa técnica del imputado y se revoca la sentencia recurrida en cuanto ordenó a [Nombre 001] a derribar (en el plazo de tres meses) la obra edificada en el área de protección según lo determinó la pericia 0987-ING-2008 para, en su lugar, disponer que el tema deber ser resuelto, si a bien se tiene, en el proceso contencioso administrativo de lesividad y no en sede penal. En lo demás permanece invariable la decisión recurrida. NOTIFÍQUESE. Kathya Jiménez Fernández Rosaura Chinchilla Calderón Cinthya Ramírez Angulo Juezas de apelación de sentencia penal. (sic)”.
2. 2Contra el anterior pronunciamiento la representante del Ministerio Público, licenciada Natalia Hidalgo Porras, interpuso recurso de casación.
3. 3Verificada la deliberación respectiva, la Sala entró a conocer del recurso.
4. 4En los procedimientos se han observado las prescripciones legales pertinentes.

Informa el Magistrado Alfaro Vargas; y,

Considerando:

I.Mediante resolución número 2024-00005, de las nueve horas con cuarenta y tres minutos del once de enero de dos mil veinticuatro, esta Sala de Casación Penal admitió para estudio de fondo, el único motivo de casación formulado por la licenciada Natalia Hidalgo Porras, representante del Ministerio Público, en contra de la resolución del Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, número 2023-0889 de las siete horas con cincuenta y cinco minutos del doce de julio de dos mil veintitrés (visible a folios 28 a 37), en la que: “…se declara con lugar el recurso que formula la defensa técnica del imputado y se revoca la sentencia recurrida en cuanto ordenó a [Nombre 001] a derribar (en el plazo de tres meses) la obra edificada en el área de protección según lo determinó la pericia 0987-ING-2008 para, en su lugar, disponer que el tema debe ser resuelto, si a bien se tiene, en el proceso contencioso administrativo de lesividad y no en sede penal. En lo demás permanece invariable la decisión recurrida.” (folio 37 vuelto)

II.En el motivo admitido, la representación del ente fiscal alega la “Errónea aplicación de preceptos procesales, propiamente los establecidos en los numerales 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo y 173 inciso 1) y 183 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública; y por ende inobservancia de los dispuesto en el numeral 13 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre y en el 140 del Código Procesal Penal”. Al efecto reproduce el contenido íntegro de este conjunto de normas jurídicas (cfr. folios 42 vuelto al 43 vuelto) e indica que el ad quem aplicó erróneamente e inobservó preceptos adjetivos, lo cual lo condujo a anular la decisión de primera instancia en lo relativo a la orden de demolición decretada. Transcribe amplios fragmentos de la decisión de alzada (cfr. folios 43 vuelto al 45 frente) en donde, en esencia, el tribunal de apelación estimó carecer de la especialidad y competencia de la materia administrativa para resolver lo atinente a la indemnización que correspondería conceder a la persona que, inducida a error por el Estado, construyó una edificación en una zona prohibida.

Para el Ministerio Público, con independencia de que la parte afectada haya sido inducida a error por parte de la administración, el juez de primera instancia actuó correctamente en tanto razonó que las cosas debían restituirse a su estado original previo al delito, ordenando por tanto la demolición de la edificación levantada en la zona marítimo terrestre. La casacionista reproduce de forma amplia fragmentos de la resolución N° 128-2001 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III (cfr. folios 46 frente al 48 frente), la cual versa sobre el régimen jurídico del dominio público y la potestad de autotutela posesoria o de recuperación o reivindicación administrativa. De este precedente extrae o deriva cinco postulados: (i) El régimen jurídico del dominio público comporta la potestad de autotutela posesoria o potestad de recuperación o reivindicación administrativa de los bienes públicos, potestad cuyo ejercicio puede conducirse sin necesidad de recurrir a los tribunales.

(ii) La decisión del tribunal penal de ordenar la restitución de las cosas al estado anterior al delito (y por consiguiente la demolición de la obra) no resulta violatoria del principio de irrevocabilidad de los actos propios, toda vez que en el caso concreto la construcción se ubicaba no solamente dentro de la zona marítimo terrestre, sino dentro de un refugio nacional (Gandoca Manzanillo), razón por la cual se concluyó que el permiso otorgado era abiertamente ilegal. Agrega que un acto jurisdiccional no es revisable en la jurisdicción contencioso-administrativa, la cual está facultada únicamente para revisar actos administrativos. Subraya que en este caso se acreditó en el juicio penal que, debido a la zona en donde se ubicaba la construcción, el permiso no podía otorgarse, siendo entonces abiertamente ilegal su otorgamiento. (iii) Tratándose de bienes de dominio público, la municipalidad puede ejercer la autotutela administrativa, siendo entonces la encargada de dotar de ejecutoriedad al fallo judicial.

(iv) No resulta de recibo alegar la imposibilidad de la jurisdicción penal para ordenar el derribo de una edificación de este tipo, aduciendo para ello que existió un acto administrativo que otorgó derechos (a saber: un permiso municipal), por cuanto en el juicio penal se tuvo por demostrado que la construcción fue levantada en la zona marítimo terrestre y además dentro del Refugio Nacional Gandoca Manzanillo; tema que no ha sido objeto de discusión. A partir de lo anterior la representante fiscal concluye que un tribunal penal de la República no sólo está facultado, sino obligado a ordenar la demolición de las construcciones erigidas en esta zona. A modo de epílogo la casacionista sostiene que en aplicación de los principios pro natura y precautorio, resulta insostenible e improcedente supeditar la demolición de la obra a la existencia de un procedimiento contencioso administrativo de lesividad declaratorio de la nulidad del acto administrativo; toda vez que sobre este en la vía penal se demostró su ilegalidad, aspecto que no está en discusión.

Finaliza su exposición indicando que son aplicables en el sub lite los numerales 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo; 173, inciso 1), y 183, inciso 3), de la Ley General de la Administración Pública, debiendo resolverse la controversia en acatamiento a lo dispuesto por los artículos 13 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre y 140 del Código Procesal Penal. Como agravio deduce que la decisión del tribunal de apelación causa un perjuicio, en el tanto se ve afectada la pretensión punitiva del Ministerio Público en relación con la orden de derribo de una edificación que, se determinó, está ubicada no solo dentro de la zona marítimo terrestre, sino dentro del Refugio Nacional Gandoca Manzanillo, lo cual lleva aparejado un daño ambiental irreversible, “…por cuanto se está supeditando la solución de mitigación de este daño, a la realización de un proceso contencioso administrativo, que resulta improcedente frente a este supuesto” (cfr. folio 49 vuelto).

Como pretensión, solicita se declare con lugar el presente motivo de casación y se deje sin efecto la resolución recurrida, únicamente en cuanto a la decisión de anular la orden de derribo. Asimismo, insta a que se mantenga incólume lo dispuesto por el tribunal de instancia, o en su defecto, se ordene la devolución de este asunto al Tribunal de Apelación de Sentencia Penal de San José, para que mediante otra integración resuelva nuevamente el recurso de apelación planteado por la defensa técnica. El motivo se declara sin lugar. Mediante sentencia dictada de manera oral por el Tribunal Penal del I Circuito Judicial de la Zona Atlántica, sede Bribrí, se absolvió de toda pena y responsabilidad al encartado [Nombre 001], por el delito de infracción a la ley sobre zona marítimo terrestre. A pesar que el imputado fue absuelto de responsabilidad penal, el a quo ordenó “la restitución de las cosas al estado anterior al delito, en concreto, la demolición de toda la obra edificada en el área de protección según dictamen pericial 0987-ING-2008, para lo cual se confiere a [Nombre 001] el plazo de tres meses contados a partir de la firmeza del fallo para que proceda conforme…” (cfr. f. 5 al 6 frente).

Situación que trajo consigo que la defensa técnica presentara recurso de apelación, únicamente en cuanto a la orden de derribo. El Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, mediante resolución N° 2023-0889 de las 07:55 horas del 12 de julio del 2023, declaró el recurso con lugar, revoca la orden de derribar la obra edificada y dispone que, si las partes lo tienen a bien, el tema debe ser resuelto mediante proceso de lesividad en la vía contencioso-administrativa, y no en la sede penal. Este razonamiento del ad quem, condujo que la representante del Ministerio Público, formulara recurso de casación alegando, en síntesis, “…que, con independencia de que la parte afectada o que fue inducida a error por parte de la Administración, tenga la posibilidad de gestionar en la vía correspondiente, reclamando una eventual indemnización por tal situación, la forma correcta de proceder en este caso, es como lo hiciera el juzgador de instancia, en tanto dispuso que las cosas debían restituirse a su estado original, de previo al delito, y por tanto ordenarse la demolición de la edificación levantada en la zona marítimo terrestre…” (cfr. f. 45 vuelto).

La casacionista lo que pretende es que se revoque la resolución venida en alzada, a los efectos que se ratifique la sentencia de instancia, en cuanto ordenó la demolición de la construcción efectuada por el investigado dentro del área restringida de la zona marítima terrestre, y por ende se revoque lo resuelto por el ad quem, por considerar que ha existido una errónea aplicación de los numerales 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, así como el 173 inciso 1) y 183 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, e inobservancia de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y en el artículo 140 del Código Procesal Penal. La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, N°6043 de 02 de marzo de 1977, establece el carácter demanial de la zona marítimo terrestre, en el tanto son bienes inalienables e imprescriptibles (art. 1). Al efecto dispone como zona marítima terrestre la “franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la marea baja” (art.9).

A grandes rasgos, la zona marítima terrestre se compone de dos secciones: la ZONA PÚBLICA que abarca la faja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria; y la ZONA RESTRINGIDA que comprende los restantes ciento cincuenta metros (art. 10). Por su parte, el numeral 13 dispone que “Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores procederán, previa información levantada al efecto si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquellos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procedan.”.

Tal y como se ha referido en líneas anteriores, a partir de dicha norma es que la casacionista considera que resulta procedente la demolición ordenada por el a quo, al acreditarse en juicio, que la misma se ubica dentro del área restringida de la zona marítimo terrestre y del Refugio Nacional Gandoca Manzanillo. No obstante lo anterior, debe quedar claro que el desalojo de los infractores, y destrucción o demolición de las obras dispuestas en el artículo 13 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, procede cuando se constate la infracción de lo dispuesto en el artículo 11 y 12 citado. En ese sentido, el artículo 12 de dicha ley dispone que “En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización legal, explotar la flora y fauna existentes, deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación”.

En consecuencia, la demolición de la obra sería procedente en los supuestos que en la zona marítimo terrestre se efectúe cualesquiera de las actividades dispuestas en el artículo 12, sin la debida autorización legal. Además, es de especial mención que tratándose de la zona marítimo terrestre, la ley otorga a las municipalidades el deber de cuidar y conservar la misma (art. 34), entre otra serie de funciones, como el otorgamiento de concesiones (art. 40). A partir de estos aspectos y volviendo al caso, se tuvo por acreditado en el contradictorio que la obra efectuada por el señor [Nombre 001] contó con la aprobación de la Municipalidad de Talamanca, para lo cual hizo el pago respectivo de los impuestos y contó con el permiso de construcción, lo cual se aprecia a folios 26 y 27 del expediente. Aun con las dudas u observaciones que podrían efectuarse a dichos permisos, lo cierto es que la Administración (Municipalidad de Talamanca) emite un acto declaratorio de derechos subjetivos, al brindar los permisos de construcción al imputado, a pesar de que la estructura se levantaría en una zona marítimo terrestre ubicada dentro del Refugio Nacional Gandoca Manzanillo.

Por consiguiente, si bien el artículo 13 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre autoriza la demolición de la obra, la misma solo es posible si la edificación se ha efectuado sin contar con la debida autorización legal, aspecto que no se ha dado en el presente caso, pues como hemos indicado, se acreditó que al administrado se le otorgó un permiso de construcción por la Municipalidad de Talamanca. Es decir, existe un acto administrativo habilitante que, aunque cuestionable, implica que la edificación se efectuó con la debida autorización legal. De manera que no observa esta Sala que la resolución de alzada inobserve lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, pues como hemos indicado, para proceder a la demolición allí dispuesta, se requiere que la obra se haya efectuado sin la debida autorización legal, que como hemos expresado, no se cumple en el presente caso, pues el administrado cuenta con un permiso de construcción otorgado por el ente municipal.

De ahí que se coincida con el ad quem, que en el caso en concreto se requiere que, si la parte así lo considera oportuno, deba ir a la vía contenciosa-administrativa y mediante el procedimiento de lesividad, se declare la nulidad de ese acto administrativo que le autorizó a realizar la construcción cuestionada, de lo contrario se estarían lesionando los derechos subjetivos del administrado. Refiere igualmente la impugnante que existe una errónea aplicación de los numerales 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo y 173 inciso 1) y 183 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública. Dichas normas refieren a la potestad que tiene la Administración de declarar la nulidad absoluta de un acto administrativo, tema que ha sido abordado por la Procuraduría General de la República explicando que “El carácter excepcional de la potestad administrativa de anular actos declaratorios de derechos subjetivos.

Como reiteradamente lo ha expuesto este órgano, de conformidad con la Constitución y las leyes la Administración no puede volver sobre sus propios actos lesionando derechos subjetivos. Consecuentemente, la potestad administrativa de anulación de actos declaratorios de derechos subjetivos es excepcional y su ejercicio requiere el cumplimiento previo del Debido Proceso, de manera efectiva. La Administración Pública debe mantenerse dentro de las dimensiones taxativamente limitadas de esta potestad. Lo contrario implicaría no sólo la inobservancia de Principios de Orden Público sino también, la imputación de eventuales responsabilidades de órdenes diversos a los funcionarios y al Estado. (…)De no estarse ante la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Administración no puede ejercer la potestad establecida en este artículo.” (El destacado no corresponde al original) (Dictamen C-038-2004 de 30 de enero de 2004).

Acerca de la existencia de nulidad absoluta de un acto administrativo y su anulación en vía administrativa de manera excepcional, hemos señalado: “II. Sobre la Nulidad, Absoluta, Evidente y Manifiesta. El artículo 173.1 de la LGAP establece que cuando la nulidad absoluta de un acto administrativo declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, esta podrá ser declarada por la Administración Pública en vía administrativa. Lo dispuesto en este numeral implica que el vicio que afecte al acto debe dar lugar a una nulidad absoluta en los términos de los artículos 166 y 167 de la LGAP. Es decir, que habrá nulidad absoluta cuando falten uno o varios de los elementos constitutivos del acto, sea real o jurídicamente, esto es sujeto, fin, contenido y motivo al tenor de los artículos 129, 131, 132 y 133 ibídem. Pero también habrá nulidad absoluta cuando alguno o varios de los elementos están imperfectamente constituidos de modo tal que impidan la realización del fin del acto.

Ahora bien, la nulidad de un acto administrativo declaratorio de derechos en vía administrativa es excepcional. En esta materia rige el principio de la intangibilidad de los actos propios, por lo que la regla es que dicha nulidad sea declarada en sede jurisdiccional. De allí que sólo en los casos en que la nulidad sea de tal gravedad que pueda ser calificada de absoluta y dicha característica sea evidente y manifiesta, la propia administración pueda anular sus actos.” (El destacado no corresponde al original) (Dictamen C-176-2013 de 02 de septiembre del 2013).” (Dictamen C-368-2014 del 31 de octubre de 2014). Como se extrae del citado dictamen, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto administrativo declarativo de derechos en la vía administrativa, es una medida excepcional que procede cuando falte alguno o varios de los elementos constitutivos del acto, y cuando ésta sea evidente y manifiesta.

De no estar en esos supuestos, la declaratoria de nulidad del acto administrativo debe efectuarse mediante el procedimiento de lesividad. Es por ello que se considera que, para ordenar el derribo de la edificación, se requiere en el caso que nos ocupa la declaratoria de nulidad del acto administrativo habilitante, y en estricto cumplimento del debido proceso. Tenemos entonces que no se puede pasar por alto que la Administración (la Municipalidad de Talamanca) concedió al administrado un permiso de construcción, que no ha sido declarado nulo, y sobre ese acto, se generaron derechos. Al respecto, la Sala Constitucional ha dicho “…que a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales.

La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.” (voto N° 897-1998 de la Sala Constitucional, de las 17:45 horas del 11 de febrero de 1998).

Es por lo anterior, que no encuentra esta Cámara razones para apartarse del criterio expuesto por el Tribunal de Alzada, coincidiendo en que en este caso en particular, para poder ordenarse el derribo de la obra, se requiere que de previo se declare la anulación del permiso otorgado al administrado por parte de la Municipalidad de Talamanca, para lo cual la parte interesada debe acudir a la vía contenciosa-administrativa, y así garantizar el debido proceso y eventual resarcimiento por los perjuicios ocasionados. Así las cosas, con base en lo expuesto, no existiendo razón para declarar la nulidad del fallo de alzada, corresponde declarar sin lugar el presente motivo de casación.

Por Tanto:

Se declara sin lugar el recurso de casación incoado por la representante del Ministerio Público. Notifíquese.

Patricia Solano C.

Gerardo Rubén Alfaro V. Patricia Vargas G.

Rafael Segura G. Miguel E. Fernández C.

Magistrado suplente Magistrado suplente N° interno. 764-4/17-4-23 paa