← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 00886-2025 Sala Primera de la Corte · Sala Primera de la Corte · 29/05/2025
OutcomeResultado
The First Chamber granted the Board’s appeal, vacated the judgment for failing to decide its shared-liability defense, and remanded the case for a new ruling.La Sala Primera acogió el recurso de la Junta, casó la sentencia por no resolver su defensa de responsabilidad compartida y reenvió el expediente para el dictado de un nuevo fallo.
SummaryResumen
The First Chamber granted the Administrative Board of Colegio Nocturno Enrique Menzel’s cassation appeal and vacated the judgment that had held the Board and the State jointly liable for losses arising from a suspended public-works contract. The project was not performed after the Constitutional Chamber ordered construction halted and SENARA later identified one spring and five groundwater outcrops on the site during the SETENA environmental-viability process. The First Chamber found that the Administrative Litigation Court summarized but failed to decide the Board’s defense that the contractors shared responsibility because they did not timely request suspension or termination of the contract despite their duty to verify contract performance. Because this potentially consequential defense received no substantive analysis, the judgment lacked the necessary reasoning and violated the rights of defense and due process. The First Chamber therefore vacated the judgment in full and remanded the proceeding for a new decision, finding it unnecessary to address the remaining grounds raised by either the Board or the State.La Sala Primera declaró con lugar el recurso de casación de la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel y anuló la sentencia que había condenado solidariamente a la Junta y al Estado por los daños derivados de una contratación de obra pública suspendida. El proyecto no se ejecutó después de que la Sala Constitucional ordenara detener la construcción y, posteriormente, SENARA identificara una naciente y cinco afloramientos en el terreno durante el trámite de viabilidad ambiental ante SETENA. La Sala Primera constató que el Tribunal Contencioso Administrativo resumió, pero no resolvió, la defensa de la Junta según la cual las empresas contratistas compartían responsabilidad por no solicitar oportunamente la suspensión o rescisión contractual, pese a su deber de verificar la ejecución del contrato. Esa omisión dejó sin fundamentar un aspecto potencialmente decisivo y vulneró el derecho de defensa y el debido proceso. Por ello, la Sala casó íntegramente el fallo y remitió el expediente para que el Tribunal dicte una nueva sentencia, sin examinar los restantes agravios.
Key excerptExtracto clave
It cannot be overlooked that the court connects the facts stated in the complaint and answer with the disputed legal rules in the reasoning section, which is then reflected in the operative portion of the judgment. Accordingly, if the factual and legal premises underlying the decision do not correspond to those alleged by the parties—unless they concern matters that may be declared on the court’s own motion—the resulting defenselessness in which the court places the parties is evident. From the foregoing, it is readily apparent that, as the Board’s representative argued, the court failed to address the defense alleging that liability should, in its view, be shared by the plaintiffs. That argument was supported by legal authority and, because of the possible consequences of a ruling on it, warranted the full analysis that this Chamber finds missing; the objection is therefore well-founded. VII.- In accordance with the foregoing, the Board’s appeal shall be granted and this matter remanded for a new judgment. Given the manner in which the case is resolved, and pursuant to Article 150.1 of the Code of Administrative Litigation, it is unnecessary to rule on the remaining grounds raised by either the Board or the State. The Administrative Board’s appeal is granted. The challenged judgment is vacated, and this matter is remanded to the Administrative Litigation and Civil Treasury Court so that it may issue a new judgment.No puede obviarse que en la parte considerativa es donde el Tribunal realiza la conexión entre los hechos de la demanda y contestación y las normas legales en disputa, lo que posteriormente se reflejará en la parte dispositiva de la sentencia. En tal sentido, si los supuestos fácticos y jurídicos que sirvieron de base para la decisión no corresponden con los alegados con las partes ─salvo que se trate de aspectos que puedan declararse de oficio─, resulta evidente el estado de indefensión en el que el Tribunal coloca a las partes. De lo descrito anteriormente, es de fácil constatación, que tal y como expresó la representación de la Junta, el Tribunal omitió referirse al alegato de defensa de la responsabilidad que debe, en su criterio, ser compartida por las actoras, consideración que incluso fue acompañada con sustento normativo y que por las posibles consecuencias que dicho pronunciamiento pudiese tener, merecería de un completo análisis, el cual extraña esta Sala, de ahí la procedencia del reclamo. VII.- De acuerdo con lo expuesto, se declarará con lugar el recurso de la Junta, disponiéndose con ello el reenvío del presente asunto para un nuevo dictado de sentencia. Debido a la forma como se resuelve, con fundamento en el precepto 150.1 del CPCA, deviene innecesario emitir pronunciamiento alguno sobre el resto de los agravios tanto de la Junta como del recurso del Estado. Se declara con lugar el recurso de la Junta Administrativa. Se casa la sentencia impugnada y se ordena el reenvío del presente asunto al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a fin de que proceda nuevamente con el dictado de la sentencia.
Pull quotesCitas destacadas
"La sentencia resolverá sobre todas las pretensiones y todos los extremos permitidos por este código."
"The judgment shall decide all claims and every issue permitted by this Code."
Considerando VI
"La sentencia resolverá sobre todas las pretensiones y todos los extremos permitidos por este código."
Considerando VI
"Por consiguiente, se requiere de la exposición concreta de los fundamentos de orden fáctico y jurídico, sostén de lo resuelto. De ahí, dicha acción motivadora se constituye en el postulado sustancial del fallo."
"Consequently, the judgment must specifically state the factual and legal grounds supporting its decision. This duty to provide reasons therefore constitutes an essential requirement of the ruling."
Considerando VI
"Por consiguiente, se requiere de la exposición concreta de los fundamentos de orden fáctico y jurídico, sostén de lo resuelto. De ahí, dicha acción motivadora se constituye en el postulado sustancial del fallo."
Considerando VI
"Este vicio procesal, ha sido conceptualizado por esta Sala desde dos aristas. La primera, por haber verificado que la sentencia, como acto procesal, carece totalmente de la fundamentación fáctico-jurídica, según las exigencias de los artículos 57 y 119.1 del CPCA; y la segunda, si bien existente, su fundamentación resulta confusa o contradictoria, tornando imposible conocer los motivos que dieron pie a la decisión adoptada por el Tribunal, circunstancia que deviene en una violación a los derechos de defensa y al debido proceso de las partes."
"This Chamber has conceptualized this procedural defect from two perspectives. First, when the judgment, as a procedural act, entirely lacks the factual and legal reasoning required by Articles 57 and 119.1 of the Code of Administrative Litigation; and second, when reasoning exists but is confusing or contradictory, making it impossible to ascertain the grounds for the court’s decision and thereby violating the parties’ rights of defense and due process."
Considerando VI
"Este vicio procesal, ha sido conceptualizado por esta Sala desde dos aristas. La primera, por haber verificado que la sentencia, como acto procesal, carece totalmente de la fundamentación fáctico-jurídica, según las exigencias de los artículos 57 y 119.1 del CPCA; y la segunda, si bien existente, su fundamentación resulta confusa o contradictoria, tornando imposible conocer los motivos que dieron pie a la decisión adoptada por el Tribunal, circunstancia que deviene en una violación a los derechos de defensa y al debido proceso de las partes."
Considerando VI
Full documentDocumento completo
PJEDITOR Document Case No. 17-001382-1028-CA Resolution 000886-F-S1-2025 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine thirty-six a.m. on May twenty-nine, two thousand twenty-five.
Ordinary proceedings (proceso de conocimiento) brought by Consultoría y Construcción P y S S.A., corporate identification number 3-101-269155, and Multiservicios Machado S.A., identity card number 3-101-278668; represented by their general attorneys-in-fact without monetary limitation (apoderados generalísimos sin límite de suma), Randall Pérez Castillo, identity card number 1735-574, and Gilberto Machado Cortés, identity card number 3-213-569, whose counsel of record (abogado director) is attorney Randall Solano Fallas, identity card number 3-328-953, Colegio de Abogadas y Abogados membership card 25.118, against the State, represented by Deputy Attorney General María del Rosario León Yanarella, of legal age, attorney, resident of Heredia, identity card number 1-851-444, and the Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba, represented by Maritza Méndez Agüero, who grants a special judicial power of attorney (poder especial judicial) to attorney Guillermo Brenes Cambronero, identity card number 3-212-041, Colegio de Abogados membership card number 8237. The defendants challenge judgment no. 58-2022-VI of ten oh-four a.m. on August twenty-four, two thousand twenty-two, issued by Judges Sergio Mena García, Ileana Sánchez Navarro, and Juan Luis Giusti Soto.
Justice Rojas writes the opinion;
CONSIDERING
I.The companies Consultoría y Construcción P y S S.A. and Multiservicios Machado S.A. participated in the direct procurement procedure (contratación directa) for the construction of a new building and exterior works for the Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba. By official letter DIEE-DC-AL188-2012 of May four, two thousand twelve, the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) of the Ministerio de Educación Pública (MEP) recommended awarding the contract to the plaintiff companies. Accordingly, on May seventeen, two thousand twelve, at a special session of the Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba, it was agreed to award the direct procurement contract to the plaintiff companies forming the consortium. Thereafter, on June eight, two thousand twelve, the Junta Administrativa and the consortium executed the contract. Then, on June eighteen, two thousand twelve, INS issued two performance bonds (garantías de cumplimiento) in favor of the Junta.
On September twenty-seven, two thousand twelve, the Sala Constitucional granted an amparo petition (recurso de amparo) in which it ordered the suspension of construction work under the procurement procedure at issue. The Departamento de Ejecución y Control of MEP notified the plaintiff companies of this situation on October eight, two thousand twelve, through official letter DIEE-DEC-2093-2012. Notwithstanding the foregoing, the Área Financiera del Departamento de Contrataciones of MEP required the plaintiff companies to renew the performance bond issued by INS from February eleven, two thousand thirteen, through March two, two thousand eighteen, under penalty of early enforcement of the performance bond then in effect. In total, the consortium renewed the performance bond fourteen times. As of May twenty-five, two thousand sixteen, DIEE had been informed, in connection with the application for environmental feasibility (viabilidad ambiental) before SETENA, that SENARA had determined that a spring (naciente) and five water outcrops (afloramientos) existed at the site where the works were to be constructed; nevertheless, it was not until March nine, two thousand eighteen, that the Junta Administrativa initiated a request to DIEE of MEP to terminate the contract through contractual rescission (rescisión contractual).
On March 14, 2018, the director of the Colegio Nocturno Enrique Menzel, through official letter CND1-008-2018 addressed to the head of the DIEE department, reported that the president of the defendant Junta Administrativa had spoken with a representative of the plaintiff companies, who told her that they would file a lawsuit in the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa). For that reason, he requested that the contract be rescinded. Finally, on March 21, 2018, through official letter DIEE-773-2018, the Director of DIEE forwarded to the head of the Dirección de Contratación Administrativa official letter CND1-008-2018 from the director of the Colegio Nocturno Enrique Menzel, requesting termination of the contract (resolución contractual) based on the findings of SETENA.
II.In view of the foregoing, the plaintiff companies filed their complaint, requesting that the following be declared: “...1- I request that I be formally notified of the MEP’s decision not to carry out the project, so as to release the companies I represent from present and future financial and administrative liabilities relating to this project, such as extending the validity of the Performance Bond (Garantía de Cumplimiento). 2- That the originals of the Performance Bonds and their Addenda, held by the MEP’s DIEE, be returned to us so that their validity may be removed from the Line of Credit that the Consortium companies have with the INS (claim subsequently withdrawn during the oral and public trial held on 1 de agosto del 2022). 3- That the State be ordered to pay both categories of costs in these proceedings. 4- That we be paid compensation of ¢356.684.898,00 (Three hundred fifty-six million six hundred eighty-four thousand eight hundred ninety-eight colones), corresponding to the following breakdown of expenses incurred at the State’s request and financial losses caused by the Ministry of Public Education’s failure to perform the Awarded Contract and by the Administration’s failure to close this proceeding in a timely manner, together with the corresponding indexation of the respective amounts.
QUANTIFICATION OF DAMAGES. DAMAGE CAUSED a) Preparation of the Bid, Clarifications, and Preparation for Commencement of the Work. 300 hours of work were invested by an interdisciplinary group involving individuals hired specifically for this project or forming part of our administrative structure, including an electromechanical engineer, civil engineer, and cost estimator, at an average hourly cost of ¢3.000, for a total of ¢900.000 (Nine hundred thousand colones). Cost of certifications of Financial Statements: ¢400.000 (Four hundred thousand colones). Legal expenses: ¢107.500 (One hundred seven thousand five hundred colones). Stationery, copies, printouts, copies of plans, and bindings: ¢100.000 (One hundred thousand colones). Total Bid Preparation: ¢1.407.500 (One million four hundred seven thousand five hundred colones). b) Tax Stamps (Especies Fiscales): ¢1.997.419,48 (One million nine hundred ninety-seven thousand four hundred nineteen colones and 48/100).
Payment date: 6 de Junio 2012. Present value as of Diciembre 2017: ¢3.454.152 (Three million four hundred fifty-four thousand one hundred fifty-two colones). c) Performance Bond Costs: 1- Bonds from 18/06/12 to 18/03/13, payment date 6 Junio 2012: ¢826.480 (Eight hundred twenty-six thousand four hundred eighty colones). Present value as of Diciembre 2017: ¢1.429.237 (One million four hundred twenty-nine thousand two hundred thirty-seven colones). 2- Bonds from 18/03/13 to 18/06/13, payment date 6 Marzo 2013; ¢276.250 (Two hundred seventy-six thousand two hundred fifty colones). Present value as of Diciembre 2017: ¢391.251 (Three hundred ninety-one thousand two hundred fifty-seven colones). 3- Bonds from 18/06/13 to 18/03/14, payment date 10 Junio 2013: ¢826.480 (Eight hundred twenty-six thousand four hundred eighty colones). Present value as of Diciembre 2017: ¢1.113.814 (One million one hundred thirteen thousand eight hundred seventy-four colones). 4- Bonds from 18/03/14 to 18/06/14, payment date 3 Marzo 2014: ¢276.250 (Two hundred seventy-six thousand two hundred fifty colones).
Present value as of Diciembre 2017: ¢352.270 (Three hundred fifty-two thousand two hundred seventy colones). 5- Bonds from 18/06/14 to 18/09/14, payment date 3 Junio 2014: ¢273.000 (Two hundred seventy-three thousand colones). Present value as of Diciembre 2011: ¢346.721 (Three hundred forty-six thousand seven hundred twenty-seven colones). 6- Bonds from 18/09/14 to 18/12/14, payment date 11 Setiembre 2014: ¢276.250 (Two hundred seventy-six thousand two hundred fifty colones). Present value as of Diciembre 2017: ¢348.274 (Three hundred forty-eight thousand two hundred seventy-four colones). 7- Bonds from 18/12/14 to 18/03/15, payment date 26 Noviembre 2014: ¢276.250 (Two hundred seventy-six thousand two hundred fifty colones). Present value as of Diciembre 2017: ¢331.310 (Three hundred thirty-seven thousand three hundred seventy colones). 8- Bonds from 18/03/15 to 18/06/15, payment date 13 Marzo 2015: ¢276.250 (Two hundred seventy-six thousand two hundred fifty colones).
Present value as of Diciembre 2017: ¢336.079 (Three hundred thirty-six thousand seventy-nine colones). 9- Bonds from 18/06/15 to 18/12/15, payment date 3 Junio 2015: ¢552.500 (Five hundred fifty-two thousand five hundred colones). Present value as of Diciembre 2017: ¢656.195 (Six hundred fifty-six thousand one hundred ninety-five colones). 10- Bonds from 18/12/15 to 18/03/16, payment date 23 Noviembre 2015: ¢66.913 (Sixty-six thousand nine hundred thirteen colones). Present value as of Diciembre 2017: ¢77.706 (Seventy-seven thousand seven hundred six colones). 11- Bonds from 18/03/16 to 18/09/16, payment date 2 Marzo 2016: ¢126.276 (One hundred twenty-six thousand two hundred seventy-six colones). Present value as of Diciembre 2011: ¢139.488 (One hundred thirty-nine thousand four hundred eighty-eight colones). 12- Bonds from 18/09/16 to 18/03/17, payment date 2 Setiembre 2016: ¢124.219 (One hundred twenty-four thousand two hundred nineteen colones).
Present value as of Diciembre 2017: ¢132.048 (One hundred thirty-two thousand forty-eight colones). 13- Bonds from 18/03/17 to 18/09/17, payment date 13 Marzo 2017: ¢126.276 (One hundred twenty-six thousand two hundred seventy-six colones). Present value as of Diciembre 2011: ¢130.651 (One hundred thirty thousand six hundred fifty-one colones). 14- Bonds from 18/09/17 to 18/03/18, payment date 5 Setiembre 2017: ¢124.219 (One hundred twenty-four thousand two hundred nineteen colones). Present value as of Diciembre 2017: ¢126.075 (One hundred twenty-six thousand seventy-five colones). Total Present Value as of Diciembre 2011 of Performance Bond Payments: ¢5.91 7.251 (Five million nine hundred seventeen thousand two hundred fifty-one colones). d) Line of Credit Cost: ¢186.176,40 (One hundred eighty-six thousand one hundred seventy-six colones and 40/100). Payment date: 9 de Agosto 2012. Present value as of Diciembre 201 T: ¢325.140 (Three hundred twenty-five thousand one hundred forty colones). e) Occupational Risk Insurance Policy Cost: ¢11.367.319,00 (Eleven million three hundred sixty-seven thousand three hundred nineteen colones).
Payment date: 6 de Junio 2012. Present value as of Diciembre 2017: ¢19.657.588 (Nineteen million six hundred fifty-seven thousand five hundred eighty-eight colones). LOST PROFITS (LUCRO CESANTE). a) Lost Profits. Expected profit according to the Consortium’s bid breakdown: ¢45.527.188,44 (Forty-five million five hundred twenty-seven thousand one hundred eighty-eight colones and 44/100). This amount should have been received by the Consortium companies no later than upon completion of the work. Given that a reasonable period of 2 months could be allowed between execution of the contract on 8 de Junio del 2012 and commencement of the work, the work was expected to begin on 8 de Agosto del 2012. Since the performance period specified in the bid was 160 calendar days, the project was expected to be completed by 15 de Enero del 2013. Taking this as the latest date on which the profit would have been invoiced, the present value as of Diciembre 2017 is ¢70.923.267 (Seventy million nine hundred twenty-three thousand two hundred sixty-seven colones).
CONSEQUENTIAL LOSS (PERJUICIO) a) Consequential Loss. The operations of our companies were curtailed by 60% for a period of 5 years (still ongoing). According to fact 16, at least a conservative profit of ¢45.000.000,00 (Forty-five million colones) per year of loss was not received. Since the project’s nonperformance and its continued status as work awarded to our companies have affected us for 5 years, this amounts to a consequential loss of ¢225.000.000 (Two hundred twenty-five million colones). It would similarly be reasonable to conclude that this same amount results from multiplying the expected profit from the project at issue (See expected profit in the Consortium’s Bid) by each year during which I have been unable to undertake similar projects or groups of projects within the public administration, since the business seeks to obtain comparable Public Works contracts each year, which is entirely viable and reasonable within sound business management.
That is, the calculation of 5 years at ¢45.000.000 per year would be maintained, yielding the same total of ¢225.000.000. In this regard, our case law and legal scholarship have gone so far as to state that an expectation constituting future damage is also compensable because the ¢45.000.000 in profit expected from this project was not merely an expectation; on the contrary, it was certain and demonstrable on the basis of the fully executed, valid, and effective contract signed for that purpose. In this regard, I refer to Perrino, Pablo Esteban, an Argentine author who states the following on the matter in his book Contractual Liability of the State: (Loss of opportunity is also compensable insofar as it constitutes certain rather than conjectural damage. Compensation under this category requires proof that the opportunity to obtain an economic benefit having a sufficient likelihood of becoming certain was frustrated.
Not only current or present losses are compensable, but also future damage, provided there is certainty as to its existence). b) Non-Pecuniary Damage (Daño Moral). Both parties to the Consortium have sustained non-pecuniary damage, for which ¢15.000.000,00 (Fifteen Million Colones) is requested per Company, for total non-pecuniary damage of ¢30.000.000 (Thirty million colones). The State opposed the action and raised the defenses of lack of standing as a defendant (falta de legitimación ad causam pasiva) and lack of legal entitlement (falta de derecho). For its part, the Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel denied the complaint and raised the defense of lack of legal entitlement. In Judgment No. 58-2022-VI, issued at ten hours and four minutes on veinticuatro de agosto del año dos mil veintidós by Judges Sergio Mena García, Ileana Sánchez Navarro, and Juan Luis Giusti Soto, the Court ruled: “The defense of lack of standing as a defendant raised by the State is rejected.
The defenses of lack of legal entitlement raised by the State and the Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba are partially upheld. Consequently, the complaint is partially granted; any relief not expressly granted shall be deemed denied. 1) In accordance with her administrative powers arising from public procurement (contratación administrativa), the Minister of Public Education (State), or whoever holds that office, is ordered to issue a formal decision concerning the status of the contract that was left suspended with the plaintiff companies, addressing the relevant aspects thereof, and to duly notify the plaintiff companies. That decision must be issued within three months after this judgment becomes final, before the judge responsible for enforcement proceedings (ejecución) of the Tribunal Contencioso Administrativo. Failure to comply shall give rise to the liabilities prescribed by law. 2) The State and the Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba are held jointly and severally liable for payment to the plaintiff companies of: a) the expenses they incurred in connection with initially furnishing the performance bond and its renewals before the INS, pursuant to numeral 122, subsection m), sub-subsection iii), the amount of which shall be determined during the judgment-enforcement phase (ejecución de sentencia).
The Internal Auditor of the MEP is granted a period of three months from service of this decision to report to the judge overseeing the enforcement phase regarding the investigation indicated above and its results.” Dissatisfied with the decision, the Junta Administrativa and the State filed appeals in cassation (recursos de casación), which were found admissible.
Appeal by the Administrative Board.
III.Sole Ground. The Board raises a single ground of appeal; however, it presents several arguments therein, which will be addressed separately for clarity in resolving the matter. As its first argument, it asserts that liability must rest entirely with the State. It explains that, contrary to the Tribunal’s ruling, the Board did not violate any regulation, since its actions were subject to the technical guidance and policies issued by the disorganized DIEE of the Ministerio de Educación Pública, which is solely responsible for the consequences arising from its serious omissions. It explains that, through DIEE, it conducted the bidding process in which the construction of the facilities of the Colegio Nocturno Enrique Ménzel de Turrialba was awarded to the plaintiff companies herein. It considers that its participation in the procurement process (contratación) was merely as an intermediary between DIEE and the companies hired to perform the work and therefore emphasizes that liability must rest exclusively with the State.
It adds that it must be noted that the Sala Constitucional itself ordered the Ministro de Educación “...to suspend construction of the new Colegio Nocturno Enrique Menzela...” and not the Board, which demonstrates that the party in charge of the project was MEP, through DIEE. As its second point, it emphasizes that the plaintiffs bear responsibility. It states that the suspension of the project by order of the Sala Constitucional was notified to the plaintiffs and that, by virtue thereof, pursuant to Article 21 of the Ley de Contratación Administrativa and Article 210 of its Regulations, they should have terminated the contract or, at a minimum, unilaterally suspended the work so as not to incur the damages they now claim. It continues that the Tribunal absolves the plaintiffs of the oversight they should have exercised to ensure the proper progress of the contracted work. Rather than faulting them for failing to comply with Article 21 of the Ley de Contratación Administrativa and Article 210 of its Regulations—provisions establishing the contractor’s duty to verify the correctness of the administrative procurement procedure and contractual performance as a prerequisite for substantiating claims for compensation—the judges, it complains, justified their inaction and held the State and the Board liable.
It argues that the Tribunal mistakenly found that the plaintiffs had not been formally notified of the suspension of the work, disregarding the contractors’ duty established in the aforementioned administrative procurement regulations. It adds that the judges failed to fulfill their duty to adjudicate all matters submitted in the proceedings because they ignored the Board’s argument that the plaintiffs should have requested the suspension of the work in light of DIEE’s serious failure to do so, given that DIEE acted as their “advisor.” It insists that the plaintiffs learned of the existence of the stream (yurro) less than two months after the contract was signed and therefore should have sought its suspension on the basis of a supervening event or force majeure, rather than allowing years to pass while observing DIEE’s ineffectiveness. In a third challenge, it argues that it is incomprehensible that, despite the plaintiffs’ admission in the third, fourth, and tenth allegations of the complaint that they knew of the stream or wetland (humedal), the Tribunal a quo stated in the judgment that such assertions “...have not been established through pertinent documentary evidence...,” even though the plaintiffs’ own representative orally stated before the Tribunal that he knew of and had “struggled” with the presence of the stream. On that basis, it challenges the first fact found not proven.
Appeal by the State
IV.The State’s representative raises a single procedural defect, alleging an extra petita inconsistency because, although the plaintiffs did not request it, the judges ruled that the State and the Administrative Board were jointly and severally liable. It then sets out three substantive defects. In the first, it specifically challenges the type of liability selected by the Tribunal, namely contractual liability, because, in its view, the State was not a party to the contract, as the contract was signed by the plaintiff companies and the Board. It therefore considers that the liability regime applicable to the State is the non-contractual liability regime established in sections 190 and 196 of the Ley General de la Administración Pública and, ultimately, that the State is entitled to an exemption from liability based on force majeure. In the second defect, it challenges the award of lost profits (lucro cesante), which entails the improper application of section 214 of the Regulations to the Ley de Contratación Administrativa and Article 121, subsection m, subparagraph i), of the CPCA.
It asserts that the judges awarded that item to the contractor even though the contract had not been terminated or closed out by the Junta de Educación, which, as a contracting party, has authority to do so. It notes that the Tribunal a quo awarded the plaintiffs lost profits arising from termination of the contract, which is incorrect because the plaintiffs neither requested termination of the contract in the judicial proceedings nor did the Tribunal terminate it sua sponte; instead, it merely delegated to the Administration the determination of what would happen to the contract. In the third challenge, it alleges improper assessment of the evidence, arguing that the body of evidence includes the contract signed between the co-defendant Junta de Educación and the plaintiffs, to which the State clearly is not a party.
V.This Chamber will begin by examining and resolving the procedural defects raised. In that regard, although not designated as such and instead discerned from a series of assertions, the Administrative Board claims denial of the right to a defense (indefensión), since the Tribunal made no mention of its defense, thereby breaching its duty to adjudicate all matters submitted in the proceedings—specifically, its argument that liability should be shared with the plaintiffs, who had a duty to request the suspension and even the termination of the contract pursuant to Article 21 of the Ley de Contratación Administrativa and Article 210 of its Regulations, rather than simply allowing time to pass. It emphasizes that the Tribunal did not address that argument. To determine whether the judgment contains this error, a detailed reading thereof is required. It can be seen that, in Considerando V, the judges summarized the Board’s defense as follows: “Finally, the Administrative Board maintains that liability in this case is shared or tripartite, not only among the Administration but also with the contractor companies themselves, pursuant to Article 21 of the Ley de Contratación Administrativa, which provides that no one may claim ignorance of the consequences of what was agreed.
It alleges that the plaintiff companies acknowledged that they knew of the existence of streams and wetlands and nevertheless participated in the procurement process in order to benefit.” This is consistent with the defense arguments presented by the Board in its answer to the complaint, in which it stated: “It cannot be accepted that the plaintiffs herein, after SEIS AÑOS, now state that ‘upon reviewing the case file..., we realize that since 06 de junio del 2016...,’ documents relating to the closure of the project had been prepared. This is nothing more or less than an acknowledgment of their own passivity and negligence. Pursuant to the aforementioned Article 210 of the Regulations to the Ley de Contratación Administrativa, which states: ‘DUTY OF VERIFICATION. Contractors are responsible for verifying the correctness of the administrative procurement procedure and contractual performance...,’ the plaintiffs herein should have done so instead of allowing SEIS AÑOS to pass before stating that ‘...upon reviewing the case file...,’ we found that it had been closed since 2016, even though they had known the reason for its closure since octubre del 2012.” Following a thorough review of the ruling, this Chamber finds that the judges did indeed fail to adjudicate that defense argument raised by the Administrative Board because, in rendering their decision, they discussed in Considerando V of the ruling the type of liability applicable to the case, which, in their view, was contractual rather than non-contractual.
They then analyzed whether the contractual liability identified was joint and several, but only with respect to the State and the Board, without stating why they considered the arguments concerning tripartite liability to be unfounded. Specifically, the judges stated: “In accordance with the provisions of Ley n.° 181 del 18 de agosto de 1944 (Código de Educación), Ley n.° 2160 (Ley Fundamental de Educación), and Reglamento General de las Juntas de Educación n.° 38.249-MEP, these boards not only have legal personality and their own assets but, because they were created through an authoritative act of the State, also serve a series of special purposes. Nevertheless, with respect to these boards, which form part of the decentralized Public Administration, the State, as the principal public entity, exercises administrative oversight (tutela administrativa) over them by providing general direction for their activities, thereby achieving greater coherence and unity in furthering the public interests associated with official education policy.
This position was outlined by the Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia in voto n.° 2005-918 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del cuatro de noviembre del dos mil cinco, as well as in numerous opinions issued by the Procuraduría General de la República itself (see, among others, dictamen n.° C-386-2003 de 09 de diciembre del 2003 and C-4532014 del 8 de diciembre del 2014). Given this legal-administrative oversight relationship, the State cannot present itself as a ‘mere advisor’ in order to evade its responsibilities in this case. This is particularly so in light of the proven facts in this ruling, from which it may be concluded that its acts and omissions in this specific case exceeded its function of ‘providing advice,’ as they became those of an active Administration. Given the actions undertaken by both defendant entities, which constituted the administrative conduct to which the contractual breach in this case may be attributed, the State and the Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba are jointly and severally liable.
With the matter thus framed, and having identified a basis for attribution, the link between the damages claimed in the context of the procurement process and joint and several liability, the following section must determine which of those damages are compensable and which are not.”
VI.In view of the manner in which the matter will be decided, this Chamber will first assess the alleged failure to state the grounds for the judgment (falta de fundamentación de la sentencia), which constitutes a violation of the right of defense (derecho de defensa), as discerned from the grievance raised by the Board. This procedural defect (vicio procesal) has been conceptualized by this Chamber from two perspectives. The first arises where it has been established that the judgment, as a procedural act (acto procesal), entirely lacks the required factual and legal grounds (fundamentación fáctico-jurídica) under Articles 57 and 119.1 of the CPCA; and the second arises where grounds do exist, but they are confusing or contradictory, making it impossible to ascertain the reasons underlying the decision adopted by the Court, a circumstance that results in a violation of the parties’ rights of defense and due process (debido proceso).
In this regard, this Chamber has held that this procedural defect is present when the judgment: “VIII. (…) fails to set forth the factual and legal grounds supporting the resolution of the case submitted and litigated in court. This adjudicative body has determined that a judgment constitutes a procedural act through which a final resolution is reached concerning the dispute submitted and litigated before the courts, determining whether the relief sought, as well as the defenses raised, should be granted or denied. Accordingly, subsection (a) of provision 119 of the CPCA stipulates: ‘The judgment shall rule on all claims and all matters permitted by this Code.’ Such ruling must set forth the substantiated reasons for granting or denying the relief requested by the parties, through an examination and resolution of the principal factual issues and the legal grounds under which they fall. In this regard, it must encompass the elements derived from the admitted and presented evidence (elementos de convicción), as well as those accepted, whether tacitly or expressly, which fall within the legal system and have the effects conferred upon them thereby.
Consequently, the specific factual and legal grounds supporting the ruling must be stated. Thus, this statement of reasons constitutes the substantive premise of the decision. As a consequence of the foregoing, the reasoning section (parte considerativa) of the judgment must examine, among other matters, the substantive issues raised, the defenses asserted, and the financial consequences of the case. Accordingly, that section sets forth both the factual and legal grounds. (…)” (See the ruling in judgment number 00459-F-S1-2020 at 09:20 hours on February 21, 2020). It cannot be overlooked that the reasoning section is where the Court connects the facts alleged in the complaint and the answer with the legal provisions in dispute, which will subsequently be reflected in the operative part (parte dispositiva) of the judgment. Accordingly, if the factual and legal premises underlying the decision do not correspond to those alleged by the parties—except where they concern matters that may be raised by the Court on its own motion (de oficio)—the defenseless position in which the Court places the parties is evident.
From the foregoing, it is readily apparent that, as the Board’s representative stated, the Court failed to address the defense alleging that liability, in its view, should be shared by the plaintiffs. That argument was even supported by legal provisions and, given the potential consequences of such a ruling, warranted a complete analysis, which this Chamber finds lacking; the claim is therefore well-founded.
VII.In accordance with the foregoing, the Board’s appeal will be granted, and this matter will consequently be remanded (reenvío) for a new judgment. In view of the manner in which the matter is decided, and pursuant to provision 150.1 of the CPCA, it is unnecessary to rule on the remaining grievances raised in either the Board’s appeal or the State’s appeal.
POR TANTO
The appeal filed by the Administrative Board is granted. The challenged judgment is quashed, and this matter is remanded to the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda for the issuance of a new judgment.
Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected]
Documento PJEDITOR Res. 000886-F-S1-2025 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta y seis minutos del veintinueve de mayo de dos mil veinticinco .
Proceso de conocimiento interpuesto por Consultoría y Construcción P y S S.A., cédula jurídica número 3-101-269155 y Multiservicios Machado S.A., cédula de identidad número 3-101-278668; representadas por sus apoderados generalísimos sin límite de suma Randall Pérez Castillo, cédula de identidad 1735-574 y Gilberto Machado Cortés, cédula de identidad número 3-213-569, cuyo abogado director es el licenciado Randall Solano Fallas, cédula de identidad número 3-328-953 carné del Colegio de Abogadas y Abogados 25.118, contra el Estado, representado por la Procuradora Adjunta María del Rosario León Yanarella, mayor, abogada, vecina de Heredia, cédula de identidad número 1-851-444 y la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba, representada por Maritza Méndez Agüero, quien otorga poder especial judicial al licenciado Guillermo Brenes Cambronero, cédula de identidad número 3-212-041, carné del Colegio de Abogados número 8237. La parte demandada impugna la sentencia no. 58-2022-VI de las diez horas cuatro minutos del veinticuatro de agosto del año dos mil veintidós, dictada por los jueces Sergio Mena García, Ileana Sánchez Navarro y Juan Luis Giusti Soto.
Redacta la Magistrada Rojas;
CONSIDERANDO
I.Las empresas Consultoría y Construcción P y S S.A. y Multiservicios Machado S.A., concursaron en la contratación directa para la construcción de obra nueva y exteriores para el Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba. Mediante el oficio DIEE-DC-AL188-2012 del cuatro de mayo del dos mil doce, la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) del Ministerio de Educación Pública (MEP) recomendó la adjudicación a las empresas actoras. Por lo anterior, el diecisiete de mayo del dos mil doce, en sesión extraordinaria de la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba, se acordó adjudicar la contratación directa a las sociedades actoras que conformaban el consorcio. De seguido, el ocho de junio del dos mil doce, se suscribió el contrato entre la Junta Administrativa y el consorcio. Luego, el dieciocho de junio del dos mil doce, el INS estableció dos garantías de cumplimiento a favor de la Junta. el día veintisiete de setiembre del dos mil doce, la Sala Constitucional declaró con lugar un recurso de amparo en el que ordenó la suspensión de la construcción de las obras de la contratación bajo examen.
Esta situación fue comunicada a las empresas accionantes el ocho de octubre del dos mil doce, mediante el oficio DIEE-DEC-2093-2012 por parte del Departamento de Ejecución y Control del MEP. Pese lo anterior, el Área Financiera del Departamento de Contrataciones del MEP, solicitó a las sociedades accionantes renovar la garantía de cumplimiento emitidas por el INS desde el once de febrero del dos mil trece y hasta el dos de marzo del dos mil dieciocho, so pena de la ejecución anticipada de la garantía de cumplimiento vigente al momento. En total el consorcio realizó catorce renovaciones de la garantía de cumplimiento. Desde el veinticinco de mayo del dos mil dieciséis la DIEE fue informada en el marco de la solicitud de viabilidad ambiental ante el SETENA que el SENARA había determinado la existencia de una naciente y cinco afloramientos en el lugar donde se iba a construir las obras y fue hasta el nueve de marzo del dos mil dieciocho que la Junta Administrativa inició la solicitud a la DIEE del MEP para dar por terminado el contrato por la vía de la rescisión contractual.
El 14 de marzo del 2018, el director del Colegio Nocturno Enrique Menzel, mediante el oficio CND1-008-2018, dirigido al jefe del departamento de la DIEE, informó que la presidenta de la Junta Administrativa accionada conversó con uno de los personeros de las sociedades accionantes, quien le manifestó que presentarían una demanda en la jurisdicción contencioso administrativa. Por tal motivo solicitó que el contrato fuera rescindido. Finalmente, el 21 de marzo del 2018, mediante el oficio DIEE-773-2018 el Director de la DIEE le trasladó al jefe de la dirección de contratación administrativa el oficio del director del Colegio Nocturno Enrique Menzel, CND1-008-2018, solicitando la resolución contractual, en virtud de lo indicado por SETENA.
II.Debido a lo expuesto las empresas actoras plantean su demanda solicitando se declare: "...1- Solicito se me indique formalmente la decisión de no ejecución de la obra por parte del MEP para eximir a mis representadas de las responsabilidades presentes y futuras de tipo financiero y administrativo para con este proyecto, tales como la extensión de la vigencia de la Garantía de Cumplimiento. 2- Que se nos devuelvan los originales de las Garantías de Cumplimiento y sus Adendas, en poder de la DIEE del MEP, para poder eliminar su vigencia dentro de la Línea de Crédito que tienen las empresas del Consorcio con el INS (pretensión desistida posteriormente en el juicio oral y público realizado el 1 de agosto del 2022). 3- Que se condene al Estado a cancelar ambas costas de este proceso. 4- Que se nos cancele una indemnización de ¢356.684.898,00 (Trescientos cincuenta y seis millones seiscientos ochenta y cuatro mil ochocientos noventa y ocho colones), relativo al siguiente desglose de gastos incurridos por solicitud del Estado y daños económicos ocurridos por la no ejecución por parte del Ministerio de Educación Pública del Contrato Adjudicado y por la omisión de la Administración en cerrar este proceso en forma oportuna, así como su correspondiente indexación en los montos respectivos.
CUANTIFICACIÓN DE LOS DAÑOS. DAÑO CAUSADO a) Preparación de la Oferta, Aclaraciones y Preparación de Inicio de Obra. Se invirtieron 300 horas de trabajo de un grupo interdisciplinario involucrando gente que se contrató específicamente para este proyecto o que son parte de nuestra estructura administrativa, tales como un ingeniero electromecánico, ingeniero civil y presupuestista a un costo promedio por hora de ¢3.000 para un total de ¢900.000 (Novecientos mil colones). Costo de certificaciones de Estados Financieros ¢400.000 (Cuatrocientos mil colones). Costos de gastos legales ¢107.500 (Ciento siete mil quinientos colones) Papelería, copias, impresiones, copias de planos y empastes ¢100.000 (Cien mil colones). Total Preparación de la Oferta: ¢1.407.500 (Un millón cuatrocientos siete mil quinientos colones) b) Especies Fiscales ¢1.997.419,48 (Un millón novecientos noventa y siete mil cuatrocientos diecinueve colones con 48/100).
Fecha de pago 6 de Junio 2012. Valor presente a Diciembre 2017:¢3.454.152 (Tres Millones cuatrocientos cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta y dos colones). c) Costos Garantías de Cumplimiento 1- Garantías del 18/06/12 a 18/03/13, fecha de pago 6 Junio 2012: ¢826.480 (Ochocientos veintiséis mil cuatrocientos ochenta colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢1.429.237 (Un millón cuatrocientos veintinueve mil doscientos treinta y siete colones) 2- Garantías del 18/03/13 a 18/06/13, fecha de pago 6 Marzo 2013; ¢276.250 (Doscientos setenta y seis mil doscientos cincuenta colones).Valor presente a Diciembre 2017: ¢391.251 (Trescientos noventa y un mil doscientos cincuenta y siete colones). 3- Garantías del 18/06/13 a 18/03/14, fecha de pago 10 Junio 2013: ¢826.480 (Ochocientos veintiséis mil cuatrocientos ochenta colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢1.113.814 (Un millón ciento trece mil ochocientos setenta y cuatro colones). 4- Garantías del 18/03/14 a 18/06/14, fecha de pago 3 Marzo 2014: ¢276.250 (Doscientos setenta y seis mil doscientos cincuenta colones).
Valor presente a Diciembre 2017: ¢352.270 (Trescientos cincuenta y dos mil doscientos setenta colones). 5- Garantías del 18/06/14 a 18/09/14, fecha de pago 3 Junio 2014: ¢273.000 (Doscientos setenta y tres mil colones). Valor presente a Diciembre 2011:¢346.721 (Trescientos cuarenta y seis mil setecientos veintisiete colones). 6- Garantías del 18/09/14 a 18/12/14, fecha de pago 11 Setiembre 2014: ¢276.250 (Doscientos setenta y seis mil doscientos cincuenta colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢348.274 (Trescientos cuarenta y ocho mil doscientos setenta y cuatro colones). 7- Garantías del 18/12/14 a 18/03/15, fecha de pago 26 Noviembre 2014: ¢276.250 (Doscientos setenta y seis mil doscientos cincuenta colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢331.310 (Trescientos treinta y siete mil trescientos setenta colones). 8- Garantías del 18/03/15 a 18/06/15, fecha de pago 13 Marzo 2015: ¢276.250 (Doscientos setenta y seis mil doscientos cincuenta colones).
Valor presente a Diciembre 2017: ¢336.079 (Trescientos treinta y seis mil setenta y nueve colones). 9- Garantías del 18/06/15 a 18/12/15, fecha de pago 3 Junio 2015: ¢552.500 (Quinientos cincuenta y dos mil quinientos colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢656.195 (Seiscientos cincuenta y seis mil ciento noventa y cinco colones). 10- Garantías del 18/12/15 a 18/03/16, fecha de pago 23 Noviembre 2015: ¢66.913 (Sesenta y seis mil novecientos trece colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢77.706 (Setenta y siete mil setecientos seis colones). 11-Garantías del 18/03/16 a 18/09/16, fecha de pago 2 Marzo 2016: ¢126.276 (Ciento veintiséis mil doscientos setenta y seis colones). Valor presente a Diciembre 2011: ¢139.488 (Ciento treinta y nueve mil cuatrocientos ochenta y ocho colones). 12- Garantías del 18/09/16 a 18/03/17, fecha de pago 2 Setiembre 2016: ¢124.219 (Ciento veinticuatro mil doscientos diecinueve colones).
Valor presente a Diciembre 2017: ¢132.048 (Ciento treinta y dos mil cuarenta y ocho colones). 13-Garantías del 18/03/17 a 18/09/17, fecha de pago 13 Marzo 2017: ¢126.276 (Ciento veintiséis mil doscientos setenta y seis colones). Valor presente a Diciembre 2011: ¢130.651 (Ciento treinta mil seiscientos cincuenta y un colones). 14-Garantías del 18/09/17 a 18/03/18, fecha de pago 5 Setiembre 2017: ¢124.219 (Ciento veinticuatro mil doscientos diecinueve colones).Valor presente a Diciembre 2017: ¢126.075 (Ciento veintiséis mil setenta y cinco colones). Total Valor Presente a Diciembre 2011 de Pagos Garantías de Cumplimiento: ¢5.91 7.251 (Cinco millones novecientos diecisiete mil doscientos cincuenta y un colones). d) Costo de Línea de Crédito ¢186.176,40 (Ciento ochenta y seis mil ciento setenta y seis colones con 40/100). Fecha de pago 9 de Agosto 2012. Valor presente a Diciembre 201 T:¢325.140 (Trescientos veinticinco mil ciento cuarenta colones). e) Costo Póliza Riesgos del Trabajo. ¢11.367.319,00 (Once millones trescientos sesenta y siete mil trescientos diecinueve colones).
Fecha de pago 6 de Junio 2012. Valor presente a Diciembre 2017: ¢19.657.588 (Diecinueve millones seiscientos cincuenta y siete mil quinientos ochenta y ocho colones) LUCRO CESANTE. a) Lucro Cesante. Utilidad Prevista según desglose de oferta del Consorcio ¢45.527.188,44 (Cuarenta y cinco millones quinientos veintisiete mil ciento ochenta y ocho colones con 44/100). Este monto debió ser recibido por las empresas del Consorcio a lo mucho al concluir las obras. Puesto que podemos considerar un plazo razonable entre la firma del contrato en fecha 8 de Junio del 2012 y el inicio de las obras en 2 meses, era de esperar el inicio de obras el 8 de Agosto del 2012. Puesto que el plazo de ejecución según oferta era de 160 días naturales, era de esperar que en fecha 15 de Enero del 2013 estuviera el proyecto concluido. Tomando esta fecha como fecha máxima de facturación de utilidad, tenemos Valor presente a Diciembre 2017: ¢70.923.267 (Setenta millones novecientos veintitrés mil doscientos sesenta y siete colones).
PERJUICIO a) Perjuicio. La actividad de nuestras empresas se paralizó en un 60% por el plazo de 5 años (actualmente vigente). Según hecho 16 dejó de recibirse, al menos una utilidad conservadora de ¢45.000.000,00 (Cuarenta y cinco millones de colones). por año de perjuicio. Siendo 5 años los que ha afectado la no realización del proyecto y la conservación del mismo como una obra adjudicada a nuestras empresas este monto asciende a un perjuicio de ¢225.000.000 (Doscientos veinticinco millones de colones). Sería similar pensar que este mismo monto es el resultado de la utilidad prevista para el proyecto en cuestión (Ver utilidad prevista en Oferta del Consorcio), multiplicada por cada año que he estado imposibilitado para tomar proyectos o grupo de proyectos similares dentro de la administración pública, ya que se trabaja para obtener contratos similares de Obra Pública al año, lo cual es totalmente viable y razonable dentro de un manejo empresarial serio.
Es decir se conservaría el razonamiento de 5 años a ¢45.000.000 por año dando el mismo total de ¢225.000.000 Sobre este aspecto, nuestra jurisprudencia y la doctrina ha sido hasta en indicar, que la expectativa como daño futuro es también indemnizable, porque los ¢45.000.000 de utilidad esperada en este proyecto no eran expectativa, por el contrario eran ciertos y demostrables, con fundamento en el contrato pleno, válido y eficaz firmado al efecto. Al respecto me permito mencionar a Perrino, Pablo Esteban. Autor Argentino en su libro Responsabilidad Contractual del Estado, que sobre el tema en cuestión menciona. (La pérdida de la chance también es indemnizable en tanto constituye un daño cierto y no conjetural. El resarcimiento de este rubro exige acreditar la frustración de obtener un beneficio económico que cuente con probabilidad suficiente de convertirse en cierto. No solo los perjuicios actuales o presentes son resarcibles, sino también el daño futuro, en la medida en que medie certidumbre acerca de su existencia). b) Daño Moral.
Ambas partes del Consorcio han experimentado daño moral por lo que se solicita ¢15.000.000,00 (Quince Millones de Colones) por Empresa para un daño moral de ¢30.000.000 (Treinta millones de colones). El Estado contestó negativamente la acción e interpuso las defensas de falta de legitimación ad causam pasiva y falta de derecho. Por su parte, la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel contestó la demanda en forma negativa e interpuso la defensa de falta de derecho. El Tribunal en fallo No. 58-2022-VI de las diez horas cuatro minutos del veinticuatro de agosto del año dos mil veintidós, dictada por los jueces Sergio Mena García, Ileana Sánchez Navarro y Juan Luis Giusti Soto dispuso: “Se rechaza la defensa de falta de legitimación ad causam pasiva interpuesta por el Estado. Se acogen parcialmente las defensas de falta de derecho interpuestas por el Estado y la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba. En consecuencia se declara parcialmente con lugar la demanda, en lo no dicho expresamente entiéndase denegada.
Recurso de la Junta Administrativa.
III.Único. La Junta presenta un solo agravio, sin embargo, en este plantea distintos argumentos, los cuales se separarán para una mejor resolución. Como un primer argumento, acusa, la responsabilidad debe recaer en su totalidad en el Estado. Explica, contrario a lo resuelto por el Tribunal, la Junta no ha violentado ninguna normativa, pues su accionar estuvo sujeto a las orientaciones técnicas y a las políticas emanadas de la desordenada DIEE, del Ministerio de Educación Pública, quien es el único responsable de las consecuencias presentadas por sus graves omisiones. Explica, por medio del DIEE, realizó el concurso en el cual se adjudicó la construcción de la infraestructura del Colegio Nocturno Enrique Ménzel de Turrialba a las empresas aquí accionantes. Considera, su participación en la contratación fue como puente entre el DIEE y las empresas contratadas para la obra, por lo que, enfatiza, debe recaer exclusivamente en el Estado, a lo que, agrega, debe observarse que la propia Sala Constitucional, ordenó al Ministro de Educación "...suspender la construcción del nuevo Colegio Nocturno Enrique Menzela.."y no a la Junta, lo que evidencia que quien estaba al mando de la obra, era el MEP, por medio del DIEE.
Como segundo punto, enfatiza, hay responsabilidad de la parte actora. Refiere, la paralización de la obra por orden de la Sala Constitucional fue notificada a las accionantes, y en virtud de ello, debieron por mandato del artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa y el 210 de su Reglamento, rescindir el contrato o mínimo suspender unilateralmente las obras para no incurrir en los daños que hoy reclaman. Continúa, el Tribunal exime a las actoras de la vigilancia que debieron tener para la buena marcha de la obra contratada. Lejos de reprocharles su obligación de acudir a lo establecido en el artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa y el artículo 210 de su Reglamento, -normas que decantan el deber del contratista de verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa y la ejecución contractual, como requisito para fundamentar gestiones resarcitorias-, lo que hacen los jueces, reclama, es justificar su inacción y condenar al Estado y a la Junta.
Alega, el Tribunal entiende de manera equivocada, que las accionantes no fueron notificadas formalmente de la suspensión de las obras, dejando de lado, el deber de las contratistas establecido en la citada normativa de contratación administrativa. Agrega, los jueces omiten su deber de resolver todas las cuestiones sometidas al proceso, ya que ignoraron el alegato de la Junta en el sentido de que la paralización de las obras, debió ser solicitada por las accionantes ante la grave omisión de hacerlo la DIEE, quien fungía como su "asesor". Insiste, las accionantes conocieron de la existencia del yurro menos de dos meses después de firmado el contrato, por lo que debieron promover la suspensión de este por una causa sobreviniente o fuerza mayor y no esperar el paso de los años viendo la inoperancia del DIEE. En un tercer reclamo, alega, le resulta incomprensible, que el Tribunal a quo, ante la confesión de las accionantes visible en los hechos tercero, cuarto y décimo de la demanda, sobre su conocimiento del yurro o humedal, sostenga en la sentencia que tales afirmaciones "...no se han acreditado con prueba material pertinente...", aunque el propio representante de las accionadas manifestó de viva voz ante el Tribunal, conocer y "batallar" con la presencia del yurro. Por lo anterior, cuestiona el hecho no probado primero.
Recurso del Estado
IV.La representación estatal plantea un único vicio procesal en el que acusa incongruencia por extra petita, habida cuenta de que sin solicitarlo la parte actora, los jueces hicieron pronunciamiento de una responsabilidad solidaria entre el Estado y la Junta Administrativa. Luego expone tres vicios sustantivos. En el primero combate concretamente el tipo de responsabilidad por el que se decanta el Tribunal, es decir por el contractual, pues en su criterio al no formar parte del contrato, debido a que quienes firmaron el contrato fueron las empresas actoras y la Junta, considera que para el Estado, el régimen de responsabilidad aplicable es el extracontractual establecido en los numerales 190 y 196 de la Ley General de la Administración Pública, para finalmente que le es aplicable una eximente por fuerza mayor. En el segundo vicio combate la condena al lucro cesante, lo que conlleva a la indebida aplicación del numeral 214 del reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y 121 inciso m sub inciso i) del CPCA.
Estima, los juzgadores otorgan al contratista ese extremo, sin que el contrato haya sido resuelto o finiquitado por parte de la Junta de Educación, quien es competente como parte contractual a ese efecto. Apunta, el A-quo otorga a la parte actora, el lucro cesante, que deriva de la recisión contractual, lo cual no es correcto, porque ni la parte pide que se le rescinda el contrato en la sede jurisdiccional, ni tampoco el Tribunal de oficio lo hace (rescinde el contrato), sino que simplemente delega en la Administración la determinación de que va a pasar con el contrato. En el tercer reclamo, endilga indebida apreciación de la prueba, pues dentro del elenco probatorio, arguye, se encuentra el contrato firmado entre la Junta de Educación codemandada y la parte actora, del cual claramente no es parte el Estado.
V.Esta Sala iniciará el estudio y resolución de los vicios procesales planteados. En ese sentido, pese no ser titulado como tal, sino que se extrae de un cúmulo de aseveraciones, la Junta Administrativa reclama una indefensión, habida cuenta de que el Tribunal no hizo mención de su defensa, trasgrediendo su deber de resolver todas las cuestiones sometidas al proceso, en concreto sobre su alegato de que la responsabilidad debe ser compartida por las actoras, quienes tenían el deber de solicitar la suspensión y hasta la rescisión del contrato en virtud del mandato del artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa y el 210 de su Reglamento y no simplemente esperar a que transcurriera el tiempo. Sobre ese alegato, resalta, el Tribunal no hizo referencia. A efecto de verificar el yerro de la sentencia, lo procedente es su lectura detallada. De esta se observa, en el considerando V, los jueces en el resumen de la defensa de la Junta establecen: “Finalmente, la Junta Administrativa sostiene que en este caso la responsabilidad es compartida o tripartita, no sólo entre la Administración, sino de las mismas sociedades contratistas, conforme al artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa que dispone que nadie puede aducir desconocimiento de las consecuencias de lo pactado.
Acusa que las sociedades accionantes reconocieron que sabían de la existencia de yurros y humedales y aun así, participaron de la contratación para beneficiarse.”. Lo anterior, coincide con los alegatos de defensa presentados en la contestación de la demanda por la Junta donde se expuso: “No puede resultar de recibo, que los aquí accionantes, luego de SEIS AÑOS, vengan a mencionar que “revisando el expediente..., nos damos cuenta que desde el 06 de junio del 2016...”, se elaboraron documentos relacionados con el cierre del proyecto. Esto no es más ni menos que la aceptación de su propia pasividad y negligencia. Debieron los aquí accionantes, por disposición del supra citado artículo 210 del Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa, que dice: “DEBER DE VERIFICACIÓN. Es responsabilidad de los contratistas verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa, y la ejecución contractual...“, y no esperar el paso de SEIS AÑOS para decir que “...revisando el expediente...”, nos encontramos que el mismo se cerró desde el año 2016, aunque ellos tuvieron conocimiento de la causa de cierre desde octubre del 2012.”.
Luego de un estudio minucioso del fallo, esta Sala observa que en efecto, los jueces omiten resolver dicho alegato de defensa de la Junta Administrativa, por cuanto, al emitir su decisión, desarrollan en el considerando V del fallo, el tipo de responsabilidad atinente al caso, que en su criterio es contractual y no extracontractual. Para luego analizar si la responsabilidad contractual encontrada, era solidaria pero únicamente en relación al Estado y la Junta, sin mencionar los motivos por los que estimaron improcedentes los alegatos de la responsabilidad tripartita. En concreto refirieron los jueces: “Ajustados a las disposiciones de la Ley n.° 181 del 18 de agosto de 1944 (Código de Educación), Ley n.° 2160 (Ley Fundamental de Educación) y al Reglamento General de las Juntas de Educación n.° 38.249-MEP, estas juntas cuentan no sólo con personalidad jurídica y patrimonio propio, dado que han sido creadas mediante un acto de imperio del Estado atienden una serie de fines especiales.
Sin embargo, dichas juntas, respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial. Esta posición ha sido esbozada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en el voto n.° 2005-918 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del cuatro de noviembre del dos mil cinco, así como por muchos dictámenes emitidos por la misma Procuraduría General de la República (véanse entre otros el dictamen n.° C-386-2003 de 09 de diciembre del 2003 y el C-4532014 del 8 de diciembre del 2014). Dada esta relación jurídico administrativa de tutela, el Estado no puede figurar como un "simple asesor" para evadir sus responsabilidades en el caso.
Máxime si se tiene en cuenta los hechos probados de este fallo, de los cuales es posible desprender que sus conductas activas y omisivas en este caso concreto, rebasaron su función de "asesorar", pues se convirtieron en los de una Administración activa. Dadas las actuaciones desplegadas por ambas entidades demandadas que configuraron la actuación administrativa a la que se le puede imputar el incumplimiento contractual de este caso, son responsables solidariamente el Estado y la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba. Planteadas así las cosas, al encontrarse un criterio de imputación, el nexo entre los daños reclamados en el marco de la contratación y la solidaridad de la responsabilidad, procede en el apartado que sigue determinar, cuáles de estos daños resultan resarcibles o no. ”.
VI.Por la forma como se resolverá, esta Sala entrará de inicio a la valoración de la acusada falta de fundamentación de la sentencia, que se traduce en una violación al derecho de defensa, el cual se extrae del agravio presentado por la Junta. Este vicio procesal, ha sido conceptualizado por esta Sala desde dos aristas. La primera, por haber verificado que la sentencia, como acto procesal, carece totalmente de la fundamentación fáctico-jurídica, según las exigencias de los artículos 57 y 119.1 del CPCA; y la segunda, si bien existente, su fundamentación resulta confusa o contradictoria, tornando imposible conocer los motivos que dieron pie a la decisión adoptada por el Tribunal, circunstancia que deviene en una violación a los derechos de defensa y al debido proceso de las partes. Al respecto, esta Sala ha señalado que se está en presencia de este vicio procesal cuando en la sentencia: “VIII.
(…) se dejan de desarrollar los fundamentos de hecho y jurídicos con sustento en los cuales se arriba a la resolución del caso propuesto y debatido en vía jurisdiccional. Este Órgano decisor ha dispuesto, la sentencia constituye un acto procesal mediante el cual se arriba a la resolución final de la divergencia propuesta y debatida ante los tribunales jurisdiccionales, determinando la procedencia o no de lo pretendido, así como de las defensas opuestas. De ahí, en el inciso a) del precepto 119 del CPCA se estipula: “La sentencia resolverá sobre todas las pretensiones y todos los extremos permitidos por este código”. Dicho pronunciamiento habrá de exponer las razones fundadas por las que declara procedentes o improcedentes lo peticionado por las partes, mediante el examen y desenlace de los aspectos de hecho primordiales y motivos jurídicos donde se subsumen. En dicha inteligencia han de comprender los componentes que se deducen de los elementos de convicción admitidos y practicados, al igual que los aceptados, sea de manera tácita o expresa, los cuales se enmarcan en el ordenamiento jurídico, con los efectos que este les concede.
Por consiguiente, se requiere de la exposición concreta de los fundamentos de orden fáctico y jurídico, sostén de lo resuelto. De ahí, dicha acción motivadora se constituye en el postulado sustancial del fallo. Como consecuencia de lo anterior, se tiene, en la parte considerativa de la sentencia entre otros elementos deberá examinar los aspectos de fondo expuestos, las excepciones opuestas, así como pronunciamiento sobre las resultas económicas del caso. Por ende, es en dicho apartado donde se expone la fundamentación, tanto fáctica como normativa. (…)” (Véase lo resuelto en sentencia número 00459-F-S1-2020 de las 09:20 horas del 21 de febrero de 2020). No puede obviarse que en la parte considerativa es donde el Tribunal realiza la conexión entre los hechos de la demanda y contestación y las normas legales en disputa, lo que posteriormente se reflejará en la parte dispositiva de la sentencia.
En tal sentido, si los supuestos fácticos y jurídicos que sirvieron de base para la decisión no corresponden con los alegados con las partes ─salvo que se trate de aspectos que puedan declararse de oficio─, resulta evidente el estado de indefensión en el que el Tribunal coloca a las partes. De lo descrito anteriormente, es de fácil constatación, que tal y como expresó la representación de la Junta, el Tribunal omitió referirse al alegato de defensa de la responsabilidad que debe, en su criterio, ser compartida por las actoras, consideración que incluso fue acompañada con sustento normativo y que por las posibles consecuencias que dicho pronunciamiento pudiese tener, merecería de un completo análisis, el cual extraña esta Sala, de ahí la procedencia del reclamo.
VII.De acuerdo con lo expuesto, se declarará con lugar el recurso de la Junta, disponiéndose con ello el reenvío del presente asunto para un nuevo dictado de sentencia. Debido a la forma como se resuelve, con fundamento en el precepto 150.1 del CPCA, deviene innecesario emitir pronunciamiento alguno sobre el resto de los agravios tanto de la Junta como del recurso del Estado.
POR TANTO
Se declara con lugar el recurso de la Junta Administrativa. Se casa la sentencia impugnada y se ordena el reenvío del presente asunto al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a fin de que proceda nuevamente con el dictado de la sentencia.
Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos
Document not found. Documento no encontrado.