Final Favorable Act Bars Reopening Contractual BreachActo favorable firme impide reabrir incumplimiento contractual

Res. 000363-F-S1-2025 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eight twenty-four a.m. on March seventh, two thousand twenty-five.

Ordinary proceeding (proceso de conocimiento), instituted before the Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Segundo Circuito Judicial de San José, by AGROINDUCHEM SOCIEDAD ANÓNIMA against the CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. Attorney Carlos Humberto Rojas Venegas appears as special litigation counsel (apoderado especial judicial) for the plaintiff; and attorney Roberto Sibaja Muñoz appears for the defendant in his capacity as general litigation counsel (apoderado general judicial). The parties filed appeals in cassation (recursos de casación) against judgment number 40-2023-IV, issued by the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IV, at 16:00 hrs. on April 26, 2023, composed of Judge Judith Reyes Castillo and Judges Felipe Córdoba Ramírez (reporting judge) and José Iván Salas Leitón.

Drafted by Justice Vargas Vásquez;

CONSIDERING

This matter arose from an ordinary proceeding (proceso de conocimiento) filed by AGROINDUCHEM S.A. against the Caja Costarricense de Seguro Social (hereinafter, CCSS). In essence, the plaintiff stated that, on 15 de noviembre de 2012, CCSS initiated an administrative procurement procedure (procedimiento de contratación administrativa) identified as an abbreviated tender (Licitación Abreviada) for the purchase of organic bleaching powder (chlorine) and plastic bags with a capacity of 20 to 30 kilograms, exclusively for laundry use, with the possibility of two extensions, for an amount of ₡80.496.000,00. It indicated that, according to the tender specifications (cartel), the chlorine powder comprised 104.000 kilograms to be supplied in 4 equal deliveries of 26.000 kilograms each, at 3-month intervals. The first delivery was scheduled for 28 de junio del 2013, with extensions for up to 2 additional periods, for a total of 3.

It emphasized that the contract was awarded following the chemical analysis issued by the Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET) and consideration of other requirements set forth in the technical data sheet, with the offered price deemed reasonable. The award was finalized for an amount of ₡73.410.064 (equivalent to $145.600, at $1.40/kg and an exchange rate of ₡504,19), with the possibility of two annual extensions. It recounted that a performance bond receipt (comprobante de garantía) in the amount of $7.280, valid until 01 de septiembre de 2014, had been submitted. Furthermore, the contractual relationship was formalized through purchase order N° 8092, which had a one-year term with the possibility of extension for two additional years. During the first year, four deliveries of 26.000 kilograms were to be made at three-month intervals: the first beginning on 28 de junio, the second on 30 de septiembre, and the third on 30 de diciembre, all in 2013, and the fourth on 28 de marzo de 2014.

The first delivery was made on 05 de julio de 2013 (purchase order N° 8092) and was accepted as fully satisfactory; the product was used in its entirety without any nonconformity being reported, and the corresponding invoice was therefore paid, although a penalty clause (cláusula penal) was applied because of the unintentional delay in delivery. It recounted that, on 09 de octubre de 2013, Hospital Dr. Escalante Padilla informed the Área de Laboratorio de Productos Farmacéuticos of CCSS of problems in the laundry, allegedly caused by organic bleaching powder from lot N° 632081012, corresponding to purchase order N° 7655. Previously, on 08 de octubre del 2013, the Comisión Técnica de Productos Químicos of CCSS had confronted the company regarding the incident in the hospital laundry and advised it that, at the recommended dosages, no suspended solids should be present in the wash water, since they also affect equipment by obstructing drains and pipes and promote the formation of oxidation sites and scaling; that these issues may have been caused by high suspended-solid levels in the facility’s wastewater, to the detriment of the institution’s environmental and green-procurement policies; that, because of the reported problems, it would request rejection of the shipment of the “ALDI” product held in storage that exhibited the reported problem (Lot 632081012); and, finally, that the quality of the remaining lots would be evaluated.

It stated that it had responded as follows: “While it is true that the product’s solubility varies in cold and hot water, the recommended dosage ranges are so low (60 grams per 100 kilos of laundry), which would yield chlorine levels of approx. 100 ppm, that it is virtually impossible for such a quantity of residue to occur. / According to the literature, the chlorine level used as a disinfectant and bleaching agent in hospital laundries must be between 50 ppm and 200 ppm, which confirms that the recommended dosage is appropriate. / At 20°c, the product’s solubility is approx. 21 grams in 1000 ml of water. / At 30°C, the product’s solubility is approx. 51 grams in 100 ml of water. / 100 liters of water), meaning that, in any event, dosages 300 times higher would be required to produce the residue shown in the photographs.” It added that the Área de Adquisiciones de Bienes y Servicios of CCSS had initiated the contract-extension process.

However, on 03 de febrero de 2014, the Área de Gestión de Medicamentos of CCSS communicated the rejection of the second delivery corresponding to purchase order N° 8092 and granted it a period expiring on 25 de febrero de 2014 to replace the product. In response, it requested details concerning the alleged inconsistencies identified in the product because report LNCM-ID-0351-2013, issued by the Comisión Técnica de Productos Químicos, did not specify the reference concentration used for those determinations. This request was forwarded to the commission responsible for the report, which, on 26 de febrero de 2014, informed the Área de Medicamentos that, according to technical supply analysis 1144-13-6751, lot 6322050813, corresponding to the second delivery of chlorine powder, failed to meet the standards, exhibiting an active-ingredient content of 13.2%, a moisture content of 2.4%, and a pH of 9.88 in the solution (residue).

It stated that, on 12 de marzo del 2014, the Área de Planificación de Bienes y Servicios informed the Sub-Área de garantías of the Área de Adquisiciones de Bienes y Servicios of its refusal to extend the contract due to the rejection of the second and third product deliveries, as well as the replacement of the second delivery, and that a proceeding would therefore be initiated to terminate purchase order N° 8092, which was still being performed. It explained that, on 13 de marzo de 2014, the Área de Gestión de Medicamentos communicated the rejection of the second and third deliveries and instructed it not to make the fourth. On 01 de octubre de 2015, the Área de Contabilidad de Costos of CCSS quantified the damages attributed to the company for alleged breach of contract at $57.259,48. On 30 de mayo de 2017, an order providing notice of charges (auto de traslado de cargos) was served within the framework of a contract-termination and damages-recovery proceeding.

The charges included the rejection of the first delivery scheduled for 28 de junio de 2013, which was made 5 days late; the rejection of the second delivery on 30 de septiembre de 2013; and the rejection of the third delivery made on 30 de diciembre de 2013. Because chlorine-powder inventories had decreased, emergency purchases were made through solicitation N° 2014CD-000119-5101, resulting in the damages attributed to the company. It alleged that it had filed an appeal (recurso de apelación) against the notice of charges, but the appeal was denied on 27 de junio de 2017, and, on 08 de septiembre de 2017, the company was notified that an oral hearing had been scheduled for 10 de octubre de 2017. It recounted that, on the latter date, the body conducting the proceeding (órgano director del procedimiento) requested that an official of the Laboratorio de Normas de Calidad de Medicamentos of CCSS certify various matters related to the chlorine powder from lot N° 632050813, including the number of aliquots used, the sampling procedure, and the analytical method.

On 11 de octubre 2017, an official identified as Campos Segura reported that the sample had been sent by the Comisión Técnica de Productos Químicos of CCSS to another entity that could provide the requested information. It mentioned that the methodology used was described in official letter N° CTPQ/002/2014 of the Comisión Técnica de Productos Químicos, dated 16 de enero del 2014. On 09 de octubre 2017, the body conducting the proceeding asked the Commission to certify whether the laboratory had been validated by the Centro Nacional de Acreditaciones (ECA). On 10 de octubre de 2017, the head of the Laboratorio de Normas de Calidad was asked to confirm its registration with and authorization by the Colegio de Químicos de Costa Rica, as well as its accreditation by the Centro Nacional de Acreditaciones. On 12 de octubre del 2017, the head of the Laboratorio de Normas de Calidad de Medicamentos informed the body conducting the proceeding that the laboratory analyzed and approved raw materials used to manufacture medications and also analyzed medications received by the institution—that is, it performed pharmacopoeial analyses, but not analyses of chemical products such as the one at issue.

On 18 de octubre del 2017, the Comisión Técnica de Productos Químicos informed the body conducting the proceeding that the Sub-Área de Investigación y Evaluación de Insumos had no subordinate laboratory that performed accredited testing and that the analyses at issue had been conducted at the Laboratorio de Normas y Control de Medicamentos, where the procedures used for the technical analysis of purchase order 8092 had been established. On 20 de octubre del 2017, the body conducting the proceeding asked the Área de Gestión de Medicamentos to provide the concentration figure referenced in report LNCM-ID-0351-2013 of the Comisión Técnica de Productos Químicos for purposes of determining the alleged breach attributed to the plaintiff company, but that request was never answered. It emphasized that, on 02 de noviembre de 2017, the Área de Gestión de Medicamentos informed the body conducting the proceeding that the company’s arguments were inadmissible.

In addition, official letter AD-053-20136 of 08 de octubre de 2013 stated that the Sub-Área de Almacenamiento y Distribución of Hospital Dr. Escalante Pradilla had reported quality problems with lot 632081012 (purchase order 7655), not lot 632200513 mentioned in official letter AABS-1434-2017. On 09 de noviembre de 2017, the Área de Almacenamiento y Distribución clarified that there was no formal procedure for obtaining samples and that units were therefore selected randomly upon receipt. It was also stated that exactly 20 kg had been submitted from solicitation 2012LA-000082-5101. It added that, on 21 de noviembre de 2017, the body conducting the proceeding notified the company that it was required to appear at a hearing scheduled for 29 de noviembre de 2017, at which the company presented its defense and offered evidence. On 20 de enero de 2018, the Laboratorio de Normas y Calidad de Medicamentos was asked to address the facts and conclusions presented by the company during the closed oral hearing.

This request was repeated on 28 de febrero and 13 de marzo de 2018, and a similar request was made to the Sub-Área de Garantías on 04 de mayo. On 21 de junio de 2018, notice was given of the denial of a motion for nullity (incidente de nulidad), and on 16 de octubre a related appeal was denied. On 29 de octubre de 2018, the heads of the Área de Almacenamiento y Distribución were instructed to provide the case file containing the evidence concerning the rejection of the 2013 deliveries. Finally, on 08 de junio de 2020, the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda granted a legal-compliance action (amparo de legalidad) filed by the company because of the failure to issue a final decision in the proceeding. On 29 de junio de 2020, the decision-making body (órgano decisor) issued the final administrative act, ordering that no penalty be imposed for breach of contract; that the contract not be terminated because there was no current interest in doing so; that the Administration determine whether the requirements established for the chemical analyses had been met and proceed as appropriate; and that no amount be collected from the plaintiff company. Consequently, the company was not and has not been sanctioned by CCSS through disqualification or in any other manner in connection with Licitación Abreviada 2012LA-000082-5101.

It alleged that, unlawfully, neither the second nor the third delivery of the product was paid for as required; nor was payment made for the replacement of the second delivery or for the fourth delivery. Instead, the CCSS voided invoices identified by numbers 6751, 7120 and 6982 corresponding to those deliveries and, likewise unlawfully, imposed on them a penalty of ₡661.498,22 for warehousing the replacement of the second and third deliveries of powdered chlorine, and decided not to extend the purchase of the product for the two additional periods contemplated under this procurement. According to the complaint and as subsequently determined at the preliminary hearing, it requested that the judgment grant an unliquidated award recognizing the following items: “1.- Payment for the three deliveries of Blankor powdered chlorine, each consisting of 26.000 kg, at the U.S. dollar selling exchange rate established by the Banco Central de Costa Rica for 30 de setiembre y 30 de diciembre de 2013, y 28 de marzo de 2014, respectively, the agreed date of each delivery under purchase order N° 8092.

This, together with statutory interest calculated from 30 de septiembre de 2013 until actual payment; the amount shall be determined during the judgment-enforcement stage (ejecución de sentencia). / 2.- Reimbursement of the warehousing payment made by Agroinduchem S.A., according to receipt 1111440001514, corresponding to the third delivery and the replacement of the second delivery, each consisting of 26.000 kg of powdered chlorine, which were collected after the deadline established by the CCSS, as a result of which we were charged the sum of six hundred sixty-one thousand four hundred ninety-eight colones and 22/100 (¢661.498,22). (NOT SUPPORTED BY SPECIFIC FACTUAL ALLEGATIONS) This, together with statutory interest calculated from 30 de setiembre de 2013 until actual payment. / 3.- Lost profits (ganancias frustradas) arising from the automatic extensions of purchase order N° 8092, resulting from abbreviated tender (licitación abreviada) 2012LA-000082-5101, due to the suspension of contractual performance, for a total of eight deliveries contemplated for the years 2014 to 2016, corresponding to the dates 28/06/2014, 30/09/2014, 30/12/2014, 28/03/2015, 28/06/2015, 30/09/2015, 30/12/2015 and 28/03/2016, at the U.S. dollar selling exchange rate established by the Banco Central de Costa Rica for each of those dates, on which the aforementioned deliveries of the Blankor powdered chlorine product should actually have taken place.

This, together with statutory interest calculated from 26 de junio de 2014—the date of the first delivery under the first automatic extension of the contract—until actual payment; the amount shall be determined during the judgment-enforcement stage. / 4.- Objective non-pecuniary damages (daño moral objetivo) in favor of my client as a consequence of the harm to the company’s good name and reputation caused by its exclusion by the CCSS from the procurement proceedings conducted for subsequent purchases of powdered chlorine, a product marketed by Agroinduchem. This, together with statutory interest calculated from 30 de septiembre de 2013 until actual payment. All of this shall be quantified during the judgment-enforcement stage. / 5.- That the defendant be ordered to pay the attorney fees and litigation costs (costas personales y procesales) of this action. / 6.- That all sums the CCSS is ordered to pay be adjusted for inflation. / 7.- That the defendant be ordered to pay interest until actual payment. / 8.- That the CCSS be ordered immediately to remove the impediment preventing Agroinduchem from participating in tender proceedings for chlorine or related products marketed by my client.” The defendant denied the complaint and raised the defenses (excepciones) of lack of legal basis and lack of active and passive standing, requested dismissal of the plaintiff’s claims, and sought an order requiring the plaintiff to pay both categories of costs in these proceedings.

Finally, the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IV, in judgment N° 40-2023-IV issued at 16:00 hrs. on 26 de abril del 2023, ruled: “The defenses of lack of passive standing (sic) and passive standing raised by the representatives of the Caja Costarricense del Seguro Social are denied. The Court declares on its own motion that there is a lack of standing with respect to the claim seeking an order requiring the Caja Costarricense del Seguro Social to pay the lost profits arising from the contractual extensions and, consequently, this claim is denied. The defense of lack of legal basis is partially sustained and shall be deemed denied for all purposes with respect to everything expressly granted; consequently, the complaint filed by the company Agroinduchem Sociedad Anónima against the Caja Costarricense del Seguro Social is partially granted. The Caja Costarricense del Seguro Social is ordered, in an amount to be determined, to pay the plaintiff company exclusively the profit it should have earned from payment of the agreed price for the second, third and fourth deliveries of the product that was the subject of the procurement at issue.

The corresponding sum under this item shall be determined, upon request, during the judgment-enforcement stage, based on the actual expected profit from the procurement at issue and on the components forming the structure of the price it offered at the time. On the amount ultimately determined under this item during the judgment-enforcement stage, the Caja Costarricense del Seguro Social is ordered to pay the plaintiff company interest at the ‘prime rate’ applicable to U.S. dollar transactions, calculated from the dates of what the tender specifications (cartel) and the bid identify as the second and third actual deliveries made by the plaintiff company, as well as from the date scheduled for the fourth delivery, which was not made at the request of the CCSS, until actual payment; this determination is likewise reserved for the judgment-enforcement stage. The Caja Costarricense del Seguro Social is ordered to reimburse the plaintiff company for the sum charged at the time for warehousing the product at issue, in the amount of ¢661.498,22, on which it shall pay interest at the statutory rate, calculated from the date on which the plaintiff company paid that sum to the Caja Costarricense del Seguro Social until actual payment.

The full amount awarded shall be determined during the judgment-enforcement stage. The Caja Costarricense del Seguro Social is ordered to pay the plaintiff company the costs incurred as a result of litigating this case. The amount corresponding to costs shall be set by the competent judge during the judgment-enforcement stage, upon application by the prevailing party.” Dissatisfied with the ruling, the parties filed appeals in cassation (recursos de casación), which were admitted by this Chamber.

Cassation on substantive grounds.

Appeal by the plaintiff.

The appellant in cassation raises two substantive grievances. In the first, it alleges improper assessment and failure to consider evidence (preterición probatoria). It notes that, among the facts not proven, the judgment states that the period within which the product was supposed to expire was not proven; nevertheless, according to the evidence in the proceedings and the judgment itself, it has been established that the product has an expiration date. Specifically, item 2 of Chapter IV concerning the proven facts states that each package contains information regarding the expiration date, indicating a shelf life of 30 months from its entry into the CCSS General Warehouse. It contends that the Court states that neither party presented arguments concerning the product’s degradability, which is false, because the complaint specified that the product had a shelf life of 30 months. It adds that the witness Luis Humberto Cerdas Chaves corroborated the existence of an expiration date and the product’s degradability, without his testimony being challenged by either the CCSS representative or the Court.

It considers that this testimony, together with the uncontested facts in the complaint, should have been taken into account by the Court. In the second grievance, it alleges improper assessment of evidence. It objects that the judges, on the one hand, acknowledge that the CCSS breached the contractual relationship and, on the other, deny total termination of the contract (resolución contractual total), stating that the company was required to be in a position to perform its obligation regardless of the CCSS’s rejection of the product. Furthermore, the CCSS’s failure to pay for subsequent deliveries of the product is acknowledged, invoking the principle of “pacta sunt servanda” to maintain that the company could seek specific performance (cumplimiento forzoso) and damages arising from the breach. It adds that the Court limits the claims in the proceedings by arguing that the product’s stability was not proven and that the company did not perform its part of the contract, which was challenged because its interest in carrying out the transaction had been demonstrated, since the intention of any company is to fulfill its commercial commitments and achieve effective performance of the contract.

It challenges the failure to assess the evidence in finding that Agroinduchen did not place itself in a position to perform the contractual obligation, because, it asserts, it sought from the outset to carry out the contract and deliver the product. Nevertheless, it had to respond forcefully to the CCSS’s challenges, for example, when on 08 de octubre the CCSS confronted it regarding what had occurred at hospital Dr. Escalante Pradilla, and on 10 de octubre, only 2 days after the challenge was raised, it responded and explained the reasons why the product exhibited deficiencies, asserting that an error had been made when analyzing the product. It alleges that it requested detailed explanations regarding purported inconsistencies in the product, which the CCSS never provided, leaving the company waiting. Furthermore, notice of the termination of the contract was received on 30 de mayo de 2017, almost three years after the request for clarification, demonstrating that it remained willing to perform at all times and that the CCSS breached the contract.

It argues that it repeatedly sought to have the CCSS accept the product, filing appeals and undertaking administrative actions to prove performance of the contract. Nevertheless, due to the delay in the administrative proceeding by the CCSS—which lasted from 2013 until 2017—the product reached its expiration date, ultimately preventing its delivery. It maintains that the product was rejected not because of any breach by the company, but because the analyses were not performed in a timely manner, which would have resulted in its expiration.

With respect to the challenged findings, it is evident that the appellant in cassation lacks sound grounds for its grievances, since it merely expresses opinions regarding the decision reached in the administrative forum. This is because its arguments refer exclusively to incidents or procedural acts occurring throughout the administrative proceeding, which concluded in the ordinary course when the final act was issued in its favor, pursuant to the terms of resolution N° DABS-2150-2020, issued by the Dirección de Aprovisionamiento de Bienes y Servicios, of the Gerencia de Logística, Dirección de Aprovisionamiento de Bienes y Servicios de la CCSS, at 10:36 hrs. on 26 de junio del 2020, and which was analyzed by the Court in the judgment. Specifically, it alleges improper assessment of evidence in relation to item 3 of the complaint, in conjunction with pages 101 through 140 of the administrative record.

However, that point was declared an uncontested fact, and therefore this Chamber has no interest in examining it, as no dispute exists. Moreover, it states that all evidence must be assessed in accordance with the rules of sound judgment (sana crítica), but it does not identify the evidence that the Court failed to consider, nor does it explain what the improper assessment consisted of or how it could alter the decision, which is insufficient to support the appeal in cassation. Furthermore, it is clear that the plaintiff misreads the judgment. Accordingly, the judgment is properly reasoned, and no contradiction exists between the Court’s decision and the appellant’s allegations. As this Chamber has repeatedly stated regarding the nature of an appeal in cassation: “for the appeal to be admissible, it is not sufficient to express general disagreements and mere arguments; rather, it is essential to demonstrate the contrast between the decision and the violation that, in the appellant’s view, occurred” (see, among others, decisions No. 01515-2023 at 09:46 hrs. on 23 de agosto de 2023, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1186430 No. 01644-2023 at 09:56 hrs. on 14 de Setiembre de 2023, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1184290 and No. 02315-2023 at 10:18 hrs. on 06 de diciembre de 2023, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1203345).

Consequently, the arguments under review are generic, superficial, and merely argumentative, because they do not clearly challenge the evidence on which the Court relied to support its position. It is not enough merely to offer subjective observations about the case; genuine legal reasoning is required, understood as technical legal argumentation citing a series of interrelated or connected statutory provisions or legal rules that are reasonably linked from two perspectives: to the arguments in the appeal and to the judgment being challenged. The deficiencies described prevent reversal of the facts deemed proven by the lower court. The same conclusion may be found in this Chamber’s decision No. 00005-2024 at 09:10 on 11 de enero del 2024. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1208373. In light of the foregoing, the grievances fail to meet formal requirements because they lack proper legal grounds and do not identify the evidence purportedly overlooked, while the remaining arguments are redundant; the appeal must therefore be dismissed.

Appeal by the defendant.

The defendant raises two substantive grievances. In the first, it alleges failure to consider evidence, specifically the testimony of Ronald Rojas Solano and the chemical studies conducted by internal and external laboratories concerning the awarded product. It cites part of the judgment in support of its position. It argues that the Court failed to assess a series of technical clarifications provided by Ronald Rojas Soto, an expert witness (testigo-perito) who, at the time of the events, conducted chemical analyses of the product delivered by the plaintiff in connection with deliveries 2, 3, and 4 of the organic bleach, thereby failing to consider technical evidence demonstrating that: 1. The CCSS has duly trained professionals with technical and professional qualifications to conduct chemical testing of chemical products. 2. The products supplied in deliveries 2, 3 and 4 under procurement 2012LA-000082-5101 did not comply with the procurement’s technical specifications (ficha técnica). 3.

The plaintiff was allowed access to external CCSS laboratories, which likewise determined that the organic bleach failed to comply with the procurement’s technical specifications. It argues that the testimony of Mr. Ronald Rojas Soto and the documentation he analyzed confirmed that, in addition to the studies conducted by the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), external and independent laboratories also concluded that the samples supplied by the plaintiff did not satisfy the technical requirements for organic bleach in deliveries 2, 3 and 4. It alleges that, had his testimony been considered, it would have demonstrated that the CCSS’s rejection of the product was supported by impartial technical analyses. It adds that the omission of this evidence from the judgment led to the incorrect conclusion that the CCSS lacked qualitative and technical grounds for rejecting the deliveries.

It states that the Court erred by omitting the technical reports of external laboratories, such as those of the Universidad Nacional (UNA) and LACOMET, which corroborated the technical noncompliance of deliveries 2, 3 and 4 of the organic bleach supplied by the plaintiff. It adds that these external analyses, conducted by laboratories independent of the CCSS and requested by the plaintiff itself as part of its defense, were consistent with the findings of the CCSS professionals, indicating that the products did not satisfy the requested technical requirements; accordingly, the judgment would have reflected that the rejection of the product was properly supported and reinforced by laboratories unaffiliated with the institution, one of which had been instrumental in the award of the procurement contract to the plaintiff (LACOMET). It asserts that the Court failed to conduct a complete analysis, as required by Articles 82.4 of the CPCA and 16.1 of the LGAP, which establish the obligation to assess all evidence in accordance with the rules of sound judgment.

It contends that the judgment was issued without sufficient scientific and technical support, even though the case required rigorous assessment given the chemical nature of the disputed product. Furthermore, had these elements been assessed, the Court would have concluded that the CCSS’s position was not only properly supported but also corroborated by impartial analyses from external laboratories, which would have warranted upholding the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho). As its second grievance, it alleges a violation of Article 193 subsection 2) of the CPCA. It contends that the judgment erred in awarding legal costs (costas), because sufficient grounds existed to litigate. Although seven claims were brought against it, judgment was entered against it on only two, and the plaintiff was unsuccessful on 66% of its claims. This demonstrates that the decision to litigate was reasonable and justified, because the defendant acted in good faith and in accordance with the applicable rules. It continues that, because the plaintiff was awarded only 33% of the relief sought, it is unfair that the plaintiff was nevertheless granted the right to recover legal costs.

Regarding the first challenge, the Administrative Litigation Tribunal essentially indicated that, upon analyzing the testimony of the expert witness (testigo-perito), Mr. Ronald David Rojas Solano, of the Comisión Técnica de Productos Químicos, as well as the technical reports he authored: “Análisis Técnico de Suministros de la Comisión Técnica de Productos Químicos N° 1144-13-6751 con fecha 29 de enero de 2014, suscrito por el químico Ronald Rojas” and “Análisis Técnico de Suministros de la Comisión Técnica de Productos Químicos N° 1144-13-6982 con fecha 30 de enero de 2014,” signed by chemist Rojas Solano, they lacked evidentiary validity (validez probatoria). This decision was based on the fact that the CCSS itself, through its competent body, concluded that the expert’s opinions lacked legal validity under the regulations governing the practice of the chemistry profession. The Tribunal indicated that the administrative proceeding (procedimiento administrativo) in question, being corrective and punitive in nature, was required to apply certain principles of civil or criminal procedure, including the principle of double jeopardy (non bis in ídem), which prevents a person from being tried twice on the same grounds.

It emphasized that the administrative act (acto administrativo) had become final and was favorable to the plaintiff company and, as such, could be reversed only through the legally prescribed procedures. It stressed that counsel for the CCSS could not disregard the validity of the favorable act issued for the benefit of the plaintiff company, since the decision issued enjoyed a presumption of validity (presunción de validez), and a ruling to the contrary could render the judgment inconsistent, given that the act was not challenged in this proceeding. The Tribunal likewise found unfounded the CCSS’s argument that no penalty had been imposed because of a technicality, since the reports lacked the endorsement (refrendo) of the Colegio de Químicos and did not certify that the product complied with the technical specifications (ficha técnica). With the evidentiary validity of the technical evidence in question, the Administration was unable to establish a breach of contract (incumplimiento contractual) by the plaintiff.

Consequently, the Tribunal determined that, instead of refusing to accept and pay for the product, the CCSS was required to perform the contract and make the corresponding payment. By failing to do so, the CCSS breached the contract, entitling the plaintiff company not only to demand performance of the contract but also to claim the damages (daños y perjuicios) that such breach may have caused it.

This Court of Cassation endorses the decision made in the challenged judgment for the following reasons. In the administrative proceeding, by final decision DABS-2150-2020 issued by the Dirección de Aprovisionamiento de Bienes y Servicios, of the Gerencia de Logística de la CCSS, at 10:36 hrs. on 26 de junio del 2020, it ordered, insofar as relevant, as follows: “Based on the facts set forth above, the documentary evidence submitted, and the legal grounds stated, the following is decided: 1) Not to impose the administrative penalty of admonition (apercibimiento) on the company (...) arising from the breach of the conditions agreed upon in purchase order N° 8092 from tender 212LA-000082-5101, conducted for the acquisition of the following supply: ‘organic bleach (chlorine)’ under institutional code 1-90-01-0080, according to the analysis previously conducted. (…) 6- (...). From the foregoing, and given that the factual and doctrinal grounds set forth establish that special rules exist regarding the regulation of chemical expert reports, such as that prepared by the Comisión de Normalización y Compras de Productos Químicos, Análisis Técnico de Suministros N° 1144-13-6751 con fecha 29 de enero de 2014, and Análisis Técnico de Suministros N° 1144-13-6982 con fecha 30 de enero de 2014, and as evidenced by those reports, they do not meet the endorsement requirements of the Colegio de Químicos de Costa Rica, this argument assumes particular relevance because, even though various omissions are identified in this proceeding, the absence of those formal requirements cannot be disregarded under the principle of legality (principio de legalidad).

Accordingly, at the time of the events, those rejections could not be considered valid because of the absence of that legal requirement, and therefore that amount may not be charged to the company subject to the proceeding. This conclusion was based on official letter AGM-CTPLA-008-2020 issued by the Comisión Técnica de Normalización y Compras de Productos de Limpieza y Aseo, as well as on the analysis conducted by the Órgano Director in the final conclusions report issued on 23 de junio de 2020.(…)”. In addition, testimony was received from Mr. Ronald David Rojas Solano, a member of the Comisión Técnica de Productos Químicos, in his capacity as an expert witness. Mr. Rojas Solano testified regarding two technical reports he authored: “Análisis Técnico de Suministros de la Comisión Técnica de Productos Químicos N° 1144-13-6751,” dated 29 de enero de 2014, and “Análisis Técnico de Suministros de la Comisión Técnica de Productos Químicos N° 1144-13-6982,” dated 30 de enero de 2014”.

In the opinion of this Chamber, that testimony is unavailing. It should be noted that the technical or scientific evidence included in the administrative record (expediente administrativo) was declared by the decision-making body to lack legal validity under the legal system, and the testimony given at trial merely reiterates what was stated in those technical reports. Accordingly, this Chamber is convinced that the testimony of this witness does not alter the Tribunal’s ruling in any respect, since the final act of the administrative proceeding is final and therefore definitive, and constitutes an administrative act favorable to the plaintiff company. Ruling otherwise would result in an inconsistency defect (vicio de incongruencia) in the judgment, considering that the cause of action (causa petendi) in this matter is the damages caused by the CCSS as a result of its breach of contract.

Consequently, the challenged judgment did provide a reasoned assessment for disregarding the testimony of the proffered expert witness, as explained above. Thus, the alleged omission of evidence (preterición) did not occur, and the challenge shall therefore be rejected.

Regarding the second ground of appeal, the appellant requests exemption from the costs (costas) of the proceedings on the merits (proceso de conocimiento). In this regard, section 193 of the CPCA establishes, as a general rule, that costs shall be awarded against the losing party and provides for the following possible exceptions: “a) The judgment is rendered on the basis of evidence whose existence the opposing party could not reasonably have known and, as a result, that party’s opposition was justified. b) In the Tribunal’s judgment, the nature of the issues disputed provided sufficient grounds for litigation.” The appellant argues that the exemption provided for in that section should have been applied because sufficient grounds existed to litigate the judicial proceeding, since, of the 7 claims, setting aside the issue of costs, it was held liable on only 2 of the remaining 6; in percentage terms, therefore, the plaintiff was unsuccessful on 66% of the claims.

This Chamber disagrees with that position. The provision on which it seeks to base the exemption from costs—section 193(b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo—permits an exemption where, because of the nature of the relief sought, it may be inferred that litigation was necessary to determine which party was supported by law. Taking into account that the defendant failed to substantiate its allegations, that its defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) was rejected, and that the action was partially granted, this Chamber does not consider that the litigation was necessary. Thus, as the Tribunal correctly ruled, costs must be awarded against the losing party because, as stated, that is the procedural rule. Accordingly, the ruling reveals no violation of law, and the challenge must therefore be denied.

In view of the foregoing, both appeals in cassation (recursos de casación) must be dismissed. Pursuant to section 150.3 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, each appellant in cassation (casacionista) shall be ordered to pay the costs incurred in this proceeding.

POR TANTO

Both appeals in cassation are dismissed. The costs of each shall be borne by the party who filed it. CBE Luis Guillermo Rivas Loaiciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Ignacio Jose Monge Dobles 1

Res. 000363-F-S1-2025 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas veinticuatro minutos del siete de marzo de dos mil veinticinco .

Proceso de conocimiento, establecido en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Segundo Circuito Judicial de San José, por AGROINDUCHEM SOCIEDAD ANÓNIMA contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. Figura como apoderado especial judicial de la parte actora el licenciado Carlos Humberto Rojas Venegas; y, por la parte demandada, el abogado Roberto Sibaja Muñoz en su condición de apoderado general judicial. Las partes presentan recurso de casación contra la resolución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IV, número 40-2023-IV dictada a las 16:00 hrs. del 26 de abril del 2023, integrado por la jueza Judith Reyes Castillo y los jueces Felipe Córdoba Ramírez (ponente) y José Iván Salas Leitón.

Redacta la Magistrada Vargas Vásquez;

CONSIDERANDO

El presente asunto se origina con motivo de un proceso de conocimiento interpuesto por AGROINDUCHEM S.A. contra la Caja Costarricense de Seguro Social (en adelante CCSS). En lo medular la parte actora señaló, en fecha 15 de noviembre de 2012, la CCSS promovió un procedimiento de contratación administrativa identificado como una Licitación Abreviada dirigida a la compra de blanqueador orgánico (cloro) polvo y bolsas plásticas de 20 a 30 kilogramos para uso exclusivo de las lavanderías, con la posibilidad de dos prórrogas, por un monto de ₡80.496.000,00. Apuntó, conforme el cartel, se trató para el caso del cloro en polvo, de 104.000 kilogramos que debían ser dados en 4 entregas iguales, cada una de 26.000 kilogramos, en intervalos de 3 meses. La primera entrega se programó para el 28 de junio del 2013, con la prórroga hasta por 2 períodos adicionales para un total de 3. Destacó, la adjudicación se realizó tras el análisis químico emitido por el Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET) y otros aspectos solicitados en la ficha técnica, considerando el precio ofertado como razonable.

La adjudicación se concretó por un monto de ₡73.410.064 (equivalente a $145.600, a razón de $1.40/kg al tipo de cambio de ₡504,19), con la posibilidad de dos prórrogas anuales. Relató, haberse entregado el comprobante de garantía por la suma de $7.280, con vigencia hasta el 01 de septiembre de 2014. Además, la relación contractual se formalizó por la orden de compra N° 8092, la cual tenía una duración de un año con la posibilidad de prórroga por otros dos. Para el primer año, se debían realizar cuatro entregas de 26.000 kilogramos, con intervalos de tres meses, comenzando la primera el 28 de junio, la segunda debía realizarse el 30 de septiembre y la tercera el 30 de diciembre, todas de 2013, y la cuarta, el 28 de marzo de 2014. La primera entrega se efectúo el 05 de julio de 2013 (orden de compra N° 8092) y fue recibida a plena satisfacción; el producto se utilizó en su totalidad sin que se reportara inconformidad alguna, por lo que se canceló la factura correspondiente, aunque se aplicó una cláusula penal por el atraso involuntario en la entrega.

Relató, el 09 de octubre de 2013, el Hospital Dr. Escalante Padilla, informó al Área de Laboratorio de Productos Farmacéuticos de la CCSS sobre problemas en la lavandería, supuestamente causados por el blanqueador orgánico del lote N° 632081012, correspondiente a la orden de compra N° 7655. Previamente, el 08 de octubre del 2013, la Comisión Técnica de Productos Químicos de la CCSS, increpó a la empresa por lo sucedido en la lavandería del hospital y le indicó que, en las dosis recomendadas no debe haber presencia de sólidos suspendidos en las aguas de lavado ya que además ello afecta los equipos por obstrucción de drenajes, tuberías, y porque propicia la creación de núcleos de oxidación e incrustaciones, siendo posiblemente generados de valores altos de sólidos suspendidos en las aguas residuales del centro, esto en detrimento de la política ambiental institucional y de compras verdes institucionales, así como que, con causa en los problemas presentados se habría de solicitar el rechazo de la partida que se tuviera en bodegas del insumo "ALDI” con el problema reportado (Lote 632081012) y finalmente, que se procedería a evaluar la calidad de los lotes restantes.

Esbozó, haber dado respuesta, indicando lo siguiente: "Si bien es cierto la solubilidad del producto varía en fría y caliente, los rangos de dosificación recomendados son tan bajos (60 gramos por cada 100 kilos de ropa) lo cual nos daría niveles de cloro de aprox. 100 ppm, que es caso imposible que se pueda presentar tal cantidad de residuos. / Según la bibliografía, el nivel de cloro como desinfectante y blanqueador en lavandería hospitalaria debe estar entre 50 ppm y 200 ppm, lo cual nos confirma que la dosis recomendada es la adecuada. / A 20°c la solubilidad del producto es aprox. 21 gramos en 1000 ml de agua. / A 30°C la solubilidad del producto es aprox. 51 ramos en 100 ml de agua. / 100 litros de agua), o sea que en todo caso para tener ese residuo observado en las fotos habría que hacer dosificaciones 300 veces más altas". Añadió, el Área de Adquisiciones de Bienes y Servicios de la CCSS, había iniciado el proceso de prórroga del contrato.

Sin embargo, el 03 de febrero de 2014, el Área de Gestión de Medicamentos de la CCSS, comunicó el rechazo de la segunda entrega correspondiente a la orden de compra N° 8092, otorgándole un plazo que vencía el 25 de febrero de 2014, para realizar la reposición. Ante esto, solicitó detalles sobre las supuestas inconsistencias encontradas en el producto, ya que en el informe LNCM-ID-0351-2013, emitido por la Comisión Técnica de Productos Químicos, no se especificaba la concentración de referencia utilizada para tales determinaciones. Esta gestión se trasladó a la comisión responsable del informe, la cual, el 26 de febrero de 2014, informó al Área de Medicamentos que, según el análisis técnico de suministro 1144-13-6751, el lote 6322050813, correspondiente a la segunda entrega de cloro en polvo no cumplía con los estándares, presentando un porcentaje de ingrediente activo del 13.2%, uno de humedad del 2.4% y un pH de 9.88 en la solución (residuos).

Refirió, para el 12 de marzo del 2014 el Área de Planificación de Bienes y Servicios le comunicó a la Sub-Área de garantías del Área de Adquisiciones de Bienes y Servicios, la negativa a la prórroga del contrato con causa en el rechazo de la segunda y tercera entrega del producto, así como la reposición de la segunda, por lo que habrían de iniciar un proceso para resolver la orden de compra N° 8092 que se encontraba en ejecución. Expuso, el 13 de marzo de 2014, el Área de Gestión de Medicamentos comunicó el rechazo de la segunda y tercera entregas, y le previno que no se entregara la cuarta. El 01 de octubre de 2015, el Área de Contabilidad de Costos de la CCSS, cuantificó daños atribuidos a la empresa por presunto incumplimiento del contrato, ascendiendo a $57.259,48. El 30 de mayo de 2017, se notificó un auto de traslado de cargos en el marco de un procedimiento de resolución contractual y cobro de daños.

La imputación incluyó el rechazo de la primera entrega pactada para el 28 de junio de 2013, que se realizó con 5 días de atraso, el rechazo de la segunda entrega el 30 de septiembre de 2013, y el rechazo de la tercera entrega realizada el 30 de diciembre de 2013. Debido a la disminución de existencias de cloro en polvo, se realizaron compras urgentes a través del concurso N° 2014CD-000119-5101, generando los daños atribuidos a la empresa. Acusó, interponer recurso de apelación contra el traslado de cargos, pero, fue rechazado el 27 de junio de 2017, y el 08 de septiembre de 2017, se notificó a la empresa sobre la programación de una audiencia oral para el 10 de octubre de 2017. Relató, en esta última fecha, el órgano director del procedimiento solicitó a un funcionario del Laboratorio de Normas de Calidad de Medicamentos de la CCSS, certificara diversos aspectos relacionados con el cloro en polvo del lote N° 632050813, incluyendo la cantidad de alícuotas utilizadas, el procedimiento de muestreo, y el método de análisis.

Para el 11 de octubre 2017, un funcionario identificado como Campos Segura, informó que la muestra había sido enviada por la Comisión Técnica de Productos Químicos de la CCSS, a otra entidad que podía proporcionar los datos solicitados. Mencionó, que la metodología utilizada estaba descrita en un oficio N° CTPQ/002/2014 de la Comisión Técnica de Productos Químicos del 16 de enero del 2014. Para el 09 de octubre 2017, el órgano director pidió a la Comisión certificar si el laboratorio contaba con la validación del Centro Nacional de Acreditaciones (ECA). El 10 de octubre de 2017, se solicitó a la Jefatura del Laboratorio de Normas de Calidad que confirmara su registro y autorización por el Colegio de Químicos de Costa Rica, así como su acreditación por el Centro Nacional de Acreditaciones. Para el 12 de octubre del 2017, la Jefatura del Laboratorio de Normas de Calidad de Medicamentos le informó al órgano director que en ese laboratorio se efectuaba el análisis y aprobación de materias primas para la fabricación de medicamentos y además los análisis de medicamentos que ingresan a la institución, sea, un análisis de farmacopea, no así de productos químicos como en de interés.

El 18 de octubre del 2017, la Comisión Técnica de Productos Químicos informó al órgano director que la Sub-Área de Investigación y Evaluación de Insumos no tiene subordinado ningún laboratorio que realizara pruebas acreditadas, así como que, los análisis en cuestión habían sido realizados en el Laboratorio de Normas y Control de Medicamentos, siendo ahí en donde se establecieron los procedimientos utilizados para el análisis técnico de la orden de compra 8092. En fecha, 20 de octubre del 2017, el órgano director solicitó al Área de Gestión de Medicamentos que suministrara el dato de la concentración a que refiere el informe LNCM-ID-0351-2013 de la Comisión Técnica de Productos Químicos para determinar el presunto incumplimiento atribuido a la empresa actora, dato sobre el que nunca se dio respuesta. Enfatizó, el 02 de noviembre de 2017, el Área de Gestión de Medicamentos informó al órgano director que los alegatos de la empresa no eran admisibles.

Además, el oficio AD-053-20136 del 08 de octubre de 2013, indicó que la Sub-Área de Almacenamiento y Distribución del Hospital Dr. Escalante Pradilla, reportó problemas de calidad en el lote 632081012 (orden de compra 7655), no en el lote 632200513 mencionado en el oficio AABS-1434-2017. El 09 de noviembre de 2017, el Área de Almacenamiento y Distribución aclaró que no existe un procedimiento formal para la obtención de muestras, por lo que se procede a tomar unidades de manera aleatoria al ingreso. También se mencionó que del concurso 2012LA-000082-5101 se enviaron exactamente 20 kg. Agregó, el 21 de noviembre de 2017, el órgano director notificó a la empresa que debía presentarse a una audiencia programada para el 29 de noviembre de 2017, donde la empresa ejerció su defensa y ofreció pruebas. El 20 de enero de 2018, se solicitó al Laboratorio de Normas y Calidad de Medicamentos que se refiriera a los hechos y conclusiones presentados por la empresa durante la audiencia oral y privada.

Esta solicitud se repitió el 28 de febrero y el 13 de marzo de 2018, y también se hizo el 04 de mayo a la Sub-Área de Garantías. El 21 de junio de 2018, se notificó el rechazo de un incidente de nulidad, y el 16 de octubre se rechazó un recurso de apelación relacionado. El 29 de octubre de 2018, se hizo un llamado a las jefaturas del Área de Almacenamiento y Distribución para entregar el expediente de las pruebas sobre el rechazo de las entregas de 2013. Finalmente, el 08 de junio de 2020, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda acogió un amparo de legalidad interpuesto por la empresa debido a la omisión de resolver en definitiva el procedimiento. El 29 de junio de 2020, el órgano decisor dictó el acto final del procedimiento, disponiendo no imponer una sanción por incumplimiento contractual; no resolver el contrato por falta de interés actual; que la Administración debería determinar si se cumplieron o no los requisitos establecidos para los análisis químicos y proceder conforme corresponda; y no realizar cobro alguno a la empresa actora.

En consecuencia, la empresa no fue ni ha sido sancionada con inhabilitación o de alguna otra forma por la CCSS, respecto de la Licitación Abreviada 2012LA-000082-5101. Acusó, ilegítimamente, ni la segunda ni la tercera entrega del producto fue pagada como debió corresponder, tampoco se pagó por la reposición de la segunda entrega, ni por la cuarta entrega, y que en su lugar, la CCSS anuló las facturas identificadas con los números 6751, 7120 y 6982 correspondientes a tales entregas y, también de modo ilegítimo, se les impuso una multa por ₡661.498,22 por bodegaje de la reposición de la segunda y tercera entrega de cloro en polvo, y se dispuso no prorrogar la compra del producto por los dos períodos adicionales previstos para esta contratación. Conforme el escrito de demanda y lo determinado posteriormente en la audiencia preliminar, solicitó que en sentencia se declare el reconocimiento en abstracto de los siguientes extremos: “1.- Pago de las tres entregas de cloro en polvo Blankor de 26.000 kg cada una de estas al tipo de cambio de venta del dólar americano fijado por el Banco Central de Costa Rica para el 30 de setiembre y 30 de diciembre de 2013, y 28 de marzo de 2014, respectivamente, fecha de cada entrega pactada según la orden de compra N° 8092.

Ello, juntamente con los intereses legales computados a partir del 30 de septiembre de 2013, y hasta su cancelación efectiva; monto que se definirá en la etapa de ejecución de sentencia. / 2.- Devolución del pago por concepto del bodegaje cancelado por Agroinduchem S.A., según comprobante 1111440001514 correspondiente a la tercera entrega y reposición de la segunda entrega, de 26.000 kg de cloro en polvo cada una, retirados posteriormente al plazo fijado por la CCSS, debido a lo cual fuimos sujeto de un cobro por la suma de seiscientos sesenta y un mil cuatrocientos noventa y ocho colones con 22/100 (¢661.498,22). (NO CIRCUNSTANCIADO) Ello juntamente con los intereses legales computados a partir del 30 de setiembre de 2013 y hasta su cancelación efectiva. / 3.- Ganancias frustradas derivadas de las prórrogas automáticas de la orden de compra N° 8092, proveniente de la licitación abreviada 2012LA-000082-5101 debido a la suspensión de la ejecución contractual, por un total de ocho entregas previstas para los años 2014 al 2016, correspondientes a las fechas 28/06/2014, 30/09/2014, 30/12/2014, 28/03/2015, 28/06/2015, 30/09/2015, 30/12/2015 y 28/03/2016 al tipo de cambio para la venta del dólar americano fijado por el Banco Central de Costa Rica para cada una de esas fechas, en las que se debió haber materializado efectivamente las antes mencionadas entregas del producto cloro en polvo Blankor.

Ello, juntamente con los intereses legales computados a partir del 26 de junio de 2014 -fecha de la primera entrega de la primera prórroga automática del contrato-, y hasta su cancelación efectiva; monto que se definirá durante la etapa de ejecución de sentencia. / 4.- Daño moral objetivo a favor de mi representada, a consecuencia del perjuicio sufrido en el buen nombre y la reputación de la empresa, debido a la exclusión respecto de los concursos tramitados para las sucedáneas compras de cloro en polvo, que comercializa Agroinduchem, por parte de la CCSS. Esto último, juntamente con los intereses legales que se computan a partir del 30 de septiembre de 2013 y hasta su cancelación efectiva. Todo lo cual se fijará en la etapa de ejecución de sentencia. / 5.- Se condene a la demandada al pago de las costas personales y procesales de esta demanda. / 6.- Se indexen las sumas a las que se condene en total a la CCSS. / 7.- Se condene a la demandada al pago de los intereses hasta su efectivo pago. / 8.- Se le ordene a la CCSS cesar de inmediato la imposibilidad que tiene Agroinduchem de poder participar en las licitaciones de cloro o productos afines que comercializa mi representada".

La accionada contestó en forma negativa la demanda, e interpuso las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva, peticionó que se desestime las pretensiones de la parte actora y se condene al pago de ambas costas de este proceso. Finalmente, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IV, mediante sentencia N° 40-2023-IV dictada a las 16:00 hrs. del 26 de abril del 2023, dispuso: “Se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva (sic) y pasiva formuladas por la representación de la Caja Costarricense del Seguro Social. Se declara de oficio que media falta de legitimación en la causa en lo que toca a la pretensión dirigida a que se condene a la Caja Costarricense del Seguro Social al pago de las ganancias frustradas derivadas de las prórrogas contractuales y, en consecuencia, se declara sin lugar este extremo. Se acoge de modo parcial la excepción de falta de derecho, debiéndose entender para todos los efectos rechazada en todo lo expresamente concedido y, en consecuencia, se declara con lugar parcial la demanda incoada por la empresa denominada Agroinduchem Sociedad Anónima en contra de la Caja Costarricense del Seguro Social.

Se condena en abstracto a la Caja Costarricense del Seguro Social al pago en favor de la empresa actora, exclusivamente de la utilidad que debió reportarle el pago del precio pactado por concepto de la segunda, la tercera y la cuarta entrega del producto objeto de la contratación de interés, debiéndose determinar la suma correspondiente por este concepto en la fase de ejecución de sentencia a su ruego conforme la utilidad real esperada producto de la contratación de interés sobre la base de los elementos que conformaron la estructura del precio que ofertó en su momento. Sobre el importe que se llegue a determinar por este concepto en la fase de ejecución de sentencia, se condena a la Caja Costarricense del Seguro Social al pago en favor de la empresa actora, de los intereses al tipo de la tasa 'prime rate' para operaciones en dólares americanos que deberán ser computados a partir de la fecha de aquellas identificadas conforme el cartel y la oferta como la segunda y tercera entrega efectivas realizadas por la empresa actora, así como a partir de la fecha prevista para la cuarta entrega no realizada a requerimiento de la CCSS y hasta su efectivo pago, lo que también se reserva para ser determinado en la fase de ejecución de sentencia.

Se condena a la Caja Costarricense del Seguro Social devolver a la empresa actora de la suma cobrada en su momento por este concepto de bodegaje del producto de interés por el importe de ¢661.498,22, sobre el que deberá reconocer intereses al tipo legal, que deberán ser computados a partir de la fecha del pago de esa suma por parte de la empresa actora a la Caja Costarricense del Seguro Social y hasta su efectivo pago. La determinación de lo integralmente concedido deberá ser determinado en la fase de ejecución de sentencia. Se condena a la Caja Costarricense del Seguro Social al pago en favor de la empresa actora de las costas generadas como consecuencia de la tramitación de la presente causa. La determinación de lo correspondiente a las costas en cuanto a su importe se habrá de fijar por el juez competente en la fase de ejecución de sentencia a ruego de la parte vencedora”. Inconforme con lo resuelto, las partes presentaron recurso de casación, los cuales fueron admitidos por esta Sala.

Casación por razones sustantivas.

Recurso de la parte actora.

El casacionista plantea dos agravios de índole sustantivo. En el primero, acusa indebida valoración y preterición probatoria. Apunta, en los hechos no probados, la sentencia afirma que no se probó el período en el que el producto debería vencer; no obstante, según las pruebas contenidas en el proceso y la propia sentencia, se encuentra demostrado que el producto tiene una fecha de vencimiento. Específicamente, en el punto 2 del Capítulo IV de los hechos probados, se detalla que cada empaque contiene información sobre la fecha de vencimiento, indicando una estabilidad de 30 meses a partir de su ingreso al Almacén General de la CCSS. Sostiene, el Tribunal afirma que ninguna de las partes argumentó sobre la degradabilidad del producto, lo cual es falso, ya que en la demanda se especifica que el producto tenía una caducidad de 30 meses. Agrega, el testigo Luis Humberto Cerdas Chaves, corroboró la existencia de una fecha de caducidad y la degradabilidad del producto, sin que su testimonio fuese impugnado ni por el representante de la CCSS ni por el Tribunal.

Considera, este testimonio, junto con los hechos no controvertidos en la demanda, debió ser tomado en consideración por el Tribunal. En el segundo reproche alega indebida valoración probatoria. Objeta, las personas juzgadoras, por un lado, reconocen que la CCSS incumplió la relación contractual y, por otro, niegan la resolución contractual total, señalando que la empresa debía estar en posición de cumplir con su obligación, independientemente del rechazo del producto por parte de la CCSS. Además, se admite el incumplimiento de la CCSS en los pagos de las entregas posteriores del producto, invocando el principio de “pacta sunt servanda” para sostener que la empresa podía reclamar cumplimiento forzoso y daños derivados del incumplimiento. Añade, el tribunal limita las pretensiones del proceso al argumentar que no se probó la estabilidad del producto, ni cumplió con la parte del contrato, lo cual fue objetado pues se demuestra el interés en realizar el negocio, ya que la intención de cualquier empresa es cumplir con sus compromisos comerciales y alcanzar la ejecución efectiva del contrato.

Cuestiona, la falta de valoración de la prueba, al determinar que Agroinduchen no se colocó en posición de cumplir con la prestación contractual, pues, asevera, se buscó la realización del contrato y la entrega del producto desde un inicio. Sin embargo, ha tenido que responder enérgicamente a los cuestionamientos de la CCSS, por ejemplo, cuando el 08 de octubre la CCSS los increpó con lo sucedido en el hospital Dr. Escalante Pradilla, y el 10 de octubre a sólo 2 días del cuestionamiento que se le hiciera, contesta y expone las razones del porqué el producto salió con deficiencias, cometiendo un error a la hora de analizar el producto. Acusa, haber solicitado explicaciones detalladas sobre supuestas inconsistencias en el producto, las cuales nunca respondió, manteniendo a la empresa en espera. Además, la notificación de la resolución contractual llegó el 30 de mayo de 2017, casi tres años después de la solicitud de aclaración, evidenciando que se estuvo en disposición de cumplir en todo momento, y que la CCSS incumplió.

Arguye, haber pretendido reiteradamente que la CCSS aceptara el producto, interponiendo recursos de apelación y efectuando gestiones administrativas para probar el cumplimiento del contrato. Sin embargo, debido a la dilación del proceso administrativo por parte de la CCSS —que duró desde 2013 hasta 2017— el producto alcanzó su fecha de caducidad, lo que finalmente impidió su entrega. Sostiene, el rechazo del producto no es por incumplimiento de la empresa, sino por no haberse realizado los análisis en el tiempo oportuno, lo cual habría derivado en su vencimiento.

En relación con los cargos reprochados, es evidente que el casacionista carece de fundamentos sólidos en sus agravios, ya que se limita a expresar opiniones sobre lo resuelto en sede administrativa. Esto se debe a que sus alegatos se refieren exclusivamente a incidencias o actos de trámite desarrollados a lo largo del procedimiento administrativo, el cual concluyó en su término normal al ser dictado el acto final a su favor, conforme los términos de la resolución identificada con el N° DABS-2150-2020 dictada por la Dirección de Aprovisionamiento de Bienes y Servicios, de la Gerencia de Logística, Dirección de Aprovisionamiento de Bienes y Servicios de la CCSS, a las 10:36 hrs. del 26 de junio del 2020, y que fue objeto de análisis por parte del Tribunal en la sentencia. En específico, señala una indebida valoración probatoria en relación con el numeral 3 del escrito de demanda, en asocio con los folios que van del 101 al 140 del expediente administrativo.

Sin embargo, dicho punto fue declarado un hecho no controvertido, por lo que carece de interés para esta Cámara analizar este aspecto al no existir controversia alguna. Por otra parte, hace referencia que todas las pruebas serán apreciadas de conformidad con la sana crítica, pero no puntualiza cual es la prueba preterida por el Tribunal, tampoco explica en qué consiste la indebida valoración, ni como podría variar lo resuelto, lo cual, resulta insuficiente para sustentar el recurso de casación. Además, es claro que el demandante efectúa una incorrecta lectura de la sentencia. Por ende, se observa una debida fundamentación, no existiendo contradicción alguna entre lo resuelto por el Tribunal y lo acusado por el recurrente. Como lo ha indicado reiteradamente esta Sala, en cuanto a la naturaleza del recurso de casación: “no resulta suficiente para la procedencia del recurso, la manifestación de disconformidades generales y meramente argumentativas, sino que es indispensable a los efectos, mostrar el contraste de lo decidido con la infracción que, en su criterio, tuvo lugar” (véase entre otros, los votos No. 01515-2023 de las 09:46 hrs. del 23 de agosto de 2023, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1186430 No. 01644-2023 de las 09:56 hrs. del 14 de Setiembre de 2023, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1184290 y No. 02315-2023 de las 10:18 hrs. del 06 de diciembre de 2023, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1203345).

En consecuencia, los alegatos en estudio resultan genéricos, superficiales y meramente argumentativos, pues no hay un claro combate de la prueba que sirvió de base al Tribunal para sustentar su tesitura. No basta solo emitir consideraciones subjetivas del caso, en tanto es necesario emplear una verdadera fundamentación, entendida como aquella argumentación técnico-jurídica en la que se mencionan una serie de artículos o reglas jurídicas entrelazadas o concatenadas y vinculadas razonablemente en una doble perspectiva: con los argumentos del recurso y con la sentencia que se ataca. Las falencias descritas impiden revocar lo que se tuvo por demostrado en la instancia precedente. En igual sentido se puede observar el voto de esta Sala No. 00005-2024 de las 09:10 del 11 de enero del 2024. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1208373. Al tenor de lo descrito, los cargos resultan informales al carecer de la debida fundamentación y no indicarse la supuesta prueba preterida, en lo demás redundante, por lo que deberá rechazarse.

Recurso de la parte demandada.

La parte demandada plantea dos reproches de orden sustantivo. En el primer reparo acusa, preterición de prueba, propiamente el testimonio de Ronald Rojas Solano y los estudios químicos de laboratorios internos y externos sobre el insumo adjudicado. Cita una parte de la sentencia para fundamentar su postura. Alega, no se valoraron una serie de aclaraciones desde el punto de vista técnico, emitidas por el señor Ronald Rojas Soto, testigo-perito, quien al momento de los hechos, realizó análisis químicos sobre el insumo entregado por la empresa actora, relacionado con las entregas 2, 3, y 4 del blanqueador orgánico, generándose así, una preterición de prueba técnica que demostraba: 1. La CCSS cuenta con profesionales debidamente capacitados y con formación técnico-profesional, para realizar ensayos químicos en productos químicos. 2. Las pruebas realizadas a los productos entregados, relacionados con las entregas 2, 3 y 4 de la contratación 2012LA-000082-5101, no cumplían con la ficha técnica de la contratación. 3.

Se le permitió a la parte actora, acceder a laboratorios externos de la CCSS, que de igual manera determinaron, el incumplimiento del blanqueador orgánico, con la ficha técnica de la contratación. Argumenta, el testimonio de don Ronald Rojas Soto y la documentación por él analizada, confirmaba que, además de los estudios realizados por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), laboratorios externos e independientes, también concluyeron que las muestras entregadas por la parte actora no cumplían con los requisitos técnicos del blanqueador orgánico en las entregas 2, 3 y 4. Acusa, de haberse considerado su testimonio habría quedado demostrado que el rechazo del producto por parte de la CCSS estaba sustentado en análisis imparciales y técnicos. Agrega, la omisión de esta prueba en la sentencia llevó a la conclusión incorrecta de que la CCSS carecía de fundamentos cualitativos y técnicos para rechazar las entregas.

Manifiesta, el Tribunal incurrió en un error al omitir los informes técnicos de laboratorios externos, como los de la Universidad Nacional (UNA) y LACOMET, los cuales corroboraron el incumplimiento técnico de las entregas 2, 3 y 4 del blanqueador orgánico suministrado por la actora. Añade, estos análisis externos, realizados por laboratorios independientes de la CCSS y solicitados por la propia actora como parte de su defensa, coincidieron con los hallazgos de los profesionales de la CCSS, indicando que no cumplían con los requerimientos técnicos solicitados, por lo que se hubiera plasmado en la sentencia que el rechazo del producto se encontraba debidamente sustentado, y reforzado por laboratorios ajenos a la Institución, y que uno de ellos fue preponderante para que a la parte actora, se le adjudicara la contratación (LACOMET). Esboza, el Tribunal fue omiso en realizar un análisis completo, tal como lo exigen los artículos 82.4 del CPCA y 16.1 de la LGAP, que establecen la obligación de valorar todas las pruebas de conformidad con las reglas de la sana crítica.

Cuestiona, la sentencia se emitió sin sustento científico y técnico suficiente, pese a que el caso requería una valoración rigurosa dada la naturaleza química del producto en disputa. Además, de haberse valorado estos elementos, se habría concluido que la posición de la CCSS no sólo estaba debidamente fundamentada, sino también corroborada por análisis imparciales de laboratorios externos, lo que habría dado lugar a acoger la excepción de falta de derecho. Como segundo reproche, alega violación del artículo 193 inciso 2) del CPCA. Acusa, la sentencia incurre en error al condenar en costas, ya que existen motivos suficientes para litigar. Aunque se presentaron siete pretensiones en su contra, fue condenada sólo en dos de ellas, resultando la actora perdidosa en el 66% de sus pretensiones. Esto demuestra que la decisión de litigar fue razonable y justificada, ya que se actuó de buena fe y conforme a la normativa. Continúa, al haber otorgado a la actora sólo el 33% de lo pretendido, resulta injusto que, aun así, les concedió el derecho a las costas.

Respecto al primer reproche, el Tribunal Contencioso Administrativo en lo sustancial indicó que, al analizar el testimonio del testigo-perito señor Ronald David Rojas Solano, de la Comisión Técnica de Productos Químicos, así como los informes técnicos de su autoría: "Análisis Técnico de Suministros de la Comisión Técnica de Productos Químicos N° 1144-13-6751 con fecha 29 de enero de 2014, suscrito por el químico Ronald Rojas" y "Análisis Técnico de Suministros de la Comisión Técnica de Productos Químicos N° 1144-13-6982 con fecha 30 de enero de 2014", firmados por el químico Rojas Solano, carecen de validez probatoria. Esta decisión se basó en que la misma CCSS, a través de su órgano competente, concluyó que los criterios del perito no contaban con validez legal, de acuerdo con la normativa que rige para el ejercicio de la profesión en química. El Tribunal indicó, el procedimiento administrativo en cuestión, siendo de corte sancionatorio correctivo, debía aplicar ciertos principios del proceso civil o penal, incluido el principio de "non bis in ídem", el cual impide juzgar a una persona dos veces por el mismo motivo.

Destacó, el acto administrativo fue declarado firme y favorable a la empresa actora, y, como tal, solo puede revertirse mediante los procedimientos legales. Enfatizó, la representación de la CCSS no puede desconocer la validez del acto favorable dictado en beneficio de la empresa actora, ya que la resolución emitida goza de presunción de validez, y un fallo en contrario podría generar incongruencia en la sentencia, dado que el acto no fue objeto de impugnación en esta sede. Asimismo, el Tribunal tuvo por infundado el argumento de la CCSS de que la falta de sanción se debía a un tecnicismo, pues los informes carecían del refrendo del Colegio de Químicos y no certificaban que el producto cumpliera con la ficha técnica. Con la validez probatoria de la prueba técnica en entredicho, la Administración no pudo acreditar incumplimiento contractual por parte del actor. En consecuencia, el Tribunal determinó que, en lugar de negar la aceptación del producto y su pago, la CCSS debía cumplir con el contrato y realizar el pago correspondiente.

Al no hacerlo, la CCSS incurrió en un incumplimiento contractual, permitiendo a la empresa actora no solo exigir el cumplimiento del contrato sino también reclamar los daños y perjuicios que dicho incumplimiento le pudiera haber causado.

Este Órgano casacional prohíja la decisión tomada en el fallo impugnado por lo siguiente. En el procedimiento administrativo, mediante resolución final DABS-2150-2020 dictada por la Dirección de Aprovisionamiento de Bienes y Servicios, de la Gerencia de Logística de la CCSS, a las 10:36 hrs. del 26 de junio del 2020, dispuso en lo que interesa lo siguiente: "Por los hechos antes expuestos, la prueba documental ofrecida y el fundamento legal indicado, se resuelve lo siguiente: 1) No imponer sanción administrativa de apercibimiento a la empresa (...) derivada del incumplimiento de las condiciones pactadas en la orden de compra N° 8092 del concurso 212LA-000082-5101 promocionado para la adquisición del suministro: "blanqueador orgánico (cloro) bajo el código institucional 1-90-01-0080, según análisis realizado anteriormente. (…) 6- (...). De lo anterior, siendo que con los fundamentos de hecho y doctrinarios expuestos, queda acreditado que, existe norma especial respecto a las regulaciones de informes periciales químicos, como el realizado por la Comisión de Normalización y Compras de Productos Químicos, Análisis Técnico de Suministros N° 1144-13-6751 con fecha 29 de enero de 2014, y el Análisis Técnico de Suministros N° 1144-13-6982 con fecha 30 de enero de 2014 y tal y como se evidencia en los mismos, estos no cuentan con dichos requisitos de refrendo del Colegio de Químicos de Costa Rica es que dicho alegato cobra especial relevancia, ya que aún y cuando se señalan diferentes omisiones dentro del presente procedimiento, no puede obviarse dicha ausencia de requisitos formales, según el principio de legalidad, razón por la cual, dichos rechazos para el momento de los hechos, no podían tomarse como válidos debido a la ausencia de dicho requisito legal, por lo que el cobro de dicho monto no podrá realizarse a la empresa procedimentada, dicho fundamento se basó en el oficio AGM-CTPLA-008-2020 emitido por la Comisión Técnica de Normalización y Compras de Productos de Limpieza y Aseo, así como el análisis realizado por el Órgano Director en el informe final de conclusiones emitido el 23 de junio de 2020.(…)”.

Por otra parte, se recibió el testimonio del señor Ronald David Rojas Solano, miembro de la Comisión Técnica de Productos Químicos, en calidad de testigo perito. El señor Rojas Solano declaró en relación con dos informes técnicos de su autoría: "Análisis Técnico de Suministros de la Comisión Técnica de Productos Químicos N° 1144-13-6751", de fecha 29 de enero de 2014, y "Análisis Técnico de Suministros de la Comisión Técnica de Productos Químicos N° 1144-13-6982", de fecha 30 de enero de 2014”. En criterio de esta Sala, esa declaración deviene en estéril. Obsérvese, la prueba técnica o científica incorporada al expediente administrativo fue declarada por el órgano decisor como carente de validez legal, conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico, y lo declarado en el juicio, solo reitera lo dicho en esos informes técnicos. Así las cosas, esta Sala llega a la convicción de que lo declarado por este testigo en nada cambia lo resuelto por el Tribunal, toda vez que el acto final del procedimiento administrativo se encuentra en firme, siendo así definitivo y constituyendo un acto administrativo favorable a la empresa actora.

Resolver en sentido contrario implicaría un vicio de incongruencia en la sentencia, considerando que la causa petendi en este asunto son los daños y perjuicios ocasionados por la CCSS producto de su incumplimiento contractual. En consecuencia, la sentencia impugnada sí emitió un criterio de valoración fundamentado para desestimar la declaración del testigo-perito ofrecido, según se explicó líneas atrás. De esta forma, la preterición acusada no se configuró, razón por la cual, se procederá al rechazo del agravio.

Respecto al segundo agravio, solicita la exoneración de costas del proceso de conocimiento. Al respecto, el numeral 193 del CPCA, establece como regla general la condenatoria en costas al vencido y contempla como excepciones posibles los siguientes supuestos: “a) La sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia verosímilmente no haya conocido la contraria y, por causa de ello, se haya ajustado la oposición de la parte. b) Por la naturaleza de las cuestiones debatidas haya existido, a juicio del Tribunal, motivo bastante para litigar”. Aduce la recurrente, debió aplicarse la exoneración prevista en dicho numeral, al existir motivos suficientes para litigar en el proceso judicial, toda vez que, de las 7 pretensiones dejando de lado el tema de costas, solamente fue condenada en 2 de los 6 restantes, es decir, porcentualmente, la parte actora salió perdidosa en el 66% de las pretensiones.

Esta Cámara no concuerda con esa posición. El precepto con el cual pretende sustentar la exoneración en costas –artículo 193 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo-, habilita la exención en caso de que, por la naturaleza de lo reclamado, se pueda colegir que el debate era necesario para dilucidar a quién asistía el ordenamiento. Tomando en cuenta que la parte demandada no alcanzó a acreditar sus alegatos, rechazándose la excepción de falta de derecho interpuesta y acogiéndose parcialmente con lugar la demanda, no estima esta Cámara que el litigio revistiera necesidad. Así, como bien resolvió el Tribunal, lo procedente es la aplicación de la condena en costas a la parte perdidosa, por ser, como se dijo, la regla procesal. Entonces, en lo resuelto no se observa quebranto normativo y, por consiguiente, el reparo debe denegarse.

En virtud de lo expuesto, se deberán declarar sin lugar ambos recursos de casación. De conformidad con lo señalado en el artículo 150.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo, deberá imponerse a cada casacionista el pago de las costas generadas con el ejercicio de esta instancia.

POR TANTO

Se declaran sin lugar ambos recursos de casación. Son las costas de cada uno a cargo de quien lo interpuso. CBE Luis Guillermo Rivas Loaiciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Ignacio Jose Monge Dobles 1