Inadequate Reasoning Requires Vacatur and RemandFalta de motivación exige anular y reenviar la sentencia

Res. 000139-F-S1-2025 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven twenty-six a.m. on January thirtieth, two thousand twenty-five.

Merits proceedings (proceso de conocimiento) instituted by GRUPO OROSI S.A., represented by its President, vested with the powers of a general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma), Mr. ELADIO ARAYA MENA, of legal age, married, electrical engineer, resident of Cartago, who also acts in his personal capacity, against the CONSEJO TÉCNICO DE AVIACIÓN CIVIL (hereinafter CETAC), represented by its special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales), Ms. Vanessa Madriz Sequeira, resident of San José, and Jerry Carvajal Angulo, both of legal age and attorneys-at-law, and the ESTADO, represented by Procuradora María del Rocío León Yannarella, of legal age, single, attorney-at-law, resident of Heredia.

Opinion authored by Justice Vargas Vásquez;

CONSIDERING

I.Grupo Orosi S.A. and Eladio Mena Araya filed suit against CETAC and the State. Their representative alleged that, on 22 de marzo de 2017, the Dirección General de Aviación Civil (hereinafter DGAC) initiated public bidding process 2017LN-000003-0006600001, entitled “Improvement of the Quepos La Managua Aerodrome.” He asserted that, on 14 de julio de 2017, at session no. 49-2017, CETAC awarded that contract to “Consorcio La Managua,” composed of GRUPO OROSI S.A., TRANSPORTES OROSI SIGLO XXI S.A., and AJIP INGENIERÍA LIMITADA, with a total budget of ȼ5,315,039,680.30. He stated that, on 29 de agosto de 2017, at session 62-2017, CETAC approved Addendum 1 to the contract arising from that bidding process. He indicated that, in the executed contract, the parties agreed that: “The Contractor shall faithfully comply with the environmental commitments undertaken by the contract Administration under the environmental viability (viabilidad ambiental) granted for performance of the work, adhering to the environmental recommendations issued therein.” He noted that, from the outset, CETAC required the Consortium to have an environmental officer (regente ambiental), as well as a Technical Director (Director Técnico) registered with CFIA, and to register the construction logbook (cuaderno de bitácora de obra).

He recounted that, on 1 de diciembre de 2017, the Consortium reported CETAC’s noncompliance to the Administration because contract 308464 had not been approved, and it therefore could neither register the Technical Director nor obtain the logbook from CFIA. He asserted that it was not until 4 de diciembre de 2017, through Service Order No. 01, that it received the “Notice to Proceed” for the runway work, and that it could work on only three of the five properties required for all the work because expropriations remained pending. He maintained that the expropriations were never completed by the scheduled dates, preventing the Consortium from progressing at the anticipated pace. He explained that multiple orders from the Administration adversely affected the progress of the work. He stated that, on 5 de diciembre de 2017, the Consortium submitted its topographic report to the Administration.

He commented that, on 15 de diciembre de 2017, the Consortium reported that profiling work had revealed sections lacking the asphalt thickness assumed in the original designs. He stated that it also asked the Administration to approve visual-aid equipment. He noted that, on 22 de diciembre de 2017, the first project progress estimate was issued in the amount of ȼ259.221.739,54. He continued that the Consortium submitted invoice no. 00023631 for payment, and it was paid. He went on to state that, on 5 de enero de 2018, after 33 days without access to the properties subject to expropriation, it asked the Administration to approve the placement of an off-site concrete plant. He pointed out that, on 19 de enero de 2018, the Administration’s Inspector considered that the project “had been divided” because not all the land was available, and asked the Consortium to submit a new schedule separating the activities.

He observed that, on 22 de enero de 2018, because the land still pending expropriation was unavailable, the Administration authorized the use of an off-site concrete plant. In his view, by that point an imbalance had arisen in the contract’s financial equation (ecuación financiera), since the project had not only been “divided,” but there was still no certainty as to when the land would be expropriated. He stated that, on 22 de enero de 2018, through Service Order 02, the Administration suspended items 1002, 1004, 1005, 1007 and 4002. He explained that, on 29 de enero del 2018, 40 days after its request, the Administration approved the granular base (base granular). He emphasized that, on 2 de febrero de 2018, through Service Order 03, the Administration also suspended items 1001 and 4002. He highlighted that, on 2 de febrero del 2018, estimate number 2 was issued in the amount of ȼ228.641.669,80.

He stated that the Consortium submitted invoice no. 00025329, which—after several requests for clarification—was paid on 10 de abril de 2018. He argued that, on 21 de febrero de 2018, through Service Order 04, the Administration reduced the thickness of the stabilized base (base estabilizada) after the Consortium’s statements concerning the differences between the topography surveyed on site and the designs had been substantiated. He contended that, on 23 de febrero del 2018, through Service Order 05, the Administration placed on record that the suspensions were due to the pending expropriations and ordered work resumed only on the stabilized base and the subsequent tasks involving the pavement structure of the active runway, because the work could not be performed in full. He stated that, on 3 de abril de 2018, it asked the Administration for the possible delivery date of the land undergoing expropriation.

He alleged that, on 10 de abril de 2018, the Administration stated that the order to resume all project items would be issued on 19 mayo de 2018; nevertheless, given that the contract’s performance period was 150 days, the project should have been completed by 2 de mayo de 2018. He argued that, as of that same date, the Administration had paid only two estimates totaling less than ȼ500.000,00 (that is, not even 10% of the project total). He stressed that, on 19 de mayo de 2018, through Service Order 06, the Administration issued the notice to proceed with full execution of the project, by which date the contract’s financial equilibrium had been completely disrupted, because the Consortium had already borne the costs of the entire project for more than six months but had been able to bill for less than 10% in progress payments, amid delays in the expropriations and changes to the designs.

He complained that, notwithstanding the foregoing, the Consortium continued its efforts to perform the contract and therefore, on 29 de mayo de 2018, asked the Administration to provide the topographic information. He emphasized that, on 7 de junio de 2018, the Administration reported that the terminal building’s topographic location had been marked with four survey stakes and that its elevation was one meter above ground level. He stated that, at a meeting at CTAC on 18 de junio de 2018, he reported the replacement of Mr. Víctor Monge by Mr. Allen Vargas. He said that, on 19 de junio de 2018, the logbook recorded the Administration’s prohibition against pouring the concrete slab. He claimed that, on 26 de junio del 2018, the Administration announced in advance its intention to terminate the contract; it also called a meeting for 3 de julio de 2018 at the project site. He outlined that, on 2 de julio del 2018, the logbook recorded the Administration’s announcement that it would not attend the meeting scheduled for the following day, citing the Consortium’s alleged failure to appoint both the Technical Director and the environmental officer.

He reported that, on 3 de julio de 2018, the meeting was held at the project site without the Administration being present. He complained that, on 10 de julio de 2018, the Consortium reminded the Administration of discrepancies in the plans, recognition of the geotextile, the need to define the pipeline crossing the runway, a solution for stormwater discharge both on the runway and on private properties, the need to define elevations in the terminal areas, requiring plans showing coordinates and elevations, clarification of gabion details, a determination regarding tree cutting, and recognition of other work. He reproached the Administration for rejecting its requests on 11 de julio de 2018 and demanding other information, basing its rejection on the alleged failure to have a Technical Director and environmental oversight (Regencia Ambiental). He added that, on 20 de julio de 2018, it registered with the Administration the arrival of its own concrete plant.

He further stated that, by that date, it was no longer receiving any payments from the Administration. He stated that, on 20 de julio de 2018, the Administration officially notified it of its intention to initiate contractual termination (resolución contractual). He explained that, on 30 de julio de 2018, the Consortium asked the Administration to observe due process (debido proceso) in connection with the contractual termination and requested a high-level meeting to regularize the continuation of the work. He continued that, on 30 de julio de 2018, although no proceeding had been initiated and no interim measure (medida cautelar) had been imposed, the Administration informed it that it could not perform the work because it lacked a Technical Director. He clarified that, while the contract was in the performance phase, it learned that CTAC had not obtained environmental viability from SETENA.

He stated that, by letter dated 17 de agosto de 2018, it warned the Administration not only that it was required to complete that procedure, but also that performance of the work had to be suspended. He said that the Administration responded through letter DGAC-DA-IA-OF-0629-2018, offering as an excuse for not having environmental viability that the work involved merely “repairs and maintenance.” He declared that, through a letter dated 5 de setiembre de 2018, they disclaimed responsibility and warned the Administration that its position was unacceptable and that the work had to be suspended until environmental viability was obtained. He stated that an investigation against the Ministro de Obras Públicas y Transportes was pending before the Tribunal Ambiental Administrativo under Expediente No. 226-18-01-TAA. He stated that 15 de octubre de 2018 was established as the new completion date for the work under the schedule agreed upon by the parties, extending the period from 150 to 315 days because of administrative delays.

He clarified that the Administration did not allow the Consortium to complete the project. He explained that, at its session of 2 de octubre de 2018, CTAC agreed to initiate an administrative proceeding (procedimiento administrativo) against it for termination of the contract and recovery of damages, but notice was served on only one company and never on the other members of the Consortium. He observed that, through Resolution No. 28-2019 issued at 17:30 hours on 30 de enero de 2019 and served on 7 de febrero de 2019, CTAC unilaterally terminated the contract and assessed the sum of ȼ25.206.034,40 as damages after finding a breach of contract (incumplimiento contractual), and imposed a warning sanction (sanción de apercibimiento). He noted that notice of the procedural acts was served on only one company, not on the other members of the Consortium. He indicated that it filed a motion for reconsideration (recurso de reposición) against that resolution, which CTAC denied, declaring the administrative remedies exhausted (agotada la vía administrativa).

He stressed that these events had severely affected its financial position. The representative alleged that he had suffered significant emotional distress and harm to his good name and that of his family as a result of the manner in which the Administration conducted itself under this contract and its statements to national news media; accordingly, since then, I have required continuous professional care to cope with it. He added that his injury was not merely emotional, but that objective moral damages (daño moral objetivo) had also arisen from his negative exposure in the media. He emphasized that the banks with which he had approved working-capital lines of credit ceased extending credit to them and canceled the existing lines. This, he stressed, caused him to lose the opportunity to continue participating in various bidding processes and public procurement proceedings generally, because he lacked bid and/or performance bonds, working capital, and cash flow.

He added that serious problems began to arise in the contracts already being performed because of a lack of liquidity. In summary, the image of both his principal and himself was severely harmed, resulting in the contraction and near disappearance of its business activities. He requests that the judgment declare: a) That CETAC Resolutions 28-2019 and 73-19 are absolutely null and void; b) That the Administration materially breached the contract because of delays in the expropriations and other matters that adversely affected the work schedule, as well as because it failed to obtain environmental viability. c) That it must be compensated for the following heads of damages: 1.

The incremental fixed costs from 4 de mayo de 2018 to 15 de octubre de 2018, in the amount of ¢91.126.749,45, as fixed expenses incurred by the contractor and not recovered as a result of the Administration’s repeated breaches. 2. The incremental administrative costs from 4 de mayo de 2018 to 15 de octubre de 2018, in the amount of ¢388.629.780,00. 3. The financing costs resulting from delays in obtaining profits, in the amount of ¢22.110.963,20. 4. The unrealized profit, amounting to ¢258.736.648,13. 5. The items paid by the Consortium and not reimbursed by the Administration amount to ¢758.968.073,92. 6. Indexation (indexación) in the amount of ¢106.451.884,37. 7. Payment of every invoice submitted for payment and not paid by the Administration. 8. Objective non-pecuniary damage (daño moral objetivo), loss of opportunity (pérdida del chance), lost profits (lucro cesante), and related harm suffered by the company, in the amount of 22.413.771.501,00. 9.

Reimbursement of the total amount collected under its performance bond (garantía de cumplimiento), together with all financing costs added by the insurance issuer. d) That Eladio Araya Mena, in his personal capacity, must be compensated for subjective non-pecuniary damage (daño moral subjetivo), which he estimates at ȼ30.000.000,00. e) That both sets of legal costs (costas) must be imposed on the defendant administrations. CETAC and the State opposed the claims. CETAC raised the defenses (excepciones) of lack of a legal right, lack of standing, and expiration of the claim (caducidad). The State raised the defenses of lack of a legal right, lack of active standing ad causam with respect to co-plaintiff Eladio Araya Mena, and lack of passive standing. The Court, composed of Judges Felipe Córdoba Ramírez, Judith Reyes Castillo, and Elías Baltodano Gómez, rejected the defenses of expiration of the claim and lack of active standing.

It upheld the defense with respect to Mr. Eladio Araya Mena, dismissing his claim. It partially upheld the State’s defense of lack of passive standing as to the claims for compensation. It partially upheld the defense of lack of a legal right. It partially annulled the CTAC decision adopted in Article 5 of session 08-2019, dated 30 de enero de 2019; resolution 28-2019 at 17:30 hrs. on 30 de enero de 2019, as regards item b of its operative provisions; the CETAC decision adopted at ordinary session 22-2019 on 20 de marzo de 2019; and that body’s resolution 73-2019 at 19:40 hrs. on 20 de marzo de 2019. It ordered CTAC to reimburse the claimant the amount of ȼ25.206.034,40, to be indexed from the time it was actually collected until its actual reimbursement, with the amount to be determined during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia), without a specific award of legal costs. Dissatisfied, the plaintiff filed a cassation appeal (casación).

Appeal on Procedural Grounds

II.The appellant in cassation (casacionista) raises three grounds of this nature. In the first, it alleges that the judgment fails to determine clearly and precisely the facts established by the Court. It considers that, although the challenged judgment mentions the facts that the Court deemed proven, there is no clarity or precision in this regard, since the judgment contains two different recitals (considerandos) on the matter. It states that this approach creates confusion and uncertainty regarding the facts that were actually deemed established in these judicial proceedings, as contrasted with the alleged facts that were deemed proven in the administrative proceeding conducted by CETAC. In its view, the legal drafting technique used in the judgment does not facilitate its understanding. It explains that the lack of clarity and precision regarding the list of proven facts, as noted above, lies in a “duplication of recitals.” It points out that the first of those sections is found in “Considerando V,” which contains a list numbered 1 through 25 of the facts purportedly deemed proven in the judicial proceedings.

Nevertheless, it argues, the challenged judgment subsequently included, as part of “Considerando VII,” entitled “Regarding the Partial Admissibility of the Claim,” another 10 subsections, including number 9, in which another group of alleged proven facts is again set forth. It specifically contends that, in that ninth subsection of “Considerando VII,” the judgment states: “9.- Regarding the facts that have been deemed proven. This section of the present judgment will address, at the factual level, what was and was not proven, as well as, in some cases, the analysis of why only some of the objections raised by the plaintiff—which, in its view, should result in the nullity of the actions taken—are unfounded. Because the following was the result (sic), arising from an exercise in the comprehensive assessment of the evidence, it is held that…” It believes that, although these “other proven facts” in “Considerando VII” bear some similarity to the 25 facts detailed in “Considerando V,” confusion arises regarding the proven facts that were deemed established in the administrative proceeding conducted by CETAC, because the Court also transcribed them among its proven facts, without evidence having been presented specifically to verify or disprove them.

In summary, it asserts that the judgment’s lack of clarity and precision regarding its proven facts is due to the following: (i) There are “two different recitals” setting forth proven facts, which violates Article 61.2.2 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil, CPC), invoked as part of this appeal in cassation pursuant to Article 220 of the CPC. It argues that it is unclear whether the Court adopted each and every fact deemed proven by CETAC in the administrative proceeding, such that the facts deemed proven at trial can be identified without confusion and distinguished from those established through administrative channels. (ii) As it requests the Court to declare, this renders the judgment null and void. In its second ground of appeal, it alleges a failure to state reasons with respect to proven fact number 17 in “Considerando V.” Specifically, it explains that, in that proven fact, the judgment refers to the alleged contractual breaches (“a” through “m”) that the presiding body (órgano director) in CETAC’s administrative proceeding deemed established in its final report.

It emphasizes that, as evidence for declaring this fact 17 of “Considerando V” “proven,” the judgment refers verbatim to folios 4214 through 4263 of Volume X of the administrative record, which contain nothing other than the final report of that presiding body. It adds that there is no explanation of why the Court considered all those facts (letters “a” through “m”) to have actually been proven at trial. It states that the judgment merely refers to why they were deemed proven in the administrative proceeding and therefore provides no reasoning explaining how the Court reached the same conclusions as the body presiding over that proceeding. It asserts that its alleged breaches were therefore not established by the Court in these proceedings. It objects that the Court thus failed to conduct a comprehensive assessment and evaluate the evidence in accordance with the rules of reasoned judgment (sana crítica), and that the judgment is therefore defective for failure to state reasons, since it merely transcribed the report of the presiding body.

It explains that the Court also failed to analyze the reasons it provided for why, although some of those breaches did occur, they were attributable to the financial imbalance in which it had been placed as a result of various changes introduced by CETAC during performance of the contract. Among these, it mentions discrepancies between the actual circumstances reflected in the original designs and those underlying the bid, repeated suspensions of performance (because not all the land on which the project was to be carried out had been expropriated), scheduling disruptions, changes to the dates for commencement of the work, and fragmentation of the work and payments. Together with the failure to satisfy environmental feasibility (viabilidad ambiental) requirements, these matters affected the project financially and resulted in unforeseen costs for machinery, wages, social-security contributions, travel allowances, and financing charges that continued to accrue and had to be paid.

Indeed, by the date on which the project was supposed to have been completed, the notice to proceed had not been issued, which caused problems for the consortium and affected its cash flow. It relates that this made it impossible to sustain the project for nearly twice the budgeted period, especially because the cash flow was provided primarily by private financial institutions, which had to authorize the disbursement of the required working capital based on progress against the schedule submitted to the Bank. Because that schedule had been modified several times, it created distrust; none of these matters were assessed in the judgment. It states that the foregoing contravenes Article 82, subsections 1, 4, and 5, of the Code of Administrative Procedure Litigation (Código Procesal Contencioso-Administrativo, CPCA), concerning the Court’s duty to take all evidence necessary to ascertain the substantive truth (verdad real), in accordance with the rules of rational reasoned judgment (sana crítica racional), and its obligation to consider and assess the evidence contained in the administrative record.

It therefore charges that there is a clear failure to state reasons and to determine the facts precisely, which affects the grounds supporting the conclusions reached. No intellectual or argumentative analysis was undertaken; instead, facts drawn from the final decision in the administrative proceeding were arbitrarily deemed established, without identifying the grounds for the Court’s conviction or explaining why it rejected the appellant’s factual and legal arguments. It states that nothing is said about the facts set forth in the complaint, which do not appear among the proven facts, and that the judgment lacks an adequate reasoning process explaining how it concluded that the excluded facts should not be deemed established, thereby denying the appellant knowledge of the evaluative criteria applied. It concludes that, for these reasons, the decision is invalid, since it contains no analysis of the testimony submitted in that regard.

In its third objection, it likewise alleges a failure to state reasons. This time, it clarifies, the failure concerns the seriousness of the alleged breaches purportedly committed by the Consortium, according to the Court. It explains that the seriousness of, for example, having used older machinery or having been delinquent in its obligations to the CCSS is unknown when contrasted with CETAC’s established violation of the Ley Orgánica del Ambiente. It states that this assessment, which is legal rather than factual, is absent from the judgment and constitutes another violation of due process (debido proceso), since it is impossible to challenge reasoning that has not been disclosed. It further alleges that there was no assessment of the breaches considered reciprocal. It cites a decision of this Chamber in support of its position. In summary, it argues that if the Court’s position was that each party breached its obligations, then it should have analyzed the seriousness of each breach, which it did not do at all.

III.With respect to the first ground of cassation, this Chamber has stated: “IV.- One of the essential elements of any judgment is the determination of the factual framework (cuadro fáctico) that may be inferred from the evidentiary materials incorporated into the proceedings, based on the assessment conducted by the adjudicators in accordance with the rules of reasoned judgment (Article 82 of the CPCA) and with due regard for the legal rules applicable to the specific case, since those rules make it possible to establish which facts acquire legal relevance (on this matter, see judgment no. 502-2010 of this Chamber, issued at 8 hours 45 minutes on 30 April 2010). It is therefore clear that determining these factual circumstances based on the evidence is one of the fundamental aspects of the judgment, insofar as the resolution of the dispute depends on it. For this reason, the intellectual analysis conducted by the adjudicators regarding the facts of the case may be reviewed from different perspectives at the cassation stage (sede casacional), and those perspectives must not be confused, not only because they produce different effects, but also because they serve different purposes.” (See judgments no. 687-F-S1-2010, issued at 13 hours on 9 June 2010, and 300-2018, issued at 13 hours 30 minutes on 5 April 2018).

In this regard, the objection may be based on procedural matters where the judgment relied on illegitimate evidence, where evidence was unlawfully introduced into the proceedings, or where the facts were defectively formulated (failure to determine the facts clearly and precisely). This defect therefore arises when the Court, in establishing the factual framework relevant to the specific case, formulates one or more facts in such a confusing manner that it is impossible to understand adequately the factual situation it seeks to set forth, or when the list of proven facts contains a contradiction so substantial that it is impossible to determine with certainty the assessment made by the adjudicators during their deliberations. It is therefore clear that this procedural ground refers to the confusing formulation of factual situations deemed proven, such that there is no certainty as to the fact deemed established, or to contradictions among the facts that prevent the evidentiary record (acervo probatorio) from being understood as it was assessed.

In the specific case, the appellant argues, in essence, that the Court set forth two lists of proven facts, which prevents it from ascertaining with certainty which facts were actually deemed proven. On this point, the Chamber observes that “Considerando V” does indeed set forth a list of 25 proven facts, while “Considerando VII,” subsection 9, again refers to the facts deemed proven. Although that recital is even entitled accordingly (facts deemed proven), it does not actually constitute a new list of established facts or facts inconsistent with the list of factual elements deemed proven; instead, it is a recital devoted to the analysis of those facts. Accordingly, it does not appear that the Court incorrectly determined the facts deemed established or introduced any contradiction or confusion. Thus, the ground, as presented, is insufficient to overturn the judgment and must therefore be rejected.

IV.Regarding the lack of a statement of reasons (falta de motivación), this Chamber has stated that it “…consists of setting forth or making clear the factual and legal reasons or grounds on which the decision is based. It therefore forms an integral part of due process (debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa), since only by knowing the reasons why that determination was reached is the affected party placed in a position to challenge it. The absence of a statement of reasons arises in two circumstances: first, when it is nonexistent, specifically when the judge fails to state the foundations of the decision. The second circumstance occurs in cases where the decision-making body’s reasoning is confusing or contains contradictions that constitute an obstacle to clearly determining the reasons on which it is based. This doctrine—the lack of a statement of reasons—is distinct from disagreement with the factual or legal reasons or arguments advanced by the Court.

In other words, it differs from claims alleging a direct violation of law or challenging the factual findings (cuadro fáctico) on the grounds of an erroneous assessment of the evidence (valoración de las probanzas). Thus, it has been held that the lack of a statement of reasons “as a ground for grievance subject to review through the extraordinary appeal in cassation (recurso extraordinario de casación), under canon 137 subsection d) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, must not be understood as a mechanism for challenging the legal grounds of the judgment. […] Likewise, it must be borne in mind that this is a procedural ground (motivo de índole procesal), which means that it concerns possible failures to comply with the procedural provisions governing the course of the proceedings (íter procesal) or the judgment, as well as the legal relationship binding the parties and the judge within judicial proceedings, from which rights and obligations arise.

Accordingly, this ground must not be confused with a mechanism for debating the application of the law or the assessment of the evidence undertaken by the A quo in the reasoning portion of the judgment, for which the governing Code establishes independent grounds (article 138), since otherwise the specific ground for cassation would be distorted.” (See judgments no. 184-F-S1-2009 at 13 hours on 23 de febrero de 2009, no. 1568-F-S1-2012 at 9 hours 30 minutes on 29 de noviembre de 2012, and no. 201-2018, at 9 hours 40 minutes on 8 de marzo de 2018).

V.With regard to the second and third claims, both concerning the failure to state reasons, the appellant’s central argument is that the Tribunal included various contractual breaches among the facts deemed proven under fact 17), without stating the reasons why it considered them proven beyond the final report of the proceeding issued by the directing body (órgano director). This Chamber observes that said report (an undated document) recommended unilaterally terminating the contract on the basis of a contractual breach attributable to the Consortium. It also ordered the claimant, by way of compensation, to pay the sum of ¢25.206.034,40, and imposed a warning sanction (sanción de apercibimiento) on the Consortium pursuant to Article 99 of the Ley de Contratación Administrativa. This was because the directing body found that the Consortium had incurred a series of contractual breaches, according to that body’s assessment.

The Tribunal, in support of those breaches cited in fact deemed proven 17), referred to folios 4214 through 4263 of Volume X of the administrative record. When analyzing those breaches (in Considerando VII, subsection 9 of the judgment), the Tribunal cited official letter N° OFICIO-UTA-104-16 of 26 de abril de 2016, signed by the individual who identified himself as the Environmental Manager of the Municipalidad de Quepos, concerning environmental approval (viabilidad ambiental). It stated, insofar as relevant, that the bidding specifications (Cartel) did provide for the need to obtain environmental approval, which was to be secured by the Contracting Authority, as well as a construction permit (licencia constructiva), which was likewise not obtained. Based on the foregoing, it held that, as a matter of law, the Contracting Authority failed to fulfill this self-imposed contractual obligation, which was also a legal obligation pursuant to Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente.

It thus emphasized that the notice to proceed (orden de inicio) was issued in violation of the law and without the Authority having obtained legal authorization to build. Subsequently, despite the absence of legal authorization to build—due to the lack of environmental approval and a construction permit—the operating authority issued the Consortium the first notice to proceed, identified as no. 1, on 27 de noviembre de 2017, setting 4 de diciembre de 2017 as the commencement date for performance, solely with respect to items 1001 through 1010, 4001, and 4002. It clarified that the land subject to expropriation was not yet required for those works, because they related exclusively to work to be performed on the runway and because such land was not yet available. It added that the period was therefore not adjusted, since, contrary to the claimant’s assertion, the unavailability of the land subject to expropriation did not delay the runway work.

(Folios 1541 through 1544 of Volume IV of the administrative record). It stated that this conclusion was based on service order no. 1, which expressly said so, as well as on the sworn testimony given at trial by Mr. Allen Vargas Rodríguez, who stated this clearly and confidently. It indicated that, according to the witness, the structures to be built on the land that had not been expropriated from the outset were the terminal, the aircraft apron, certain “connectors” between the apron and the runway, and all areas associated with the terminal, such as parking and its access routes—works that the Consortium did not perform. The same witness asserted, in response to questions posed by the Tribunal, that the lack of expropriations did not prevent performance of the work that was in fact done on the runway, although it could have created a need to extend the deadlines. The Tribunal considered it relevant that the claimant stated that, having assumed that the Authority had environmental approval, it proceeded to perform the corresponding work following issuance of notice to proceed no. 1.

Consequently, in the judges’ view, the claimant participated, together with the Contracting Authority, in the violation of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente. (Folios 4334 through 4336 and 4266 through 4284, all from Volume IX of the administrative record). It added that, in the judges’ view, it was not proven that the work performed had been constructed in accordance with the appropriate scientific and technical standards and/or that it had proved useful for the purpose pursued by the Contracting Authority. It stated that this finding was reinforced by the trial testimony of Mr. Roberto Sojo Quesada, who served as the inspector responsible for verifying the quality of the works. It noted that, in response to questions posed by CETAC’s counsel, the witness stated that he had indeed been responsible for inspecting matters related to the stabilized base (base estabilizada), which was a very important part of the project.

It continued that, in this regard, rainfall proved to be an impediment that prevented the work from being performed correctly and that, when placement of the concrete slab was about to begin, they realized that the elevation of the stabilized base was incorrect, even though the laboratory results indicated that the work was being performed properly. The Tribunal continued by stating that the witness indicated that, based on the laboratory results, it was determined that the “curing” (“cura”) had not been performed correctly, because the stabilized base showed visible and substantial deterioration in its thickness, which had to be made up through the concrete slab, the stage following the stabilized base. It specified that he also said that “certain fines” (“ciertos finos”) had been lost from the stabilized base, even though they were particularly important at that stage, and that the curing had probably not been performed correctly.

It added that, with respect to what he identified as curing, the witness stated that the water truck did not arrive the proper number of times and that a final asphalt seal was supposed to have been applied, but was not. It stated that the witness also noted that a recommendation had been made to the Authority and the Consortium regarding the stabilized base, to the effect that the proper process should include connecting the water tank to “the reclaimer” (“la recuperadora”)—a machine that mixes the cement with the aggregates—but that, despite this recommendation, the work continued to be performed with a separate tank, meaning that it was not attached to the reclaimer, and this did not produce a homogeneous mixture of water, cement, and aggregates. It added that the witness also told the Tribunal that constructing the stabilized base first entailed making a “subbase” (“subbase”) with aggregates such as stone, soil, and sand; these were placed at the site, the base was raised after compaction, the bags of cement were added, and the material then had to be cured with water.

Thereafter, pursuant to the contract, an asphalt emulsion was to be applied to cover the base and preserve it for placement of the concrete slab. It stated that, according to the testimony, the structure consisted of the base, followed by the subbase, the stabilized base, and then the concrete slab, and that the problems identified were in the stabilized base. This was determined through visual examination of the work, from which it was concluded that improper construction practices had occurred. The witness stated that what is visually observed in the work must correspond to the laboratory results, which did not occur in this case due to numerous circumstances, including the fact that curing the stabilized base requires applying the proper amount of water and that, depending on what is observed afterward, on-site results may be visually identified that differ from the results of those laboratory analyses.

It added that, before the concrete slab was placed, the stabilized base was “swept” (“barrido”), revealing deficiencies where aggregates had been lost from the stabilized base; that thickness would subsequently have to be made up during construction of the concrete slab, which was more costly. It indicated that, according to the witness, these types of problems could affect the project’s useful life, although the extent could not be determined with certainty, and that the practices used were improper. It noted that Mr. Sojo Quesada added that, as a result of the rainfall, the processes were not carried out at the desired time and, because the works were significantly delayed, the rainy season began during the more delicate process of placing the concrete slab. Although suspension of the works had been recommended, the Consortium decided to continue, and shortcomings in that process were discovered.

The Tribunal also referred to the witness Allen Vargas Rodríguez, a civil engineer and CETAC official responsible for contract performance, who stated that the work performed had achieved only a level of completion that could not be utilized and that, after the company left the project, the work had to be performed again. It outlined the previous witness’s statement that the stabilized base had not been protected from the rain and that this caused its deterioration. It added that, once the Consortium abandoned the contract, the stabilized base deteriorated despite having been constructed, leaving the airport inoperative, with a gravel surface and many pins embedded in the runway. As a result, steps had to be taken to reopen the airport, which was accomplished in diciembre de 2018 through work performed by MOPT. The Tribunal linked that statement to the “Convenio de Cooperación Ministerio de Obras Públicas y Transportes y Consejo Técnico de Aviación Civil para la atención del aeródromo Quepos - La Managua,” executed between CETAC and MOPT on 28 de noviembre de 2018, because the date of that agreement was consistent with the witness’s statement.

It asserted that the witness added that the work subsequently performed to make the airport operational included grading the safety strips, which are located along the sides of the runway, and improving the runway surface to level it because it was severely deformed and channels were forming. The safety strips had been designed to receive the concrete slab, which was not constructed except for a few small sections, and there were elevation differences relative to the safety strips that had to be leveled because of their substantial variability. It further stated that the runway did not become operational until 2021, after it was rebuilt under another contract, which involved demolishing much of the stabilized base and standardizing the runway’s variations. The runway was used for three years without a stabilized base, instead serving as a rolling surface similar to a gravel surface, and it cannot be asserted on that basis that it was in good condition.

It explained that the decision to use the stabilized base as it stood, or to open the runway, was prompted by the harm that the non-operation of the infrastructure was causing to the area. Based on the foregoing, the Tribunal concluded that both in the administrative and judicial proceedings it had been established that the Consortium’s runway works failed to comply with the appropriate scientific and technical standards from the standpoint of civil engineering, because they exhibited substantial premature deterioration—as shown by the statements of the aforementioned witnesses—and that, consequently, the Authority subsequently had to perform additional work to make the airfield operational. Finally, it asserted that the work performed by the Consortium had to be demolished and rebuilt and that, accordingly, its construction work served no objective purpose in fulfilling the contractual provisions.

The Court continued, stating that on December 20, 2018, the Aeronautical Operations Unit of the Dirección General de Aviación Civil had determined, through an inspection, that the runway had a compacted gravel surface with loose material, and that the deficiencies compromising operational safety had been corrected; consequently, reopening the runway was recommended. (Folio 4201 of Volume X of the administrative record). It stated that the foregoing further confirmed that the work performed provided no utility. It asserted that the final report in the proceeding had been issued by the body directing the proceeding (órgano director del procedimiento), recommending unilateral termination of the contract due to a contractual breach attributable to the consortium; the imposition, as compensation for the damage and/or loss caused, of payment in the amount of ¢25.206.034,40; and a warning sanction (sanción de apercibimiento) pursuant to Article 99 of the Ley de Contratación Administrativa, because it had been determined that the Consortium had committed various contractual breaches (once again reiterating the breaches cited in established fact 17, with citations to folios 4214 through 4263 of Volume X of the administrative record).

It specified that, under the terms of the CETAC resolution adopted as Article 5 of its ordinary session 08-2019, of January 30, 2019, the aforementioned final report was considered and it was ordered that the contract be terminated due to the breaches attributable to the contractor identified in that report and the attached decision; that collection of the amount of ¢25.206.034,40 be pursued for the damage and loss caused by that contractual breach; and that the warning referred to in Article 99 of the Ley de Contratación Administrativa be imposed. (Folios 4285 and 4286 of Volume X of the administrative record). Thus, it explained, CETAC issued resolution no. 28-2019 at 17:30 hrs. on January 30, 2019, ordering as follows: “1. Adopt the final report submitted by the Body Directing the Proceeding. / 2. Pursuant to Articles 11 and 212 of the Ley de Contratación Administrativa and its Reglamento, respectively: a) Unilaterally terminate the contract (...) due to breaches attributable to the contractor arising from the Public Tender (...) entitled ‘mejoramiento del Aeródromo de Quepos La Managua.’ / b) Collect from ‘Consorcio La Managua’ the amount of ¢25.206.034,40 as compensation for damage and loss caused to the Administration by the contractual breaches. c) Impose the warning sanction pursuant to Article 99 of the Ley de Contratación Administrativa.” (Folios 4266 through 4284 of Volume X of the administrative record).

Finally, with respect to termination of the contract, the Court held that, in view of the numerous contractual breaches committed by the consortium, the challenged act must remain undisturbed because that decision, as well as the sanction imposed, was consistent with the law. That said, it is clear that the Court deemed the breaches mentioned in the final report of the directing body to be proven facts. Nevertheless, although it did analyze several items of evidence in the judgment as support for the facts it deemed established, there is no indication that it conducted any analysis specifically addressing: a) whether the employer-worker social-security obligations (obligaciones obrero patronales) owed to the CCSS had intermittently gone unpaid; b) whether the requirement in the bidding specifications (obligación cartelaria) to retain a technical director registered with the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos throughout the project’s performance had been breached; c) whether the consortium had breached the aforementioned requirement in the bidding specifications to have an environmental manager (regente ambiental); d) whether the schedule had been breached; e) whether the project’s technical director had conducted site visits and, if so, how frequently; f) whether the resident engineer was permanently present at the project site; g) whether deadlines had been missed when information concerning the concrete mix was requested, or whether that request had never been fulfilled; h) whether the Consortium had failed to provide information regarding the professionals responsible for performing the electromechanical work; i) whether the proposed schedules had been breached and delays caused by the consortium, or whether it had refused to provide updated schedules; j) whether the machinery used on the project failed to meet the age and quantity requirements, or whether it belonged to third parties; k) whether the Consortium lacked laboratory services for determining the quality of the work, whether those services were not certified by the “ECA,” whether materials had not been sampled, or whether surveying services needed for the progress of the work were lacking; and, most importantly, whether there had been reciprocal breaches (incumplimientos recíprocos) and, if so, whether they were serious—for example, whether the notice to proceed (orden de inicio) complied with the applicable rules, whether the Administration had delayed processing the expropriations and partial notices to proceed (órdenes parciales de inicio), whether this could in any way have caused a financial imbalance (desequilibrio financiero) for the contractor, or whether additional costs not recognized by the Administration had been incurred.

Consequently, this decision-making body finds that, by confirming the existence of those contractual breaches without identifying the evidence on which that conclusion was based, the Court did incur the alleged procedural grounds, and the claims must therefore be upheld.

VI.In accordance with the foregoing, the proper course is to grant the appeal. Pursuant to mandate 150.1 of the Code of Contentious-Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), the judgment shall be quashed and the matter remanded to the court of origin for a ruling as provided by law. As unnecessary, analysis of the arguments concerning the merits is omitted.

THEREFORE

The appeal filed is granted. The ruling in the challenged judgment is vacated, and the case file is remanded to the court of origin for a ruling as provided by law. CZC/CBRUNS Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos 1

Res. 000139-F-S1-2025 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas veintiseis minutos del treinta de enero de dos mil veinticinco .

Proceso de conocimiento incoado por GRUPO OROSI S.A., representada por su Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, señor ELADIO ARAYA MENA, mayor, casado, ingeniero eléctrico, vecino de Cartago, quien a su vez actúa en su carácter personal, en contra del CONSEJO TÉCNICO DE AVIACIÓN CIVIL, en (adelante el CETAC), representado por sus apoderados especiales judiciales, señora Vanessa Madriz Sequeira, vecina de San José, y Jerry Carvajal Angulo, ambos mayores y abogados, y el ESTADO, representado por la señora Procuradora, María del Rocío León Yannarella, mayor, soltera, abogada, vecina de Heredia.

Redacta la magistrada Vargas Vásquez;

CONSIDERANDO

I.El Grupo Orosi S.A. y Eladio Mena Araya, demandaron al CETAC y al Estado. Su representante acusó, el 22 de marzo de 2017, la Dirección General de Aviación Civil (en lo que sigue DGAC), promovió la licitación pública 2017LN-000003-0006600001, denominada “Mejoramiento del Aeródromo de Quepos La Managua”. Aseguró, el 14 de julio de 2017, en sesión no. 49-2017, el CETAC, adjudicó dicha contratación al “Consorcio La Managua”, integrado por GRUPO OROSI S.A., TRANSPORTES OROSI SIGLO XXI S.A., y AJIP INGENIERÍA LIMITADA, con un presupuesto total de ȼ5,315,039,680.30. Afirmó, el 29 de agosto de 2017, en sesión 62-2017, el CETAC aprobó la Adenda 1, del contrato de dicha licitación. Indicó, en el contrato suscrito, las partes acordaron que: “El Contratista dará fiel cumplimiento a los compromisos ambientales adquiridos por la Administración del contrato en la viabilidad ambiental otorgada para el desarrollo de la obra, acatando las recomendaciones ambientales ahí emitidas”.

Apuntó, desde un inicio el CETAC exigió al Consorcio contar con un regente ambiental, así como con un Director Técnico, inscrito ante el CFIA, y registrar el cuaderno de bitácora de obra. Relató, el 1 de diciembre de 2017, el Consorcio reportó a la Administración el incumplimiento del CETAC, al no tener aprobado el contrato 308464, por lo cual no pudo registrar al Director Técnico, ni obtener la bitácora en el CFIA. Aseguró, fue hasta el 4 de diciembre de 2017, mediante Orden de Servicio No. 01, que recibió “Orden de Inicio”, para las obras de la pista de aterrizaje, pudiendo solo trabajar en tres de las cinco propiedades necesarias para el total de las obras, a falta de expropiaciones pendientes. Aseveró, las expropiaciones nunca estuvieron listas para las fechas previstas, lo que ocasionó que el Consorcio no pudiera avanzar al ritmo previsto. Detalló, múltiples órdenes de la Administración incidieron de manera negativa en el avance de las obras.

Estipuló, el 5 de diciembre de 2017, el Consorcio presentó su reporte topográfico a la Administración. Comentó, el 15 de diciembre de 2017, el Consorcio reportó que en los trabajos de perfilamiento se encontraron tramos sin los espesores de asfalto asumidos en los diseños originales. Expresó, también solicitó a la Administración aprobar equipos de ayudas visuales. Anotó, el 22 de diciembre de 2017, se emitió la primera estimación de avance del proyecto, por un monto de ȼ259.221.739,54. Continuó, el Consorcio presentó a cobro la factura no. 00023631, la cual fue pagada. Prosiguió, el 5 de enero de 2018, tras 33 días sin acceso a las propiedades por expropiar, solicitó a la Administración la ubicación de una planta de concreto externa. Advirtió, el 19 de enero de 2018, el Inspector de la Administración consideró que el proyecto “había sido dividido”, dado que no se contaba con la totalidad de terrenos, solicitando al Consorcio enviar un nuevo programa, separando las actividades.

Observó, el 22 de enero de 2018, en vista de que no se contaba con los terrenos faltantes de expropiación, la Administración autorizó el uso de una planta de concreto externa. Opinó, a ese punto se había generado un desequilibrio en la ecuación financiera del contrato, pues no sólo se “dividió” el proyecto, sino que seguía sin certeza de la fecha en que se expropiarían los terrenos. Estimó, el 22 de enero de 2018, mediante orden de servicio 02, la Administración suspendió los ítems 1002, 1004, 1005, 1007 y 4002. Interpretó, el 29 de enero del 2018, 40 días después de su solicitud, la Administración aprobó la base granular. Resaltó, el 2 de febrero de 2018, la Administración, mediante orden de servicio 03, también suspendió los ítems 1001 y 4002. Destacó, el 2 de febrero del 2018, se emitió la estimación número 2, por un monto de ȼ228.641.669,80. Manifestó, el Consorcio presentó la factura no. 00025329, la cual se pagó -tras varias aclaraciones-, el 10 de abril de 2018.

Argumentó, el 21 de febrero de 2018, la Administración mediante orden de servicio 04, redujo el espesor de base estabilizada, una vez evidenciado, lo que el Consorcio indicó sobre las diferencias entre la topografía tomada en sitio y los diseños. Arguyó, el 23 de febrero del 2018, la Administración mediante orden de servicio 05, dejó constancia de que las suspensiones obedecían a las expropiaciones pendientes, dando por reiniciadas las obras solo para la base estabilizada y las tareas subsiguientes de la estructura del pavimento de la pista activa, ya que los trabajos no podían ser ejecutados en su totalidad. Imputó, el 3 de abril de 2018, solicitó a la Administración la posible fecha de entrega de los terrenos en proceso de expropiación. Alegó, el 10 de abril de 2018, la Administración señaló que la orden de reinicio de todos los ítems del proyecto sería el 19 mayo de 2018, no obstante, tomando en cuenta que el plazo de ejecución del contrato era de 150 días, el proyecto debía haber finalizado el 2 de mayo de 2018.

Esgrimió, para esa misma fecha, la Administración apenas había pagado dos estimaciones, que no alcanzaban los ȼ500.000,00 (es decir, ni siquiera un 10% del total del proyecto). Subrayó, el 19 de mayo de 2018, por orden de servicio 06, la Administración emitió la orden de inicio para la ejecución total del proyecto, fecha en la cual estaba totalmente roto el equilibrio financiero del contrato; pues el Consorcio tenía ya más de seis meses de soportar costos por la totalidad del proyecto, pero sólo había podido cobrar menos de un 10% en avances, con retrasos en las expropiaciones y cambios en los diseños. Recriminó, pese a lo recién indicado, el Consorcio continuó con sus esfuerzos para poder ejecutar el contrato, por lo que, el 29 de mayo de 2018, solicitó a la Administración entregar la información topográfica. Recalcó, el 7 de junio de 2018, la Administración reportó que la ubicación topográfica del edificio de la terminal se había hecho con cuatro balizas, y que la elevación era de un metro sobre el nivel del terreno.

Exteriorizó, el 18 de junio de 2018, en reunión en el CTAC, reportó el cambio del señor Víctor Monge por el señor Allen Vargas. Dijo, el 19 de junio de 2018, en registro de bitácora, se consignó la prohibición de parte de la Administración de colar la losa de concreto. Adujo, el 26 de junio del 2018, la Administración adelantó su intención de resolver el contrato; además, convocó a reunión para el 3 de julio de 2018 en el sitio del proyecto. Esbozó, el 2 de julio del 2018, se hizo constar en la bitácora el anuncio de la Administración, de no participar en la reunión fijada para el día siguiente, argumentando el supuesto incumplimiento del Consorcio, en cuanto a la designación del Director Técnico como del Regente Ambiental. Informó, el 3 de julio de 2018 se celebró la reunión en el sitio del proyecto, sin la presencia de la Administración. Reclamó, el 10 de julio de 2018, el Consorcio recordó a la Administración, diferencias en los planos, reconocimiento del Geotextil, definición de la tubería que pasa por la pista, solución a descarga de pluviales tanto en la pista como en propiedades privadas, definición de elevaciones en zonas de la terminal, requiriendo planos que indicaran coordenadas y elevaciones, aclaraciones a detalles de los gaviones, definición de corte de árboles, así como reconocimiento de otras obras.

Reprochó, el 11 de julio de 2018, la Administración rechazó sus peticiones y exigió otra información, basando su rechazo en el supuesto incumplimiento de contar con Dirección Técnica y la Regencia Ambiental. Añadió, el 20 de julio de 2018, registró ante la Administración el ingreso de una planta de concreto propia. Adicionó, para esa fecha, ya no recibía pago alguno de la Administración. Externó, el 20 de julio de 2018, fue notificado por la Administración de manera oficial, en cuanto a la intención de promover la resolución contractual. Expuso, el 30 de julio de 2018, el Consorcio solicitó a la Administración que se ajustara al debido proceso en cuanto a la resolución contractual, pidiendo una reunión de alto nivel para regularizar la continuidad de las obras. Continuó, el 30 de julio de 2018, sin existir ningún procedimiento abierto ni medida cautelar, la Administración le indicó que no podía ejecutar las obras, por cuanto carecía de Director Técnico.

Aclaró, encontrándonos en fase de ejecución contractual, se enteró de que el CTAC no había obtenido la viabilidad ambiental del SETENA. Esbozó, mediante oficio del 17 de agosto de 2018, advirtió a la Administración, no sólo que debía cumplir con dicho trámite, sino que la ejecución de las obras debía suspenderse. Dijo, la Administración respondió mediante oficio DGAC-DA-IA-OF-0629-2018, externando una excusa para no contar con la viabilidad ambiental, al estarse ante simples trabajos de “reparación y mantenimiento”. Declaró, mediante oficio del 5 de setiembre de 2018, salvaron su responsabilidad y advirtieron a la Administración que su posición era inaceptable, y que las obras debían suspenderse hasta que se obtuviera la viabilidad ambiental. Enunció, en el Tribunal Ambiental Administrativo se tramita una investigación, Expediente No. 226-18-01-TAA, en contra del Ministro de Obras Públicas y Transportes.

Exteriorizó, se fijó el 15 de octubre de 2018; como nueva fecha de finalización de la ejecución de las obras, según cronograma acordado por las partes, pasando de 150 a 315 días por retrasos administrativos. Aclaró, la Administración no permitió al Consorcio terminar el proyecto. Expuso, en sesión del 2 de octubre de 2018, el CTAC acordó la apertura de un procedimiento administrativo en su contra, para la resolución del contrato y el cobro de daños y perjuicios, que solo se notificó a una empresa, y nunca a las otras integrantes del consorcio. Observó, mediante resolución No. 28-2019 de las 17:30 horas del 30 de enero de 2019, notificada el 7 de febrero de 2019, el CTAC resolvió unilateralmente el contrato, y cobró la suma de ȼ25.206.034,40, por concepto de daños y perjuicios, al considerar que existió un incumplimiento contractual, y aplicó una sanción de apercibimiento. Señaló, los actos del procedimiento solo fueron notificados a una empresa, no a los otros miembros del Consorcio.

Indicó, formuló recurso de reposición contra la resolución dicha, la cual fue rechazada por el CTAC, quien dio por agotada la vía administrativa. Subrayó, su situación financiera se vio afectada de forma grosera por estos hechos. El personero alegó haber enfrentado una importante afectación anímica, a su buen nombre y el de su familia, derivada de la manera en que la Administración se condujo en este contrato y sus manifestaciones a medios de comunicación nacionales; por lo que, desde entonces, he requerido continua atención profesional para poder enfrentarlo. Agregó, su afectación no fue sólo anímica, sino que también se generó un daño moral objetivo por su exposición negativa en medios de comunicación. Destacó, los bancos con los que tenía aprobadas líneas de crédito para capital de trabajo dejaron de brindarles crédito y cancelaron las líneas que existían. Ello, recalcó, hizo que perdiera el chance de seguir participando en distintas licitaciones y procedimientos de contratación pública en general, pues carecía de garantías de participación y/o cumplimiento, capital de trabajo y flujo de efectivo.

Adicionó, en los contratos que ya estaban en ejecución, empezaron a enfrentar problemas serios debido a falta de liquidez. En síntesis, tuvo una afectación severa de la imagen de su representada y personal, con contracción y prácticamente desaparición de sus actividades. Solicita en sentencia se declare: a) Que las resoluciones 28-2019 y 73-19 del CETAC, son absolutamente nulas; b) Que la Administración incumplió gravemente el contrato, debido a retrasos en expropiaciones y aspectos que incidieron negativamente en el cronograma de las obras; así como por no haber obtenido la viabilidad ambiental. c) Que debe ser indemnizada por los siguientes extremos: 1. Los costos incrementales de los costos fijos del 4 de mayo de 2018 al 15 de octubre de 2018, en la suma de ¢91.126.749,45, como gastos fijos incurridos por el contratista y no recuperados, a raíz de los incumplimientos reiterados de la Administración. 2.

Los costos incrementales de los costos administrativos, del 4 de mayo de 2018 al 15 de octubre de 2018, en la suma de ¢388.629.780,00. 3. Los costos financieros por retrasos en la obtención de las utilidades, por ¢22.110.963,20. 4. La utilidad no percibida, que asciende a ¢258.736.648,13. 5. Los rubros que el Consorcio canceló y no fueron pagados por la Administración ascienden a ¢758.968.073,92. 6. Indexación en la suma de ¢106.451.884,37. 7. El pago de toda estimación presentada a cobro y no cancelada por la Administración. 8. Daño moral objetivo, pérdida del chance, lucro cesante y afectaciones conexas sufridas por la empresa, por la suma de 22.413.771.501,00. 9. Devolución del total ejecutado de su garantía de cumplimiento, junto con todos los gastos financieros que añadió la entidad emisora del seguro. d) Que Eladio Araya Mena en lo personal, debe ser indemnizado por el daño moral subjetivo que estima en ȼ30.000.000,00. e) Que ambas costas deben imponerse a las administraciones demandadas.

El CETAC y el Estado contestaron negativamente. El CETAC interpuso las excepciones de falta de: derecho, legitimación activa y de caducidad. El Estado las de falta de: derecho, legitimación ad causam activa en relación con el codemandante Eladio Araya Mena, y legitimación pasiva. El Tribunal conformado por los jueces Felipe Córdoba Ramírez, Judith Reyes Castillo y Elías Baltodano Gómez, rechazó la excepción de caducidad y de falta de legitimación activa. La acogió respecto señor Eladio Araya Mena, declarando sin lugar su demanda. Acogió parcialmente la falta de legitimación pasiva interpuesta por el Estado, en lo que toca a los extremos indemnizatorios. Acogió parcialmente la falta de derecho. Anuló parcialmente el acuerdo del CTAC adoptado en el artículo 5 de la sesión 08-2019, del 30 de enero de 2019, la resolución 28-2019 de las 17:30 hrs. del 30 de enero de 2019, en lo que toca al punto b de su parte dispositiva, el acuerdo del CETAC, sesión ordinaria 22-2019 del 20 de marzo de 2019, y la resolución de ese órgano 73-2019 de las 19:40 hrs. del 20 de marzo de 2019.

Condenó al CTAC a devolver a la accionante la suma de ȼ25.206.034,40; cantidad a indexar, desde el momento en que fue efectivamente cobrada y hasta su efectiva devolución, a liquidar en ejecución de sentencia, sin especial condenatoria en costas. Inconforme la parte actora acude en casación.

Recurso por razones procesales

II.La casacionista formula tres cargos de esta naturaleza. En el primero alega falta de determinación clara y precisa, en la sentencia, de los hechos acreditados por el Tribunal. Considera, si bien es cierto, en la sentencia combatida se incluye mención de los hechos que el Tribunal tuvo por probados, no hay claridad ni precisión al respecto, toda vez que dicho fallo contiene dos considerandos distintos sobre el particular. Dice, este proceder genera confusión por incertidumbre con relación a los hechos que, en efecto, se tuvieron por acreditados en este proceso judicial; en contraste con los supuestos hechos, que fueron tenidos por demostrados, dentro del procedimiento administrativo que tramito el CETAC. En su criterio, la técnica jurídica empleada en la redacción de la sentencia no favorece su comprensión. Justifica, la ausencia de calidad y precisión en cuanto al elenco de hechos probados, como se acaba de adelantar, radica en una “duplicidad de considerandos”.

Señala, el primero de esos apartados, se encuentra en el “Considerando V”, que contiene una lista numerada del 1 al 25, con los hechos que se habrían tenido por demostrados dentro del proceso judicial. No obstante, arguye, posteriormente, como parte del “Considerando VII”, y que se tituló “Sobre la procedencia parcial de la demanda”, la sentencia combatida incluyó otros 10 subsegmentos, dentro de los cuales se ubica el número 9 y en el que se vuelve a desarrollar otro grupo de presuntos hechos probados. Literalmente, acusa, en ese subsegmento noveno del “Considerando VII”, la sentencia indica que: “9.- Sobre los hechos que se han tenido como probados. En este apartado del presente fallo, se abordará en el plano fáctico lo que se demostró y lo que no, así como y en algunos casos, el análisis sobre la improcedencia de solo algunos de los reproches que formulados por la parte actora que, en su criterio, habrían de conducir a la nulidad de lo actuado.

Por hacer (sic) resultado así, fruto lo que sigue de un ejercido de valoración integral de la prueba, se tiene que…” Opina, si bien es cierto, estos “otros hechos probados” del “Considerando VII”, guardan alguna identidad con los 25 hechos detallados en el “Considerando V”, se genera confusión con relación a los hechos probados que se tuvieron por así acreditados dentro del procedimiento administrativo que tramito el CETAC, siendo que el Tribunal los transcribe también dentro de sus hechos probados, pero sin que se desarrollara prueba enfocada en su verificación o que permitiera su descarte. Sintetiza, la falta de claridad y precisión de la sentencia en cuanto a sus hechos probados obedece a que: (i) Existen “dos considerandos” distintos de hechos probados, lo cual es un quebranto de lo que ordena el artículo 61.2.2 del CPC, que se invoca como parte de este recurso de casación en aplicación del mandato 220 del CPC.

Esgrime, no queda claro si el Tribunal hizo suyos todos y cada uno de los hechos que fueron tenidos por probados por el CETAC dentro del procedimiento administrativo, de manera que se pueda identificar sin confusión alguna cuáles son los hechos que se tuvieron por demostrados en el juicio, frente a los que fueron acreditados en vía administrativa. (ii) Ello genera, tal y como pide declarar, la nulidad de la sentencia dictada. En el segundo agravio acusa falta de motivación, en cuanto al hecho probado que se identifica con el número 17 del “Considerando V”. En efecto, esboza, en ese hecho probado, la sentencia refiere los supuestos incumplimientos contractuales (“a” hasta “m”), que tuvo por acreditados el órgano director del procedimiento administrativo del CETAC, en su informe final. Destaca, como prueba para declarar “probado” este hecho 17 de su "Considerando V”, literalmente, la sentencia remite a los folios 4214 a 4263 del Tomo X del expediente administrativo, en los que lo único que consta es el informe final de dicho órgano director.

Abona, no hay ninguna explicación del por qué, para el Tribunal, todos esos hechos (letras “a” hasta “m”), efectivamente, fueron probados en juicio. Dice, lo único que existe es una remisión al porqué fueron tenidos por probados dentro del procedimiento administrativo, por lo que no hay motivación, para entender como es que el Tribunal arribó a las mismas conclusiones que el órgano director del procedimiento. Apunta, de ese modo, sus supuestos incumplimientos no fueron acreditados por el Tribunal en este proceso. Reprocha, de esa forma el Tribunal no realizó una valoración integral y una apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, por lo que la sentencia adolece de un vicio de falta de motivación, pues se limitó a transcribir el informe del órgano director. Esboza, tampoco analizó, las razones que brindó en cuanto a que, si bien algunos de esos incumplimientos se dieron, ello se debió al desequilibrio financiero en que fue colocada, producto de diversas modificaciones en la ejecución del contrato, introducidas por la CETAC.

Entre estas menciona discordancias entre la realidad de los diseños originales con relación a los de la oferta, reiteradas suspensiones en la ejecución, (por cuanto no se habían expropiado todos los terrenos en los que se ejecutaría la obra), así como desajuste en los cronogramas, cambios de fechas de inicio de obras, fragmentación de las obras y pagos, que junto a la falta de cumplimiento de la viabilidad ambiental incidieron en el aspecto económico, y en costos no previstos para maquinaria, salarios, cargas sociales, viáticos, cargas financieras, que se generaban y debían pagarse, tanto así que para la fecha en que el proyecto tenía que estar terminado, no se había girado la orden de inicio, lo que generó problemas al consorcio, afectando los flujos de efectivo. Esto, relata, hizo imposible sostener el proyecto, durante casi el doble del tiempo presupuestado, máxime que el flujo de caja era aportado mayormente por entidades financieras privadas, quienes debían autorizar el giro del capital de trabajo requerido, contra los avances en el cronograma, conforme se le había presentado al Banco, que como había sido modificado en varias ocasiones, generó desconfianza, aspectos que no han sido valorados en la sentencia.

Lo anterior, dice, contraviene lo dispuesto en los numerales 82 incisos 1, 4 y 5, del CPCA, en relación con el deber del Tribunal de practicar todas las probanzas necesarias para determinar la verdad real, conforme a las reglas de la sana crítica racional y la obligación de contemplar y valorar la prueba existente en el expediente administrativo. Así, endilga, se evidencia una clara falta de motivación y determinación precisa de los hechos, que incide en la fundamentación de las conclusiones adoptadas, sin mediar un desarrollo intelectivo ni argumentativo, disponiéndose arbitrariamente tener por acreditados hechos que fueron extraídos de la resolución final del procedimiento administrativo, sin establecer los motivos de convicción por los cuales descartó sus argumentos fácticos y de derecho. Estipula, nada se dice de los hechos desarrollados en el escrito de demanda, que no figuran en los hechos probados, sino que carece de un adecuado proceso intelectivo, por el cual se indicara, como se concluyó, que los hechos excluidos no se debían tener como acreditados, de modo que se le permitiera conocer tales criterios valorativos.

Concluye, por lo anterior, el fallo se encuentra viciado de nulidad, pues no se realiza un análisis de los testimonios aportados en ese sentido. En el tercer reproche, alega igualmente falta de motivación. Esta vez, aclara, sería en cuanto a la gravedad de los presuntos incumplimientos en que, según el Tribunal, habría incurrido el Consorcio. Esboza, no se conoce cuál es la gravedad, por ejemplo, de haber utilizado maquinaria más antigua, o de haber estado moroso con la CCSS, frente a la acreditada violación por parte del CETAC de la Ley Orgánica del Ambiente. Dice, esta valoración que no es fáctica sino jurídica, se echa de menos en la sentencia y configura otra violación del debido proceso, pues hace imposible combatir un razonamiento que no se conoce. Acusa, tampoco hay una valoración sobre los incumplimientos considerados como recíprocos. Cita fallo de esta Sala en apoyo de su tesis. Resume, si la tesis del Tribunal es que cada parte incumplió, entonces debió analizar la gravedad de cada incumplimiento, lo que no hizo del todo.

III.Respecto del primer motivo de casación, esta Cámara ha indicado, que: “IV.- Uno de los elementos esenciales de cualquier sentencia es la fijación del cuadro fáctico que se logra inferir de los elementos probatorios incorporados al proceso con base en la valoración realizada por los juzgadores, según las reglas de la sana crítica (artículo 82 del CPCA), y en atención a las normas jurídicas aplicables al caso concreto, toda vez que estas permiten establecer cuáles hechos adquieren relevancia jurídica (sobre este aspecto, véase la sentencia de esta Sala no. 502-2010 de las 8 horas 45 minutos del 30 de abril de 2010). Resulta claro, entonces, que el establecimiento de estas circunstancias fácticas con base en la prueba es uno de los aspectos fundamentales de la sentencia, en la medida en que de esta depende la solución del diferendo. Es por tal razón que esta labor intelectiva desarrollada por los juzgadores en relación con los hechos del caso es pasible de ser revisada desde distintas ópticas en sede casacional, las cuales, además, no deben ser confundidas, no solo porque conducen a efectos distintos, sino porque responden a finalidades diversas”.

(Ver los fallos no. 687-F-S1-2010 de las 13 horas del 9 de junio de 2010 y 300-2018 de las 13 horas 30 minutos del 5 de abril de 2018). En este sentido, la inconformidad puede obedecer a aspectos procesales, cuando la sentencia se haya fundado en medios probatorios ilegítimos, éstos hayan sido introducidos en forma ilegal al proceso o por una defectuosa formulación (falta de determinación clara y precisa de los hechos). Este vicio se produce entonces, cuando el Tribunal, al establecer el cuadro fáctico pertinente para el caso concreto, formula uno o varios hechos de manera confusa, de forma tal que no sea posible tener un adecuado entendimiento de cuál es la situación fáctica que pretende explicitar, o bien, cuando exista una contradicción en el elenco de hechos probados de tal envergadura, que sea imposible tener certeza de cuál fue la valoración realizada por los juzgadores al deliberar.

De esa suerte es claro, esta causal adjetiva refiere a la formulación confusa de las situaciones fácticas tenidas por probadas, de forma que no se tenga certeza de cuál es el hecho tenido por acreditado; o que los hechos se contradigan de tal modo que impidan conocer la valoración que se hizo del acervo probatorio. Ahora bien, en el caso concreto, la recurrente en lo medular alega que el Tribunal tiene dos elencos de hechos probados, lo cual le impide obtener certeza sobre los que efectivamente se configuran como tales. Sobre ese particular, observa esta Cámara, en efecto, en el Considerando V, se establece un elenco de 25 hechos probados, mientras que en el Considerando VII, acápite 9, se hace referencia nuevamente a los hechos que se tienen como probados. Si bien incluso se denomina de esa manera dicho considerando (hechos tenidos por probados), en realidad este no responde a un nuevo listado de hechos acreditados, ni a hechos que guarden disonancia con el elenco de elementos fácticos tenidos como demostrados, sino que se trata de un considerando dedicado al análisis sobre tales hechos.

De lo anterior, no se observa que el Tribunal hubiese incurrido en una incorrecta determinación de los hechos tenidos por acreditados, o que hubiese entrado en contradicción o confusión. De esa suerte, el motivo, en la forma en que ha sido expuesto, no alcanza a quebrar el fallo, por lo que deberá de ser rechazado.

IV.Sobre la falta de motivación, esta Sala ha expresado que, “…consiste en plasmar o poner en manifiesto las razones o fundamentos, fácticos y jurídicos, por los que se adopta la decisión. Por ello forma parte integrante del debido proceso y del derecho de defensa, pues sólo conociendo los motivos por los que se arriba a esa determinación, es que se coloca al afectado en posibilidad de combatirla. La ausencia de motivación se advierte en dos hipótesis, la primera, cuando es inexistente, que es precisamente cuando el juzgador o juzgadora omiten consignar los cimientos de su decisión. El segundo supuesto se produce en aquellos casos en que el despliegue argumentativo del órgano decisor resulta confuso o exhibe contradicciones, que se erigen como obstáculo para determinar de forma diáfana los motivos que le sirven de base. Esta figura –la falta de motivación- es distinta a una discrepancia con los motivos o los argumentos, bien de hecho o de derecho, que esgrimió el Tribunal.

En otras palabras, difiere de reclamos en los que se alega infracción directa de ley o se combate el cuadro fáctico con motivo de una errónea valoración de las probanzas. Así, se ha señalado que la falta de motivación “como agravio susceptible de ser revisado mediante el recurso extraordinario de casación, en los términos del canon 137 inciso d) del Código Procesal Contencioso Administrativo, no debe entenderse como un mecanismo para cuestionar los fundamentos jurídicos de la sentencia. […] De igual manera, debe tenerse presente que se trata de un motivo de índole procesal, lo que implica que es atinente a eventuales incumplimientos de las disposiciones adjetivas que regulan el íter procesal o la sentencia, así como la relación jurídica que vincula a las partes y al juez en el marco de un proceso judicial, y de la cual derivan derechos y obligaciones. Así las cosas, no debe confundirse esta causal con un mecanismo para entrar a discutir la aplicación del Derecho o la valoración de la prueba realizada por el A quo en la parte considerativa de la sentencia, para lo cual el Código de rito establece causales autónomas (artículo 138), ya que de lo contrario se desnaturalizaría el motivo casacional específico”.

(Ver fallos no. 184-F-S1-2009 de las 13 horas del 23 de febrero de 2009, no. 1568-F-S1-2012 de las 9 horas 30 minutos del 29 de noviembre de 2012 y no. 201-2018, de las 9 horas 40 minutos del 8 de marzo de 2018).

V.Tocante a los cargos segundo y tercero, ambos referidos a la falta de motivación, destaca como punto medular el alegato de la recurrente en el sentido de que el Tribunal tuvo como parte del hecho probado 17), diversos incumplimientos contractuales, sin indicar las razones por las cuales los tuvo por demostrados, más allá del informe final del procedimiento emitido por el órgano director. Observa esta Cámara, dicho informe, (documento sin fecha), recomendó resolver unilateralmente el contrato con sustento en un incumplimiento contractual imputable al consorcio. Además, ordenó imponer a título de resarcimiento a la parte actora, la suma de ¢25.206.034,40, y aplicar al Consorcio una sanción de apercibimiento, conforme el artículo 99 de la Ley de Contratación Administrativa. Lo anterior al haber considerado el órgano director, la existencia de una serie de incumplimientos contractuales en los que, el Consorcio habría incurrido según criterio de dicho órgano.

Ahora bien, el Tribunal como sustento de tales incumplimientos, citados en el hecho tenido por probado 17), refirió los folios 4214 al 4263 del Tomo X del expediente administrativo. A la hora de analizar dichos incumplimientos, (en el Considerando VII, acápite 9 del fallo), el Tribunal citó el oficio N° OFICIO-UTA-104-16 de 26 de abril de 2016, suscrito por quien dijo ser Gestor Ambiental de la Municipalidad de Quepos, en lo que toca a la viabilidad ambiental, indicando en lo que interesa, que el Cartel sí previó la necesidad de la viabilidad ambiental que habría de ser obtenida por la Administración Contratante, así como contar con la licencia constructiva, la que tampoco se obtuvo. De lo anterior afirmó, que en el plano jurídico la Administración contratante no cumplió con esta obligación contractual auto impuesta, y legal según lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente.

De ese modo resaltó, la orden de inicio se produjo en infracción a la ley y sin que la Administración hubiere contado con habilitación legal para construir. Luego y pese no haber mediado habilitación legal para construir (por la ausencia de viabilidad ambiental y de licencia constructiva), se giró al Consorcio la primera orden de inicio identificada con el no. 1, por parte de la Administración activa, el 27 de noviembre de 2017, estableciéndose para el inicio de la ejecución, el 4 de diciembre de 2017, únicamente en lo que correspondió a los ítems del 1001 al 1010, 4001 y 4002. Aclaró, para dichas obras no se requería aún de los terrenos a expropiar, por corresponder exclusivamente a los trabajos a ser realizados sobre la pista de aterrizaje, esto debido a que no estaban aún disponibles. Lo anterior, agregó, sin readecuar el plazo, ya que, contrario a lo afirmado por la actora, la falta de disposición de tales terrenos a expropiar no atrasaba los trabajos en la pista de aterrizaje.

(Folios del 1541 al 1544, del Tomo IV del expediente administrativo). Dijo, ello con sustento en la orden de servicio no. 1, en la que expresamente esto se señaló, y, además, conforme a las manifestaciones dadas en juicio bajo la fe del juramento por parte de señor Allen Vargas Rodríguez, quien así lo afirmó de modo claro y seguro. Indicó, según el testigo, en los terrenos que no estaban expropiados desde el inicio, lo que se iba a construir era la terminal, la plataforma para aeronaves, unos "conectores" para el paso entre la plataforma y la pista, y todas las zonas que correspondían a la terminal, como parqueo y los accesos a éste, obras que el consorcio no ejecutó. Alegó, este mismo testigo, en respuesta a preguntas formuladas por el Tribunal, precisó que la falta de expropiaciones no impidió la ejecución de lo que sí se trabajó en la pista de aterrizaje, que sí pudo generar la necesidad de ampliar plazos.

Estimó relevante, que la actora afirmó, que habiendo asumido que la Administración contaba con la viabilidad ambiental, procedió a ejecutar la obra en lo correspondiente a partir de la emisión de la orden de inicio no. 1, por lo cual, en criterio de los jueces, concurrió en el quebranto a la disposición 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, junto con la Administración Contratante. (Folios 4334 al 4336 y 4266 al 4284, todos del Tomo IX del expediente administrativo). Agregó, para los jueces, no se demostró que la obra ejecutada fuera construida en observancia de las reglas científicas y técnicas adecuadas, y/o, que haya resultado de utilidad en función del objetivo perseguido por la Administración contratante. Dijo, esa afirmación se refuerza con la declaración rendida en juicio por el señor Roberto Sojo Quesada, quien fungió como inspector encargado de la verificación de la calidad de las obras.

Manifestó, en respuesta a preguntas formuladas por la representación del CETAC, el testigo indicó que en efecto le correspondió fiscalizar lo relacionado a la base estabilizada, que era una parte muy importante del proyecto. Continuó, sobre este particular, las lluvias resultaron ser un inconveniente que no permitió ejecutar correctamente la obra y que cuando se iba a comenzar a colocar la losa de concreto, se dieron cuenta de que la altura de la base estabilizada no era la correcta, a pesar de que a nivel de laboratorio los resultados arrojaban como conclusión, que la obra se ejecutaba bien. Prosiguió el Tribunal, el testigo indicó que, sobre los resultados de laboratorio, se determinó que “la cura” no fue correcta, porque la base estabilizada evidenció visualmente un deterioro importante en su espesor, que debía ser recuperado por medio de la losa de concreto, que era el proceso posterior a la base estabilizada.

Precisó, también dijo que se perdieron "ciertos finos" de la base estabilizada, que eran realmente importantes en esta etapa y que la "cura" probablemente no se había realizado de manera correcta. Agregó, sobre lo que identificó como la "cura", el testigo refirió que el camión de riego no llegaba la cantidad de veces correcta, y que se suponía que debía colocarse un sello asfáltico final que no existió. Dijo, también señaló el testigo, que sobre la base estabilizada se hizo una recomendación a la Administración y al Consorcio, en el sentido de que el proceso adecuado debía comprender la conexión del tanque de agua a "la recuperadora", -que es una máquina que mezcla el cemento con los agregados-, pero que pese a ello, se continuó ejecutando la labor con el tanque independiente, sea, que no estaba pegado a la recuperadora y eso no generó una mezcla homogénea entre el agua, el cemento y los agregados.

Añadió, también dijo el testigo al Tribunal que la base estabilizada supone primero hacer una “subbase” con agregados como piedra, tierra, arena, se colocan en el sitio y esta base va a ser levantada después de compactada, se colocan los sacos de cemento y que esto debe ser curado por medio del agua, luego de lo cual, según el contrato, se debía colocar una emulsión asfáltica para cubrir esta base y mantenerla sana para la colocación de la losa de concreto. Mencionó, que, según la testifical, la estructura supone la base, luego la “subbase”, base estabilizada y luego la losa de concreto, y que los problemas que encontraron lo fueron en la base estabilizada, determinado esto a partir de un ejercicio visual sobre la obra, de lo que se concluyó que mediaron malas prácticas constructivas. Dijo, el testigo lo que se observa visualmente en la obra debe guardar correspondencia con los resultados de laboratorio, que en este caso ello no ocurrió, debido a muchas circunstancias como que la cura de la base estabilizada requiere la aplicación de la cantidad de agua adecuada, y que dependiendo de lo que se observe después, se pueden determinar visualmente resultados en el sitio, distintos a los resultados de estos análisis de laboratorio.

Adicionó, que previo a la colocación de la losa de concreto, se hizo un "barrido" sobre la base estabilizada, y se pudieron observar deficiencias, donde se habían perdido agregados de la base estabilizada, espesor que se debía de recuperar luego en el desarrollo de la losa de concreto, lo que salía más caro. Indicó, para el testigo, este tipo de problemas podrían afectar la vida útil del proyecto, sin saberse a ciencia cierta qué tanto, pero que las prácticas no eran correctas. Comentó, que el señor Sojo Quesada agregó, consecuencia de las lluvias, los procesos no se dieron en el momento deseado, y como las obras se atrasaron bastante, se toparon con la época de lluvia en el proceso de la colocación de la losa de concreto, que es más delicada, y a pesar de haberse recomendado suspender las obras, el consorcio decidió continuar, descubriéndose falencias en este proceso. También se refirió al testigo, Allen Vargas Rodríguez, Ingeniero civil, funcionario del CETAC, a cargo de la ejecución del contrato, indicó que lo ejecutado llegó apenas a un avance que no fue aprovechable y que luego de que la empresa salió del proyecto, debieron ser ejecutadas otra vez.

Esbozó, la afirmación hecha por el anterior testigo en el sentido de que la base estabilizada no se protegió de la lluvia y que ello generó su deterioro y agregó, que una vez que el consorcio dejó el contrato, la base estabilizada se deterioró pese a estar construida, por lo que el aeropuerto quedó inoperativo, en lastre, con muchos pines enterrados en la pista, por lo que tuvieron que hacer gestiones para habilitar el aeropuerto, lo que se logró en diciembre de 2018, en virtud de trabajos del MOPT. El Tribunal vinculó esa afirmación al "Convenio de Cooperación Ministerio de Obras Públicas y Transportes y Consejo Técnico de Aviación Civil para la atención del aeródromo Quepos - La Managua", formalizado entre el CETAC y el MOPT, el 28 de noviembre de 2018, porque la data de ese convenio resulta coincidente con el dicho del testigo. Adujo, que el testigo agregó, que los trabajos realizados luego para poder dejar operativo el aeropuerto, implicaron la conformación en las franjas de seguridad, que son los lados de la pista, mejoras a la superficie de la pista de aterrizaje para poder nivelarla, ya que estaba muy deformada y se estaban formando canalizaciones, que las franjas de seguridad estaban diseñadas para recibir la losa de concreto, y esta no se construyó, más allá de unas pequeñas partes y que habían diferencias de altura en relación a las franjas de seguridad, lo que debió nivelarse porque tenía mucha variabilidad.

Sumó, que la pista entró en operación hasta el 2021, luego de que en virtud de otra contratación se construyera la pista nuevamente, demoliendo mucho de lo que fue la base estabilizada y estandarizando las variabilidades que presentaba la pista. Que la pista se utilizó por tres años sin base estabilizada, sino como superficie de ruedo cual superficie de lastre, sin que se pueda a firmar a partir de eso que estuviera en buen estado. Detalló, que la decisión de utilizar esa base estabilizada como estaba o la apertura de la pista, obedeció a la afectación que estaba teniendo esa zona por la no operación de la infraestructura. De lo anterior, concluyó el Tribunal, que en sede administrativa y jurisdiccional, se acreditó que las obras del Consorcio en la pista de aterrizaje, no observaron las reglas de la ciencia y técnica adecuadas, desde el punto de vista de la ingeniería civil, pues mostró un deterioro prematuro importante -lo que se extrae de las manifestaciones hechas por los testigos mencionados- y de modo consecuente con esto, la administración debió luego realizar trabajos adicionales para poner en operación el aeródromo.

Aseveró, finalmente, la obra ejecutada por el consorcio debió ser demolida y nuevamente construida, por lo que sus construcciones no tuvieron utilidad objetiva en cumplimiento de las estipulaciones contractuales. Continuó el Tribunal, el 20 de diciembre de 2018 se había determinado por parte de la Unidad de Operaciones Aeronáuticas de la Dirección General de Aviación Civil, mediante inspección, que la pista tenía una superficie de lastre compactado con material suelto, y que se había procedido a la corrección de las deficiencias que comprometían la seguridad operacional, así como que, con causa en ello se recomendaba la apertura de la pista. (Folio 4201 del Tomo X del expediente administrativo). Aseguró, lo anterior refuerza que no se aportó utilidad a la obra ejecutada. Afirmó, el informe final del procedimiento fue emitido por el órgano director del procedimiento, recomendando resolver unilateralmente el contrato en virtud de incumplimiento contractual imputable al consorcio; e imponer a título de resarcimiento por los daños y/o perjuicios ocasionados el pago de la suma de ¢25.206.034,40, así como una sanción de apercibimiento conforme el artículo 99 de la Ley de Contratación Administrativa, esto al haberse considerado, existieron diversos incumplimientos contractuales por parte del Consorcio (reitera nuevamente los incumplimientos citados en el hecho 17 tenido por acreditado, citando para ello los folios 4214 al 4263 del Tomo X del expediente administrativo).

Especificó, en los términos del acuerdo del CETAC adoptado en el artículo 5 de su sesión ordinaria 08-2019, del 30 de enero de 2019, se conoció el informe final mencionado y se dispuso, resolver el contrato por los incumplimientos imputables al contratista relacionados en dicho informe y resolución adjunta, así como proceder al cobro de la suma de ¢25.206.034,40 por concepto de daños y perjuicios ocasionados por dicho incumplimiento contractual, e imponer el apercibimiento a que refiere el artículo 99 de la Ley de Contratación Administrativa. (Folios 4285 y 4286 del Tomo X del expediente administrativo). Así, precisó, el CETAC dictó la resolución no. 28-2019 de las 17:30 hrs. del 30 de enero del 2019, en la que se dispuso: "1. Acoger el informe final presentado por el Órgano Director del Procedimiento. / 2. De conformidad con los artículos 11 y 212 de la Ley de Contratación Administrativa y el Reglamento respectivamente, a) Resolver unilateralmente el contrato (...) por los incumplimientos imputables al contratista derivado de la licitación Pública (...) denominada "mejoramiento del Aeródromo de Quepos La Managua". / b) Cobrar al "Consorcio La Managua" la suma de ¢25.206.034,40 por concepto de daños y perjuicios ocasionados a la Administración por los incumplimientos en el contrato. c) Aplicar la sanción de apercibimiento de conformidad con el artículo 99 de la Ley de Contratación Administrativa".

(Folios del 4266 al 4284 del Tomo X del expediente administrativo). El Tribunal, finalmente, en lo que toca a la resolución contractual, consideró que con vista en los numerosos incumplimientos contractuales en que incurrió el consorcio, el acto impugnado ha de mantenerse incólume, por encontrarse tal decisión ajustada a derecho, así como en cuanto a la sanción impuesta. Dicho lo anterior, es claro, el Tribunal tuvo como hechos probados los incumplimientos mencionados en el informe final del órgano director. No obstante, aunque si analizó varias probanzas en el fallo como sustento de los hechos que tuvo como acreditados, no se observa examen alguno que puntualmente refiriera: a) si de manera intermitente se había presentado el no pago de las obligaciones obrero patronales para con la CCSS; b) que se incumpliera con la obligación cartelaria de mantener un director técnico inscrito ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos durante la ejecución del proyecto; c) que el consorcio incumpliera la obligación cartelaria referida de contar con un regente ambiental; d) que se hubiere incumplido con el cronograma; e) que se realizaran o no visitas del director técnico del proyecto, ni su frecuencia; f) si el ingeniero residente se encontraba o no en el proyecto de forma permanente; g) incumplimientos en las fechas en que se solicitó información sobre la mezcla de concreto, o que nunca se hubiera cumplido con dicho requerimiento; h) que el Consorcio no hubiera aportado los datos sobre los profesionales responsables de la ejecución de los trabajos en lo que corresponde a las obras electromecánicas; i) incumplimiento de cronogramas ofertados y atrasos generados por el consorcio, o se hubiera negado a aportar cronogramas actualizados; j) que la maquinaria usada en el proyecto incumpliera los requisitos de antigüedad y cantidad, o que fueran propiedad de terceros; k) que el Consorcio no contara con servicios de laboratorio a fin de establecer la calidad de los trabajos, o que no estuvieran certificados por el "ECA", ni la ausencia de muestreo de materiales, o la falta de topografía para el avance de los trabajos, y en lo medular, si existieron incumplimientos recíprocos, y si de ocurrir, estos fueron graves, por ejemplo, si la orden de inicio fue conforme a lo normado, si hubo o no retrasos de la Administración en el trámite de las expropiaciones y órdenes parciales de inicio y si de alguna manera ello pudo haber implicado un desequilibrio financiero para la empresa contratista, o si se generaron costos incrementales no reconocidos por la Administración.

En consecuencia, estima este órgano decisor, al confirmar la existencia de tales incumplimientos contractuales, sin referir la prueba en que se sustentó para ello, el Tribunal si incurrió en las causales procesales apuntadas, por lo que los cargos deberán de acogerse.

VI.De acuerdo con lo expuesto, lo procedente será acoger el recurso. De conformidad con el mandato 150.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se casará la sentencia y se reenviará el asunto al Tribunal de procedencia para que resuelva según en derecho corresponda. Por innecesario se omite entrar al análisis de los agravios de fondo.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso formulado. Se anula lo resuelto en el fallo impugnado, se remite el expediente al Tribunal de procedencia para que resuelva como en derecho corresponda. CZC/CBRUNS Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos 1