Incongruence for Omitting Prior Hearing in Mining ConcessionIncongruencia por omitir audiencia previa en concesión minera

EV Template Generation: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S1SENT005.dpj Case File 18-004046-1027-CA Decision 001788-F-S1-2024 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine forty-nine a.m. on December twelfth, two thousand twenty-four.

In the ordinary proceedings brought by EMPRESA CONSTRUCTORA RAFAEL HERRERA LIMITADA, represented by its general attorney-in-fact with unlimited authority, Julieta Herrera Rodríguez, against the STATE, represented by State Attorney Silvia Quesada Casares, the representative of the plaintiff company files an appeal in cassation (recurso de casación) against Judgment No. 41-2021, issued at 09 hours 15 minutes on April 19, 2021, by the Administrative and Civil Tax Court, Section VIII, composed of Judges Jonatán Canales Hernández, Rosa María Cortés Morales, and Paulo André Alonso Soto. The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados appears as an interested third party, represented by its special judicial attorney-in-fact, Mr. Pablo Esteban Rodríguez Fallas. Ms. Yasmín Herrera Mahomar participates in her capacity as special judicial attorney-in-fact for the plaintiff.

Opinion drafted by Justice Zamora Campos

CONSIDERING

I.According to the facts deemed proven in the challenged judgment and not contested by the appellant in cassation, the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, through resolution no. 371-89-MIRENEM of 11 horas on 1 de diciembre de 1989, granted Empresa Constructora Rafael Herrera Limitada a concession for the extraction of materials from a publicly owned watercourse (cauce de dominio público), specifically the Río Banano, for a term of five years. The Registro Nacional Minero deemed that concession extended for five years, with the term expiring on 9 de octubre del 2000, based on the ruling of the Sala Constitucional no. 3518-96 of 16:54 horas on 10 de julio de 1996. The Dirección General de Minas, through resolution no. 824 of 9 horas on 13 de febrero de 2004, ordered: “In accordance with official letter DM-258-2004 of 12 de febrero del 2004 from the Minister, and article 97 of the Código de Minería, authorization is hereby granted for a daily extraction rate of no more than 700 metros cúbicos diarios from the Río Banano watercourse by the concessionaire company (...) This measure is temporary until this Directorate determines the authorized extraction rate after conducting the topographic survey of the concession area and analyzing the pending technical documentation in order to determine the term of the extension of the concession’s validity.” Through resolution no. 1392 of 11 horas on 19 de diciembre de 2003, the DGM denied the request to extend the concession’s term and, pursuant to article 67 of the Código de Minería, referred the matter to the Minister responsible for the sector.

Through resolution no. 688 of 10 horas on 10 de octubre de 2005, the DGM established the term of the extension granted by the Ministra de Ambiente y Energía through resolution no. R-124-2002 of 15 horas on 1 de marzo de 2002, as indicated in the Twenty-Fourth Whereas Clause (Resultando Vigésimo Cuarto), as five years counted from 15 de marzo de 2002, the date on which that resolution was served. Through resolution no. R-104-2006-MINAE of 9 horas on 17 de marzo de 2006, the Ministro de Ambiente y Energía granted the appeal filed against resolution no. 688 of 10 horas on 10 de octubre de 2005, stating that, pursuant to the Reglamento del Código de Minería, the company was entitled to a 10-year extension beginning on 15 de marzo de 2002, with the term expiring on 15 de marzo de 2012. Through ruling no. 2010-2574 of 13:29 horas on 5 de febrero de 2010, the Sala Constitucional ordered the immediate suspension of material-extraction work in the Río Banano watercourse within the plaintiff company’s concession.

It further ordered that the company perform only such work as was strictly necessary to maintain the watercourse of that tributary, under the supervision of the DGM, SETENA, and Comisión Nacional de Emergencias. It also ordered the heads of those agencies to fully comply with official letter G-2004-0183 of 5 de febrero de 2004 from the Gerencia del AyA, requiring the concessionaire to submit an updated environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental) in order to guarantee technical sustainability for current and future generations and the quantity of water extracted by that institution for human consumption by the residents of the province of Limón; those actions were to be completed within six months. In a filing dated 2 de noviembre de 2011, the concessionaire company requested that the concession’s term be readjusted for an additional five-year period beginning on 15 de marzo de 2012 and that “(...) the right of the company I represent to seek an extension of up to 10 years, as established by article 30 of the Código de Minería and decreto 29300-MINAE, under which the company I represent elected to proceed on 11 de octubre del 2001, also be recognized (...).” The Unidad de Gestión Ambiental del Recurso Hídrico del AyA prepared a Technical Report on the La Bomba Aquifer in marzo de 2016.

That document was prepared by a multidisciplinary team of specialists from that entity in the environmental, water-resources, legal, and operational fields. Among other findings, the study reached the following conclusions: The Río Banano watershed is of strategic and vital importance in guaranteeing water for human consumption in the port city of Limón and neighboring communities, and its waters have been used since 1908 (points 1 and 2). That watershed is strategic for supplying the future population (points 4 and 6). It then stated verbatim, insofar as relevant: “16. Based on the hydrogeomorphological conditions associated with the drainage pattern of that section of the watercourse (Figure 6), which is braided in form, it has hydraulic and geomorphological conditions suitable for the deposition of bed material, which Empresa Feluco Herrera S.A. has utilized for the extraction of alluvial material.// 17.

It was possible to observe and verify in the field the existence of a process modifying the hydrogeomorphological behavior of the Río Banano (replacement and removal of alluvial material and exposure of the Río Banano formation) in the section extending from 400 metros upstream of the railroad bridge to the confluence of Quebrada Mountain Cow with Río Banano (Figures 25 and 26); this resulted from a process of overexploitation of alluvial materials carried out by Feluco Herrera S.A., the sole concessionaire in that section of the watershed.// 18. Based on the analysis of 12 años of records concerning the behavior of the dynamic levels of the La Bomba wells, it has been established that their production has declined. The cause of this impact is considered to be directly associated with the extraction of materials by Feluco Herrera S.A. under concession number N° 7-86. That activity and its watercourse-maintenance works were ordered through Voto 2010-011150.// 19.

Failure to comply with the instructions set forth in official letter G-2004-0183, issued by the Gerencia General del AyA in Febrero del 2004, regarding the need to conduct a prior, comprehensive environmental impact study before any form of material extraction from a publicly owned watercourse, has caused a hydrogeomorphological imbalance in the section studied, as demonstrated in this document. (...) 21. During the last 30 años, the only mining concession approved by the Dirección de Geología y Minas del MINAE in the Río Banano watershed is concession N° 7-86, held by Feluco Herrera S.A., which lies within the boundaries of the Zona de Reserva de Aguas Subterráneas of the La Bomba aquifer; the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has no record of compliance with the necessary legal and technical-environmental requirements mandated by Costa Rican law (...) 30. The watercourse-maintenance works have exceeded, to a harmful degree, all the parameters limiting the extraction activities established in Concession N° 7-86.

Consequently, damage that is difficult to remedy has been caused to the drinking-water supply sources of the Ciudad de Limón, placing institutional interests at risk and exposing the Campo de Pozos de la Bomba to possible contamination from a hydrocarbon spill.” The Registro Nacional Minero of the DGM ordered the concession term suspended beginning on 31 de enero de 2012 and directed that follow-up be conducted regarding the Sala Constitucional’s order to maintain the watercourse in accordance with the technical conditions of resolution no. 337 of 10 de mayo del 2010. That resolution was served on the plaintiff on the following 24 de abril. Through official letter SETENA-SG-225-2018 of 16 de febrero de 2018, addressed to the Registro Nacional Minero, the Secretaría General of SETENA clarified that: i) the application for environmental viability (viabilidad ambiental) was never approved, pursuant to act no. 1764-2017-SETENA of 14 horas on 7 de setiembre de 2017 issued by that same Secretariat and confirmed by the Ministro de Ambiente through no. R-345-2017-MINAE of 14:40 horas on 10 de octubre de 2017, thereby exhausting administrative remedies (vía administrativa); ii) the only activity authorized for the project was extraction strictly necessary to prevent flooding and maintain the watercourse, as ordered in ruling no. 2574-2010 of the Sala Constitucional; iii) as of that date, the concessionaire had not complied with the aforementioned order of the Sala Constitucional. In resolution no. 64-2018 of 14:10 horas on 21 de marzo de 2018, the DGM ordered:

• 1)Denial of the request to extend and readjust the concession term;
• 2)Termination of the concession for two reasons: the maximum terms established under the mining legislation in force had been fully utilized, and SETENA had denied the update to the environmental impact study ordered by the Sala Constitucional in its ruling 2574-2010;
• 3)The plaintiff herein was directed to submit a technical closure report (informe de cierre técnico) within 45 días after that resolution became final;
• 4)SETENA was notified that the amount of the environmental bond (garantía ambiental) withheld from the concessionaire company must continue to be withheld until approval of the Technical Closure Report was served;
• 5)CNE was notified so that it could intervene by carrying out preventive work addressing imminent risk and mitigation measures for the Río Banano;
• 6)The Sala Constitucional was to be notified that the DGM lacks authority to authorize and supervise maintenance work on a publicly owned watercourse in the absence of a valid mining concession;
• 7)AyA was to be notified so that it could take the appropriate action in the exercise of its powers;
• 8)Once this resolution became final, the matter was to be referred to the Departamento de Topografía so that it could release the concession area from the Catastro Minero. That act is based on the following essential factual and legal grounds: 1) The maximum concession terms (10 años extendable by up to an additional 5 años) provided for in article 36 CM had been exceeded (page 22). It cites opinion C-199-94 of the Procuraduría General de la República, on the basis of which it concludes that, in the case of concessions involving publicly owned watercourses, the term established by the statutory provision (section 36 CM) prevails over the term established by the regulatory provision (article 21 of the Reglamento al CM -Decreto Ejecutivo 28900-). The foregoing is based on the principle of hierarchy of legal norms (principio de jerarquía normativa) (page 24); 2) Although through resolution no.

435 of 24 de abril de 2012, the concession term (plazo de la concesión) had been suspended as of 31 de enero de 2012; it is also true that the concessionaire continued maintaining the riverbed (cauce), extracting materials, and obtaining economic benefits up to the present, even submitting a table of annual extraction rates: It states that although approximately one and a half months formally remain in the concession term, in reality the concession has been enjoyed for several additional years, and the benefits have greatly exceeded any harm to its economic interests (pages 22-23);

• 4)It recounts that the Update to the Environmental Impact Study (Actualización del Estudio de Impacto Ambiental), submitted by the plaintiff herein, was rejected several times by SETENA: the first time, by resolution 2304-2010 at 8:15 a.m. on 28 de setiembre de 2010; the second time, by resolution 2707-2011 at 9:05 a.m. on 2 de noviembre de 2011; and the third time, by resolution 1895-2016 at 10:40 a.m. on 12 de octubre de 2016; that last administrative act (acto administrativo) became final in administrative proceedings (sede administrativa) (page 26);
• 5)It considers it unreasonable to maintain the suspension indefinitely, as has occurred in this case, given that the condition for renewing the concession—namely, submission of the updated Environmental Impact Study—could never be satisfied, even though SETENA provided multiple opportunities for compliance, and no denial of the right of defense (indefensión) occurred (page 29);
• 6)It finds that DGM lacks jurisdiction to oversee maintenance work on the riverbed or to conduct activities aimed at preventing imminent risks and responding to emergency situations (page 29). This resolution was served on the plaintiff company on 23 de marzo de 2018. The UEN de Gestión Ambiental del AyA, through official letter UEN-GA-2021-00559 of 12 de marzo del 2021, conducted an interdisciplinary study by several professionals from that institution to update the Informe Técnico Acuífero of marzo del 2016, which has already been summarized. With respect to the situation described in that latter report, it reached the following conclusion, insofar as relevant to the resolution of this case: “5) Following the technical closure (cierre técnico) of the concession for the extraction of materials from the publicly owned riverbed (cauce de dominio público) of río Banano, through resolution DGM-RNM-0175-2018 of 23 de marzo del 2018, the graphs showed that the dynamic water levels (niveles dinámicos) of wells 1, 3, 4 and 5 exhibited a slight recovery in the groundwater level (shallower), even while maintaining their extraction flow rate (caudal de extracción). Analysis of aerial photographs (fotografías aéreas) shows that in 2005 río Banano was located farther north within the area and therefore closer to campo de pozos La Bomba; it also shows that by 2017 the river had been channelized (encauzado), removing the alluvial material (material aluvial) and thereby altering the river’s natural fluvial dynamics (dinámica fluvial); consequently, as of 2020-2021, the river has not recovered the condition shown in 2005, nor have the groundwater levels of the wells fully recovered (...)”.

II.Empresa Constructora Rafael Herrera Limitada sued the State, seeking:

• 1)A declaration of absolute nullity (nulidad absoluta), on grounds of legality, of Resolution 64-2018 issued at 14:10 hours on March 21, 2018, by the Dirección de Geología y Minas;
• 2)An order directing the Dirección de Geología y Minas, pursuant to the provisions of the Ley General de la Administración Pública and within the respective jurisdiction of the institutions, not to interfere or intervene in SETENA with respect to the retention of the environmental guarantee (garantía ambiental);
• 3)An order requiring the State to pay the procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) incurred as a result of this action, as well as compensation for the damages and lost profits (daños y perjuicios) caused by the unlawful and abnormal conduct of the Administration, consisting of: a) DAMAGES: given that concession (concesión) 7-86 was lawfully granted and met all statutory requirements for normal operation, and that it still had the right to request a five-year extension of the term, compensation is sought for material that was not sold beginning on March 21, 2018—the date Resolution 064-2018 was issued—at a minimum rate of 18.200 cubic meters of material per month. Compensation is also sought for the failure to sell material to VAN OORD-BAM LIMITADA, which is performing a contract with APM TERMINAL under which the plaintiff company had undertaken to supply 41.400 metric tons of material for the port project being built in Limón, amounting to approximately 70.000 cubic meters. b) LOST PROFITS: pursuant to Transitorio II of Decreto 29.300-MINAE (Reglamento al Código de Minería), the plaintiff company still had the right to request a five-year extension of the concession term and consequently lost income from the sale of materials at a minimum rate of 18.200 cubic meters per month, which could potentially be calculated from March 2018—the date of the unlawful and abnormal act—through March 2023, when the extension of the concession term that was not granted and was dismissed without sufficient justification would have expired; as well as payment arising from any potential breach-of-contract claim brought by VAN OORD-BAM LIMITADA due to its inability to supply the contracted materials. It also seeks payment of the interest not earned and indexation of the awarded amounts. The State denied the claims and raised the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho). Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados participated as an interested third party (tercero interesado). Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección VIII, composed of Judges Jonatán Canales Hernández, Rosa María Cortés Morales, and Paulo André Alonso Soto, ruled in Judgment no. 41-2021, issued at 09 hours 15 minutes on April 19, 2021: “The defense of lack of legal entitlement is sustained, and the action brought by Empresa Rafael Herrera Limitada against the State is dismissed in its entirety. The plaintiff is ordered to pay both categories of costs (ambas costas) in favor of the State, which shall be assessed during the judgment-enforcement stage (etapa de ejecución de sentencia). As to the participation of Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no special award of costs is made.” Dissatisfied with the ruling, the plaintiff filed an appeal on points of law (recurso de casación).

III.It raises two procedural grounds of error (agravios procesales), which will be addressed jointly because they are related. FIRST. It alleges that the judgment lacks reasoning (falta de motivación). It explains that the basis of the violation of its rights was the issuance of Resolution no. 64-2018 at 14:10 hours on March 21, 2018, by the Dirección de Geología y Minas. It states that, through that act, among other matters, that Directorate denied the requests to extend and readjust the effective term of the concession for the extraction of materials from the Río Banano, a publicly owned watercourse (cauce de dominio público), expediente no. 7-86; declared the concession granted in that same administrative proceeding (expediente administrativo) terminated, citing the maximum term of use authorized by the legislation in force; rejected the update to the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) by SETENA required by Sala Constitucional; required the plaintiff to submit a Technical Closure Report (Informe de Cierre Técnico) within 45 business days; requested that SETENA retain the plaintiff’s environmental guarantee; requested intervention by Comisión Nacional de Emergencias to carry out preventive work relating to situations of imminent risk and mitigation work on the Río Banano; and required that Sala Constitucional be informed that the Directorate no longer had jurisdiction to supervise and authorize maintenance work on the riverbed because the concession was no longer in force.

It states that, in the present action challenging that administrative resolution, it specifically and expressly argued that it had not been afforded an opportunity to present a defense and submit arguments against the decision, thereby violating article 94 of the Código de Minería. It emphasizes that, although the complaint specifically challenged some of the determinations contained in the aforementioned resolution, the principal argument supporting its claim for absolute nullity of that administrative act (acto administrativo) was that the hearing (audiencia) prescribed by the legislature in the cited provision had been denied, leaving it without an adequate defense (indefensión) through a violation of due process (debido proceso). It notes that, consequently, its complaint alleged violations of articles 11, 39, and 41 of the Constitución Política. It objects that nowhere in the judgment did the Tribunal provide the legal reasons justifying the denial of the prior hearing that the Dirección de Geología y Minas was required to provide—for a maximum period of up to 90 days—before issuing its decision.

It criticizes the fact that, although the Tribunal stated that section 94 of the Código de Minería applied to the case, it likewise failed to explain why the omission of a hearing did not constitute a breach of due process. It contends that the ruling prevents the plaintiff from knowing—and potentially challenging on technical grounds—the reasons that, in the Tribunal’s view, authorized the Administration not to grant the legally mandated hearing and justified a case-specific derogation (derogatoria singular) from the content of the aforementioned provision in this particular case. SECOND. It alleges that the judgment is incongruent (incongruencia del fallo). It reiterates that the Tribunal did not decide the specific challenge on which the request for absolute nullity of Resolution 64-2018 issued at 14:10 hours on March 21, 2018, by the Dirección de Geología y Minas was based. It maintains that this constitutes a failure to rule on the grounds for relief (causa de pedir) asserted in the complaint.

It stresses that the Tribunal merely stated that the cited resolution was not unexpected because a prior judgment of Sala Constitucional existed, but never examined the alleged violation of the plaintiff’s right of defense (derecho de defensa) resulting from the failure to grant it the prior hearing provided for in articles 67 and 94 of the Código de Minería.

IV.The appellant in cassation (casacionista) is correct in her claims, as explained below. In her complaint, in the first subsection under the heading “Legal Grounds,” the plaintiff expressly stated: “Resolution 64-2018 of 14:10 hours on 21 March 2018, issued by the Directorate of Geology and Mines, violates the legal system, causing us harm in our legal and economic sphere, for the reasons I set forth. FIRST: Article 94 of the Mining Code provides: Any issue arising or raised concerning permits or concessions, during their processing or by reason of their exercise or termination, regarding any matter that has not been assigned to another authority for consideration, shall be resolved by the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons, after granting the affected parties a prior hearing (audiencia previa), within a maximum period of ninety days, during which the Directorate may request evidence, order any proceedings it deems appropriate, and resolve the disputed issue.

Decisions issued may be challenged by means of a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) before the Directorate and an appeal (recurso de apelación) before the Minister of Environment and Energy (…) At no time did the Directorate of Geology and Mines grant us the prior hearing required by Article 94 of the Mining Code. It applied an opinion of MINAE’s Legal Directorate without giving us an opportunity to submit our arguments, thereby violating Article 94 of the Mining Code and Articles 11, 39, and 41 of the Political Constitution. Because Resolution 64-2018 of 14:10 hours on 21 March 2018 was issued without warning, it forces us to cancel and breach material-supply contracts—let us recall that the Directorate of Geology and Mines itself authorized us to sell the material obtained as a result of maintaining the riverbed—and we must now pay for permanent security at the stockyard; in short, this sudden action, in violation of the right of defense (derecho de defensa) and due process (debido proceso), has caused us severe harm.” In Recital VIII of the judgment under appeal, entitled “The Administration’s Failure to Provide the Hearings Required by Articles 67 and 94 CM,” the Trial Court stated: “The plaintiff asserts that, as shown in mining file 7-86, ‘(...) the State granted the Company (...) a right to extract (exploit) materials from the publicly owned riverbed.

We complied with all the technical, legal, and environmental requirements in effect at that time. As mining legislation changed, the Company (...) adapted accordingly whenever permitted by the legal system, complying with the requirements imposed by the various authorities.’ It recounts that, since the Constitutional Chamber issued voto 2010-2574 of 5 February 2010, the plaintiff has performed maintenance on the Río Banano riverbed, ‘(...) following the technical instructions of the geologist serving as the regional coordinator for the Directorate of Geology and Mines and, particularly and as applicable, those of SETENA and CNE, always under the coordination of the Directorate of Geology and Mines. I should also note that, since becoming concession holders, we have retained a supervising geologist (regente geológico) and an environmental supervisor (regente ambiental), as required by law.’ It reiterates that it has continued performing the maintenance work ordered by the aforementioned voto, submitting annual work reports to that Directorate, paying the annual surface-area fee (canon anual de superficie), and submitting the relevant supervisory reports to SETENA.

It states that the company was never reprimanded for performing the work improperly, nor was Article 67 CM applied to it. Resolution 64-2018 of 14:10 hours on 21 March 2018, issued by the General Directorate of Geology and Mines (hereinafter, ‘DGM’), violates the legal system and has caused harm to the plaintiff’s legal and economic sphere. Citing Article 94 CM, it states that Resolution 64-2018 DGGM denied the application for an extension and declared the concession terminated without granting the hearing provided for in that provision, thereby denying the party an opportunity to submit its arguments and also violating constitutional Articles 11, 39, and 41. It contends that the aforementioned resolution was issued without warning, forcing it to cancel and breach material-supply contracts (it should be recalled that DGM had authorized it to sell the material obtained as a result of maintaining the riverbed) and requiring it to pay for permanent security at the stockyard.- The Court finds that the plaintiff is incorrect in raising this challenge.

First, the challenged resolution was not issued without warning because, since 2010, the concession-holding company had known that, to continue its extraction operations, it was required to obtain approval of an updated Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), and it also knew that SETENA had repeatedly rejected those studies. It therefore cannot claim ignorance of the express content of Article 17 of the Organic Law on the Environment, which prohibits carrying out or continuing any activity that may cause environmental harm.- Nor was Article 67 CM violated. It provides: ‘An extraction concession may be canceled if its holder fails to comply with the conditions stipulated in the granting resolution, in accordance with this law and its regulations, particularly in the following cases:// a) If, beginning in the second year of its term, the concession holder has not undertaken work intended to commence extraction, or if, during the term of the extraction operations, work has been suspended for six consecutive months without a justified technical or economic reason.// b) If the reports referred to in Article 34 of this law have not been submitted.// c) If the taxes mentioned in Article 52 of this law have not been paid.// ch) If the statutory and regulatory provisions governing environmental pollution and the restoration of renewable natural resources have not been complied with.// d) Forfeiture (caducidad) shall likewise occur in cases where the concession holder fails to comply with the obligations imposed by this law and that penalty is not expressly provided for.// After reviewing the case, the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons shall notify the interested party and grant it a period not exceeding ninety days in which to comply with its obligations or provide justification.

The period shall begin to run on the day the interested party receives notice. If the concession holder does not provide justification or comply with the order within the prescribed period, the Directorate shall refer the matter to the Ministry of Economy, Industry and Commerce, which shall review the case and may suggest that the Directorate grant a new period not exceeding three months. If that Ministry does not consider a new period appropriate, or if the period granted has expired, the Directorate shall issue the corresponding cancellation resolution. This resolution shall be published in the Official Gazette, “La Gaceta,” and, once final, the area shall be released from the respective mining right’ (this is the text of the provision as it appears today on the SINALEVI website; nevertheless, since the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy N° 7152 of 5 June 1990 entered into force, ‘Minister of Environment and Energy’ must be understood in place of ‘Ministry of Economy, Industry and Commerce’), because that provision addresses forfeiture, whereas what was declared in this case was the denial of an extension of the concession’s term and its termination upon expiration of that term, which is a different situation from the one already mentioned; as we shall see below, Article 94 of the aforementioned statute is applicable.

In any event, it should be recalled that the plaintiff company had known since 2010 that it could lose its right if it did not submit the duly approved updated Environmental Impact Study: the Constitutional Chamber’s decision stipulated that the matter concerning the Environmental Impact Study had to be resolved within a period of six months and that, solely as an exception, the company could continue extracting materials from the riverbed to prevent flooding. It follows from its having possessed that knowledge for eight years that the purpose of the provision was fulfilled and that the denial of the extension and termination of the concession did not occur without warning.” The Court’s next reference to the provision that the plaintiff alleges was violated appears in Recital IX, “DGM’s Lack of Jurisdiction to Declare the Termination of the Concession,” where it stated: “That provision was not violated because, under it, DGM has jurisdiction to decide at first instance, conduct administrative proceedings (procedimientos administrativos), and issue final administrative acts (actos finales) concerning all matters relating to mining concessions, including their processing or termination; accordingly, this provision applies (and not Article 67).

Thus, under the aforementioned provision, original and nontransferable jurisdiction (doctrine of Article 66 LGAP) lies with DGM, while the appellate authority for its decisions is the Office of the Minister of Environment and Energy, whose decisions also exhaust the administrative remedies (agota la vía administrativa). As for the regulatory provisions invoked, they do not apply to this case because CM contains an express statutory provision resolving the matter.”

V.Continuation… As this Chamber notes, although the Court itself states that Article 94 of the Mining Code is applicable to the case, but not Article 67, the fact remains that none of the sections of the judgment undertook to analyze the violation of due process (debido proceso) specifically alleged in the complaint, namely, the omission of the prior hearing (audiencia previa) provided for in Article 94 thereof. It ruled on other matters addressed by that provision, such as the authority to declare the termination of the concession, but not on the prior hearing. In Whereas VIII (Considerando VIII), the Court indicated that Resolution no. 64-2018 of 21 de marzo de 2018 issued by the Directorate of Geology and Mines was not untimely because, since 2010, the plaintiff had known that, to continue extraction activities, it was required to obtain an updated Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) (studies that SETENA had been rejecting) and that, if it failed to submit it, it could lose its right.

However, those are substantive grounds that could—potentially—support the termination of the concession itself, but they neither address nor resolve the fundamental allegation in the complaint that is claimed to have been disregarded in the judgment. The Court offered no analysis as to whether the hearing provided for in Article 94 of the Mining Code was required and, if it were found that the hearing had not been granted, why that failure did not constitute a violation of the concessionaire’s right of defense and due process. As the Administrative and Civil Treasury Cassation Court has explained on other occasions, lack of congruence (incongruencia): “(…) occurs when there is no relationship between what the parties requested and what was ordered in the ruling. It essentially arises from a lack of connection between what was decided in the operative part of the judgment and the claims and defenses raised by the litigating parties, which are based precisely on the cause of action (causa de pedir) or the factual circumstances cited by them on the various occasions afforded to them by the legal system.

(…) In proceedings—such as this one—governed by the CPCA, determining congruence requires comparing the operative part with the claims and defenses (and their grounds) asserted both in the complaint and answer and at the preliminary hearing and trial. Consideration must also be given to the rulings that this body of law requires the court to issue sua sponte (for example, those set forth in Article 122 thereof) (…) (Judgment no. 63-F-TC-2019 at 09 hours 20 minutes on 16 de mayo de 2019). Thus, insofar as relevant to this specific case, as noted, the plaintiff sought the annulment of Resolution no. 64-2018 of 21 de marzo de 2018 issued by the Directorate of Geology and Mines—among other reasons—because, allegedly, before it was issued, she was not granted the prior hearing provided for in Article 94 of the Mining Code. Nevertheless, the Court did not rule on that allegation in its judgment.

This means that, with respect to that issue, the panel of judges failed to address the cause of action asserted in the complaint and, consequently, omitted a ruling on that specific point submitted for debate, thereby giving rise to the alleged defect of lack of congruence due to noncompliance with Article 119 of the Administrative Litigation Procedure Code. It is further noted that what occurred also constitutes a defect arising from inadequate grounds for the judgment (falta de fundamentación del fallo). As a matter of principle, this error arises when the grounds for the judgment are nonexistent or when their development is so extremely confusing or contradictory that it prevents a clear understanding of the reasoning that led to the decision adopted in the operative part. In this case, however, given the manner in which the judgment was rendered, a particular instance of inadequate reasoning (falta de motivación) is established, because the reasoning provided is disconnected from the issue to be decided.

This is so because, although the title used in Whereas VIII suggests that the issue to be analyzed is the “Administration’s Failure to Hold the Hearings Under Articles 67 and 94 of the Mining Code,” that section makes no reference whatsoever to the alleged omission of the hearing provided for in Article 94 of the Mining Code. Instead, the Court focused on stating that Article 67 thereof does not apply to the case under consideration and that the challenged resolution was not untimely for the aforementioned reasons. Thus, based on the decision set forth in the operative part of the judgment under appeal, the complaint is deemed denied and all the factual and legal grounds on which it was based are implicitly rejected, when in fact the specific reasons why there was no violation of Article 94 of the Mining Code regarding the hearing prior to action against the concessionaire company remain unknown.

This unquestionably leaves the plaintiff seeking cassation without an adequate defense (indefensión), because, not knowing the reasons for the rejection, she lacks the information necessary to challenge before this Chamber the ruling on that particular matter. Accordingly, the grounds for challenge analyzed herein shall be upheld, with the consequences stated below.

VI.In view of the foregoing, the cassation appeal (recurso de casación) filed by the plaintiff shall be granted. The challenged judgment shall be quashed, and the oral and public trial shall be annulled. The matter shall be remanded to the court of origin, which, after completing the necessary proceedings, shall issue a new judgment in accordance with law (Article 150.1 of the CPCA). Given the manner in which this matter is decided, it is unnecessary to undertake an analysis of the remaining substantive grounds for challenge raised in the appeal.

POR TANTO

The cassation appeal filed by the plaintiff company is granted. The challenged judgment is quashed, and the oral and public trial is annulled. The matter is remanded to the court of origin, which, after completing the necessary proceedings, shall issue a new judgment in accordance with law. gcr Luis Guillermo Rivas Loaiciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Ignacio Jose Monge Dobles 1

EV Generación de Machote: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S1SENT005.dpj Res. 001788-F-S1-2024 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y nueve minutos del doce de diciembre de dos mil veinticuatro .

En el proceso de conocimiento promovido por EMPRESA CONSTRUCTORA RAFAEL HERRERA LIMITADA, representada por su apoderada generalísima sin límite de suma Julieta Herrera Rodríguez; contra el ESTADO, representado por la Procuradora Silvia Quesada Casares, la representante de la empresa actora formula recurso de casación contra la sentencia no. 41-2021 de las 09 horas 15 minutos del 19 de abril de 2021, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección VIII, integrada por los jueces Jonatán Canales Hernández, Rosa María Cortés Morales y Paulo André Alonso Soto. Figura como tercero interesado, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, representado por su apoderado especial judicial, el señor Pablo Esteban Rodríguez Fallas. Interviene, en su calidad de apoderada especial judicial de la actora, la señora Yasmín Herrera Mahomar.

Redacta el magistrado Zamora Campos

CONSIDERANDO

I.Según los hechos tenidos por probados en la sentencia impugnada, y no recurridos por la casacionista, el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, mediante resolución no. 371-89-MIRENEM de las 11 horas del 1 de diciembre de 1989, concedió una concesión de extracción de materiales en cauce de dominio público, específicamente del Río Banano, por el plazo de cinco años, a Empresa Constructora Rafael Herrera Limitada. El Registro Nacional Minero, dispuso tener por prorrogada dicha concesión por cinco años, venciéndose el plazo el 9 de octubre del 2000, con fundamento en el voto de la Sala Constitucional no. 3518-96 de las 16:54 horas del 10 de julio de 1996. La Dirección General de Minas, por resolución no. 824 de las 9 horas del 13 de febrero de 2004, dispuso: "De conformidad con el oficio DM-258-2004 del 12 de febrero del 2004 del señor Ministro, y artículo 97 del Código de Minería se procede a autorizar la tasa de extracción diario a un máximo de 700 metros cúbicos diarios en el cauce del Río Banano por parte de la empresa concesionaria (...) La presente medida es temporal hasta tanto esta Dirección defina la tasa de extracción autorizada una vez efectuado el levantamiento topográfico de la zona de concesión y se analice la documentación técnica pendiente para definir el plazo de la prórroga de vigencia de la concesión".

Mediante resolución no. 1392 de las 11 horas del 19 de diciembre de 2003, la DGM rechazó la solicitud de prórroga del plazo de vigencia de la concesión y, de conformidad con el artículo 67 del Código de Minería, elevó el asunto al Ministro del ramo. Mediante resolución no. 688 de las 10 horas del 10 de octubre de 2005, la DGM estableció el plazo de la prórroga otorgada por la Ministra de Ambiente y Energía, mediante resolución no. R-124-2002 de las 15 horas del 1 de marzo de 2002, según se indicó en el Resultando Vigésimo Cuarto, por cinco años, contados a partir del 15 de marzo de 2002, fecha en la cual fue notificada dicha resolución. Por resolución no. R-104-2006-MINAE de las 9 horas del 17 de marzo de 2006, el Ministro de Ambiente y Energía, declaró con lugar el recurso de apelación presentado contra la resolución no. 688 de las 10 horas del 10 de octubre de 2005, indicando que, de conformidad con el Reglamento del Código de Minería, la empresa tenía derecho a una prórroga por 10 años a partir del 15 de marzo de 2002, venciéndose el plazo el 15 de marzo de 2012.

Mediante voto no. 2010-2574 de las 13:29 horas del 5 de febrero de 2010, la Sala Constitucional dispuso la paralización inmediata de las labores de extracción de materiales en el cauce del río Banano, en la concesión de la empresa actora. Se dispuso además que la empresa debía realizar aquellos trabajos única y exclusivamente necesarios para el mantenimiento del cauce del citado afluente, bajo la supervisión de la DGM, la SETENA y la Comisión Nacional de Emergencias. Además ordenó a los jerarcas de esas dependencias dar cabal cumplimiento al oficio G-2004-0183 del 5 de febrero de 2004 de la Gerencia del AyA, exigiéndose que la concesionaria presentara una actualización del Estudio de Impacto Ambiental, con el fin de garantizar la sostenibilidad técnica para las generaciones actuales y futuras, y la cantidad de las aguas que extrae esa institución para el consumo humano de los habitantes de la provincia de Limón, debiéndose cumplir esas conductas dentro del plazo de seis meses.

La empresa concesionaria, mediante escrito fechado el 2 de noviembre de 2011, solicitó que se readecuara el plazo de vigencia de la concesión por un período de cinco años más, a partir del 15 de marzo de 2012 y "(...) además se establezca el derecho que posee mi representada a optar por una prórroga de hasta 10 años como lo establece el artículo 30 del Código de Minería y el decreto 29300-MINAE, al cual se acogió mi representada el 11 de octubre del 2001 (...)". La Unidad de Gestión Ambiental del Recurso Hídrico del AyA realizó un Informe Técnico del Acuífero La Bomba, en el mes de marzo de 2016. Dicho documento fue realizado por un equipo multidisciplinario de especialistas de dicha entidad, en los campos ambiental, recursos hídricos, jurídico y operativo. En dicho estudio se llegó entre otras conclusiones a las siguientes: La cuenca del Río Banano tiene importancia estratégica y vital para garantizar el agua para consumo humano de la ciudad portuaria de Limón y poblaciones vecinas, siendo utilizado esas aguas desde 1908 (puntos 1 y 2).

Dicha cuenca es carácter estratégico para el abastecimiento de la población futuro (puntos 4 y 6). Luego textualmente en lo que es de interés se manifestó: "16. De acuerdo con las condiciones hidrogeomorfológicas, asociadas al patrón de drenaje de dicha sección del cauce (Figura 6), de tipo trenzado, presenta las condiciones hidráulicas y geomorfológicas idóneas para la depositación del material de fondo, las cuales han sido aprovechadas por la Empresa Feluco Herrera S.A. para la extracción de material aluvional.// 17. Se pudo observar y comprobar en el campo, la existencia de un proceso de modificación del comportamiento hidrogeomorfológico del Río Banano (sustitución y eliminación del material aluvional y afloramiento de la formación Río Banano) en la sección definida 400 metros hacia aguas arriba del Puente del ferrocarril, hasta la confluencia de la Quebrada Mountain Cow con el Río Banano (Figura 25 y 26); esto como resultado de un proceso de sobreexplotación de materiales aluvionales, desarrollado por la empresa Feluco Herrera S.A., única concesionaria en esa sección de la cuenca.// 18.

A partir del análisis efectuado a través de 12 años de registro del comportamiento de los niveles dinámicos de los pozos de La Bomba, se ha comprobado que existe un descenso en la producción de los mismos. Se considera que la causa de esta afectación está directamente asociada con la extracción de materiales por parte de la empresa Feluco Herrera S.A. bajo el número de concesión N° 7-86. Dicha actividad y sus obras de mantenimiento en el cauce ordenados mediante el Voto 2010-011150.// 19. El no cumplimiento de las indicaciones expresadas en el oficio G-2004-0183, emitidas por la Gerencia General del AyA en Febrero del 2004, con relación a la necesidad de realizar un estudio de impacto ambiental exhaustivo, previo, a cualquier tipo de explotación de materiales en cauce de dominio público; ha provocado un desequilibrio hidrogeomorfológico en la sección estudiada, según quedó demostrado en este documento.

(...) 21. En los últimos 30 años, la única concesión minera aprobada por la Dirección de Geología y Minas del MINAE, en la cuenca del Río Banano, corresponde a la concesión N° 7-86, de la empresa Feluco Herrera S.A., misma que se ubica dentro de los límites de la Zona de Reserva de Aguas Subterráneas del acuífero La Bomba, no consta el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados el cumplimiento de los requisitos legales y técnico-ambientales necesarios exigidos por la legislación costarricense (...) 30. Las obras de mantenimiento del cauce han sobrepasado negativamente todos los parámetros, que ponían límites a las actividades de explotación, establecidas en la Concesión N° 7-86. Por lo anterior, se ha dado un daño de difícil reparación, sobre las fuentes de abastecimiento de agua potable de la Ciudad de Limón, manteniendo un riesgo los intereses institucionales y exponiéndolo ante una eventual contaminación por derrame de hidrocarburos y que afecte el Campo de Pozos de la Bomba".

El Registro Nacional Minero de la DGM, dispuso suspender el plazo de la concesión a partir del 31 de enero de 2012, ordenando darle seguimiento a lo dispuesto por la Sala Constitucional, respecto a darle mantenimiento al cauce siguiendo las condiciones técnicas de la resolución no. 337 del 10 de mayo del 2010. Esa resolución fue notificada a la actora el 24 de abril siguiente. La Secretaría General de la SETENA, por oficio SETENA-SG-225-2018 del 16 de febrero de 2018, dirigido al Registro Nacional Minero, aclaró que: i) la solicitud de viabilidad ambiental nunca fue aprobada, según actos no. 1764-2017-SETENA de las 14 horas del 7 de setiembre de 2017 de esa misma Secretaría, confirmado por el Ministro de Ambiente, no. R-345-2017-MINAE de las 14:40 horas del 10 de octubre de 2017, dándose por agotada la vía administrativa; ii) que lo único autorizado en el proyecto era la extracción exclusivamente necesaria para evitar inundaciones y mantener el cauce, según lo dispuesto en el voto no. 2574-2010 de la Sala Constitucional; iii) que a la fecha no se ha cumplido por la concesionaria, con la orden de la Sala Constitucional antes mencionada. La DGM, en resolución no. 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo de 2018, dispuso:

• 1)Rechazar la solicitud de prórroga y readecuación de plazo de la concesión;
• 2)Declaró extinta la concesión por dos razones: se dio el disfrute de los plazos máximos que establece la legislación minera vigente y se rechazó la actualización del Estudio de Impacto Ambiental por parte de SETENA, que fue dispuesta por la Sala Constitucional en su voto 2574-2010;
• 3)Previno a la aquí actora presentar un informe de cierre técnico, en el plazo de 45 días contados a partir de la firmeza de esa resolución;
• 4)Comunicó a la SETENA que el monto de la garantía ambiental retenido a la empresa concesionaria, debe ser retenido hasta que se notifique la aprobación del Informe de Cierre Técnico;
• 5)Comunicó a la CNE, a efecto de que se sirva intervenir, realizando las labores preventivas de riesgo inminente y mitigación del río Banano;
• 6)Comunicarle a la Sala Constitucional que la DGM no posee competencia de autorizar y supervisar labores de mantenimiento de un cauce de dominio público, en ausencia de una concesión minera vigente;
• 7)Comunicarle al AyA para que lo que corresponde en ejercicio de sus competencias;
• 8)Firme esta presente resolución, dispuso remitir el asunto al Departamento de Topografía para que libere el área concesionada del Catastro Minero. Ese acto tiene los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos de carácter esencial: 1) Que se han sobrepasado los plazos máximos de concesión (10 años prorrogables hasta otros 5 años), previsto en el artículo 36 CM (página 22). Invoca el dictamen de la Procuraduría General de la República, C-199-94, a partir del cual se estima que el plazo de la norma legal (numeral 36 CM), prevalece tratándose de concesiones en cauces de dominio público, al plazo de la norma reglamentaria (artículo 21 del Reglamento al CM -Decreto Ejecutivo 28900-). Lo anterior en aplicación del principio de jerarquía normativa (página 24); 2) Que si bien por resolución no. 435 del 24 de abril de 2012, se había suspendido el plazo de la concesión a partir del 31 de enero de 2012, también es cierto que la concesionaria siguió dando mantenimiento al cauce, extrayendo materiales y obtenido beneficios económicos hasta la actualidad, presentando incluso un cuadro de tasas de extracción por año: Dice que a pesar que formalmente falta aproximadamente un mes y medio del plazo de la concesión, en realidad se ha disfrutado de la concesión por varios años más, siendo los beneficios muy superiores a cualquier daño a sus intereses económicos (páginas 22-23);
• 4)Relata que la Actualización del Estudio de Impacto Ambiental, presentado por la aquí actora, fue rechazado varias veces por la SETENA: la primera vez, por resolución 2304-2010 de las 8:15 horas del 28 de setiembre de 2010; en la segunda ocasión, por resolución 2707-2011 de las 9:05 horas del 2 de noviembre de 2011; la tercera vez, por resolución 1895-2016 de las 10:40 horas del 12 de octubre de 2016; ese último acto quedó firme en sede administrativo (página 26);
• 5)Considera que no es razonable mantener la suspensión de forma indefinida, como se ha dado en este caso, habida cuenta que la condición para renovar la concesión, como lo era presentar el Estudio de Impacto Ambiental actualizado, nunca se pudo cumplir, a pesar que la SETENA dio múltiples oportunidades para cumplir, no provocándose ningún estado de indefensión (página 29);
• 6)Estima que la DGM no es competente para supervisar labores de mantenimiento sobre el cauce, ni realizar actividades preventivas de riesgo inminente y de respuesta a situaciones de emergencia (página 29). Esta resolución se notificó a la sociedad actora en fecha 23 de marzo de 2018. Que la UEN de Gestión Ambiental del AyA por medio de oficio UEN-GA-2021-00559 del 12 de marzo del 2021, realizó un estudio interdisciplinario realizado por varios profesionales de dicha institución para actualizar el Informe Técnico Acuífero de marzo del 2016, que ya fue reseñado. Con relación a la situación descrita en ese último informe, se concluyó en lo que es atinente para la resolución de este caso: "5) A partir del cierre técnico de la concesión de extracción de materiales en el cauce de dominio público río Banano, mediante resolución DGM-RNM-0175-2018 del 23 de marzo del 2018, se determinó mediante los gráficos como los niveles dinámicos de los pozos 1, 3, 4 y 5 presentan una leve recuperación del nivel de agua subterránea (más somero), aun manteniendo su caudal de extracción. Al realizar el análisis de fotografías área, es posible observar como en el 2005 el río Banano se presentaba localizado más hacia el norte del área y por ende más cerca del campo de pozos La Bomba, por su parte se observa como para el 2017 el río fue encauzado, removiendo el material aluvial y con esto modificando la dinámica fluvial natural del río; como consecuencia en la actualidad 2020-2021, el río no ha recuperado la condición mostrada en el 2005, como tampoco la recuperación total de los niveles del agua subterránea de los pozo (...)".

II.Empresa Constructora Rafael Herrera Limitada demandó al Estado pretendiendo:

• 1)Se declare la nulidad absoluta, por razones de legalidad, de la resolución 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo de 2018, dictada por la Dirección de Geología y Minas;
• 2)Se ordene a la Dirección de Geología y Minas, de conformidad con las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, y en lo que corresponde a las competencias de las instituciones, no interferir ni intervenir en SETENA en lo que respecta a la retención de la garantía ambiental;
• 3)Se condene al Estado al pago de las costas procesales y personales que ha irrogado esta acción; además del pago de los daños y perjuicios ocasionados que derivan del actuar ilegítimo y anormal de la Administración, y que consisten en: a) DAÑOS: siendo que la concesión 7-86 fue otorgada conforme a derecho y cumplía con todos los requisitos de ley para operar en forma normal, y que aún tenía el derecho de solicitar una prórroga del plazo por cinco años adicionales, se reclama el material dejado de vender, a partir del 21 de marzo de 2018 -fecha de dictado de la resolución 064-2018-, a razón de 18.200 metros cúbicos de material por mes, mínimo. Además de la no venta de material a la empresa VAN OORD-BAM LIMITADA que está ejecutando un contrato con APM TERMINAL, mediante el cual la empresa actora se comprometía a suministrar la cantidad de 41.400 toneladas de material para la obra portuaria que se está construyendo en Limón, y que son aproximadamente 70.000 metros cúbicos. b) PERJUICIOS: con fundamento en el Transitorio II del Decreto 29.300-MINAE (Reglamento al Código de Minería), a la empresa actora todavía le asistía el derecho de solicitar una prórroga del plazo de la concesión por cinco años adicionales, dejando de percibir ingresos por la venta de materiales a razón de 18.200 metros cúbicos mínimo por mes, como mínimo, que eventualmente se podrían contabilizar desde marzo de 2018 -fecha del acto ilegitimo y anormal- y hasta marzo de 2023, cuando finalizaría la prórroga del plazo de la concesión que no se otorgó y se desechó sin mayor fundamentación; además del pago de una eventual demanda por incumplimiento contractual de parte de la empresa VAN OORD-BAM LIMITADA por no poder suministrar los materiales contratados. Además, el pago de los intereses dejados de percibir y la indexación de las sumas otorgadas. El Estado contestó negativamente y opuso excepción de falta de derecho. El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados participa como tercero interesado. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección VIII, integrada por los jueces Jonatán Canales Hernández, Rosa María Cortés Morales y Paulo André Alonso Soto, mediante sentencia no. 41-2021 de las 09 horas 15 minutos del 19 de abril de 2021, dispuso: “Se acoge la excepción de falta de derecho y se declara sin lugar en todos sus extremos la acción de Empresa Rafael Herrera Limitada contra el Estado. Se condena a la actora al pago de ambas costas a favor del Estado, las cuales se estimarán en etapa de ejecución de sentencia. En cuanto a la participación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, se resuelve sin especial pronunciamiento sobre costas”. Inconforme con lo resuelto, la actora plantea recurso de casación.

III.Formula dos agravios procesales, los cuales serán abordados conjuntamente, dada su conexidad. PRIMERO. Acusa falta de motivación de la sentencia. Explica, la base de la violación de sus derechos fue la emisión de la resolución no. 64-2018 de 14:10 horas del 21 de marzo de 2018, emitida por la Dirección de Geología y Minas. Dice, por medio de ese acto, entre otros aspectos, dicha Dirección, rechazó la solicitud de prórroga y de readecuación del plazo de la vigencia de la concesión de extracción de materiales en cauce de dominio público sobre el Río Banano, expediente no. 7-86; declaró la extinción de la concesión otorgada en ese mismo expediente administrativo argumentando el disfrute máximo que autoriza la legislación vigente; rechazó la actualización del Estudio de Impacto Ambiental por parte de la SETENA requerido por la Sala Constitucional; se le requirió a la actora un Informe de Cierre Técnico dentro del plazo de 45 días hábiles; se le solicitó a la SETENA la retención de la garantía ambiental de la actora; se requirió la intervención por parte de la Comisión Nacional de Emergencias para labores preventivas de situaciones de riesgo inminente y de mitigación del Río Banano; y se requirió informar a la Sala Constitucional que esa Dirección ya no contaba con competencia para supervisar y autorizar labores de mantenimiento sobre el cauce del Rio, al no estar vigente la concesión.

Señala, contra dicha resolución administrativa, en la presente demanda, concreta y expresamente argumentó que no le fue brindada la oportunidad de defensa a efectos de presentar alegatos en contra de lo resuelto, lo cual violentó el artículo 94 del Código de Minería. Enfatiza, si bien en la demanda objetó de manera puntual algunas de las determinaciones contenidas en la resolución antes citada, el alegato principal para fundamentar la pretensión de nulidad absoluta de dicho acto administrativo consistió en el reclamo por la supresión de la audiencia prevista por el legislador en el precepto citado, lo cual le produjo indefensión por violación al debido proceso. Apunta, como consecuencia de ello, en su demanda acusó infracción de los artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política. Reprocha, en ninguno de los apartados de la sentencia, el Tribunal esgrimió las razones jurídicas que justifican la supresión de la audiencia previa que -por un plazo máximo de hasta 90 días- debía brindar la Dirección de Geología y Minas antes de resolver.

Censura, pese a que el Tribunal indicó que el numeral 94 del Código de Minería resultaba aplicable a la especie, tampoco argumentó por qué la omisión de brindar audiencia no implicó un quebranto del debido proceso. Aduce, lo así resuelto imposibilita a la actora conocer -y eventualmente impugnar técnicamente- los motivos que, en criterio del Tribunal, facultaban a la Administración para no conferir la audiencia de ley y para justificar la derogatoria singular del contenido de la norma supra citada al caso concreto. SEGUNDO. Alega incongruencia del fallo. Reitera, el Tribunal no resolvió el cuestionamiento concreto con base en el cual se demandó la nulidad absoluta de la resolución 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo de 2018, dictada por la Dirección de Geología y Minas. Ello, sostiene, implica una omisión de pronunciamiento respecto de la causa de pedir de la demanda. Subraya, el Tribunal se limitó a indicar que la resolución indicada no fue intempestiva porque existía una sentencia previa de Sala Constitucional, pero nunca analizó la aducida violación del derecho de defensa de la actora por no concedérsele la audiencia previa contemplada en los artículos 67 y 94 del Código de Minería.

IV.Lleva razón la casacionista en sus reclamos, según se pasa a explicar. En su demanda, acápite primero del título “Fundamentos de Derecho”, la actora expresamente señaló: “La resolución 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo del 2018, dictada por la Dirección de Geología y Minas, es violatoria del ordenamiento jurídico, causándonos un daño en nuestra esfera jurídica y económica, por las razones que expongo. PRIMERO: El artículo 94 del Código de Minería dispone: Cualquier cuestión que se suscite o promueva en materia de permisos o concesiones, durante su tramitación o con motivo de su ejercicio o extinción, sobre cualquier asunto que no haya sido entregado para conocimiento de otra autoridad, será resuelta por la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, previa audiencia que se conceda a los afectados en un plazo máximo de noventa dias, durante el cual la Dirección podrá solicitar las pruebas, ordenar las diligencias que considere convenientes y resolver la cuestión debatida.

Contra las resoluciones que se dicten procederán los recursos de revocatoria, ante la Dirección y de apelación ante el Ministro de Ambiente y Energía (…) En ningún momento la Dirección de Geología y Minas nos otorgó la audiencia previa que dicta el artículo 94 del Código de Minería. Aplica un criterio de la Dirección Jurídica del MINAE, sin darnos oportunidad de presentar nuestros alegatos, transgrediendo el artículo 94 del Código de Minería, artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política. La resolución 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo del 2018, al ser dictada en forma intempestiva, nos obliga a cancelar e incumplir contratos de abastecimiento de materiales -recordemos que la propia Dirección de Geología y Minas, nos autorizó comercializar el material que se obtenía producto del mantenimiento del cauce-, debemos de pagar ya una vigilancia permanente en el patio de acopio, en fin, la forma repentina y violatoria del derecho de defensa y debido proceso, nos ha causado daños severos”.

El Tribunal de instancia, en el Considerando VIII de la sentencia recurrida, titulado “Incumplimiento de la Administración de las audiencias de los artículos 67 y 94 CM”, señaló: “Dice la parte actora que según consta en el expediente minero 7-86, "(...) el Estado otorgó a favor de la Empresa (...) un derecho de extracción (explotación) de materiales en el cauce de dominio público. Cumplimos con todos los requisitos técnicos, legales y ambientales que en ese momento se requerían. Conforme fue cambiando la legislación minera, la Empresa (...) se fue adecuando, siempre que el ordenamiento jurídico lo permitió, cumpliendo con los requerimientos de la distintas autoridades". Relata que desde que la Sala Constitucional emitió el voto 2010-2574 del 5 de febrero del 2010, la actora ha cumplido con el mantenimiento al cauce del río Banano, "(...) siguiendo las instrucciones técnicas del geólogo coordinador de la zona por parte de la Dirección de Geología y Minas, especialmente y eventualmente de SETENA y de la CNE, siempre bajo la coordinación de la Dirección de Geología y Minas.

No omito indicar que desde que somos concesionarios, hemos mantenido a un regente geológico y un regente ambiental, tal como lo pide la legislación". Reitera que se han venido realizando las labores de mantenimiento ordenadas por el voto mencionado, presentándose los informes anuales de labores a dicha Dirección, se pagó el canon anual de superficie, presentándose los informes regenciales pertinentes a la SETENA, relatando que en ninguna ocasión se le llamó la atención a la empresa por estar haciendo mal las cosas, ni se les aplicó el artículo 67 CM. La resolución 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo del 2018, dictada por la Dirección General de Geología y Minas (en adelante, "DGM"), es violatoria del ordenamiento jurídico, causándose un daño a la esfera jurídica y económica de la actora. Cita el artículo 94 CM señalando que la resolución 64-2018 DGGM rechazó la solicitud de prórroga y declaró la extinción de la concesión, sin dar la audiencia prevista en esa norma, dejándose a la parte sin oportunidad de presentar sus alegatos, transgrediendo también los numerales 11, 39 y 41 constitucionales.

Afirma que la resolución mencionada fue dictada de forma intempestiva, obligándose a cancelar e incumplir contratos de abastecimiento de materiales (debiéndose recordar que la DGM los había autorizado a comercializar el material que se obtenía producto del mantenimiento del cauce), debiéndose pagar una vigilancia permanente en el patio de acopio.- Estima el Tribunal que con este cuestionamiento no lleva razón la parte actora. Primero, la resolución cuestionada no es intempestiva, porque desde el año 2010, la empresa concesionaria sabía que para continuar con la explotación debía lograr la aprobación de una actualización del Estudio de Impacto Ambiental y también sabía que la SETENA en reiteradas oportunidades le rechazó esos estudios. Así, no se puede alegar desconocimiento del contenido expreso del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que impide realizar y continuar con cualquier actividad que pueda provocar daño ambiental.- Luego, no se violentó el artículo 67 CM, que dispone "La concesión de explotación podrá ser cancelada, si el titular no cumple con las condiciones estipuladas en la resolución de otorgamiento, de acuerdo con esta ley y su reglamento, en especial en los siguientes casos:// a) Si a partir del segundo año de vigencia el concesionario no hubiera ejecutado los trabajos tendientes a realizar la explotación, o si en el curso de la vigencia de la explotación se hubieren suspendido los trabajos durante seis meses consecutivos, sin razón técnica o económica justificada.// b) Si no se hubieran presentado los informes a los cuales se hace referencia en el artículo 34 de esta ley.// c) Si no se hubieran pagado los impuestos mencionados en el artículo 52 de esta ley.// ch) Si no se hubiesen cumplido las normas legales y reglamentarias que regulan la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables.// d) La caducidad se producirá, igualmente, en los casos de incumplimiento, por parte del concesionario, de las obligaciones que le impone esta ley, cuando no estuviere expresamente prevista esa sanción.// La Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, después del estudio del caso, mediante notificación dará aviso al interesado y le fijará un plazo no mayor de noventa días, para que cumpla con sus obligaciones o se justifique.

El plazo comenzará a correr desde el día en que el interesado reciba la notificación. Si el titular de la concesión no se justificare o no cumpliere con lo ordenado dentro del término que se fije, la Dirección llevará el asunto a conocimiento del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, el cual estudiará el caso y podrá sugerir que la Dirección conceda un nuevo plazo, que no será mayor de tres meses. Si este Ministerio no considerare procedente un nuevo plazo o si hubiere finalizado el concedido, la Dirección dictará la resolución de cancelación correspondiente. Esta resolución se publicará en el Diario Oficial "La Gaceta" y, una vez firme, la zona quedará libre del derecho minero respectivo" (este es el texto de la norma según la página de SINALEVI, el día de hoy, no obstante lo cual a partir de la vigencia de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía N° 7152 de 5 de junio de 1990, en lugar de Ministerio de Economía, Industria y Comercio debe entenderse, Ministro de Ambiente y Energía), porque esa norma está pensada para el tema de la caducidad y en este caso lo que se declaró fue el rechazo de una prórroga en la vigencia de la concesión y la extinción por vencimiento del plazo, que es una hipótesis distinta a la ya mencionada, siendo como veremos más adelante, aplicable el artículo 94 del cuerpo legal ya mencionado.

En todo caso cabe recordar que la sociedad actora desde el año 2010 sabía que si no presentaba la actualización del Estudio de Impacto Ambiental debidamente aprobada, podía perder su derecho: véase que la resolución de la Sala Constitucional establecía que la situación del Estudio de Impacto Ambiental, debía ser resuelta en el período de seis meses y que solo por vía de excepción, la empresa podría seguir extrayendo materiales del cauce para evitar inundaciones, derivándose de ese conocimiento de ocho años, que se cumplió con el espíritu de la norma y el rechazo de la prórroga y el cese de la concesión no fue intempestivo”. La siguiente mención que realiza el Tribunal de la norma que se invoca violentada por la actora, aparece en el Considerando IX “Incompetencia de la DGM para declarar la extinción de la concesión”, donde indicó: “No se vulnera esa norma porque según ésta, la DGM es la competente para resolver en primera instancia, tramitando los procedimientos administrativos y emitiendo los actos finales, en todo lo referente (tramitación o extinción) en materia de concesiones mineras, siendo esta norma la aplicable (y no el numeral 67).

De esta forma, con la norma mencionada, la competencia originaria e instransferible (doctrina del artículo 66 LGAP), es de la DGM, siendo el órgano de alzada contra lo que ella resuelva, el despacho del Ministro de Ambiente y Energía, quien además agota la vía administrativa. En cuanto a las normas reglamentarias invocadas, no son de aplicación a este caso porque hay norma legal expresa en el CM que resuelve el tema”.

V.Continuación… Según advierte esta Sala, pese a que el propio Tribunal afirma que el artículo 94 del Código de Minería resulta aplicable a la especie, no así el numeral 67, lo cierto es que en ninguno de los acápites de la sentencia se avocó a analizar la infracción legal al debido proceso alegada puntualmente en la demanda, sea la supresión de la audiencia previa contemplada en el ordinal 94 ibídem. Resolvió otros aspectos previstos en esa norma, como lo es la competencia para declarar la extinción de la concesión, pero no lo relativo a la audiencia previa. En el Considerando VIII, el Tribunal indicó que la resolución de la Dirección de Geología y Minas, no. 64-2018 del 21 de marzo de 2018, no resultaba intempestiva porque desde el año 2010 la actora sabía que para continuar con la explotación debía lograr la actualización del Estudio de Impacto Ambiental (estudios que le venían siendo rechazados por SETENA) y que, si no lo presentaba, podía perder su derecho.

No obstante, tales son razones de fondo que -eventualmente- podrían sustentar la extinción de la concesión como tal, pero de ningún modo atienden, ni resuelven, el alegato fundamental de la demanda que se acusa ignorado en sentencia. El Tribunal no esbozó ningún análisis sobre si procedía o no la audiencia prevista en el artículo 94 del Código de Minería, y, en caso de detectarse que no se otorgó, por qué ello no configuró violación alguna al derecho de defensa y debido proceso de la concesionaria. Según lo ha precisado el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en otras oportunidades, la incongruencia: “(…) acontece cuando no existe relación entre lo pedido por las partes y lo dispuesto en el fallo. Básicamente por falta de conexidad entre lo resuelto en la parte dispositiva de la sentencia, y las pretensiones y excepciones opuestas por las partes en litigio, las cuales tienen fundamento precisamente en la causa de pedir o las circunstancias fácticas por ellos referidos en las diversas oportunidades que les reconoce el ordenamiento jurídico.

(…) En aquellos procesos –como éste- regidos por el CPCA, la determinación de la congruencia requiere se confronte la parte dispositiva con las pretensiones y excepciones (y sus fundamentos) esgrimidas tanto en la demanda y en la contestación, como en la audiencia preliminar y el juicio. También ha de tenerse en cuenta los pronunciamientos oficiosos que ese cuerpo legal impone al juzgador (verbigracia los contenidos en el artículo 122 ejúsdem) (…) (Sentencia no. 63-F-TC-2019 de las 09 horas 20 minutos del 16 de mayo de 2019). Así, en lo que al caso concreto interesa, según se apuntó, la actora demandó la nulidad de la resolución de la Dirección de Geología y Minas no. 64-2018 del 21 de marzo de 2018 –entre otros motivos- porque supuestamente previo al dictado no se le confirió la audiencia previa contemplada en el precepto 94 del Código de Minería. No obstante, el Tribunal no resolvió tal alegato en sentencia.

Ello implica que el colegio de jueces, en cuanto a ese aspecto, desatendió la causa de pedir de la demanda, y, en consecuencia, omitió resolver sobre dicho punto concreto sometido a debate, configurándose así el vicio de incongruencia alegado, por inobservancia del ordinal 119 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Se advierte, además, lo sucedido se traduce en un vicio de falta de fundamentación del fallo. En tesis de principio, este equívoco surge cuando la motivación del fallo no existe, o bien, por cuanto su desarrollo resulta en extremo confuso o contradictorio, de forma tal que impide tener claridad en cuanto a los razonamientos que derivaron en la decisión adoptada en la parte dispositiva. Ahora bien, por la forma como se resolvió en sentencia, en la especie se verifica un supuesto particular de falta de motivación, en la medida que lo apreciado es una argumentación desvinculada con el punto a resolver.

Ello por cuanto, si bien en el Considerando VIII, por el título utilizado se sugiere que el tema por analizar es el “Incumplimiento de la Administración de las audiencias de los artículos 67 y 94 CM”, lo cierto es que en dicho apartado no se hace referencia alguna a la aducida omisión de conferir la audiencia prevista en el numeral 94 del Código de Minería, sino que el Tribunal se centró en indicar que el precepto 67 ibídem no es aplicable al subjúdice y que la resolución impugnada no es intempestiva por las razones supra mencionadas. Así, a partir de lo resuelto en la parte dispositiva de la sentencia recurrida, la demanda se tiene por denegada, e implícitamente rechazados todos los fundamentos fácticos y jurídicos que le sirvieron de base, cuando en realidad no se conocen las razones concretas por las cuales no existió infracción alguna respecto de lo dispuesto en el artículo 94 del Código de Minería acerca de la audiencia previa a la empresa concesionaria.

Ello, sin duda, coloca en estado de indefensión a la actora casacionista, quien, al desconocer los motivos del rechazo, carece de elementos de juicio para poder impugnar ante esta sede lo resuelto sobre el particular. Por consiguiente, procederá acoger los agravios analizados, con las consecuencias que se dirán.

VI.En mérito de lo expuesto, procederá declarar con lugar el recurso de casación formulado por la actora. Se casará la sentencia impugnada, y se anulará el juicio oral y público. Se reenviará el asunto al Tribunal de origen, quien, luego de reponer los trámites necesarios, deberá proceder al dictado de un nuevo fallo, conforme a derecho (artículo 150.1 del CPCA). Por la forma como se resuelve, deviene innecesario avocarse al análisis del resto de agravios sustantivos planteados en el recurso.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso de casación formulado por la empresa actora. Se casa la sentencia impugnada y se anula el juicio oral y público. Reenvíese el asunto al Tribunal de origen, quien, luego de reponer los trámites necesarios, deberá proceder al dictado de un nuevo fallo, conforme a derecho. gcr Luis Guillermo Rivas Loaiciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Ignacio Jose Monge Dobles 1