Procedural flaws of incongruity and lack of reasoning in mining concession non-renewalVicios de incongruencia y falta de motivación en rechazo de prórroga de concesión minera

One Case File: 18-004046-1027-CA Resolution: 001788-F-S1-2024 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours forty-nine minutes on the twelfth of December of two thousand twenty-four.

In the declaratory proceeding brought by EMPRESA CONSTRUCTORA RAFAEL HERRERA LIMITADA, represented by its unlimited general power of attorney holder Julieta Herrera Rodríguez; against the STATE, represented by the Procuradora Silvia Quesada Casares, the representative of the plaintiff company files a cassation appeal against judgment no. 41-2021 of 09 hours 15 minutes of April 19, 2021, issued by the Administrative and Civil Treasury Tribunal, Section VIII, composed of judges Jonatán Canales Hernández, Rosa María Cortés Morales, and Paulo André Alonso Soto. The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) appears as an interested third party, represented by its special judicial representative, Mr. Pablo Esteban Rodríguez Fallas. Ms. Yasmín Herrera Mahomar intervenes in her capacity as special judicial representative of the plaintiff.

Judge Zamora Campos writes.

WHEREAS

I.According to the facts deemed proven in the appealed judgment, and not appealed by the cassation appellant, the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines, through resolution no. 371-89-MIRENEM of 11 hours on December 1, 1989, granted a concession for the extraction of materials in a public domain riverbed, specifically the Río Banano, for a term of five years, to Empresa Constructora Rafael Herrera Limitada. The National Mining Registry ordered the extension of said concession for five years, the term expiring on October 9, 2000, based on Constitutional Chamber ruling no. 3518-96 of 16:54 hours on July 10, 1996. The General Directorate of Mines (Dirección General de Minas), by resolution no. 824 of 9 hours on February 13, 2004, ordered: "In accordance with official communication DM-258-2004 of February 12, 2004, from the Minister, and article 97 of the Mining Code, the daily extraction rate is authorized at a maximum of 700 cubic meters per day in the bed of the Río Banano by the concessionaire company (...) This measure is temporary until this Directorate defines the authorized extraction rate once the topographic survey of the concession area has been carried out and the pending technical documentation is analyzed to define the term of the extension of the concession's validity." Through resolution no. 1392 of 11 hours on December 19, 2003, the DGM rejected the request for an extension of the concession's validity term and, in accordance with article 67 of the Mining Code, elevated the matter to the Minister of the branch.

Through resolution no. 688 of 10 hours on October 10, 2005, the DGM established the term of the extension granted by the Minister of Environment and Energy, through resolution no. R-124-2002 of 15 hours on March 1, 2002, as indicated in the Twenty-Fourth Resultando, for five years, counting from March 15, 2002, the date on which said resolution was notified. By resolution no. R-104-2006-MINAE of 9 hours on March 17, 2006, the Minister of Environment and Energy upheld the appeal filed against resolution no. 688 of 10 hours on October 10, 2005, indicating that, in accordance with the Mining Code Regulations, the company was entitled to a 10-year extension starting March 15, 2002, the term expiring on March 15, 2012. Through ruling no. 2010-2574 of 13:29 hours on February 5, 2010, the Constitutional Chamber ordered the immediate suspension of the material extraction work in the bed of the Río Banano, in the plaintiff company's concession.

It was also ordered that the company must perform those works uniquely and exclusively necessary for the maintenance of the bed of the cited tributary, under the supervision of the DGM, SETENA, and the National Emergency Commission (Comisión Nacional de Emergencias). It furthermore ordered the heads of those agencies to fully comply with official communication G-2004-0183 of February 5, 2004, from the AyA Management, requiring the concessionaire to submit an update of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), in order to guarantee the technical sustainability for current and future generations, and the quantity of water that institution extracts for human consumption for the inhabitants of the province of Limón, these actions having to be fulfilled within a period of six months. The concessionaire company, through a document dated November 2, 2011, requested that the concession's validity term be readjusted for an additional period of five years, starting March 15, 2012, and "(...) furthermore, establish the right my represented party has to opt for an extension of up to 10 years as established in article 30 of the Mining Code and decree 29300-MINAE, to which my represented party adhered on October 11, 2001 (...)." The AyA's Environmental Management Unit for Water Resources (Unidad de Gestión Ambiental del Recurso Hídrico) prepared a Technical Report on the La Bomba Aquifer in the month of March 2016.

Said document was prepared by a multidisciplinary team of specialists from that entity in the environmental, water resources, legal, and operational fields. In said study, the following conclusions were reached, among others: The Río Banano Basin has strategic and vital importance to guarantee water for human consumption for the port city of Limón and neighboring populations, these waters having been used since 1908 (points 1 and 2). Said basin is of a strategic nature for supply to the future population (points 4 and 6). The following was then textually stated in what is of interest: "16. In accordance with the hydrogeomorphological conditions, associated with the drainage pattern of said section of the riverbed (Figure 6), of a braided type, it presents the ideal hydraulic and geomorphological conditions for the deposition of bottom material, which have been utilized by the company Feluco Herrera S.A. for the extraction of alluvial material.// 17.

It was possible to observe and verify in the field the existence of a process of modification of the hydrogeomorphological behavior of the Río Banano (substitution and elimination of alluvial material and outcrop of the Río Banano formation) in the section defined 400 meters upstream of the Railway Bridge, up to the confluence of the Quebrada Mountain Cow with the Río Banano (Figures 25 and 26); this as a result of a process of overexploitation of alluvial materials, developed by the company Feluco Herrera S.A., the sole concessionaire in that section of the basin.// 18. From the analysis carried out through 12 years of records of the behavior of the dynamic levels of the La Bomba wells, it has been proven that there is a decrease in their production. It is considered that the cause of this affectation is directly associated with the extraction of materials by the company Feluco Herrera S.A. under concession number N° 7-86.

Said activity and its maintenance works in the riverbed ordered by Ruling 2010-011150.// 19. The non-compliance with the indications expressed in official communication G-2004-0183, issued by the AyA General Management in February 2004, regarding the need to conduct a comprehensive environmental impact study (estudio de impacto ambiental), prior to any type of exploitation of materials in a public domain riverbed; has caused a hydrogeomorphological imbalance in the studied section, as was demonstrated in this document. (...) 21. In the last 30 years, the only mining concession approved by the Directorate of Geology and Mines of MINAE, in the Río Banano Basin, corresponds to concession N° 7-86, of the company Feluco Herrera S.A., which is located within the limits of the Groundwater Reserve Zone of the La Bomba aquifer, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers has no record of compliance with the necessary legal and technical-environmental requirements demanded by Costa Rican legislation (...) 30.

The riverbed maintenance works have negatively exceeded all the parameters that set limits on the exploitation activities established in Concession N° 7-86. Due to the foregoing, there has been damage of difficult repair to the sources of drinking water supply for the City of Limón, keeping institutional interests at risk and exposing it to eventual contamination by hydrocarbon spill that could affect the La Bomba Well Field." The National Mining Registry of the DGM ordered the suspension of the concession term as of January 31, 2012, ordering follow-up on what was ordered by the Constitutional Chamber regarding maintaining the riverbed following the technical conditions of resolution no. 337 of May 10, 2010. That resolution was notified to the plaintiff on the following April 24. The General Secretariat of SETENA, by official communication SETENA-SG-225-2018 of February 16, 2018, addressed to the National Mining Registry, clarified that: i) the request for environmental viability was never approved, according to acts no. 1764-2017-SETENA of 14 hours on September 7, 2017, from that same Secretariat, confirmed by the Minister of Environment, no. R-345-2017-MINAE of 14:40 hours on October 10, 2017, the administrative channel being considered exhausted; ii) that the only thing authorized in the project was the extraction exclusively necessary to avoid floods and maintain the riverbed, according to what was ordered in ruling no. 2574-2010 of the Constitutional Chamber; iii) that to date, the concessionaire has not complied with the aforementioned order of the Constitutional Chamber. The DGM, in resolution no. 64-2018 of 14:10 hours on March 21, 2018, ordered:

• 1)Reject the request for extension and readjustment of the concession term;
• 2)Declared the concession extinct for two reasons: the maximum terms established by current mining legislation were enjoyed and the update of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) was rejected by SETENA, which was ordered by the Constitutional Chamber in its ruling 2574-2010;
• 3)Warned the plaintiff here to submit a technical closure report within a period of 45 days counting from the finality of that resolution;
• 4)Communicated to SETENA that the amount of the environmental guarantee retained from the concessionaire company must be withheld until the approval of the Technical Closure Report is notified;
• 5)Communicated to the CNE, for the purpose of intervening, carrying out preventive work for imminent risk and mitigation of the Río Banano;
• 6)Communicated to the Constitutional Chamber that the DGM lacks the competence to authorize and supervise maintenance work on a public domain riverbed in the absence of a current mining concession;
• 7)Communicated to the AyA so that it may take what corresponds in the exercise of its powers;
• 8)Once this present resolution becomes final, ordered the matter be referred to the Topography Department to release the concession area from the Mining Cadastre. That act has the following essential factual and legal foundations: 1) That the maximum concession terms have been exceeded (10 years extendable for up to another 5 years), provided in article 36 of the Mining Code (CM) (page 22). It invokes the opinion of the Procuraduría General de la República, C-199-94, based on which it is estimated that the term of the legal norm (number 36 CM) prevails in the case of concessions in public domain riverbeds, over the term of the regulatory norm (article 21 of the Regulations to the CM -Executive Decree 28900-). The foregoing in application of the principle of normative hierarchy (page 24); 2) That although by resolution no. 435 of April 24, 2012, the concession term had been suspended as of January 31, 2012, it is also true that the concessionaire continued maintaining the riverbed, extracting materials and obtaining economic benefits up to the present day, even presenting a table of extraction rates per year: It states that despite formally lacking approximately one and a half months of the concession term, in reality the concession has been enjoyed for several additional years, the benefits being far superior to any damage to its economic interests (pages 22-23);
• 4)It relates that the Update of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), submitted by the plaintiff here, was rejected several times by SETENA: the first time, by resolution 2304-2010 of 08:15 hours on September 28, 2010; on the second occasion, by resolution 2707-2011 of 09:05 hours on November 2, 2011; the third time, by resolution 1895-2016 of 10:40 hours on October 12, 2016; that last act became final in the administrative venue (page 26);
• 5)It considers that it is not reasonable to maintain the suspension indefinitely, as has happened in this case, considering that the condition for renewing the concession, which was to present the updated Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), could never be fulfilled, despite SETENA giving multiple opportunities to comply, not causing any state of helplessness (indefensión) (page 29);
• 6)It estimates that the DGM is not competent to supervise maintenance work on the riverbed, nor to carry out preventive activities for imminent risk and response to emergency situations (page 29). This resolution was notified to the plaintiff company on March 23, 2018. That the AyA's Environmental Management UEN, by means of official communication UEN-GA-2021-00559 of March 12, 2021, conducted an interdisciplinary study carried out by several professionals from that institution to update the La Bomba Aquifer Technical Report of March 2016, which has already been reviewed. In relation to the situation described in that last report, it was concluded in what is pertinent for the resolution of this case: "5) As of the technical closure of the concession for the extraction of materials in the public domain riverbed of the Río Banano, through resolution DGM-RNM-0175-2018 of March 23, 2018, it was determined by means of graphs how the dynamic levels of wells 1, 3, 4, and 5 show a slight recovery of the groundwater level (shallower), even while maintaining their extraction flow. When performing the analysis of aerial photographs, it is possible to observe how in 2005 the Río Banano was located more towards the north of the area and therefore closer to the La Bomba well field, whereas it is observed how by 2017 the river was channeled, removing the alluvial material and thereby modifying the natural fluvial dynamics of the river; as a consequence, currently in 2020-2021, the river has not recovered the condition shown in 2005, nor has the total recovery of the groundwater levels of the wells (...)."

II.Empresa Constructora Rafael Herrera Limitada sued the State, seeking:

• 1)That the absolute nullity, for reasons of legality, of resolution 64-2018 of 14:10 hours on March 21, 2018, issued by the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas), be declared;
• 2)That the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas) be ordered, in accordance with the provisions of the General Law of Public Administration, and regarding what corresponds to the powers of the institutions, not to interfere or intervene in SETENA regarding the retention of the environmental guarantee;
• 3)That the State be ordered to pay the procedural and personal costs that this action has incurred; in addition to the payment of the damages (daños) and losses (perjuicios) caused that derive from the illegitimate and abnormal conduct of the Administration, and which consist of: a) DAMAGES (DAÑOS): given that concession 7-86 was granted according to law and complied with all legal requirements to operate normally, and that it still had the right to request an extension of the term for five additional years, the material not sold is claimed, as of March 21, 2018 -the date resolution 064-2018 was issued-, at a rate of a minimum of 18,200 cubic meters of material per month. In addition to the non-sale of material to the company VAN OORD-BAM LIMITADA that is executing a contract with APM TERMINAL, through which the plaintiff company undertook to supply the amount of 41,400 tons of material for the port works being built in Limón, which are approximately 70,000 cubic meters. b) LOSSES (PERJUICIOS): based on Transitory Provision II of Decree 29,300-MINAE (Regulations to the Mining Code), the plaintiff company was still entitled to request an extension of the concession term for five additional years, ceasing to receive income from the sale of materials at a minimum rate of 18,200 cubic meters per month, at a minimum, which could eventually be counted from March 2018 -the date of the illegitimate and abnormal act- and until March 2023, when the extension of the concession term that was not granted and was dismissed without greater substantiation would have ended; in addition to the payment of a potential lawsuit for contractual breach by the company VAN OORD-BAM LIMITADA for not being able to supply the contracted materials. Furthermore, the payment of lost interest and the indexation of the sums awarded. The State responded in the negative and raised a lack of right defense. The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) participates as an interested third party. The Administrative and Civil Treasury Tribunal, Section VIII, composed of judges Jonatán Canales Hernández, Rosa María Cortés Morales, and Paulo André Alonso Soto, through judgment no. 41-2021 of 09 hours 15 minutes on April 19, 2021, ordered: “The lack of right defense is upheld, and the action of Empresa Rafael Herrera Limitada against the State is dismissed in all its aspects. The plaintiff is ordered to pay both costs in favor of the State, which will be estimated in the judgment enforcement stage. Regarding the participation of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), it is resolved without special pronouncement on costs.” Disagreeing with the decision, the plaintiff files a cassation appeal.

III.She raises two procedural grievances, which will be addressed jointly, given their connection. FIRST. She claims lack of reasoning in the judgment. She explains that the basis of the violation of her rights was the issuance of resolution no. 64-2018 of 14:10 hours on March 21, 2018, issued by the Directorate of Geology and Mines. She says that through this act, among other aspects, said Directorate rejected the request for an extension and readjustment of the validity term of the concession for the extraction of materials in the public domain riverbed of the Río Banano, case file no. 7-86; declared the extinction of the concession granted in that same administrative case file, arguing the maximum enjoyment authorized by current legislation; rejected the update of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) by SETENA as required by the Constitutional Chamber; required the plaintiff to submit a Technical Closure Report within a period of 45 business days; asked SETENA to withhold the environmental guarantee from the plaintiff; requested the intervention of the National Emergency Commission for preventive work for situations of imminent risk and mitigation of the Río Banano; and requested to inform the Constitutional Chamber that this Directorate no longer had the competence to supervise and authorize maintenance work on the riverbed, as the concession was not in force.

She points out that, against said administrative resolution, in this lawsuit, she specifically and expressly argued that she was not given the opportunity to defend herself in order to present arguments against the decision, which violated article 94 of the Mining Code. She emphasizes that, although in the lawsuit she punctually objected to some of the determinations contained in the aforementioned resolution, the main argument to support the claim for absolute nullity of said administrative act consisted of the claim for the suppression of the hearing (audiencia) provided for by the legislator in the cited precept, which produced a lack of defense due to a violation of due process. She notes that, as a consequence of this, in her lawsuit she claimed an infringement of articles 11, 39, and 41 of the Political Constitution. She reproaches that in none of the sections of the judgment did the Tribunal set out the legal reasons that justify the suppression of the prior hearing (audiencia previa) that -for a maximum period of up to 90 days- the Directorate of Geology and Mines had to grant before deciding.

She censures that, despite the Tribunal indicating that number 94 of the Mining Code was applicable to the case, it also did not argue why the omission to grant a hearing did not imply a breach of due process. She alleges that what was thus resolved makes it impossible for the plaintiff to know -and eventually technically challenge- the reasons that, in the Tribunal's opinion, empowered the Administration not to grant the legally required hearing and to justify the singular repeal of the content of the aforementioned norm for the specific case. SECOND. She claims inconsistency of the judgment. She reiterates that the Tribunal did not resolve the specific question based on which the absolute nullity of resolution 64-2018 of 14:10 hours on March 21, 2018, issued by the Directorate of Geology and Mines, was demanded. This, she asserts, implies an omission of pronouncement regarding the cause of action of the lawsuit.

She underlines that the Tribunal limited itself to indicating that the indicated resolution was not untimely because there was a prior Constitutional Chamber judgment, but it never analyzed the alleged violation of the plaintiff's right of defense for not granting her the prior hearing (audiencia previa) contemplated in articles 67 and 94 of the Mining Code.

IV.The cassation appellant is correct in her claims, as will now be explained. In her lawsuit, first section of the title "Legal Grounds" ("Fundamentos de Derecho"), the plaintiff expressly stated: “Resolution 64-2018 of 14:10 hours on March 21, 2018, issued by the Directorate of Geology and Mines, is in violation of the legal system, causing damage to our legal and economic sphere, for the reasons I set forth. FIRST: Article 94 of the Mining Code provides: Any question that arises or is brought forth in matters of permits or concessions, during their processing or on account of their exercise or extinction, on any matter that has not been submitted for the cognizance of another authority, shall be resolved by the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons, after a hearing (audiencia) is granted to the affected parties within a maximum period of ninety days, during which the Directorate may request evidence, order the proceedings it considers appropriate, and resolve the debated question.

The resolutions issued shall be subject to appeals for reconsideration, before the Directorate, and appeal before the Minister of Environment and Energy (...) At no time did the Directorate of Geology and Mines grant us the prior hearing dictated by article 94 of the Mining Code. It applies a criterion of the Legal Directorate of MINAE, without giving us the opportunity to present our arguments, transgressing article 94 of the Mining Code, articles 11, 39, and 41 of the Political Constitution. Resolution 64-2018 of 14:10 hours on March 21, 2018, having been issued untimely, forces us to cancel and breach material supply contracts - let us remember that the Directorate of Geology and Mines itself authorized us to commercialize the material obtained as a result of the riverbed maintenance -, we must now pay for permanent surveillance in the stockpile yard, in short, the sudden manner in violation of the right of defense and due process has caused us severe damages.” The Trial Court, in Considering VIII of the appealed judgment, entitled "Non-compliance by the Administration with the hearings of articles 67 and 94 of the Mining Code," stated: “The plaintiff says that as stated in mining case file 7-86, \"(...) the State granted in favor of the Company (...) a right of extraction (exploitation) of materials in the public domain riverbed.

We complied with all the technical, legal, and environmental requirements that were needed at that time. As mining legislation changed, the Company (...) adapted, whenever the legal system allowed it, complying with the requirements of the different authorities.\" It relates that since the Constitutional Chamber issued ruling 2010-2574 of February 5, 2010, the plaintiff has complied with the maintenance of the bed of the Río Banano, \"(...) following the technical instructions of the coordinating geologist for the area on behalf of the Directorate of Geology and Mines, especially and eventually from SETENA and the CNE, always under the coordination of the Directorate of Geology and Mines. I do not omit to indicate that since we have been concessionaires, we have maintained a geological regent and an environmental regent, just as the legislation requires.\" It reiterates that the maintenance work ordered by the mentioned ruling has been carried out, annual work reports have been submitted to said Directorate, the annual surface fee has been paid, the pertinent regency reports were submitted to SETENA, relating that on no occasion was the company’s attention called for doing things wrong, nor was article 67 of the Mining Code applied to them.

Resolution 64-2018 of 14:10 hours on March 21, 2018, issued by the General Directorate of Geology and Mines (hereinafter, \"DGM\"), is in violation of the legal system, causing damage to the plaintiff's legal and economic sphere. It cites article 94 of the Mining Code, pointing out that resolution 64-2018 DGGM rejected the extension request and declared the extinction of the concession, without granting the hearing (audiencia) provided for in that norm, leaving the party without the opportunity to present its arguments, also transgressing constitutional numbers 11, 39, and 41. It affirms that the mentioned resolution was issued untimely, forcing the cancellation and breach of material supply contracts (it being necessary to remember that the DGM had authorized them to commercialize the material obtained as a result of the riverbed maintenance), having to pay for permanent surveillance in the stockpile yard.- The Tribunal considers that the plaintiff is not correct in this questioning.

First, the questioned resolution is not untimely, because since 2010, the concessionaire company knew that to continue the exploitation it had to achieve the approval of an update to the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) and also knew that SETENA repeatedly rejected those studies.

Thus, one cannot claim ignorance of the express content of Article 17 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), which prohibits carrying out and continuing with any activity that may cause environmental damage.—Next, Article 67 of the Mining Code (CM) was not violated; it provides: "The exploitation concession (concesión de explotación) may be canceled if the holder fails to comply with the conditions stipulated in the granting resolution, in accordance with this law and its regulations, especially in the following cases:// a) If, as of the second year of validity, the concessionaire has not executed the works aimed at carrying out the exploitation, or if, during the term of the exploitation, the works have been suspended for six consecutive months without justified technical or economic reason.// b) If the reports referred to in Article 34 of this law have not been submitted.// c) If the taxes mentioned in Article 52 of this law have not been paid.// ch) If the legal and regulatory rules governing environmental pollution and the recovery of renewable natural resources have not been complied with.// d) The forfeiture (caducidad) will also occur in cases of non-compliance, by the concessionaire, with the obligations imposed by this law, when such sanction is not expressly provided for.// The Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons (Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos), after studying the case, shall notify the interested party and set a period not exceeding ninety days for them to comply with their obligations or provide justification.

The period shall begin to run from the day the interested party receives the notification. If the concession holder does not provide justification or does not comply with what was ordered within the set term, the Directorate shall bring the matter to the attention of the Ministry of Economy, Industry and Commerce (Ministerio de Economía, Industria y Comercio), which shall study the case and may suggest that the Directorate grant a new period, not exceeding three months. If this Ministry does not consider a new period appropriate or if the granted one has expired, the Directorate shall issue the corresponding cancellation resolution. This resolution shall be published in the Official Gazette 'La Gaceta' and, once final, the area shall be free of the respective mining right" (this is the text of the rule according to the SINALEVI website, as of today; however, as of the entry into force of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy No. 7152 of June 5, 1990, instead of the Ministry of Economy, Industry and Commerce, it shall be understood as the Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía)), because that rule is designed for the issue of forfeiture (caducidad) and in this case, what was declared was the denial of an extension of the concession's validity and its extinction (extinción) due to expiration of the term, which is a different hypothesis from the one already mentioned, with Article 94 of the aforementioned legal body being applicable, as we will see later.

In any case, it should be remembered that the plaintiff company has known since 2010 that, if it did not submit the duly approved update of the Environmental Impact Assessment (Estudio de Impacto Ambiental), it could lose its right: see that the ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) established that the situation of the Environmental Impact Assessment had to be resolved within a period of six months and that only by way of exception could the company continue extracting materials from the riverbed to prevent floods; it follows from this eight-year knowledge that the spirit of the rule was complied with and the rejection of the extension and the cessation of the concession was not untimely." The next mention made by the Tribunal of the rule invoked as violated by the plaintiff appears in Considerando IX "Incompetence of the DGM to declare the extinction of the concession," where it stated: "That rule is not violated because, according to it, the DGM is the competent body to resolve in the first instance, processing administrative procedures and issuing final acts, in everything related (processing or extinction) to mining concessions, this being the applicable rule (and not numeral 67).

Thus, with the aforementioned rule, the original and non-transferable jurisdiction (doctrine of Article 66 LGAP) belongs to the DGM, and the appellate body against its decisions is the office of the Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía), who also exhausts the administrative channel. Regarding the invoked regulatory rules, they do not apply to this case because there is an express legal rule in the CM that resolves the issue."

V.Continuation… As this Chamber notes, despite the fact that the Tribunal itself states that Article 94 of the Mining Code is applicable to the case, not numeral 67, the truth is that in none of the sections of the judgment did it address the analysis of the legal violation of due process (debido proceso) specifically alleged in the lawsuit, namely, the suppression of the prior hearing (audiencia previa) provided for in ordinal 94 ibid. It resolved other aspects provided for in that rule, such as the competence to declare the extinction of the concession, but not regarding the prior hearing. In Considerando VIII, the Tribunal indicated that the resolution of the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas), No. 64-2018 of March 21, 2018, was not untimely because since 2010, the plaintiff knew that to continue with the exploitation, it had to achieve the update of the Environmental Impact Assessment (Estudio de Impacto Ambiental) (studies that were being rejected by SETENA), and that, if it did not present it, it could lose its right.

However, those are substantive reasons that —eventually— could support the extinction of the concession as such, but in no way address or resolve the fundamental allegation of the lawsuit that is claimed to have been ignored in the judgment. The Tribunal did not outline any analysis on whether or not the hearing provided for in Article 94 of the Mining Code should have taken place, and, should it be detected that it was not granted, why that did not constitute any violation of the concessionaire's right to defense and due process (debido proceso). As the Civil and Administrative Contentious Appeals Chamber (Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) has specified on other occasions, incongruence: "(…) occurs when there is no connection between what is requested by the parties and what is ordered in the ruling. Basically due to a lack of connection between what is resolved in the operative part of the judgment, and the claims and defenses raised by the litigating parties, which are based precisely on the cause of action (causa de pedir) or the factual circumstances referred to by them in the various opportunities recognized by the legal system.

(…) In those processes —like this one— governed by the CPCA, the determination of congruence requires comparing the operative part with the claims and defenses (and their grounds) argued both in the lawsuit and the answer, as well as in the preliminary hearing and trial. The ex officio pronouncements that this legal body imposes on the judge must also be taken into account (for example, those contained in Article 122 ejusdem) (…) (Judgment No. 63-F-TC-2019 at 09 hours 20 minutes of May 16, 2019). Thus, as far as the specific case is concerned, as noted, the plaintiff sued for the annulment of the resolution of the Directorate of Geology and Mines No. 64-2018 of March 21, 2018 —among other reasons— because supposedly, prior to its issuance, it was not granted the prior hearing (audiencia previa) provided for in precept 94 of the Mining Code. However, the Tribunal did not resolve that allegation in the judgment.

This means that the panel of judges, regarding that aspect, disregarded the cause of action (causa de pedir) of the lawsuit, and, consequently, omitted to rule on said specific point submitted for debate, thus configuring the alleged vice of incongruence, due to non-observance of ordinal 119 of the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). It is noted, furthermore, that what happened translates into a vice of lack of reasoning (falta de fundamentación) of the judgment. In principle, this error arises when the motivation behind the ruling does not exist, or when its development is extremely confusing or contradictory, in such a way that it prevents clarity regarding the reasoning that led to the decision adopted in the operative part. Now, due to the way it was resolved in the judgment, a particular case of lack of reasoning (falta de motivación) is verified in the present matter, insofar as what is observed is an argumentation disconnected from the point to be resolved.

This is because, although in Considerando VIII, the title used suggests that the topic to be analyzed is the "Non-compliance by the Administration with the hearings of Articles 67 and 94 CM," the truth is that in that section, no reference is made whatsoever to the alleged omission to grant the hearing provided for in numeral 94 of the Mining Code; rather, the Tribunal focused on indicating that precept 67 ibid is not applicable to the sub judice and that the challenged resolution is not untimely for the aforementioned reasons. Thus, from what was resolved in the operative part of the appealed judgment, the lawsuit is deemed denied, and all the factual and legal grounds that served as its basis are implicitly rejected, when in reality, the concrete reasons why there was no violation whatsoever regarding the provisions of Article 94 of the Mining Code concerning the prior hearing to the concessionaire company are unknown.

This undoubtedly leaves the cassation plaintiff in a state of defenselessness (indefensión), who, not knowing the reasons for the rejection, lacks the elements of judgment to be able to challenge before this venue what was resolved on the matter. Consequently, it will be appropriate to uphold the grievances analyzed, with the consequences that will be stated.

VI.By virtue of the foregoing, it will be appropriate to declare the cassation appeal filed by the plaintiff admissible. The challenged judgment shall be quashed, and the oral and public trial shall be annulled. The matter shall be remanded to the Tribunal of origin, which, after reinstating the necessary procedures, must proceed to issue a new judgment, in accordance with the law (Article 150.1 of the CPCA). Due to the way it is resolved, it becomes unnecessary to address the analysis of the remaining substantive grievances raised in the appeal.

POR TANTO

The cassation appeal filed by the plaintiff company is declared admissible. The challenged judgment is quashed and the oral and public trial is annulled. Remand the matter to the Tribunal of origin, which, after reinstating the necessary procedures, must proceed to issue a new judgment, in accordance with the law. gcr Luis Guillermo Rivas Loaiciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Ignacio Jose Monge Dobles 1 Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Primera de la Corte Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Incongruencia Subtemas:

Causa de pedir.

Tema: Recurso de casación Subtemas:

Casación por razones procesales.

Tema: Debido proceso Subtemas:

Derecho de defensa.

Tema: Concesión Subtemas:

Minería.

Tema: Audiencia Subtemas:

Minería.

Análisis sobre los vicios de incongruencia (ver resolución 63-2019 del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo) y falta de motivación del fallo. En el presente proceso, la actora demandó la nulidad de una resolución de la Dirección de Geología y Minas -entre otros motivos- porque supuestamente previo al dictado, no se le confirió la audiencia previa contemplada en la norma 94 del Código de Minería. No obstante, el Tribunal no resolvió tal alegato en sentencia. Ello implica que desatendió la causa de pedir de la demanda y, en consecuencia, omitió resolver dicho punto sometido a debate, configurándose el vicio de incongruencia alegado, por inobservancia del ordinal 119 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Se advierte, además, lo sucedido se traduce en un vicio de falta de fundamentación del fallo, en la medida que lo apreciado por el juzgador es una argumentación desvinculada con el punto a resolver. Ello, coloca en estado de indefensión a la accionante casacionista, quien, al desconocer los motivos del rechazo, carece de elementos de juicio para poder impugnar ante esta sede lo resuelto sobre el particular (voto 1788-F-2024).

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Recurso de casación Subtemas:

Reenvío.

Se declara con lugar el recurso de casación formulado por la actora -por acaecer los vicios de incongruencia y falta de motivación del fallo-. Se casa la sentencia impugnada y se anula el juicio oral y público. Se reenvía el asunto al Tribunal de origen, quien, luego de reponer los trámites necesarios, debe dictar un nuevo fallo conforme a derecho (canon 150.1 Código Procesal Contencioso Administrativo) (voto 1788-F-2024).

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Res. 001788-F-S1-2024 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y nueve minutos del doce de diciembre de dos mil veinticuatro .

En el proceso de conocimiento promovido por EMPRESA CONSTRUCTORA RAFAEL HERRERA LIMITADA, representada por su apoderada generalísima sin límite de suma Julieta Herrera Rodríguez; contra el ESTADO, representado por la Procuradora Silvia Quesada Casares, la representante de la empresa actora formula recurso de casación contra la sentencia no. 41-2021 de las 09 horas 15 minutos del 19 de abril de 2021, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección VIII, integrada por los jueces Jonatán Canales Hernández, Rosa María Cortés Morales y Paulo André Alonso Soto. Figura como tercero interesado, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, representado por su apoderado especial judicial, el señor Pablo Esteban Rodríguez Fallas. Interviene, en su calidad de apoderada especial judicial de la actora, la señora Yasmín Herrera Mahomar.

Redacta el magistrado Zamora Campos

CONSIDERANDO

I.Según los hechos tenidos por probados en la sentencia impugnada, y no recurridos por la casacionista, el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, mediante resolución no. 371-89-MIRENEM de las 11 horas del 1 de diciembre de 1989, concedió una concesión de extracción de materiales en cauce de dominio público, específicamente del Río Banano, por el plazo de cinco años, a Empresa Constructora Rafael Herrera Limitada. El Registro Nacional Minero, dispuso tener por prorrogada dicha concesión por cinco años, venciéndose el plazo el 9 de octubre del 2000, con fundamento en el voto de la Sala Constitucional no. 3518-96 de las 16:54 horas del 10 de julio de 1996. La Dirección General de Minas, por resolución no. 824 de las 9 horas del 13 de febrero de 2004, dispuso: "De conformidad con el oficio DM-258-2004 del 12 de febrero del 2004 del señor Ministro, y artículo 97 del Código de Minería se procede a autorizar la tasa de extracción diario a un máximo de 700 metros cúbicos diarios en el cauce del Río Banano por parte de la empresa concesionaria (...) La presente medida es temporal hasta tanto esta Dirección defina la tasa de extracción autorizada una vez efectuado el levantamiento topográfico de la zona de concesión y se analice la documentación técnica pendiente para definir el plazo de la prórroga de vigencia de la concesión".

Mediante resolución no. 1392 de las 11 horas del 19 de diciembre de 2003, la DGM rechazó la solicitud de prórroga del plazo de vigencia de la concesión y, de conformidad con el artículo 67 del Código de Minería, elevó el asunto al Ministro del ramo. Mediante resolución no. 688 de las 10 horas del 10 de octubre de 2005, la DGM estableció el plazo de la prórroga otorgada por la Ministra de Ambiente y Energía, mediante resolución no. R-124-2002 de las 15 horas del 1 de marzo de 2002, según se indicó en el Resultando Vigésimo Cuarto, por cinco años, contados a partir del 15 de marzo de 2002, fecha en la cual fue notificada dicha resolución. Por resolución no. R-104-2006-MINAE de las 9 horas del 17 de marzo de 2006, el Ministro de Ambiente y Energía, declaró con lugar el recurso de apelación presentado contra la resolución no. 688 de las 10 horas del 10 de octubre de 2005, indicando que, de conformidad con el Reglamento del Código de Minería, la empresa tenía derecho a una prórroga por 10 años a partir del 15 de marzo de 2002, venciéndose el plazo el 15 de marzo de 2012.

Mediante voto no. 2010-2574 de las 13:29 horas del 5 de febrero de 2010, la Sala Constitucional dispuso la paralización inmediata de las labores de extracción de materiales en el cauce del río Banano, en la concesión de la empresa actora. Se dispuso además que la empresa debía realizar aquellos trabajos única y exclusivamente necesarios para el mantenimiento del cauce del citado afluente, bajo la supervisión de la DGM, la SETENA y la Comisión Nacional de Emergencias. Además ordenó a los jerarcas de esas dependencias dar cabal cumplimiento al oficio G-2004-0183 del 5 de febrero de 2004 de la Gerencia del AyA, exigiéndose que la concesionaria presentara una actualización del Estudio de Impacto Ambiental, con el fin de garantizar la sostenibilidad técnica para las generaciones actuales y futuras, y la cantidad de las aguas que extrae esa institución para el consumo humano de los habitantes de la provincia de Limón, debiéndose cumplir esas conductas dentro del plazo de seis meses.

La empresa concesionaria, mediante escrito fechado el 2 de noviembre de 2011, solicitó que se readecuara el plazo de vigencia de la concesión por un período de cinco años más, a partir del 15 de marzo de 2012 y "(...) además se establezca el derecho que posee mi representada a optar por una prórroga de hasta 10 años como lo establece el artículo 30 del Código de Minería y el decreto 29300-MINAE, al cual se acogió mi representada el 11 de octubre del 2001 (...)". La Unidad de Gestión Ambiental del Recurso Hídrico del AyA realizó un Informe Técnico del Acuífero La Bomba, en el mes de marzo de 2016. Dicho documento fue realizado por un equipo multidisciplinario de especialistas de dicha entidad, en los campos ambiental, recursos hídricos, jurídico y operativo. En dicho estudio se llegó entre otras conclusiones a las siguientes: La cuenca del Río Banano tiene importancia estratégica y vital para garantizar el agua para consumo humano de la ciudad portuaria de Limón y poblaciones vecinas, siendo utilizado esas aguas desde 1908 (puntos 1 y 2).

Dicha cuenca es carácter estratégico para el abastecimiento de la población futuro (puntos 4 y 6). Luego textualmente en lo que es de interés se manifestó: "16. De acuerdo con las condiciones hidrogeomorfológicas, asociadas al patrón de drenaje de dicha sección del cauce (Figura 6), de tipo trenzado, presenta las condiciones hidráulicas y geomorfológicas idóneas para la depositación del material de fondo, las cuales han sido aprovechadas por la Empresa Feluco Herrera S.A. para la extracción de material aluvional.// 17. Se pudo observar y comprobar en el campo, la existencia de un proceso de modificación del comportamiento hidrogeomorfológico del Río Banano (sustitución y eliminación del material aluvional y afloramiento de la formación Río Banano) en la sección definida 400 metros hacia aguas arriba del Puente del ferrocarril, hasta la confluencia de la Quebrada Mountain Cow con el Río Banano (Figura 25 y 26); esto como resultado de un proceso de sobreexplotación de materiales aluvionales, desarrollado por la empresa Feluco Herrera S.A., única concesionaria en esa sección de la cuenca.// 18.

A partir del análisis efectuado a través de 12 años de registro del comportamiento de los niveles dinámicos de los pozos de La Bomba, se ha comprobado que existe un descenso en la producción de los mismos. Se considera que la causa de esta afectación está directamente asociada con la extracción de materiales por parte de la empresa Feluco Herrera S.A. bajo el número de concesión N° 7-86. Dicha actividad y sus obras de mantenimiento en el cauce ordenados mediante el Voto 2010-011150.// 19. El no cumplimiento de las indicaciones expresadas en el oficio G-2004-0183, emitidas por la Gerencia General del AyA en Febrero del 2004, con relación a la necesidad de realizar un estudio de impacto ambiental exhaustivo, previo, a cualquier tipo de explotación de materiales en cauce de dominio público; ha provocado un desequilibrio hidrogeomorfológico en la sección estudiada, según quedó demostrado en este documento.

(...) 21. En los últimos 30 años, la única concesión minera aprobada por la Dirección de Geología y Minas del MINAE, en la cuenca del Río Banano, corresponde a la concesión N° 7-86, de la empresa Feluco Herrera S.A., misma que se ubica dentro de los límites de la Zona de Reserva de Aguas Subterráneas del acuífero La Bomba, no consta el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados el cumplimiento de los requisitos legales y técnico-ambientales necesarios exigidos por la legislación costarricense (...) 30. Las obras de mantenimiento del cauce han sobrepasado negativamente todos los parámetros, que ponían límites a las actividades de explotación, establecidas en la Concesión N° 7-86. Por lo anterior, se ha dado un daño de difícil reparación, sobre las fuentes de abastecimiento de agua potable de la Ciudad de Limón, manteniendo un riesgo los intereses institucionales y exponiéndolo ante una eventual contaminación por derrame de hidrocarburos y que afecte el Campo de Pozos de la Bomba".

El Registro Nacional Minero de la DGM, dispuso suspender el plazo de la concesión a partir del 31 de enero de 2012, ordenando darle seguimiento a lo dispuesto por la Sala Constitucional, respecto a darle mantenimiento al cauce siguiendo las condiciones técnicas de la resolución no. 337 del 10 de mayo del 2010. Esa resolución fue notificada a la actora el 24 de abril siguiente. La Secretaría General de la SETENA, por oficio SETENA-SG-225-2018 del 16 de febrero de 2018, dirigido al Registro Nacional Minero, aclaró que: i) la solicitud de viabilidad ambiental nunca fue aprobada, según actos no. 1764-2017-SETENA de las 14 horas del 7 de setiembre de 2017 de esa misma Secretaría, confirmado por el Ministro de Ambiente, no. R-345-2017-MINAE de las 14:40 horas del 10 de octubre de 2017, dándose por agotada la vía administrativa; ii) que lo único autorizado en el proyecto era la extracción exclusivamente necesaria para evitar inundaciones y mantener el cauce, según lo dispuesto en el voto no. 2574-2010 de la Sala Constitucional; iii) que a la fecha no se ha cumplido por la concesionaria, con la orden de la Sala Constitucional antes mencionada. La DGM, en resolución no. 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo de 2018, dispuso:

• 1)Rechazar la solicitud de prórroga y readecuación de plazo de la concesión;
• 2)Declaró extinta la concesión por dos razones: se dio el disfrute de los plazos máximos que establece la legislación minera vigente y se rechazó la actualización del Estudio de Impacto Ambiental por parte de SETENA, que fue dispuesta por la Sala Constitucional en su voto 2574-2010;
• 3)Previno a la aquí actora presentar un informe de cierre técnico, en el plazo de 45 días contados a partir de la firmeza de esa resolución;
• 4)Comunicó a la SETENA que el monto de la garantía ambiental retenido a la empresa concesionaria, debe ser retenido hasta que se notifique la aprobación del Informe de Cierre Técnico;
• 5)Comunicó a la CNE, a efecto de que se sirva intervenir, realizando las labores preventivas de riesgo inminente y mitigación del río Banano;
• 6)Comunicarle a la Sala Constitucional que la DGM no posee competencia de autorizar y supervisar labores de mantenimiento de un cauce de dominio público, en ausencia de una concesión minera vigente;
• 7)Comunicarle al AyA para que lo que corresponde en ejercicio de sus competencias;
• 8)Firme esta presente resolución, dispuso remitir el asunto al Departamento de Topografía para que libere el área concesionada del Catastro Minero. Ese acto tiene los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos de carácter esencial: 1) Que se han sobrepasado los plazos máximos de concesión (10 años prorrogables hasta otros 5 años), previsto en el artículo 36 CM (página 22). Invoca el dictamen de la Procuraduría General de la República, C-199-94, a partir del cual se estima que el plazo de la norma legal (numeral 36 CM), prevalece tratándose de concesiones en cauces de dominio público, al plazo de la norma reglamentaria (artículo 21 del Reglamento al CM -Decreto Ejecutivo 28900-). Lo anterior en aplicación del principio de jerarquía normativa (página 24); 2) Que si bien por resolución no. 435 del 24 de abril de 2012, se había suspendido el plazo de la concesión a partir del 31 de enero de 2012, también es cierto que la concesionaria siguió dando mantenimiento al cauce, extrayendo materiales y obtenido beneficios económicos hasta la actualidad, presentando incluso un cuadro de tasas de extracción por año: Dice que a pesar que formalmente falta aproximadamente un mes y medio del plazo de la concesión, en realidad se ha disfrutado de la concesión por varios años más, siendo los beneficios muy superiores a cualquier daño a sus intereses económicos (páginas 22-23);
• 4)Relata que la Actualización del Estudio de Impacto Ambiental, presentado por la aquí actora, fue rechazado varias veces por la SETENA: la primera vez, por resolución 2304-2010 de las 8:15 horas del 28 de setiembre de 2010; en la segunda ocasión, por resolución 2707-2011 de las 9:05 horas del 2 de noviembre de 2011; la tercera vez, por resolución 1895-2016 de las 10:40 horas del 12 de octubre de 2016; ese último acto quedó firme en sede administrativo (página 26);
• 5)Considera que no es razonable mantener la suspensión de forma indefinida, como se ha dado en este caso, habida cuenta que la condición para renovar la concesión, como lo era presentar el Estudio de Impacto Ambiental actualizado, nunca se pudo cumplir, a pesar que la SETENA dio múltiples oportunidades para cumplir, no provocándose ningún estado de indefensión (página 29);
• 6)Estima que la DGM no es competente para supervisar labores de mantenimiento sobre el cauce, ni realizar actividades preventivas de riesgo inminente y de respuesta a situaciones de emergencia (página 29). Esta resolución se notificó a la sociedad actora en fecha 23 de marzo de 2018. Que la UEN de Gestión Ambiental del AyA por medio de oficio UEN-GA-2021-00559 del 12 de marzo del 2021, realizó un estudio interdisciplinario realizado por varios profesionales de dicha institución para actualizar el Informe Técnico Acuífero de marzo del 2016, que ya fue reseñado. Con relación a la situación descrita en ese último informe, se concluyó en lo que es atinente para la resolución de este caso: "5) A partir del cierre técnico de la concesión de extracción de materiales en el cauce de dominio público río Banano, mediante resolución DGM-RNM-0175-2018 del 23 de marzo del 2018, se determinó mediante los gráficos como los niveles dinámicos de los pozos 1, 3, 4 y 5 presentan una leve recuperación del nivel de agua subterránea (más somero), aun manteniendo su caudal de extracción. Al realizar el análisis de fotografías área, es posible observar como en el 2005 el río Banano se presentaba localizado más hacia el norte del área y por ende más cerca del campo de pozos La Bomba, por su parte se observa como para el 2017 el río fue encauzado, removiendo el material aluvial y con esto modificando la dinámica fluvial natural del río; como consecuencia en la actualidad 2020-2021, el río no ha recuperado la condición mostrada en el 2005, como tampoco la recuperación total de los niveles del agua subterránea de los pozo (...)".

II.Empresa Constructora Rafael Herrera Limitada demandó al Estado pretendiendo:

• 1)Se declare la nulidad absoluta, por razones de legalidad, de la resolución 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo de 2018, dictada por la Dirección de Geología y Minas;
• 2)Se ordene a la Dirección de Geología y Minas, de conformidad con las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, y en lo que corresponde a las competencias de las instituciones, no interferir ni intervenir en SETENA en lo que respecta a la retención de la garantía ambiental;
• 3)Se condene al Estado al pago de las costas procesales y personales que ha irrogado esta acción; además del pago de los daños y perjuicios ocasionados que derivan del actuar ilegítimo y anormal de la Administración, y que consisten en: a) DAÑOS: siendo que la concesión 7-86 fue otorgada conforme a derecho y cumplía con todos los requisitos de ley para operar en forma normal, y que aún tenía el derecho de solicitar una prórroga del plazo por cinco años adicionales, se reclama el material dejado de vender, a partir del 21 de marzo de 2018 -fecha de dictado de la resolución 064-2018-, a razón de 18.200 metros cúbicos de material por mes, mínimo. Además de la no venta de material a la empresa VAN OORD-BAM LIMITADA que está ejecutando un contrato con APM TERMINAL, mediante el cual la empresa actora se comprometía a suministrar la cantidad de 41.400 toneladas de material para la obra portuaria que se está construyendo en Limón, y que son aproximadamente 70.000 metros cúbicos. b) PERJUICIOS: con fundamento en el Transitorio II del Decreto 29.300-MINAE (Reglamento al Código de Minería), a la empresa actora todavía le asistía el derecho de solicitar una prórroga del plazo de la concesión por cinco años adicionales, dejando de percibir ingresos por la venta de materiales a razón de 18.200 metros cúbicos mínimo por mes, como mínimo, que eventualmente se podrían contabilizar desde marzo de 2018 -fecha del acto ilegitimo y anormal- y hasta marzo de 2023, cuando finalizaría la prórroga del plazo de la concesión que no se otorgó y se desechó sin mayor fundamentación; además del pago de una eventual demanda por incumplimiento contractual de parte de la empresa VAN OORD-BAM LIMITADA por no poder suministrar los materiales contratados. Además, el pago de los intereses dejados de percibir y la indexación de las sumas otorgadas. El Estado contestó negativamente y opuso excepción de falta de derecho. El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados participa como tercero interesado. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección VIII, integrada por los jueces Jonatán Canales Hernández, Rosa María Cortés Morales y Paulo André Alonso Soto, mediante sentencia no. 41-2021 de las 09 horas 15 minutos del 19 de abril de 2021, dispuso: “Se acoge la excepción de falta de derecho y se declara sin lugar en todos sus extremos la acción de Empresa Rafael Herrera Limitada contra el Estado. Se condena a la actora al pago de ambas costas a favor del Estado, las cuales se estimarán en etapa de ejecución de sentencia. En cuanto a la participación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, se resuelve sin especial pronunciamiento sobre costas”. Inconforme con lo resuelto, la actora plantea recurso de casación.

III.Formula dos agravios procesales, los cuales serán abordados conjuntamente, dada su conexidad. PRIMERO. Acusa falta de motivación de la sentencia. Explica, la base de la violación de sus derechos fue la emisión de la resolución no. 64-2018 de 14:10 horas del 21 de marzo de 2018, emitida por la Dirección de Geología y Minas. Dice, por medio de ese acto, entre otros aspectos, dicha Dirección, rechazó la solicitud de prórroga y de readecuación del plazo de la vigencia de la concesión de extracción de materiales en cauce de dominio público sobre el Río Banano, expediente no. 7-86; declaró la extinción de la concesión otorgada en ese mismo expediente administrativo argumentando el disfrute máximo que autoriza la legislación vigente; rechazó la actualización del Estudio de Impacto Ambiental por parte de la SETENA requerido por la Sala Constitucional; se le requirió a la actora un Informe de Cierre Técnico dentro del plazo de 45 días hábiles; se le solicitó a la SETENA la retención de la garantía ambiental de la actora; se requirió la intervención por parte de la Comisión Nacional de Emergencias para labores preventivas de situaciones de riesgo inminente y de mitigación del Río Banano; y se requirió informar a la Sala Constitucional que esa Dirección ya no contaba con competencia para supervisar y autorizar labores de mantenimiento sobre el cauce del Rio, al no estar vigente la concesión.

Señala, contra dicha resolución administrativa, en la presente demanda, concreta y expresamente argumentó que no le fue brindada la oportunidad de defensa a efectos de presentar alegatos en contra de lo resuelto, lo cual violentó el artículo 94 del Código de Minería. Enfatiza, si bien en la demanda objetó de manera puntual algunas de las determinaciones contenidas en la resolución antes citada, el alegato principal para fundamentar la pretensión de nulidad absoluta de dicho acto administrativo consistió en el reclamo por la supresión de la audiencia prevista por el legislador en el precepto citado, lo cual le produjo indefensión por violación al debido proceso. Apunta, como consecuencia de ello, en su demanda acusó infracción de los artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política. Reprocha, en ninguno de los apartados de la sentencia, el Tribunal esgrimió las razones jurídicas que justifican la supresión de la audiencia previa que -por un plazo máximo de hasta 90 días- debía brindar la Dirección de Geología y Minas antes de resolver.

Censura, pese a que el Tribunal indicó que el numeral 94 del Código de Minería resultaba aplicable a la especie, tampoco argumentó por qué la omisión de brindar audiencia no implicó un quebranto del debido proceso. Aduce, lo así resuelto imposibilita a la actora conocer -y eventualmente impugnar técnicamente- los motivos que, en criterio del Tribunal, facultaban a la Administración para no conferir la audiencia de ley y para justificar la derogatoria singular del contenido de la norma supra citada al caso concreto. SEGUNDO. Alega incongruencia del fallo. Reitera, el Tribunal no resolvió el cuestionamiento concreto con base en el cual se demandó la nulidad absoluta de la resolución 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo de 2018, dictada por la Dirección de Geología y Minas. Ello, sostiene, implica una omisión de pronunciamiento respecto de la causa de pedir de la demanda. Subraya, el Tribunal se limitó a indicar que la resolución indicada no fue intempestiva porque existía una sentencia previa de Sala Constitucional, pero nunca analizó la aducida violación del derecho de defensa de la actora por no concedérsele la audiencia previa contemplada en los artículos 67 y 94 del Código de Minería.

IV.Lleva razón la casacionista en sus reclamos, según se pasa a explicar. En su demanda, acápite primero del título “Fundamentos de Derecho”, la actora expresamente señaló: “La resolución 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo del 2018, dictada por la Dirección de Geología y Minas, es violatoria del ordenamiento jurídico, causándonos un daño en nuestra esfera jurídica y económica, por las razones que expongo. PRIMERO: El artículo 94 del Código de Minería dispone: Cualquier cuestión que se suscite o promueva en materia de permisos o concesiones, durante su tramitación o con motivo de su ejercicio o extinción, sobre cualquier asunto que no haya sido entregado para conocimiento de otra autoridad, será resuelta por la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, previa audiencia que se conceda a los afectados en un plazo máximo de noventa dias, durante el cual la Dirección podrá solicitar las pruebas, ordenar las diligencias que considere convenientes y resolver la cuestión debatida.

Contra las resoluciones que se dicten procederán los recursos de revocatoria, ante la Dirección y de apelación ante el Ministro de Ambiente y Energía (…) En ningún momento la Dirección de Geología y Minas nos otorgó la audiencia previa que dicta el artículo 94 del Código de Minería. Aplica un criterio de la Dirección Jurídica del MINAE, sin darnos oportunidad de presentar nuestros alegatos, transgrediendo el artículo 94 del Código de Minería, artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política. La resolución 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo del 2018, al ser dictada en forma intempestiva, nos obliga a cancelar e incumplir contratos de abastecimiento de materiales -recordemos que la propia Dirección de Geología y Minas, nos autorizó comercializar el material que se obtenía producto del mantenimiento del cauce-, debemos de pagar ya una vigilancia permanente en el patio de acopio, en fin, la forma repentina y violatoria del derecho de defensa y debido proceso, nos ha causado daños severos”.

El Tribunal de instancia, en el Considerando VIII de la sentencia recurrida, titulado “Incumplimiento de la Administración de las audiencias de los artículos 67 y 94 CM”, señaló: “Dice la parte actora que según consta en el expediente minero 7-86, "(...) el Estado otorgó a favor de la Empresa (...) un derecho de extracción (explotación) de materiales en el cauce de dominio público. Cumplimos con todos los requisitos técnicos, legales y ambientales que en ese momento se requerían. Conforme fue cambiando la legislación minera, la Empresa (...) se fue adecuando, siempre que el ordenamiento jurídico lo permitió, cumpliendo con los requerimientos de la distintas autoridades". Relata que desde que la Sala Constitucional emitió el voto 2010-2574 del 5 de febrero del 2010, la actora ha cumplido con el mantenimiento al cauce del río Banano, "(...) siguiendo las instrucciones técnicas del geólogo coordinador de la zona por parte de la Dirección de Geología y Minas, especialmente y eventualmente de SETENA y de la CNE, siempre bajo la coordinación de la Dirección de Geología y Minas.

No omito indicar que desde que somos concesionarios, hemos mantenido a un regente geológico y un regente ambiental, tal como lo pide la legislación". Reitera que se han venido realizando las labores de mantenimiento ordenadas por el voto mencionado, presentándose los informes anuales de labores a dicha Dirección, se pagó el canon anual de superficie, presentándose los informes regenciales pertinentes a la SETENA, relatando que en ninguna ocasión se le llamó la atención a la empresa por estar haciendo mal las cosas, ni se les aplicó el artículo 67 CM. La resolución 64-2018 de las 14:10 horas del 21 de marzo del 2018, dictada por la Dirección General de Geología y Minas (en adelante, "DGM"), es violatoria del ordenamiento jurídico, causándose un daño a la esfera jurídica y económica de la actora. Cita el artículo 94 CM señalando que la resolución 64-2018 DGGM rechazó la solicitud de prórroga y declaró la extinción de la concesión, sin dar la audiencia prevista en esa norma, dejándose a la parte sin oportunidad de presentar sus alegatos, transgrediendo también los numerales 11, 39 y 41 constitucionales.

Afirma que la resolución mencionada fue dictada de forma intempestiva, obligándose a cancelar e incumplir contratos de abastecimiento de materiales (debiéndose recordar que la DGM los había autorizado a comercializar el material que se obtenía producto del mantenimiento del cauce), debiéndose pagar una vigilancia permanente en el patio de acopio.- Estima el Tribunal que con este cuestionamiento no lleva razón la parte actora. Primero, la resolución cuestionada no es intempestiva, porque desde el año 2010, la empresa concesionaria sabía que para continuar con la explotación debía lograr la aprobación de una actualización del Estudio de Impacto Ambiental y también sabía que la SETENA en reiteradas oportunidades le rechazó esos estudios. Así, no se puede alegar desconocimiento del contenido expreso del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que impide realizar y continuar con cualquier actividad que pueda provocar daño ambiental.- Luego, no se violentó el artículo 67 CM, que dispone "La concesión de explotación podrá ser cancelada, si el titular no cumple con las condiciones estipuladas en la resolución de otorgamiento, de acuerdo con esta ley y su reglamento, en especial en los siguientes casos:// a) Si a partir del segundo año de vigencia el concesionario no hubiera ejecutado los trabajos tendientes a realizar la explotación, o si en el curso de la vigencia de la explotación se hubieren suspendido los trabajos durante seis meses consecutivos, sin razón técnica o económica justificada.// b) Si no se hubieran presentado los informes a los cuales se hace referencia en el artículo 34 de esta ley.// c) Si no se hubieran pagado los impuestos mencionados en el artículo 52 de esta ley.// ch) Si no se hubiesen cumplido las normas legales y reglamentarias que regulan la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables.// d) La caducidad se producirá, igualmente, en los casos de incumplimiento, por parte del concesionario, de las obligaciones que le impone esta ley, cuando no estuviere expresamente prevista esa sanción.// La Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, después del estudio del caso, mediante notificación dará aviso al interesado y le fijará un plazo no mayor de noventa días, para que cumpla con sus obligaciones o se justifique.

El plazo comenzará a correr desde el día en que el interesado reciba la notificación. Si el titular de la concesión no se justificare o no cumpliere con lo ordenado dentro del término que se fije, la Dirección llevará el asunto a conocimiento del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, el cual estudiará el caso y podrá sugerir que la Dirección conceda un nuevo plazo, que no será mayor de tres meses. Si este Ministerio no considerare procedente un nuevo plazo o si hubiere finalizado el concedido, la Dirección dictará la resolución de cancelación correspondiente. Esta resolución se publicará en el Diario Oficial "La Gaceta" y, una vez firme, la zona quedará libre del derecho minero respectivo" (este es el texto de la norma según la página de SINALEVI, el día de hoy, no obstante lo cual a partir de la vigencia de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía N° 7152 de 5 de junio de 1990, en lugar de Ministerio de Economía, Industria y Comercio debe entenderse, Ministro de Ambiente y Energía), porque esa norma está pensada para el tema de la caducidad y en este caso lo que se declaró fue el rechazo de una prórroga en la vigencia de la concesión y la extinción por vencimiento del plazo, que es una hipótesis distinta a la ya mencionada, siendo como veremos más adelante, aplicable el artículo 94 del cuerpo legal ya mencionado.

En todo caso cabe recordar que la sociedad actora desde el año 2010 sabía que si no presentaba la actualización del Estudio de Impacto Ambiental debidamente aprobada, podía perder su derecho: véase que la resolución de la Sala Constitucional establecía que la situación del Estudio de Impacto Ambiental, debía ser resuelta en el período de seis meses y que solo por vía de excepción, la empresa podría seguir extrayendo materiales del cauce para evitar inundaciones, derivándose de ese conocimiento de ocho años, que se cumplió con el espíritu de la norma y el rechazo de la prórroga y el cese de la concesión no fue intempestivo”. La siguiente mención que realiza el Tribunal de la norma que se invoca violentada por la actora, aparece en el Considerando IX “Incompetencia de la DGM para declarar la extinción de la concesión”, donde indicó: “No se vulnera esa norma porque según ésta, la DGM es la competente para resolver en primera instancia, tramitando los procedimientos administrativos y emitiendo los actos finales, en todo lo referente (tramitación o extinción) en materia de concesiones mineras, siendo esta norma la aplicable (y no el numeral 67).

De esta forma, con la norma mencionada, la competencia originaria e instransferible (doctrina del artículo 66 LGAP), es de la DGM, siendo el órgano de alzada contra lo que ella resuelva, el despacho del Ministro de Ambiente y Energía, quien además agota la vía administrativa. En cuanto a las normas reglamentarias invocadas, no son de aplicación a este caso porque hay norma legal expresa en el CM que resuelve el tema”.

V.Continuación… Según advierte esta Sala, pese a que el propio Tribunal afirma que el artículo 94 del Código de Minería resulta aplicable a la especie, no así el numeral 67, lo cierto es que en ninguno de los acápites de la sentencia se avocó a analizar la infracción legal al debido proceso alegada puntualmente en la demanda, sea la supresión de la audiencia previa contemplada en el ordinal 94 ibídem. Resolvió otros aspectos previstos en esa norma, como lo es la competencia para declarar la extinción de la concesión, pero no lo relativo a la audiencia previa. En el Considerando VIII, el Tribunal indicó que la resolución de la Dirección de Geología y Minas, no. 64-2018 del 21 de marzo de 2018, no resultaba intempestiva porque desde el año 2010 la actora sabía que para continuar con la explotación debía lograr la actualización del Estudio de Impacto Ambiental (estudios que le venían siendo rechazados por SETENA) y que, si no lo presentaba, podía perder su derecho.

No obstante, tales son razones de fondo que -eventualmente- podrían sustentar la extinción de la concesión como tal, pero de ningún modo atienden, ni resuelven, el alegato fundamental de la demanda que se acusa ignorado en sentencia. El Tribunal no esbozó ningún análisis sobre si procedía o no la audiencia prevista en el artículo 94 del Código de Minería, y, en caso de detectarse que no se otorgó, por qué ello no configuró violación alguna al derecho de defensa y debido proceso de la concesionaria. Según lo ha precisado el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en otras oportunidades, la incongruencia: “(…) acontece cuando no existe relación entre lo pedido por las partes y lo dispuesto en el fallo. Básicamente por falta de conexidad entre lo resuelto en la parte dispositiva de la sentencia, y las pretensiones y excepciones opuestas por las partes en litigio, las cuales tienen fundamento precisamente en la causa de pedir o las circunstancias fácticas por ellos referidos en las diversas oportunidades que les reconoce el ordenamiento jurídico.

(…) En aquellos procesos –como éste- regidos por el CPCA, la determinación de la congruencia requiere se confronte la parte dispositiva con las pretensiones y excepciones (y sus fundamentos) esgrimidas tanto en la demanda y en la contestación, como en la audiencia preliminar y el juicio. También ha de tenerse en cuenta los pronunciamientos oficiosos que ese cuerpo legal impone al juzgador (verbigracia los contenidos en el artículo 122 ejúsdem) (…) (Sentencia no. 63-F-TC-2019 de las 09 horas 20 minutos del 16 de mayo de 2019). Así, en lo que al caso concreto interesa, según se apuntó, la actora demandó la nulidad de la resolución de la Dirección de Geología y Minas no. 64-2018 del 21 de marzo de 2018 –entre otros motivos- porque supuestamente previo al dictado no se le confirió la audiencia previa contemplada en el precepto 94 del Código de Minería. No obstante, el Tribunal no resolvió tal alegato en sentencia.

Ello implica que el colegio de jueces, en cuanto a ese aspecto, desatendió la causa de pedir de la demanda, y, en consecuencia, omitió resolver sobre dicho punto concreto sometido a debate, configurándose así el vicio de incongruencia alegado, por inobservancia del ordinal 119 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Se advierte, además, lo sucedido se traduce en un vicio de falta de fundamentación del fallo. En tesis de principio, este equívoco surge cuando la motivación del fallo no existe, o bien, por cuanto su desarrollo resulta en extremo confuso o contradictorio, de forma tal que impide tener claridad en cuanto a los razonamientos que derivaron en la decisión adoptada en la parte dispositiva. Ahora bien, por la forma como se resolvió en sentencia, en la especie se verifica un supuesto particular de falta de motivación, en la medida que lo apreciado es una argumentación desvinculada con el punto a resolver.

Ello por cuanto, si bien en el Considerando VIII, por el título utilizado se sugiere que el tema por analizar es el “Incumplimiento de la Administración de las audiencias de los artículos 67 y 94 CM”, lo cierto es que en dicho apartado no se hace referencia alguna a la aducida omisión de conferir la audiencia prevista en el numeral 94 del Código de Minería, sino que el Tribunal se centró en indicar que el precepto 67 ibídem no es aplicable al subjúdice y que la resolución impugnada no es intempestiva por las razones supra mencionadas. Así, a partir de lo resuelto en la parte dispositiva de la sentencia recurrida, la demanda se tiene por denegada, e implícitamente rechazados todos los fundamentos fácticos y jurídicos que le sirvieron de base, cuando en realidad no se conocen las razones concretas por las cuales no existió infracción alguna respecto de lo dispuesto en el artículo 94 del Código de Minería acerca de la audiencia previa a la empresa concesionaria.

Ello, sin duda, coloca en estado de indefensión a la actora casacionista, quien, al desconocer los motivos del rechazo, carece de elementos de juicio para poder impugnar ante esta sede lo resuelto sobre el particular. Por consiguiente, procederá acoger los agravios analizados, con las consecuencias que se dirán.

VI.En mérito de lo expuesto, procederá declarar con lugar el recurso de casación formulado por la actora. Se casará la sentencia impugnada, y se anulará el juicio oral y público. Se reenviará el asunto al Tribunal de origen, quien, luego de reponer los trámites necesarios, deberá proceder al dictado de un nuevo fallo, conforme a derecho (artículo 150.1 del CPCA). Por la forma como se resuelve, deviene innecesario avocarse al análisis del resto de agravios sustantivos planteados en el recurso.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso de casación formulado por la empresa actora. Se casa la sentencia impugnada y se anula el juicio oral y público. Reenvíese el asunto al Tribunal de origen, quien, luego de reponer los trámites necesarios, deberá proceder al dictado de un nuevo fallo, conforme a derecho. gcr Luis Guillermo Rivas Loaiciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Ignacio Jose Monge Dobles 1 Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.