Preventive and Precautionary Principles in Environmental MattersPrincipio preventivo y precautorio en materia ambiental

PREVENTIVE AND PRECAUTIONARY PRINCIPLES "(…) III.- ON THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES IN ENVIRONMENTAL MATTERS.

Regarding the preventive and precautionary principles, in judgment no. 2021024807 of 9:20 a.m. on November 5, 2021, this Chamber specified:

"In this line of thought, specialized doctrine has indicated that the preventive principle demands that, when there is certainty of possible damage to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when there are clearly defined and identified risks, at least as probable; likewise, such principle proves useful when there are no technical reports or administrative permits that guarantee the sustainability of an activity, but there are sufficient elements to foresee eventual negative impacts. On the other hand, the precautionary principle indicates that, when there is danger of serious and irreversible damage, the lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation. From the foregoing, it is noted that the principle stems from a reasonable scientific uncertainty together with the threat of serious and irreversible environmental damage.

In general terms, a relevant difference between the preventive principle and the precautionary principle lies in the level of knowledge and certainty of the risks that an activity or work may cause. While in the former such certainty exists, in the latter what is observed is a state of doubt resulting from scientific information or technical studies (…)" (the boldface was supplied).

Precisely, the precautionary principle must be understood as set forth in principle XV of the Rio Declaration on the Environment and Development: "Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation". That is, it is not about the requirement of having scientific studies to arrive at 'full certainty' of the innocuousness of an activity with respect to the environment (as a matter of principle, total security is hardly attainable), but, rather, that even if the danger of serious or irreversible damage to the environment is not entirely assured, such uncertainty shall never justify nor excuse postponing the execution of effective measures to prevent environmental degradation. In this regard, it should be noted, on the one hand, that this is not just any type of threat—it must plausibly involve a serious danger—and, on the other, that the measure demands effective and efficient use of the resources employed.

In the sense set forth, even though the precautionary principle is linked to a certain level of scientific uncertainty, this does not imply that it can be used unrestrictedly with the argument that any activity could generate damage to the environment—which would denature its raison d'être—but rather it is necessary to have a certain degree of identification of the dangers of serious or irreversible damage that could be generated, whose determination varies according to the particularities of the specific case. Thus, when facing a situation that requires the application of the precautionary principle, public entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application that reasonably entails a serious risk; they are even obligated to suspend activities that are being carried out. In parallel, they must efficiently and effectively adopt all measures required for the preservation of a healthy and ecologically balanced environment.

The referenced principle is likewise contained in a hard law legal source, since principle 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change—ratified by Costa Rica through Law No. 7414 of June 13, 1994, and by all OAS member states—establishes:

"3. The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to deal with climate change should be cost-effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost. To that end, such policies and measures should take into account different socio-economic contexts, be comprehensive, cover all relevant sources, sinks and reservoirs of greenhouse gases and comprise all economic sectors. Efforts to address climate change may be carried out in cooperation among interested Parties" (the highlighting was added).

The precautionary principle is also provided for in the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, which is ratified by 32 OAS Member States, among them, Costa Rica—see Law No. 8538 of August 23, 2006— in which it reads:

"ARTICLE 1 Objective Mindful of the precautionary principle enshrined in principle 15 of the Rio Declaration on the Environment and Development, the objective of this Convention is to protect human health and the environment from persistent organic pollutants (…)".

Likewise, such a principle is contemplated in the Convention on Biological Diversity ratified by 34 OAS Member States, including Costa Rica, through Law No. 7416 of June 30, 1994, in whose preamble it is established: "(…) Noting that it is vital to anticipate, prevent, and attack at the source the causes of reduction or loss of biological diversity. Noting also that where there is a threat of significant reduction or loss of biological diversity, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for deferring measures to avoid or minimize such threat (…)".

In keeping with the referenced regulations in force in the country, the Inter-American Court of Human Rights also referred to the precautionary principle in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017:

"180. (…) Therefore, this Court understands that, States must act in accordance with the precautionary principle, for the purpose of protecting the right to life and to personal integrity, in cases where there are plausible indicators that an activity could cause serious and irreversible damage to the environment, even in the absence of scientific certainty. Therefore, States must act with due caution to prevent possible damage. Indeed, in the context of protecting the rights to life and to personal integrity, the Court considers that States must act in accordance with the precautionary principle, whereby, even in the absence of scientific certainty, they must adopt measures that are “effective” to prevent serious or irreversible damage" (the highlighting was added).

Subsequent to such resolution and through a judgment, in Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat Association (Our Land) vs. Argentina, the I/A Court H.R. ruled on February 6, 2020, as follows: "the right to a healthy environment 'must be considered included among the rights [...] protected by Article 26 of the American Convention', given the obligation of States to achieve the 'integral development' of their peoples, which arises from Articles 30, 31, 33 and 34 of the Charter". Of great significance, it must be emphasized that, in this ruling, the I/A Court H.R. refers to Advisory Opinion No. OC-23/17 with the purpose of developing the content and scope of such right, thanks to which the legal considerations of the latter have logically come to attain the binding legal force proper to a judgment. In this sense, the international jurisdictional body reiterates "that the right to a healthy environment 'constitutes a universal interest' and 'is a fundamental right for the existence of humanity', and that 'as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence regarding the risk to individual persons.

It is about protecting nature', not only for its 'utility' or 'effects' with respect to human beings, 'but for its importance for the other living organisms with whom the planet is shared'. The foregoing does not preclude, of course, that other human rights may be violated as a consequence of environmental damage." Precisely, in the development of the conceptualization of the right to the environment, the I/A Court H.R. with complete clarity details the State obligations in the face of possible damage to the environment, such as the duty of prevention, the precautionary principle, the obligation of cooperation, and access to information.

In summary, the application of the precautionary principle implies that when there are indicators that a certain activity could plausibly cause serious and irreversible damage to the environment, the lack of full scientific certainty or evidence in this regard does not exempt from the obligation to adopt all those efficient and effective measures to prevent an environmental violation.

Regarding the preventive principle, in the first UN report on the state of international environmental law, document A/73/419 of November 30, 2018, prepared by its Secretary- General in compliance with the General Assembly resolution of May 10, 2018 (No. A/72/L.51), it is conceptualized as a normative guideline of customary international law "confirmed by relevant practice in many treaties related to the environment and the major codification projects".

Now, while the aforementioned report emphasizes the prevention of transboundary harm, the truth is that this general principle of law, as is well set forth in the document '95 Environmental Legal Principles for Ecologically Sustainable Development' (approved at the XIX Edition of the Ibero-American Judicial Summit-2018 and by the Full Court in Article XIX of session No. 28-2020 of May 25, 2020), has a much broader scope, given that, as a hermeneutic guide, it leads to "the causes and sources of environmental problems being addressed in a priority and integrated manner, trying to prevent the negative effects that may occur on the environment. The prevention criterion shall prevail, then, over any other in the public and private management of the environment and natural resources." The foregoing makes complete sense, as it is consistent with the duty to prevent the consummation of environmental damage, and not be limited to deciding on the repair of the harmful consequences already corroborated, even ordering the paralysis of the harmful effects.

Such an institute is reflected, among other norms, in ordinals 194.1 of the United Nations Convention on the Law of the Sea (ratified by Costa Rica through Law No. 7291) and 5 and Annex II of the United Nations Agreement on Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (ratified through Law No. 8059), as well as in constitutional case law (see judgments Nos. 2021024807 of 9:20 a.m. on November 5, 2021, and 2018016383 of 5:00 p.m. on September 28, 2018, among many others) and in conventional case law, for example, Advisory Opinion No. OC-23/17 of November 15, 2017, paragraphs: 127 to 174 and sections a) and b) of paragraph 242, and the judgment of November 24, 2022, Baraona Bray vs. Chile. Precisely, in the latter, the I/A Court H.R. expressly states:

"208. Without prejudice to the foregoing, in specific environmental matters, it must be highlighted that the principle of prevention of environmental damage forms part of customary international law, and entails the obligation of States to carry out the measures that are necessary ex ante the production of environmental damage, taking into consideration that, due to its particularities, it will frequently not be possible, after such damage has occurred, to restore the previously existing situation. By virtue of the duty of prevention, the Court has indicated that 'States are obligated to use all the means at their disposal in order to avoid that activities carried out under their jurisdiction cause significant damage to the […] environment'200. This obligation must be fulfilled under a standard of due diligence, which must be appropriate and proportional to the degree of risk of environmental damage201. On the other hand, while it is not possible to make a detailed listing of all the measures that States could take in order to fulfill this duty, some can be indicated, relating to potentially harmful activities: i) regulate; ii) supervise and monitor; iii) require and approve environmental impact studies; iv) establish contingency plans, and v) mitigate in cases of occurrence of environmental damage202'. (…)" VCG05/2026

PRINCIPIO PREVENTIVO Y PRECAUTORIO “(…) III.- SOBRE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA AMBIENTAL.

Concerniente a los principios preventivo y precautorio, en la sentencia nro. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021, esta Sala precisó:

“En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos. Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.

De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos (…)” (la negrita fue suplida).

Justamente, el principio precautorio debe ser entendido como se contempla en el principio XV de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Es decir, no se trata de la exigencia de tener estudios científicos para arribar a la ‘certeza absoluta’ de la inocuidad de una actividad para con el ambiente (en tesis de principio una seguridad total difícilmente es alcanzable), sino, más bien, de que, aunque el peligro de un daño grave o irreversible al ambiente no esté del todo asegurado, tal incertidumbre jamás justificará ni excusará que se postergue la ejecución de medidas efectivas para impedir la degradación al ambiente. Al respecto, obsérvese, por un lado, que no se está ante cualquier tipo de amenaza -plausiblemente debe involucrar un peligro serio-, y, por otro, que la medida demanda un uso eficaz y eficiente de los recursos empleados.

En el sentido incerteza científica, ello no implica que se pueda emplear de forma irrestricta con el argumento de que cualquier actividad podría generar daños al ambiente -lo que desnaturalizaría su razón de ser-, sino que es menester que se cuente con cierto grado de identificación de los peligros de un daño grave o irreversible que se podría generar, cuya determinación varía en atención de las particularidades propias del caso concreto. Así, cuando se está ante una situación que exige la aplicación del principio precautorio, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación que razonablemente conlleve un riesgo grave; incluso, se encuentran obligados a suspender las actividades que se estén desarrollando. Paralelamente tienen que adoptar con eficiencia y efectividad todas las medidas requeridas para la preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

El referido principio se recoge de igual modo en una fuente jurídica del hard law, toda vez que el principio 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático -ratificada por Costa Rica mediante la ley nro. 7414 del 13 de junio de 1994 y por todos los estados miembros de la OEA- estatuye:

“3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, teniendo en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas” (el destacado fue incorporado).

El principio precautorio también se encuentra previsto en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, el cual se encuentra ratificado por 32 Estados Miembros de la OEA, entre ellos, Costa Rica -véase ley nro. 8538 del 23 de agosto de 2006-, en la que se lee:

“ARTÍCULO 1 Objetivo Teniendo presente el principio de precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes (…)”.

Igualmente, tal principio está contemplado el Convenio sobre la Diversidad Biológica ratificado por 34 Estados Miembros de la OEA, incluido Costa Rica, por medio de la ley nro. 7416 del 30 de junio de 1994, en cuyo preámbulo se establece: “(…) Observando que es vital prever, prevenir y atacar en su fuente las causas de reducción o pérdida de la diversidad biológica. Observando también que cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza (…)”.

En consonancia con la referida normativa vigente en el país, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se refirió al principio precautorio en la OC 23/17 del 15 de noviembre de 2017:

“180. (…) Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean “eficaces” para prevenir un daño grave o irreversible” (el resaltado fue añadido).

Posterior a tal resolución y por medio de una sentencia, en Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, la Corte IDEH se pronunció el 6 de febrero de 2020 de esta forma: “el derecho a un medio ambiente sano “debe considerarse incluido entre los derechos [...] protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana”, dada la obligación de los Estados de alcanzar el “desarrollo integral” de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta”. De alta significación, se debe subrayar que, en este pronunciamiento, la Corte IDH remite a la opinión consultiva nro. OC-23/17 con la finalidad de desarrollar el contenido y alcance de tal derecho, merced a lo cual las consideraciones jurídicas de la última lógicamente han venido a alcanzar la obligatoriedad jurídica propia de una sentencia. En tal sentido, el órgano jurisdiccional internacional reitera “que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo [...] protege los componentes del [...] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales.

Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”. Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales”. Precisamente, en el desarrollo de la conceptualización del derecho al ambiente, la Corte IDH con toda claridad detalla las obligaciones estatales frente a posibles daños al ambiente, tales como el deber de prevención, el principio de precaución, la obligación de cooperación y el acceso a la información.

En suma, la aplicación del principio precautorio implica que cuando existan indicadores de que cierta actividad plausiblemente podría ocasionar daños graves e irreversibles al ambiente, la falta de certeza o evidencia científica absoluta al respecto no exime de la obligación de adoptar todas aquellas medidas eficientes y eficaces para impedir una vulneración al ambiente.

Concerniente al principio preventivo, en el primer informe de la ONU sobre el estado del derecho ambiental internacional, documento A/73/419 de 30 de noviembre de 2018 elaborado por su secretario general en cumplimiento de la resolución de la asamblea general de 10 de mayo de 2018 (nro. A/72/L.51), se le conceptualiza como pauta normativa del derecho internacional consuetudinario “confirmada por la práctica pertinente en muchos tratados relativos al medio ambiente y los principales proyectos de codificación”.

Ahora, si bien en el informe antedicho se subraya la prevención del daño transfronterizo, lo cierto es que este principio general de derecho, como bien se consigna en el documento ‘95 Principios Jurídicos Medioambientales para un Desarrollo Ecológicamente Sustentable’ (aprobados en la XIX Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana-2018 y por la Corte Plena en el artículo XIX de la sesión nro. 28-2020 del 25 de mayo de 2020) , tiene un alcance mucho mayor, toda vez que, como guía hermenéutica, conduce a que “las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir. El criterio de prevención prevalecerá entonces, sobre cualquier otro en la gestión pública y privada del medio ambiente y los recursos naturales”. Lo anterior tiene todo sentido, pues es consecuente con el deber de prevenir la consumación de un daño ambiental, y no limitarse a decidir acerca de la reparación de las consecuencias perjudiciales ya corroboradas, incluso disponiendo la paralización de los efectos dañinos.

Tal instituto se refleja, entre otras normas, en los ordinales 194.1 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (ratificada por Costa Rica mediante ley nro. 7291) y 5 y Anexo II del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Peces Transzonales y Altamente Migratorios (ratificado mediante ley nro. 8059), así como en la jurisprudencia constitucional (ver sentencias nros. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021 y 2018016383 de las 17:00 horas del 28 de setiembre de 2018, entre muchas otras) y en la convencional, verbigracia, e la opinión consultiva nro. OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, párrafos: 127 a 174 e incisos a) y b) del párrafo 242 y la sentencia de 24 de noviembre de 2022 Baraona Bray vs. Chile. Justamente, en la última señala la Corte IDH de manera expresa:

“208. Sin perjuicio de lo anterior, en materia específica ambiental, debe destacarse que el principio de prevención de daños ambientales, forma parte del derecho internacional consuetudinario, y entraña la obligación de los Estados de llevar adelante las medidas que sean necesarias ex ante la producción del daño ambiental, teniendo en consideración que, debido a sus particularidades, frecuentemente no será posible, luego de producido tal daño, restaurar la situación antes existente. En virtud del deber de prevención, la Corte ha señalado que “los Estados están obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al […] ambiente”200. Esta obligación debe cumplirse bajo un estándar de debida diligencia, la cual debe ser apropiada y proporcional al grado de riesgo de daño ambiental201. Por otro lado, si bien no es posible realizar una enumeración detallada de todas las medidas que podrían tomar los Estados con el fin de cumplir este deber, pueden señalarse algunas, relativas a actividades potencialmente dañosas: i) regular; ii) supervisar y fiscalizar; iii) requerir y aprobar estudios de impacto ambiental; iv) establecer planes de contingencia, y v) mitigar en casos de ocurrencia de daño ambiental202”. (…)” VCG05/2026