Concessions on maritime-terrestrial zone land with illegal constructionsConcesiones en terrenos de zona marítimo terrestre con construcciones ilegales

C-230-1997 San José, December 3, 1997 Mr. Eduardo Blanco Herrera Manager Instituto Costarricense de Turismo S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your consultation formulated via official letter No. G-1948-96, regarding several questions to determine the granting of concessions on lands of the maritime-terrestrial zone where building has been done illegally, namely: 1) should a distinction be made between those private parties who obtained a construction permit and those who did not, for purposes of authorizing the concession?; 2) does a private party who has a construction permit have the right to continue with the process and ultimately obtain the concession, if the procedure established for that purpose is followed even though a complaint is pending?; 3) which documents are suitable to prove municipal responsibility and the innocence of the private party, and would such a course of action imply illegitimately substituting the work of a Criminal Judge?

Finally, you request that the analysis of the consultation encompass the case of constructions carried out before and after the entry into force of Law 6043.

Given that the foregoing questions reveal a rather complex issue, in order to avoid incorrect interpretations, in the use of the powers conferred by Article 4 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and Article 3, subsection h) of our Organic Law, we take the liberty of making the following considerations so that the response to these concerns is duly weighed under the framework we set out below.

I.- CONSTRUCTIONS CARRIED OUT IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE WITHOUT ADMINISTRATIVE AUTHORIZATION As is known, the use and exploitation of the maritime-terrestrial zone is subject to special regulatory provisions that, among other purposes, aim to guarantee attention to the most pressing needs of coastal populations, as well as the determination of different types of use and their location in a coastal circuit, with a view to achieving the balanced and sustainable development of these areas that form part of the State's Patrimony.

In that sense, the Attorney General's Office has indicated:

"...it is worth recalling some elements that converge to make the maritime-terrestrial zone an asset requiring necessary protection...Due to its scenic beauty, it is in the sights of a good portion of tourism investment seeking recreation, rest, and admiration of nature. Direct access to the ocean has been considered basic, from the strategic point of view of national defense, for the installation of security forces, both for the territory and for jurisdictional waters. Marine resources are coveted by large- and small-scale fishing groups. Certain lands adjacent to the coasts are suitable for the development of mariculture projects. The proximity to the sea that entails the installation of ports generates the advent of activities such as industry, agriculture, and the energy sector. The workforce required by some of these enterprises attracts a significant portion of the population to this area, settling in them. The biodiversity existing in coastal and surrounding areas is the reason for the declaration of numerous protected areas. All these reasons, some more than others, have induced our legislators to give special protection to the adjacent strip of our coastlines." (opinion No. C-100-95 of May 10, 1995).- Therefore, we must take all actions aimed at preventing the irregular development of the maritime-terrestrial zone and the propagation of undesirable effects that impact its natural environment, applying the sanctions provided for by the legal system when said patrimony is transgressed and requiring the offenders to provide the necessary compensation for the damage caused by their illegitimate actions.

To fulfill its purposes, the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, numerals 12 and 13, establishes that if it is verified, following information gathered for that purpose, that the maritime-terrestrial zone is being occupied or has been built upon without administrative authorization, the administering local government must evict the offenders and destroy the buildings, charging the cost of such tasks to their owners, and may request the collaboration of the public force, without prejudice to filing the respective criminal complaint. In this sense, one may consult, among others, opinions numbers 28-PA-77 of May 2, 1977, 32-PA-77 of May 5, 1977, C-289-80 of December 22, 1980, C-066-81 of March 31, 1981, C-214-81 of September 18, 1981, C-003-85 of January 4, 1985, C-313-85 of December 4, 1985, and C-127-96 of July 31, 1996.

The Constitutional Chamber endorses the reasonableness of that special regulation in view of the nature of the asset they protect:

"...we are talking about lands whose regime for construction, use, enjoyment, and exploitation is completely regulated by law. In the case of administrative or jurisdictional proceedings in which a violation of the legal provisions related to the maritime-terrestrial zone is alleged, it is unquestionable that everything constructed or built without authorization from the respective entities, both in the public zone and in the restricted zone, must be demolished. The verification that must be carried out is precisely, in the case of the public zone, that it is not one of the exceptional cases that the same law indicates, and, in the case of the restricted zone, whether there was a concession in the first instance, under what conditions it was granted, and whether there was authorization to carry out the works, constructions, or improvements that have been made and that are the subject of discussion in the proceeding. Once the absence of authorization by the competent entities is verified, as the case may be, the appropriate course of action is the demolition of what has been built and the eviction of the occupants, without prejudice to any criminal responsibilities that may apply..." No. 5756-96 of 14:42 hrs. on October 30, 1996.

We must agree that it is not possible to permit the development of constructions, much less authorize their execution, without previously demanding compliance with certain requirements that the legal system has established in order to protect an ecologically fragile area:

"one could not conceive, prior to the regulatory plan (plan regulador), the erection of constructions (be they hotels, cabins, restaurants, urbanizations, etc.) with the character of permanent adherence to the land, since said installations would hinder the effective implementation of the planned ordering...What role would a regulatory plan (plan regulador) play in an area where buildings are already erected? Let us remember that it is the constructions that must adjust to the plan and not the plan to them." (opinion No. C-100-95 of May 10, 1995).

We must keep in mind that "laws alone have evidently been insufficient to guarantee the conservation of natural resources and ensure future sustainable development...it is essential that the legal norm have not only technical backing, but that, in fact, individual and collective responsibilities be assumed regarding compliance with said regulations at the different corresponding levels and instances" (Constitutional Chamber, No. 3705-93).

Now then, given the special nature of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, there is no room to allege the application of other regulatory provisions tending to avoid the remedial procedure established by numeral 13 of Law 6043:

"...it should be noted that the Law on the Maritime-Terrestrial Zone has a special nature, for which reason the provisions of the Construction Law are not applicable to the case, with the former also contemplating the procedure to be followed in these cases and even authorizing the officials of the corresponding jurisdiction and the respective municipalities, so that in those cases where a construction is carried out contrary to what it provides, they may proceed both to the eviction of the offenders and to the destruction or demolition of what has been built (see Article 13 of the cited Law No. 6043 of March 2, 1977)." Third Chamber of the Supreme Court of Justice, No. 167-F-92 of 8:35 hrs. on May 22, 1992.

In this line of thought, the demolition of constructions forms part of the reparation of the damage caused by a criminal act, even if the criminal action has been extinguished:

"...the extinguishment of the criminal action shall in no way prejudice the obligation to repair the damage caused, nor shall it prevent the seizure of the instruments of the crime. The building not only constitutes, without any doubt, an instrument of the crime whose seizure requires the demolition of the building. Furthermore, demolition constitutes, in addition, a specific reparation of the damage, in accordance with what is legally defined. The obligation to destroy the building constitutes a specific real obligation in which a remedial procedure is established, in the public interest." Superior Court of Cassation, No. 213-F-96 of 11:35 hrs. on April 18, 1996.

Even if the concession is granted after building, this does not imply the elimination of the crime:

"Ultimately, the fact that years after the filling of the estuary and the construction of the fish market, the defendant was authorized possession of the land by the Municipality, does not eliminate the crime that had already been committed, since at the time of proceeding to carry out the filling and the construction, he had no authorization whatsoever. For this reason, everything related to the authorization given to the defendant subsequently to pay the fee is completely irrelevant. Note that an authorization is not understood to be granted from the moment the application was submitted, but rather from the moment the authorization is effectively granted...On the other hand, it must be emphasized that the mere concession of land does not authorize constructions on it, but rather the respective authorization must also be requested." Superior Court of Criminal Cassation, No. 834-F-97.

Thus, if a private party builds illegitimately in the maritime-terrestrial zone, the respective municipality must proceed in strict compliance with the provisions of Article 13 of Law 6043, even if a concession application has been filed, which, as it grants no right, does not authorize the party to occupy or build in the demanial zone (zona demanial).

On this matter, the pronouncements of our Constitutional Court are reiterated and exemplary:

"The maritime-terrestrial zone...belongs to the State and is inalienable and imprescriptible, and private parties cannot appropriate lands located within it. It is also prohibited, without due legal authorization, among other things, to erect buildings or installations, or to carry out any other type of occupation, for which purpose, Article 13 of that law empowers the authorities of the corresponding jurisdiction and the respective municipalities, as soon as they become aware of the cited infractions, to proceed, following information gathered for that purpose if deemed necessary, to the eviction of the offenders and the destruction or demolition of the constructions without any liability for the authority or the municipality. In the present case, the protected parties were occupying, without legal authorization, the land located in the maritime-terrestrial zone - this is demonstrated by the concession application itself made by the petitioners to the municipality, which is recorded on folios 6, 7, and 8 - whereby the eviction action carried out by the Municipality is not arbitrary or capricious, but rather compliant with the powers granted to it by the Law on the Maritime-Terrestrial Zone that has been cited, and it omitted the procedure for gathering information because it considered this to be a reiteration of the occupation of the state property. Under these conditions, no violation of the petitioners' rights is observed, for which reason the appeal is dismissed on this point." No. 5559-96 of 10:24 hrs. on October 18, 1996.

"The appellant seeks to derive rights from a simple concession application that has not been resolved on its merits, and the Municipality of Puntarenas is correct, transcribing the opinion of the Attorney General's Office, in the sense that the simple application confers no right whatsoever to immediately occupy the property, and if that is precisely what has been done, the law regulating this matter has been violated." No. 2658-93 of 8:54 hrs. on June 11, 1993).

Regarding the legal consequences of occupying the maritime-terrestrial zone without the necessary authorization, the Attorney General's Office, in opinion C-221-88 of November 7, 1988, indicated that such conduct shall not grant any right whatsoever to the offenders, not even to claim for the works installed outside the law.

Furthermore, it should be remembered that the mere tolerance or delay of the Administration in curbing transgressive actions against public assets does not grant any right to private parties, as they cannot allege the exception of prescription, given that the nature of the public domain does not permit it. (Constitutional Chamber, resolutions numbers No. 6758-93 of December 22, 1993, and 6192-95 of 16:42 hrs. on November 14, 1995).

It is also clear that demanial assets (bienes demaniales) cannot be the object of possession and that administrative action substitutes for possessory interdicts to recover the domain:

"The public domain is made up of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. These are called demanial assets (bienes demaniales)...Characteristic features of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for possessory interdicts to recover the domain. As they are outside of commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to exploitation can be acquired, though not a right to property...In general, no fundamental right can be considered violated, if it is a matter of conserving the nature and use of public assets; work, free trade, the property and objective patrimony of persons, and all other rights, cannot illegitimately impose themselves over and against the general interest, encumbering the assets of the state that comprise the domain." Constitutional Chamber, No. 2306-91 of 14:45 hrs. on November 6, 1991.

Likewise, in opinion C-197-87 of October 9, 1987, it was indicated that the transfer between private parties of lands of the maritime-terrestrial zone that have been applied for in concession and for which the interested parties paid the occupation fee, became absolutely null due to the nature of the asset and the absence of valid title in the transferors.

In light of the foregoing, we consider that the concession applications of those who have built without administrative authorization on the lands of the maritime-terrestrial zone for which they are seeking a concession, must be resolved once the procedure prescribed by numeral 13 of Law 6043, which is mandatory, has been completed.

The foregoing is clear, inasmuch as the respective municipality, the Instituto Costarricense de Turismo, and the other authorities with involvement in the matter, must issue those measures they deem necessary to conserve or prevent harm to the original conditions of the maritime-terrestrial zone (Law 6043, Article 17).

Moreover, the norm is that the delivery of the parcel granted in concession must be made free of occupants and constructions, unless they exist under the hypothesis of a granting made based on Article 60 of Law 6043; thereby also avoiding the corrupted practice of occupying the maritime-terrestrial zone or carrying out constructions to subsequently force the municipal will in the granting of the concession.

We must also not lose sight of the fact that Law 6043 itself, Articles 62 and 63, sanctions both private parties and public officials who prevent the execution of a suspension or demolition order for works or obstruct the application of penalties to offenders.

Notwithstanding the above, concession applications filed by those who have violated the prohibition contained in ordinal 12 of Law 6043 may be rejected prior to the application of the provisions of Article 13 under discussion, if the administrative entity verifies that it is not possible to grant the concession due to the lack of any of the requirements for its approval, such as the declaration of tourist suitability or non-suitability (declaratoria de aptitud turística o no turística); the demarcation (amojonamiento) by the Instituto Geográfico Nacional to mark the public zone, or the existence of a regulatory plan (plan regulador), to cite a few.

It must be clear that concession applications filed by those who have built illegally in the maritime-terrestrial zone must be processed in accordance with the procedure established in the law and the regulation, and therefore cannot be rejected on the grounds that the applicant is an offender, without prejudice, of course, to proceeding with what is ordered by Article 13 of Law 6043.

On a similar matter, the Constitutional Chamber stated:

"The fact that the appellant has advertising signs installed on land adjacent to public roads in an irregular manner, in violation of the regulations governing the matter, does not confer upon the co-respondent...the power to refuse to receive the permit applications for nine signs made by the applicant, because if the Administration...has detected the illegal placement of signs, it may well, by virtue precisely of the police and surveillance functions vested in it...take the appropriate legal measures to ensure that the installation of the signs conforms to the applicable regulations or, as the case may be, their removal or destruction...since among the legal consequences of installing signs in contravention of legal and regulatory provisions, is not that of refusing to receive and process new applications...THEREFORE: The appeal is granted and the appellant is restored to the full enjoyment of his fundamental rights. The co-respondent...shall proceed to receive the sign installation permit applications from the appellant and give them the processing that legally corresponds." No. 216-94 of 16:24 hrs. on January 12, 1994.

In conclusion, the processing of concession applications submitted by those who occupy or built without administrative authorization in the maritime-terrestrial zone is the same as that for applications submitted by those who have not incurred such infractions, but in the first case, the remedial procedure must first be initiated, by which the occupants are evicted and the buildings are destroyed, and subsequently the application must be resolved as legally appropriate, without prejudice to the sanctions that must be imposed on those responsible.

II.- ILLEGAL CONSTRUCTIONS CARRIED OUT IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE WITH ADMINISTRATIVE AUTHORIZATION If the private parties applying for a concession have carried out illegal constructions with administrative authorization, prior to proceeding based on Article 13 of Law 6043, and before resolving the applications submitted on the lands where they built, the municipal corporations must obtain the annulment or decree the nullity of the authorizing administrative acts.

Regarding the need to annul the illegal authorizing acts prior to proceeding in accordance with the provisions of Article 13 ibidem, pronouncements C-243-81 of October 23, 1981, and C-069-89 of April 12, 1989, may be consulted.

In a similar vein, the Constitutional Chamber has held:

"The Chamber considers that in the present case, the conduct of the respondent authorities has violated the principle of legality enshrined in Article 11 of the Constitution, and for the reasons that will be stated, it is so declared. In effect, although the Law on the Maritime-Terrestrial Zone authorizes the Municipalities to destroy or demolish a construction made in contravention of its provisions, it must be understood that this legal provision refers to those 'de facto' situations in which private parties occupy a public domain zone, without any authorization...In the present case, the appellant had the required construction permits, which were approved in application of the municipal regulations governing the matter, on the basis that it was private property and not a public domain zone. Consequently, if due to subsequent circumstances, the bodies competent for the surveillance of the maritime-terrestrial zone find that there is a defect of nullity in the rights-declaring act granting the permits because the topographic reality of the site does not correspond to the submitted plans; the appropriate channel to request the nullity of the same is the lesivity proceeding (contencioso de lesividad) in accordance with Article 175 of the General Law of Public Administration and Articles 10 and 35 of the Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction." No. 770-91 of April 23, 1991.

It is worth remembering that if the Administration intends to annul a right-declaring act in the contentious-administrative jurisdiction, it must first declare it harmful (lesivo) to its interests within the four-year period from its issuance (Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction, Articles 10, subsection 4 and 35, subsection 1).

Likewise, if the act suffers from defects whose nullity is evident and manifest, the Administration must decree the nullity on its own motion within the four-year limitation period (caducidad) (General Law of Public Administration, Article 173, subsections 1 and 4).

Once the administrative act has been annulled in the jurisdictional venue, or its nullity has been decreed in the administrative venue, action must be taken in accordance with what is ordered by Article 13 of Law 6043.

Once the above process is completed, the concession application may be resolved favorably if it meets each and every one of the requirements that the legal system demands for that purpose, or otherwise be denied.

If the four-year period referred to in both cases has expired, the Administration may always evict the occupants and destroy the constructions once it has compensated for the improvements (mejoras).

If the Administration considers that the constructions it compensated for do not need to be destroyed, because, for example, they do not negatively impact the environment, in order not to violate the principle of rational use of public funds and in accordance with Article 60 of Law 6043, it may grant the concession for the land where said constructions were carried out.

Likewise, if the administered party had filed a concession application or is interested in doing so, and the application is consistent with the legal and regulatory provisions governing the matter, the municipality may grant it, given that in this situation, what is logical and reasonable is that, going forward, the private party will develop its activities within a legal framework subject to state control.

Regarding the third question, it must be kept in mind that the declaration of innocence of a person who has been questioned for committing apparently irregular acts falls exclusively to the courts of justice.

Furthermore, before said courts, the public officials who became aware of those acts by reason of their position should have reported them (Code of Criminal Procedures, Article 156, subsection a) and Criminal Procedural Code, Article 281, subsection 1), bearing in mind the criminal responsibilities they would have incurred for failing to fulfill that legal duty.

In addition, public servants who approved concessions and permits against the regulatory provisions that protect the maritime-terrestrial zone shall be civilly and criminally liable and dismissed without employer liability (Law 6043, Article 63; General Law of Public Administration, Articles 203 to 210).

Finally, when the Administration must comply with the provisions of Article 13 of Law 6043, it will first gather the information it deems necessary to determine whether or not there is authorization to build or authorization or contract to occupy the maritime-terrestrial zone, which it will verify through a certification of the construction permit or use permit or contract, as the case may be, which must be on file in the offices of the respective Municipality, or failing that, upon the private party being notified of the investigation to which they are subject, they shall have the opportunity to demonstrate the existence of those documents by providing a notarial certification.

III.- CONSTRUCTIONS CARRIED OUT IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE BEFORE LAW 6043 CAME INTO EFFECT Prior to the enactment of Law 6043, the legislator had issued several regulatory provisions to regulate the legitimate exploitation (aprovechamiento) of the lands of the maritime-terrestrial zone, which were the subject of analysis by the Attorney General's Office in opinions C-157-95 of July 7, 1995, and C-050-95 of March 26, 1996.

In the first of those pronouncements, it is concluded that before Law No. 6043 came into effect, there were only two valid ways to occupy the maritime-terrestrial zone; the first, through a registration in the Public Registry, since through the Law on Tourism Urbanization of the Maritime-Terrestrial Zone, No. 4558 of April 22, 1970, Transitory III, a significant part of the maritime-terrestrial zone was disaffected (desafectó), reserving with demanial attribute only the strip of fifty meters from the ordinary high-water mark (Article 6), currently called the public zone, a permission repealed by Law No. 4847 of October 4, 1971, Article 1.

In 1974, Law 5602 of November 4, published on the 14th of the same month, suspended the effectiveness of Law 4558 until Law 6043 was enacted.

The other avenue, the Attorney General's Office maintains in that opinion, is a lease contract, without prejudice to what is expressly provided for in special provisions (Laws No. 2906, 4071, 5455, etc.).

Lease contracts granted prior to Law 6043 continue to be valid, under the same terms and conditions in which they were agreed, but upon their expiration, and if their extension is agreed upon, they must be modified in accordance with the new regulations in force (Transitory V).

The foregoing, provided they were sent to the Instituto Costarricense de Turismo within six months following the law's entry into force; otherwise, they shall be deemed extinguished (Transitory II). In the same sense, see opinions numbers C-135-81 of December 14, 1981, C-263-81 of November 9, 1981, and C-157-95 of July 7, 1995.

On the other hand, if the former lessees or concessionaires, and resident dwellers of the maritime-terrestrial zone for a period of less than ten years, carried out constructions without administrative authorization in the restricted zone, such buildings shall be subject to planning in accordance with the urban planning regulations issued, which shall be applied gradually in cases of remodeling or reconstruction. (Law 6043, Article 69, and the Regulation to that Law, Articles 74 and 75, second paragraph).

It must be clear that the possibility of planning these constructions is for buildings made before the entry into force of Law 6043, since it would be absurd to suppose that those carried out illegally after its legal inception could be planned, when the same Law orders their destruction (Article 13). Note also that Article 69 ibidem is contained in a chapter of "Special Provisions" that makes its exceptional character evident.

In a similar sense, the Superior Court of Criminal Cassation indicates:

The appellant bases his grievance on the fact that the construction ordered to be demolished is located in a restricted zone (zona restringida) that is the object of legitimate possession by private parties, so that if the construction does not affect urban plans in any way, the proper course would be for the Municipality, in application of the Construction Law (Ley de Construcción), to collect the tax not received, including the fine referred to in that Law... The claim is not proper. According to the list of proven facts in the judgment, the events occurred between April and May of nineteen ninety: the accused built in a restricted zone (zona restringida) of Puerto Moreno beach a cement building measuring eleven meters forty centimeters across the front by seven meters deep, without the corresponding permit, because the concession (concesión) right has not yet been granted to him by the Municipality of that canton over the land he occupied for building. With the factual framework thus established, the appellant is not correct in considering that numeral 69 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) and 74 of the Regulations to the referred Law were not applied; it is evident that the cited numerals allude to buildings that already existed when the law in question entered into force." No. 110-F-94 of 10:20 hrs. of April 7, 1994.- As for the constructions made by the settlers, these will be compensated (indemnizadas) in the event that they are relocated, and they will remain in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) until the respective planning is produced (Ley 6043, article 70, and Regulations to said Law, article 75).- For their part, the occupants do not have the right to payment for improvements (pago de mejoras), but they do have a subjective right in the priority that their concession (concesión) applications have over others, provided that the use is compatible with that established for the planning of the sector (Reglamento a la Ley 6043, article 75, third and fourth paragraphs; and opinion No. C-157-95 of July 7, 1995).- IV.- CONCLUSIONS 1.- If a private party builds illegitimately in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the respective municipality must proceed in strict adherence to the provisions of article 13 of Ley 6043, even if a concession (concesión) application has been filed, which, by not granting any right, does not authorize them to occupy or build in the public domain zone (zona demanial).- 2.- Concession (concesión) applications of those who have built without administrative authorization on the lands of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) whose concession (concesión) they are managing must be resolved once the procedure prescribed by numeral 13 of Ley 6043, which is mandatory, has been complied with.- 3.- Concession (concesión) applications filed by those who have built illegally in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) must be processed in accordance with the procedure established in the law and the regulations, and therefore cannot be rejected on the grounds that the applicant is an offender.- 4.- The processing of concession (concesión) applications from those persons who occupy or have built without administrative authorization in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is the same as that for applications filed by those who have not incurred such infractions. However, in the former case, what is ordered by article 13 of Ley 6043 must be complied with previously, without prejudice to the sanctions that must be imposed on those responsible.- 5.- Concession (concesión) applications filed by those who have carried out illegal constructions in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) with administrative authorization will be resolved once the annulment is obtained or the nullity of the authorizing administrative acts is decreed and what is ordered by article 13 of Ley 6043 is complied with.- 6.- If the period available to the Administration to declare the authorizing administrative act injurious or to decree its evident and manifest nullity has expired, the municipality may always evict the occupants and destroy the constructions once it has compensated the improvements (mejoras).- 7.- If the Administration considers that the constructions it compensated do not need to be destroyed, because, for example, they do not negatively impact the environment, in order not to violate the principle of rational use of public funds and in accordance with the provisions of article 60 of Ley 6043, it may grant in concession (concesión) the land where said constructions were carried out.- 8.- If the administered party had raised a concession (concesión) application or has an interest in doing so, and the application conforms to the legal and regulatory provisions that regulate the matter, the municipality may grant it, bearing in mind that in such a situation it is logical and reasonable that, going forward, the private party will carry out its activities within a framework of legality and subject to state control.- 9.- The declaration of innocence that falls upon a person who has been questioned for committing apparently irregular acts concerns exclusively the courts of justice.- 10.- When the Administration must comply with the provisions of article 13 of Ley 6043, it will first gather the information it deems necessary to determine whether or not there is authorization to build or authorization or contract to occupy the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which it will verify through certification of the construction permit (permiso de construcción) or use permit (permiso de uso) or contract, as the case may be, that must be on file in the offices of the respective municipality, or failing that, upon notifying the private party of the investigation to which they are subject, and they have the opportunity to demonstrate the existence of those by providing a notarial certification thereof.- 11.- Buildings constructed in the restricted zone (zona restringida) without authorization prior to the entry into force of Ley 6043 by former lessees or concessionaires and resident settlers for a period of less than ten years of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) will be the object of planning in accordance with the urban planning regulations issued, which will be applied to them gradually in cases of remodeling or reconstruction.-

Sincerely,

Lic. Mauricio Castro Lizano cc: Lic. Julio Sánchez Carvajal Head of the Department of Agrarian Zoning (Departamento de Ordenamiento Agrario) Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) Lic. Miguel Tapia Zumbado Head of the Department of Municipal Development (Departamento de Desarrollo Municipal) Institute of Municipal Promotion and Advisory (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal) Municipalities of the country with administration of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre)

Dictamen : 230 del 03/12/1997 C-230-1997 San José, 3 de diciembre de 1997 Señor Eduardo Blanco Herrera Gerente Instituto Costarricense de Turismo S.D.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su consulta formulada mediante oficio Nº G-1948-96, en relación con varias interrogantes para determinar el otorgamiento de concesiones en terrenos de la zona marítimo terrestre en los que se ha edificado ilegalmente, a saber: 1) ¿sí se debe discriminar entre aquéllos particulares que obtuvieron permiso de construcción y aquéllos que no lo hicieron, para efectos de la autorización de la concesión?; 2)¿sí el particular que cuenta con un permiso de construcción tiene derecho a continuar con su trámite y finalmente obtener la concesión, si se cumple con el procedimiento establecido al efecto pese a encontrarse pendiente una denuncia?; 3) ¿cuáles documentos son los idóneos para comprobar la responsabilidad municipal y la inocencia del particular y sí tal proceder implicaría sustituir ilegítimamente la labor del un Juez Penal?

Por último solicita que el análisis de la consulta comprenda el caso de las construcciones realizadas antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 6043.- En vista de que las anteriores interrogantes evidencian un tema bastante complejo, a fin de evitar incorrectas interpretaciones, en el uso de las potestades conferidas por el artículo 4 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 3, inciso h) de nuestra Ley Orgánica, nos permitimos hacer las siguientes consideraciones con el objeto de que la respuesta a dichas inquietudes sea debidamente ponderada bajo el esquema que exponemos a continuación.- I.- CONSTRUCCIONES REALIZADAS EN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE SIN AUTORIZACION ADMINISTRATIVA Como es sabido el uso y aprovechamiento de la zona marítimo terrestre está sujeto a disposiciones normativas especiales que, entre otros fines, pretenden garantizar la atención de las necesidades más sentidas de las poblaciones costeras, así como la determinación de los diferentes tipos de uso y su localización en un circuito costero, con miras a lograr el desarrollo equilibrado y sostenible de estas áreas integrantes del Patrimonio del Estado.- En ese sentido la Procuraduría General ha indicado:

"...conviene recordar algunos elementos que confluyen para hacer de la zona marítimo terrestre un bien de tutela necesaria...Por su belleza escénica se encuentra en la mira de una buena parte de la inversión turística que busca el esparcimiento, el descanso y la admiración por la naturaleza. El acceso directo al océano se ha considerado como básico, desde el punto de vista estratégico de defensa nacional, para la instalación de cuerpos de seguridad, tanto del territorio como de las aguas jurisdiccionales. Los recursos marinos son codiciados por grupos pesqueros de grande y pequeña escala. Ciertos terrenos adyacentes a las costas son propicios para el desarrollo de proyectos de maricultura. La proximidad al mar que conlleva la instalación de puertos genera el advenimiento de actividades como la industria, la agricultura y el sector energía. La fuerza de trabajo requerida por algunas de estas empresas atrae una parte significativa de la población a esta área asentándose en ellas. La biodiversidad existente en las zonas costeras y aledañas es motivo para la declaratoria de numerosas área protegidas. Todos estos motivos, unos más que otros, han inducido a nuestros legisladores a dar una protección especial a la franja adyacente de nuestros litorales." (dictamen Nº C-100-95 de 10 de mayo de 1995).- Por ello debemos tomar todas las acciones destinadas a evitar el desarrollo irregular de la zona marítimo terrestre y la propagación de efectos inconvenientes que impactan su ambiente natural, aplicando las sanciones previstas por el ordenamiento jurídico cuando se transgrede dicho patrimonio y requiriendo a los infractores la indemnización necesaria por el daño causado con su actuación ilegítima.- Para cumplir sus cometidos, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, numerales 12 y 13, establece que si se constata, previa información levantada al efecto, que se ocupa o se ha construido sin autorización administrativa en la zona marítimo terrestre, el gobierno local administrador debe desalojar a los infractores y destruir las edificaciones, cobrando el costo de tales tareas a los dueños de las mismas, pudiendo requerir la colaboración de la fuerza pública, y sin perjuicio de interponer la respectiva denuncia penal. En ese sentido, pueden consultarse, entre otros, los dictámenes números 28-PA-77 de 2 de mayo de 1977, 32-PA-77 de 5 de mayo de 1977, C-289-80 de 22 de diciembre de 1980, C-066-81 de 31 de marzo de 1981, C-214-81 de 18 de setiembre de 1981, C-003-85 de 4 de enero de 1985, C-313-85 de 4 de diciembre de 1985 y C-127-96 de 31 de julio de 1996.- La Sala Constitucional avala la razonabilidad de esa normativa especial en vista de la naturaleza del bien que tutelan:

"...hablamos de tierras cuyo régimen de construcción, uso, disfrute y explotación, está completamente regulado por la ley. En el caso de procedimientos administrativos o jurisdiccionales en que se impute la infracción a las disposiciones legales relacionadas con la zona marítimo terrestre, es indudable que todo lo construido o edificado sin autorización de los entes respectivos, tanto en la zona pública como en la zona restringida, debe ser demolido. La comprobación que ha de realizarse es precisamente, en el caso de la zona pública, que no se trate de uno de los casos de excepción que la misma ley señala y, en el caso de la zona restringida, si se contaba con concesión en primera instancia, en qué condiciones estaba otorgada y si existía autorización para realizar las obras, construcciones o mejoras que se hallan hecho y que sean objeto de discusión en el proceso. Constatada la ausencia de autorización por los entes competentes, según sea el caso, lo procedente es la demolición de lo construido y el desalojo de los ocupantes, sin perjuicio de las responsabilidades penales que correspondieren..." Nº 5756-96 de 14:42 hrs. del 30 de octubre de 1996.- Debemos coincidir en que no es posible permitir el desarrollo de construcciones y mucho menos autorizar su realización, sin exigir previamente el cumplimiento de determinados requisitos que el ordenamiento jurídico ha establecido a fin de proteger una área ecológicamente frágil:

"no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámese hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado...¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas." (dictamen Nº C-100-95 de 10 de mayo de 1995).- Debemos tener presente que "las leyes por sí solas han resultado evidentemente insuficientes para garantizar la conservación de los recursos naturales y asegurar un desarrollo sostenible futuro...es indispensable que la norma jurídica tenga no solo un respaldo técnico, sino que, de hecho, se asuman responsabilidades individuales y colectivas respecto al cumplimiento de dicha normativa en los diferentes niveles e instancias que corresponda" (Sala Constitucional, Nº 3705-93).- Ahora bien, dada la naturaleza especial de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no cabe alegar la aplicación de otras disposiciones normativas tendientes a evitar el procedimiento reparador normado por el numeral 13 de la 6043:

"...cabe indicar que la Ley sobre la Zona marítimo-terrestre tiene una naturaleza especial, por lo que no resulta aplicable al caso lo dispuesto en la Ley de Construcciones, contemplando además la primera, el procedimiento a seguir en estos casos e incluso autorizando a los funcionarios de la jurisdicción correspondiente y a las municipalidades respectivas, para que en aquellos casos en que se realice una construcción en contra de lo que ella dispone, puedan proceder tanto al desalojo de los infractores como a la destrucción o demolición de lo construido (ver artículo 13 de la Ley citada Nº 6043 del 2 de marzo de 1977)." Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, Nº 167-F-92 de 8:35 hrs. del 22 de mayo de 1992.- En ese orden de ideas, la demolición de las construcciones forma parte de la reparación del daño provocado por un hecho delictivo, aún cuando se hubiese extinguido la acción penal:

"...la extinción de la acción penal no perjudicará, de ninguna forma, la obligación de reparar el daño causado, ni impedirá el decomiso de los instrumentos del delito. La edificación no sólo constituye, sin duda alguna, un instrumento del delito cuyo decomiso requiere la demolición de la edificación. Por otra parte, la demolición constituye, además, una reparación específica del daño, conforme a lo que se define legalmente. La obligación de destruir la edificación constituye una obligación real específica en la que se establece, en función del interés público, un procedimiento reparador." Tribunal Superior de Casación, Nº 213-F-96 de 11:35 hrs. del 18 de abril de 1996.- Incluso, si después de construir se otorga la concesión, ello no implica la eliminación del delito:

"En definitiva el que años después al relleno del estero y a la construcción de la pescadería, se autorizará al imputado la posesión del terreno por la Municipalidad, no hace que se elimine el delito que ya había cometido, puesto que al momento de proceder a realizar el relleno y la construcción no contaba con autorización alguna. Por ello todo lo relacionado con la autorización dada al imputado posteriormente para que pagase el canon carece totalmente de relevancia. Nótese que una autorización no se entiende concedida a partir del momento en que se presentó la solicitud, sino a partir del momento en que se concede efectivamente la autorización...Por otro lado, debe resaltarse que la mera concesión de un terreno no autoriza a realizar construcciones en el mismo, sino que debe pedirse además la respectiva autorización." Tribunal Superior de Casación Penal, Nº 834-F-97.- Así las cosas, si un particular construye ilegítimamente en la zona marítimo terrestre, la municipalidad respectiva debe proceder con estricto apego a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 6043, aún cuando haya planteado una solicitud de concesión, que por no otorgarle ningún derecho, no lo autoriza a ocupar ni edificar en la zona demanial.- Sobre el particular son reiterados y ejemplarizantes los pronunciamientos de nuestro Tribunal Constitucional:

"La zona marítimo terrestre...pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible, y los particulares no pueden apropiarse de terrenos situados en ella. También está prohibido, sin la debida autorización legal, entre otros, levantar edificaciones o instalaciones, o realizar cualquier otro tipo de ocupación, para lo cual, el artículo 13 de esa ley faculta a las autoridades de la jurisdicción correspondiente y a las municipalidades respectivas para que tan pronto tengan noticia de las infracciones citadas, procedan, previa información levantada al efecto si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. En el presente caso, los amparados ocupaban sin autorización legal el terreno ubicado en la zona marítimo terrestre -esto se demuestra con la propia solicitud de concesión efectuada por los recurrentes a la municipalidad, que consta a folios 6 ,7 y 8-, con lo que el acto de desalojo realizado por la Municipalidad no es arbitrario o antojadizo, sino apegado a las potestades que le concede la Ley de la Zona Marítimo Terrestre que se ha citado, y omitió el procedimiento de levantamiento de información, pues consideró que se trataba de una reiteración de la ocupación al inmueble estatal. En estas condiciones, no se observa violación a los derechos de los recurrentes por lo que en cuanto a este punto se desestima el recurso." Nº 5559-96 de 10:24 hrs. del 18 de octubre de 1996.- "La recurrente pretende derivar derechos de una simple solicitud de concesión que no le ha sido resuelta por el fondo y lleva razón la Municipalidad de Puntarenas, transcribiendo la opinión de la Procuraduría General de la República, en el sentido que la simple solicitud no confiere derecho alguno a ocupar de inmediato el inmueble y si se ha hecho eso precisamente, se ha violado la ley que regula esta materia." Nº 2658-93 de 8:54 hrs. del 11 de junio de 1993).- En cuanto a las consecuencias jurídicas por ocupar la zona marítimo terrestre sin la necesaria autorización, la Procuraduría General en dictamen C-221-88 de 7 de noviembre de 1988, señaló que tal proceder no le dará derecho alguno a los infractores, ni siquiera para reclamar por las obras que instale al margen de la ley.- Además, recuérdese que la simple tolerancia o tardanza de la Administración para poner freno a acciones transgresoras de los bienes públicos no otorga ningún derecho a los particulares al no poder alegar la excepción de prescripción, dado que no lo permite la naturaleza del dominio público. (Sala Constitucional, resoluciones números Nº 6758-93 de 22 de diciembre de 1993 y 6192-95 de 16:42 hrs. del 14 de noviembre de 1995).- También es claro que lo bienes demaniales no pueden ser objeto de posesión y que la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales...Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...En general, ningún derecho fundamental se puede entender vulnerado, si se trata de conservar la naturaleza y el uso de los bienes públicos; el trabajo, el libre comercio, la propiedad y el patrimonio objetivo de las personas y todos los demás derechos, no pueden imponerse ilegítimamente por sobre y contra el interés general, gravando los bienes del estado que conforman el dominio." Sala Constitucional, Nº 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991.- Asimismo, en dictamen C-197-87 de 9 de octubre de 1987, se indicó que el traspaso entre particulares sobre terrenos de la zona marítimo terrestre que han sido solicitados en concesión y los que los interesados pagaban el canon por ocupación devenía absolutamente nulo por la naturaleza del bien y la ausencia de titularidad hábil en los transmitentes.- Ante lo expuesto, consideramos que las solicitudes de concesión de quienes hayan construido sin autorización administrativa en los terrenos de la zona marítimo terrestre cuya concesión gestionan, deben resolverse una vez que se haya cumplido el procedimiento preceptuado por el numeral 13 de la Ley 6043 de obligatorio acatamiento.- Lo anterior es claro, por cuanto la municipalidad respectiva, el Instituto Costarricense de Turismo y las demás autoridades con injerencia en la materia, deben dictar aquellas medidas que estimen necesarias para conservar o evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona marítimo terrestre (Ley 6043, artículo 17).- Además, lo normal es que la entrega de la parcela que se otorga en concesión debe hacerse libre de ocupantes y construcciones, salvo que existan las mismas ante la hipótesis de un otorgamiento realizado con base en el artículo 60 de la Ley 6043; evitándose con dicho proceder también la práctica viciada de ocupar la zona marítimo terrestre o realizar construcciones para forzar posteriormente la voluntad municipal en el otorgamiento de la concesión.- No debemos tampoco perder de vista que la misma Ley 6043, artículos 62 y 63, sanciona tanto a los particulares como a los funcionarios públicos que impidan ejecutar una orden de suspensión o demolición de obras o imposibiliten la aplicación de penas a los infractores.- No obstante lo anterior, las solicitudes de concesión planteadas por quienes hayan infringido la prohibición contenida en el ordinal 12 de la Ley 6043, pueden ser rechazadas previamente a la aplicación de lo dispuesto en el artículo 13 de comentario, si el ente administrador constata que no es posible otorgar la concesión por falta de alguno de los requisitos para su aprobación, tales como el de haberse hecho la declaratoria de aptitud turística o no turística; el amojonamiento del Instituto Geográfico Nacional para demarcar la zona pública o la existencia de un plan regulador, por citar algunos.- Debe quedar claro que las solicitudes de concesión planteadas por quienes han construido ilegalmente en la zona marítimo terrestre deben ser tramitadas de acuerdo con el procedimiento establecido en la ley y el reglamento, y por lo tanto no pueden ser rechazadas argumentándose que el gestionante es un infractor, sin perjuicio, claro está, de proceder con lo ordenado por el artículo 13 de la Ley 6043.- En un asunto similar expresó la Sala Constitucional:

"El hecho de que la recurrente tenga instalados rótulos publicitarios en terreno adyacentes a la vías públicas en forma irregular, con quebrantamiento de la normativa que regula la materia, no confiere al correcurrido...la facultad de negarse a recibir las solicitudes de permiso para nueve rótulos hechas por la gestionante, pues si la Administración...ha detectado la colocación ilegal de rótulos bien puede, en virtud precisamente de las funciones de policía y vigilancia que le asisten...tomar las medidas legales procedentes a fin de procurar que la instalación de los rótulos se ajuste a la normativa aplicable o, en su caso, su retiro o destrucción...pues entre las consecuencias legales de la instalación de rótulos en contravención de las disposiciones legales y reglamentarias no se encuentra la de no recibir ni tramitar nuevas solicitudes...POR TANTO: Se declara con lugar el recurso y se restituye al recurrente en el pleno goce de sus derechos fundamentales. Proceda el correcurrido...a recibir las solicitudes de permiso de instalación de rótulos de la recurrida y a darles el trámite que en derecho corresponda." Nº 216-94 de 16:24 hrs. del 12 de enero de 1994.- En conclusión, el trámite de solicitudes de concesión presentadas por quienes ocupan o construyeron sin autorización administrativa en la zona marítimo terrestre es el mismo que de aquellas solicitudes presentadas por quienes no han incurrido en tales infracciones, pero en el primer caso deberá previamente instaurarse el procedimiento reparador mediante el cual se desaloja a los ocupantes y se destruyen las edificaciones y posteriormente resolver la solicitud como en derecho corresponda, sin perjuicio de las sanciones que deberán imponerse a los responsables.- II.- CONSTRUCCIONES ILEGALES REALIZADAS EN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE CON AUTORIZACION ADMINISTRATIVA Si los particulares solicitantes de concesión han realizado construcciones ilegales con autorización administrativa, de manera previa a proceder con base en el artículo 13 de la Ley 6043, y antes de resolver las solicitudes presentadas sobre los terrenos en los que edificaron, deberán las corporaciones municipales obtener la anulación o decretar la nulidad de los actos administrativos autorizatorios.- Sobre la necesidad de anular los actos ilegales autorizatorios de manera previa a proceder de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 ibídem, pueden consultarse los pronunciamientos C-243-81 de 23 de octubre de 1981 y C-069-89 de 12 de abril de 1989.- En análoga dirección, ha sostenido la Sala Constitucional:

"Estima la Sala que en el presente caso el proceder de las autoridades recurridas ha lesionado el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 Constitucional y por los motivos que se dirán así se declara. En efecto, si bien la Ley de la Zona Marítimo Terrestre autoriza a las Municipalidades a destruir o demoler una construcción hecha en contravención a lo allí dispuesto, debe entenderse que esa previsión legal se refiere a aquellas situaciones "de hecho" en que los particulares ocupen zona de dominio público, sin ninguna autorización...En el presente caso, el recurrente contaba con los permisos de construcción requeridos, que fueron aprobados en aplicación de las normas municipales reguladoras de la materia, partiendo que se trataba de una propiedad privada y no de una zona de dominio público. Consecuentemente si por circunstancias posteriores, los órganos competentes para la vigilancia de la zona marítimo terrestre encuentran que existe un vicio de nulidad en el acto declarativo de derechos que concede los permisos por no corresponder la realidad topográfica del lugar los planos presentados; la vía correspondiente para solicitar la nulidad de los mismos es el contencioso de lesividad al tenor de lo establecido en el artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa." Nº 770-91 de 23 de abril de 1991.- Valga recordar, que si la Administración pretende anular un acto declarativo de derechos en la jurisdicción contencioso administrativa, debe previamente declararlo lesivo a sus intereses dentro del plazo de cuatro años a partir de su expedición (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, artículos 10, inciso 4º y 35, inciso 1º).- Igualmente, si el acto padece de vicios cuya nulidad es evidente y manifiesta, la Administración deberá decretar por su cuenta la nulidad dentro del plazo de caducidad de cuatro años (Ley General de la Administración Pública, artículo 173, incisos 1º y 4º).- Una vez anulado el acto administrativo en sede jurisdiccional, o decretada su nulidad en la vía administrativa, deberá procederse de acuerdo con lo ordenado por el artículo 13 la Ley 6043.- Agotado el trámite anterior, la solicitud de concesión podrá resolverse favorablemente si cumple con todos y cada uno de los requisitos que el ordenamiento jurídico exige al efecto, o en caso contrario ser denegada.- Si hubiese vencido el plazo de cuatro años a que hemos hecho referencia en ambos casos, la Administración podrá siempre desalojar a los ocupantes y destruir las construcciones una vez que haya indemnizado las mejoras.- Si la Administración estima que las construcciones que indemnizó no requieren ser destruidas, porque por ejemplo no impactan negativamente el ambiente, a fin de no vulnerar el principio de la utilización racional de los fondos públicos y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 6043, podrá otorgar en concesión el terreno donde se realizaron dichas construcciones.- Asimismo, si el administrado había planteado una solicitud de concesión o tiene interés en hacerlo, y la solicitud resulta acorde con las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la materia, la municipalidad podrá otorgarla, habida cuenta de que ante esa situación lo lógico y razonable es que hacia el futuro el particular desarrolle sus actividades bajo un marco de legalidad y sujetas al control estatal.- En relación con la tercer interrogante, debe tenerse presente que la declaratoria de inocencia que recae sobre una persona que ha sido cuestionada por cometer actos aparentemente irregulares incumbe de manera exclusiva a los tribunales de justicia.- Por otra parte, ante dichos tribunales, los funcionarios públicos que tuvieron conocimiento de aquellos actos en razón de su cargo, debieron denunciarlos (Código de Procedimientos Penales, artículo 156, inciso a) y Código Procesal Penal, artículo 281, inciso 1º) teniendo presente las responsabilidades penales en que habrían incurrido ante el incumplimiento de ese deber legal.- Además, los servidores públicos que aprobaron concesiones y permisos contra las disposiciones normativas que tutelan la zona marítimo terrestre, serán responsables civil y penalmente y despedidos sin responsabilidad patronal (Ley 6043, artículo 63; Ley General de la Administración Pública, artículos 203 a 210).- Por último, cuando la Administración deba cumplir con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 6043, previamente levantará la información que estime necesaria para determinar si existe o no autorización para construir o autorización o contrato para ocupar la zona marítimo terrestre, lo cual comprobará a través de certificación del permiso de construcción o permiso de uso o contrato según el caso que deben constar en la oficinas de la Municipalidad respectiva, o en su defecto, al notificársele al particular la investigación de que es objeto, y éste tenga la oportunidad de demostrar la existencia de aquellos aportando certificación notarial.- III.- CONSTRUCCIONES REALIZADAS EN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE ANTES DE LA VIGENCIA DE LA LEY 6043 Con anterioridad a la promulgación de la Ley 6043, el legislador había dictado varias disposiciones normativas para regular el aprovechamiento legítimo de los terrenos de la zona marítimo terrestre y que fueron objeto de análisis por la Procuraduría General en los dictámenes C-157-95 de 7 de julio de 1995 y C-050-95 de 26 de marzo de 1996.- En el primero de esos pronunciamientos, se concluye que previo a entrar en vigencia la Ley Nº 6043, sólo existían dos formas válidas de ocupar la zona marítimo terrestre; la primera, a través de una inscripción en Registro Público, puesto que mediante la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, Nº 4558 de 22 de abril de 1970, Transitorio III, se desafectó una parte significativa de la zona marítimo terrestre, reservando con atributo demanial únicamente la franja de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinarias (artículo 6º), denominada actualmente como zona pública, permisión derogada por Ley Nº 4847 de 4 de octubre de 1971, artículo 1.- En 1974, la Ley 5602 del 4 de noviembre, publicada el 14 de mismo mes, suspendió la vigencia de la Ley 4558 hasta que fue dictada la Ley 6043.- La otra vía, sostiene la Procuraduría en dicho dictamen, es la de un contrato de arrendamiento, sin perjuicio de lo normado expresamente en disposiciones especiales (Leyes Nº 2906, 4071, 5455, etc.).- Los contratos de arrendamiento otorgados con anterioridad a la Ley 6043, continúan siendo válidos, en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento, y de acordarse su prórroga, deberán modificarse con arreglo a la nueva normativa vigente (Transitorio V).- Lo anterior, siempre y cuando hubieren sido remitidos al Instituto Costarricense de Turismo, dentro de los seis meses posteriores a la vigencia de la Ley, caso contrario, se les tendrá por extinguidos (Transitorio II). En igual sentido véanse los dictámenes números C-135-81 de 14 de diciembre de 1981, C-263-81 de 9 de noviembre de 1981 y C-157-95 de 7 de julio de 1995.- Por otra parte, si los antiguos arrendatarios o concesionarios, y los pobladores residentes por un plazo inferior a diez años de la zona marítimo terrestre, realizaron construcciones sin autorización administrativa en la zona restringida, tales edificaciones serán objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales se aplicarán gradualmente en casos de remodelaciones o reconstrucciones. (Ley 6043, artículo 69, y Reglamento a esa Ley, artículos 74 y 75 párrafo segundo).- Debe quedar claro que la posibilidad de planificar esas construcciones lo es para las edificaciones hechas con anterioridad a la vigencia de Ley 6043, pues sería absurdo suponer que podrían planificarse las realizadas ilegalmente con posterioridad a su nacimiento jurídico, cuando la misma Ley ordena su destrucción (artículo 13). Nótese además que el artículo 69 ibídem esta contenido en un capítulo de "Disposiciones Especiales" que pone en evidencia su carácter excepcional.- En similar sentido, señala el Tribunal Superior de Casación Penal:

"Fundamenta su agravio el recurrente en que la construcción que se ordena demoler se encuentra ubicada en Zona restringida que está siendo objeto de legítima posesión por particulares, de ahí que si la construcción no afecta en nada los planes urbanísticos, lo procedente sería que la Municipalidad, en aplicación de la Ley de Construcción, cobren el impuesto dejado de percibir, incluyendo la multa a que se refiere esa Ley...El reclamo no es procedente. Conforme al elenco de hechos probados de la sentencia, los hechos ocurrieron entre abril y mayo de mil novecientos noventa el imputado construyó en zona restringida de playa Puerto Moreno, una edificación de cemento de once metros cuarenta centímetros de frente por siete de fondo, sin contar con el permiso correspondiente porque, aún no se le ha otorgado el derecho de concesión por parte de la Municipalidad de esa cantón, sobre el terreno que ocupó para construir. Así establecido el cuadro fáctico no lleva razón el recurrente al estimar que se dejó de aplicar el numeral 69 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y el 74 del Reglamento a la referida Ley; es evidente que los numerales citados aluden a edificaciones que ya existieran al entrar en vigencia la ley en mención." Nº 110-F-94 de 10:20 hrs. del 7 de abril de 1994.- En cuanto a las construcciones hechas por los pobladores estas serán indemnizadas en caso de que los mismos sean reubicados, y permanecerán en la zona marítimo terrestre hasta tanto no se produzca la respectiva planificación (Ley 6043, artículo 70, y Reglamento a dicha Ley, artículo 75).- Por su parte, los ocupantes no tienen derecho al pago de mejoras, pero sí cuentan con un derecho subjetivo en la prioridad que tienen sus solicitudes de concesión sobre otras, siempre y cuando el uso sea compatible con el fijado para la planificación del sector (Reglamento a la Ley 6043, artículo 75, párrafos tercero y cuarto; y dictamen Nº C-157-95 de 7 de julio de 1995).- IV.- CONCLUSIONES 1.- Si un particular construye ilegítimamente en la zona marítimo terrestre, la municipalidad respectiva debe proceder con estricto apego a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 6043, aún cuando haya presentado una solicitud de concesión, que por no otorgarle ningún derecho, no lo autoriza a ocupar ni edificar en la zona demanial.- 2.- Las solicitudes de concesión de quienes hayan construido sin autorización administrativa en los terrenos de la zona marítimo terrestre cuya concesión gestionan, deben resolverse una vez que se haya cumplido el procedimiento preceptuado por el numeral 13 de la Ley 6043 de obligatorio acatamiento.- 3.- Las solicitudes de concesión presentadas por quienes han construido ilegalmente en la zona marítimo terrestre deben ser tramitadas de acuerdo con el procedimiento establecido en la ley y el reglamento, y por lo tanto no pueden ser rechazadas argumentándose que el gestionante es un infractor.- 4.- El trámite de solicitudes de concesión de aquellas personas que ocupan o han construido sin autorización administrativa en la zona marítimo terrestre es el mismo que el de las solicitudes presentadas por quienes no han incurrido en dichas infracciones. No obstante en el primer caso deberá cumplirse previamente con lo ordenado por el artículo 13 de la Ley 6043, sin perjuicio de las sanciones que deberán imponerse a los responsables.- 5.- Las solicitantes de concesión presentadas por quienes han realizado construcciones ilegales en la zona marítimo terrestre con autorización administrativa, serán resueltas una vez que se obtenga la anulación o se decrete la nulidad de los actos administrativos autorizatorios y se cumpla con lo ordenado por el artículo 13 de la Ley 6043.- 6.- Si hubiere caducado el plazo con que cuenta la Administración para declarar lesivo el acto administrativo autorizatorio o decretar su nulidad evidente y manifiesta, la municipalidad podrá siempre desalojar a los ocupantes y destruir las construcciones una vez que haya indemnizado las mejoras.- 7.- Si la Administración estima que las construcciones que indemnizó no requieren ser destruidas, porque por ejemplo no impactan negativamente el ambiente, a fin de no vulnerar el principio de la utilización racional de los fondos públicos y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 6043 podrá otorgar en concesión el terreno donde se realizaron dichas construcciones.- 8.- Si el administrado había planteado una solicitud de concesión o tiene interés en hacerlo, y la solicitud resulta acorde con las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la materia, la municipalidad podrá otorgarla, habida cuenta de que ante esa situación lo lógico y razonable es que hacia el futuro el particular desarrolle sus actividades bajo un marco de legalidad y sujetas al control estatal.- 9.- La declaratoria de inocencia que recae sobre una persona que ha sido cuestionada por cometer actos aparentemente irregulares incumbe de manera exclusiva a los tribunales de justicia.- 10.- Cuando la Administración deba cumplir con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 6043, previamente levantará la información que estime necesaria para determinar si existe o no autorización para construir o autorización o contrato para ocupar la zona marítimo terrestre, lo cual comprobará a través de certificación del permiso de construcción o permiso de uso o contrato según el caso que deben constar en la oficinas de la municipalidad respectiva, o en su defecto, al notificársele al particular la investigación de que es objeto, y éste tenga la oportunidad de demostrar la existencia de aquellos aportando certificación notarial del mismo.- 11.- Las edificaciones realizadas en zona restringida sin autorización con anterioridad a la vigencia de la Ley 6043 por antiguos arrendatarios o concesionarios y pobladores residentes por un plazo menor a los diez años de la zona marítimo terrestre, serán objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales se les aplicará gradualmente en casos de remodelaciones o reconstrucciones.- De usted, atentamente, Lic. Mauricio Castro Lizano cc: Lic. Julio Sánchez Carvajal Jefe del Departamento de Ordenamiento Agrario Instituto de Desarrollo Agrario Lic. Miguel Tapia Zumbado Jefe del Departamento de Desarrollo Municipal Instituto de Fomento y Asesoría Municipal Municipalidades del país con administración de zona marítimo terrestre