Proposed Decommissioning of Chira Island and its Legal OppositionDesafectación de la Isla de Chira y su oposición jurídica

Legal Opinion: 058 - J of 11/04/1997 OJ-058-1997 San José, November 4, 1997 Mr. Deputy Alejandro Chaves Ovares Government and Administration Committee Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter requesting our opinion on the Bill: "Law to remove the Island of Chira from the public domain (expediente N.º 12.295)", published in La Gaceta N.º 185 of September 29, 1955.

In this regard, I am writing to convey our complete disagreement with the aforementioned bill, for the following reasons:

• 1)FORMAL OBJECTIONS The Bill in question consists of four articles, which we will now discuss:

1.1) Need to consider the mangrove and estuary area.

The first article adds a third paragraph to Article 9 of the Maritime-Terrestrial Zone Law, Nº 6043 of March 2, 1977, which exempts the island of Chira from its application. The designation as public domain land (afectación) is only maintained for the fifty meters of public zone.

A first formal objection is raised here, because the island of Chira contains important and dense mangrove areas and an estuary (Nancite), which, whatever their extent, constitute public zone (Article 11 of Law 6043). According to a study by University of Costa Rica researchers Geovanny Cordero and Sergio Feoli, the mangrove of Chira Island forms the largest wetland in the continental area, 9.95 square kilometers, and represents 25.19 percent of the island's surface (1). Consequently, it reaches a strip greater than fifty meters; an extreme not taken into account by the proposed rule.

--- (1) CORDERO, Geovanny and FEOLI, Sergio, Vegetation cover and geomorphological map of Chira Island, Geographic Research Program, School of Geography, University of Costa Rica, November, 1997, p. 1 Other natural assets of the island include forested areas (11.74 square kilometers of secondary forest), a watershed, wooded pastures (17.81 square kilometers), ichthyological wealth, marine fauna, and even cultural assets, which report the presence of at least two archaeological sites (2) --- (2) Idem, pp. 1 and 2; BERGOEING, Jean Pierre, Aerial photography and its application to the geomorphology of Costa Rica. Insular modeling: Chira Island, Publicaciones MOPT- IGN San José, pp. 61-65. ARGUELLO Manuel, MUÑOZ Luis and SIBAJA Wilbert, Coasts of the Gulf of Nicoya (The mangroves of Chira), Publicaciones UCR, Sede Regional de Occidente, 1988, pp. 53 ff. Regarding human occupation in pre-Columbian times, cf. from CREAMER, Winifred, Production and exchange on to islands in the Gulf of Nicoya, Costa Rica, A.D., 1200-1550, P.H.D. Thesis, Tulane University, in the Library of the Museo de C.R. pp. 1, 8, 61 and following.

1.2) Current non-existence of rights acquired by adverse possession (usucapión) on lands of Chira Island and the inadvisability of rural housing titling (titulación de vivienda campesina) Article 2 adds a Transitional Provision IX to Law 6043, which authorizes the "current possessors of Chira Island" to "title their properties" following the procedures of the Rural Housing Titling Law and, where it is not applicable, those of the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias).

Setting aside the substantive aspects concerning the inappropriateness of the project, which will be discussed later, there are several objections that can be made to this article. The public domain status that Chira Island holds to date (Articles 1 and 9, paragraph 2, of Law 6043) rules out the possibility that private individuals without property titles legitimately registered in the Registry can currently exercise possessory acts, with intent of ownership, over portions of it.

The Statement of Motives (Exposición de Motivos) incurs in the same imprecision when it indicates that the Bill aims to correct the vice of unconstitutionality, due to its atypical nature, of Law 7108 of November 11, 1988 (Budgetary Norm 23, subsection 12), which, by adding three paragraphs to Article 76 of Law 6043, allowed titling to persons who had "a minimum of ten years of possession", "as owners". This, the Statement continues, "with the aim of promoting among the inhabitants of the island legal certainty regarding the ownership of property rights they already possess by virtue of Law 7108 and which they may possess in accordance with the provisions of this Law".

It must be kept in mind that, following the action filed by this Office, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in ruling 0548-95 at 16:30 hours on February 1, 1995, declared unconstitutional and annulled, with retroactive effects to the date of enactment, numeral 23, subsection 12, of Law 7108. Upon its disappearance from the legal system, retroactively, this budgetary norm that authorized titling, the possibility of exercising private possession rights over the island ceased. And, due to its public domain status, they could not exist prior to said norm either.

Regarding the impossibility of public domain assets being subject to possession or property rights by private individuals, which is a matter of principle, one may consult ruling N.º 2306-91 of the Constitutional Chamber, at 14:45 hours on November 6, 1991. The tolerance or delay of the Administration in repelling illicit actions against public assets does not grant any right or advantage to the occupants (Constitutional Chamber N.º 6758-93 of December 22, 1993 and 6192-95 at 16:42 hours on November 14, 1995).

On the other hand, if the designation for public use of the island renders private possession inoperative, the removal of public domain status (desafectación) of the atypical norm included by Law 7108 of November 11, 1988, would only produce effects for the future (3) and since the declaration of unconstitutionality occurred on February 1, 1995, the ten-year period provided to consolidate property rights had not elapsed. Therefore, these do not exist at present.

--- (3) See art. 129 of the Constitution.

Another objection relates to the procedure for registering the properties (inmuebles). The rural housing titling procedure is inadvisable, because it excludes the Attorney General's Office (Procuraduría) as a party, edicts are not published, nor are adjoining landowners notified; procedures required by ordinary possessory information. Therefore, the possibility of monitoring compliance with legal requirements and preventing damage to State assets escapes our control. Furthermore, in rural housing titling, along with the relaxation or flexibility of other requirements, the periods for acquiring by adverse possession are reduced to five years (instead of ten) and for claiming a better right than the applicant (to three years). All of which facilitates the consummation of irregular acts. Among these, one of the most recent cases we are aware of is the improper registration, through the rural housing procedure, of the property that the Judicial Branch had designated for constructing the Aguirre Courts of Justice building. Upon learning of this fact, this Office, with the deadline to challenge the titles approaching, proceeded to file the corresponding annulment and replevin (reivindicación) actions.

1.3) Unnecessariness of the repeal of the third paragraph of Article 76; Law 6043 Article 3 repeals paragraph 3 of Article 76 of Law 6043, incorporated by Budget Law N.º 7108 of November 11, 1988, which the Constitutional Chamber declared unconstitutional in the aforementioned ruling 0548-95, at 16:30 hours on February 1, 1995. This judgment produces abrogative effects and removes the norm from the legal system.

Repeal by the Assembly presupposes the validity of the precept it renders ineffective. If it no longer exists, having been annulled by the Constitutional Chamber, the legislative act that comes to order it would be superfluous.

Article 4 refers to the date from which the Law would govern.

1.4) Need for the Law removing Chira Island from the public domain to be approved by the Plenary of the Assembly A final aspect to highlight in this section is that concerning the approval procedure for the consulted bill.

Article 124 of the Constitution exempts, among other cases, the knowledge and approval by Permanent Committees of bills that involve the exercise of the power provided for in subsection 14 of Article 121 ibid, which includes, as relevant here, that of decreeing the alienation (enajenación) of the Nation's own assets.

In our opinion, this norm covers both direct transfers of property and the establishment of mechanisms for such assets to leave the Nation's domain, since by one means or another the same result is achieved, protected by subjecting the decision to be adopted to broad parliamentary debate (4). In this situation lies the removal from the public domain (total or partial) of assets of such high value as maritime islands, components of the State's public heritage (Articles 1 and 9; Law 6043), with the consequent authorization to register areas of them in the name of private individuals through rural housing titling or possessory information.

--- (4) According to the Constitutional Chamber, indirect alienation, in terms of Article 121, subsection 14, of the Constitution is that in which the State "proceeds by means of other juridical entities (in a subjective sense)" or "employs modalities or means that have equivalent or similar legal effects" (ruling 3789-92, at 12 hours on November 27, 1992). And this Office, concerning the same numeral, in opinion C-105-91 of June 20, considered that the term alienation encompasses acts that imply a possible future transfer; additionally, the removal from public domain would deprive all citizens of the public use of the island, which is one of the manifestations of the right to freedom.

It follows, therefore, that the Law removing Chira Island from the public domain and allowing its titling must be approved by the Plenary of the Legislative Assembly and not in Committee.

• 2)SUBSTANTIVE OBJECTIONS The Attorney General's Office, on previous occasions, has spoken out against removing assets from the natural public domain to meet specific needs, such as those for housing. In this sense, one may consult, by way of example, Official Communication OJ-033-97 of July 21, 1997, addressed to the Chairman of the Economic Affairs Committee, in which our deep concern was conveyed to the Deputies regarding the approval of such laws, which undermine public interests.

We share, therefore, the reasons that led the Executive Branch to veto, on May 6, 1994, Articles 158 and 160 of Law 67400, called "Law of Authorizations", which authorized the State to grant property titles to Costa Ricans with ten-year possession on lands located within the maritime-terrestrial zone of the coast of Pájaros, Manzanillo, Caserío de Cocoros and Isla de Chira; all in the province of Puntarenas. An opportunity on which, correctly, the Executive Branch stated that the existence of low-income towns or hamlets located in the maritime-terrestrial public domain of the coasts and islands, while constituting a social problem, is not sufficient justification to deprive, for the benefit of a few, the rest of the nation of the right to enjoy these assets.

The veto added that the emergence into the legal world of provisions of this type constituted not only a nefarious precedent, due to its injury to the state public heritage, but also a true loophole for other populations in similar conditions to resort to the path of analogy and claim identical benefits for themselves, with the consequent progressive cutting away of our coastlines and islands. Moreover, the social goals presumably to be achieved can vanish over time through transfers of the properties, even to foreign persons.

Public powers, and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to an adequate environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which maritime islands form a part, whether considered as assets in themselves or in the analytical factorial composition of elements (soil, subsoil, sea, flora, fauna, etc.). Arranging for their transfer into private hands is detrimental to their natural heritage, which the State holds title to, and to the important social functions they fulfill, suppressing collective use by current and future generations. In a word, it harms the common good. Hence, since there is no overriding public interest to support the departure of these assets from the Nation's heritage and the reasons that justified the act of designation for public use remain fully valid, the removal from public domain is entirely inadvisable.

The existence of the public domain is justified by the maintenance and satisfaction of public interest. It entails a singular, exorbitant regime to better protect its physical and legal integrity. Removal from public domain, when appropriate, must be based on the condition that the public interest that originated the designation has ceased (5), which is not the case here.

--- (5) ESCOLA, Héctor J., El interés público, Edics. De Palma, Buenos Aires, 1989, pp. 204-207.

The Bill under consideration also contradicts the objectives of the international instruments signed by the country in the field of the environment, where it committed to the effective protection and conservation of our natural and cultural heritage, of areas adjacent to protected zones, to ensuring the rational and sustainable use of its natural resources to ensure a better quality of life for the entire population, etc. (6).

--- (6) See, among others, the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Law N.º 5980 of November 16, 1976, art. 5; the Constitutive Agreement of the Central American Commission for Environment and Development, Law N.º 7226 of April 2, 1991, art. I; the Convention on Biological Diversity (art. 8 subsections d and e) and its Annexes, Law N.º 7416 of June 30, 1994; the Ramsar Convention, Law 7224 of April 9, 1991, etc.

The project likewise contradicts the tradition of our previous legislators, who, serving the general interests with objectivity, have from ancient times attributed the character of public domain to islands, separating them from legal commerce (tráfico jurídico). (7) --- (7) Cf. Law N°11 of November 23, 1905, art. 1°, Decree N°17 of May 29, 1906, Law N°60 of August 13, 1914, Ley de Terrenos Baldíos, article 7°; Ley de Aguas, article 3 subs. VI and 75; Ley de Tierras y Colonización, article 7° subs. c); Law 6043 (arts.1 and 9), which emphasizes protection by subjecting the authorization of tourism projects on the islands and the granting of concessions for them to the Legislative Assembly (art. 37 and 42). A special protection with the proclamation of sovereignty over the insular shelf is made by Decree-Law 116 of July 2, 1948, amended by N°803 of November 2, 1949. In relation to this legislative development and the concept of maritime island, cf. the opinions of the Attorney General's Office Nos. C-108-96, of July 1, 1996, and C-038-97 of March 12, 1997.

Likewise, it is contrary to the trend in more advanced countries, which, aware of the fragility of maritime-terrestrial resources, their scarcity, demand, and the important functions they satisfy, have erected the public ownership and use of these assets, the preservation of their natural characteristics, and a suitable administration that reconciles short and long-term needs, for the benefit of all, as core elements of their legal systems. These latter objectives inspire the European Coastal Charter signed in Khania (Crete), on October 8, 1981, by the Plenary Conference of Peripheral Maritime Regions of the then European Economic Community.

In accordance with this, the legislation of various European countries enhances the public domain regime of the maritime-terrestrial domain, linked to a conservationist concept. Examples, among others, include in France the "Loi littoral" N.º 86-2 of January 3, 1986, which supplements the Law of November 28, 1963, and Article 538 of the "Code Civil". French law 75/602, of July 10, creating the "Conservatoire", in the form of an administrative public institution, with legal personality and financial autonomy, whose main purposes are precisely the opposite of what the bill under study seeks: to acquire private lands to incorporate them into the maritime-terrestrial public heritage. (8) In Italy, the public domain status of maritime assets is contemplated in the "Codice Civile" (arts. 822 and 823) and in the Navigation Code (art. 28), and important protectionist measures for this domain are contained in the Law of December 31, 1982, and numerous regional regulations. (9) --- (8) See: TAVERNIER, P “La creation du Conservatoire du litoral et des rivages lacustres”, “La loi du 3 janvier 1986 relative a l’amenagemente, la protection et la mise en valeur du litoral” Revue du Droit Public (R.D.P.) 3-1987, p.755 ff.

(9) See. UGO MELI, La Conservatione nella natura legislatione regionale, Giuffre, Milano, 1986, p.868 ff.

In Portugal, one can cite Decree-Laws 613/1976, 321/1983, and 1987, and in Spain, Article 132 of the Constitution, which grants the highest level of protection to the maritime-terrestrial public domain, as well as the Coastal Law N.º 22/1988, which, after listing the assets that comprise it, such as the islands (article 5º), categorically establishes: "Article 9. No lands of ownership other than the State's public domain may exist in any of the pertenencias of the maritime-terrestrial public domain." (10) (10) The holders of spaces within the coastal public domain that had been declared private property by a final judgment prior to the Law, become holders of a right of occupation and use of the maritime-terrestrial public domain. The concession, to be requested within one year, is for a period of thirty years, extendable for another thirty, with no obligation to pay a fee (Transitional Provision 1.1, which the Constitutional Court, in judgment 149/91, of July 4, legal basis 8 B a), considered did not conflict with the Constitution.)

The words recorded in the Statement of Motives of the aforementioned Coastal Law apply to the case:

The maritime-terrestrial public domain is "especially valuable collective heritage", a "natural space of freedom that must be preserved for the use and enjoyment of all citizens." "It is the inescapable responsibility of the legislator of this hour to protect the integrity of these assets, to conserve them as property for all, and to bequeath them in this condition to future generations." 3) CONCLUSION From all the foregoing, it is concluded that, for reasons of form and substance, the Attorney General's Office disagrees with the consulted bill.

Yours sincerely, Dr. José J. Barahona Vargas Agricultural and Environmental Attorney (Procurador Agrario y Ambiental)

Opinión Jurídica : 058 - J del 04/11/1997 OJ-058-1997 San José, 04 de noviembre de 1997 Señor Diputado Alejandro Chaves Ovares Comisión de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su Oficio en el que solicita nuestro criterio acerca del Proyecto: "Ley para desafectar del dominio público la Isla de Chira (expediente N.º 12.295), publicado en La Gaceta N.º 185 de 29 de setiembre de 1955.- Al respecto, me permito comunicarle nuestro total desacuerdo con el citado proyecto, por las siguientes razones:

1)OBJECIONES FORMALES El proyecto de Ley en mención consta de cuatro artículos, que pasamos a comentar:

1.1) Necesidad de contemplar el área de manglar y estero.

El artículo primero adiciona un tercer párrafo al artículo 9º de la Ley sobre Zona Marítimo- Terrestre, Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, que exceptúa de su aplicación la isla de Chira. La afectación sólo se mantiene en los cincuenta metros de zona pública.

Se hace aquí un primer reparo formal, por cuanto la isla de Chira contiene importantes y densas áreas de manglar y un estero (Nancite), que sea cual fuere su extensión constituyen zona pública (artículo 11 de la Ley 6043). Según estudio de los investigadores de la Universidad de Costa Rica Geovanny Cordero y Sergio Feoli, el manglar de la isla de Chira conforma el humedal más grande del área continental, 9.95 kilómetros cuadrados, y representan un porcentaje de 25.19 de la superficie de la isla (1). Con lo cual, alcanza una franja superior a los cincuenta metros; extremo que no toma en cuenta la norma propuesta.

--- (1) CORDERO, Geovanny y FEOLI, Sergio, Mapa de cobertura vegetal y geomorfológico de la isla de Chira, Programa de Investigaciones Geográficas, Escuela de Geografía, Universidad de Costa Rica, noviembre, 1997, pág. 1 Otros valores naturales de la isla son las áreas boscosas o forestales (un 11.74 kilómetros cuadrados de bosque secundario), una cuenca, pastos arbolados (17.81 kilómetros cuadrados), riqueza ictiológica, fauna marina, y hasta bienes culturales, que reportan la presencia de al menos dos sitios arqueológicos (2) --- (2) Idem, págs. 1 y 2; BERGOEING, Jean Pierre, La fotografía aérea y su aplicación a la geomorfología de Costa Rica. Modelado insular: isla de Chira, Publicaciones MOPT- IGN San José, págs. 61-65. ARGUELLO Manuel, MUÑOZ Luis y SIBAJA Wilbert, Litorales del Golfo de Nicoya (Los manglares de Chira), Publicaciones UCR, Sede Regional de Occidente, 1988, págs. 53 ss. Sobre la ocupación humana en tiempos precolombinos, cfr. de CREAMER, Winifred, Production and exchange on to islands in the Gulf of Nicoya, Costa Rica, A.D., 1200-1550, Tesis P.H.D., Tulane University, en Biblioteca del Museo de C.R. págs. 1, 8, 61 y siguientes.

1.2) Inexistencia actual de derechos adquiridos por usucapión en terrenos de la isla de Chira e inconveniencia de la titulación de vivienda campesina El artículo 2 agrega un transitorio IX a la Ley 6043, que autoriza a los "actuales poseedores de la isla de Chira" a "titular sus inmuebles" siguiendo los trámites de la Ley de Titulación para Vivienda Campesina y, en lo que ésta no resulte aplicable, los de la Ley de Informaciones Posesorias.

Dejando de lado los aspectos de fondo en torno a la improcedencia del proyecto, que luego se comentarán, son varias las objeciones que cabe apuntar a este artículo. El carácter de dominio público que tiene a la fecha la isla de Chira (artículos 1 y 9, párrafo 2º, de la Ley 6043) descarta que particulares sin títulos de propiedad legítimamente inscritos en el Registro puedan ejercer en la actualidad actos posesorios, con ánimo de dueños, en tramos de la misma.

En igual imprecisión incurre la Exposición de Motivos cuando indica que el Proyecto pretende corregir el vicio de inconstitucionalidad, por atípica, de la Ley 7108 de 11 de noviembre de 1988 (Norma Presupuestaria 23 inciso 12), que adicionando tres párrafos al artículo 76 de la Ley 6043, permitió la titulación a las personas que tuvieren "un mínimo de diez años de posesión", "como dueños". Ello, continúa diciendo la Exposición, "con la finalidad de promover entre los habitantes de la isla la certeza jurídica sobre la titularidad de los derechos de propiedad que ya poseen en virtud de la Ley 7108 y que pueden poseer de conformidad con lo dispuesto en esta Ley".

Ha de tenerse presente que, ante la acción entablada por esta Dependencia, la Sala Constitucional, en resolución 0548-95 de 16 horas 30 minutos del 1º de febrero de 1995, declaró inconstitucional y anuló, con efectos retroactivos a la fecha de promulgación, el numeral 23, inciso 12, de la Ley 7108. Al desaparecer del ordenamiento jurídico, retroactivamente, esa norma presupuestaria que autorizaba a titular, cesó la posibilidad de ejercer derechos de posesión privada sobre la isla. Y, por su condición demanial, tampoco podrían existir antes de dicha norma.

Referente a la imposibilidad de que los bienes de dominio público sean objeto de posesión o derechos de propiedad por los particulares, lo que es de principio, puede consultarse el voto de la Sala Constitucional N.º 2306-91, de 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991. La tolerancia o tardanza de la Administración para repeler acciones ilícitas contra los bienes públicos no otorgan ningún derecho o ventaja a los ocupantes (Sala Constitucional N.º 6758-93 de 22 de diciembre de 12993 y 6192-95 de 16:42 horas del 14 de noviembre de 1995).

Por otra parte, si la afectación a uso público de la isla hace inoperante la posesión privada, la desafectación de la norma atípica que incluyó la Ley 7108 de 11 de noviembre de 1988, solo produciría efectos hacia el futuro (3)y al sobrevenir la declaratoria de inconstitucionalidad, el 1 de febrero de 1995, no había transcurrido el plazo decenal previsto para consolidar los derechos de propiedad. Luego, estos no existen en el presente.

--- (3) Vid art. 129 de la Constitución.

Otro reparo es el relativo al procedimiento para inscribir los inmuebles. El de titulación de vivienda campesina es inconveniente, en razón de que excluye a la Procuraduría como parte, no se publican edictos, ni se notifica a los colindantes; trámites a los que obliga la información posesoria común. Por tanto, escapa de nuestro control la posibilidad de vigilar el cumplimiento de los requisitos legales y evitar perjuicio a los bienes del Estado. Además, en la titulación de vivienda campesina, junto a la liberación o flexibilidad de otros requisitos, se reducen los plazos para usucapir a cinco años (en vez de diez) y para alegar mejor derecho que el titulante (a tres años). Todo lo cual facilita la consumación de actos irregulares. Entre estos, uno de los casos más recientes que nos consta es la indebida inscripción, por el procedimiento de vivienda campesina, del inmueble que el Poder Judicial tenía destinado a construir el edificio de los Tribunales de Justicia de Aguirre. Enterada del hecho esta Procuraduría., próximo a vencer el plazo para impugnar los títulos, procedió a interponer las acciones de anulación y reivindicación correspondientes.

1.3) Innecesariedad de la derogatoria del párrafo tercero del artículo 76; Ley 6043 El artículo 3 deroga el párrafo 3 del artículo 76 de la Ley 6043, incorporado por la Ley de Presupuesto N.º 7108 de 11 de noviembre de 1988, que declaró inconstitucional la Sala Cuarta en el efectos abrogatorios y elimina la norma del ordenamiento.

La derogación por la Asamblea presupone la vigencia del precepto que deja sin efecto. Si el mismo ya no existe, por haberlo anulado la Sala Constitucional, el acto legislativo que viniera a disponerlo estaría de más.

El artículo 4 se refiere a la fecha a partir de la que regiría la Ley.

1.4) Necesidad de aprobar por el plenario de la Asamblea la Ley que desafecte la isla de Chira Un último aspecto a destacar en este acápite es el que atañe al trámite de aprobación del proyecto consultado.

El artículo 124 de la Constitución excepciona, entre otros casos, del conocimiento y aprobación por las Comisiones Permanentes los proyectos de Ley que impliquen el ejercicio de la facultad prevista en el inciso 14 del artículo 121 ibid, que incluye, en lo que ahora interesa, la de decretar la enajenación de los bienes propios de la Nación.

En nuestro criterio, esta norma comprende tanto las transmisiones directas de propiedad como el establecimiento de mecanismos para que tales bienes salgan del dominio de la Nación, pues con uno u otro medio se consigue el mismo resultado, protegido con el sometimiento a un amplio debate parlamentario de la decisión a adoptar (4). En este supuesto se encuentra la desafectación (total o parcial) de bienes de tan alta valía como las islas marítimas, integrantes del patrimonio público del Estado (artículos 1 y 9; Ley 6043), con la consiguiente autorización de inscribir a nombre de particulares áreas de las mismas mediante la titulación de vivienda campesina o de información posesoria.

--- (4) Para la Sala Constitucional la enajenación indirecta, en términos del artículo 121, inciso 14, de la Constitución es aquella en que el Estado "procede por medio de otras entidades jurídicas (en sentido subjetivo)" o " emplea modalidades o medios que tengan efectos jurídicos equivalentes o similares" (voto 3789-92, de 12 horas de 27 de noviembre de 1992). Y esta Procuraduría, a propósito del mismo numeral, en dictamen C-105-91 de 20 de junio, consideró que el vocablo enajenación abarca los actos que implican un posible traspaso futuro adicionalmente, la desafectación privaría a todos los ciudadanos del uso público de la isla, que es una de las manifestaciones del derecho de libertad.

De donde se sigue que la Ley que desafecte la isla de Chira y permita su titulación deberá aprobarse por el plenario de la Asamblea Legislativa y no en Comisión.

2)OBJECIONES DE FONDO La Procuraduría, en ocasiones anteriores se ha pronunciado en contra de desafectar bienes del dominio público natural para atender necesidades específicas, como serían las de vivienda. En este sentido, puede consultarse, a manera de ejemplo, el Oficio OJ-033-97 de 21 de julio de 1997, dirigido al Presidente de la Comisión de Asuntos Económicos, en el que se hizo llegar a los señores Diputados nuestra honda preocupación por la aprobatoria de ese tipo de leyes, que menoscaban los intereses públicos.

Compartimos, por tanto, las razones que llevaron al Poder Ejecutivo a vetar, el 6 de mayo de 1994, los artículos 158 y 160 de la Ley 67400, denominada "Ley de Autorizaciones, que autorizaban al Estado a otorgar títulos de propiedad a los costarricenses con posesión decenal en terrenos situados dentro de la zona marítimo terrestre de costa de Pájaros, Manzanillo, Caserío de Cocoros e Isla de Chira; todos de la provincia de Puntarenas. Oportunidad en la que, con acierto, el Poder Ejecutivo terrestre de las costas e islas, si bien configura un problema social, no es justificación suficiente para privar, en beneficio de unos pocos, al resto de nacionales del derecho a disfrutar de esos bienes.

Agregaba el veto que el surgimiento al mundo jurídico de disposiciones de este tipo, constituían no solo un nefasto precedente, por su lesión al patrimonio público estatal, sino también un auténtico portillo para que otras poblaciones en similares condiciones, acudan al camino de analogía y reclamen para sí idénticos beneficios, con la consecuente cercenación progresiva de nuestros litorales e islas. Por otra parte, los fines sociales a que presuntamente se lograrían pueden esfumarse con el tiempo a través de traspasos de los inmuebles, incluso a favor de personas extranjeras.

Los poderes públicos, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte las islas marítimas, ya se consideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.). Disponer el paso de éstas a manos particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen, con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y venideras. En una palabra, daña el bien común. De ahí que al no mediar un interés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente.

La existencia del dominio público se justifica por razón del mantenimiento y satisfacción del interés público. Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica. La desafectación, cuando cabe, debe fundarse en la condición de haber cesado el interés público que originó la afectación (5), lo que aquí no ocurre.

--- (5) ESCOLA, Héctor J., El interés público, Edics. De Palma, Buenos Aires, 1989, pgs. 204-207.

El proyecto de Ley que se examina contradice también los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos por el país en materia de medio ambiente, donde se comprometió a la protección y conservación eficaces de nuestro patrimonio natural y cultural, de las zonas adyacentes a las áreas protegidas, a velar por el uso racional y sostenible de sus recursos naturales para asegurar una mejor calidad de vida de toda la población, etc. (6).

--- (6) Ver, entre otros, la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley N.º 5980 de 16 de noviembre de 1976, art. 5; Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, Ley N.º 7226 de 2 de abril de 1991, art. I; Convenio sobre Diversidad Biológica (art.8 incs. d y e) y sus Anexos, Ley N.º 7416 de 30 de junio de 1994; Convención de Ramsar, Ley 7224 de 9 de abril de 1991, etc.

El proyecto igualmente se contrapone a la tradición de nuestros anteriores legisladores, quienes sirviendo con objetividad los intereses generales, desde antiguo han atribuido a las islas el carácter de dominio público, separándolas del tráfico jurídico. (7) -- (7) Cfr. La Ley N°11 de 23 de noviembre de 1905, art. 1°, el Decreto N°17 de 29 de mayo de 1906, la Ley N°60 del 13 de agosto de 1914, Ley de Terrenos Baldíos, artículo 7°; Ley de Aguas, artículo3 inc. VI y 75; Ley de Tierras y Colonización, artículo 7° inc. c); Ley 6043 (arts.1 y 9), que enfatiza la protección sujetando a la Asamblea Legislativa la autorización de los proyectos turísticos en las islas y la concesión de éstas (art. 37 y 42). Una protección especial con la proclama de soberanía sobre el zócalo insular hace, el Decreto- Ley 116 de 2 de julio de 1948, reformado por el N°803 de 2 de noviembre de 1949.

Con relación a este desarrollo legislativo y al concepto de isla marítima, cfr. Los dictámenes de la Procuraduría Nos. C-108-96, de 1° de julio de 1996 y C-038-97 de 12 de marzo de 1997.

Asimismo, es contrario a la tendencia de países más avanzados, que concientes de la fragilidad de los recursos marítimos-terrestres, escasez, demanda e importantes funciones que satisfacen, han erigido en elementos nucleares de sus sistemas jurídicos la titularidad y usos público de los bienes, la preservación de sus características naturales y una conveniente administración que concilie las necesidades a corto y largo plazo, en provecho de todos. Estos últimos objetivos inspiran la Carta Europea de Litoral suscrita en Khania (Creta), el 8 de octubre de 1981, por la Conferencia Plenaria de las Regiones Periféricas Marítimas de la entonces Comunidad Económica Europea.

Acorde con ello en las legislaciones de diversos países europeos se potencia la técnica demanial del dominio marítimo-terrestre, ligada a una concepción conservacionista. Son ejemplos, entre otros, en Francia la "Ley litoral" N.º 86-2 de 3 de enero de 1986, que complementa la Ley de 28 de noviembre de 1963 y el artículo 538 del "Código Civil". La Ley francesa 75/602, de 10 de julio, por la que se crea la figura del "Conservatoirie", bajo la forma de institución pública administrativa, con personalidad jurídica y autonomía financiera, que tiene entre sus principales finalidades justamente lo contrario de lo que persigue el proyecto en estudio: adquirir terrenos privados para incorporarlos al patrimonio público marítimo-terrestre. (8) En Italia la condición de dominio público de los bienes marítimos se contempla en el "Código Civil" (arts. 822 y 823) y en el Código de la Navegación (art. 28), e importantes medidas proteccionistas de ese demanio contienen la Ley de 31 de diciembre de 1982 y numerosa normativa de las Regiones. (9) -- (8) Vid: TAVERNIER, P “La creation du Conservatoire du litoral et des rivages lacustres”, “La loi du 3 janvier 1986 relative a l’amenagemente, la protection et la mise en valeur du litoral”Revue du Droit Public (R.D.P.) 3-1987,p.755 s.s.

(9) Vid. UGO MELI, La Conservatione nella natura legislatione regionale, Giuffre, Milano,1986, p.868 ss.

En Portugal cabe citar los Decretos-Ley 613/ 1976, 321/1983 y el 1987 y en España el artículo 132 de la Constitución, que otorga al dominio público marítimo -terrestre una protección de máximo nivel, así como la Ley de Costas N.º 22/1988, la cual tras enumerar los bienes que lo conforman, como son las islas (artículo 5º, en términos categóricos establece: "Artículo 9. No podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre.(10) (10) Los titulares de espacios dentro del demanio costero que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia firme anterior a la Ley, pasan a serlo de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre. La concesión, a solicitar dentro de un año, lo es por un plazo de treinta años, prorrogables por otros treinta, sin obligación de pagar canon (Disposición Transitoria 1.1, que el Tribunal Constitucional, en sentencia 149/91, de 4 de julio, fundamento jurídico 8 B a), consideró que no reñía con la Constitución.)

Son aplicables al caso las palabras que consigna la Exposición de Motivos de la expresada Ley de Costas:

El demanio marítimo terrestre es "patrimonio colectivo especialmente valioso", "espacio natural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos". "Es responsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes, conservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras".

• 3)CONCLUSION De todo lo expuesto se concluye que, por razones de forma y fondo, la Procuraduría está en desacuerdo con el proyecto consultado.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Agrario y Ambiental