Construction of a conveyor belt in the maritime-terrestrial zone requires legislative concessionConstrucción de faja transportadora en zona marítimo terrestre requiere concesión legislativa

Legal Opinion: 228 of 22/09/2000 C-228-2000 San José, September 22, 2000 Engineer Rodolfo Méndez Mata Minister of Public Works and Transport S. D.

Dear Mr. Minister:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official memorandum N. 2000-5037 of August 3 last, received in this Office on the 23rd of the same month, through which you raise with the Attorney General's Office the situation regarding the construction and commissioning of conveyor belts in the Pacific. You note that the Legal Directorate has concluded that the Ministry requires a law authorizing it to approve said construction and, in light of this, a request has now been received in which the interested party points out the existence of a non- derogated law that authorizes this work. Therefore, you request a determination as to whether it is legally appropriate to authorize the construction and operation of this belt, based on Article 10 of Law No. 5420 of November 30, 1973, when the company fulfills the environmental, legal, and technical requirements.

You attach Legal Opinion N. 98-3240 of November 11, 1998, from the Legal Directorate of that Ministry. In said memorandum, the Advisory body refers to the possibility of constructing and operating a private port or dock, stating that such possibility exists provided the conditions of control, regulation, and supervision for ports or docks are met. It adds that the work must be authorized and, during the execution period, must be subject to State regulations and controls. Regarding the means of authorization, since there is an affectation of inalienable zones of the territory, a concession would be required. Said procedure could be carried out under the provisions of the Public Works Concession Law, even though what is planned is a private work, albeit of public interest. It could also be considered, it adds, that the interested person develop their project by obtaining the particular concessions that are required (maritime-terrestrial zone, authorization from the Legislative Assembly if it encompasses the continental shelf).

Likewise, you forward memorandum N. 2000-2127 of June 20 of this year, in which the Legal Advisory body analyzes the request made based on Law No. 5420. The Advisory body states that with said Legislative Decree there is sufficient legal basis to proceed with the intended construction. It adds that, for the purposes of developing the project, the interested party must have all the pertinent technical studies corresponding to the intended work, including the permits required for the matter under the Law on the Maritime-Terrestrial Zone.

Two fundamental aspects in relation to the matter consulted are: the need for legislative authorization for the construction of the conveyor belt, on one hand, and whether Article 10 of Law No. 5420 of November 30, 1973, constitutes the authorizing legal norm that is required, on the other.

A-. NEED FOR LEGISLATIVE AUTHORIZATION The consultation is raised regarding the construction of a conveyor belt on the Pacific coast by a private legal entity and for the purpose of satisfying private needs of a commercial nature. It is a conveyor belt for specific products. The Ministry starts from the premise that this belt can be built and operated by a private individual but that legislative authorization is required.

1-. A construction on a demanial asset The particularity of the intended construction lies in the fact that it would be on the coast and would encompass parts of the maritime-terrestrial zone. The term "conveyor belt" refers to:

" ... a device characterized by the wheels or rollers being attached to the road instead of the vehicle. The belt supported on the rollers allows the transport of material continuously instead of in the form of large isolated units ...". HENNES, (Robert) & EKSE, (Martin): Fundamentals of transportation engineering. McGraw Hill, New York. Spanish version by Manuel Velásquez. Fundamentos de Ingeniería del Transporte. Editorial REVERTE, S.A. 1963. p.521.

It is, thus, a permanent construction within a demanial asset. More specifically, a construction that is permanently fixed to an asset, in this case, on part of the Pacific coast.

It is not disputed that the asset on which the belt will be fixed has the character of a demanial asset and that, consequently, it is subject to a particular legal regime. The use of the coastlines is protected by the special conditions applied to demanial assets. This character has been recognized not only by law, but also by constitutional jurisprudence:

"On this particular matter, by resolution number 447-91 of fifteen hours thirty minutes on February twenty-first, nineteen ninety-one, this Chamber has already accepted this thesis, however referring to the maritime-terrestrial zone, but which extends, as relevant, to the territorial sea, considering that it is indeed a public domain asset, in terms of article 261 of the Civil Code (Constitutional Chamber, resolution number 5399-93 of 16:39 hrs. on October 26, 1993)." Demanial assets are destined for the fulfillment of public interest purposes. Hence, the Law establishes particular rules for the acquisition, use, and enjoyment, and, where applicable, disposal of these assets. The special nature of the regime is expressed, among other aspects, in the mechanisms for exploitation by private parties. Indeed, demanial assets may only be occupied or pronouncements, the Attorney General's Office has indicated that when a demanial asset is intended to be used for permanent constructions, one must resort to a concession of use. Ergo, the concession of use is the means that must be used for the construction of permanent buildings in the maritime-terrestrial zone. The Attorney General's Office stated in legal opinion N. 053-99 of March 16, 1999, to which your memorandum refers:

"The concession of use, for its part, is the suitable means for accessing the realization of permanent or significant-scale works on public domain assets, which in the case of the sea, the legislator has sought to give reinforced protection, referring to the Legislative Assembly for the respective granting of the concession.

We thus confirm this in Article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977:

"Article 5.- Unless otherwise provided by law, only the Legislative Assembly may grant permits or concessions in the zones permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines. Excepted are those protection and rescue installations, authorized by the respective municipality, made for the safeguard of persons and safety in navigation." Applying the article cited above to the intended construction, one would have to conclude that if the conveyor belt requires the use of zones permanently covered by the sea, that construction must necessarily be authorized by the Legislative Assembly.

It should be noted, however, that this is not simply a matter of the Assembly authorizing the construction. On the contrary, the cited article is clear that the use of the zone covered by the sea must be empowered, in this case, through a concession of use. Ergo, the act requested from the Legislative Assembly is the approval of a concession of use.

2-. Regarding the concession of use For purposes of determining whether Article 10 of Law No. 5420 of November 30, 1973, can be considered as the legislative act required by Article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, it is pertinent to refer to the very concept of a concession of use and, therefore, to the elements that must be gathered to deem that we are in the presence of this figure.

A concession is a means by which a private party is allowed the exclusive use (uso privativo) of a public domain asset; that is, the right to occupy part of that domain subject to the rules governing the public domain and, therefore, Administrative Law. A right of exclusive occupation in that it excludes use by others and whose origin is the concession granted in favor of the concessionaire. It has thus been said that it consists of the "attribution of a special legal power over the respective public dependency (M, Marienhoff, Tratado del Dominio Público, TEA, Buenos Aires, 1960, p. 342). In the same sense, it has been said that:

"…it is a legal title through which the Administration grants a private party a real right, consisting of using and exploiting, in an exclusive manner, public domain assets for the benefit of the private party's activity and the community." M, LAFUENTE BENACHES: La concesión de dominio público, Editorial Montecorvo S. A., Madrid, 1988, p. 29.

The nature of this right of occupation has been discussed. In this regard, an important part of the doctrine, particularly Spanish, considers that this right of the concessionaire constitutes a true administrative real right, as such enforceable against third parties and even against the Administration itself under certain assumptions. As a counterpart, the public domain concession creates obligations for the concessionaire, among them the obligation to maintain in good condition the portion of the public domain being used and to make it available to the Administration upon the As a right-creating act, the existence of the concession of use must arise from an express and clear intent of the State, which means it cannot be derived by interpretation. This is because the concession implies a right of special use of a portion of the public domain and, potentially, an exclusive one.

It goes without saying that one cannot speak of a concession of use if the object and the extent of the public domain to be occupied by the private party are not defined, as well as the works and installations to be carried out; the term of use, the exploitation regime, and hence the rights the company will exercise; the relationship with the rest of the potential users of the demanial asset; hence, whether common use or other exclusive uses are excluded in part of the extent; the fee (canon) for the use of the public domain; the conditions for not harming the environment; as well as the possible sanctions for non-compliance and the expiration due to non-initiation of the work or its the restricted public zone is conditioned on the fulfillment of requirements, it is not clear how one could consider that such utilization should not be so conditioned when it also involves the use of zones permanently covered by water.

B-. THE CONVEYOR BELT DOES NOT HAVE LEGISLATIVE AUTHORIZATION The MOPT is requested to permit the construction of the conveyor belt based on the cited Law No. 5420. Two aspects must be analyzed in relation to this norm: its scope and content, on one hand, and its validity and efficacy, on the other.

1-. An act of approval of a contract In relation to Law No. 5420, the first aspect that must be clear is that it is a legislative approval of a tax incentive contract. Through it, the Legislative Assembly approves Executive Decree No. 3026-MEIC of June 8, 1973, by which tax benefits, derived from the Central American Agreement on Fiscal Incentives for Industrial Development, are granted to the firm "Cementos del Pacífico S. A." In that sense, it could be said that the law does is approve the granting of exemptions in favor of the cited company. The incentives having been established by a norm superior to the law, it would fall to the Executive Branch to determine if they could be granted to a private company. That granting act does not normally require legislative approval. However, in the case of the cement industry, the provisions of Law No. 2465 of November 10, 1959, apply. New industries in that field were required to sign a contract with the Executive Branch, and that contract had to be approved by the Legislative Assembly. Article 2 of that Law provides:

"Any party interested in establishing a cement-producing factory must, for that purpose, enter into an administrative contract with the Executive Branch, through the Ministry of Agriculture and Industries. For such purpose, the interested party shall present the technical and financial plan under which it will operate, and other necessary records giving a clear idea of the magnitude of the business.

Once the contract is signed, the Ministry shall necessarily submit it to the Legislative Assembly for its approval or rejection. Without legislative sanction, the contract shall have no legal validity." The intervention of the Legislative Assembly has the effect of approving the referenced contract and the granting of the fiscal incentives. Article 26 of the Decree provided:

"In accordance with the provisions of the Cement Incentives Law No. 2465 of November 10, 1959, amended by Law No. 2890 of November 16, 1961, this decree requires the sanction of the Legislative Assembly for its validity; its effective period begins from the date on which, having been approved by the Legislative Assembly, it appears published in the Official Gazette "La Gaceta".

The doubt arises, however, from the provisions of Article 10 of the Decree, which reads as follows:

"Article 10.- The Company shall agree with the Ministry of Public Works and Transport on the planning, design, construction, and administration, with the authorization of the latter, for the complementary installations and works where it is located, even on maritime zone lands, to enable them and destine them for the export of clinker and an automatic cement loading pipe, as well as another pipe, for unloading -from the ships- the fuel to fill the large storage tanks that the Company will build for its needs. The properly marine works shall be immediately transferred to the State after having been completed, with the company retaining the right to the gratuitous use (uso gratuito) of the same during the term of the contract.

It is provided that the MOPT may authorize the construction of complementary installations and works for the factory. Furthermore, that these constructions may be carried out in the maritime-terrestrial zone. And insofar as they are "marine" works, ownership would belong to the State upon their completion, with the company having the right to gratuitous use (uso gratuito) during the term of the contract. Ergo, the constructions were to be carried out during the term of the contract, for the purpose of their being enjoyed by the company. We note that said article does not speak of a conveyor belt. Indeed, it is numeral 11 that expressly refers to the enjoyment of easements (servidumbres) to build roads, conveyor belts, and other edifices.

According to the contract, the intent is not just the use of the demanial asset, but, crucially, to use it to create installations allowing the transport of the products manufactured by the private company. The latter would build the conveyor belt at its own expense and risk and exploit it gratuitously for the term of the contract. As the belt is to be State property, we would say it is a contract under the build, operate, and transfer modality. It is not clear whether the belt will be used exclusively by the company or whether, on the contrary, it will allow the loading and unloading of other merchandise. Under this latter assumption, one might question whether a public service is involved. In which case, the conditions under which the service will be provided to third parties and who will provide it would have to be defined.

Certainly, at the time the cited contract was approved, the legal system did not contemplate a provision like that established in Article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. From this fact, one could argue that the content of Article 10 cited above was sufficient for the purposes of the exclusive occupation (ocupación privativa) of the maritime-terrestrial zone as a demanial asset. The problem is that the plan is to start construction while Article 5 of Law No. 6043 is in force, which establishes the legislative concession as an indispensable requirement for such use. Can it be considered that we are in the presence of a concession of use of the maritime-terrestrial zone, approved by the Legislative Assembly? The answer is negative for the following reasons:

The Article 10 under discussion does not contain any indication of the elements mentioned in the previous paragraph as structural to a concession. It is not possible to determine, from the literal wording of that article, which portion of the coastline will be used in the construction of the belt. Therefore, of which public domain exclusive use (uso privativo) will be made. It is not enough that construction is authorized; it is necessary to specify where it will be built, how that asset will be exploited in a manner that does not substantially alter the environment, what conditions will govern the use of that portion, etc. As the rights and obligations of the Administration are also not specified, it could be affirmed that said article does not determine the content of the concession. Article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone determines the need for a concession of use to exist and for it to be approved by the Legislative Assembly. In the present case, the constituent elements of the concession of use are not determined. We note that there is also no determination of the elements, conditions, and requirements for a concession to proceed. That is, there is no approval of the legal regime for the granting of concessions of use by the Administration. Therefore, it cannot be established what conditions the company must fulfill in the installation of the conveyor belt in the maritime-terrestrial zone, or how it will be exploited. In reality, there is no concession of use, and therefore, Article 5 of the Law on the Maritime- Terrestrial Zone is not complied with.

2-. Validity and efficacy of Article 10 Notwithstanding that the Attorney General's Office considers that Article 10 in question cannot be considered an approving norm for a concession, it proceeds to analyze the problem of the validity and efficacy of the cited article. This is because someone could attempt to argue that since Article 10 is prior to Article 5, no problem arises if the Ministry proceeds to authorize the construction of the conveyor belt in the maritime-terrestrial zone.

The affirmation of the validity of Article 10 lies in the fact that Law No. 5420 has not been or derogation is remote, given the very content of the Law. Since it is a norm approving a Decree, for a modification of the law to occur, a modification of the Decree and, consequently, of the incentives granted to the company would in turn be required. But beyond that circumstance, it is worth remembering that just because a norm is valid does not mean it can produce effects. The Law is valid as long as it belongs to the legal system, but it may happen that it lacks the suitability to fulfill its regulatory function, that is, to produce legal effects. For a law to be efficacious, it must be valid or have been valid. And a valid law has a vocation for efficacy. But it is true that validity does not determine in all cases that the law can produce effects and regulate situations arising during that validity, even though this is the norm. Hence, there exist valid provisions that are not efficacious. This is because they lack the legal force to regulate the factual assumptions they refer to. On the contrary, derogated laws -and as such no longer valid- maintain exceptional efficacy regarding pending situations. So that the temporal scope of validity and that of efficacy do not always coincide.

On the other hand, the efficacy of a norm may be temporally or spatially limited. Temporal efficacy is of interest here. Special circumstances may expand or restrict the efficacy of a norm with respect to time. Among these circumstances is the very nature of the provision and its purpose.

According to the concept of validity retained here, one would have to conclude that Law No. 5420 is valid. However, the point is whether, by being valid, it is susceptible to producing effects indefinitely into the future. That is, whether, by maintaining its regulatory suitability, it can be applied to factual assumptions that will occur long after its enactment.

The law approved a decree granting tax benefits. These benefits have a term determined by the Central American Agreement on Fiscal Incentives for Industrial Development itself. The benefits, in principle, are not indefinite. They must be enjoyed within the corresponding period. From a reading of the decree, it is not determined when the benefits were to expire. It is observed, however, that the maximum enjoyment period for incentives is ten years, as derived from the relationship between Articles 1, subsection d) of the Decree and 9 of the Agreement on Incentives. But, in addition, it must be taken into account that the aspect of tax benefits, and consequently, the different acts through which those benefits were agreed upon, received regulation at the Central American level. The enjoyment of the benefits was extended by the various Protocols to the Agreement. In this way, the enjoyment of the benefits was to expire on December 31, 1977 (Law No. 5788 of August 14, 1975). However, the IV Protocol to the Agreement established in its Article 3 that such enjoyment was extended until December 31, 1984, so that on that date all the cited benefits were to expire. This date must be taken as the limit for the exercise of the referenced rights and, in general, of the incentive regime.

The foregoing is important because the constructions that the decree provides for have the purpose of allowing the development of the industry, and for this, it is provided that they will be carried out during the period of execution of the agreement. Note that the possibility of gratuitous use (utilización gratuita) was referred to the effective period of the contract. This clearly indicates that constructions were not authorized or planned to be carried out after the term of the contract. In any case, it should be a principle peacefully accepted that once the contract has expired, each and every one of its clauses lose efficacy, unless otherwise provided. Consequently, the clause relating to the authorization to build in the maritime-terrestrial zone.

Said conclusion must be maintained even if one starts from the Decree as an administrative act. As an act, it could generate rights, being a right-creating act. The Decree, in that sense, could create in the company the right to build the belt. But this does not mean one could consider that the company was free to determine when it built the belt and, therefore, attempt to exercise that right twenty years later. The right is determined by the term of the contract, on one hand. And even if there were no possibility of establishing a link between the constructions and the contract, the Attorney General's Office is of the opinion that rights must be exercised within a reasonable period, and if that period was not established, it must be understood that the right expires within a term of four years, as has been indicated in other legal opinions (legal opinion N. 233-98 of November 6, 1998, in relation to 135-95 of June 14, 1995), all for the purpose of preventing indefinite situations from persisting and for the sake of the principle of certainty. A period that would also have to be considered expired on this occasion.

In any case, it must also be clear that even under the assumption that the right subsisted, the company would have to submit to the conditions that had been established for the occupation in the maritime-terrestrial zone to proceed. This by virtue of the normative force of that law and the very fact that no one can claim the inmodifiability of the legal system, especially when demanial assets are at stake. And it is true that at the moment of initiating construction, it will have to comply with the provisions of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and, therefore, with Article 5 in question, in addition to the applicable technical requirements aimed at establishing the viability of the project.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office of the Republic, that:

1-. The intervention of the Legislative Assembly, as indicated in legal opinion N. 053-99 of March 16, 1999, is necessary insofar as the concession includes zones permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines.

2-. Law No. 5420 of November 30, 1973, constitutes the norm approving the granting, by Executive Decree No. 3026 of June 8, 1972, of the incentive regime provided for in the Central American Agreement on Fiscal Incentives for Industrial Development and the contract signed with the cement industry.

3-. The expiration of the industrial contract irretrievably marks the extinguishment of the rights encompassed therein, including that of carrying out the constructions authorized in the "maritime-terrestrial zone" and, in general, on the coastline.

4-. This is because the establishment of expiration terms operates as a conditio iuris for the enjoyment of benefits and, therefore, of the rights recognized in the contract. Especially if the granting of the right depended on the contract, as is the case with the construction of works to be usufructed during that contract.

Consequently, Article 10 of Executive Decree No. Approved by cited Law No. 5420 does not constitute the approving act of the concession required by Article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043 verify of March 2, 1977.

Yours sincerely, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General

Dictamen : 228 del 22/09/2000 C-228-2000 San José, 22 de setiembre de 2000 Ingeniero Rodolfo Méndez Mata Ministro de Obras Públicas y Transportes S. D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. 2000-5037 de 3 de agosto último, recibido en este Organo el 23 del mismo mes, mediante el cual plantea a la Procuraduría la situación respecto de la construcción y puesta en operación de fajas transportadoras en el Pacífico. Señala Ud. que la Dirección Jurídica ha concluido que el Ministerio requiere una ley que lo autorice a acordar dicha construcción y ante ello, ahora han recibido una solicitud en la que el interesado señala la existencia de una ley no derogada que autoriza esa obra. Por lo que solicita se determine si es procedente legalmente autorizar la construcción y operación de esa faja, con fundamento en el artículo 10 de la Ley N. 5420 de 30 de noviembre de 1973 cuando la empresa cumpla con los requisitos de tipo ambiental, legal y técnico.

Adjunta Ud. el dictamen N. 98-3240 de 11 de noviembre de 1998 de la Dirección Jurídica de ese Ministerio. En dicho oficio, la Asesoría se refiere a la posibilidad de construcción y operación de un puerto o muelle privado, expresando que dicha posibilidad existe en cuanto se den las condiciones de control, regulación y supervisión para puertos o muelles. Agrega que la obra debe ser autorizada y en el período de ejecución, debe estar sujeta a las regulaciones y controles del Estado. En cuanto al medio de autorización, puesto que hay afectación de zonas inalienables del territorio se requeriría concesión. Dicho procedimiento podría realizarse bajo lo dispuesto en la Ley de Concesión de Obra Pública, aun cuando lo planeado es una obra privada aunque de interés público. Podría pensarse, añade, también en que la persona interesada desarrolle su proyecto obteniendo las concesiones particulares que sean requeridas (zona marítimo terrestre, autorización de la Asamblea Legislativa si abarca la plataforma continental).

Asimismo, remite el oficio N. 2000-2127 de 20 de junio del presente año, en que la Asesoría Jurídica analiza la solicitud planteada con base en la Ley N. 5420. Expresa la Asesoría que con dicho Decreto Legislativo existe suficiente base legal para acceder a la construcción que se pretende. Agrega que, para efectos de desarrollar su proyecto, el interesado debe contar con todos los estudios técnicos pertinentes y correspondientes a la obra que se pretende, incluyendo los permisos que para la materia exige la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.

Dos aspectos fundamentales en relación con lo consultado son: la necesidad de una autorización legislativa para la construcción de la faja transportadora, por una parte, y si el artículo 10 de la Ley N. 5420 de 30 de noviembre de 1973 constituye la norma legal autorizativa que se requiere, por otra parte.

A-. NECESIDAD DE UNA AUTORIZACION LEGISLATIVA La consulta se plantea respecto de la construcción de una faja transportadora en el litoral Pacífico por parte de una persona jurídica privada y con el objeto de satisfacer necesidades privadas de índole comercial. Es una faja transportadora para determinados productos. El Ministerio parte de que esa faja puede ser construida y operada por un particular pero que se requiere autorización legislativa.

1-. Una construcción en un bien demanial La particularidad de la construcción que se pretende radica en que estaría en la costa y abarcaría partes de la zona marítima terrestre. Con el término "faja transportadora" se hace referencia a:

" ... un dispositivo que se caracteriza por que las ruedas o rodillos están unidos al camino en lugar de al vehículo. La cinta apoyada en los rodillos permite el transporte del material en forma continua en lugar de en forma de grandes unidades aisladas ...". HENNES, (Robert) & EKSE, (Martin): Fundamentals of transportation engineering. McGraw Hill, New York. Versión española por Manuel Velásquez. Fundamentos de Ingeniería del Transporte. Editorial REVERTE, S.A. 1963. p.521.

Se trata, así, de una construcción permanente dentro de un bien demanial. Más concretamente, una construcción que se fija de modo permanente en un bien, en este caso, en parte del litoral Pacífico.

No se discute que el bien sobre el cual se fijará la faja tiene carácter de bien demanial y que, por consiguiente, está sujeto a un régimen jurídico particular. La utilización de los litorales está protegida por las condiciones especiales que se aplican a los bienes demaniales. Ese carácter ha sido reconocido no sólo por la ley, sino también por la jurisprudencia constitucional:

"Sobre este particular, por resolución número 447-91 de las quince horas treinta minutos del veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, ya esta Sala ha acogido esta tesis, sin embargo referido a la zona marítimo terrestre, pero que se hace extensivo en lo que interesa al mar territorial, considerando que en efecto se trata de un bien de dominio público, en los términos del articulo 261 del Código Civil (Sala Constitucional, resolución número 5399-93 de 16: 39 hrs. del 26 de octubre de 1993)." Los bienes demaniales están destinados al cumplimiento de los fines de interés público. De ahí que el Derecho establezca normas particulares de adquisición, uso y disfrute y, en su caso, enajenación de estos bienes. La especialidad del régimen se expresa, entre otros aspectos, en los mecanismos de o explotados por los particulares mediante permiso o concesión de uso, según resulte procedente. En diversos pronunciamientos la Procuraduría ha señalado que cuando el bien demanial se pretende utilizar para realizar construcciones permanentes, se debe recurrir a la concesión de uso. Ergo, la concesión de uso es el medio con que debe contarse para la construcción de edificaciones permanentes en la zona marítimo terrestre. Señaló la Procuraduría en el dictamen N. 053-99 de 16 de marzo de 1999, a que hace referencia su oficio:

"La concesión de uso, por su lado, es la idónea para acceder a la realización de obras permanentes o de significativa envergadura sobre bienes de dominio público, que en el caso del mar, el legislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a la Asamblea Legislativa para el respectivo otorgamiento de la concesión.

Así lo constatamos en el artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977:

"Artículo 5°.- Salvo disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales. Se exceptúan aquellas instalaciones de protección y salvamento, autorizadas por la respectiva municipalidad, que se hagan para resguardo de las personas y la seguridad en la navegación." Aplicando el artículo antes transcrito a la construcción que se pretende, habría que concluir que si la faja transportadora requiere utilizar las zonas cubiertas permanentemente por el mar, esa construcción debe necesariamente ser autorizada por la Asamblea Legislativa.

Es de advertir, sin embargo, que no se trata sólo de que la Asamblea autorice la construcción. Por el contrario, el artículo transcrito es claro en que el uso de la zona cubierta por el mar debe ser facultado, en este caso, mediante concesión de uso. Ergo, el acto que se pide de la Asamblea Legislativa es la aprobación de una concesión de uso.

2-. Respecto de la concesión de uso Para efectos de determinar si el artículo 10 de la Ley N. 5420 de 30 de noviembre de 1973 puede considerarse como el acto legislativo demandado por el artículo 5 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, corresponde referirse al concepto mismo de concesión de uso y, por ende, a los elementos que deben ser reunidos para considerar que se está en presencia de esta figura.

La concesión es un medio por el cual se permite a un particular el uso privativo de un bien de dominio público; es decir, el derecho de ocupar parte de ese dominio con sujeción a las reglas que rigen el demanio público y, por ende, el Derecho Administrativo. Un derecho de ocupación privativa en cuanto excluye la utilización por los demás y cuyo origen es la concesión otorgada a favor del concesionario. Por ese se ha dicho que consiste en la "atribución de un poder jurídico especial sobre la respectiva dependencia pública (M, Marienhoff, Tratado del Dominio Público, TEA, Buenos Aires, 1960, p. 342). En el mismo sentido se ha dicho que:

"…es un título jurídico mediante el que la Administración otorga a un particular un derecho real, consistente en usar y aprovechar, de forma excluyente, bienes de dominio público en beneficio de la actividad del particular y de la colectividad". M, LAFUENTE BENACHES: La concesión de dominio público, Editorial Montecorvo S. A., Madrid, 1988, p. 29.

Se ha discutido la naturaleza de ese derecho de ocupación. Al respecto, una parte importante de la doctrina, particularmente española, considera que ese derecho del concesionario configura un verdadero derecho real administrativo, como tal oponible a terceros y a la propia Administración bajo ciertos supuestos. Como contrapartida, la concesión de dominio público hace surgir obligaciones en el concesionario, entre ellas la obligación de mantener en buen estado la porción de dominio público que utiliza y ponerlo a disposición de la Administración al caducar o extinguirse la concesión.

Como acto creador de derechos, la existencia de la concesión de uso debe resultar de una voluntad del Estado, expresa y clara, lo que significa que no puede derivarse por interpretación. Ello en cuanto la concesión implica un derecho de uso especial de una porción de dominio público y, eventualmente excluyente.

Va de suyo que no puede hablarse de concesión de uso si no se define el objeto y la extensión de dominio público que será ocupada por el particular, así como de las obras e instalaciones por realizar; el plazo de utilización, régimen de explotación, por ende, los derechos que ejercerá la empresa; la relación con el resto de posibles usuarios del bien demanial; por ende, si se excluye el uso común u otros usos privativos en parte de la extensión; el canon por la utilización del dominio público, las condiciones para no perjudicar el medio, así como las posibles sanciones por incumplimiento y la caducidad por no iniciación de la obra o de su explotación en el plazo previsto. Y es que si el otorgamiento de una concesión por parte de la Municipalidad en la zona pública restringida está condicionado por el cumplimiento de requisitos, no se ve cómo podría considerarse que no lo deba estar dicha utilización cuando supone, además, utilización de zonas cubiertas permanentemente por el agua.

B-. LA FAJA TRANSPORTADORA NO CUENTA CON AUTORIZACION LEGISLATIVA Se pretende del MOPT que permita la construcción de la faja transportadora con fundamento en la Ley N. 5420 de cita. Dos aspectos deben ser analizados en relación con esa norma: su alcance y contenido, por una parte y su vigencia y eficacia, por otra parte.

1-. Un acto de aprobación de un contrato En relación con la Ley N. 5420 el primer aspecto que debe tenerse claro es que es una aprobación legislativa de un contrato de incentivos fiscales. A través de ella, la Asamblea Legislativa aprueba el Decreto Ejecutivo N. 3026-MEIC de 8 de junio de 1973, por el cual se otorgan beneficios fiscales, derivados del Convenio Centroamericano de Incentivos al Desarrollo Industrial, a la firma "Cementos del Pacífico S. A.". En ese sentido, podría decirse que la ley lo que hace es aprobar el otorgamiento de exoneraciones a favor de la citada empresa. Establecidos los incentivos por norma superior a la ley, correspondería al Poder Ejecutivo determinar si podían ser otorgados a una empresa privada. Ese acto de otorgamiento no requiere normalmente aprobación legislativa. No obstante, en tratándose de la industria de cemento, rige lo dispuesto por la Ley N. 2465 de 10 noviembre de 1959. Las industrias nuevas en ese ramo debían suscribir un contrato con el Poder Ejecutivo y ese contrato tenía que ser aprobado por la Asamblea Legislativa. Dispone el artículo 2° de esa Ley:

"Cualquier interesado en el establecimiento de una fábrica productora de cemento deberá celebrar para ese efecto un contrato administrativo con el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Agricultura e Industrias. Para tal fin, el interesado presentará el plan técnico y financiero con que operará, y demás atestados necesarios que den clara idea de la magnitud del negocio.

Una vez suscrito el contrato, el Ministerio lo someterá necesariamente a la Asamblea Legislativa para su aprobación o improbación. Sin la sanción legislativa el contrato no tendrá validez legal".

La intervención de la Asamblea Legislativa tiene el efecto de aprobar el referido contrato y el otorgamiento de los incentivos fiscales. El artículo 26 del Decreto disponía:

"De conformidad con las disposiciones de la Ley de Incentivos al Cemento N. 2465 de 10 de noviembre de 1959, reformada por la Ley N. 2890 de 16 de noviembre de 1961, este decreto para su validez requiere la sanción de la Asamblea Legislativa; su plazo de vigencia rige a partir de la fecha en que, una vez aprobado por la Asamblea Legislativa, aparezca publicado en el Diario Oficial "La Gaceta".

La duda se presenta, sin embargo, por lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto, a cuyo tenor:

"Artículo 10.- La Empresa convendrá con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes la planificación, diseño, construcción y administración, con la autorización de éste, para las instalaciones y obras complementarias en donde se ubique, aun en terrenos de zona marítima, para habilitarlas y destinarlas a la exportación de clinker y una tubería de carga automática del cemento, así como de otra tubería, para descarga -desde los barcos- del combustible para llenar los tanques de almacenamiento de gran tamaño que la Empresa construirá para sus necesidades. Las obras propiamente marinas serán traspasadas de inmediato al Estado después de haberse concluido, conservando la compañía el derecho al uso gratuito de las mismas durante la vigencia del contrato.

Se prevé que el MOPT podrá autorizar la construcción de instalaciones y obras complementarias para la fábrica. Más aún, que esas construcciones podrán ser realizadas en la zona marítima terrestre. Y que en tanto se trate de obras "marinas", la propiedad pertenecería al Estado a partir de su conclusión, correspondiendo a la empresa el derecho de uso gratuito durante la vigencia del contrato. Ergo, las construcciones debían ser realizadas durante la vigencia del contrato, para efectos de que fuesen disfrutadas por la empresa. Notamos que dicho artículo no habla de una faja transportadora. En efecto, es el numeral 11 el que se refiere expresamente al disfrute de servidumbres para construir los caminos, fajas transportadoras y otras edificaciones.

Conforme el contrato, se pretende no sólo el uso del bien demanial, sino, lo que es fundamental, usarlo para realizar instalaciones que permitan el transporte de los productos fabricados por la empresa privada. Esta construiría a su cuenta y riesgo la faja transportadora y la explotaría gratuitamente por el término del contrato. Como la faja será propiedad del Estado, diríamos que es un contrato bajo la modalidad construye, opera y traspasa. No queda claro si la faja será utilizada exclusivamente por la empresa o si, por el contrario, permitirá la carga y descarga de otras mercancías. Cabría, bajo ese último supuesto, cuestionarse si no se está ante un servicio público. Caso en el cual habría que definir las condiciones bajo las cuales se prestará frente a terceros y quién lo prestará.

Ciertamente, en el momento en que se aprueba el citado contrato, el ordenamiento no contemplaba una disposición como la que establece el artículo 5° de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. De ese hecho podría argüirse que el contenido del artículo 10 antes transcrito era suficiente para efectos de la ocupación privativa de la zona marítima terrestre como bien demanial. El problema es que se planea iniciar la construcción estando vigente el artículo 5° de la Ley N. 6043, que dispone como requisito indispensable par tal utilización, la concesión legislativa. ¿Puede considerarse que se está en presencia de una concesión de uso de la zona marítima terrestre, aprobada por la Asamblea Legislativa? La respuesta es negativa por las siguientes razones:

El artículo 10 de comentario no contiene indicación de los elementos señalados en el parágrafo anterior como estructurales de la concesión. No es posible precisar, a partir de la literalidad de ese artículo, cuál es la porción del litoral que va a ser utilizada en la construcción de la faja. Por ende, de cuál dominio público se hará uso privativo. No es suficiente que se autorice a construir, es necesario que se precise adónde se construirá, cómo se explotará ese bien de manera que no se altere sustancialmente el ambiente, cuáles son las condiciones que regirán la utilización de esa porción, etc. Como tampoco se precisan los derechos y obligaciones de la Administración, cabría afirmar que en dicho artículo no se determina el contenido de la concesión. El artículo 5° de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre determina la necesidad de que exista una concesión de uso y que ésta sea aprobada por la Asamblea Legislativa. En el presente caso, no se determinan cuáles son los elementos configuradores de la concesión de uso. Notamos que tampoco existe una determinación de los elementos, condiciones y requisitos para que proceda una concesión. Es decir, no existe aprobación del régimen legal para el otorgamiento de las concesiones de uso, por parte de la Administración. Por ende, no se puede establecer qué condiciones debe cumplir la empresa en la instalación de la faja transportadora en la zona marítima terrestre, cómo ésta va a ser explotada. En realidad, no hay concesión de uso y por ello no se cumple con el artículo 5° de la Ley de Zona Marítima.

2-. Vigencia y eficacia del artículo 10 No obstante que la Procuraduría considera que el artículo 10 de mérito no puede considerarse como una norma aprobatoria de una concesión, entra a analizar el problema de la vigencia y eficacia del citado artículo. Ello por cuanto alguien podría pretender que como el artículo 10 es anterior al artículo 5° no se plantea ningún problema si el Ministerio procede a autorizar la construcción de la faja transportadora en la zona marítima terrestre.

La afirmación de la vigencia del artículo 10 radica en que la Ley N. 5420 no ha sido derogada ni modificada por otras posteriores. En realidad, esa posibilidad de modificación o derogación expresa es remota, por el contenido mismo de la Ley. Puesto que se trata de una norma aprobatoria de un Decreto, para que una modificación de la ley se produjera, se requeriría a su vez una modificación del Decreto y, por ende, de los incentivos que se otorgaron a la empresa. Pero más allá de esa circunstancia, cabe recordar que no por el hecho de que una norma esté vigente, puede producir efectos. La Ley está vigente en cuanto pertenezca al ordenamiento, pero puede suceder que carezca de idoneidad para cumplir su función reguladora, es decir, para producir efectos jurídicos. Para que una ley sea eficaz se requiere que esté vigente o que haya estado vigente. Y una ley vigente tiene vocación de eficacia. Pero es lo cierto que la vigencia no determina en todos los casos que la ley pueda producir efectos y regular situaciones nacidas durante esa vigencia, aun cuando ello sea lo normal. De allí que existan disposiciones vigentes que no son eficaces. Ello por cuanto no tienen fuerza jurídica para regular los supuestos de hecho a que se refieren. Por el contrario, leyes derogadas -y como tales no vigentes- mantienen una eficacia excepcional respecto de las situaciones pendientes. De modo que el ámbito temporal de la vigencia y el de la eficacia no siempre coinciden.

Por otra parte, la eficacia de la norma puede ser limitada temporal o espacialmente. Interesa aquí la eficacia temporal. Circunstancias especiales pueden ampliar o restringir la eficacia de una norma con respecto al tiempo. Entre esas circunstancias está la naturaleza misma de la disposición y su finalidad.

Conforme el concepto de vigencia que aquí se retiene, habría que concluir que la Ley N. 5420 está vigente. No obstante, el punto es si por estar vigente es susceptible de producir indefinidamente efectos hacia el futuro. Es decir, que al mantener su idoneidad reguladora, pueda ser aplicada a supuestos de hecho que se producirán mucho después de su promulgación.

La ley aprobó un decreto que acordaba beneficios fiscales. Estos beneficios tienen un plazo determinado por el propio Convenio de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial. Los beneficios, por principio, no son indefinidos. Deben ser disfrutados en el plazo correspondiente. De la lectura del decreto no se determina cuándo debían vencer los beneficios. Se observa, sin embargo, que el plazo máximo de disfrute de incentivos es de diez años según se deriva de la relación entre los artículos 1, inciso d) del Decreto y el 9 del Convenio de Incentivos. Pero, además, debe tomarse en cuenta que el aspecto de los beneficios fiscales y, por ende, de los distintos actos por medio de los cuales se acordaron esos beneficios recibió una regulación a nivel centroamericano. El disfrute de los beneficios fue prorrogado por los distintos Protocolos al Convenio. De esa forma, el goce de los beneficios debía vencer el 31 de diciembre de 1977 (Ley N. 5788 de 14 de agosto de 1975). No obstante, el IV Protocolo al Convenio estableció en su artículo 3° que se extendía tal disfrute hasta el 31 de diciembre de 1984, de manera tal que a esa fecha debían vencer todos los citados beneficios. Esta fecha debe tenerse como el límite del ejercicio de los referidos derechos y, en general, del régimen de incentivos.

Lo anterior es importante porque las construcciones que el decreto prevé tienen como objeto permitir el desarrollo de la industria y, para ello, se prevé que se realizarán durante el período de ejecución del convenio. Obsérvese que la posibilidad de utilización gratuita estaba referida al plazo de vigencia del contrato. Lo que nos indica, en forma clara, que no se autorizaron ni previeron construcciones para ser realizadas con posterioridad a la vigencia del contrato. En todo caso, debería ser un principio aceptado pacíficamente que una vez vencido el contrato, pierden eficacia todas y cada una de sus cláusulas, salvo que se disponga lo contrario. Por consiguiente, la relativa a la autorización para construir en zona marítimo terrestre.

Dicha conclusión debe mantenerse incluso si se parte del Decreto como acto administrativo. Como acto podría generar derechos, ser un acto creador de derechos. El Decreto, en ese sentido, podía crear en cabeza de la empresa el derecho de construir la faja. Pero no por ello podría considerarse que la empresa era libre para determinar cuándo construía la faja y, por ende, pretender ejercer ese derecho veinte años después. El derecho está determinado por el plazo del contrato, por una parte. Y aún cuando no hubiere posibilidad de establecer un ligamen entre construcciones y contrato, la Procuraduría es del criterio que los derechos deben ser ejercitados en un plazo razonable y que si ese plazo no se estableció, debe entenderse que el derecho caduca en el término de cuatro años, tal como se ha indicado en otros dictámenes (dictamen N. 233-98 de 6 de noviembre de 1998 en relación con el 135-95 de 14 de junio de 1995), todo con el objeto de impedir mantener situaciones indefinidas y en aras del principio de certeza. Plazo que también habría que considerar vencido en esta oportunidad.

En todo caso, debe también resultar claro que aún en el supuesto que el derecho subsistiera, la empresa tendría que someterse a las condiciones que hubieran sido establecidas para que procediera la ocupación en la zona marítimo terrestre. Ello en virtud de la fuerza normativa de esa ley y del hecho mismo de que nadie puede pretender la inmodificabilidad del ordenamiento jurídico, máxime cuando están de por medio bienes demaniales. Y es lo cierto que al momento de iniciar la construcción, tendrá que cumplir con lo dispuesto en la Ley de la Zona Marítima Terrestre y, por ello, con el artículo 5 de mérito, además de los requisitos técnicos que fueren procedentes y tendentes a establecer la procedencia del proyecto.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. La intervención de la Asamblea Legislativa, tal como se indicó en el dictamen N. 053-99 de 16 de marzo de 1999, resulta necesaria en el tanto en que la concesión comprenda zonas cubiertas permanente por el mar, adyacentes a los litorales.

2-. La Ley N. 5420 de 30 de noviembre de 1973 constituye la norma aprobatoria del otorgamiento, por Decreto Ejecutivo N. 3026 de 8 de junio de 1972, del régimen de incentivos previsto en el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial y del contrato suscrito con la industria de cemento.

3-. El vencimiento del contrato industrial marca irremediablemente la extinción de los derechos en él comprendido, incluyendo el de realizar las construcciones que se autorizan en la "zona marítimo terrestre" y, en general, en el litoral.

4-. Ello por cuanto el establecimiento de plazos de vencimiento opera como una conditio iuris del disfrute de beneficios y, por ende, de los derechos reconocidos en el contrato. Máxime si el otorgamiento del derecho dependía del contrato, como sucede con la construcción de obras para ser usufructuadas durante ese contrato.

En consecuencia, el articulo 10 del Decreto Ejecutivo N. Aprobado por la Ley N. 5420 de cita no constituye el acto aprobatorio de la concesión que requiere el artículo 5 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, N. 6043 verificar de 2 de marzo de 1977.

Del señor Ministro, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora