Approval of Urban Developments — Powers of the Municipal Council vs. the Municipal EngineerAprobación de urbanizaciones — competencias del Concejo o del ingeniero municipal

Opinion: 235 of 12/03/1999 C-235-99 San José, December 3, 1999 Mrs. Yamilethe Garro Soto General Municipal Secretary Municipalidad de Moravia Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication SGMM.279-99 of October 19, 1999, received in my office on the 22nd of that same month, through which you request the opinion of this superior technical-legal advisory body regarding the powers of the Council in the approval or rejection of subdivisions (urbanizaciones) in the canton.

I.- APPLICABLE REGULATIONS.

A.- POLITICAL CONSTITUTION.

"Article 169.- The administration of local interests and services in each canton shall be the responsibility of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of popularly elected municipal council members (regidores municipales), and an executive official to be designated by law." B.- MUNICIPAL CODE (LAW NO. 7794 OF APRIL 30, 1998) "Article 13.- The powers of the Council are: (...) o) to dictate urban planning measures." C.- URBAN PLANNING LAW (NO. 4240 OF NOVEMBER 15, 1968 AND ITS AMENDMENTS).

"Article 15.- Pursuant to the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is recognized. Consequently, each of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors where qualified reasons prevail for establishing a specific regulatory regime." "Article 33.- For any subdivision (fraccionamiento) of lands or properties located in urban districts and other areas subject to urban control, it shall be essential to have previously endorsed (visado), in the authorized municipal office, the plan indicating..." "Article 34.- (...) The municipal endorsement (visado municipal) of plans or sketches, which do not need to have been cadastrally surveyed, shall be issued by the municipal engineer or executive, or the person to whom they delegate such functions..." "Article 38.- Permission shall not be given to develop (urbanizar) land..." "Article 39.- To ensure the execution of the development works, the developer (urbanizador), when selling an undeveloped plot, shall provide a policy, bond, mortgage, or other form of satisfactory guarantee, to be determined and qualified in each case by the municipality, in agreement with the Institute..." "Article 40.- Every subdivider (fraccionador) of land located outside the quadrant of cities and every developer (urbanizador) shall cede free of charge for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities..." D.- CONSTRUCTION LAW (DECREE-LAW NO. 833 OF NOVEMBER 2, 1949 AND ITS AMENDMENTS).

"Article 1.- The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads and in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies." "Article 15.- Licenses. The subdivision (fraccionamiento) of a property into blocks and lots to offer them for sale shall be done with prior permission from the Municipality, which, in granting it, shall take into account the provisions of the special regulations on the matter." "Article 74.- Licenses. Any work related to construction, executed in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be carried out with a license from the corresponding Municipality." "Article 83.- Definition. For the purposes of this law, Responsible Engineers (Ingenieros Responsables) are the engineers or architects incorporated into the Colegio de Ingenieros to practice their professions in their different specialties. Responsible Engineers are their professions in their different specialties. Responsible Engineers are the only ones who shall have the authority to authorize license applications for construction works and the obligation to supervise the works for which they have applied for or authorized a license. Despite the foregoing, any person can make repairs not exceeding five thousand colones (¢5,000.00), on their own account or for third parties. Municipalities that do not have a Municipal Engineer must forward construction applications to the nearest Municipality that has the services of an incorporated Civil Engineer. (Thus amended by Law No. 1714 of June 9, 1953, Article 1). Transitional.- The authorized builders appearing on the list formed in accordance with the provisions of the original transitional provision of this article, according to Law No. 1714 of December 9, 1953, may carry out building constructions or repairs with any class of material, provided the work does not exceed one hundred square meters. For these purposes, authorization and supervision by the engineers or architects referred to in Article 83 of this law shall not be necessary. Authorized builders shall have the authority to present the designed plans and specifications to the municipal engineers, with the same requirements demanded of responsible engineers. At the same time, they shall follow the same procedure indicated by this law for objections to plans and specifications." (Thus amended by Article 7 of Law No. 7029 of April 23, 1986).

II.- BACKGROUND.

A.- OPINION OF THE LEGAL ADVISORY OFFICE.

Lic. José Luis Ocampo Rojas, legal advisor to the consulting entity, in his official communication No. ILMM-613-99 of October 14, 1999, maintains that the only ones authorized to grant construction licenses are the municipal engineers. Thus, both the preliminary project (anteproyecto) and the project (proyecto) must be endorsed by the competent professional of the municipality. "The customary practice in local governments of having a commission (Public Works Commission) be responsible for granting approval for private works to be developed in the canton - such as subdivisions (urbanizaciones), condominiums, and others - is neither more nor less than an intrusion into the scope of administrative tasks, proper and substantial to one or more professionals in the field. The municipal political body should limit itself to the receipt of the works, under the protection of the technical report issued by the professional, especially since, for the receipt of works and public areas that must be ceded free of charge to the municipality, there are currently no regulatory provisions governing such receipts..." B.- OPINIONS OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE OF THE REPUBLIC.

The Attorney General's Office of the Republic has had the opportunity, on several occasions, to refer to topics closely related to the subject of the consultation. Indeed, in Opinion C-181-89 of October 26, 1989, we indicated that the municipality cannot ignore the reports that come to its attention regarding the conditions of the lands to be subdivided or developed. For its part, in Opinion C-052-94 of April 7, 1994, we expressed that the activity carried out by municipalities of endorsing plans constitutes an administrative act classified within acts of verification (actos de comprobación) and not of inspection (fiscalización). In Opinion C-017-95 of January 16, 1995, we pointed out that the right of all inhabitants to build a work requires an administrative act from the municipality (authorization, license, or permit to build). Finally, in Opinion C-023-98 of February 13, 1998, we stated that the "municipal endorsement (visado municipal)" is not a tax, nor a fee; it does not have a fiscal function in itself, but is an administrative act by which approval for the subdivision (fraccionamiento) of land is given.

III.- ON THE SUBSTANCE.

As could be observed in Section I of this study, there are dispersed regulations in relation to the powers of municipalities in urban planning matters. The situation is further aggravated in the regulatory sphere, where there is a significant number of regulations and other lower-ranking norms (1) that refer to the topic.

--- NOTE (1): See Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and its amendments, adopted in Board of Directors session No. 3391 of December 13, 1983. Likewise, the Reglamento de Construcciones and its amendments, also issued by the I.N.V.U., adopted by the Board of Directors in Article III of session No. 3822 of May 4, 1987. --- In the following lines, we will refer to the role of municipalities in urban development and the competence of municipal bodies in this matter. In this way, we intend to establish a conclusion on whether or not it corresponds to the Council to approve subdivisions (urbanizaciones) in the canton.

A.- THE ROLE OF MUNICIPALITIES IN URBAN DEVELOPMENT.

In Opinion C-023-98 of February 13, 1998, we expressed the following on the subject: "In relation to the subject, it is necessary to clarify what the participation of the municipalities is and what the objective of the plan endorsement (visado de planos) is in urban development. The Political Constitution, in Article 169, clearly establishes that the Municipal Government of each canton is responsible for the administration of local interests and services; this competence is further delimited in the Municipal Code in Articles 4, subsection 4, and 5. The former stipulates that among the duties of the Municipality is '... To establish a comprehensive urban planning policy in accordance with the respective law and the provisions of this Code, which pursues the efficient and harmonious development of urban centers and guarantees at least: efficient electrification and communication services; good systems for providing potable water and evacuating wastewater...', and the latter specifies that, although municipal competence does not affect the powers conferred on other entities of the Public Administration, these '...shall inform the Council and coordinate with it, with due advance notice, the works and projects they intend to carry out in the respective canton'. In this sense, there are several resolutions of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) regarding said task, indicating that: 'In accordance with the provisions of Article 169 of the Political Constitution and 15 of the Urban Planning Law, the Municipalities have the competence to plan and control urban development within the limits of their territory. To achieve that objective, the Municipalities may implement regulatory plans (planes reguladores) in which they may determine - among many other aspects (Article 16 Law 4240 and its amendments) - the zoning of land use for housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent use. To fully or partially implement a regulatory plan, the Municipalities must follow the procedure established in Article 17 ibidem (...) Local urban planning corresponds by constitutional provision to the Municipalities.' (Voto 2153-93 of May 21, 1993). Regarding this exclusivity on the part of the Municipalities in the coordination of urban development, the Constitutional Court has been clear in establishing that: 'Urban planning, that is, the preparation and implementation of regulatory plans, is an inherent function of the municipalities to the exclusion of any other public entity, except as stated regarding the general directive powers attributed to the Ministry of Planning and the Dirección de Urbanismo' (Voto 6706-93 of December 21, 1993). On the other hand, the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968) in Articles 15, 19, 33, 34, 36, 37, and 58 subsection 2, regulates the competence of the municipalities for the due observance of the regulatory plan (plan regulador), which is a local planning instrument that defines development policy. It recognizes the authority and competence of municipal governments to plan and control urban development, and qualifies the municipal endorsement (visado municipal) as indispensable for land subdivision. Thus, it is established in Article 33 of said law: 'For any subdivision (fraccionamiento) of lands or properties located in urban districts and other areas subject to urban control, it shall be essential to have previously endorsed (visado), in the authorized municipal office, the plan indicating the situation and area of the resulting portions and that, in addition, the notary or authorized public official attest, in the act of issuing or granting the respective document, that the division coincides with what that plan expresses. Subdivisions made by private document, as with public documents, shall be deemed ineffective if they lack a notarial or municipal reason regarding the pre-existence of the endorsed plan'..." "...On the other hand, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in Chapter II, section II.1.2 and Chapter III, section 3.14.2, sets the requirements for land subdivision; these provisions, in relation to Article 33 of the aforementioned law, allow identifying the coordination and control work carried out by the Municipalities, since it is they who are responsible for coordinating urban development both with individuals and with other entities of the Public Administration. Thus, the municipal endorsement (visado municipal) is not a means to 'control the payment of taxes by taxpayers', but rather an instrument through which urban growth is regulated. The endorsement consists of an 'approval' (visto bueno) by the Municipality, necessary to carry out a land subdivision; this requirement aims to prevent disorderly growth of the city. Regarding the work assigned to the Municipality concerning the city's growth, it can be established that it is one of coordination, planning, and control, and in relation to the objective sought with the plan endorsement. The Attorney General's Office has previously ruled on this matter in Opinion C-052-94, establishing that the review prior to the plan endorsement guarantees that the '...division or subdivision was made in accordance with the provisions of the laws, which will provide assurance to the citizens of the locality that public roads, water and other services, sidewalks, electrification, and other factors that provide safety and comfort to the inhabitants of a locality, and whose regulations are set forth by law, will be safeguarded through the procedures'. " B.- ON THE COMPETENCES OF MUNICIPAL BODIES IN URBAN PLANNING MATTERS.

Having established the theoretical framework, it is now appropriate to determine the competence of municipal bodies in urban planning matters, specifically, who is responsible for approving subdivisions (urbanizaciones) in the canton. Reviewing the current legal system, we observe that the Council has a series of powers in this matter. In the first place, it is responsible for administering the local interests and services of the canton (constitutional Article 169). On the other hand, it has the power to dictate urban planning measures (subsection o of Article 13 of the Municipal Code). Likewise, and as the legal advisor of the consulting entity correctly asserts, it also corresponds to it to receive the works and the public areas that the developer (urbanizador) must cede to the municipality free of charge.

As regards the municipal engineer, they are responsible for endorsing the respective plans (Article 83 of the Construction Law and Articles VI.3.1., numeral 9 and VI.3.5 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones).

The construction of a subdivision (urbanización) (subdivision (fraccionamiento) or enabling of land for urban purposes, through the construction of streets and provision of services) in a respective canton involves a series of aspects, both technical and of a social and political nature. Furthermore, whether desired or not, it entails a significant number of obligations for the local government regarding the provision of basic services, which could potentially involve the realization of significant expenditures. From this perspective, the construction of a subdivision in a specific canton goes beyond the aspects of civil engineering. That is, in these cases, we are in the presence of an administrative activity that assumes that the body performing the authorizing administrative function must have a competence of a general nature, allowing it to resolve, considering criteria of legality and opportunity, all the matters submitted for its consideration.

In accordance with the powers that the legal system assigns to the Council in this matter, this advisory body considers that it is the Council, and not the municipal engineer, who is responsible for approving the construction of the subdivision, conforming, of course, to all the urban planning regulations in force in the country and to the technical specifications issued in this regard by national and municipal technical bodies.

We cannot ignore that when legal norms refer to the municipality, without specifying which body of it holds the competence, the exercise of the power must be assumed by the highest body of the corporation, that is, the Council, taking into account literal r) of Article 13 of the Municipal Code, which indicates as powers of the latter, those others that the law expressly indicates.

On the other hand, it cannot be inferred from Article 83 of the Construction Law that the legal system has attributed to the municipal engineer the competence to approve or reject the construction of subdivisions. In the first place, because that is not the spirit of the norm. Indeed, in Opinion 042-98 of March 10, 1998, this advisory body stated in this regard: "1- Regarding the competence of professionals in construction matters, Article 83 of the Construction Law establishes that 'For the purposes of this law, Responsible Engineers (Ingenieros Responsables) are the engineers or architects incorporated into the Colegio de Ingenieros...'. From the preceding text, it is understood that the incorporation of an engineer or an architect into their professional association, as in other professions, automatically authorizes them to exercise the functions of responsible engineer or architect for a construction. Such incorporation into the Colegio de Ingenieros y de Arquitectos guarantees society their capacity to practice the profession. After the indicated norm, the School of Engineering of the University of Costa Rica (act 176 of the session of October 5, 1951 of the Legislative Assembly), requested the latter to reform Article 83 of the Construction Law, which, by the sole article of Law 17 of June 9, 1953, introduced a final paragraph stating: 'Municipalities that do not have a Municipal Engineer must forward construction applications to the nearest Municipality that has the services of an incorporated Civil Engineer.' Regarding the professional practice of one or the other, the amendment did not mention the architect, but this omission in the law lacks importance if both, architect and engineer, once incorporated into their professional association, can validly practice their profession. So, on this point, there is no inconsistency worthy of comment, and moreover, this is not the core of the municipality's request, since both professionals are responsible by virtue of the automatic authorization that incorporation into the professional association means for legitimately practicing the profession." As can be observed, the ratio legis of the norm was to guarantee the community that the construction of works would be in charge of a professional duly incorporated in the respective association. From this hypothesis, it cannot be deduced that this professional is the one competent to approve or reject a subdivision in a particular canton. That said, the studies and technical opinions (dictámenes técnicos) issued by the municipality's engineer must be an element to consider when the Council adopts the final decision-making act, and they are binding when they result from the application of the norms that the legal system requires to approve this type of urban development.

Secondly, endorsing the preliminary project (anteproyecto) and project (proyecto) presented by the developer is one thing, and approving or not the construction of the subdivision is quite another. The former refers to aspects of a technical nature; the latter refers us, in addition to these, to other matters of a more general nature, as will be indicated later. In this sense, it is important to bring up the words of Luciano Parejo Alonso, who indicates: "It must be noted from the outset, nevertheless, that the exclusive municipal competence for granting licenses neither excludes the intervention of other Organizations (of the competent Professional Associations through the endorsement (visado) of the precise technical projects for the execution of acts subject to a license, or of other Administrations by way of a report), nor does it mean the exclusivity of the municipal license as a control mechanism for said acts (these may be simultaneously subject, by virtue of other sectoral legislation, to specific administrative intervention measures, thus concurrent with the license). A logical consequence of the stated principle is the prescription that the procedure for granting urban planning licenses must conform to the legislation of the local regime." (2) ---- NOTE (2): PAREJO ALONSO (Luciano) Derecho Urbanístico. Instituciones Básicas. Argentina, Ediciones Ciudad, 1986, page 488. ---- Thus, the fact that a municipal technical body is responsible for approving the preliminary project (anteproyecto) or project (proyecto) presented by the developer (control acts that occur in the procedure for granting the urban planning license) does not mean that the legal system has granted it the competence to adopt a final decision on the urban planning license. (3) --- NOTE (3): PAREJO ALONSO (Luciano) op. cit. page 487 "... the urban planning license falls within the generic category of administrative limitations on rights, and, specifically, in the type of limitations that imply a general prohibition (to execute an act of building or land use without a license), but relative or with a reservation of exception to be granted by the Administration (granting of the license if the act conforms to the urban planning regulations). Ultimately, and without prejudice to the vagueness of the concept and the current crisis of its classical formulation, the urban planning license constitutes one of the most genuine cases of application of the authorization technique, understood as the removal or lifting of a legal prohibition on the exercise of a perfect subjective right imposed by the need to previously verify that said exercise adheres to the limits that configure the right itself according to the urban planning regulations." --- Now, the line of argument we have followed does not prevent the Council from establishing special commissions, composed of both administrative officials and council members (regidores), pursuant to the provisions of Article 50 of the Municipal Code, in order to study the appropriateness or not of building a subdivision in the respective canton, reserving, in any case, the final decision.

To conclude, we must not lose sight of the fact that the members of the Council and the Mayor, starting in the year 2002, are the only officials of the corporation who have democratic legitimacy. Therefore, within a correct conception of political representation, and as Article 169 of the Constitution correctly points out, it is the Local Government and, to a lesser extent, the Mayor, who are responsible for looking after the interests of the citizens (munícipes) and providing them with municipal or local public services efficiently. This representative nature of the body fully aligns with the fact that in the authorization or not of the construction of a subdivision, not only technical aspects are at stake, but it also entails issues of a political, social, economic, cultural, and environmental nature, which must be analyzed and assessed by the highest body of popular representation of the citizens (munícipes), and not by an eminently technical body. Within democratic logic, the technical body is subordinate to the political one, in the sense that it is an advisory body to the former, and not the other way around.

The foregoing does not mean, in any way, that the political body can disregard the obligations imposed by the legal system in urban planning matters and the reports and technical studies presented by the advisory body. We cannot ignore in this analysis what Article 16 of the General Public Administration Law indicates in the sense that acts contrary to unequivocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience cannot be dictated. On the other hand, the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has been reiterated in the sense that the State and the other entities that make up the Public Administration cannot violate the principles of reasonableness and proportionality.

In the case of reports and technical studies prepared by the municipal engineer, the Council could depart from them, provided it has other reports or technical studies carried out by professionals in the field (4), duly incorporated into the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, that allow it, in these cases, to adhere to the rules of science or technique.

--- NOTE (4): These plans must be examined and endorsed (visados) by the Dirección de Urbanismo of the INVU. --- Where the report or technical study prepared by the municipal engineer is binding is in all those aspects that result from the application of the norms of the legal system that must be observed to issue this type of act, under penalty of nullity and potential political, penal, administrative, and civil liabilities. In this sense, García de Enterría points out: "... in the strictest sphere of the exclusive urban planning competences of the municipalities, which we already know is that of management and the regulated application of both the Law and the prior planning instruments, the LS [Land Law] has still constructed, especially after the 1975 Reform, an energetic guardianship of legality in favor of the State. Here, it is a matter of techniques of strict guardianship (tutela), unlike what was previously observed in the case of concurrent competences, configured, moreover, on the common model of the guardianship of legality over local corporations in the Local Regime Law, only potentiated in their possibilities far beyond the latter. In this way, the legislator's care becomes visible in preventing local autonomy, even reduced to the regulated application of norms, from being able to shelter, by virtue of its independence from the State, substantive infractions of the urban planning system. Once again, the State appears vested, through this faculty of strict inspection of the already reduced municipal competence framework, with the ultimate responsibility for urban planning policy throughout the national territory, preventing it from fragmenting into as many criteria as there are municipalities." (5) --- NOTE (5): GARCIA DE ENTERRÍA (Eduardo) "Los Principios de la Organización del Urbanismo" In Revista de Administración Pública, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, No. 87, September-December 1978, pages 317 and 318. --- It is important to clarify that, even though in our context the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has indicated that local urban planning corresponds exclusively to the municipality, the foregoing does not mean that the corporate entity can ignore the technical norms, especially in matters of safety, that have been dictated by the Legislative Assembly, through the use of the power to legislate, and the technical bodies of the State, in use of general directive powers. In this sense, the resolution of the Constitutional Chamber, Voto No. 5445-99, is very clarifying. Indeed, the High Court stated in that regard:

.- ON COORDINATION IN URBAN PLANNING. Article 10, subsections 1) and 2) of the Urban Planning Law, number 4240 and its amendments, is questioned insofar as it makes local decisions on urban planning subject to the approval of the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo); and articles 16, 17.2, and 18, insofar as they require that regulatory plans must conform to the objectives of the central bodies. As indicated in Considering X of this judgment, in the matter of urban planning there must be a relationship of coordination among the various public agencies that have competence over it, inasmuch as, even though by constitutional and legal provision its development and application correspond to local governments—as has been repeatedly recognized by constitutional jurisprudence—it must be ordered according to the general guidelines and directives of the National Urban Development Plan, prepared by the Executive Branch (Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism and the Ministry of National Planning and Economic Policy), approved by law of the Republic, as stated, and in the absence of such a requirement, by voluntary adherence to it by each municipality.

In this regard, the jurisprudence is unanimous in indicating:

"I) In accordance with the provisions of article 169 of the Political Constitution and 15 of the Urban Planning Law, it is the competence of the Municipalities to plan and control urban development, within the limits of their territory. To fulfill this objective, the Municipalities may implement regulatory plans in which they may determine—among many other aspects (article 16 Law 4240 and its amendments)—the zoning of land use for housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent use. To implement a regulatory plan in whole or in part, the Municipalities must follow the procedure established in article 17 ibid' (judgment No. 2153-93, at nine hours twenty-one minutes on the twenty-first of May, nineteen ninety-three).

This procedure has been defined in the law and specified by constitutional jurisprudence in the following terms:

'III).- Within what may be called the administrative organization of urban development in our country, the Urban Planning Directorate—attached to the National Institute of Housing and Urbanism—and the Planning Office (now the Ministry of Planning and Economic Policy) are the bodies charged with preparing the National Urban Development Plan, through which the general policies on the growth and development of urban areas are established. Said Plan—which is specifically prepared by the Directorate and proposed by the Institute's Board of Directors—must include technical studies on the population factor with growth projections at the national, regional, and urban levels, on land use with plans on the extension and forms of use of the portions required for urban development, industrial development, housing and urban renewal, public services, and the general location of transportation projects, among others. Furthermore, the Urban Planning Directorate functions as an advisory body to the municipalities for the purposes of preparing, applying, and modifying the municipal or local Regulatory Plan and its Regulations before their final adoption. However, the foregoing must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical standards, or general directives according to which local governments must prepare their respective regulatory plans and the corresponding urban development regulations, since it is not possible to claim that the National Urban Development Plan be prepared and fully implemented by the Central Government, without the direct intervention of the municipalities in this matter. Such a situation contradicts not only the most elementary principles of logic and convenience, given that it concerns the particular interests of each canton of the Republic, but also the constitutional principles of the municipal regime, established by our Fundamental Charter in articles 168 to 175. Urban planning, that is, the preparation and implementation of regulatory plans, is a function inherent to the municipalities to the exclusion of all other public entities, except as stated regarding the general steering powers attributed to the Ministry of Planning and the Urban Planning Directorate (judgment number 6706-93; at fifteen hours twenty-one minutes on the twenty-first of December, nineteen ninety-three).

Likewise, in judgment number 4205-96, at fourteen hours thirty-three minutes on the twentieth of August, nineteen ninety-six, in addition to reiterating municipal competence in urban planning, it recognized that the participation of the National Institute of Housing and Urbanism in urban planning matters is directed at the preparation of the National Urban Development Plan, '[...] an instrument through which the general policies on the growth and development of urban areas are established, and which is prepared by the Urban Planning Directorate and proposed by the Institute's Board of Directors; [...]' By virtue of the foregoing, the challenged article 16 is not unconstitutional insofar as it subjects the content of the regulatory plans to the National Urban Development Plan; and consequently, articles 10 subsections 1) and 2), 17 subsection 2) and 18 are also not contrary to municipal autonomy insofar as they confer upon the Urban Planning Directorate the powers to review and approve regulatory plans and to examine and endorse the plans corresponding to urbanization or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes, prior to their approval by the corresponding municipalities, as long as it is understood that this task must be carried out within the terms set forth in the challenged article 18 itself, that is, for "legal or technical reasons, whose validity is of absolute national or regional interest," in accordance with the guidelines set forth in the National Urban Development Plan; for which reason, the action regarding these provisions must also be dismissed." IV.- CONCLUSION.

1.- It is the responsibility of the Council to adopt the final decisive act of approving or rejecting the construction of an urbanization in its respective canton.

2.- The Council must comply with the regulations in force on urban planning matters. Furthermore, its decision must be supported by the reports or technical studies prepared by the municipal engineer.

3.- Consequently, it is not the competence of the municipal engineer to approve or reject the construction of urbanizations in the canton.

4.- The municipal Engineering Department is a consultative body of the Council.

Respectfully yours, LIC. FERNANDO CASTILLO VIQUEZ CONSTITUTIONAL PROCURATOR

Dictamen : 235 del 03/12/1999 C-235-99 San José, 03 de diciembre, 1999 Señora Yamilethe Garro Soto Secretaria General Municipal Municipalidad de Moravia Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio SGMM.279-99 del 19 de octubre de 1999, recibido en mi despacho el 22 de ese mismo mes, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico jurídico con respecto a las competencias del Concejo en la aprobación o improbación de las urbanizaciones del cantón.

I.- NORMATIVA APLICABLE.

A.- CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

"Artículo 169.- La Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley." B.- CÓDIGO MUNICIPAL (LEY N° 7794 30 DE ABRIL DE 1998) "Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo:

(...)

• o)dictar las medidas de ordenamiento urbano.

C.- LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA (N° 4240 DE 15 DE NOVIEMBRE DE 1968 Y SUS REFORMAS).

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional.

Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." "Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique..." "Artículo 34.- (...)

El visado municipal de planos o croquis, los cuales no es necesario que hayan sido catastrados, lo extenderá el ingeniero o ejecutivo municipales, o la persona en quien ellos delegaren tales funciones..." "Artículo 38.- No se dará permiso para urbanizar terrenos..." "Artículo 39.- Para asegurar la ejecución de las obras de urbanización, el urbanizador, cuando venda una parcela no urbanizada, deberá rendir póliza, fianza, hipoteca u otra forma de garantía satisfactoria, que determinará y calificará en cada caso la municipalidad, de acuerdo con el Instituto..." "Artículo 40.- Todo fraccionador de terreno situado fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales..." D.- LEY DE CONSTRUCCIONES (DECRETO-LEY N° 833 DE 2 DE NOVIEMBRE DE 1949 Y SUS REFORMAS.

"Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos." "Artículo 15.- Licencias. El fraccionamiento de un predio en manzanas y lotes para poner éstos a la venta, se hará previo permiso de la Municipalidad, la que para concederlo tendrá en cuenta a las previsiones de los reglamentos especiales sobre el particular." "Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." "Artículo 83.- Definición. Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros para ejercer sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son los únicos que tendrán facultad de autorizar solicitudes de licencia para obras de construcción y la obligación de vigilar las obras para las cuales hayan solicitado o autorizado licencia. No obstante lo anterior, toda persona puede hacer reparaciones que no excedan de cinco mil colones (¢5,000.00), por cuenta propia o de terceros Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado. (Así reformado por Ley N° 1714 de 9 de junio de 1953, artículo 1º).

Transitorio.- Los constructores autorizados que figuren en la lista formada conforme con lo dispuesto en el transitorio original de este artículo, según la ley N° 1714 del 9 de diciembre de 1953, podrán efectuar construcciones de edificios o reparaciones con cualquier clase de material, siempre que la obra no exceda de cien metros cuadrados. Para estos efectos no serán necesarias la autorización y vigilancia por parte de los ingenieros o arquitectos a que se refiere el artículo 83 de esta ley.

Los constructores autorizados tendrán la facultad de presentarle los planos diseñados y las especificaciones a los ingenieros municipales, con los mismos requisitos que se les exigen a los ingenieros responsables. A la vez, seguirán el mismo trámite señalado por esta ley para el caso de objeciones a los planos y especificaciones." (Así reformado por el artículo 7 de la ley N° 7029 de 23 de abril de 1986).

II.- ANTECEDENTES.

A.- CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA.

El Lic. José Luis Ocampo Rojas, asesor legal del ente consultante, en su oficio N° ILMM-613-99 del 14 octubre de 1999, sostiene que los únicos autorizados para el otorgamiento de licencias de construcción son los ingenieros municipales. Es así como, tanto el anteproyecto como el proyecto deben ser avalados por el profesional competente del municipio.

" La práctica acostumbrada en los gobiernos locales, de que sea una comisión ( Comisión de Obras Públicas) la encargada de otorgar al visto bueno a obras privadas a desarrollar en el cantón - tal es el caso de urbanizaciones, condominios y otros- no es ni más ni menos que una intromisión en los alcances de labores administrativas, propias y sustanciales de uno o unos profesionales en la materia, debiendo el órgano político municipal limitarse al recibo de las obras, al amparo del informe técnico que emita el profesional, máxime que para el recibo de obras y de las áreas públicas que se deben ceder gratuitamente a la municipalidad, no se cuenta a la fecha con disposiciones reglamentarias que regulen dichos recibos..." B.- CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Procuraduría General de la República ha tenido la oportunidad, en varias ocasiones, de referirse a temas estrechamente relacionados con el asunto objeto de la consulta. En efecto, en Dictamen C-181-89 del 26 de octubre de 1989, indicamos que la municipalidad no puede soslayar los informes que sobre las condiciones del los terrenos a fraccionar o urbanizar lleguen a su conocimiento.

Por su parte, en el Dictamen C-052-94 del 7 de abril de 1994, expresamos que la actividad que despliegan las municipalidades de visado de planos constituye un acto administrativo que se clasifica dentro de los actos de comprobación y no de fiscalización.

En el dictamen C-017-95 del 16 de enero de 1995, señalamos que el derecho que tienen todos habitantes de construir una obra requiere de un acto administrativo de la municipalidad (autorización, licencia o permiso para construir).

Por último, en el dictamen C-023-98 del 13 de febrero de 1998, manifestamos que el " visado municipal" no es un impuesto, ni una tasa, no tiene en sí una función fiscal, sino que es un acto administrativo con el cual se da la aprobación para el fraccionamiento de los terrenos.

III.- SOBRE EL FONDO.

Como pudo observase en la sección I de este estudio, existe una normativa dispersa en relación con las competencias de las municipalidades en materia urbanística. La situación se agrava aún más en el ámbito reglamentario, en donde existen un importante número de reglamentos y otras normas de inferior rango (1), que se refieren al tema.

--- NOTA (1): Ver Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, dictado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y sus reformas, adoptado en la sesión de Junta Directiva N° 3391 del 13 de diciembre de 1983. Asimismo, el Reglamento de Construcciones y sus reformas, dictado también por el I.N.V.U., adoptado por la Junta Directiva en el artículo III de la sesión N° 3822 de 4 de mayo de 1987.

--- En las próximas líneas nos referiremos al papel de las municipalidades en el desarrollo urbanístico y a la competencia de los órganos municipales en esta materia. De esta forma, pretendemos sentar una conclusión sobre si corresponde o no al Concejo aprobar o no las urbanizaciones del cantón.

A.- EL PAPEL DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL DESARROLLO URBANÍSTICO.

En el dictamen C-023-98 del 13 de febrero de 1998, expresamos sobre tema lo siguiente:

"En relación con el tema, es necesario aclarar cuál es la participación de las municipalidades y cuál es el objetivo que tiene el visado de planos en el desarrollo urbano.

La Constitución Política en el artículo 169, establece claramente que le corresponde al Gobierno Municipal de cada cantón la administración de los intereses y servicios locales; esta competencia queda aún mas delimitada en el Código Municipal en los artículos 4 inciso 4 y 5; al estipularse en el primero que dentro de los cometidos de la Municipalidad está '... Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas,..", y en el segundo que, aunque la competencia municipal no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, éstas "...informarán al Concejo y coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y proyectos que pretendan realizar en el cantón respectivo”.

Existen en este sentido, varias resoluciones de la Sala Constitucional respecto a dicha labor al indicar que: 'De conformidad con lo establecido en el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana, es competencia de la Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con ese objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas)- la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem (...) La planificación urbana local corresponde por disposición constitucional a las Municipalidades.' (Voto 2153-93 de 21 de mayo de 1993).

Respecto a ésta exclusividad por parte de las Municipalidades en la coordinación del desarrollo urbano, el Tribunal Constitucional ha sido claro al establecer que:

“La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo' (Voto 6706-93 del 21 de diciembre de 1993).

Por otra parte, la Ley de Planificación Urbana (No.4240 del 15 de noviembre de 1968) en los artículos 15, 19, 33, 34, 36, 37, y 58 inciso 2, regula la competencia de las municipalidades para el debido acatamiento del plan regulador, el cual es un instrumento de planificación local que define la política de desarrollo, le reconoce la autoridad y competencia a los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, y califica con carácter de indispensable el visado municipal para el fraccionamiento de terrenos. De esta forma, se establece en el artículo 33 de dicha ley:

“Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la exprese dicho plano. Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado'..." "...Por otra parte, en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones en el Capítulo II apartado II.1.2 y Capítulo apartado III 3.14.2, fija los requisitos para el fraccionamiento de terrenos; estas disposiciones en relación con el artículo 33 de la supra citada ley permiten identificar la labor de coordinación y control que realiza las Municipalidades, pues es a éstas a las cuales les corresponde coordinar el desarrollo urbanístico tanto con los particulares como con los demás entes de la Administración Pública.

Así pues, el visado municipal no es un medio para 'controlar el pago de tributos de los contribuyentes', sino es un instrumento por el que se regula el crecimiento urbanístico. El visado consiste en un 'visto bueno' por parte de la Municipalidad, necesario para realizar un fraccionamiento de terreno; requisito tiene como finalidad evitar un crecimiento desordenado de la ciudad.

En cuanto, a la labor asignada a la Municipalidad, respecto al crecimiento de la ciudad, se puede establecer que ésta es de coordinación, planificación y control, y en relación con el objetivo que se busca con el visado de planos. La Procuraduría se ha pronunciado anteriormente en el Dictamen C-052-94 sobre esta materia, estableciéndose que con la revisión previa al visado de planos se garantiza que la '...división o fraccionamiento se hizo de conformidad con lo que establecen las leyes, lo cual brindará la seguridad a los ciudadanos de la localidad, de que se van a resguardar a través de los procedimientos las vías públicas, los servicios de agua y otros, las aceras, electrificación y demás factores que brindan seguridad y comodidad a los habitantes de una localidad y cuyas regulaciones están plasmadas por ley'." B.- SOBRE LAS COMPETENCIAS DE LOS ÓRGANOS MUNICIPALES EN MATERIA URBANÍSTICA.

Establecido el marco teórico, corresponde ahora determinar la competencia de los órganos municipales en materia urbanística, concretamente a quién corresponde aprobar las urbanizaciones del cantón.

Revisando el ordenamiento jurídico vigente observamos que al Concejo le competen una serie de atribuciones en esta materia. En primer lugar, le corresponde administrar los intereses y servicios locales del cantón (artículo 169 constitucional). Por otra parte, tiene la atribución de dictar las medidas de ordenamiento urbano (inciso o del artículo 13 del Código Municipal). Asimismo, y como bien lo afirma el asesor legal del ente consultante, le corresponde también recibir las obras y las áreas públicas que debe ceder a la municipalidad gratuitamente el urbanizador.

En lo que atañe al ingeniero municipal, le corresponde darle el visado a los planos respectivos (artículo 83 de la Ley de Construcciones y los artículos VI.3.1., numeral 9 y VI.3.5 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones).

La construcción de una urbanización (fraccionamiento o habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la construcción de calles y previsión de servicios) en un cantón respectivo, involucra una serie de aspectos, tanto técnicos como de naturaleza social y política. Además, quiérase o no, conlleva un número importante de obligaciones para el gobierno local en lo atinente a la prestación de los servicios básicos, lo que podría implicar, eventualmente, la realización de importante erogaciones. Desde esta óptica, la construcción de una urbanización en un determinado cantón, rebasa los aspectos propios de la ingeniería civil. Es decir, en estos casos, estamos en presencia de una actividad administrativa que supone que el órgano que realiza la función administrativa autorizante ha de tener una competencia de carácter general, que le permita resolver, atendiendo a criterios de legalidad y de oportunidad, todo los asuntos que se le someten a su conocimiento.

De conformidad con las atribuciones que el ordenamiento jurídico le asigna al Concejo en esta materia, considera el órgano asesor que es a éste y no al ingeniero municipal a quien corresponde aprobar la construcción de la urbanización, ajustándose eso sí a toda la normativa urbanística vigente en el país y a las especificaciones técnicas que al respecto emitan los órganos técnicos nacionales y municipales.

No podemos obviar que cuando las normas jurídicas hacen referencia a la municipalidad, sin especificar a que órgano de ésta corresponde la competencia, el ejercicio de la potestad deberá ser asumida por el máximo órgano de la corporación, sea el Concejo, atendiendo al literal r) del artículo 13 del Código Municipal que indica como atribuciones de éste, las demás que la ley señale Por otra parte, no se puede colegir del artículo 83 de la Ley de Construcciones que el ordenamiento jurídico le haya atribuido la competencia al ingeniero municipal de aprobar o improbar la construcción de las urbanizaciones. En primer lugar, porque ese no es el espíritu de la norma. En efecto, en el dictamen 042-98 del 10 de marzo de 1998 el órgano asesor indicó al respecto:

"1- En lo que se refiere a la competencia de los profesionales en materia de construcciones, el artículo 83 de la Ley de Construcciones establece que 'Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros...'.

Del anterior texto se desprende que la incorporación de un ingeniero o de un arquitecto a su colegio, al igual que en otras profesiones, los autoriza automáticamente para ejercer las funciones de ingeniero o de arquitecto responsables de una construcción. Tal incorporación al Colegio de Ingenieros y de Arquitectos, garantiza a la sociedad su capacidad para el ejercicio de la profesión. Posterior a la indicada norma, la Escuela de Ingeniería de la Universidad de Costa Rica (acta 176 de la sesión de 5 de octubre de 1951 de la Asamblea Legislativa), solicitó a ésta reformar el artículo 83 de la Ley de Construcciones, el cual, por el artículo único de la ley 17 de 9 junio de 1953, introdujo un párrafo final que dice:

'Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado'. En punto al ejercicio profesional de uno u otro, la reforma no mencionó al arquitecto, pero esta omisión de la ley carece de importancia si ambos, arquitecto e ingeniero, una vez incorporados a su colegio, pueden ejercer válidamente su profesión. De manera que en este punto no existe incoherencia digna de comentario y porque además, este no es el meollo de la solicitud de la municipalidad, pues ambos profesionales son responsables en virtud de la autorización automática que significa la incorporación al colegio profesional, para ejercer la profesión legítimamente." Como puede observarse, la ratio legis de la norma fue garantizarle a la colectividad que las construcciones de obras estarían a cargo de un profesional debidamente incorporado en el Colegio respectivo, hipótesis de la cual no puede deducir que ese profesional sea el competente para aprobar o improbar una urbanización en un determinado cantón. Ahora bien, los estudios y los dictámenes técnicos que emita el ingeniero de la municipalidad deberán ser un elemento a considerar a la hora de que el Concejo adopte el acto decisorio final, y resultan vinculante cuanto los mismos son el resultado de la aplicación de las normas que el ordenamiento jurídico exige para aprobar este tipo de desarrollo urbanístico.

En segundo término, una cosa es avalar el anteproyecto y proyecto que presenta el urbanizador, y otra cosa muy distinta es la aprobación o no de la construcción de la urbanización. Lo primero, se refiere a aspectos de carácter técnico; lo segundo, nos remite, además de éstos, a otros asuntos de naturaleza más general como se indicará más adelante. En este sentido es importante traer a colación las palabras de Luciano Parejo Alonso quien indica:

"Ha de advertirse desde ahora, no obstante, que la competencia exclusiva municipal para el otorgamiento de licencias ni excluye la intervención de otros Organismos ( de los Colegios Profesionales competentes a través del visado de los proyectos técnicos precisos para la ejecución de los actos subjetivos a licencia o de otras Administraciones por vía de informe), ni significa la exclusividad de la licencia municipal como mecanismo de control de dichos actos (éstos pueden encontrarse simultáneamente sujetos, en virtud de otras legislaciones sectoriales, a específica medidas de intervención administrativa, concurrentes así como la de licencia). Consecuencia lógica del principio enunciado es la prescripción de que el procedimiento de otorgamiento de las licencias urbanísticas ha de ajustarse a la legislación del régimen local."(2) ---- NOTA (2): PAREJO ALONSO (Luciano) Derecho Urbanístico. Instituciones Básicas. Argentina, Ediciones Ciudad, 1986, página 488.

---- Así las cosas, el hecho de que a un órgano técnico municipal le corresponda aprobar el anteproyecto o el proyecto presentado por el urbanizador (actos de control que se dan en el procedimiento de otorgamiento de la licencia urbanística), no significa que el ordenamiento jurídico le haya otorgado la competencia para adoptar una decisión final sobre la licencia urbanística. (3) --- NOTA (3): Para PAREJO ALONSO (Luciano) op. cit. página 487 "... la licencia urbanística se encuadra en la categoría genérica de las limitaciones administrativas de derechos, y, concretamente, en el tipo de limitaciones que implican una prohibición general (de ejecutar un acto de edificación o uso de suelo sin licencia), pero relativa o con reserva de excepción a otorgar por la Administración (concesión de la licencia si el acto se ajusta a la ordenación urbanística). En definitiva, y sin perjuicio de la vaguedad del concepto y de la crisis actual de su formulación clásica, la licencia urbanística constituye uno de los supuestos más genuinos de aplicación de la técnica autorizatoria, entendida como remoción o alzamiento de una prohibición legal de ejercicio de un derecho subjetivo perfecto impuesta por la necesidad de contrastar previamente que dicho ejercicio se atiene a los límites que configuran el propio derecho según la ordenación urbanística." --- Ahora bien, la línea argumentación que hemos seguido no impide que el Concejo establezca comisiones especiales, integradas tanto por funcionarios administrativos y regidores, a tenor de lo dispuesto en el artículo 50 del Código Municipal, con el fin de que estudien la procedencia o no de construir una urbanización en el cantón respectivo, reservándose, en todo caso, la decisión final.

Para finalizar, no debemos perder de vista de que los integrantes del Concejo y el Alcalde a partir de año 2002, son los únicos funcionarios de la corporación que tienen legitimidad democrática por lo que, dentro de una correcta concepción de la representación política, y tal como acertadamente lo señala el artículo 169 de la Carta Fundamental, es al Gobierno Local y, en menor medida al Alcalde, a quienes corresponde velar por los intereses de los munícipes y prestarle los servicios públicos municipales o locales en forma eficiente. Este carácter representativo del órgano engarza plenamente con el hecho de que en la autorización o no de la construcción de una urbanización están en juego no sólo aspectos de naturaleza técnica, sino que también conlleva asuntos de índole político, social, económico, cultura y ambiental, que debe ser analizados y valorados por el máximo órgano de representación popular de los munícipes, y no por un órgano de carácter eminentemente técnico. Dentro de la lógica democrática, el órgano técnico está subordinado al político, en el sentido de que es un órgano consultivo de aquel, y no a la inversa.

Lo anterior no significa, de ninguna manera, de que el órgano político pueda desconocer las obligaciones que le impone el ordenamiento jurídico en materia urbanística y los informes y estudios técnicos que le presenta el órgano consultivo. No podemos ignorar en este análisis, lo que señala el artículo 16 de al Ley General de la Administración Pública en el sentido de que no se pueden dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. Por otra parte, ha sido reiterada la Jurisprudencia de la Sala Constitucional en el sentido de que el Estado y los demás entes que conforman la Administración Pública no pueden vulnerar los principios de razonabilidad y de proporcionalidad.

En el caso de los informes y estudios técnicos elaborados por el ingeniero municipal el Concejo podría separarse de ellos, siempre y cuando cuente con otros informes o estudios técnicos realizados por profesionales en la materia (4), debidamente incorporados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, que le permitan, en estos casos, ajustarse a las reglas de la ciencia o de la técnica.

--- NOTA (4): Estos planes tendrán que ser examinados y visados por la Dirección de Urbanismo del INVU.

--- Donde sí resulta vinculante el informe o estudio técnico elaborado por el ingeniero municipal, es en todos aquellos aspectos que son el resultado de la aplicación de las normas del ordenamiento jurídico que deben observarse para emitir este tipo de acto, so pena de nulidad y de las eventuales responsabilidades políticas, penales, administrativas y civiles. En este sentido, señala García de Enterría:

"... en el ámbito más estricto de las competencias urbanísticas exclusivas de los municipios, que ya sabemos que es de la gestión y el de la aplicación reglada tanto de la Ley como de los instrumentos de ordenación previa, todavía la LS [Ley de Suelos] ha construido, especialmente tras la Reforma de 1975, una enérgica tutela de legalidad en favor del Estado. Aquí si se trata de técnicas de estricta tutela, a diferencia de los antes observado en el supuesto de competencias concurrentes, configuradas, además, sobre el modelo común de la tutela de legalidad sobre las corporaciones locales en la Ley de Régimen Local, sólo que potenciadas en sus posibilidades bastante más allá que en ésta. De este modo se hace visible el cuidado del legislador en evitar que la autonomía local, aun reducida a la aplicación reglada de las normas, no pueda amparar por su independencia respecto del Estado infracciones sustantivas del ordenamiento urbanístico y de nuevo aparece investido el Estado, a través de esta facultad de fiscalización estricta del ya reducido marco competencial municipal, de la responsabilidad última de la política urbanística en todo el territorio nacional, evitando que se fragmente en tantos criterios como municipios."(5) --- NOTA (5): GARCIA DE ENTERRÍA ( Eduardo) " Los Principios de la Organización del Urbanismo" En Revista de Administración Pública, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, N° 87, setiembre- diciembre de 1978, páginas 317 y 318.

--- Es importante aclarar, que si bien en nuestro medio la Sala Constitucional ha indicado que la planificación urbanística local corresponde en forma exclusiva a la municipalidad, lo anterior no significa que el ente corporativo pueda soslayar las normas técnicas, sobre todo en materia de seguridad, que ha dictado la Asamblea Legislativa, a través de uso de la potestad de legislar, y los organismo técnicos del Estado, en uso de las potestades de dirección general. En este sentido, la resolución de la Sala Constitucional, voto N° 5445-99, es muy esclarecedora. En efecto, el Alto Tribunal dijo al respecto:

".- DE LA COORDINACIÓN EN LA PLANIFICACIÓN URBANA. El artículo 10 incisos 1) y 2) de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 y sus reformas, se cuestiona en cuanto supedita las decisiones locales en materia de planificación urbana a la aprobación de la Dirección de Urbanismo; y los artículos 16, 17.2. y 18, en cuanto obliga a que los planes reguladores deben sujetarse a los objetivos de los órganos centrales. Como se indicó en el Considerando X de esta sentencia, en la materia de planificación urbana se debe dar una relación de coordinación entre las diversas dependencias públicas que tienen competencia respecto de ella, en tanto, aún cuando por disposición constitucional y legal su desarrollo y aplicación corresponde a los gobiernos locales -según lo ha reconocido en forma reiterada la jurisprudencia constitucional-, la misma debe ordenarse según las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, elaborado por el Poder Ejecutivo (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), aprobado por ley de la República, según quedó dicho, y a la falta de tal requisito, por voluntaria adhesión que de él haga cada municipalidad.

En este sentido, la jurisprudencia es conteste al indicar:

“I) De conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de la Planificación Urbana, es competencia de las Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con este objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas) - la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem' (sentencia N°2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres).

Ese procedimiento ha sido definido en la ley y especificado por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:

'III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros. Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva. Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia. Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo (sentencia número 6706-93; de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres).

Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, además de reiterar la competencia municipal en la ordenación urbanística, reconoció que la participación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia urbanística se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, '[...] instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; [...]' En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas disposiciones." IV.- CONCLUSIÓN.

1.- Corresponde al Concejo adoptar el acto final decisorio de aprobar o improbar la construcción de una urbanización en su respectivo cantón.

2.- El Concejo tiene que ajustarse a la normativa vigente en materia urbanística. Además, su decisión tendrá que estar sustentada en los informes o estudios técnicos elaborados por el ingeniero municipal.

3.- Por consiguiente, no es competencia del ingeniero municipal aprobar o improbar la construcción de urbanizaciones en el cantón.

4.- El Departamento de Ingeniería municipal es un órgano consultivo del Concejo.

De usted con toda consideración, LIC. FERNANDO CASTILLO VIQUEZ PROCURADOR CONSTITUCIONAL