Publication and Legal Nature of Municipal Regulatory PlansPublicación y naturaleza de los planes reguladores municipales

Legal Opinion: 011 - J of 03/08/1996 OJ-011-96 March 8, 1996 Engineer Johnny Araya Monge President Intermunicipal Cooperative Agreement S.O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, we refer to your official letter No. 021-COCIM-96, dated the 4th of this month, and we respond to your inquiry in the following terms.

I.- PROBLEM POSED In the aforementioned official letter, your pronouncement is requested regarding the following aspect:

"Article No. 17 of the Urban Planning Law, subsection 4), prescribes the publication in the Gazette of the 'notice of the adoption' of the municipal regulatory plan.

According to the attached opinion, it is our understanding that the regulation of the plan and the plans without which said regulation cannot operate must be published, under penalty of ineffectiveness." It is therefore appropriate, in the first place, to determine if the use of the terms "notice of the adoption" should be understood in the sense that what is necessary to publish is solely a notice of adoption of the regulatory plan, or whether what is prescribed in the cited Article 17 should be interpreted in the sense that it is the regulatory plan, in its entirety, including the graphics or maps, that must be published in the Official Gazette. To this end, it has been deemed necessary to carry out a preliminary analysis of the competence of the Municipalities in matters of regulatory plans and the nature thereof.

II.- OF THE COMPETENCE OF THE MUNICIPALITIES IN MATTERS OF REGULATORY PLANS The scope of the power of the Municipalities to issue regulations pertaining to the urban planning of their respective territorial constituencies has been developed by the Constitutional Chamber in the following terms:

"Urban planning, that is, the preparation and implementation of regulatory plans, is a function inherent to the municipalities to the exclusion of every other public entity, except as stated regarding the general direction powers attributed to the Ministry of Planning and the Directorate of Urbanism. This topic was already developed (sic) by this Chamber in Judgment No. 5303-93 of 10:06 a.m. on October twenty-second of last year, which, regarding the municipal power to plan local urban development and the imposition of limitations on property by virtue of the execution of a regulatory plan, indicated:

'... the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to property is not unlimited; rather, there exists a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. From what has been expressed, in the judgment of this Court, the limitation imposed, as long as it is adjusted to a current regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Political Constitution, insofar as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property that is affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.' IV.- Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law are therefore not unconstitutional, since they are merely limited to recognizing the competence of the municipalities to plan urban development within the limits of their territory through the corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the petitioner; that of legal reservation, since —as was said— local urban planning is a function inherent to the municipalities by virtue of the express text of the Constitution; and the limits of the exercise of that attribution being set in the Urban Planning Law, the Regulations or Regulatory Plans are the development of those principles; and those of property and free enterprise, because they do not in any way impose restrictions on those rights, but rather simply grant the power to control the correct use of land and thus guarantee rational and harmonious development of both urban centers and commercial, industrial, sports centers, etc." (Constitutional Chamber, Vote No. 6706-93 of three twenty-one p.m. on December twenty-first, nineteen ninety-three.)

In the same vein as the above, see Votes No. 3493-94 of July 12, 1994, and 5757-94 of October 4, 1994, the latter adding the following:

"So that, as previously stated, the powers held by the Municipalities to plan urban development within the limits of their territory derive not only from the law and regulations, but from a constitutional precept —Article 169— for which reason it ceased to be a delegated function and therefore an excessive attribution." From what has been expressed by the Constitutional Chamber, it is clear that the Municipalities have competence to elaborate the regulatory plans to be applied in their jurisdiction. It is now appropriate to address the question regarding the legal nature that informs these plans.

III.- NATURE OF REGULATORY PLANS It can be inferred from the jurisprudence transcribed above that the regulatory plans and their respective regulations have normative force, insofar as they adapt and organize urban growth, and may also impose therein restrictions on other rights, such as property rights.

Regarding the above affirmation, it is opportune to revisit some considerations issued by this Attorney General's Office in opinion C-181-94, of November 23, 1994, a pronouncement in which some concepts were specified concerning the legal nature of the Regulatory Plan of the Papagayo Tourist Project. Although on that occasion the analysis was specifically about the promulgation of that specific plan, the appraisals transcribed below are applicable to the topic at hand:

"By Law No. 6758 of June 4, 1982, it is provided that in the area designated for the Papagayo project, only the works foreseen in the Master Plan will be carried out, an act which, as its name indicates, implies the planning of the works of the respective project (land and basic services).

Planning, as an activity of public interest, has a great impact on various types of property, insofar as it seeks the territorial organization of land and other basic services for the purpose of achieving, in this way, their reasonable exploitation. Planning and its implications regarding citizen freedoms are not, in effect, only possible on urban estates but can and must be admitted with respect to public domain assets (bienes demaniales), such as those protected under the Maritime Zone Law and the Bahía Culebra Plan. These properties exemplify cases of planned properties, to which the general principles of planning are applied, with all their consequences, as well as some basic principles that have been developed in other types of planned properties, such as urban properties.

Consequently, some basic principles that have been developed for planned properties, as is the case of Papagayo, determine that planning is the union of two elements:

• a)the technical design; and b) the creation of a legal instrument for the fulfillment of that design.

1-. That instrument is legal In studying the plan as an instrument for regulating land use, the doctrine affirms its normative nature.

'Urbanistic planning, as a key institution for the realization of urbanistic organization, that is, for the operation of the entire legal system, constitutes the connecting piece between the two stated aspects, to the extent that it is not only a technical instrument for designing the conceived territorial model and programming the precise activity for its effective realization, but also a legal instrument for establishing that model, the obligatory nature of the program for its execution, and the regulation of the legal statute of the affected land's property right, adapted to the mentioned model and programming.' (Emphasis not in original). (PAREJO, Luciano and GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Lecciones de Derecho Urbanístico, Madrid, Editorial Civitas, 2nd ed., 1981, p.172.)

Regarding this necessary normative nature of the Plan, it is indicated that:

'1) In our view, the juridicity of such norms is clear, since in the first place and with respect to the administration, its character, although relatively discretionary, is in any case obligatory; otherwise, one would have to deny legal character to any law granting more or less broad powers to the administration, which seems to lack sense. 2) In the second place and with respect to individuals, the indicative statement of the plan has the scope of being the legal basis for the action that said individuals are going to undertake and for the benefits they are going to receive, which will give rise to legal relations of rights and obligations, in addition to being in an instrumental relationship with respect to the provisions or objectives of the plan, and in a coordination relationship with the other measures of a different nature that it establishes.' (Emphasis not in original). (GORDILLO, Agustín, Introducción al Derecho de la Planificación, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1981, p.104 and 105.) (...)

In the same sense it is expressed that:

'(...) The Plan, by virtue of the referral that the Law makes to it, positively configures the content of the domain-related powers of the landowners. It is, therefore, an instrument with normative efficacy, insofar as it ensures the connection of the system of limits, limitations, and duties of property with the organization of the urbanistic development of each territory based on its own concrete characteristics.

(...) The determinations of planning meet the notes of abstraction and generality characteristic of legal norms, insofar as its function is the integration of the Law by establishing an urbanistic organization applicable to a specific territory. The Plans are, therefore, due to their content, complementary legal norms or developments of the Land Law.' (PAREJO Luciano and GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.180 and 182.) (...)

Regarding the rank of this norm, the doctrine holds its regulatory value:

'... By way of summary, it can be said that, according to reiterated and uniform jurisprudence of the Supreme Court, the urbanistic Plans, despite their complexity of content, deserve —as a legal institution— the classification of source-act of objective Law, that is, of legal norms and, more precisely, of norms with a formal regulatory rank, with urbanistic planning as a whole constituting an authentic gradual and coordinated normative system of integration and development of the Land Law.' (Emphasis not in original). (PAREJO Luciano and GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.182).

In the same sense, it has been determined that:

'Administrative measures violating the provisions of urban planning plans are, as has already been said, illegal due to the regulatory nature of the plans and provoke the normal sanction for any illegality, the appeal for annulment before the administrative judge. It has also been indicated that this sanction is applicable both to violations of the schemes and to the plans.' (Emphasis not in original). (DE LAUBADERE, A., Traité de Droit Administratif, II, LGDJ, 1986, p.414.)" At the level of national doctrine, the following is indicated:

"What type of act is the Regulatory Plan, as such, and what are its effects? The answer can be extracted from observing these aspects and its regime. Indeed, Article 19 imposes due compliance with the regulatory plan, when it states:

Article 19. 'Each municipality shall issue and promulgate the necessary procedural rules for due compliance with the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community.' Various articles relating to the Urban Development Regulations, potential parts of the Regulatory Plan, corroborate this affirmation. See, to this effect, articles 28 (which prohibits uses not in conformity with zoning and requires a certificate of conformity to authorize activities on zoned land); article 30 (which prohibits transforming a non-conforming use, except to adapt it and make it conforming or, at least, compatible with the zoning); article 38 (which orders denial of permits for anti-regulatory developments); and article 47 (which prohibits subdivision (fraccionamiento) or development in green or public use zones, according to the Official Map).

The plan must be complied with and it is evident that it is immediately imperative as a norm vis-à-vis properties and owners, public or private, from the moment it is promulgated, since its legal content, given by article 16, clearly expresses the will of the law to directly regulate the use and enjoyment of the affected land, both public and private; the plan shall regulate, according to this norm, 'the use of the land showing the situation and distribution of the grounds,' both for private interest and for any other public purposes (public services, communal facilities, road system, expansion and urban renewal programs, etc.) The question lies in knowing whether the non-regulatory elements of the Plan are equally normative, or if, conversely, they are simple explanations, expressions of intentions or projects without any legal value for the owner. The answer comes from general legal theory: provided that the elements of the plan not called regulations allow a clear understanding of the expressed will and this, in turn, meets the notes of the normative, we see no serious obstacle to recognizing their regulatory (and normative) character. This is very important because, as will be seen immediately, the Regulatory Plan and the Urban Development Regulations are independent of each other and can govern one without the other and vice versa. If one were to conclude that the Plan has no regulatory legal effect on private property without those Regulations, it would be deprived of its binding and directing value for urbanism in most cases, since, given the complexity of such Regulations, the tendency is or may become their elimination, to rely on the regulatory force of the plans, maps, and graphics, by themselves. We see no obstacle to considering as normative the value of the indications and data contained in a plan or map. These will contain signs, indications, drawings, and explanations lacking all imperative value, if it is evident that they have no regulatory intention, but the opposite is possible: how to deny zoning value to a plan where not only the global or generic uses are clearly and precisely indicated (agricultural or urban land, urban or developable land), but also the specific uses of each part of the planned land, detailedly located and demarcated. It is evident that one cannot extract from a graphic or map, under such conditions, more than what it says or can say, but normative value can and must be given to its indications when these are not only clear and precise, but also clearly aimed at imposing limitations or delimitations on the use of the corresponding land. It seems possible to reach the conclusion that the Plan is a normative and regulatory act in all those of its parts that clearly express a will to govern for the future the content and limitations of the land they refer to, indicating what the owner, public or private, can or cannot do on the latter. The other parts with a purely indicative or clarifying value will lack normative value by virtue of their own content. All of which is confirmed if we realize that frequently in this matter the promulgated norms are nothing other than the a posteriori development of the plans, maps, and graphics already prepared by the technicians, as a legal translation of technically expressed graphic requirements. There is and must be congruence between one and the other." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y Tendencias, in Revista de la Contraloría General de la República, Number 30, Year XV, June 1981, pp. 42-43).

Subsequently, he indicates:

"The plans are obligatory for the Municipality that issues them as much as for individuals and for the rest of the Public Administration. Only the legislator or the municipality can reform, suspend, or repeal them. Municipal reform requires the same procedure as the adoption of the plan (article 17 infine) and this refers to both maps and plans as well as related urban development regulations." (ORTIZ, ORTIZ, Eduardo, op. cit., p. 57) It seems to emerge with ample clarity from what has been set forth so far, the normative nature of the regulatory plans issued in the exercise of the urban planning competencies vested in the Municipalities. Their potential impact on the sphere of individuals, as well as the restrictive effects they produce on the very competencies of the corporate entity that promulgates them, imply that, in safeguarding legal certainty and the principle of legality, these regulatory plans become integrated into the body of administrative jurisdiction.

It is precisely, as a consequence of the preceding affirmation, that it is opportune to determine the manner of publicizing the content of those regulatory plans, for the purpose of examining the eventual consequences regarding their effectiveness and validity.

IV.- OBLIGATION TO PUBLISH REGULATORY PLANS?

In order to adequately answer whether there is a need for the regulatory plans of the Municipalities to be published, it is convenient to keep in mind the following regulations.

The Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968, stipulates in its Article 17, subsection 4):

"Publish in 'La Gaceta' the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations shall become enforceable.

The above requirements shall also be observed when it involves modifying, suspending, or repealing, totally or partially, the referred plan or any of its regulations." Indeed, a literal interpretation of this numeral can lead us to indicate that the only thing that must be published is the agreement of adoption of the regulatory plan.

Now then, norms cannot be interpreted in isolation from the rest of the legal system, especially if there are other subsequent provisions that integrate it. Likewise, any interpretation in that sense must also start from the very nature of the regulatory plan, which, as determined in the previous section, is a normative source, binding not only the Municipal Council itself, but also individuals.

In this sense, account must be taken of the provisions in numerals 4, subsection 4) and 47 of the Municipal Code (Law No. 4574 of May 4, 1970), which state, in order:

"Article 4. The administration of local services and interests corresponds to the municipalities, for the purpose of promoting the integral development of the cantons in harmony with national development. Within these tasks, the Municipalities must:

1.)... (...) 4.) Establish a comprehensive urban planning policy in accordance with the respective law and the provisions of this Code, which pursues the efficient and harmonious development of urban centers and guarantees at least; efficient electrification and communication services; good systems for the provision of potable water and the evacuation of wastewater, through adequate aqueduct and sewerage systems; modern lighting and ornamental systems for the cities; efficient services for the construction, repair, and cleaning of streets and other public roads; adequate programs of parks, gardens, and green zones for public use; social interest housing programs and in general concrete and practical plans to make life comfortable for the urban population. (...)" "Article 47. Every initiative aimed at adopting, reforming, suspending, or repealing regulatory provisions must be presented or accepted for processing by some council member (regidor).

Except in the case of internal regulations, the Council shall order the project to be published in the Official Gazette, submitting it to public consultation for a period of no less than ten business days, after which it shall rule on the substance of the matter.

Every regulatory provision must be published in the Official Gazette and shall take effect from its publication or from the later date it indicates." (Highlighting not in original) From the General Law of Public Administration, it is convenient to keep in mind the regulations contained in the following numerals:

"Article 120. 1. For the purposes of classification and value, the acts of the Administration are classified into external and internal, depending on whether or not they are addressed to the administered party; and into concrete and general, depending on whether or not they are addressed to an identified subject. (...)" "Article 240. 1. General acts shall be communicated by publication and concrete acts by notification. (...)" We have then, that if the regulatory plan of a municipality is normative, both for the respective Municipality and for the individuals who are subject to the jurisdiction of the local corporate entity, it requires publication.

Likewise, there are norms subsequent to the Urban Planning Law, such as those transcribed above, which oblige the Administration, and in the case of the relationship of articles 4.4 and 47 of the cited Code, the Municipalities themselves, to publish in the Official Gazette, all general acts, within which are obviously included the normative ones.

Furthermore, it must be taken into account that by virtue of the principle of legal certainty (*Note), which in turn determines the existence of the principle of publicity of general acts, interested parties need to know with complete certainty which provisions are applicable in urban matters within a specific jurisdiction, and the ideal means to fully comply with such principles is publication in the Official Gazette.

--- *(Note): On general principles of law, the Constitutional Chamber has affirmed: "In this sense, it must be said that general principles of law not only form part of the legal system (article 6, subsection 3) of the General Law of Public Administration), but structure and integrate it, giving it its own meaning above a simple aggregate of casuistic norms, as article 7 of the General Law of Public Administration states that they 'shall serve to interpret, integrate, and delimit the field of application of the written system'." --- On the significance of the publication requirement, the Courts of Justice have expressed:

"IX. Despite what was expressed in the previous recital, the plaintiff's position is shared insofar as norm 7a. should have been published; there is no doubt that, because it is addressed to an indeterminate number of subjects, it is classified as a general act and as such should have been subject to publication." (Contentious-Administrative Superior Court, First Section, No. 52-94 of nine fifteen a.m. on March second, nineteen ninety-four.) (Highlighting not in original) From all the above, it is possible to conclude that the regulatory plans issued by the Municipalities must be published in the Official Gazette.

V.- NEED TO PUBLISH THE PLANS Article 1 of the Urban Planning Law clarifies what the content of a regulatory plan is:

"(...) Regulatory Plan, is the local planning instrument that defines in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, communal facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas."

Then, if we previously reached the conclusion that regulatory plans must be published in the official gazette, we have that, to the extent that the plans, maps, etc. form an integral part of said plan, they must also be published.

VI.- LACK OF PUBLICATION OF THE REGULATORY PLAN: A PROBLEM OF EFFECTIVENESS Having understood the regulatory plan under the concept that has been outlined above, it remains to analyze the legal consequences brought about by the publication of its content. As a consequence of the already indicated normative character of the plans in question, and in view of their scope of addressees, the precisions that the doctrine has established regarding the manner of publicizing administrative acts of a general nature are applicable:

"Publication is the communication of the administrative act to an indeterminate group of persons. The exposure of the administrative decision in such a way that all may know its content. By their very nature, acts that direct their effects to an indeterminate group of persons must be published. These administrative acts are called provisions or regulations...Publication is for provisions or regulations, in addition to a means of communication, an essential element of form. Without it, they do not exist." "Publication of the general administrative act or regulation is an essential element for it; the legal form of manifestation that gives it existence. As for its addressees, with publication, the presumption of its knowledge takes place, the opening of the period to comply with it, and of the period to appeal it...

The presumption of knowledge of the provision can begin on the very date of its publication; the opening of the period to comply with it, from when its effectiveness begins; that of the period to challenge it should begin to run from the moment its efficacy begins (before, it cannot have produced a violation of rights or interests), but it is considered to begin from the date of its publication." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, Editorial Civitas, Madrid, Vol. IV, first edition, 1995, pp. 5372-5373) "Publication is directed at the general,...The technical instrumentation used for this knowledge is not important, as the fundamental thing is that the interested parties have knowledge of the object of the act. The more particularized it is, the greater the legal technique established to obtain its knowledge by the interested parties..." (FIORINI, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Editorial La Ley, Buenos Aires, Volume I, 1968, p.349) "Closing, the norms that the LPA dedicates to the special procedure for the elaboration of provisions of a general nature, the article...of the same alludes to the topic of the publication of Regulations, to which everything already said earlier regarding the publication of Laws can be applied...It must be insisted, on the other hand, in relation to state Regulations, on the need for their publication in the Official State Gazette, precisely, and not in any other official newspaper...

Only through publication in the Official State Gazette is the strictly legal norm perfected and, therefore, acquires efficacy against third parties ..." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, S.A., Madrid, Volume I, 5th edition, 1989, p. 211) The position assumed by the Courts of Justice regarding the publication of this type of act was already advanced, in direct application of what is prescribed by articles 120.1 and 240 of the General Law. Based on this, there is no doubt that, in the absence of publication in the Official Gazette of the regulatory plan adopted by a municipal entity, it lacks efficacy. From the foregoing derives its lack of binding effect on third parties, since that requirement is indispensable for it to have legal effects.

Finally, it must be indicated that what is set out in this point does not imply that, in the face of the lack of efficacy of a regulatory plan, the Municipalities are left without any legal possibility of ordering urban development. There exist competencies and obligations derived from other regulations (cf. for example Article 4 of the Municipal Code) that would allow them to make decisions in this regard, in order to protect the interests of their community.

VII.- FINAL OBSERVATION It must be clarified that in accordance with the terms of the Judgment of the Supreme Court of Justice at 9:00 a.m. on March 10, 1984, this pronouncement is not binding for the Municipalities, "...for which it constitutes administrative jurisprudence,..." which is an unwritten source of the administrative legal system, and as such source it will have the rank determined by the General Law of Public Administration, No. 6227 of May 2, 1978, articles 6 to 10 and the doctrine that informs them, given that they were not the Consulting Body.

We remain very attentively yours, Licda. Ana Lorena Brenes E. Lic. Iván Vincenti R. Administrative Attorney Professional

Opinión Jurídica : 011 - J del 08/03/1996 OJ-011-96 8 de marzo de 1996 Ingeniero Johnny Araya Monge Convenio Cooperativo Intermunicipal S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General, nos referimos a su oficio Nº 021-COCIM-96, del día 4 de los corrientes, y damos respuesta a su consulta en los siguientes términos.

I.- PROBLEMA PLANTEADO En el citado oficio se solicita nuestro pronunciamiento en torno al siguiente aspecto:

"El artículo Nº 17 de la Ley de Planificación Urbana, inciso 4), prescribe la publicación en la Gaceta del "aviso de la adopción" del plan regulador municipal.

Según dictamen adjunto, es nuestro entender que debe ser publicado el reglamento del plano y los planos sin los cuales dicho reglamento no puede operar, so pena de ineficacia." Corresponde entonces, en primer término, determinar si la utilización de los términos "aviso de la adopción" debe entenderse en el sentido de que lo que resulta necesario publicar es únicamente un aviso de adopción del plan regulador, o si bien debe interpretarse lo prescrito en el citado artículo 17 en el sentido de que es el plan regulador, en su totalidad, incluidos los gráficos o mapas, lo que debe ser publicado en el Diario Oficial. Para ello, se ha considerado necesario realizar un análisis previo de la competencia de las Municipalidades en materia de planes reguladores y la naturaleza de éstos.

II.- DE LA COMPETENCIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN MATERIA DE LOS PLANES REGULADORES Los alcances de la potestad de las Municipalidades para dictar normativa atinente a la planificación urbana de sus respectivas circunscripciones territoriales han sido desarrollados por la Sala Constitucional en los siguientes términos:

"La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Este tema ya fue desarrollo (sic) por la Sala en sentencia Nº 5303-93 de las 10:06 horas del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política." IV.- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local es una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución; y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales industriales, deportivos, etc." (Sala Constitucional, Voto Nº 6706-93 de las quince horas y veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres." En el mismo sentido que la anterior, pueden verse los Votos Nº 3493-94 de 12 de julio de 1994 y 5757-94 de 4 de octubre de 1994, agregándose, en este último, lo siguiente:

"De manera que, como se afirmó anteriormente, las facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, devienen no únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto constitucional –artículo 169- por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una atribución desmedida." De los expresado por la Sala Constitucional, queda claro que las Municipalidades tienen competencia para elaborar los planes reguladores para aplicar en su jurisdicción. Procede ahora evacuar la interrogante relativa a la naturaleza jurídica que informan a estos planes.

III.- NATURALEZA DE LOS PLANES REGULADORES Puede desprenderse de la jurisprudencia que ha sido transcrita supra, que los planes reguladores y los reglamentos respectivos tienen fuerza normativa, en el tanto que adecúan y organizan el crecimiento urbano, pudiendo además imponerse en las mismas restricciones a otros derechos, como el de propiedad.

Sobre la anterior afirmación, es oportuno retomar algunas consideraciones emitidas por esta Procuraduría General en el dictamen C-181-94, del 23 de noviembre de 1994, pronunciamiento en el cual se precisaron algunos conceptos relativos a la naturaleza jurídica del Plan Regulador del Proyecto Turístico Papagayo. Pese a que en aquella ocasión se analizaba en concreto lo relativo a la promulgación de ese específico plan, las apreciaciones que de seguido se transcriben tienen aplicación al tema que nos ocupa:

" Mediante Ley No.6758 de 4 de junio de 1982 se dispone que en el área destinada al proyecto de Papagayo se realizarán únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, un acto que, como su nombre lo indica, implica la planificación de las obras del respectivo proyecto (suelo y servicios elementales).

La planificación como actividad de interés público que es, tiene una gran concurrencia en diversos tipos de propiedad, en el tanto busca la ordenación territorial de los suelos y demás servicios elementales con el objeto de lograr de esta forma, su razonable explotación. La planificación y sus implicaciones en torno a las libertades ciudadanas no son, en efecto, tan sólo posibles en fundos urbanos sino que puede y debe admitirse respecto de bienes demaniales, como son los protegidos en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y en el Plan de Bahía Culebra. Estas propiedades ejemplifican casos de propiedades planificadas, a las cuales se les aplican los principios generales de la planificación, con todas sus consecuencias, así como algunos principios elementales que han sido desarrollados en otro tipo de propiedades planificadas, como es el caso de la urbana.

Por consiguiente, algunos principios básicos que han sido desarrollados para las propiedades planificadas, como es el caso de Papagayo, determinan que la planificación es la unión de dos elementos:

• a)el diseño técnico y b) la creación de un instrumento jurídico para el cumplimiento de ese diseño.

1-. Ese instrumento es jurídico Al estudiar el plan como instrumento de regulación del uso de la propiedad, afirma la doctrina su naturaleza normativa.

"El planeamiento urbanístico, en cuanto institución clave para la realización de la ordenación urbanística, es decir, para la actuación de todo el sistema legal, constituye la pieza de engarce entre los dos aspectos enunciados, en la medida en que no sólo es instrumento técnico para el diseño del modelo territorial ideado y la programación de la actividad precisa a su realización efectiva, sino también instrumento jurídico para la fijación de aquel modelo, la obligatoriedad de la programación para su actuación y la regulación del estatuto jurídico del derecho de propiedad del suelo afectado, adaptado al modelo y a la programación mencionados." (El énfasis no es del original). (PAREJO, Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Lecciones de Derecho Urbanístico, Madrid, Editorial Civitas, 2da ed., 1981, p.172.)

A propósito de ese necesario carácter normativo del Plan se indica que:

"1) A nuestro modo de ver, la juridicidad de tales normas es clara, puesto que en primer lugar y por lo que respecta a la administración, su carácter aunque relativamente discrecional es de todos modos obligatorio; de otra manera, habría que negar carácter jurídico a toda ley que otorgara facultades más o menos amplias a la administración, lo que parece carecer de sentido. 2) En segundo lugar y por lo que respecta a los particulares, el enunciado indicativo del plan tiene el alcance de ser el fundamento legal de la acción que dichos individuos van a emprender y de los beneficios que van a recibir, por lo que dará lugar a relaciones jurídicas de derechos y obligaciones, además de estar en relación instrumental respecto a las previsiones u objetivos del plan, y en relación de coordinación con las demás medidas de otra naturaleza que éste establezca." (El énfasis no es del original). (GORDILLO, Agustín, Introducción al Derecho de la Planificación, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1981, p.104 y 105.) (...)

En igual sentido se expresa que:

"(...) El Plan, a virtud de la remisión que al mismo efectúa la Ley, configura positivamente el contenido de las facultades dominicales de los propietarios del suelo. Es, por ello, un instrumento con eficacia normativa, en cuanto asegura la conexión del sistema de límites, limitaciones y deberes de la propiedad con la ordenación del desarrollo urbanístico de cada territorio a partir de sus características propias concretas.

(...) Las determinaciones del planeamiento reúnen las notas de abstracción y generalidad propias de las normas jurídicas, en cuanto a su función es la integración de la Ley fijando una ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio. Los Planes son, pues, por su contenido, normas jurídicas complementarias o de desarrollo de la Ley del Suelo". (PAREJO Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.180 y 182.)(...)

En cuanto al rango de esta norma, la doctrina sostiene su valor reglamentario:

"... A modo de resumen, puede decirse que, conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del Tribunal Supremo, los Planes urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido, merecen -como institución jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir, de normas jurídicas y, más precisamente, de normas con rango formal reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico sistema normativo gradual y coordinado de integración y desarrollo de la Ley de Suelo." (El énfasis no es del original). (PAREJO Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.182).

En igual sentido se ha determinado que:

" Las medidas administrativas violando las disposiciones de los planes de urbanismo, son, ya se ha dicho, ilegales en razón del carácter de reglamento de los planes y provocan la sanción normal de toda ilegalidad, el recurso de anulación delante el juez administrativo. Se ha indicado también que esta sanción es susceptible de aplicación tanto a las violaciones de los esquemas como a los planes". (El énfasis no es del original). DE LAUBADERE, A., Traité de Droit Administratif, II, LGDJ, 1986, p.414.)" A nivel de la doctrina nacional, se indica lo siguiente:

"¿El Plan Regulador, como tal, qué tipo de acto es, ¿cuáles son sus efectos? De la observación de éstos y de su régimen puede extraerse la respuesta. En efecto, el artículo 19 impone el debido acatamiento del plan regulador, cuando dice:

Artículo 19. "Cada municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." Diversos artículos relativos a los Reglamentos de Desarrollo Urbano, partes eventuales del Plan Regulador, corroboran esta afirmación. Véanse, al efecto los artículos 28 (que prohíbe usos disconformes con la zonificación y exige certificado de conformidad para autorizar actividades sobre el suelo zonificado); artículo 30 (que prohíbe transformar el uso disconforme, salvo para adaptarlo y hacerlo conforme o, al menos, compatible con la zonificación); artículo 38 (que ordena denegar permiso a urbanizaciones antirreglamentarias); y artículo 47 (que prohíbe fraccionar o urbanizar en zonas verdes o de uso público, según el Mapa Oficial).

El plan debe acatarse y es evidente que es¿ inmediatamente imperativo como norma frente a propiedades y propietarios, públicos o privados, desde el momento en que se promulga, pues su contenido legal, dado por el artículo 16, expresa bien la voluntad de la ley de regular directamente el uso y aprovechamiento del suelo afectado, tanto público como privado; el plan regulará, según esta norma, "el uso de la tierra que muestre la situación y distribución de los terrenos", tanto para el interés privado como para cualesquiera otros fines públicos (servicios públicos, instalaciones comunales, sistema viario, programas de expansión y de renovación urbana, etc.) La cuestión radica en saber si los elementos no reglamentarios del Plan son igualmente normativos, o si, a la inversa, son simples explicaciones, expresiones de intenciones o proyectos sin ningún valor jurídico para el propietario. La respuesta es de teoría general del derecho: siempre y cuando los elementos del plan no llamados reglamentos permitan saber claramente cuál es la voluntad expresada y esta, por su parte, reúna las notas de lo normativo, no vemos obstáculo serio para reconocer su carácter reglamentario (y normativo). Esto es muy importante porque, como se verá de inmediato, el Plan Regulador y los Reglamentos de Desarrollo Urbano son independientes entre sí y pueden regir el uno sin los otros y a la inversa. Si se llegare a la conclusión de que el Plan no tiene efecto jurídico regulador sobre la propiedad privada sin esos Reglamentos, se lo privaría de su valor vinculante y director del urbanismo en la mayoría de los casos, pues, dada la complejidad de los tales Reglamentos, la tendencia es o puede llegar a ser su eliminación, para descansar en la fuerza reguladora de los planos, mapas y gráficos, por sí mismos. No vemos obstáculo para reputar como normativo el valor de las indicaciones y datos contenidos en un plano o mapa. Estos contendrán señas, indicaciones, dibujos y explicaciones carentes de todo valor imperativo, si es evidente que no tienen intención reguladora, pero lo contrario es posible: cómo negar valor de zonificación a un plano donde estén clara y precisamente indicados no sólo los usos globales o genéricos (terreno agrícola o urbano, urbano o urbanizable), sino también los específicos de cada parte del suelo planificado, pormenorizadamente localizados y deslindados. Es evidente que no podrá extraerse de un gráfico o mapa, en tales condiciones, más de lo que éste dice o puede decir, pero sí puede y debe dársele valor normativo a sus indicaciones cuando éstas sean no sólo claras y precisas, sino claramente dirigidas a imponer limitaciones o delimitaciones al uso del suelo correspondiente. Pareciera posible llegar a la conclusión de que el Plan es un acto normativo y regulador en todas aquellas de sus partes que expresen claramente una voluntad de regir para el futuro el contenido y las limitaciones del suelo a que se refieren, indicando qué es lo que el propietario, público o privado, puede hacer o no hacer sobre éste último. Las otras partes con valor puramente indicativo o aclaratorio, carecerán de valor normativo en virtud de su contenido mismo. Todo lo cual queda confirmado si nos damos cuenta de que frecuentemente en esta materia las normas promulgadas no son otra cosa que desarrollo a posteriori de los planos, mapas y gráficos ya elaborados por los técnicos, a modo de traducción jurídica de exigencias técnicas gráficamente expresadas. Hay y debe haber congruencia entre unas y otras." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y Tendencias, en Revista de la Contraloría General de la República, Número 30, Año XV, junio 1981, pp. 42-43).

Posteriormente indica:

"Los planes son obligatorios para el Municipio que los dicta tanto como para particulares y para el resto de la Administración Pública. Sólo el legislador o la municipalidad puede reformarlos, suspenderlos o derogarlos. La reforma municipal exige igual trámite que la adopción del plan (artículo 17 infine) y esto se refiere tanto a mapas y planos como a reglamentos conexos de desarrollo urbano." (ORTIZ, ORTIZ, Eduardo, op. cit., pág. 57) Pareciera desprenderse con sobrada claridad de lo hasta aquí expuesto, el carácter normativo de los planes reguladores que se emitan en el ejercicio de las competencias de planificación urbana que competen a las Municipalidades. Su posible incidencia en el ámbito de los particulares, así como los efectos restrictivos que producen sobre las propias competencias del ente corporativo que lo promulga, implican que, en resguardo de la seguridad jurídica y del principio de legalidad, estos planes reguladores se integran al bloque de juricidad administrativa.

Precisamente, y como consecuencia de la afirmación que precede, es que resulte oportuno determinar la forma de darle publicidad al contenido de esos planes reguladores, a efectos de examinar las eventuales consecuencias referentes a la eficacia y validez de los mismos.

IV.- ¿OBLIGATORIEDAD DE PUBLICAR LOS PLANES REGULADORES?

Con el objetivo de dar respuesta adecuada a si existe necesidad de que sean publicados los planes reguladores de las Municipalidades, conviene tener presente la siguiente normativa.

La Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968, estipula en su artículo 17, inciso 4):

"Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos." Efectivamente, una interpretación literal de este numeral nos puede llevar a señalar que lo único que debe publicarse es el acuerdo de adopción del plan regulador.

Ahora bien, las normas no se pueden interpretar aisladamente del resto del ordenamiento jurídico, sobre todo si existen otras disposiciones posteriores que vengan a integrarla. Asimismo, cualquier interpretación en ese sentido, debe partir también de la propia naturaleza del plan regulador, que según quedó determinada en el aparte anterior, es fuente normativa, vinculando no sólo al propio Consejo Municipal, sino también a particulares.

En este sentido, debe tomarse en cuenta lo dispuesto en los numerales 4, inciso 4) y 47 del Código Municipal (Ley Nº 4574 de 4 de mayo de 1970), que señalan, por su orden:

"Artículo 4. Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional. Dentro de estos cometidos las Municipalidades deberán:

1.)... (...)

4.) Establecer una política integral del planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas; adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana. (...)" "Artículo 47. Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, debe ser presentada o acogida para su trámite por algún regidor.

Salvo caso de reglamentos internos, el Consejo mandará a publicar el proyecto en el Diario Oficial, sometiéndolo a consulta pública por un plazo no menor de diez días hábiles, transcurridos los cuales se pronunciará sobre el fondo del asunto.

Toda disposición reglamentaria debe ser publicada en el Diario Oficial y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior que ella indique." (Lo resaltado no es del original) De la Ley General de la Administración Pública, conviene tener presente las regulaciones contenidas en los siguientes numerales:

"Artículo 120.

1. Para los efectos de clasificación y valor, los actos de la Administración se clasifican en externos e internos, según que vayan destinados o no al administrado; y en concretos y generales, según que vayan destinados o no a un sujeto identificado. (...)" "Artículo 240.

1. Se comunicarán por publicación los actos generales y por notificación los concretos. (...)" Tenemos entonces, que, si el plan regulador de una municipalidad es normativo, tanto para la Municipalidad respectiva como para los particulares que se encuentran sometidos a la jurisdicción del ente corporativo local, el mismo requiere de publicación.

Asimismo, existen normas posteriores a la Ley de Planificación Urbana, como las transcritas anteriormente, que obligan a la Administración, y en el caso de la relación de los artículos 4.4 y 47 del Código citado, a las Municipalidades propiamente, a publicar en el Diario Oficial, todos los actos generales, dentro de los cuales se encuentran, obviamente, los normativos.

Debe tomarse en cuenta, además, que en virtud del principio de seguridad jurídica (*Nota), que es el que a su vez determina la existencia del principio de publicidad de los actos generales, los interesados necesitan saber con toda seguridad, cuáles son las disposiciones aplicables en materia urbana dentro de una determinada jurisdicción, y el medio idóneo para cumplir cabalmente con tales principios es la publicación en el Diario Oficial.

--- *(Nota):

Sobre los principios generales de derecho, la Sala Constitucional ha afirmado: "En este sentido, hay que decir que los principios generales de derecho no sólo forman parte del ordenamiento jurídico (artículo 6 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública), sino que lo estructuran e integran dándole un sentido propio por encima de un simple agregado de normas casuísticas, al decir el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública que "servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito".

--- Sobre la trascendencia del requisito de la publicación, han expresado los Tribunales de Justicia:

"IX. Pese a lo expresado en el considerando anterior, se comparte la posición de la demandante en cuanto a que la norma 7a. debió ser publicada, no hay duda de que, por estar dirigida a un número indeterminado de sujetos, clasifica de acto general y como tal debió ser objeto de publicación." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, Nº 52-94 de las nueve horas quince minutos del dos de marzo de mil novecientos noventa y cuatro.) (Lo resaltado no es del original) De todo lo anterior, es dable concluir que los planes reguladores emitidos por las Municipalidades deben ser publicados en el Diario Oficial.

V.- NECESIDAD DE PUBLICAR LOS PLANOS El artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana aclara cuál es el contenido de un plan regulador:

"(...) Plan Regulador, es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas."

Entonces, si anteriormente llegamos a la conclusión de que los planes reguladores deben ser publicados en el diario oficial, tenemos que, en la medida en que los planos, mapas, etc. Formen parte integrante de dicho plan, los mismos también deben ser publicados.

VI.- FALTA DE PUBLICACION DEL PLAN REGULADOR: PROBLEMA DE EFICACIA Entendido el plan regulador bajo el concepto que ha quedado esbozado supra, resta por analizar las consecuencias jurídicas que trae aparejada la publicación de su contenido. A consecuencia del ya indicado carácter normativo de los planes de mérito, y con vista en su ámbito de destinatarios, son de recibo las precisiones que la doctrina ha establecido en torno a la forma de dar publicidad a actos administrativos de carácter general:

"La publicación es la comunicación del acto administrativo a un grupo indeterminado de personas. La misma naturaleza deben publicarse los actos que dirigen sus efectos a un grupo indeterminado de personas. Estos actos administrativos son llamados disposiciones o reglamentos...La publicación es para las disposiciones o reglamentos, además de un medio de comunicación, un elemento de forma esencial. Sin ella no existen." "La publicación del acto administrativo general o reglamento es para él un elemento esencial; la forma legal de manifestación que le da existencia. En cuanto a sus destinatarios, con la publicación tiene lugar la presunción de su conocimiento, la apertura del plazo para cumplirlo y del plazo para recurrirlo...

La presunción de conocimiento de la disposición puede comenzar en la misma fecha de su publicación; la apertura del plazo para cumplirla, desde cuando comienza su vigencia; la del plazo para impugnarla debería comenzar a correr desde el momento en que se inicia su eficacia (antes no puede haber producido lesión de derechos o intereses), pero se considera que comienza desde la fecha de su publicación." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, Editorial Civitas, Madrid, Vol. IV, primera edición, 1995, págs. 5372-5373) "La publicación se dirige a lo general,...La instrumentación técnica que se utilice para este conocimiento no tiene importancia, pues lo fundamental es que los interesados tengan conocimiento del objeto del acto. Cuanto más particularizado, mayor es la técnica jurídica que se establece para obtenerse su conocimiento por los interesados..." (FIORINI, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Editorial La Ley, Buenos Aires, Tomo I, 1968, p.349) "Cerrando, las normas que la LPA dedica al procedimiento especial para la elaboración de disposiciones de carácter general, el artículo...de la misma alude al tema de la publicación de los Reglamentos, al que puede aplicarse cuanto ya se ha dicho más atrás respecto a la publicación de las Leyes...Debe insistirse, por otra parte, en relación a los Reglamentos estatales, sobre la necesidad de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, precisamente, y no en cualquier otro periódico oficial...

Sólo a través de la publicación en el Boletín Oficial del Estado se perfecciona la norma jurídica estrictamente tal y adquiere, por ende, eficacia frente a terceros ..." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, S.A., Madrid, Tomo I, 5ta. edición, 1989, p. 211) Ya se había adelantado la posición que se asume por parte de los Tribunales de Justicia en torno a la publicación de este tipo de actos, en aplicación directa de lo normado por los artículos 120.1 y 240 de la Ley General. Con base en ello, no existe duda que, ante la ausencia de la publicación el Diario Oficial del plan regulador adoptado por un ente municipal, el mismo adolece de eficacia. De lo cual anterior se deriva su falta de vinculatoriedad para con terceros, ya que tal requisito resulta indispensable para que surta efectos jurídicos.

Finalmente, debe indicarse que lo expuesto en este punto no implica que ante la falta de eficacia de un plan regulador las Municipalidades queden sin ninguna posibilidad legal de ordenar el desarrollo urbano. Existen competencias y obligaciones derivadas de otras normativas (vid. por ejemplo artículo 4º del Código Municipal) que les permitirían tomar decisiones al respecto, en aras de proteger los intereses de su comunidad.

VII.- OBSERVACION FINAL Se debe aclarar que de conformidad con los términos de la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de las 9 horas del 10 de marzo de 1984, el presente pronunciamiento no resulta vinculante para las Municipalidades, "...para las que constituye jurisprudencia administrativa,..." que es fuente no escrita del ordenamiento administrativo, y que como tal fuente tendrán el rango que determina la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978, artículos 6 a 10 y la doctrina que los informa, dado que ellas no fueron el Órgano Consultante.

Quedan de usted muy atentamente, Licda. Ana Lorena Brenes E. Lic. Iván Vincenti R.

Procuradora Administrativa Profesional