Recovery of airport lands and facilities occupied by private partiesRecuperación de terrenos e instalaciones de aeropuertos ocupados por particulares

Opinion: 083 of 28/04/2000 C-083-2000 San José, April 28, 2000 Mr. Rodolfo Méndez Mata Minister of Public Works and Transport Your Office Dear Mr. Minister: With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to address the advisory request contained in your official letter number 2000-1459 of March 24 of this year, in which you request our legal opinion regarding the legal situation of COOPESA with respect to a public real estate property on which it has located its facilities under a use permit (permiso de uso), now expired, as well as the duty of the MOPT to indemnify the company for requiring the surrender of the property. You attach the legal opinion of the Dirección General de Aviación Civil, No. 000138 of February 21 of this year, which concludes that because the contract for the use permit signed with COOPESA has expired, and there being a public interest, such as the expansion and modernization of the Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, COOPESA must relocate, for which it will be given a reasonable period, without there being any indemnification for the MOPT to pay to the former, given that the term of the contract has expired, and furthermore, there was a commitment on the part of COOPESA to deliver all buildings, constructions, and fixed installations located in the area granted to the Ministry.

Prior to addressing the consultation, it is necessary to consider that it concerns a specific case: the situation of COOPESA. It has been the reiterated opinion of the Procuraduría General that issuing an opinion is not appropriate when a specific case is at hand. The Procuraduría considers, in effect, that given the binding effects of its opinion, should it issue an opinion on a specific case, the Consultative Body would be substituting itself for the active Administration; since the latter would have no other possibility than to resolve the matter submitted for its decision as indicated by the Procuraduría. The reason for and the content of the act would, under that assumption, be determined by the opinion. That is to say, the decision-making power of the Administration is nullified in the face of a binding opinion that tells it how to decide the point in question. Therefore, as a general rule, the Procuraduría does not hear such cases. It is for this reason that this consultation is addressed in general terms, abstracting from the specific situation presented by COOPESA. We consider, however, that the exposition provided furnishes this Ministry with the necessary criteria to resolve the referenced situation in accordance with the Law and thereby safeguard the public interest.

In that sense, the Procuraduría proceeds to analyze the legal regime of airports, their operating regime, and the effects that the right to recover said property may entail for the Ministry. We start from the point that the question is whether the Ministry can recover facilities and lands of an airport that are occupied by a private individual.

A.- THE AIRPORT: A DEMANIAL ASSET (BIEN DEMANIAL) SUBJECT TO A SPECIAL REGIME For the analysis of this right to recover facilities and lands of an airport, it is essential to begin with the nature of this asset. This nature determines its operating regime.

The demanial nature of the airport Assets owned by the State may constitute patrimonial assets (bienes patrimoniales) or demanial assets (bienes demaniales). The former are subject to a Private Law regime, under which the ownership and operation of the asset differ very little from that which Civil Law recognizes for the private owner. Perhaps the fundamental difference regarding them is that the Administration can only acquire and sell them according to administrative procedures. The latter are subject to a special Public Law regime, derogating from principles and norms of common law. These are the demanial assets.

The Sala Constitucional, in Ruling 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes on November 6, 1991, defined the concept of public domain (dominio público), specifying other important aspects on the subject. It states that: …“The public domain consists of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. These are the so-called dominical assets, demanial assets, public assets or things, or public goods, which do not belong individually to private parties and which are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected (afectados) to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm.”.

The concept of public domain has been reiterated in various resolutions of our Sala Constitucional. In Ruling 3145-96, moreover, a distinction is made between the affectation (afectación) of the asset and the assignment of the asset to the public purpose. In this sense, it is indicated: “In our legislation to define it, Article 261 of the Civil Code follows the concept of affectation to the public purpose, expressing that ‘Things are public which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone can avail themselves for being delivered to public use’. Affectation is the fact or the manifestation of will of the public power, by virtue of which the thing is incorporated into the use and enjoyment of the community and can be carried out by law or by administrative act. The doctrine makes the distinction between ‘assignment of public character’ to an asset and the ‘affectation’ of that asset to the public domain. The assignment of public character means establishing that said specific asset would have demanial quality; thus, for example, the general legal norm would state that all public roads are integrated with or dependent on the public domain, and this means that both the current ones and those that come to be built are so. In contrast, affectation means that the asset declared demanial is effectively incorporated into public use, and this has to do with the acceptance and receipt of public works when they are built by the administration or by the completion of the works and their official receipt when a private party is the one who carries them out (construction of a urbanization or subdivision, for example). It is for this reason that it is said that affectation can be an administrative act, which, necessarily, must conform to the legal norm that serves as its reference (principle of legality).” Ruling 2301-91, transcribed above, indicates the characteristics of these types of assets: “…Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover the domain. As they are outside of commerce, these assets cannot be object of possession, although a right to use can be acquired, but not a right to ownership.” The affectation of the asset to the fulfillment of a public purpose is normally the work of the legislator. However, in some cases, it has been provided by the constituent body itself. Such is the case of airports, defined as demanial assets by Article 121, subsection 14 of the Constitution. This character extends to all movable or immovable property that constitutes a national airport. In this sense, an airport must be understood as the buildings and installations normally suitable for the departure and arrival of aircraft, as well as those in which services directly related to air traffic are provided, and the zones reserved for the expansion and development of the airport.

• 2)Legal regime of the airport As a consequence of affectation to the public purpose, demanial assets are subject to a particular legal regime regarding their acquisition, use, enjoyment, and, where appropriate, alienation. It is traditionally prohibited with respect to such assets to mortgage, encumber, seize, or alienate them, except upon desafectación (removal of public purpose designation). In effect, the unseizability, imprescriptibility, and inalienability of these assets is generally asserted, prohibitions which, as we stated previously, tend toward the protection and use of the demanial assets. It is for this reason that the Sala Constitucional has defined them as: “…the set of assets subject to a special legal regime, distinct from that which governs private domain, which, besides belonging to or being under the administration of public legal entities, are affected or destined for public utility purposes, and which is manifested in the direct or indirect use that any person can make of them…” (Resolution No. 3145-96 of 9:27 hrs. on June 28, 1996).

It should be noted that even though there is a relatively strong tendency in the administrative sphere to modify the operating regime of public assets, so as to allow the private party operating them to even encumber them, in the case of national airports, the legal regime remains intact because it is of constitutional rank. Article 121, subsection 14, in fine, of the Political Constitution is categorical in stating that national airports that are in service “may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor may they leave the domain and control of the State in any way.” Thus, as long as the airport is in service, none of its constituent elements may leave the domain and control of the State.

The foregoing does not imply an absolute prohibition on the use of an airport by private parties, but it does derive a prohibition of relative scope regarding exclusive use or operation of the asset. In effect, an exclusive use or occupation is only admissible by means of a concession of use (concesión de uso) or, where appropriate, a use permit (permiso de uso), regulated by the corresponding laws. This entails an administrative act aimed at permitting that private occupation or operation.

“In the matter of national aerodromes and airports, it is the Dirección General de Aviación Civil which is responsible for exercising control, inspection, administration, and surveillance over them, as well as coordinating the administrative activities of the immigration, customs, health, and police authorities, and it is the Consejo Técnico de Aviación Civil which is responsible for granting concessions or permits in them for the operation of the services it deems convenient, with the prior permission of the respective authority and, of course, in accordance with the provisions regulating the activity to be carried out, without the actions of the Administration aimed at correcting any irregularity occurring in the exercise of those, restricting the right to the free exercise of commerce, a right which, in any case, is not absolute and which can be subject to regulation and even restrictions when superior interests are at stake, such as the problem of vehicle and pedestrian traffic, both in the surrounding areas and the restricted areas of the aerodrome, cleanliness, public safety, excessive crowding of the public in the terminal and its roads, among others…”. (Ruling 5388-93 of October 26, 1993).

The difference between a concession of use and a use permit is classic. The concession grants the concessionaire the exclusive use of a public domain asset; that is, the right to occupy part of that domain subject to the rules governing public domain, and therefore, to Administrative Law. A right of exclusive occupation insofar as it excludes use by others, the origin of which is the concession granted in its favor. The nature of that right of occupation has been discussed. In this regard, an important part of the doctrine, particularly Spanish, considers that this right of the concessionaire constitutes a true administrative real right (derecho real administrativo), and as such, opposable to third parties and to the Administration itself under certain circumstances (thus, M. Sánchez Morón and others: Los bienes públicos (régimen jurídico), Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p.57). Said expression has been adopted by our constitutional jurisprudence; thus, Resolutions Nos. 5231-94 of 15:18 hrs. on September 13, 1994, 2500-96 of 15:03 hrs. on May 28, 1996, and 5210-97 of 16:00 hrs. on September 2, 1997, state that administrative real rights are constituted in the concession of use. The concession gives rise to obligations for the concessionaire, among them the obligation to maintain in good condition the portion of public domain it uses and to make it available to the Administration upon the expiration or extinguishment of the concession.

On the contrary, use permits can be defined as an administrative act, revocable at any time without a right to compensation in favor of the permittee (permisionario), who has no rights against the State. The State has no obligations toward the permittee, except that of allowing it to carry out the activity to which the permit refers. It is a precarious right resulting from the simple tolerance of the Administration, acting in the exercise of discretionary power. A situation different from that of the concessionaire, because the latter enjoys a special legal power over the public domain asset. This difference is highlighted in Resolution No. 2306-91 cited above: “…The use permit is a unilateral legal act dictated by the Administration, in the use of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the useful domain of the asset, the State always reserving the direct domain over the thing.” Another characteristic of use permits is their precarious nature (carácter precario), which has been confirmed by the Sala Constitucional in the repeatedly cited ruling: “The precariousness of any right or use permit is consubstantial to the figure and alludes to the possibility that the administration may revoke it at any time, whether due to the State's need to fully occupy the asset, for the construction of a public work, as well as for reasons of security, hygiene, or aesthetics, all this to the extent that if there comes to be a conflict of interests between the purpose of the asset and the permit granted, the natural use of the public thing must prevail… Consequently, the national regime of public domain assets, such as the roads of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public places, places them outside the commerce of men, and therefore, the permits granted will always be of a precarious title and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so dictate.” Precarious in nature, the permit can be revoked at any time by the Public Administration.

B.- POWER OF THE STATE TO RECOVER THE PUBLIC DOMAIN ASSET Given that the airport cannot leave the domain and control of the State, a power of recovery of any asset that integrates it and with respect to which a right of use has been granted to a private party follows from this. The power is unique but the mechanism for recovery varies.

In the case of a concession of use: The exclusive operation of the use of a demanial asset granted in concession may come to an end for reasons of public interest, or due to non-compliance by the concessionaire. The laws that specifically regulate the domain normally establish the grounds on which the Administration can declare the forfeiture (caducidad) of the concession. In the case of the Ley de Aviación Civil, said regulation is found in Articles 13 and following, regarding operating certificates, the granting of which entails a “concession” of public service and of use of the public domain (airport and its facilities necessary for the provision of the service). We observe that the grounds listed there stem from the existence of improper conduct or omission on the part of the concessionaire, and it is that conduct or omission that justifies the cancellation of the operating certificate. But the cancellation of the operating certificate does not depend solely on the concurrence of one of these grounds. To the extent that the concession of use constitutes a contract, the Administration is authorized by the legal system to make use of its powers of administrative rescission and resolution, which are implicit powers in every administrative contract. Article 11 of the Ley de la Contratación Administrativa lists force majeure, fortuitous event, or public interest as grounds justifying the exercise of this power. This last ground is taken up by Article 73, in fine, of the Ley de la Contratación Administrativa in relation to the concession of public installations for the provision of services complementary to the public service. The public interest justifies terminating the contractual relationship and, therefore, the recovery of the public installations by the Administration.

In the case of a use permit Given the nature of the use permit, the revocation powers are broader. The right of occupation generated by the permit is of a precarious nature, resulting from the simple tolerance of the Administration, acting in the exercise of its discretionary power. It has even been stated that permits do not generate a right in the permittee's possession, but rather represent a legitimate interest within their sphere of disposition: “The use permit does not generate any right in favor of the permittee; it does not constitute a perfect right, a subjective right, since by its very essence it admits being revoked without a right to indemnification. It is thus admitted that the permittee has only a legitimate interest.” (J. P. ALPIZAR MONGE: Los Derechos Reales Administrativos. Degree Thesis, Faculty of Law, Universidad de Costa Rica, 1989, p. 69).

Article 12 of the Ley General de Aviación regulates the grounds for cancellation of provisional permits. Among them, it contemplates the unlawfulness of the beneficiary’s acts, or if their actions endanger public order and security, the abusive use of the permit or change of purpose, as well as the failure to comply with requirements demanded by the Consejo Técnico de Aviación Civil. It must be understood, however, that for permits—particularly if they are not issued for airworthiness services—the provision in Article 154 of the Ley General de la Administración Pública also applies, which allows revocation for duly verified reasons of opportunity or convenience. It can be said, in this sense, that to the extent that the public interest is somehow affected by the existence of the permit, the Administration is empowered to cancel it. In this regard, see rulings 2306-91 of 14:45 hrs. on November 6, 1991, and 5231-94 of 15:18 hrs. on August 13, 1994, of the Sala Constitucional. In Resolution No. 5976-93 of 15:42 hrs. on November 16, 1993, the Court establishes: “…the permits granted will always be of a precarious title and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so dictate.” The point is whether, when the administrative action is legally founded, the cancellation generates a duty to indemnify the occupant of the airport domain.

C.- “A RIGHT TO INDEMNIFICATION FOR THE OCCUPANT” The Ministry has doubts as to whether, upon “recovering” the full disposition of part of the land or installations of the airport, it incurs liability toward the occupant. At this point, a distinction must also be made between the concession and the use permit.

The powers of administrative rescission and resolution must be exercised without prejudice to the economic rights of the co-contractor. Thus, except in cases of cancellation of the concession due to the responsibility of the concessionaire or operator, in all other circumstances said concessionaire has the right to indemnification, which shall be governed by the provisions of Article 11 of the Ley de la Contratación Administrativa and Article 13 of its Reglamento. The principle that these articles establish is reiterated by Article 73 of the law in relation to the concession of public installations: “…When the causes for revocation are not attributable to the concessionaire, they must be indemnified for the damages caused.” To the extent that damages exist, there is a duty to indemnify, a duty from which the provision in Article 158 of the Ley General de Aviación Civil does not exempt, according to which: “Article 158.- The total or partial cancellation of an operating certificate, carried out in accordance with the preceding provisions, shall not entail any liability whatsoever on the State.” This article fully applies when the cancellation is motivated by the actions of the concessionaire, a circumstance under which the latter bears responsibility, and it is potentially they who must indemnify.

In relation to use permits, Article 154 of the Ley General de la Administración Pública establishes that said permits and any act that recognizes a right to an administered party under a precarious title may be revoked “without liability of the Administration.” Since the indemnification for damages provided for in Article 155 of that Law refers to acts declaring subjective rights, it is understood that the revocation of permits is not subject to said recognition.

D.- THE SITUATION IN THE EVENT OF CONTRACT EXPIRATION It should be noted that outside of these two scenarios of concession and use permit, the Administration could be faced with a third possibility: that of an occupant of part of the public domain who lacks an enabling title for it. This absence of title may derive from the fact that the originally granted concession has already expired, or because there is no authorizing act whatsoever from the Administration. Under these hypotheses, it is clear that the occupant has no right whatsoever to remain in the space they occupy, and therefore, the administrative decision to evict them cannot generate administrative liability.

In the event that a contractual relationship exists, resulting from a concession, the eviction is the immediate consequence of the absence of a renewal of the concession. The contract is extinguished by the expiration of the term, and therefore, the right to occupy the land or installations is extinguished. Since the relationship concludes due to the expiration of the term, the eviction decision does not originate liability for the Administration.

However, an interesting aspect relates to the buildings that may have been constructed by the concessionaire. If it has been agreed upon that the assets constructed by the concessionaire, or the improvements made by them to public installations, revert to the Administration, the latter has no obligation whatsoever to indemnify for those assets. However, if nothing has been agreed upon on this point, the Administration could be obliged to indemnify under the terms of Articles 508 and 509 of the Civil Code, should it wish to retain the buildings that have been constructed by the occupant. If there is no public interest in such buildings, the occupant must be allowed to remove and take advantage of them, as this Procuraduría indicated to that Directorate in Opinion No. C-204-92 of December 7, 1992; consequently, under that assumption of removal of the buildings made by the concessionaire, there is also no duty to indemnify.

CONCLUSION: Based on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that: 1-. Outside of the grounds expressly provided by the legislator, the exclusive occupation of lands or installations belonging to the airport can conclude when the public interest so justifies it. 2-. If the occupation is a consequence of a use permit, given its precarious nature, in the event of revocation, there is no right to indemnification in favor of the occupant. 3-. If the occupation derives from a concession of use or any administrative contract, the revocation on grounds not attributable to the concessionaire gives the right to an indemnification for the damages caused to them. 4-. If the concession has been extinguished due to the absence of renewal, the concessionaire must vacate the installations that were granted to them. In relation to the buildings constructed by the concessionaire, the provisions previously set forth in the contractual document must be followed. 5-. In the absence of an express provision in the contract, the Administration is obliged to indemnify them for the buildings or improvements constructed if it wishes to retain them. If there is no such interest in their retention and removal is necessary, it must allow the concessionaire to do so, in accordance with the provisions of Article 509 of the Civil Code.

Sincerely,

Dr. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General Lic. Marianella Barrantes Zamora Assistant to the Attorney General

Dictamen : 083 del 28/04/2000 C- 083-2000 San José, 28 de abril de 2000 Señor Rodolfo Méndez Mata Ministro de Obras Públicas y Transportes Su Despacho Estimado señor Ministro: Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a la petición consultiva contenida en su oficio número 2000-1459 de 24 de marzo de este año, en la que nos solicita el criterio jurídico atinente a la situación jurídica que asiste a COOPESA respecto de un bien inmueble público en que ha ubicado sus instalaciones conforme a un permiso de uso, ahora vencido. Así como al deber del MOPT de indemnizar a la empresa por exigir la entrega del inmueble. Adjunta usted el criterio legal de la Dirección General de Aviación Civil, No. 000138 de 21 de febrero de este año, el cual concluye que por encontrarse vencido el contrato para el permiso de uso suscrito con COOPESA, y existiendo un interés público, como lo es la ampliación y modernización del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, COOPESA debe trasladarse de sitio, para lo cual se le dará un plazo razonable, sin que exista por parte del MOPT indemnización alguna que cancelar a aquélla en virtud de que el plazo del contrato ha expirado, además de que existía un compromiso por parte de COOPESA de entregar todas las edificaciones, construcciones e instalaciones fijas localizadas en el área concebida al Ministerio. De previo a referirnos a la consulta, es necesario considerar que ésta concierne un caso concreto: la situación de COOPESA. Ha sido criterio reiterado de la Procuraduría General que no procede dictaminar cuando se está en presencia de un caso concreto. Estima la Procuraduría, en efecto, que dados los efectos vinculantes de su dictamen, en caso de dictaminar sobre un caso concreto, el Organo Consultivo se estaría sustituyendo a la Administración activa; puesto que ésta no tendría más posibilidad que solucionar el asunto sometido a su decisión conforme lo indicado por la Procuraduría. El motivo y el contenido del acto estarían, bajo ese supuesto, determinados por el dictamen. Es decir, el poder de decisión de la Administración se nulifica ante un dictamen vinculante que le señala cómo debe decidir el punto en cuestión. De allí que, por regla general, la Procuraduría no conozca de los citados casos. Es por dicho motivo que la presente consulta se evacua en términos generales, haciendo abstracción a la situación concreta que presenta COOPESA. Consideramos, sin embargo, que la exposición que se hace suministra a ese Ministerio los criterios necesarios para resolver conforme a Derecho la referida situación y por ende, salvaguardar el interés público. En ese sentido, la Procuraduría entra a analizar el régimen jurídico de los aeropuertos, de su régimen de explotación y los efectos que el derecho de recuperación de ese bien puede entrañar para el Ministerio. Partimos de que el punto es si el Ministerio puede recuperar instalaciones y terrenos de un aeropuerto que son ocupados por un particular. A.- EL AEROPUERTO: UN BIEN DEMANIAL SUJETO A UN REGIMEN ESPECIAL Para el análisis de ese derecho de recuperación de instalaciones y terrenos de un aeropuerto, es indispensable partir de la naturaleza de este bien. Esa naturaleza determina su régimen de explotación. La naturaleza demanial del aeropuerto Los bienes propiedad del Estado pueden constituir bienes patrimoniales o bienes demaniales. Los primeros están sujetos a un régimen de Derecho Privado, conforme el cual la titularidad y explotación del bien se diferencia muy poco del que el Derecho Civil reconoce al propietario privado. Quizás la diferencia fundamental respecto de ellos es que la Administración sólo puede adquirirlos y venderlos según procedimientos administrativos. Los segundos, sujetos a un régimen especial de Derecho Público, derogatorio de principios y normas de Derecho común. Estos son los bienes demaniales. La Sala Constitucional, en el Voto 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991, entró a definir el concepto de dominio público, precisando otros aspectos importantes sobre el tema. Afirma que: ..."El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres-. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa." . El concepto de dominio público ha sido reiterado en diversas resoluciones de nuestra Sala Constitucional. En el Voto 3145-96, además, se distingue entre la afectación del bien y la asignación del bien al fin público. En ese sentido se indica: "En nuestra legislación para definirlo, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al expresar que "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público".- La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado demanial queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad)." El Voto 2301-91, antes transcrito, indica cuáles son las características de estos tipos de bienes: "...Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad". La afectación del bien al cumplimiento de un fin público es normalmente obra del legislador. Sin embargo, en algunos casos ha sido dispuesta por el propio constituyente. Tal es el caso de los aeropuertos, definidos como bienes demaniales por el artículo 121, inciso 14 de la Constitución. Ese carácter alcanza a todo bien mueble o inmueble que configure un aeropuerto nacional. En ese sentido, debe entenderse como aeropuerto los edificios e instalaciones aptas normalmente para la salida y llegada de aeronaves, así como aquéllos en que se presten servicios relativos directamente al tráfico aéreo y las zonas reservadas para la ampliación y desarrollo del aeropuerto. 2) Régimen jurídico del aeropuerto Como consecuencia de la afectación al fin público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohibe respecto de dichos bienes el hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación al fin público. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que, como dijimos anteriormente, tienden a la protección y uso de los bienes demaniales. Es por ello que la Sala Constitucional los ha definido como: "...el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas pública, están afectadas o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos..." (Resolución No. 3145-96 de las 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996). Es de advertir que aún cuando existe una tendencia relativamente fuerte en el ámbito administrativo para modificar el régimen de explotación de los bienes públicos, de forma de permitir que el particular que los explota pueda incluso gravarlos, en el caso de los aeropuertos nacionales el régimen jurídico se mantiene incólume porque es de rango constitucional. El artículo 121, inciso 14, in fine, de la Carta Política es contundente al señalar que los aeropuertos nacionales que se encuentren en servicio "no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". De modo que mientras el aeropuerto esté en servicio, ninguno de sus elementos configuradores puede salir del dominio y control del Estado. Lo anterior no implica una prohibición absoluta de uso de un aeropuerto por parte de los particulares, pero sí se deriva una prohibición de alcances relativos en orden a uso o explotación privativa del bien. En efecto, un uso u ocupación privativa solo es admisible por medio de una concesión de uso o, en su caso, de un permiso de uso, regulados por las leyes correspondientes. Lo que entraña un acto administrativo dirigido a permitir esa ocupación o explotación privativa. "En materia de los aeródromos y aeropuertos nacionales es la "Dirección General de Aviación Civil, a la que le corresponde ejercer control, inspección, administración y vigilancia sobre ellos, así como coordinar las actividades administrativas de las autoridades de migración, aduana, sanidad y de policía y al Consejo Técnico de Aviación Civil el otorgar en ellos las concesiones o permisos para la explotación de los servicios que estime convenientes, previo permiso de la autoridad respectiva y desde luego, con arreglo a las disposiciones que regulan la actividad que se pretenda desarrollar, sin que las actuaciones de la Administración tendientes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, tanto en las zonas aledañas como las restringidas del aeródromo, el aseo, la seguridad ciudadana, la excesiva aglomeración de público en la terminal y sus vías, entre otros ...". (Voto 5388-93 de 26 de octubre de 1993). La diferencia entre concesión de uso y permiso de uso es clásica. La concesión otorga al concesionario el uso privativo de un bien de dominio público; es decir, el derecho de ocupar parte de ese dominio con sujeción a las reglas que rigen el dominio público, y por ende, al Derecho Administrativo. Un derecho de ocupación privativa en cuanto excluye la utilización por los demás y cuyo origen es la concesión otorgada en su favor. Se ha discutido la naturaleza de ese derecho de ocupación. Al respecto, una parte importante de la doctrina, particularmente española, considera que ese derecho del concesionario configura un verdadero derecho real administrativo, como tal oponible a terceros y a la propia Administración bajo ciertos supuestos (así, M, Sánchez Morón y otros: Los bienes públicos (régimen jurídico), Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p.57). Dicha expresión ha sido recogida por nuestra jurisprudencia constitucional; así las resoluciones Ns. 5231-94 de 15:18 hrs. del 13 de setiembre de 1994, 2500-96 de 15:03 hrs. del 28 de mayo de 1996 y 5210-97 de 16:00 hrs. de 2 de setiembre de 1997 señalan que en la concesión de uso se constituyen derecho reales administrativos. La concesión hace surgir obligaciones en el concesionario, entre ellas la obligación de mantener en buen estado la porción de dominio público que utiliza y ponerlo a disposición de la Administración al caducar o extinguirse la concesión. Por el contrario, los permisos de uso pueden definirse como un acto administrativo, revocable en todo momento sin derecho de resarcimiento a favor del permisionario, quien no tiene derechos frente al Estado. El Estado no tiene obligaciones para con el permisionario, excepto la de permitirle ejercitar la actividad a que se refiere el permiso. Se trata de un derecho precario producto de la simple tolerancia de la Administración, que actúa en ejercicio de un poder discrecional. Situación diferente a la del concesionario, porque éste goza de un poder jurídico especial sobre el bien de dominio público. Esa diferencia es puesta en evidencia en la resolución N. 2306-91 antes citada: "... El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa." Otra característica de los permisos de uso es su carácter precario, que ha sido confirmado por la Sala Constitucional en el voto reiteradamente citado: "La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad de que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado debe prevalecer el uso natural de la cosa pública..- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques, y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen." Carácter precario, el permiso puede ser revocado en cualquier momento por la Administración Pública. B-. POTESTAD DEL ESTADO DE RECUPERAR EL BIEN DE DOMINIO PUBLICO. Dado que el aeropuerto no puede salir del dominio y control del Estado, se sigue de ello una potestad de recuperación de cualquier bien que lo integre y respecto del cual se haya otorga una facultad de uso al particular. La potestad es única pero varía el mecanismo para la recuperación. En caso de una concesión de uso: La explotación privativa del uso de un bien demanial dado en concesión puede llegar a su fin por motivos de interés público, o bien por incumplimientos del concesionario. Las leyes que regulan específicamente el dominio establecen normalmente las causales por las cuales la Administración puede declarar la caducidad de la concesión. En el caso de la Ley de Aviación Civil, dicha regulación se encuentra en los artículos 13 y siguientes en lo que se refiere a los certificados de explotación, cuyo otorgamiento entraña una "concesión" de servicio público y de uso del dominio público (aeropuerto y sus instalaciones necesarias para la prestación del servicio). Observamos que las causales que allí se enumeran parten de la existencia de una conducta u omisión indebida de parte del concesionario y es esa conducta u omisión lo que justifica la cancelación del certificado de explotación. Pero la cancelación del certificado de explotación no depende sólo de la concurrencia de alguna de esas causales. En la medida en que la concesión de uso constituye un contrato, la Administración está autorizada por el ordenamiento para hacer uso de sus poderes de rescisión y resolución administrativas, que son potestades implícitas en todo contrato administrativo. El artículo 11 de la Ley de la Contratación Administrativa señala como motivos justificantes del ejercicio de la potestad la fuerza mayor, caso fortuito o por interés público. Este último motivo es retomado por el artículo 73, in fine de la Ley de la Contratación Administrativa en relación con la concesión de instalaciones públicas para la prestación de servicios complementarios del servicio público. El interés público justifica poner fin a la relación contractual y, por ende, la recuperación de las instalaciones públicas por parte de la Administración En el caso de un permiso de uso Dada la naturaleza del permiso de uso, las potestades de revocación son más amplias. El derecho de ocupación que genera el permiso es de carácter precario, producto de la simple tolerancia de la Administración, que actúa en ejercicio de su poder discrecional. Incluso se ha afirmado que los permisos no generan un derecho en cabeza del permisionario, sino que representan un interés legítimo en la esfera de su disposición: "El permiso de uso no genera derecho alguno a favor del permisionario, no constituye un derecho perfecto, un derecho subjetivo, puesto que por su propia esencia admite que sea revocado sin derecho a indemnización. Se admite entonces que el permisionario cuenta únicamente con un interés legítimo." (J. P. ALPIZAR MONGE: Los Derechos Reales Administrativos. Tesis de Grado, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1989, p. 69). El artículo 12 de la Ley General de Aviación regula las causas de cancelación de los permisos provisionales. Entre ellas contempla la ilicitud de los actos del beneficiario, o bien que su actuación ponga en peligro el orden y la seguridad pública, el uso abusivo del permiso o el cambio de destino, así como el incumplimiento de requisitos exigidos por el Consejo Técnico de Aviación Civil. Debe entenderse, sin embargo, que para los permisos -particularmente si no son emitidos para servicios de aeronavegabilidad- rige también lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, que permite la revocación por razones de oportunidad o de conveniencia debidamente comprobada. Puede decirse, en ese sentido, que en el tanto en que el interés público resulte de alguna forma afectado por la existencia del permiso, la Administración está facultada para cancelarlo. Al respecto pueden verse las sentencias 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991 y 5231-94 de 15:18 hrs. del 13 de agosto de 1994 de la Sala Constitucional. En la resolución N. 5976-93 de 15:42 hrs. del 16 de noviembre de 1993, la Sala establece: "...los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan". El punto es si estando la actuación administrativa fundada en Derecho, la cancelación genera un deber de indemnizar al ocupante del dominio aeroportuario. C-. "UN DERECHO DE INDEMNIZACION PARA EL OCUPANTE" El Ministerio tiene dudas respecto así al "recuperar" la plena disposición de parte del terreno o de instalaciones del aeropuerto, incurre en responsabilidad respecto del ocupante. En este punto debe también diferenciarse entre la concesión y el permiso de uso. Las potestades de rescisión y resolución administrativas deben ser ejercidas sin perjuicio de los derechos económicos del cocontratante. De modo que salvo en los casos de cancelación de la concesión por responsabilidad del concesionario o explotante, en los demás supuestos ese concesionario tiene derecho a la indemnización, que se regirá por lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de la Contratación Administrativa y el 13 de su Reglamento. El principio que dichos artículos establecen es reiterado por el artículo 73 de la ley en relación con la concesión de instalaciones públicas: "...Cuando las causas de la revocación, no sean atribuibles al concesionario, se le deberá indemnizar por los daños y perjuicios causados". En el tanto en que existan daños y perjuicios existe el deber de indemnizar, deber del cual no exime lo dispuesto en el 158 de la Ley General de Aviación Civil, a cuyo tenor: "Artículo 158.- La cancelación total o parcial de un certificado de explotación, verificada de acuerdo con las disposiciones anteriores, no acarreará al Estado responsabilidad de ningún género". Este artículo rige plenamente cuando la cancelación se motiva en la actuación del concesionario, supuesto bajo el cual existe responsabilidad de éste y eventualmente es él quien debe indemnizar. En relación con los permisos de uso, el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública establece que dichos permiso y cualquier acto que reconozca a un administrado un derecho a título precario, podrán ser revocados "sin responsabilidad de la Administración". Como la indemnización de los daños y perjuicios prevista en el artículo 155 de esa Ley está referida a los actos declaratorios de derechos subjetivos, se entiende que la revocación de los permisos no está sujeta a dicho reconocimiento. D-. LA SITUACION EN CASO DE VENCIMIENTO DEL CONTRATO Es de advertir que fuera de esos dos supuestos de concesión y permiso de uso, la Administración podría estar ante una tercera posibilidad: la del ocupante de parte del dominio que carece de título habilitante para ello. Ausencia de título que puede derivarse de que ya venció la concesión originalmente otorgada o bien porque no existe acto autorizativo alguno de parte de la Administración. Bajo estas hipótesis es claro que no existe derecho alguno del ocupante a permanecer en el espacio que ocupa y que, por ende, la decisión administrativa de desalojarlo no puede generar responsabilidad administrativa. En el caso de que existiera una relación contractual, producto de una concesión, el desalojo es la consecuencia inmediata de la ausencia de prórroga de la concesión. El contrato se extingue por el vencimiento de plazo y, por ende, el derecho a ocupar el terreno o instalaciones se extingue. Puesto que la relación concluye por el vencimiento del plazo, la decisión de desalojo no origina responsabilidad para la Administración. Empero, un aspecto interesante es el relativo a las edificaciones que hayan sido construidas por el concesionario. Si se ha pactado sobre el punto que los bienes construidos por el concesionario, o las mejoras que éste ha hecho en instalaciones públicas revierten a la Administración, ésta no tiene obligación alguna de indemnizar por esos bienes. Sin embargo, si no se ha pactado sobre ese extremo, la Administración podría estar obligada a indemnizar en los términos de los artículos 508 y 509 del Código Civil, en caso de que desee conservar las edificaciones que hayan sido construidas por el ocupante. De no existir un interés público en tales edificaciones, debe permitirse que el ocupante las retire y aproveche, tal como esta Procuraduría señaló a esa Dirección en el dictamen N. C-204-92 de 7 de diciembre de 1992; por consiguiente, bajo ese supuesto de retiro de las edificaciones hechas por el concesionario tampoco existe deber de indemnizar. CONCLUSION: Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que: 1-. Fuera de los motivos expresamente previstos por el legislador, la ocupación privativa de terrenos o instalaciones propias del aeropuerto puede concluir cuando el interés público así lo justifica. 2-. Si la ocupación es consecuencia de un permiso de uso, dada la naturaleza precaria de éste, en caso de revocación no existe derecho de indemnización en favor del ocupante. 3-. Si la ocupación deriva de una concesión de uso o de cualquier contrato administrativo, la revocación por motivos no imputables al concesionario da derecho a una indemnización de los daños y perjuicios que le sean irrogados. 4-. Si la concesión se ha extinguido por ausencia de prórroga, el concesionario debe desalojar las instalaciones que le han sido concedidas. En relación con las edificaciones construidas por el concesionario, debe estarse a lo dispuesto anteriormente en el documento contractual. 5-. En ausencia de disposición expresa en el contrato, la Administración está obligada a indemnizarle por las edificaciones o mejoras construidas en caso de que desee conservarlas. De no existir ese interés en su conservación y resultar necesaria la remoción, debe permitirle al concesionario que lo haga, conforme lo dispuesto en el artículo 509 del Código Civil. Del señor Ministro, muy atentamente: Dra. Magda Inés Rojas Chaves Lic. Marianella Barrantes Zamora Procuradora Asesora Asistente de Procuradora