Prohibition of advertising signs in the public right-of-wayProhibición de anuncios publicitarios en el derecho de vía

Opinion: 085 of 03/05/2000 C-085-2000 San José, May 3, 2000 Licenciado Juan Mena Murillo Vice Minister of Transport Dear Sir: With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication number 1691-99 of November 15, 1999, received in my office on the 17th of that same month, by which you request the opinion of this Attorney General's Office on the illegality of enterprises and companies engaged in the activity of installing structures with advertising in the rights-of-way. I.- APPLICABLE LEGISLATION. A.- Civil Code "Article 261.- Public things are those which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those which everyone may use because they are given over to public use. All other things are private and the object of private property, even if they belong to the State or to the Municipalities, who, in this case, as civil persons, are no different from any other person." "Article 262.- Public things are outside commerce; and they may not enter into it, as long as this is not legally provided for, separating them from the public use to which they were destined." B.- Law Creating the Ministry of Public Works and Transport, No. 3155 of August 5, 1963, amended by Law No. 4786 of July 5, 1971, and its amendments. "Article 2.- The purpose of the Ministry of Public Works and Transport is: To plan, construct, and improve highways and roads. To maintain highways and collaborate with the Municipalities in the conservation of local roads. To regulate and control the rights-of-way of existing or planned highways and roads. To regulate, control, and oversee traffic and transport on public roads." C.- Construction Law, No. 833 of November 2, 1949. "Article 1.- The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and constructions erected on the land thereof, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies." "Article 4.- Definition. A public thoroughfare is any land under public domain and for common use, which by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with planning laws and Regulations and which is in fact already destined for that public use. According to their class, public thoroughfares shall also be destined to ensure conditions of ventilation and lighting for the buildings that border them; to facilitate access to adjacent properties; to the installation of any pipeline, artifact, apparatus, or accessory belonging to a public work or destined for a public service." "Article 5.- Right. Public thoroughfares are inalienable and imprescriptible, and therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may be constituted over them for the benefit of a specific person, under the terms of common law. The rights of transit, lighting and ventilation, view, access, runoff, and other similar rights inherent to the purpose of public thoroughfares shall be governed exclusively by administrative laws and Regulations." "Article 6.- Permits and Concessions. The permits and concessions that the competent authority grants to utilize public thoroughfares for specific purposes do not create any real right or possessory action in favor of the concessionaire or permit holder over such thoroughfares. Such permits or concessions shall always be temporary and revocable, and in no case may they be granted to the detriment of free, safe, and unimpeded transit, or of free, safe, and unimpeded access to adjacent properties, the peace and comfort of the neighbors, or the public services installed in them, according to the class for which they have been destined." "Article 13.- Transit. It is the Municipality's competence to oversee the rational use of public thoroughfares and to dictate the necessary measures aiming to ensure that vehicle and pedestrian traffic is easy, comfortable, and safe, for which it shall resolve: a) On the modification of alignments for the widening of public thoroughfares and to form chamfers at block corners, allowing greater visibility in those places and easier circulation; b) On the construction of islands for pedestrian protection and for channeling traffic, marking them by means of signs, lights, reflectors, etc.; c) On the authorization of the occupation of the public thoroughfare with provisional works for the protection of passersby; d) On the zones of the city or streets in which permits may be issued to install mechanical apparatus for fairs, fixed or semi-fixed stalls." "Article 29.- License. To place or affix advertisements, signs, lettering, or notices, a license must be requested from the Municipality. The license shall be requested by the owner of the structure upon which the advertisement is to be affixed and with the consent of the owner of the property on which the structure is placed, where applicable. In cases where frames or structures are used, the Municipality shall require a responsible expert to be in charge of the construction. A dimensioned sketch showing the inscriptions or figures to be placed shall be required." "Article 30.- Prohibition. Advertisements that cross the public thoroughfare are prohibited, as are those placed using public service posts or trees in parks or gardens." "Article 31.- The Municipality has the power to limit the surface area that an advertisement or a set of advertisements may occupy on a facade and to not permit their placement." "Article 32.- Prohibitions. It is strictly prohibited to affix or paint notices, advertisements, programs, etc., of any class and material, in the following places: Public buildings, schools, and temples. Buildings cataloged by the Municipality as national monuments. Posts, lighting candelabra, kiosks, fountains, trees, sidewalks, curbs, in general, ornamental elements of plazas and promenades, parks, and streets. Private houses and fences. On boards belonging to others. At a distance of less than thirty (30) centimeters in any direction from street nameplates. In places where they obstruct visibility for traffic. On hills, rocks, trees, where it may affect the panoramic view or the harmony of a landscape." D.- General Public Roads Law, No. 5060 of August 22, 1972. "Article 28.- It is strictly prohibited for the Ministry of Public Works and Transport and the Municipalities to grant permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way of public roads or to carry out acts that imply in any form tenure of the same by individuals. Those who carry out such acts on public land under the care of the Ministry of Public Works and Transport or the Municipalities shall be evicted administratively by them within the following fifteen days counted from the written warning made to the responsible party; all without prejudice to the applicable fine and the compensation for the damages caused." E.- Law on Transit on Public Land Routes, No. 7331 of April 13, 1993. In its article 220, subsection 33 defines the Right-of-Way in the following terms: "33.- Right-of-way: area or surface of land, property of the State, destined for the use of a public road, with adjacent zones used for all installations and complementary works. This area is limited on both sides by the boundaries of the adjacent properties." For its part, article 205 provides the following: "ARTICLE 205.- The advertisements and signs placed for advertising purposes on the grounds adjacent to public roads and in places that may affect visibility, safety, or the panoramic view, may only be placed outside the right-of-way of the highway and in strict compliance with what the regulation on this matter provides." F.- Executive Decree No. 26213-MOPT of July 17, 1997. "Article 1.- The purpose of this regulation is to regulate everything concerning the installation, construction, reconstruction, and exhibition of advertisements, signs, and notices, whether on public or private land, adjacent to highways under the care of the Ministry of Public Works and Transport, which shall be the sole competent authority in this matter, in accordance with the distribution of competences of article No. 1 of the General Public Roads Law and Regulation No. 13041 on the functional classification of public roads." "Right-of-way: Strip of land under public domain destined for the construction of roadway works for vehicle circulation, and other works related to safety, ornamentation, and pedestrian use, generally comprised between the fences that divide them from the grounds adjacent to the road. Notwithstanding, its definitive dimensions shall be established by the Ministry according to public interest criteria." "Article 2.- The installation, construction, reconstruction, exhibition, and placement of advertisements, signs, and notices, located on grounds adjacent to the right-of-way of public roads, with the exception of streets within the quadrant of an urban area and in those places that due to their special situation affect visibility, constituting a distraction for the driver, safety, the panoramic view, ornamentation, and the environment, shall be governed by the provisions of this Regulation." "Article 17.- It shall only be permitted for each commercial, service, recreational, or any other type of activity, to locate directional signs within a radius of five kilometers where such activities are located…" "Article 29.- In any case where advertisements, signs, notices, objects, or any other property are found within the Right-of-Way, the procedures established in this Regulation shall be applied. If such property has no owner to be notified, dismantling shall proceed immediately without any further procedure." II.- BACKGROUND. A.- Opinion of the Legal Area of the Ministry of Public Works and Transport. By official communication PC-025-99 of November 18, 1999, this office requested the opinion of the legal advisory unit of the requesting body. In official communication No. 994254 of December 15 of that same year from the Legal Area of the MOPT, signed by Licda. Rosaura Montero Chacón, the following is concluded on the subject: "…that the activity carried out by private companies for the construction, placement, and maintenance of shelters or 'bus stops' (escampaderos) for public transport, as well as road nomenclature, within the right-of-way, does not imply use, appropriation, or possession of the same, since they do not pursue a private purpose but an eminently public end and their beneficiaries are the community, in general. Similarly, it has been indicated that, in our judgment and in accordance with what is prescribed by the current legal system, although there is a prohibition on placing commercial advertisements or signs within the right-of-way, this is not the case with the system used both in shelters for public transport and in road nomenclature, since in both cases the advertising is only part of a broader or 'mixed' communication system, not prohibited by current legislation, characterized by containing information and, in addition, some type of commercial announcement or publicity, obviously differentiated from one another." "And based on our analysis, we repeat, it must necessarily be concluded that the activities in question carried out by private enterprise present a basic legal framework that allows their development, provided, of course, a regulation adequately governs the use of the right-of-way for public purposes." B.- Opinions of the Attorney General's Office of the Republic. The advisory body, directly or indirectly, has referred to the subject we are addressing. In this regard, we are interested in highlighting some pronouncements. In opinion 017-82 of January 28, 1982, we indicated to a municipality, which had arranged to install two families within the right-of-way of a road, thus obstructing both visibility and free transit, what article 28 of the General Public Roads Law establishes. On the other hand, in opinion 150-98 of July 30, 1998, we affirmed that public roads, in a generic sense, are classified according to their function within the national or cantonal road network, with the administration of the former corresponding to the Ministry of Public Works and Transport, while the latter falls to the municipalities. For this reason, the territorial corporations have the duty to perform the necessary acts for the protection of those public domain goods, among which are those of restitution and indemnification and those of exclusion and defense. Finally, in opinion C-087-97 of June 4, 1997, we expressed that the MOPT, as a general rule, is the body that has competence in relation to safety on public roads and, consequently, not only has the duty to oversee and supervise compliance with the regulations specific to this matter, but also to enforce them. III.- ON THE MERITS. The consultation comprises two aspects. The first, whether private entities may install advertisements, signs, and billboards in the right-of-way. The second, which is the competent body or entity to authorize the installation of billboards, signs, advertisements, notices, shelters or "bus stops" with advertising or similar in the right-of-way and public sidewalks, of both the national and cantonal road network. A.- THE INSTALLATION OF ADVERTISEMENTS, SIGNS, AND BILLBOARDS IN THE RIGHT-OF-WAY. We cannot lose sight in this analysis, under any circumstance, that the right-of-way is a property owned by the State destined for the use of a public road. The Constitutional Court, in ruling No. 2306-91, regarding this type of property, stated: "The public domain is composed of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are the so-called public domain goods, demanial goods, public goods or things, or public assets, which do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men, that is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be subject to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover domain." There is no doubt, given the purpose of the right-of-way, that it is a demanial good and, as such, acquires all the characteristics and elements that are predicated of this class of goods. Based on the foregoing, private individuals may not exercise any act of ownership over these goods since they are outside the commerce of men. In this direction, the words of the First Chamber of the Supreme Court of Justice are illustrative, found in judgment No. 7-93 at 15:05 hrs of January 20, 1993, where it stated: "The inalienability of these goods means nothing other than their non-belonging to the commerce of men, similar to the Romanist figure of 'extra commercium' goods. Therefore, such goods cannot be alienated –by any means of private law or public law– it being consubstantial to their legal nature not to be reduced to private domain in any form. Hence, another of their characteristics is their imprescriptibility, that is, the non-susceptibility of being acquired through the passage of time under the legal figure of usucapion, since possession exercised by private individuals does not generate any property right, regardless of the time during which it has been possessed." The foregoing position is supported in the Transit Law, subsection 33 of article 220, and in the executive regulation we have cited. There is also another reinforcement, when the legislator, in the General Public Roads Law, article 28(1), indicates that it is strictly prohibited for the Ministry of Public Works and Transport and the Municipalities to grant permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way of public roads or to carry out acts that imply in any form tenure of the same by individuals. (1) In legislative file N° 4246 we did not find further explanations on this article. In the bill of law presented by deputies Gonzalo Lizano Ramírez and Marcial Aguiluz Arellana, which incorporated the text of an Affirmative Majority opinion of the Permanent Ordinary Commission on Government and Administration Affairs of the Legislative Assembly, article 28 stated: "Article 28.- It is strictly prohibited to grant permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the edges of public roads or to carry out acts that imply in any form tenure of the same by private individuals." (See folio 15). The drafting of the current text was suggested by the Executive Branch in the letter of October 30, 1970 (See folio 138). The text was accepted by deputy Guevara Fallas, which was incorporated into the text of the Subcommission of November 29, 1971 (folios 227 and 228). Finally, in the Affirmative Minority opinion of April 3, 1972 issued by the Commission of Government and Administration, the text proposed by the Executive Branch was also adopted. But the legislator not only deals with the previous matter, which in itself is already important, but, given such a special and precise purpose that the right-of-way has, establishes a prohibition on placing in it advertisements (2) and signs (3) for advertising purposes (article 205 of the Transit Law)(4). (2) "4.- Advertisement: sign, writing, printed matter, painting, emblem, drawing, or other informative medium, placed on the ground, rocks, trees, or on any building or natural or artificial structure, whose purposes are commercial propaganda, drawing attention to a product, article, trademark, commercial activity, business, service, recreation, profession, or home-based occupation, which are offered, sold, or carried out at a site different from where such advertisement appears." (article 220 of the Transit Law). (3) "72.- Sign: poster whose purpose is to draw attention to a product or activity, which is offered or carried out at the same site where the poster is located." (article 220 of the Transit Law). (4) Legislative File N° 11182 does not provide us with further elements of judgment on this article. The text of the article presented by the Executive Branch remained unchanged during the processing of the bill of law in the various parliamentary stages (See folios 143, 360, 755, 1269, and 2114). Based on the foregoing, it is easily concluded that private individuals have no right to place advertisements, signs, and billboards in the right-of-way. However, the situation presented with the construction, placement, and maintenance of shelters or "bus stops" (5) for public transport, as well as with road nomenclature (6), within the right-of-way is different. This is permitted, as long as it does not contain advertising or it is sufficiently discreet so as not to endanger the safety (7) and the panoramic view of vehicle drivers and, in addition, the respective authorization from the public authority is obtained. The possibility for shelters or "bus stops" to contain advertising is provided for in article 1 of executive decree N° 26213-MOPT, which establishes that these structures are suitable for exhibiting institutional or commercial information. (5) Structure of a design located in the right-of-way of highways to be used by users of the public automotive transport service at stops authorized by the General Directorate of Public Transport and duly signposted by the Traffic Engineering Directorate. (article 1 of Executive Decree N° 26213-MOPT). (6) Activity consisting of placing vertical devices on different streets and avenues, which inform the community, with precision, of the location where one finds oneself. (7) Set of legal and regulatory provisions aimed at creating and maintaining the peace of mind of being able to circulate without special worries and without distractions through any point of the national territory that is of free transit and to be able to frequent, or visit any place without fear of accidents, or violence exerted on human life (article 1 of Executive Decree N° 26213-MOPT). B.- THE COMPETENCE TO AUTHORIZE ADVERTISEMENTS, SIGNS, AND BILLBOARDS IN THE RIGHT-OF-WAY. It is well known that the Public Administration is subject to the principle of legality. In opinion C-008-2000 of January 25 of the current year, regarding this important principle, we stated the following: "As a principle thesis, in the analysis of the point submitted to the consideration of the advisory body, we must affirm that the Public Administration (8) is subject to the principle of legality. Based on it, it can only carry out those acts that are previously authorized by the legal system (everything that is not permitted is prohibited). Indeed, article 11 LGAP states that the Public Administration must act subject to the legal system and can only carry out those acts or provide those public services that said system authorizes, according to the hierarchical scale of its sources. (8) "The Public Administration shall be constituted by the State and the other public entities, each with legal personality and capacity under public and private law." (Article 1 of the General Law of Public Administration). For its part, the Constitutional Chamber, in ruling No. 440-98, has upheld the thesis that, in the Rule of Law, the principle of legality postulates a special form of binding of public authorities and institutions to the legal system. From this perspective, '…every public authority or institution is such and can only act to the extent that it is empowered to do so by the same legal system, and normally by express text –for public authorities and institutions only what is constitutionally and legally authorized in an express form is permitted, and everything that is not authorized is forbidden to them–; as well as its two most important corollaries, still within a general order; the principle of minimum regulation, which has special requirements in procedural matters, and that of legal reserve, which in this field is almost absolute (9).' (9) See ruling No. 440-98 of the Constitutional Chamber. In another important resolution, No. 897-98, the Constitutional Court established the following: 'This principle means that the acts and behaviors of the Administration must be regulated by a written norm, which means, of course, subjection to the Constitution and to the law, preferably, and in general to all the norms of the legal system –executive and autonomous regulations especially; that is, ultimately, to what is known as the 'principle of juridicity of the Administration'. In this sense, it is clear that, in the face of an illicit or invalid act, the Administration has, not only the duty but the obligation, to do what is within its power to set the situation right.'" In the case at hand, in addition to the Public Administration having to act subject to the principle of legality, there is a prohibition in the legal system, specifically in article 205 of the Transit Law, of placing advertisements, signs, or billboards (10) in the right-of-way. From this perspective, it is pointless to raise the issue of which entity or body is competent to grant the respective authorization. (10) Structure on which the advertisement is placed, fixed directly into the ground by one or two supports. (Article 1 of Executive Decree No. 26.213- MOPT). Where the point we are analyzing does become relevant is when it concerns the authorization to place shelters or bus stops, road signals (11), and notices (12) in the right-of-way. (11) Any structure placed at the margin of the public road, within it, on it, in the right-of-way, or on the public sidewalk, whose sole and exclusive purpose is to inform users of public roads (vehicle drivers, passengers, and pedestrians) regarding certain circumstances and eventualities related to the road, road safety, persons, motor vehicles, climatic or topographical conditions, the distances at which certain localities, towns, or sites of tourist interest are located, any other factor that could somehow affect, directly or indirectly, the safety of vehicle traffic and the transport of persons, goods, or services, or that serves to guide the driver or user so that they may travel more easily to their point of destination. (12) Any sign that has no commercial advertising purposes. (Article 1 of Executive Decree No. 26.213- MOPT). As is well known, the General Public Roads Law establishes a classification of public roads into national and cantonal, assigning competence to State bodies for the former and to municipalities for the latter. Now, the question we ask ourselves at this point in the presentation is whether the competence that municipalities have over cantonal roads also encompasses the right-of-way of these highways. The Constitutional Chamber, in ruling No. 5445-99, sheds some light on this question. That resolution indicates the following: "Likewise, it must be remembered that there are roads that are municipal, in accordance with the classification of the national road network made by the General Public Roads Law, number 5060, in its article 1, as the cantonal road network is comprised of a) Local roads: public roads that provide direct access to farms and other rural economic activities; they connect hamlets and towns with the National Road Network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips. b) Local streets: Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban thoroughfares of the National Road Network. c) Unclassified roads: Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, trails, footpaths, which provide access to very few users, who shall bear the costs of maintenance and improvement'; whose administration corresponds exclusively to the municipalities. In this same sense, it should not be forgotten that developers must provide the required space for public roads, which must be transferred to the municipal corporations upon completion of the development's construction (article 40 of the Urban Planning Law). For its part, urban planning is closely related to the planning of public land routes that are destined for general service and public use, a matter that by legal definition has been assigned to the Ministry of Public Works and Transport; according to the definition of its own Creating Law, when it states, as relevant: 'The purpose of the Ministry of Public Works and Transport is: a) [...] To regulate and control the rights-of-way of existing or planned highways. To regulate, control, and oversee traffic and transport on public roads.' Therefore, the regulation of the circulation of vehicles, persons, and livestock on roads, of gas stations and public parking lots, the definition of road safety, its financing, payment of taxes, fines, and transit fees, and matters concerning the ownership of motor vehicles (article 1 of the Law on Transit on Public Land Routes) are specific tasks that derive from the general planning of public roads, which by their nature are national, not local (municipal) matters, and consequently it falls to the Executive Branch to carry out their regulation; so that it is the Ministry of Public Works and Transport that dictates and executes the regulations concerning concessions for remunerated public passenger transport, defines the location of bus stops, and the signage of public roads, for example.

However, in accordance with what was stated in Considerando X of this judgment, this is a task that the MOPT must carry out in coordination with local authorities, under the terms set forth in the challenged norm and in the provisions of the analyzed Article 5 of the repealed Código Municipal and Article 7 of the new legal body, such that when the regulation of public roads is ordered, it must be done respecting local legal planning, which in this matter means that it must be done in accordance with the regulatory plans issued by the municipalities for their territorial jurisdiction where they exist, or in coordination with them to resolve what is most appropriate, in jurisdictions where regulatory plans do not exist." From this important ruling we can draw some conclusions. First, even though the municipalities have jurisdiction over cantonal roads, there are certain aspects that, given their general nature, are the responsibility of a national-level body, namely the MOPT. Moreover, despite the preeminence given to the MOPT by the legal system in these matters, its exercise of jurisdiction is not exclusive, as it must coordinate its work with the local corporations. Third, the Sala Constitucional is clear in the sense that matters relating to the location of bus stops and the signage of public roads, which are activities carried out within the right-of-way, are the responsibility of the MOPT. Finally, in other aspects that have a local connotation, the municipalities are indeed competent, so Article 1 of the Ley de Construcciones, which identifies the authority of the territorial corporations for safety, health, comfort, and beauty on their public roads, must be understood in this sense. Another aspect we cannot overlook is that the legislator considers the right-of-way (derecho de vía) to be a state asset, without prejudice to the administrative powers that municipalities hold over this asset when it is adjacent to public roads they own, as will be seen later. From this perspective, it is the national bodies that are responsible for authorizing road signs on that strip of land, regardless of whether the road is national or cantonal. We must not lose sight of the fact that the activities we are referring to have a national connotation that transcends the local, so the MOPT is the competent body. Nor can we set aside in this analysis the existence of a legal norm, specifically Article 32 of the Ley de Construcciones, which strictly prohibits affixing or painting notices, advertisements, or programs on sidewalks, a provision that municipalities cannot ignore. Rather, in accordance with Article 29 of that same normative body, the municipality's jurisdiction relates to granting licenses to place or affix advertisements (anuncios), signs, billboards, or notices, outside the right-of-way. This is so clear that the law states the license must be requested by the owner of the structure on which the advertisement will be affixed, with the consent of the owner of the property where the structure will be placed. Logically, when the law speaks of the property owner, it refers to a privately owned asset and not a publicly owned one. Now, in light of the provisions of Article 1 of Law No. 5060, which gives municipalities the administration of the cantonal road network(13), and Article 2 of that same normative body, which grants them ownership of the streets in their jurisdiction, and following the legal maxim that the accessory follows the principal (if the administration of the cantonal road network corresponds to the municipalities—the principal—the administration of the right-of-way adjacent to those streets(14) also falls to them—the accessory), in all other aspects that do not involve the exercise of a national competence, the competent body to manage the right-of-way on streets is the municipality (upkeep, cleaning, etc.). This position finds support in a recent resolution of the Sala Constitucional, Vote No. 234-2000, which states the following: (13) The Cantonal Road Network is composed of the following roads, not included by the MOPT within the National Road Network: "a) Local roads: Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they connect hamlets and villages with the National Road Network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips. b) Local streets: Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban thoroughfares of the National Road Network. c) Unclassified roads: Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, trails, footpaths, which provide access to very few users, who shall bear the costs of maintenance and improvement." (14) The current legal system, especially the Ley de Tránsito and the executive decree we have duly cited, establishes a difference between streets and highways. The former are those included within the quadrant that are not classified as urban thoroughfares of the national road network, which are subject to municipal jurisdiction. The latter are public land routes subject to the jurisdiction of the MOPT. "…specifically, Article 1 of the Ley de Construcciones clearly determines that the Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, and beauty on their public roads and in the buildings and constructions erected on their land, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies. Also, Article 15 of the Ley de Planificación Urbana recognizes the competence and authority of local municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, and Article 13(g) of the Código Municipal states that it is the authority of the Council to issue urban planning measures. Therefore, for example, regarding the use of public domain assets such as parks, gardens, public walks, and lawns, each municipality is competent to issue the corresponding permits in its territory (Article 39 of the Ley de Construcciones), which, by the nature of those assets, are understood to be permits that only grant precarious rights and can therefore be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability for the Administration, according to the provisions of Article 154 of the Ley General de la Administración Pública in relation to Article 6 of the Ley de Construcciones. On the other hand, when it comes to the use of a public road, the municipal entity has the power to allow its use for the installation of any pipeline, artifact, apparatus, or accessory belonging to a public work or intended for a service (Article 4 of the Ley de Construcciones), and to place or affix advertisements (anuncios), signs, billboards, or notices, a license must be requested from the corresponding Municipality (Articles 29 and 40 of the Ley de Construcciones)." (The text in bold is not in the original). It is necessary to clarify that when the Sala Constitucional recognizes the competence of municipalities to authorize the placement of advertisements, signs, billboards, or notices based on Article 29 of the Ley de Construcciones, this authority must be understood as being for authorizing those activities carried out within a private property as indicated above, and not within the right-of-way. At this point in the presentation, the advisory body is assailed by the doubt as to whether the authorization for the construction of shelters (casetas) or "bus stop shelters (escampaderos)" on the streets is a competence that falls to the MOPT or to the municipality. In the resolution of the Sala Constitucional, No. 5445-99, it is indicated, by way of example, that the MOPT is responsible for the location of bus stops. However, this activity is one thing, and the construction of shelters (casetas) or "bus stop shelters (escampaderos)" is quite another. Based on the competence that the legal system recognizes to the municipalities over streets, which also extends to the right-of-way, the authorization of shelters (casetas) or "bus stop shelters (escampaderos)" corresponds to the corporate entity. The same situation arises with the authorization of signs in the right-of-way adjacent to the roads that make up the cantonal road network, all of which must be done with due coordination with the technical bodies of the MOPT(15). (15) In Vote No. 234-2000 of the Sala Constitucional, the following is indicated: "Thus, regarding the location of all installed urban furniture and very particularly that not analyzed on this occasion, the Municipality of San José must carry out the necessary coordination with the Traffic Engineering Directorate of the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes)—if it has not already been done—in order to ensure that the technical criteria issued by the latter are respected, for the purpose of avoiding the obstruction of visibility for drivers." For the foregoing reasons, we consider that the competent body to grant the permit to place road signs, signs, and to build or place shelters (casetas) or "bus stop shelters (escampaderos)" in the right-of-way is the MOPT. However, when it comes to cantonal public roads, in the first case, it must carry out this task in coordination with the territorial corporations. When it comes to the construction of shelters (casetas) or "bus stop shelters (escampaderos)" or signs in the right-of-way adjacent to the streets that form part of the cantonal road network, the authorization corresponds to the municipality in coordination with the technical bodies of the MOPT. IV.- CONCLUSIONS. 1.- Private individuals have no right to place advertisements (anuncios), signs, and billboards in the right-of-way. 2.- When it comes to shelters (casetas) or "bus stop shelters (escampaderos)" for public transport, as well as road nomenclature, their construction, placement, and maintenance within the right-of-way is permitted, as long as they contain no advertising or the advertising is sufficiently discreet so as not to endanger the safety and panoramic view of vehicle drivers. 3.- The competent body to grant the permit to place road signs, signs, and to build or place shelters (casetas) or "bus stop shelters (escampaderos)" in the right-of-way is the MOPT. However, when it comes to cantonal public roads, in the first case, it must carry out this task in coordination with the municipalities. When it comes to the construction of shelters (casetas) or "bus stop shelters (escampaderos)" or signs in the right-of-way adjacent to the streets that form part of the cantonal road network, the authorization corresponds to the municipality in coordination with the technical bodies of the MOPT. Sincerely yours, Lic. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional

Dictamen : 085 del 03/05/2000 C-085- 2000 San José, 3 de mayo de 2000 Licenciado Juan Mena Murillo Viceministro de Transportes Estimado Licenciado: Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio número 1691-99 del 15 de noviembre de 1999, recibido en mi despacho el día 17 de ese mismo mes, mediante el cual solicita el dictamen de esta Procuraduría sobre la ilegalidad de las empresas y compañías dedicadas a la actividad de instalación de estructuras con publicidad en los derechos de vía. I.- NORMATIVA APLICABLE. A.- Código Civil "Artículo 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencias de cualquier otra persona." "Artículo 262.- Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas." B.- Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, No. 3155 de 5 de agosto de 1963, reformada por Ley No. 4786 de 5 de julio de 1971, y sus reformas. "Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto: Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras y caminos existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos." C.- Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949. "Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos." "Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público." "Artículo 5º.- Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos. " "Artículo 6º.- Permisos y Concesiones. Los permisos y concesiones que la autoridad competente otorgue para aprovechar las vías públicas con determinados fines, no crean a favor del concesionario o permisionario ningún derecho real ni acción posesoria sobre tales vías. Tales permisos o concesiones serán siempre temporales y revocables, y en ningún caso podrán otorgarse con perjuicio del libre, seguro y expedito tránsito, o del libre, seguro y servicios públicos instalados en ellas, según su clase hubieren sido destinadas." "Artículo 13.- Tránsito. Es de competencia de la Municipalidad vigilar el uso racional de las vías públicas y dictar las medidas necesarias pendientes a lograr que el tránsito de vehículos y peatones sea fácil, cómodo y seguro, para lo cual resolverá: a) Sobre la modificación de alineamientos para el ensanche de las vías públicas y para formar ochavas en las esquinas de las manzanas, que permitan más visibilidad en esos lugares y más fácil circulación; b) Sobre la construcción de islas para la protección de peatones y para la canalización del tránsito, señalándolas por medio de rótulos, luces, reflectores, etc.; c) Sobre la autorización de ocupación de la vía pública con obras provisionales para la protección de los transeúntes; d) Sobre las zonas de la ciudad o calles en que puedan expedirse permisos para instalar aparatos mecánicos para ferias, puestos fijos o semifijos." "Artículo 29.- Licencia. Para colocar o fijar anuncios, rótulos, letreros, o avisos, deberá pedirse licencia a la Municipalidad. La licencia será solicitada por el propietario de la estructura en que se va a fijar el anuncio y con la conformidad del propietario del predio en que se coloque la estructura cuando sea del caso. En los casos en que se empleen armazonas o estructuras, la Municipalidad exigirá un perito responsable que se encargue de la construcción. Se exigirá un croquis acotado que muestre las inscripciones o figuras que van a poner." "Artículo 30.- Prohibición. Se prohiben los anuncios que atraviesen la vía pública, así como los que se coloquen utilizando los postes de los servicios públicos o de los árboles de parques o jardines. " "Artículo 31.- La Municipalidad tiene facultades para limitar la superficie que en una fachada ocupará un aviso o un conjunto de avisos y para no permitir su colocación. " "Artículo 32.- Prohibiciones. Queda prohibido terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios, programas, etc., de cualquier clase y material, en los siguientes lugares: Edificios públicos, escuelas y templos. Edificios catalogados por la Municipalidad como monumentos nacionales. Postes, candelabros de alumbrados, kioscos, fuentes, árboles, aceras, guarniciones, en general elementos de ornato de plaza y paseos, parques y calles. Casas particulares y cercas. En tableros ajenos. A una distancia menor de treinta (30) centímetros de cualquiera dirección, de las placas de nomenclatura de las calles. En lugar en donde estorben la visibilidad para el tránsito. En cerros, rocas, árboles, en que pueda afectar la perspectiva panorámica o la armonía de un paisaje." D.- Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972. "Artículo 28.- Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismo por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento de los daños y perjuicios que se hubieren causado. " E.- Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestre, No. 7331 de 13 de abril de 1993. En su artículo 220, en el inciso 33 define el Derecho de Vía en los siguientes términos: "33.- Derecho de vía: área o superficie de terreno, propiedad del Estado, destinada al uso de una vía pública, con zonas adyacentes utilizadas para todas las instalaciones y obras complementarias. Esta área está limitada a ambos lados por los linderos de las propiedades colindantes." Por su parte, en el artículo 205 se dispone lo siguiente: "ARTÍCULO 205.- Los anuncios y rótulos colocados con fines publicitarios en los terrenos adyacentes a las vías públicas y en lugares que puedan afectar la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica, sólo pueden colocarse fuera del derecho de vía de la carretera y en estricto apego a lo que dispone el reglamento en esta materia." F.- Decreto Ejecutivo No. 26213-MOPT de 17 de julio de 1997. "Artículo 1.- El presente reglamento tiene por objeto regular todo lo concerniente a la instalación, construcción, reconstrucción y exhibición de anuncios, rótulos y avisos, sean en terreno público o privado, adyacentes a las carreteras al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien será la única autoridad competente en esta materia, atendiendo a la distribución de competencias del artículo N° 1 de la Ley General de Caminos Públicos y el Reglamento N° 13041 sobre la clasificación funcional de los caminos públicos." "Derecho de vía: Franja de terreno de dominio público destinada para la construcción de obras viales para la circulación de vehículos, y otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato y el uso peatonal, generalmente comprendida entre las cercas que las dividen de los terrenos adyacentes a la vía. No obstante sus dimensiones definitivas serán establecidas por el Ministerio de acuerdo a criterios de interés público." "Artículo 2.- La instalación, construcción, reconstrucción, exhibición y colocación de anuncios, rótulos y avisos, que se encuentren en los terrenos adyacentes al derecho de vía de los caminos públicos, a excepción de las calles dentro del cuadrante de un área urbana y en aquellos lugares que por su especial situación afecten la visibilidad constituyendo una distracción para el conductor, la seguridad, la perspectiva panorámica, el ornato y el medio ambiente, se regirán por las disposiciones del presente Reglamento." "Artículo 17.- Solamente se permitirá para cada actividad comercial, de servicio, de recreación, o de cualquier índole, la localización de rótulos direccionales dentro de un radio de cinco kilómetros donde se ubican tales actividades…" "Artículo 29.- En cualquier caso en que se encuentren ya sea anuncios, rótulos, avisos, objeto o cualquier otro bien dentro del Derecho de Vía, se aplicarán los procedimientos establecidos en el presente Reglamento. Si no tiene propietario tales bienes para ser notificado, se procederá de inmediato a su desmantelamiento sin trámite alguno." II.- ANTECEDENTES. A.- Criterio del Area Legal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Mediante oficio PC-025-99 del 18 de noviembre de 1999 este despacho solicitó el criterio de la asesoría legal del órgano consultante. En el oficio No. 994254 del 15 de diciembre de ese mismo año del Area Jurídica del MOPT, suscrito por la Licda. Rosaura Montero Chacón, se concluye sobre el tema lo siguiente: "…que la actividad que llevan a cabo las empresas privadas para la construcción, colocación y mantenimiento de casetas o ‘escampaderos’ para el transporte público, así como la nomenclatura vial, dentro del derecho de vía, no implican uso, apropiación o posesión del mismo, ya que no persiguen un propósito privado sino un fin eminentemente público y sus destinatarios son la colectividad, en general. Del mismo modo, se ha indicado que, a nuestro juicio y conforme a lo prescrito por el ordenamiento jurídico vigente, si bien existe una prohibición para colocar anuncios o rótulos comerciales dentro del derecho de vía, no ocurre así con el sistema que se utiliza tanto en las casetas para el transporte público como en la nomenclatura vial, ya que en ambos casos la publicidad es sólo parte de un sistema de comunicación más amplio o ‘mixto’, no prohibido por la legislación vigente, caracterizado por contener información y, además, algún tipo de anuncio comercial o publicidad, obviamente diferenciado entre sí." " Y con base en nuestro análisis, repetimos, forzosamente debe concluirse que las actividades en comentario a cargo de la empresa privada presentan un marco jurídico básico que les permite su desarrollo, eso sí, una reglamentación que adecuadamente regule el uso del derecho de vía para fines públicos." B.- Criterios de la Procuraduría General de la República. El órgano asesor, de forma directa o indirecta, se ha referido al tema que estamos abordando. Al respecto, nos interesa resaltar algunos pronunciamientos. En el dictamen 017-82 del 28 de enero de 1982, le indicamos a una municipalidad, que había dispuesto instalar dentro del derecho de vía de un camino a dos familias obstruyendo de esa manera tanto la visibilidad como el libre tránsito, lo que establece el artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos. Por otra parte, en el dictamen 150-98 del 30 de julio de 1998, afirmamos que los caminos públicos, en sentido genérico, se clasifican según su función dentro de la red vial nacional o la cantonal, correspondiendo la administración de la primera, al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; mientras que la segunda, compete a las municipalidades. Por lo anterior, las corporaciones territoriales tienen el deber de los actos propios para el resguardo de esos bienes demaniales, entre los que se encuentran los de restitución e indemnización y los de exclusión y defensa. Por último, en el dictamen C-087-97 del 4 de junio de 1997, expresamos que el MOPT, por regla general, es el órgano que tiene la competencia en relación con la seguridad en las vías públicas y, por consiguiente, no solo tiene el deber de vigilar y fiscalizar el cumplimiento de la normativa propia de esta materia, sino el de hacerla cumplir. III.- SOBRE EL FONDO. La consulta comprende dos aspectos. El primero de ellos, de si es posible la instalaciones de anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho de vía por parte de entidades privadas. La segunda, cuál es el órgano o ente competente para autorizar la instalación de vallas publicitarias, rótulos, anuncios, avisos, casetas o "escampaderos" con publicidad o similares en el derecho de vía y aceras públicas, tanto de la red vial nacional como cantonal. A.- LA INSTALACIÓN DE ANUNCIOS, RÓTULOS Y VALLAS PÚBLICITARIAS EN EL DERECHO DE VÍA. No podemos perder de vista en este análisis, bajo ninguna circunstancia, que el derecho de vía es un bien propiedad del Estado destinado al uso de una vía pública. El Tribunal Constitucional, en el voto No. 2306-91, sobre este tipo de bienes expresó: "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio." No existe duda, dado el destino del derecho de vía, que este es un bien demanial y como tal, adquiere todas las características y elementos que se predican de esta clase de bienes. Con base en lo anterior, los particulares no pueden ejercer ningún acto de dominio sobre estos bienes ya que están fuera del comercio de los hombres. En esta dirección, son ilustrativas las palabras de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, las cuales se encuentran en la sentencia No. 7-93 de las 15: 05 hrs del 20 de enero de 1993, donde expresó: "La inalienabilidad de estos bienes no significa otra cosa que su no pertenencia al comercio de los hombre de manera similar a la figura romanista de los bienes ‘extra comercium’. Por lo tanto, dicho bienes no pueden ser enajenados –por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho Público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otras de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído." La anterior postura está respaldada en la Ley de Transito, inciso 33 del artículo 220, y en el reglamento ejecutivo que hemos citado. También existe otro refuerzo, cuando el legislador, en Ley General de Caminos Públicos, artículo 28(1), indica que queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas. (1) En el proyecto de ley que presentaron los diputados Gonzalo Lizano Ramírez y Marcial Aguiluz Arellana, el cual recogía el texto de un dictamen de Mayoría Afirmativo de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el artículo 28 decía: "Artículo 28.- Queda terminante prohibido otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión de las orillas de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de los particulares." ( Ver folio 15). La redacción del texto actual, fue sugerido por el Poder Ejecutivo en la carta del 30 de octubre de 1970 ( Ver folio 138). El texto fue acogido por la diputada Guevara Fallas, el cual se incorporó al texto de Subcomisión del 29 de noviembre de 1971 ( folios 227 y 228). Por último, en el dictamen de Minoría Afirmativo del 3 de abril de 1972 que emitió la Comisión de Gobierno y Administración, se recogió también el texto propuesto por el Poder Ejecutivo. Pero el legislador no solo se ocupa del anterior asunto, el cual de por sí ya es importante, sino que, dada la finalidad tal especial y precisa que tiene el derecho de vía, establece una prohibición para colocar en él anuncios(2) y rótulos(3) con fines publicitarios ( artículo 205 de la Ley de Tránsito)(4). (2) " 4.- Anuncio: letrero, escritura, impreso, pintura, emblema, dibujo u otro medio informativo, colocado sobre el terreno, rocas, árboles o sobre cualquier edificio o estructura natural o artificial, cuyos propósitos sean la propaganda comercial, llamar la atención hacia un producto, artículo, marca de fábrica, actividad comercial, negocio, servicio, recreación, profesión u ocupación domiciliaria, que se ofrezcan, vendan o lleven a cabo en un sitio distinto de aquel donde aparezca tal anuncio." ( artículo 220 de la Ley de Tránsito). (3) "72.- Rótulo: cartel cuyo propósito sea llamar la atención sobre algún producto o actividad, que se ofrezca o se lleve a cabo en el mismo sitio en que está ubicado el cartel." ( artículo 220 de la Ley de Tránsito). (4) El expediente Legislativo N° 11182 no nos brinda mayores elementos de juicio sobre este artículo. El texto del artículo que presentó el Poder Ejecutivo, se mantuvo invariable durante la tramitación del proyecto de ley en las diversas etapas parlamentarias (Ver folios 143, 360, 755, 1269 y 2114). Con base en lo anterior, fácilmente se concluye que los particulares no tienen ningún derecho para colocar anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho de vía. Ahora bien, distinta es la situación que se presenta con la construcción, colocación y mantenimiento de casetas o "escampaderos"(5) para el transporte público, así como con la nomenclatura vial(6), dentro del derecho de vía. Esto sí está permitido, en el tanto y cuanto no contenga publicidad o esta sea lo suficientemente discreta que no ponga en peligro la seguridad(7) y la perspectiva panorámica de los conductores de vehículos y, además, se cuente con la respectiva autorización de la autoridad pública. La posibilidad de que las casetas o "escampaderos" contengan publicidad se encuentra prevista en el artículo 1 del decreto ejecutivo N° 26213-MOPT, el cual establece que estas estructuras son susceptibles para exponer información institucional o comercial. (5) Estructura de diseño ubicado en el derecho de vía de las carreteras para ser utilizadas por los usuarios del servicio público de transporte automotor en paradas autorizadas por la Dirección General de Transporte Público y debidamente señalizadas por la Dirección de Ingeniería de Tránsito. ( artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26213-MOPT). (6) Actividad que consiste en colocar dispositivos verticales en distintas calles y avenidas, que informan a la colectividad, con precisión, el sitio en que encuentra localizado. (7) Conjunto de disposiciones legales y reglamentarias dirigidas a crear y mantener la tranquilidad de poder circular sin preocupaciones especiales y sin distracciones por cualquier punto del territorio nacional que sea de libre tránsito y poder frecuentar, o visitar cualquier lugar sin temor de atropellos, o violencias ejercidas sobre la vida humana ( artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26213-MOPT). B.- LA COMPETENCIA PARA AUTORIZAR ANUNCIOS, RÓTULOS Y VALLAS PUBLICITARIAS EN EL DERECHO DE VÍA. Es bien sabido que la Administración Pública está sometida al principio de legalidad. En el dictamen C-008-2000 del 25 de enero del año en curso sobre este importante principio expresamos lo siguiente: "Como tesis de principio, en el análisis del punto que se somete a consideración del órgano asesor, debemos afirmar que la Administración Pública(8) está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico ( todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. (8) "La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado." (Artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto No. 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, ‘…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto(9).’ (9) Ver voto N° 440-98 de la Sala Constitucional. En otra importante resolución, la No. 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente: ‘Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘ principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.’" En el caso que nos ocupa, además de que la Administración Pública debe actuar sometida al principio de legalidad, existe una prohibición del ordenamiento jurídico, concretamente en el artículo 205 de la Ley de Tránsito, de colocar anuncios, rótulos o vallas publicitarias(10) en el derecho de vía. Desde esta perspectiva, resulta ocioso plantearse el tema de cuál es el ente u órgano competente para otorgar la autorización respectiva. (10) Estructura sobre la cual se coloca el anuncio, fijada directamente en el suelo por uno o dos soportes. ( Artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26.213- MOPT). Donde sí adquiere relevancia el punto que estamos analizando, es cuando se trata de la autorización para colocar casetas o escampaderos, señales viales(11) y avisos(12) en el derecho de vía. (11) Toda estructura colocada al margen de la vía pública, dentro de ésta, sobre ésta, en el derecho de vía o en la acera pública, cuyo único y exclusivo propósito es el de poner en conocimiento de los usuarios de las vías públicas ( conductores de vehículos, pasajeros y peatones) respecto a determinadas circunstancias y eventualidades relacionadas con la vía, con la seguridad vial, las personas, los vehículos automotores, las condiciones climáticas o topográficas, la distancias que se encuentran determinadas localidades, poblaciones o sitios de interés turísticos, cualquier otro factor que de algún modo pudiera afectar, directa o indirectamente, la seguridad en el tránsito de vehículos y el transporte de personas, bienes o servicios, o bien, que sirven para orientar al conductor o usuario para que pueda trasladarse con mayor facilidad hacia su punto de destino. (12) Todo letrero que no tenga fines de publicidad comercial. ( Artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26.213- MOPT). Como es bien sabido, la Ley General de Caminos Públicos establece una calificación de las calles públicas en nacionales y cantonales, asignándole la competencia a los órganos estatales, en el caso de las primeras, y a las municipalidades, en el supuesto de las segundas. Ahora bien, la pregunta que nos hacemos a esta altura de la exposición, es si la competencia que tienen las municipalidades sobre las calles cantonales también abarca el derecho de vía de estas carreteras. La Sala Constitucional, en el voto No. 5445-99, nos arroja algunas luces sobre esta cuestión. En dicha resolución se indica lo siguiente: "Asimismo, debe recordarse que hay calles que son municipales, de conformidad con la clasificación de la red vial nacional que hace la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, en su artículo 1°, en tanto la red vial cantonal está conformada por los a)Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso directo a las fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Rd Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia. b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial Nacional. c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente. tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento’; cuya administración corresponde en exclusiva a las municipalidades. En este mismo sentido, no debe olvidarse que los urbanizadores deben prever el espacio requerido para las vías públicas, que debe traspasarse a las corporaciones municipales al terminarse la construcción de la urbanización (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana). Por su parte, la ordenación urbanística está muy relacionada con la ordenación de las vías públicas terrestres que están destinadas al servicio y uso público en general, materia que por definición legal ha sido asignada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; según definición de la propia Ley de su creación, cuando indica en lo que interesa: ‘El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto: a) [...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos.’ Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores." De este importante fallo podemos extraer algunas conclusiones. En primer lugar, pese a que las municipalidades tienen la competencia sobre las caminos cantonales existen ciertos aspectos que, dado su carácter general, corresponde la competencia a un órgano de naturaleza nacional, sea el MOPT. Por otra parte, pese a la preeminencia que el ordenamiento jurídico le da al MOPT en esas materias, el ejercicio de la competencia no es exclusiva ya que debe coordinar sus labores con las corporaciones locales. En tercer término, la Sala Constitucional es clara en el sentido que lo relativo a la ubicación de paradas de buses y la señalización de las vías públicas, que son actividades que se ejercen en el derecho de vía, competen al MOPT. Por último, en los además aspectos, que tiene una connotación de local, las municipalidades sí resultan competentes, por lo que el artículo 1° de la Ley de Construcciones, que señala como atribución de las corporaciones territoriales la de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas, debe entenderse en este sentido. Otro aspecto que no podemos perder de vista, es que el legislador considera el derecho de vía como un bien del Estado, sin perjuicio de las facultades de administración que sobre este bien tienen las municipalidades cuando se trata del adyacente a las vías públicas de su propiedad, como se verá más adelante. Desde esta perspectiva, es a los órganos nacionales a quienes les compete el autorizar las señales viales en esa franja de terreno, independientemente de si la vía es nacional o cantonal. No debemos perder de vista que las actividades a que estamos haciendo referencia tiene una connotación de naturaleza nacional que desbordan lo local, por lo que el MOPT es el órgano competente. Tampoco podemos dejar de lado en este análisis, la existencia de una norma legal, concretamente el artículo 32 de la Ley de Construcciones, que prohibe terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios, programas en la aceras, disposición que no pueden ignorar las municipalidades. Más bien, de conformidad con el artículo 29 de ese mismo cuerpo normativa, la competencia de la municipalidad se refiere al otorgamiento de las licencias para colocar o fijar anuncios, rótulos, letreros, o avisos, fuera del derecho de vía. Tan es así, que la ley habla de que la licencia debe solicitarla el propietario de la estructura en que se va a fijar el anuncio y con la conformidad del propietario del predio en donde se va colocar la estructura. Lógicamente, al hablar la ley del propietario del predio está haciendo referencia a un bien de dominio privado y no a uno de dominio público. Ahora bien, a la luz de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley No. 5060, que le da administración de la red vial cantonal(13) a las municipalidades, y del artículo 2 de ese mismo cuerpo normativo, que le otorga la propiedad de las calles de su jurisdicción, y siguiendo aquella máxima jurídica de que lo accesorio sigue a lo principal, ( si la administración de la red vial cantonal corresponde a las municipalidades - lo principal-, también les compete la administración del derecho de vía adyacente a esas calles(14) - lo accesorio-), en todos los demás aspectos que no involucren el ejercicio de una competencia nacional, el órgano competente para administrar el derecho de vía en las calles es la municipalidad ( ornato, limpieza, etc.). Esta posición encuentra respaldo en una reciente resolución de la Sala Constitucional, voto n.° 234-2000, en la que se expresa la siguiente: (13) La Red Vial Cantonal está constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el MOPT dentro de la Red vial nacional: "a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajo volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia. b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional. c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionan acceso a muy pocos usuarios , quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento." (14) El ordenamiento jurídico vigente, en especial la Ley de Tránsito y el decreto ejecutivo que hemos oportunamente citado, establecen una diferencia entre calles y carreteras. Las primeras son la que están incluidas dentro del cuadrante que no estén clasificadas como travesías urbanas de la red vial nacional, las cuales están sujetas a la jurisdicción municipal. Las segundas, son las vías públicas terrestres sujetas a la jurisdicción del MOPT. "…específicamente el artículo 1 de la Ley de Construcciones claramente determina que son las Municipalidades de la República las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos. Asimismo, el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana reconoce la competencia y autoridad de los gobiernos locales municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional, y el artículo 13 inciso g) del Código Municipal señala que son atribuciones del Concejo dictar las medidas de ordenamiento urbano. De tal manera que por ejemplo, en lo que atañe al uso de bienes de dominio público como parques, jardines, paseos públicos y prados, es cada municipalidad la competente para emitir los correspondientes permisos en su territorio ( artículo 39 de la Ley de Construcciones), los que por la naturaleza de esos bienes se entiende que se trata de permisos que solo conceden derechos a título precario y por lo tanto pueden ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración, a tenor de lo que establece el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el 6 de la Ley de Construcciones. Por otra parte, cuando se trate de la utilización de vía pública, el ente municipal tiene potestad para permitir su uso en la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinado a un servicio ( artículo 4 de la Ley de Construcciones), y para colocar o fijar anuncios , rótulos, letreros o avisos debe pedirse licencia a la Municipalidad correspondiente ( artículo 29 y 40 de la Ley de Construcciones)." ( Lo que está entre negritas no corresponde al original). Es necesario aclarar que cuando la Sala Constitucional reconoce la competencia a las municipalidades para autorizar la colocación de anuncios, rótulos, letreros o avisos con base en el artículo 29 de la Ley de Construcciones, debe entenderse que esta atribución es para autorizar aquellas actividades que se realizan dentro de un predio privado como se indicó atrás, y no dentro del derecho de vía. A esta altura de la exposición, el órgano asesor le asalta la duda de si y la autorización para construcción de casetas o "escampaderos" en las calles, es una competencia que le compete al MOPT o a la municipalidad. En la resolución de la Sala Constitucional, n.° 5445-99, se indica, a manera de ejemplo, que al MOPT le compete la ubicación de paradas de buses. Empero, una cosa es esta actividad y otra muy distinta la construcción de casetas o "escampaderos". Con base en la competencia que reconoce el ordenamiento jurídico a las municipalidades sobre las calles, la que también irradia al derecho de vía, la autorización de casetas o "escampaderos " corresponde al ente corporativo. Igual situación se presenta con la autorización de avisos en el derecho de vía adyacente a las vías que conforman la red vial cantonal, todo lo cual deberá hacerse con la debida coordinación con los órganos técnicos del MOPT(15). (15) En el voto n.° 234-2000 de la Sala Constitucional se indica lo siguiente: " De manera que en cuanto a la ubicación de todo el mobiliario urbano instalado y muy particularmente el no analizado en esta ocasión, deberá la Municipalidad de San José realizar la coordinación necesaria con la Dirección de Ingeniería de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes -si no se ha hecho-, con el fin de que se respeten los criterios técnicos que esta última emita en aras de evitar la obstrucción de la visibilidad a los conductores." Por las razones anteriores, consideramos que el órgano competente para otorgar el permiso para colocar señales viales, avisos y construir o colocar casetas o "escampaderos" en el derecho de vía es el MOPT. Empero, cuando se trata de caminos públicos cantonales, en el primer caso, deberá realizar esta labor en coordinación con las corporaciones territoriales. Cuando se trata de la construcción de casetas o de "escampaderos" o de avisos en el derecho de vía, adyacente a las calles que forman parte de la red vial cantonal, la autorización corresponde a la municipalidad en coordinación con los órganos técnicos del MOPT. IV.- CONCLUSIONES. 1.- A los particulares no les asiste ningún derecho para colocar anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho de vía. 2.- Cuando se trata de las casetas o "escampaderos" para el transporte público, así como la nomenclatura vial, su construcción, colocación y mantenimiento dentro del derecho de vía sí está permitido, en el tanto y cuanto no contenga publicidad o ésta sea lo suficientemente discreta que no ponga en peligro la seguridad y la perspectiva panorámica de los conductores de vehículos. 3.- El órgano competente para otorgar el permiso para colocar , señales viales, avisos y construir o colocar casetas o "escampaderos" en el derecho de vía, es el MOPT. Empero, cuando se trata de caminos públicos cantonales, en el primer caso, deberá realizar esta labor en coordinación con las municipalidades. Cuando se trata de la construcción de casetas o de "escampaderos" o de avisos en el derecho de vía, adyacente a las calles que forman parte de la red vial cantonal, la autorización corresponde a la municipalidad en coordinación con los órganos técnicos del MOPT. De usted, con toda consideración, Lic. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional