Applicability of the Maritime Zone Law to Cieneguita, LimónAplicación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre a Cieneguita, Limón

Opinion: 002 of 05/01/1999 C-002-1999 San José, January 5, 1999 Miss Xinia Castro Salas Municipal Secretary Municipalidad de Limón Dear Miss:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to the Official Letter from that Municipalidad transcribing the agreement adopted by the Concejo Municipal in Ordinary Session No. 49 of November 26 last, article III, subsection g), in which we are consulted whether Ley 6043, on the Zona Marítimo Terrestre and its Reglamento, apply to the sector of Cieneguita, in the strip parallel to the beach. The foregoing, due to the invasion by some community residents.

To answer the consultation, it is necessary to first comment on the following aspects.

I.- INAPPLICABILITY OF LEY 6043 TO CITIES The reasoning must start from Article 6 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, according to which its provisions "shall not apply to the areas of cities situated on the coastlines, nor to properties registered, subject to the law, in the name of private individuals, nor those whose legitimacy is recognized by the laws." For private properties, Transitorio V exempts from application those titles in process upon its entry into force, provided they conformed to the regulations that authorized them. A complementary text is Transitorio VI, which excepts the immovable properties of the maritime terrestrial zone located in the urban area of Jacó in possession of persons who had legitimately acquired them, upon prior payment of an aliquot sum of five thousand colones per hectare in favor of the Concejo Municipal of the canton, when ordered by law. However, the terms urban area and city must not be confused (1).

(1) In opinion C-105-96, of July 1, 1996, the Procuraduría drew attention to this aspect by stating that "the urban zone of the district of Jacó must remain circumscribed to the geographical limits of the town of Jacó, and not extensive to the entire territorial circumscription of the district". An example of this confusion of the concepts "urban center" and "city" in MORALES EHRLICH, José Antonio, El municipio en el proceso de desarrollo, Instituto de Estudios Políticos, San José, C. R., 1979, pg. 98.

I.1) NORMATIVE BACKGROUND. RELATIONSHIP CITY AND URBAN ZONE The formation of important population centers in coastal zones, formerly considered inhospitable and dangerous sites, has been subject to special regulation by the State, sometimes favoring private use and other times preventing private domain.

In this century, there are several regulations alluding to this phenomenon of creating populations on the coastline. To cite just a few examples, Ley Nº 29 of December 3, 1934, granted Costa Ricans twenty years of age or emancipated the right to be adjudicated, for one time only, a lot of twenty hectares in national wastelands (baldíos), except "the maritime coasts that could be used in the construction of cities and ports," which it declared "inadjudicable" (article 15). Ley Nº 133 of July 23, 1938, approved the contract between the State and the Compañía Bananera, reserving in the maritime mile a strip of fifty meters in the canton of Quepos and one hundred meters in Golfito to locate their future populations (Article 5). Ley General de Terrenos Baldíos of 1939, Article 6, fixed the strip of the "maritime mile" at an extension of one thousand six hundred seventy-two meters (Article 6), providing that "except for land where established populations are located" and "the rights acquired by virtue of previous laws" (Article 61), "the portions comprised within the maritime-terrestrial and fluvial zones in the extension indicated by Article 6 of this law may not be alienated." Parallel to the boom that urbanism had in the country during the sixties and early seventies, the legislation of the time employed the concept of "urban zone" when promoting and regulating certain special coastal developments. In this line, Ley Nº 2906 of November 24, 1961, designated as a recreation and tourism zone the two-hundred-meter-wide strip between the northern limit of the urban zone of the city of Limón or Portete and the site known as "12 Millas" or "Swamp Moth," north of the city, transferring the remainder to the I.C.T. A place where it allowed the sale of land for the construction of leisure centers. The constructions were subject to prior planning approved by the Institute.

By Ley Nº 3549 of November 20, 1965, the eighth and ninth districts of the central canton of the province of Puntarenas were created, with the names of Barranca and Jacó, declaring Barrio Jacó, head town of the new ninth district, an urban zone (arts. 1 and 5). Ley 4071 of January 22, 1968, art. 2, made the declaration of an urban zone for the area between Chacarita and Boca de Barranca. It was noted at the beginning that Transitorio VI of Ley 6043 again uses the term "urban zone" of Jacó, formerly a district, to exempt it from its application. Finally, Ley 4558 of 1970, of ephemeral validity, which—with the exception of the fifty-meter strip of public zone—authorized the privatization of the remaining one hundred fifty meters, used the concept of urban zone by placing under the domain of the respective Municipalidades the sectors of the coastline declared developable or touristically usable.

The Ley de Planificación Urbana (art. 1) and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I. 9) define the urban area as the "territorial scope of development of a population center." From which it is deduced that every city is an urban area, but the inverse is not always so.

With the erroneous equation of the terms "city" and "urban areas," the creation or development of the latter would suffice to declassify from the maritime terrestrial public domain (demanio) and privatize the spaces in question, which is not the spirit that animates the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, oriented, on the contrary, by a public law regime. Furthermore, it would be illegal, since its declassification can only be done by law, in accordance with the principle of parallelism of competences. To this is added the difficulty often existing in delimiting the boundaries of the urban, given the dynamic process of growth or expansion that affects it, invading the rural and making the border between the two shifting or subtle (2).

(2) For Cassagne, the accelerated change in the form of a city, its size or extension, is accompanied by an internal modification of the social organism, which is its living core. Hence, he advocates for including in urban planning all the problems embedded in human life on the territory, encompassing urban and rural lands, due to "the interconnection of relations and according to the possibilities that cities have to develop at the expense of the countryside." (CASSAGNE, José Carlos, Cuestiones de Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1987, pgs. 210, 223 and 224). Cfr. also: "Cities in transformation," trans. from French, Vol. II: The role of public authorities, OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). Ed. Dirección General de Acción Territorial y Urbanismo del Ministerio de Obras y Urbanismo, Madrid, 1984.

Regarding the relationship of the terms "urban" and "rural" and their inadequacy as parameters to delineate the matter that the agrarian jurisdiction hears, the SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA has pronounced in different resolutions. Examples are numbers 34, 44, and 101; the three from 1990 and 7 from 1997.

The rural is opposed to the urban and is linked to the static sense of geographical location; the agrarian highlights the dynamic aspect of agricultural, livestock, or silvicultural production and its related activities carried out by the same enterprise. Cfr. SALAS MARRERO, Oscar and BARAHONA ISRAEL, Rodrigo, Derecho Agrario. Publicaciones Universidad de Costa Rica, 1973, pg. 9 ff.

The consolidation of this process of city formation on the country's coastlines, with high percentages of spaces reduced to private patrimony and its consequent onerousness to restore them to the coastal public domain (demanio costero), led the 1977 legislator to exclude them from the encumbrance established in Ley 6043.

The scantiness of the Law raises questions about the specification of the cities exempted and the competence that the Municipalidades may have for the custody of excluded areas of the maritime public domain (demanio marítimo), among others. Details through which practical cases must be resolved; for example, if it is appropriate to include within the nomenclature of city populations such as Cahuita or Puerto Viejo on the Atlantic, or Jiménez de Golfito on the Pacific.

I.2.) CONCEPT OF CITY The first point to decide is to determine the concept of city. As expressed in opinions C-062-89 and C-003-98 (pgs.6-7), that notion presents a natural complexity due to the series of variable factors that compose it: demographic density, existence of relevant and central functions of administration and social, commercial, and cultural exchange, urban life, public service equipment, etc., to satisfy human needs. Additional difficulties derive from the multiplicity of defining criteria that can be adopted, the possible categorizations of the population element, quantity and importance of activities and services it concentrates, areas of influence, etc.

I.2.1) DISTINCTION BETWEEN CITY AND CANTON In the first place, the terms "city" and "canton" must not be confused. An inaccuracy incurred by ZUCCHERINO, for whom "the territorial base of the municipality is the city" (3), that is, "the geographical seat of action for the municipality, its organs and organisms" (4).

Evidently, this is not the concept followed by our legal system, which considers the principal population center of each canton as the "city." (3) ZUCCHERINO, Ricardo, Teoría y Práctica del Derecho Municipal, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1986, Ob. cit., pg. 102.

(4) Idem, pgs. 270 and 271.

For administrative and political reasons, the Constitution divides the national territory into sectors or territorial demarcations: provinces, cantons, and districts. Then, in addition to the city, the actions of the municipalities extend to other small population centers, such as districts or hamlets situated in their jurisdiction (5).

(5) "All the municipalities of the different categories, as a general rule, contain besides the urban nucleus or 'town,' other population centers, small villages and hamlets in addition to the town or city." MORALES EHRLICH, J. A., Ob. cit., pg. 98.

On the mistake of equating "urban center" and "city," see point I. 2.

I.2.2) RELATIONSHIP CITY AND TOWN (VILLA) In our country, as recorded in the provisions mentioned in this section, including the Decrees that have confirmed the different Divisiones Territoriales Administrativas, one city per canton is established, which is the head city (cabecera), and town (villa) for the head town of a district, the latter composed of hamlets or villages. It is the criterion that the previous Código Municipal (art. 3) clearly set forth, in the pertinent part, without being able to ignore the current projections of its effects, and which the definition from the official State publishing house has collected since the beginning of the century:

"City: commonly large population, which enjoys greater privileges than a town (villa) regarding the administrative and political regime of a nation" (6). "Town (Villa): political demarcation that has better representation than the villages and hamlets" (7).

(6) ACOSTA, José María: Vocabulario del Derecho Patrio. Editorial Tipografía Nacional. San José. 1902, pg. 49. (7) Idem, pg. 183. The concept is implicit in the final paragraph of Article 14 of the Ley sobre División Territorial Administrativa, Nº 4366 of August 19, 1969: "The Executive Branch shall declare, by agreement, the creation of districts, indicating their head town..." Taking into account the population variable, for Argentina, towns (villas), which have a population of less than five thousand inhabitants, in which elementary public services are provided, are distinguished from cities, with human populations greater than five thousand inhabitants, up to ten thousand. ZUCCHERINO., Ob. cit., pg. 221.

To clarify concepts, through a series of laws, the term "villa" was replaced by "ciudad" when conferring that title on various canton head cities: Colón (Mora, Ley 4574 of May 4, 1970, art. 3: previous Código Municipal), Quesada (San Carlos; Ley 1601 of July 8, 1953), Neilly (Corredores; Ley 5373 of October 19, 1973, art. 2), Cortés (Osa, Ley 2155 of September 13, 1957), etc. (8).

(8) Other examples can be added to the list: Golfito (Ley 3201 of September 21, 1963), Montes de Oro (Ley 3615 of December 10, 1965), Tejar (Ley 4379 of August 16, 1969), Juan Viñas (Jiménez de Cartago ; Ley 4312 of January 15, 1969), Turrialba (Ley 96 of August 1, 1925), San Rafael (Oreamuno; Ley 3248 of December 6, 1963), Barva (Ley 18 of July 24, 1918), etc.

At present, the qualification of city, although designating an honorific title, as a rule, does not grant special prerogatives.

I.2.3) TRILOGY CITY, CANTON AND MUNICIPIO Although the territorial base or geographical seat of the Municipio is the canton, its government is installed in the population center of greatest real importance and development: the city. So that in our country there is one city per canton and Municipio. The city fundamentally constitutes a unitary administrative center, and that unity is the municipality (9). One observes then the following trilogy: the canton is the territorial base of the Municipalidad, whose government has its seat in the city, by which a amalgamation of concepts occurs.

(9) Reference is made here to the commentary on the term provided by CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Tomo II, 16th. Ed. Heliasta S. A., Buenos Aires, 1983, pg. 149.

This prevailing idea of Municipio-city and reciprocal conditioning explains the need for a legislative declaration, whenever, as a rule, it involves the creation of a new Municipalidad. ORTIZ ORTIZ, when linking the canton, as the seat of the Municipalidad, has written that it is in a nexus of "necessary legal and institutional implication with the latter, since the creation of a canton is equivalent to that of a new municipality, as if it were a conditional act that simultaneously imposes the application of the municipal regime on the affected territory, including the creation of a new Municipalidad." (10) (10) ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Las Municipalidades en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, pg. 37.

Another reason that explains the legislative declaration is that the city forms an essential part of the country's territory. No cities exist outside the political-administrative division of the Nation. Consequently, the title of city must be conferred by the State itself, which it does through Congress, in attention to its legal, political, social, and economic repercussions.

Furthermore, by constitutional mandate, the creation of new cantons, which, it is reiterated, involves the creation of new municipalidades, requires a reinforced law, with the approval of two-thirds of the totality of votes of the Asamblea Legislativa (11). The new cantons and the remainder of the mother canton affected by the territorial segregation must have, at least, one percent of the total population of the country. By exception, new cantons that do not reach that population percentage can be created in remote areas, difficult to communicate with their administrative centers, upon the recommendation of the Comisión Nacional de División Territorial (12).

(11) Article 168, in fine, of the Constitution. (12) Article 9 of Ley 4366 of August 19, 1969. ORTIZ ORTIZ, Ob. cit., pg. 36.

The SALA CONSTITUCIONAL has declined the resolution function in discussions on the best territorial administrative division, considering it proper to the Asamblea Legislativa. (Voto 4091-94 of 15:12 hrs. on August 9, 1994).

I.2.4) CITY AND PROVISION OF MUNICIPAL SERVICES A mechanism, not without criticism, frequently used to delimit the radius of cities is the provision of basic or indispensable services. The place where the set of services provided by a municipality reaches limits the city in which it acts (13). A principle that, if adopted in our case, would have to be understood as restricted to the extension that the coastal cities had on the date when Ley 6043 came into effect, without the possibility of expansion, since the areas not encompassed by that perimeter remained encumbered to the public domain.

(13) The idea of municipality-city proposes limiting the municipal territorial base by setting as the maximum concession "up to the place where the public services provided by the municipality reach." ZUCCHERINO, ob. cit., pg.15.

Regarding the topic of municipal services, cfr.: MORALES EHRLICH, ob. cit., p. 185 ff. VEGA CALVO, Johnny, Régimen jurídico de la prestación de servicios públicos locales, in Revista de la Contraloría General de la República Nº 2, 1967. MURILLO, Mauro, Principios generales de la competencia municipal, same Journal, Nº 14, 1972, pg. 59 ff.

In this way, opinion 2-46-78, of October 3, 1978, must be interpreted when it refers to the limit to which municipal services extend as a possible criterion to incorporate into the concept of city for the purposes of Article 6 of Ley 6043.

I.2.5) INSUFFICIENCY OF THE POPULATION ELEMENT AND NEED FOR INTEGRATION OF CRITERIA The most commonly used resource to define the city and classify municipalities into categories is that of population density (quantitative criterion). However, it is unsatisfactory because there is no consensus regarding the indices that should be applied to catalog an urban conglomerate as a city, the number varying among countries (14).

(14) On the classification of municipalities and cities into categories (first, second, and third), cfr: ZUCCHERINO, Ob. cit., pg. 20 ff. GLOSARIO DE TERMINOS DE URBANISMO Y CONSTRUCCIÓN, Dirección de Urbanismo; INVU, 1984, pgs. 24-25.

The fragmentary and incomplete approach that emerges from the isolated datum of population leads to the need to integrate the various defining criteria of a city, encompassing the political, concentric (of power, public services, offices, etc.), social (type and intensity of relations), urban aspects, production, exchange and consumption processes, including the places of management and organization of markets, industries, transport, development zones, etc.

The city appears as an administrative territorial circumscription, central, that groups a considerable number of inhabitants, who carry out their ordinary activity within an urban life system, under a local government (15).

(15) For an integral definition, ZUCCHERINO pronounces: Cities or "human groupings with characteristic signs of density, integration, and complexity, that place them in the position of being administrative, commercial, educational-cultural, and social centers. Their population density exceeds five thousand inhabitants and extends up to ten thousand." Ob. cit., pg. 221.

The idea of city is linked to: a certain level of infrastructure, basic equipment, meeting centers (squares, educational centers, churches, etc.), support or communication services, waste control, a local government center, etc.

The city is the axis of the canton that concentrates: the seat of the local Government, the most prominent public services, businesses, financial activities, industries, urban development, etc. A minimum of inhabitants is necessary, but it does not by itself describe the concept. This is implicitly recognized by the Ley de División Territorial Administrativa de la República, Nº4366 of August 19, 1969, which although it assumes the population factor as basic for the creation of provinces, cantons, and districts, authorizes the Comisión de División Territorial Administrativa to "consider other geographical, economic, and sociological factors for the formation of the División Territorial" (16).

(16) Article 15, in connection with article 9, which requires a minimum of one percent of the total population of the country for the creation of new cantons. Although both regulations do not expressly mention cities, they serve as interpretative guidelines.

In sum, the city configures "the geographical space transformed by man through the realization of a set of constructions with the character of continuity and contiguity; occupied by a relatively large, permanent, and socially heterogeneous population, in which functions of residence, government, transformation, and exchange take place, with a degree of service equipment that ensures the conditions of human life" (17).

(17): Glosario de términos de Urbanismo Construcción cited, pg. 29.

I.2.6) ATTRIBUTION OF THE CHARACTER OF CITY FOR THE PURPOSES OF LEY 6043 The correct determination of coastal cities is paramount due to the effects it entails regarding the exclusion of areas of the maritime terrestrial zone from the public patrimony of the Nation and, consequently, from the municipal administration, in accordance with Ley 6043 (art. 6). As we pointed out in opinion C-062-89, to attribute the condition of city to certain conglomerates, for the purposes of exempting them from the validity of said Law, the generic criterion ordinarily resorted to was Article three of the preceding Código Municipal, which granted that title to the head city of the canton.

From this point of view, we said on that occasion, "Cahuita and Puerto Viejo would not be so, belonging to Talamanca, in the quality of 'town' (villa) and 'village' respectively, according to Decreto Ejecutivo Nº 18673-G of November 14, 1988, which officializes the División Territorial Administrativa de la República. The title of city is held by Bratsí, Bribí." Neither would the village of Jiménez de Golfito have the quality of city, in the examples we raised earlier, nor those in similar circumstances.

The problem arises now with the new Código Municipal, Ley Nº 7794 of April 30, 1998, which came into effect two months later, in that although it maintains the text that the canton "is the seat of the municipal government," it suppressed the phrase that granted the head cities the title of city (18).

(18): Article 3.

Given this, one might ask whether currently the head cities of the coastal cantons constitute true cities, or if, on the contrary, they were stripped of that status, which would lead to the immediate application within their scope of the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, with all the consequences that would follow.

The answer is affirmative, both because we are dealing with consolidated legal situations under the protection of the previous Código Municipal (19), and because it is the valid criterion that must be considered as having been taken into account by the 1977 legislator when using the term in Ley 6043, that is, the one that responds to the legislative will (20), and because it is evident, in light of the considerations made, that in our legal system the head cities of the cantons are cities (21). A different interpretation would require an express law providing to the contrary and foreseeing matters related to the expropriation of properties that entered the patrimony of private individuals.

(19) Idem. The opposing thesis would be equivalent to nullifying the effects produced during the former Código Municipal. The consolidated legal situation, as the SALA CONSTITUCIONAL has said in resolution Nº 2765-97, of 15:03 on May 20, 1997, implies respect for a state of affairs fully defined as to its legal characteristics and effects, by legal mandate or judgment that has so declared it, and is protected by the constitutional guarantee of non-retroactivity of the law, which translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the consequence of causing that "if the factual premise had been given prior to the legal reform, the consequence (advantageous, it is understood) that the interested party expected from the consolidated situation no longer arises." (20) "The background of a law is a source for determining its scope" (SALA DE CASACIÓN, Nº 11 of 15:35 hrs. on January 20, 1953. T. I of I Sem. Colección de Sentencias). A new law, the CORTE PLENA expressed, acting as constitutional controller, cannot be applied retroactively if its application harms consolidated legal situations. The law that was in force when those situations were consolidated continues to apply. "The abolished Law can maintain its effects as long as relationships or situations exist that must be resolved according to its norms or principles" (CORTE PLENA, Sesión Extraordinaria of June 27, 1973).

(21) This is confirmed by the Decrees that have officialized the Divisiones Territoriales Administrativas de la República.

In opinion C-038-97, of March 12, 1997, pgs. 17 and 18, the Procuraduría resorted to the legislative spirit and the principles of interpretation set forth in the Código Civil, Article 10, to unravel the concept of maritime islands referred to in Article 9, para. 2, of Ley 6043.

Moreover, Article 15, final paragraph, of the Ley sobre División Territorial Administrativa, Nº 4366 of August 5, 1969 (22), provides that "the title of City shall be granted by the Asamblea Legislativa to villages, having previously heard the criterion of the Comisión Nacional de División Territorial." A rule applicable to the creation of new cantons; not to the prior legislative declarations of cities, which omitted the process provided there. And, concerning the coasts, with express legal declaration of city would be: Puntarenas (Decreto Legislativo 10 of September 17, 1858), Limón (Decreto Legislativo 59 of August 1, 1902), Puerto Cortés de Osa (Ley 2155 of September 13, 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 of September 25, 1980, art. 3), Golfito and Quepos (Aguirre); these last two by Ley 3201 of September 21, 1963 (23).

(22) Gaceta Nº 190 of August 23, 1969 (23) CHAVERRI PATTISON, Robert, Iniciativas de manejo costero en Costa Rica, in the collective work "El manejo de ambientes y recursos costeros en América Latina y el Caribe", Vol. I (Edit. O. E. A. and the Comisión de Recursos Naturales y Ambiente Humano del Senado de Argentina, Buenos Aires, 1990), pg. 112, indicates that the expressed Article 6, when excepting coastal cities, "refers specifically to all those areas that were under those conditions before the enactment of Ley 6043 and its Reglamento." A criterion that is not fully shared, as it would result in affirming the application of that Law to the City of Jacó, given that Garabito was created as a canton two years later, by Ley 6512 of September 25, 1980. And in Ley 6043 itself, Transitorio VI, the legislator clearly recorded their will to already except the "urban zone" of Jacó, then a "district" of Puntarenas. Furthermore, it would be ignoring, without an explicit legal text to the contrary, a consequence that emerges clearly from the meritorious Article 6.

II.- THE CASE OF CIENEGUITA Cieneguita is mentioned in several articles of the Ley de JAPDEVA, as a site up to which the port zone administered by that entity extends, with its original seat in the city of Limón (24).

(24) Thus: Ley Nº 5337: Art. 1 : "... The Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, hereinafter called JAPDEVA... shall be in charge of building, administering, conserving, and operating the current port of Limón and its extension to Cieneguita...".

Article 2: "...Within the current port area and its extension to Cieneguita and in that of the new ports of the Vertiente Atlántica, an adjacent zone shall be determined for the installation of industries or commercial services...".

Transitorio II.- JAPDEVA is authorized to expropriate the lands, in Cieneguita, necessary for the expansion of the current port..." The Comisión Nacional de Nomenclatura, created by Ley Nº 3535 of August 3, 1965, approved the name change of the village to Cristóbal Colón, by Acuerdo of September 1, 1967. However, in the División Territorial Administrativa, the two denominations are cited independently and not in a clarifying manner, as would be correct. The terminological impropriety is also observed in the latest División Territorial de la República, declared official for administrative purposes by Decreto Ejecutivo number 25677-G of November 26, 1996, where Cieneguita and/or Cristóbal Colón appears among the neighborhoods of the city of Limón.

According to the coordinates defined for the city of Limón, the Instituto Geográfico Nacional informed us -in Oficio 98-104- that the Cieneguita area starts from the Estero Cieneguita, with coordinates 2193N-642600 E and 217400 N-642800 E and, therefore, "is located within the perimeter of the City of Limón" (25).

(25) The coordinates provided for the city of Limón start at 222000 N - 639000 E in Portete, following an east and south direction to coordinates 217400 N - 642850 E in Cieneguita. Regarding the powers of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional, IGN), the following rules are of interest here: Pursuant to its constituent law, No. 59 of 1936, the IGN is the official authority responsible for executing the Geographic Chart and Cadastral Map of the Republic, and for carrying out technical work of a geographic, geodetic, geophysical, or similar nature related to said work (Articles 1 and 2). Among its main tasks, it is entrusted with: "the preparation of plans of cities," towns, and their surroundings (Article 3, subsection b), as well as "the astronomical determination at the fundamental points that define the layout of the Republic's borders and that of cities or important points within the territory" (Art. 3, subsection g). Due to its age, the Law alludes to astronomical observation to indicate the positioning of points or boundaries of cities, their location on the national map. Today, for the location of these, a more modern method is the use of satellites.

In development of that Law, the Regulation for the Organization and Functioning of the National Geographic Institute (Reglamento para la Organización y Funcionamiento del Instituto Geográfico Nacional), No. 1 of January 30, 1954, assigns its Director the function of "technically advising the Supreme Government on all matters related to Cartography, boundaries, and the political and administrative division of the country" (Article 7, subsection c).

Finally, the Law on Territorial Division (Ley sobre División Territorial), No. 4366 of August 19, 1969 (Gaceta No. 190 of August 23, 1969), creates the National Commission for Administrative Territorial Division (Comisión Nacional de División Territorial Administrativa) based at the IGN, whose function is to advise public authorities on matters of administrative territorial division; even though it is composed of the Minister of Government, the Director of the IGN, and the Director of the General Directorate of Statistics and Censuses, it recognizes that Institute's preeminent and specific technical function of demarcating or locating on the ground the legally defined boundaries of the cantons that are created, when there are no non-natural geodetic straight lines (Article 10 ibid).

Likewise, this Office, when pronouncing on the possibility of registering the plan of a property located in that place, in opinion 1-46-78, of October 3, 1978, stated that "Cieneguita is a neighborhood of the single district of Canton I of Limón," according to the Executive Decree then in force that approved the Administrative Territorial Division of the Republic, and that it is outside the application of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre). Having established that the Maritime-Terrestrial Zone Law does not apply in Cieneguita, as it is part of the City of Limón, certain additional comments must be made regarding the repression of the invasions that are alleged to have been committed.

II.1) Public domain status (demanialidad), common use, and protection of beaches Despite the fact that the areas of cities are excluded from the Maritime-Terrestrial Zone Law and the regulatory norms issued for its application, the public domain character of beaches must be respected.

Although the shore of the continent can be constituted by abrupt or rocky banks or some other unconsolidated material (small stones, shells, pebbles, etc.), transported to the coasts and shaped by the movement of waves, beaches usually consist of a sandy strip, uncovered during low tide or the retreat of the sea. Therefore, in the most common notion, a beach is the extensive space of the seashore, with an almost flat surface, formed of sand, with a slight decline or slope towards the marine water (26).

(26) A similar notion is supplied by the DICCIONARIO GEOGRAFICO, Edit. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Guatemala, 1965, pgs. 100 and 154.

The Spanish Coasts Law (Ley de Costas española) No. 28/1969, of April 26, Article 1, defined them as "the shores of the sea or of the rías formed by sandbanks or stony grounds on a nearly flat surface, with null or scarce and characteristic vegetation." The Coasts Law of 1988 (Art. 3, subsection b) introduces a notable conceptual opening, characterizing beaches as zones of deposits of loose materials, such as sand, gravel, or pebbles—a list that admits expansion—; it includes escarpments, berms, and dunes; they may or may not have vegetation; they are formed by the action of the sea, the marine wind, or other natural or artificial causes; and it makes a referential omission regarding surface topography, and allows inclined and irregular surfaces to be included in the notion of a beach, as is expressly permitted for escarpments (27).

(27): Article 3, subsection b) The diverse natural factors to which beaches are subject make them quite indeterminate inland or somewhat unstable in their dimensions, which—for the most part—have constant widenings or reductions. In general, beaches constitute a fragile resource of great value or utility and present variable types, forms, length, and distribution, with dynamic processes of natural erosion and deposition, among others (28).

(28) Cfr.: SNEADAKER, Samuel C. and GETTER, Charles D., Manejo de costas, Reserch Planinnig Institute Inc., National Park Service. U. S. D., 1985, pg. 54 et seq.

This is connected to the phenomenon of littoral mobility, of the sea advancing onto the land (transgression) and withdrawing (regression or recession), with the consequent invasions or accretions to the shore increasing the surface area of the public domain. An expansion of the beach area occurred on the Atlantic coast due to the earthquake of April 22, 1991, when the sea withdrew and previously submerged lands emerged onto the earth's crust, which are state public domain, whether considering their initial regime or as lands gained from the sea by natural causes, with the fate and destiny of the property to which they are incorporated (29). It is opportune to say here that in countries like Italy, when the sea recedes, the spiaggia (beach) lengthens, constituting the arenili, which retain their nature as inalienable and imprescriptible property until an act of "sclassificazione," or declassification, occurs (30). The same occurs in France with the relais, lands left exposed by the sea, in a stable manner, during its retrocession action (31).

(29) See Water Law (Ley de Aguas), articles 3, subsection IV, and 74, which regulate matters related to lands gained from the sea by natural causes.

(30) Art. 35 of the Navigation Code. LEFEBRE, A. and PESCATORE, G., Manuale di Diritto della Navegazione, Dott. A. Giuffré Editore, Milano, 1983, pg. 137.

(31) DUEZ, P. et. DEBEYRE, G., Traité de Droit Administratif, Librairie Dalloz, Paris, 1952, pgs. 770 - 783. AUBY, J. - BON, P., Droit administratif des biens, Dalloz, Paris, 1991, pgs. 28 - 30. ALLARD, R. et KINERT, G., Le droit administratif du domaine public et de la voire, Editions Eyrolles, Paris, 1975, pgs. 58 and 59.

Since ancient Roman law, beaches were considered property outside of commerce, not susceptible to private legal relationships, which are at the service of everyone, without any private individual being able to appropriate them (32). In Spain, the state public domain character of beaches even has constitutional grounding in Art. 132.2 (33), and is ratified by the Coasts Law 22/1988, Article 3, subsection b). The Italian Civil Code, Art. 822, and the Navigation Code, Art. 28, subs. a), assign the ownership of the spiaggia or beach to state maritime public domain. For France, a similar statute is provided for in Article 538 of the Civil Code, the Littoral Law of November 28, 1963, and the Maritime Ports Code. Les plages are areas of sand or gravel adjacent to the sea. The public domain character of natural plages depends on them forming part of the rivage or relais, and that of artificial ones, on them being lands gained from the sea (34).

(32) They were called res communes omnibus hominibus, things common to all men. Cfr.: ARIAS RAMOS, José, Derecho romano, Edit. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1972, Tomo I, pgs. 100-103, who cites BONFANTE, Corso di Diritto romano, Vol III. Diritti reali. Roma 1963, pgs. 42-43.

(33) Article 132. 2: "State public domain property shall be that determined by law and, in any case, the maritime-terrestrial zone, the beaches, the territorial sea...." These are public domain properties ex Constitutione.

(34) See authors cited in note 31.

In our system, the Water Law No. 276 of August 26, 1942, Articles 3, subsection I, 70, and the heading of Chapter III, generically enshrine this condition, according to which beaches are public property of the Nation, as are the waters of these that communicate permanently or intermittently with the sea (35).

(35) Article 1, subsection II. In a similar sense: opinions of the Attorney General's Office C- 105-96 and 214-98, among others.

Maritime beaches form part of the natural public domain and are intended for the free use of all inhabitants, without distinction, in such a way that the use by some does not impede the use by other interested parties (36).

(36) This corresponds to the concept of general common use provided by Art. 75. 1 of the Regulation of Property of Local Corporations of Spain.

The common use regime is established by Article 10 ibid: "The free use of the littoral sea, navigable rivers, coves, roadsteads, bays, and inlets is understood for navigating, fishing, embarking, disembarking, anchoring, and other similar acts, in accordance with the legal or regulatory prescriptions that regulate it... The use of beaches is in the same case, which authorizes everyone, with the same restrictions, to transit on them, bathe, spread out and dry clothes and nets, beach, careen, and build boats, bathe livestock, and collect shells, plants, and seafood." The origin of this provision dates back to the Ports Law of Spain of 1928 (37), repealed in relevant part by the Ports Law No. 27/1992, of November 24, 1992 (38): "Art. 12. The free use of the littoral sea, coves, roadsteads, bays, and inlets is understood for navigating, fishing, embarking and disembarking, anchoring, and other similar acts, albeit within the legal prescriptions and police rules that regulate it. The public use of beaches is in the same case, which authorizes everyone with the same restrictions to spread out and dry clothes and nets, beach, careen, and build boats, bathe livestock, and collect shells, plants, and seafood (39).

(37) Royal Decree-Law of January 19, 1928.

(38) Published in the BOE, Official State Gazette, on December 12, 1992. Repealing Provision I.

(39) This text was complemented by the Regulation for the Execution of the Ports Law, Decree-Law of January 19, 1928: "Art. 8.- It is incumbent upon the Maritime Authorities to issue and enforce the police prescriptions and rules for the free use of the sea and its beaches...".

Article 4.- 2 of the Coasts Regulation of 1969 established that "the public use of beaches shall be subject to the police rules contained in the approved general management plans or in the provisional norms issued by the competent authorities for those beaches not yet managed, as well as to the safety, morality, hygiene, ornament, and cleanliness rules dictated by them." This provision was reproduced in Article 3 of the former Spanish Coasts Law No. 28/1969, of April 26, with slight variations: it suppressed the phrase "spread out and dry clothes"; added "fish" and "repair boats," which has a similar meaning to careening, and added "any other similar use" (40). The current Coasts Law No. 22/1988 aims to improve technical precision and is more explicit: "The use of the maritime-terrestrial public domain and, in any case, of the sea and its shore shall be free, public, and gratuitous for common uses consistent with its nature, such as strolling, staying, bathing, navigating, embarking and disembarking, beaching, walking, collecting plants and seafood, and other similar acts that do not require works and installations of any kind..." (41).

(40) Article 3. 1.....

2. The free use of the territorial sea, coves, roadsteads, bays, and inlets is understood for bathing, navigating, fishing, embarking and disembarking, anchoring, and other similar acts, albeit within the legal prescriptions and police rules that regulate it.

3. The public use of beaches and the maritime-terrestrial zone is in the same case, which authorizes everyone to transit on them, bathe, spread out nets, fish, beach, careen, repair, and build boats, bathe livestock, and collect shells, plants, and seafood, and any other similar uses, within the legal prescriptions and police rules that regulate it..." This article was in accordance with provisions 4, 28, 29, 45, and 46 of the Regulation to that Law.

(41) Article 31.1.

The common use to be exercised must be normal and reasonable, without violating any possible territorial planning or declaration of tourist or non-tourist suitability that has been approved. Uses such as "bathe livestock" could be incompatible on certain beaches designated for tourism, or make restrictions advisable for reasons of health or safety, which the Water Law contemplates through subjection to police measures.

The fact that beaches are assets forming part of the public patrimony of the State, for common use, prevents the Administration from granting exclusive rights for permanent and exclusive enjoyment, with permanent works or buildings. Their purpose as a space for free pedestrian transit and common use for the practice of sports and healthy recreational activities is not compatible with the circulation of motor vehicles, which—as a rule—is prohibited (42). The tranquility and safety of bathers, visitors, or users of the beaches, the instability of the sandy soil, the preservation of the natural state of the resources and the landscape all advise this.

(42) Articles 20 of Law 6043 and 9 of its Regulation, and opinion of this Attorney General's Office C-228-98.

The protection of beaches, including those of coastal cities, was entrusted to the Municipality of the place by the Municipal Code of 1974, in Article 4, subsection 8, which disappeared in the new one (43). But the principle remains valid, as the Municipal Councils are entrusted with the government and administration of local interests, with the obligation to promote the integral (sustainable) development of the canton and adequate urban planning; functions that would include ensuring the correct use of public-use areas not entrusted to the defense of other institutions, to guarantee their purpose, the greatest collective well-being, and a better quality of life for the population (44).

(43) In accordance with that provision, municipalities, within their duties, were to: "promote internal and external tourism, protecting natural beauties, regulating the use and exploitation of lakes, islands, bays, and beaches suitable for recreation and sport, and giving the necessary stimulus to public and private tourism programs, also caring for marine fauna and flora." In Spain, subsection f) of Article 101 of the Local Regime Law of June 24, 1955 (Official State Gazette -BOE- no. 191, of July 10, 1955) assigned the protection and defense of beaches to municipal competence. Regarding the duties listed in the former Municipal Code, cfr.: SANCHO GONZLEZ, Eduardo, Las funciones municipales (artículo 4º del Código Municipal) y la realidad costarricense, Revista de Ciencias Jurídicas No. 20-21, Oct. 1972, pg. 63 et seq.

(44) Articles 169 of the Constitution, 3, paragraph 2, and 12, subsections i, k, o of the Municipal Code, and 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana).

As established by the judgment of the Spanish Supreme Court of September 27, 1988: "for the purposes of urban planning of the territory, what prevails is not the public domain nature of the land but its location or not within the territorial scope subject to planning," therefore including the maritime-terrestrial public domain that forms part of the municipal territory. "Pursuant to Article 169 of the Political Constitution, the administration of local interests in each canton shall be in charge of the Municipal Government, and therefore it is responsible for the administration of public domain assets within its jurisdiction." (SALA CONSTITUCIONAL, judgment 2306-91 and 4717-94, 6785-94, among others).

The local urban planning that corresponds to the Municipalities by constitutional mandate includes the use of land for public purposes. Decision of the SALA CONSTITUCIONAL No. 2153-93 of May 21, 1993.

However, as an environmental asset that it is (45), in its defense—and especially of the beaches of coastal cities—against the abusive extraction of aggregates, a scarce resource with a long and costly renewal process; against other harmful human acts or illicit detentions, contrary to common use, all citizens and public institutions must contribute, in accordance with their powers (46).

(45) Regarding the classification of the coastal public domain as an environmental asset, see: opinion 004 98. In foreign doctrine, among others: GIL ROBLES, A. and GIL DELGADO, La protección del medio ambiente marítimo, en Derecho y Medio Ambiente, CEOTMA, Madrid, 1981, pg. 419. This quality has also been recognized by the Spanish CONSTITUTIONAL COURT in judgments 148/91, 148/91, 36/94, and 102/95.

In our system, regarding the consideration of marine and coastal resources as goods that make up the environmental framework, cfr.: CALZADA MIRANDA, Ana Virginia: La jurisprudencia constitucional, en Biodiversidad, Edit. Fundación Ambio y Escuela de Relaciones Internacionales. Universidad Nacional. San José, 1994, pg. 140.

(46) On the exercise of the public domain police power (policía demanial), aimed at the guardianship or material or physical protection of public domain property, see from the SALA CONSTITUCIONAL judgment No. 2233-93 and 846-95, and the doctrine that informs them. Among all: KLEIN, Claude, La police du domaine public, Librarie Générale du Droit et Jurisprudence, Paris. 1966.

The Administration has the powers of self-protection (autotutela) to recover possession of public domain assets from anyone who has unduly seized them. Decisions of the SALA CONSTITUCIONAL numbers 449-91 and 770-91, among others.

Among the authors who can be cited on the subject, DROMI notes that in the face of an illicit detention of a public domain thing by third parties, for its total or partial recovery, "the owner of the public property (or the managing public entity, we add) has legal remedies concerning both the cessation of use and the collection of restitution and pecuniary compensation for improper use. The cessation of use can be achieved by self-protection or judicial means" (DROMI, José Roberto, Derecho Administrativo, Tomo II, Edit.. Astrea, Buenos Aires, 1992, pg. 39).

The final comment recalls what is provided by the Italian Civil Code, Art. 823. In another part of the work, pg. 37, the author makes the error of confusing public domain self-protection with the police power over public domain, and of grounding the latter in administrative police power. It is sufficient to note here, for now, that between public domain self-protection and the police power of the same name, there is a genus-species relationship. In doctrine, the former encompasses administrative demarcation and eviction, ex officio recovery or possessory reintegration (interdictum propium), administrative investigation of the situation of assets and rights presumed to be of public domain, inventory, cataloging or registration, and the public domain police power, reserved for the combination of preventive, sanctioning, and remedial measures that protect the material integrity of the public domain administratively. It is possible to add, within the power of public domain self-protection, administrative sanctions with their own characteristics, not includable in the latter; that is, they protect it from illicit acts that do not attack its physical integrity. On the other hand, while the public domain police power and the administrative police power, as DE LAUBADERE once pointed out, are similar in the means employed, they differ in their ends, since the latter protects public order: safety, tranquility, health, etc.

In the event of invasion or illicit seizure of beaches, the proper course is for the Municipality, as soon as possible, to request the administrative eviction from the Ministry of Public Security and file the corresponding complaint against the alleged offenders before the officials of the Public Prosecutor's Office of the place, for the crime of usurpation of public domain, supplying all data and evidentiary elements of which it has knowledge, and sending us a copy of the proceedings to assist in the instruction and follow-up of the procedures (47).

(47) Regarding administrative eviction, as a means of asserting the inalienable character of public things against private individuals who have occupied them by de facto means, among the resolutions of the SALA CONSTITUCIONAL, cfr.: decisions numbers 2306 and 2704 of 1991; 1207, 4199, and 4272, all three of 1993; 221, 2767, 6611, 6785, and 7049, all of 1994, 3067-95, and 3145-96. On the de facto occupation of beaches, their classification as public domain assets, and administrative removal of installations or works, see SALA CONSTITUCIONAL, decisions 2306-91 and 1055-92.

III.- CONCLUSIONS:

From the foregoing, it is concluded that:

III.1) Cieneguita is part of the city of Limón. Therefore, it is excluded from the application of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 2, 1977, and from the regulatory norms issued for its execution.

III.2) The Cieneguita beach is public domain. Should an invasion of it by private individuals occur, with settlements, works, installations, or fixed constructions, the Municipality of Limón must request from the Ministry of Security the administrative eviction of those carrying out such de facto occupation, and file a criminal complaint against them, for the crime of usurpation of public domain, before the Public Prosecutor's Office of the place, with the evidentiary elements supporting it, sending us a copy in order to assist in the defense of that state public domain asset.

Yours respectfully, Dr. José J. Barahona Vargas Environmental Attorney General (Procurador Ambiental) cc: Mr. Víctor Mayorga Mayorga Head of Cadastre and Maritime-Terrestrial Zone Municipality of Limón Mr. Gilbert Alvarado Ramírez Deputy Prosecutor of Limón

Dictamen : 002 del 05/01/1999 C-002-1999 San José, 5 de enero de 1999 Señorita Xinia Castro Salas Secretaria Municipal Municipalidad de Limón Estimada señorita:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al Oficio de esa Municipalidad que transcribe el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en la Sesión Ordinaria Nº 49 del 26 de noviembre último, artículo III, inciso g), donde se nos consulta si la Ley 6043, sobre Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento se aplican al sector de Cieneguita, en la franja paralela a la playa. Lo anterior, con motivo de la invasión de algunos vecinos de la comunidad.

Para responder la consulta, es preciso comentar de previo los siguientes aspectos.

I.- INAPLICABILIDAD DE LA LEY 6043 A LAS CIUDADES El razonamiento debe partir del artículo 6º de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, a tenor del cual sus disposiciones "no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes." Para las propiedades privadas, el Transitorio V margina de la aplicación las titulaciones en trámite al entrar en vigencia, siempre que se ajustaren a la normativa que las autorizó. Un texto complementario es el Transitorio VI, que exceptúa los inmuebles de la zona marítimo terrestre ubicados en el área urbana de Jacó en posesión de personas que los hubiesen adquirido legítimamente, previo pago de una suma alícuota de cinco mil colones por hectárea a favor del Concejo Municipal del cantón, cuando lo ordenare la ley. Con todo, no deben confundirse los términos área urbana y ciudad ( 1 ).

(1) En el dictamen C-105-96, del 1º de julio de 1996, la Procuraduría llamó la atención sobre este aspecto expresando que "la zona urbana del distrito de Jacó debe mantenerse circunscrita a los límites geográficos del poblado de Jacó, y no extensiva a toda la circunscripción territorial del distrito". Un ejemplo de este trastrueque de los conceptos "núcleo urbano" y "ciudad" en MORALES EHRLICH, José Antonio, El municipio en el proceso de desarrollo, Instituto de Estudios Políticos, San José, C. R., 1979, pg. 98.

I.1) ANTECEDENTES NORMATIVOS. RELACIÓN CIUDAD Y ZONA URBANA La formación de importantes núcleos poblacionales en las zonas costeras, antaño consideradas sitios inhóspitos y peligrosos, ha sido objeto de regulación especial por el Estado, unas veces favoreciendo el aprovechamiento en manos de particulares y otras impidiendo el dominio privado.

En este siglo hay varias normas alusivas a dicho fenómeno de creación de poblaciones en el litoral. Para citar sólo algunos ejemplos, la Ley Nº 29 de 3 de diciembre de 1934, otorgó a los costarricenses de veinte años o emancipados el derecho a que se les adjudicara, por una sola vez, un lote de veinte hectáreas en los baldíos nacionales, salvo "las costas marítimas que pudieran utilizarse en la construcción de ciudades y puertos", los que declaró "inadjudicables" (artículo 15). La Ley Nº 133 de 23 de julio de 1938, aprobó el contrato entre el Estado y la Compañía Bananera, reservando en la milla marítima la franja de cincuenta metros en el cantón de Quepos y de cien metros en Golfito para ubicar sus futuras poblaciones (artículo 5º). La Ley General de Terrenos Baldíos de 1939, artículo 6º, fijó la franja de la "milla marítima" en una extensión de mil seiscientos setenta y dos metros (artículo 6º), disponiendo que "salvo los terrenos en que se encuentran poblaciones establecidas" y "los derechos adquiridos en virtud de leyes anteriores"(artículo 61), "no podrán enajenarse las porciones comprendidas dentro de las zonas marítimo-terrestre y fluvial en la extensión indicada por el artículo 6º de esta ley".

Paralelo al auge que el urbanismo tuvo en el país durante la década de los años sesenta y comienzos de los setenta, la legislación de la época empleó el concepto de "zona urbana" al propiciar y normar ciertos desarrollos costeros especiales. En esta línea, la Ley Nº 2906 de 24 de noviembre de 1961 destinó a zona de recreo y turismo la faja de doscientos metros de ancho entre el límite norte de la zona urbana de la ciudad de Limón o Portete y el sitio conocido como "12 Millas" o "Swamp Moth", al norte de la ciudad, traspasando el resto al I.C. T. Lugar donde permitió la venta de terrenos para la construcción de centros de esparcimiento. Las construcciones quedaron sujetas a la previa planificación aprobada por el Instituto.

Por Ley Nº 3549 de 20 de noviembre de 1965 se crearon los distritos octavo y noveno del cantón central de la provincia de Puntarenas, con los nombres de Barranca y Jacó, declarándose zona urbana el Barrio Jacó, cabecera del nuevo distrito noveno (arts. 1º y 5º). La Ley 4071 de 22 de enero de 1968, art. 2º, hizo la declaratoria de zona urbana del área entre Chacarita y Boca de Barranca. Se anotó al inicio que el Transitorio VI de la Ley 6043 utiliza de nuevo el término de "zona urbana" de Jacó, otrora distrito, para exceptuarla de su aplicación. Por último, la Ley 4558 de 1970, de efímera vigencia, que -con excepción de la franja de cincuenta metros de zona pública- autorizó la privatización de los ciento cincuenta metros restantes, utilizó el concepto de zona urbana al poner bajo el dominio de las respectivas Municipalidades los sectores del litoral declarados urbanizables o aprovechables turísticamente.

La Ley de Planificación Urbana (art. 1º) y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I. 9) definen el área urbana como el "ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población". De donde se deduce que toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.

Con la errónea equiparación de los vocablos de "ciudad" y "áreas urbanas" bastaría la creación o desarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar los espacios en cuestión, lo que no es el espíritu que anima la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al contrario, por el régimen publicista. Además sería ilegal, pues su desafectación sólo puede hacerse por ley, en sintonía con el principio del paralelismo de las competencias. A esto se añade la dificultad a menudo existente para precisar los límites de lo urbano, dado el dinámico proceso de crecimiento o expansión que lo afecta, invadiendo lo rural y haciendo movediza o sutil la frontera entre ambos ( 2 ).

(2) Para Cassagne el acelerado cambio en la forma de una ciudad, su tamaño o extensión, se acompaña de una modificación interna del organismo social, que es su médula viva. De ahí que propugne por comprender en el planeamiento urbanístico toda la problemática inserta en la vida humana sobre el territorio, abarcando los suelos urbanos y rurales, por "la interconexión de relaciones y según las posibilidades que tienen las urbes para desarrollarse a expensas del campo". (CASSAGNE, José Carlos, Cuestiones de Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1987, pgs. 210, 223 y 224). Cfr. también: "Las ciudades en transformación, trad. del francés, Vol. II: El papel de los poderes públicos, OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico). Ed. Dirección General de Acción Territorial y Urbanismo del Ministerio de Obras y Urbanismo, Madrid, 1984.

En lo concerniente a la relación de los términos "urbano" y "rural" y su inadecuación como parámetros para deslindar la materia que conoce la jurisdicción agraria, se ha pronunciado la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA en distintas resoluciones. Son ejemplos la número 34, 44 y 101; las tres de 1990 y 7 de 1997.

Lo rural se contrapone a lo urbano y se vincula al sentido estático de ubicación geográfica; lo agrario destaca el aspecto dinámico de producción agrícola, pecuaria o silvicultural y sus actividades conexas que realice la misma empresa. Cfr. SALAS MARRERO, Oscar y BARAHONA ISRAEL, Rodrigo, Derecho Agrario. Publicaciones Universidad de Costa Rica, 1973, pg. 9 ss.

La consolidación de este proceso de formación de ciudades en los litorales del país, con altos porcentajes de espacios reducidos a patrimonio privado y su consiguiente onerosidad para restituirlos al demanio costero, llevó al legislador de 1977 a excluirlas de la afectación que hace en la Ley 6043.

La parquedad de la Ley plantea interrogantes sobre la especificación de las ciudades exceptuadas y la competencia que para la tutela puedan tener las Municipalidades en las áreas del demanio marítimo excluidas, entre otros. Concreciones a través de las que han de resolverse casos prácticos; por ejemplo, si cabe incluir dentro de la nomenclatura de ciudad poblaciones tales como Cahuita o Puerto Viejo en el Atlántico, o Jiménez de Golfito en el Pacífico.

I.2.) CONCEPTO DE CIUDAD El primer punto a decidir es determinar el concepto de ciudad. Conforme se expresó en los dictámenes C-062-89 y C-003-98 (pgs.6-7), esa noción presenta una natural complejidad por la serie de factores variables que lo componen: densidad demográfica, existencia de funciones relevantes y centrales de administración e intercambio social, comercial y cultural, vida urbana, equipamiento de servicios públicos, etc., para satisfacer las necesidades humanas. Dificultades adicionales derivan de la multiplicidad de criterios definitorios que pueden adoptarse, las categorizaciones posibles del elemento poblacional, cantidad e importancia de actividades y servicios que concentre, áreas de influencia, etc.

I.2.1) DISTINGO ENTRE CIUDAD Y CANTON En primero término, no deben confundirse los términos de "ciudad" y "cantón". Inexactitud en que incurre ZUCCHERINO, para quien "la base territorial del municipio es la ciudad" (3), sea, "el asiento geográfico de actuación del municipio, sus órganos y organismos" (4).

Evidentemente no es éste el concepto seguido por nuestro ordenamiento, que considera "ciudad" al principal centro de población de cada cantón.

(3)ZUCCHERINO, Ricardo, Teoría y Práctica del Derecho Municipal, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1986, Ob. cit., pg. 102.

(4)Idem, pgs. 270 y 271.

Por razones administrativas y políticas, la Constitución divide el territorio nacional en sectores o demarcaciones territoriales: provincias, cantones y distritos. Luego, además de la ciudad, la actuación de los municipios se extiende a otros pequeños centros de población, como distritos o caseríos situados en su jurisdicción (5).

(5) "Todos los municipios de las distintas categorías, por regla general, contienen además del núcleo urbano o "pueblo", otros núcleos de población, pequeñas aldeas y caseríos como adición al pueblo o ciudad". MORALES EHRLICH, J. A., Ob. cit., pg. 98.

Sobre el equívoco de equiparar "núcleo urbano" y "ciudad", ver punto I. 2.

I.2.2) RELACIÓN CIUDAD Y VILLA En nuestro país, según consta en las disposiciones que se mencionan en este aparte, incluidos los Decretos que han confirmado las distintas Divisiones Territoriales Administrativas, se instituye una ciudad por cantón, que es la cabecera, y villa la cabecera de distrito, compuesto éste de caseríos o poblados. Es el criterio que plasmó con claridad, en lo pertinente, el Código Municipal anterior (art. 3º), sin que puedan ignorarse las proyecciones actuales de sus efectos, y el que recoge desde principios de siglo la definición de la editorial oficial del Estado:

"Ciudad: población comúnmente grande, que goza de mayores franquicias que una villa en cuanto al régimen administrativo y político de una nación" (6). "Villa: demarcación política que tiene mejor representación que los pueblos y aldeas" (7).

(6) ACOSTA, José María: Vocabulario del Derecho Patrio. Editorial Tipografía Nacional. San José. 1902, pg. 49.

(7) Idem, pg. 183. El concepto está implícito en el párrafo final del articulo 14 de la Ley sobre División Territorial Administrativa, Nº 4366 de 19 de agosto de 1969: "El Poder Ejecutivo declarará, por acuerdo, la creación de los distritos, indicando su cabecera..." Tomando en cuenta la variable poblacional, para Argentina se distinguen las villas, que tienen una población inferior a los cinco mil habitantes, en las que se prestan servicios públicos elementales; de las ciudades, con poblaciones humanas superiores a cinco mil habitantes, hasta diez mil. ZUCCHERINO., Ob. cit., pg. 221.

Para precisar conceptos, a través de una serie de leyes se sustituyó el término "villa" por el de "ciudad" al conferirse ese título a diversas cabeceras de cantones: Colón (Mora, Ley 4574 de 4 de mayo de 1970, art. 3º: Código Municipal anterior), Quesada (San Carlos; Ley 1601 de 8 de julio de 1953), Neilly (Corredores; Ley 5373 de 19 de octubre de 1973, art. 2º), Cortés (Osa, Ley 2155 de 13 de setiembre de 1957), etc. ( 8 ).

(8)A la lista pueden agregarse otros ejemplos: Golfito (Ley 3201 de 21 setiembre de 1963), Montes de Oro (Ley 3615 de 10 de diciembre de 1965), Tejar (Ley 4379 de 16 de agosto de 1969), Juan Viñas (Jiménez de Cartago ; Ley 4312 de 15 de enero de 1969), Turrialba (Ley 96 de 1º de agosto de 1925), San Rafael (Oreamuno; Ley 3248 de 6 de diciembre d 1963), Barva (Ley 18 de 24 de julio de 1918), etc.

En el presente, el calificativo de ciudad, aunque designa un título honorífico, por regla, no otorga prerrogativas especiales.

I.2.3) TRILOGÍA CIUDAD, CANTÓN Y MUNICIPIO Si bien la base territorial o el asiento geográfico del Municipio es el cantón, su gobierno se instala en el centro de población de mayor importancia real y desarrollo: la ciudad. De modo que en nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio. La ciudad constituye fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio (9). Se observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos.

(9) Se remite aquí al comentario del vocablo que hace CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Tomo II, 16ª. Edic. Heliasta S. A., Buenos Aires, 1983, pg. 149.

Esta idea prevaleciente de Municipio-ciudad y recíproco condicionamiento explica la necesidad de declaratoria legislativa, toda vez que, por regla, involucra la creación de una nueva Municipalidad. ORTIZ ORTIZ, al ligar el cantón, en tanto sede de la Municipalidad, ha escrito que se halla en un nexo de "necesaria implicación jurídica e institucional con ésta, pues la creación de un cantón equivale a la de una nueva municipalidad, como si fuese acto condición que impusiera simultáneamente la aplicación del régimen municipal sobre el territorio afectado, incluyendo la creación de una nueva Municipalidad". (10) (10) ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Las Municipalidades en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, pg. 37.

Otra razón que explica la declaratoria legislativa es que la ciudad forma parte esencial del territorio del país. No existen ciudades fuera de la división político administrativa de la Nación. En consecuencia, el título de ciudad ha de conferirlo el propio Estado, lo que hace por me dio del Congreso, en atención a sus repercusiones jurídicas, políticas, sociales y económicas.

Es más, por mandato constitucional la creación de nuevos cantones, que, se reitera, envuelve la de nuevas municipalidades, requiere ley reforzada, con aprobación de dos tercios de la totalidad de los votos de la Asamblea Legislativa (11 ). Los nuevos cantones y el resto del cantón madre afectado con la segregación territorial deberán reunir, al menos, un uno por ciento de la población total del país. Por excepción, pueden crearse nuevos cantones que no alcancen ese porcentaje poblacional en zonas apartadas, de difícil comunicación con sus centros administrativos, previa recomendación de la Comisión Nacional de División Territorial (12).

(11) Artículo 168, in fine, de la Constitución.

(12) Artículo 9 de la Ley 4366 de 19 de agosto de 1969. ORTIZ ORTIZ, Ob. cit., pg. 36.

La SALA CONSTITUCIONAL ha declinado la función resolutoria en discusiones sobre la mejor división territorial administrativa, estimándola propia de la Asamblea Legislativa. (Voto 4091-94 de las 15:12 hrs. del 9 de agosto de 1994).

I.2.4) CIUDAD Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS MUNICIPALES Un mecanismo, no exento de críticas, que se emplea con frecuencia para delimitar el radio de las ciudades es la prestación de los servicios básicos o indispensables. El lugar hasta donde llega el conjunto de servicios que presta un municipio limita la ciudad en que actúa (13). Principio que de receptarse en nuestro caso, habría que entenderlo restringido a la extensión que presentaban las ciudades litorales a la fecha en que entró a regir la Ley 6043, sin posibilidad de ampliación, puesto que las áreas no abarcadas por ese perímetro quedaron afectas al dominio público.

(13) La idea de municipio-ciudad propone limitar la base territorial municipal fijando como mayor concesión "hasta el lugar adonde lleguen los servicios púbicos prestados por el municipio". ZUCCHERINO, ob. cit., pg.15.

En lo relativo al tema de los servicios municipales, cfr.: MORALES EHRLICH, ob. cit., p. 185 ss. VEGA CALVO, Johnny, Régimen jurídico de la prestación de servicios públicos locales, en Revista de la Contraloría General de la República Nº 2, 1967. MURILLO, Mauro, Principios generales de la competencia municipal, misma Revista, Nº 14, 1972, pg. 59 ss.

En esta forma debe interpretarse el dictamen 2-46-78, de 3 de octubre de 1978, cuando alude al límite a que se extienden los servicios municipales como posible criterio a incorporar en el concepto de ciudad a los fines del artículo 6º de la Ley 6043.

I.2.5) INSUFICIENCIA DEL ELEMENTO POBLACIONAL Y NECESIDAD DE INTEGRACIÓN DE CRITERIOS El recurso más usado para definir la ciudad y clasificar los municipios en categorías es el de la densidad poblacional (criterio cuantitativo). Sin embargo, resulta insatisfactorio porque no hay consenso en punto a los índices que deben aplicarse para catalogar un conglomerado urbano como ciudad, variando el número entre los países (14).

(14) Sobre la clasificación de municipios y ciudades en categorías (primera, segunda y tercera), cfr: ZUCCHERINO, Ob. cit., pg. 20 sigts. GLOSARIO DE TERMINOS DE URBANISMO Y CONSTRUCCIÓN, Dirección de Urbanismo; INVU, 1984, pgs. 24 -25.

El enfoque fragmentario e incompleto que emerge del dato aislado de población, conduce a la necesidad de integrar los diversos criterios definitorios de ciudad, englobando los aspectos políticos, concéntricos (de poder, servicios públicos, oficinas, etc.), sociales (tipo e intensidad de relaciones), urbanos, procesos de producción, intercambio y consumo, incluidos los lugares de gestión y organización de mercados, industrias, transportes, zonas de desarrollo, etc.

La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa, central, que agrupa un número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema de vida urbano, bajo un gobierno local (15).

(15) Por una definición integral se pronuncia ZUCCHERINO: Las ciudades o "agrupamientos humanos con signos característicos de densidad, integración y complejidad, que los colocan en posición de ser centros administrativos, comerciales, educativo-culturales y sociales. Su densidad poblacional supera los cinco mil habitantes y se extiende hasta los diez mil " Ob. cit., pg. 221.

La idea de ciudad va ligada a: cierto nivel de infraestructura, equipamiento básico, centros de reunión (plazas, centros de enseñanza, iglesias, etc.), servicios de apoyo o comunicaciones, control de desechos, un centro de gobierno local, etc.

La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del Gobierno local, los más destacados servicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc. Un mínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo reconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, Nº4366 de 19 de agosto de 1969, que aunque asume como básico el factor poblacional para la creación de provincias, cantones y distritos, autoriza a la Comisión de División Territorial Administrativa a "considerar otros factores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la División Territorial" (16).

(16) Artículo 15, en conexión con el 9º, que exige un mínimo de uno por ciento de la población total del país para la creación de nuevos cantones. Aun cuando ambas normas no hacen mención expresa a las ciudades, sirven de pautas interpretativas.

En suma, la ciudad configura "el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la realización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüidad; ocupado por una población relativamente grande, permanente y socialmente heterógenea, en el que se dan funciones de residencia, gobierno, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura las condiciones de vida humana" ( 17 ).

(17): Glosario de términos de Urbanismo Construcción citado, pg. 29.

I.2.6) ATRIBUCIÓN DEL CARACTER DE CIUDAD A LOS FINES DE LA LEY 6043 La correcta determinación de las ciudades costeras es primordial por los efectos que conlleva en torno a la exclusión de las áreas de la zona marítimo terrestre del patrimonio público de la Nación y, por consiguiente, de la administración municipal, con ajuste a la Ley 6043 (art. 6). Como señalamos en el dictamen C-062-89, para atribuir la condición de ciudad a ciertos conglomerados, a los fines de exceptuarlos de la vigencia de dicha Ley, el criterio genérico a que se acudía de ordinario era el artículo tercero del Código Municipal precedente, que otorgaba ese título a la cabecera del cantón.

Desde este punto de vista, dijimos en esa ocasión, "no lo serían Cahuita y Puerto Viejo, pertenecientes a Talamanca, en calidad de "villa" y "poblado" respectivamente, según el Decreto Ejecutivo Nº 18673-G de 14 de noviembre de 1988, que oficializa la división Territorial Administrativa de la República. El título de ciudad, lo ostenta Bratsí, Bribí". Tampoco tendrían la calidad de ciudad el poblado de Jiménez de Golfito, en los ejemplos que planteáramos líneas atrás, ni los que estén en circunstancias parecidas.

El problema surge ahora con el nuevo Código Municipal, Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998, que entró en vigencia dos meses después, por cuanto si bien mantiene el texto de que el cantón "es la sede del gobierno municipal", suprimió la frase que otorgaba a las cabeceras el título de ciudad ( 18 ).

(18): Artículo 3º.

Ante ello, cabe preguntarse si en la actualidad las cabeceras de los cantones costeros constituyen verdaderas ciudades, o si por el contrario, fueron despojadas de ese rango, lo cual llevaría a la inmediata aplicación dentro de su ámbito de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, con todas las consecuencias que se seguirían.

La respuesta es afirmativa, tanto por estarse ante situaciones jurídicas consolidadas al amparo del Código Municipal anterior (19), como porque es el criterio válido que ha de estimarse tomó en cuenta el legislador de 1977 al utilizar el término en la Ley 6043, sea, el que responde a la voluntad legislativa (20), y ser evidente, a la luz de las consideraciones hechas, que en nuestro ordenamiento son ciudades las cabeceras de los cantones (21). Para una interpretación diversa se requeriría ley expresa disponiendo en contrario y previendo lo relativo a las expropiaciones de propiedades que ingresaron a patrimonio de los particulares.

(19) Idem. La tesis opuesta equivaldría a suprimir los efectos producidos durante el antiguo Código Municipal. La situación jurídica consolidada, como ha dicho la SALA CONSTITUCIONAL en la resolución Nº 2765-97, de 15:03 de 20 de mayo de 1997, implica el respeto a un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, por mandato legal o sentencia que así lo haya declarado, y está protegido con la garantía constitucional de irretroactividad de la ley, que se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de provocar que "si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación consolidada".

(20) "Los antecedentes de una ley, son fuente para fijar sus alcances" (SALA DE CASACIÓN, Nº 11 de 15: 35 hrs. del 20 de enero de 1953. T. I del I Sem. Colección de Sentencias). Una nueva ley, con su aplicación se lesionan situaciones jurídicas consolidadas. Continúa rigiendo la ley que se encontraba en vigor cuando se consolidaron esas situaciones. "La Ley abolida puede mantener sus efectos mientras existan relaciones o situaciones que deban resolverse con arreglo a sus normas o principios" (CORTE PLENA, Sesión Extraordinaria del 27 de junio de 1973).

(21) Lo confirman los Decretos que han oficializado las Divisiones Territoriales Administrativas de la República.

En el dictamen C-038-97, de 12 de marzo de 1997, pgs. 17 y 18, la Procuraduría recurrió al espíritu legislativo y a los principios de interpretación que fija el Código Civil, artículo 10, para desentrañar el concepto de islas marítimas a que se refiere el artículo 9, pfo. 2º, de la Ley 6043.

Por lo demás, el artículo 15, párrafo final, de la Ley sobre División Territorial Administrativa, Nº 4366 de 5 de agosto de 1969 (22), dispone que "el título de Ciudad lo concederá la Asamblea Legislativa a los poblados, oyendo previamente el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial". Norma aplicable a la creación de nuevos cantones; no a las declaratorias legislativas de ciudades pretéritas, que omitieron el trámite ahí previsto. Y, en lo concerniente a las costas, con declaración legal expresa de ciudad se hallarían: Puntarenas (Decreto Legislativo 10 de 17 de setiembre de 1858), Limón (Decreto Legislativo 59 de 1º de agosto de 1902), Puerto Cortés de Osa (Ley 2155 de 13 de setiembre de 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980, art. 3), Golfito y Quepos (Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963 ( 23) (22) Gaceta Nº 190 del 23 de agosto de 1969 (23)CHAVERRI PATTISON, Robert, Iniciativas de manejo costero en Costa Rica, en la obra colectiva "El manejo de ambientes y recursos costeros en América Latina y el Caribe", Vol. I (Edit. O. E. A. y la Comisión de Recursos Naturales y Ambiente Humano del Senado de Argentina, Buenos Aires, 1990), pg. 112, indica que el expresado artículo 6º, al excepcionar las ciudades litorales "se refiere específicamente a todas aquellas áreas que estaban bajo esas condiciones antes de promulgarse la Ley 6043 y su reglamento". Criterio que no se comparte en su totalidad, pues daría como resultado afirmar la aplicación de esa Ley a la Ciudad de Jacó, habida cuenta de que Garabito se creó cantón dos años después, por Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980. Y en la propia Ley 6043, Transitorio VI, el legislador dejó claramente consignada su voluntad de exceptuar ya la "zona urbana" de Jacó, entonces "distrito" de Puntarenas. Además, sería desconocer, sin texto legal explícito en contra, una consecuencia que surge nítida del artículo 6º de mérito.

II.- EL CASO DE CIENEGUITA A Cieneguita se le menciona en varios artículos de la Ley de JAPDEVA, como sitio hasta donde se extiende la zona portuaria que administra ese ente, con sede originaria en la ciudad de Limón (24).

(24) Así: la Ley Nº 5337: Art. 1º : "... La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada JAPDEVA... se encargará de construir, administrar, conservar y operar el puerto actual de Limón y su extensión a Cieneguita...".

Artículo 2º: "...Dentro del área portuaria actual y su extensión a Cieneguita y en la de nuevos puertos de la Vertiente Atlántica, se determinará una zona adyacente para la instalación de industrias o servicios comerciales...".

Transitorio II.- Se autoriza a JAPDEVA para que expropie los terrenos, en Cieneguita, necesarios para la expansión del puerto actual..." La Comisión Nacional de Nomenclatura, creada por Ley Nº 3535 de 3 de agosto de 1965, aprobó el cambio de nombre al poblado por el de Cristóbal Colón, mediante Acuerdo del 1º de setiembre de 1967. Sin embargo, en la División Territorial Administrativa se citan las dos denominaciones en forma independiente y no de manera aclaratoria, como sería lo correcto. La impropiedad terminológica se observa también en la última División Territorial de la República, declarada oficial para efectos administrativos por el Decreto Ejecutivo número 25677-G del 26 de noviembre de 1996, donde figura Cieneguita y/o Cristóbal Colón entre los barrios de la ciudad de Limón.

Con arreglo a las coordenadas definidas para la ciudad de Limón, el Instituto Geográfico Nacional nos informó -en Oficio 98-104- que el área de Cieneguita parte del Estero Cieneguita, con coordenadas 2193N-642600 E y 217400 N- 642800 E y, por tanto, "se encuentra dentro del perímetro de la Ciudad de Limón" (25 ).

(25) Las coordenadas suministradas para la ciudad de Limón parten 222000 N - 639000 E en Portete, siguiendo rumbo este y sur hasta las coordenadas 217400 N - 642850 E en Cieneguita. Sobre las competencias del Instituto Geográfico Nacional (I. G. N.), en lo que ahora interesa, cabe citar las siguientes normas: A tenor de su Ley constitutiva, Nº 59 de 1936, el I. G. N. es la autoridad oficial encargada de ejecutar la Carta Geográfica y Mapa Catastral de la República, y de llevar a cabo las labores técnicas de índole geográfica, geodésica, geofísica o similares que se relacionen con dicha obra (art. 1º y 2º). Entre las tareas principales le encomienda: "la confección de los planos de las ciudades", pueblos y alrededores (artículo 3º, inciso b), así como "la determinación astronómica en los puntos fundamentales que definen el trazo de las fronteras de la República y la de ciudades o puntos importantes en el interior del territorio" (art. 3º, inciso g). Por su antigüedad, la Ley alude a la observación astronómica para indicar el posicionamiento de puntos o límites de las ciudades, su localización en el mapa nacional. Hoy, para la ubicación de los mismos un medio de más moderno empleo son los satélites.

En desarrollo de esa Ley, el Reglamento para la Organización y Funcionamiento del Instituto Geográfico Nacional, Nº 1 del 30 de enero de 1954, atribuye a su Director la función de "asesorar técnicamente al Supremo Gobierno en todo lo relacionado con la Cartografía, límites, división política y administrativa del país" (artículo 7, inciso c).

Finalmente, la Ley sobre División Territorial, Nº 4366 de 19 de agosto de 1969 (Gaceta Nº 190 de 23 de agosto de 1969), crea la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa con sede en el Instituto Geográfico Nacional, cuya función es la de asesorar a los poderes públicos en asuntos de división territorial administrativa, aun cuando está integrada por el Ministro de Gobierno, el Director del Instituto Geográfico Nacional y el de la Dirección General de Estadística y Censos, reconoce a ese Instituto la función técnica preeminente y específica de amojonar o localizar en el terreno los límites, definidos por ley, de los cantones que se creen, cuando no hubieren líneas rectas geodésicas no naturales (artículo 10 ibíd).

Asimismo, esta Dependencia, al pronunciarse sobre la posibilidad de catastrar el plano de un inmueble localizado en ese lugar, en el dictamen 1-46-78, de 3 de octubre de 1978, manifestó que "Cieneguita es un Barrio del distrito Único del Cantón I de Limón", conforme al Decreto Ejecutivo entonces vigente- que aprobó la División Territorial Administrativa de la República y, está fuera de la aplicación de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. Establecido que en Cieneguita no rige la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, por ser parte de la Ciudad de Limón, deben hacerse ciertos comentarios adicionales en punto a la represión de las invasiones que se afirman cometidas.

II.1) Demanialidad, uso común y protección de las playas A pesar de que las áreas de las ciudades están excluidas de la Ley sobre la zona marítimo terrestre y de las normas reglamentarias dictadas para darle aplicación, ha de respetarse el carácter de dominio público de las playas.

Aunque la orilla del continente puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una faja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar. Por ello, en la noción más frecuente playa es el espacio dilatado de la ribera de mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina (26).

(26) Una noción aproximada suministra el DICCIONARIO GEOGRAFICO, Edit. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Guatemala, 1965, pgs. 100 y 154.

La Ley española de Costas española N º28/1969, de 26 de abril, artículo 1º, las definía como "las riberas del mar o de las rías formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana, con vegetación nula o escasa y característica". La Ley de Costas de 1988 (art. 3, inciso b) introduce una notaria apertura conceptual caracterizando las playas por ser zonas de depósitos de materiales sueltos, tales como arenas, gravas o gijarros -elenco que admite ampliación-; incluye escarpes, bermas y dunas; pueden tener vegetación o no; se forman por la acción del mar, del viento marino u otras causas naturales o artificiales; y hace una omisión referencial a la topografía de la superficie, y permite adscribir a la noción de playa superficies inclinadas e irregulares, como (27): Artículo 3, inciso b) Los diversos factores naturales a que están sujetas las playas, hace que sean bastante indeterminadas hacia el interior o poco estables en sus dimensiones, que -en su mayoría- tienen ensanchamientos o reducciones constantes. En general, las playas conforman un recurso frágil, de gran valor o utilidad, y presentan tipos, formas, longitud y distribución variables, con procesos dinámicos de erosión y depósito naturales, entre otros ( 28 ).

(28) Cfr.: SNEADAKER, Samuel C. y GETTER, Charles D., Manejo de costas, Reserch Planinnig Institute Inc., National Park Service. U. S. D., 1985, pg. 54 ss.

Esto se conecta al fenómeno de la movilidad litoral, de avance del mar a la tierra (transgresión) y retiro (regresión o recesión), con las consiguientes invasiones o accesiones de la ribera aumentando la superficie del demanio. Una ampliación del área de playa ocasionó en el atlántico el terremoto del 22 de abril de 1991, al retirarse el mar y aflorar a la corteza terrestre terrenos antes sumergidos, que son de dominio público estatal, ya se considere su régimen inicial o como terrenos ganados al mar por causas naturales, con la suerte y destino del bien a que se incorporan ( 29 ). Sea oportuno decir aquí que en países como Italia, cuando el mar se retrae, la spiaggia (playa) se alarga, constituyendo los arenili, que conservan su naturaleza de bien inalienable e imprescriptible hasta tanto no se produzca un acto de "sclassificazione", desafectación (30 ). Otro tanto sucede en Francia con los relais, terrenos que deja el mar al descubierto, de manera estable, en su acción de retroceso (31).

(29) Ver Ley de Aguas, artículos 3, inciso IV, y 74, que regulan lo relativo a los terrenos ganados al mar por causas naturales.

(30) Art. 35 del Código de la Navegación. LEFEBRE, A. Y PESCATORE, G., Manuale di Diritto della Navegazione, Dott. A. Giuffré Editore, Milano, 1983, pg. 137.

(31) DUEZ, P. et. DEBEYRE, G., Traité de Droit Administratif, Librairie Dalloz, Paris, 1952, pgs. 770 - 783. AUBY, J. - BON, P., Droit administratif des biens, Dalloz, Paris, 1991, pgs. 28 - 30. ALLARD, R. et KINERT, G., Le droit administratif du domaine public et de la voire, Editions Eyrolles, Paris, 1975, pgs. 58 y 59.

A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos, sin que ningún particular pueda apropiárselas ( 32 ). En España el carácter de dominio público estatal de las playas tiene incluso asiento constitucional en el art. 132.2 ( 33 ), y lo ratifica la Ley de Costas 22/1988, artículo 3º, inciso b). El Código Civil italiano, art. 822, y el Código de la Navegación, art. 28, inc. a), asignan la pertenencia al demanio marítimo estatal de la spiaggia o playa. Para Francia, prevén un estatuto similar el artículo 538 del Código Civil, la Ley litoral de 28 de de noviembre de 1963 y el Código de Puertos Marítimos. Les plages son terrenos de arena o grava aledaños al mar. El carácter demanial de las plages naturales depende de que formen parte de la rivage o relais, y las artificiales, de los terrenos ganados al mar (34 ).

(32) Se les denominaba res communes omnibus hominibus, cosas comunes de todos los hombres. Cfr.: ARIAS RAMOS, José, Derecho romano, Edit. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1972, Tomo I, pgs. 100-103, quien cita a BONFANTE, Corso di Diritto romano, Vol III. Diritti reali. Roma 1963, pgs. 42-43.

(33) Artículo 132. 2: Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial....". Son bienes demaniales ex Constitutione.

(34) Ver autores citados en nota 31.

En nuestro medio, consagra esa condición, de manera genérica, la Ley de Aguas Nº 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 3º, inciso I, 70 y el enunciado del Capítulo III, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, igual que las aguas de éstas que se comunican permanente o intermitentemente con el mar ( 35 ) (35) Artículo 1º, inciso II. En un sentido análogo: dictámenes de la Procuraduría C- 105-96 y 214-98, entre otros.

Las playas marítimas forman parte del dominio público natural y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados (36).

(36) Corresponde al concepto de uso común general que da el art. 75. 1º del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de España.

El régimen de utilización común lo fija el artículo 10 ibid: "El libre uso del mar litoral, ríos navegables, ensenadas, radas, bahías y abras, se entiende para navegar, pescar, embarcar, desembarcar, fondear y otros actos semejantes, conforme a las prescripciones legales o reglamentarias que lo regulen... En el mismo caso se encuentra el uso de las playas, el cual autoriza a todos, con iguales restricciones, para transitar por ellas, bañarse, tender y enjugar ropas y redes, varar, carenar y construir embarcaciones, bañar ganados y recoger conchas, plantas y mariscos".

El origen de este numeral se remonta a la Ley de Puertos de España de 1928 ( 37 ), derogada en lo conducente por la Ley de Puertos Nº 27/1992, de 24 de noviembre de 1992 ( 38 ): "Art. 12. El libre uso del mar litoral, ensenadas, radas, bahías y abras se entiende para navegar, pescar, embarcar y desembarcar, fondear y otros actos semejantes, si bien dentro de las prescripciones legales y reglas de policía que lo regulen. En el mismo caso se encuentra el uso público de las playas, que autoriza a todos con iguales restricciones para tender y enjugar ropas y redes, varar, carenar y construir embarcaciones, bañar ganados y recoger conchas, plantas y mariscos ( 39 ).

(37) Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1928.

(38) Publicada en el BOE, Boletín Oficial del Estado el 12 de diciembre de 1992. Disposición derogatoria I.

(39) Complementaba este texto el Reglamento para la Ejecución de la Ley de Puertos, Decreto-Ley de 19 de enero de 1928: "Art. 8 .- Compete a las autoridades de Marina dictar y hacer cumplir las prescripciones y reglas de Policía para el libre uso del mar y de sus playas...".

El artículo 4º.- 2 del Reglamento de Costas de 1969 establecía que "el uso público de las playas estará sometido a las reglas de policía contendidas en los planes generales de ordenación aprobados o en las normas provisionales que se dicten por las autoridades competentes en aquellas playas aún no ordenadas, así como a las normas de seguridad, moralidad, higiene, ornato y limpieza dictadas por las mismas".

Reprodujo esta disposición el artículo 3º de la anterior Ley de Costas española Nº 28/1969, de 26 de abril, con ligeras variantes: suprimió la frase "tender y enjugar ropas"; añadió "pescar" y "reparar embarcaciones", que tiene un significado similar al de carenar, y agregó "cualquier otro uso análogo" ( 40 ). La actual Ley de Costas Nº22/1998 pretende mejorar el tecnicismo y es más ribera será libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél, tales como pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pasear, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún tipo..." (41).

(40) Artículo 3. 1.....

2. El libre uso del mar territorial, ensenadas, radas, bahías y abras se entiende para bañarse, navegar, pescar, embarcar y desembarcar, fondear y otros actos semejantes, si bien dentro de las prescripciones legales y reglas de policía que lo regulen.

3. En el mismo caso se encuentra el uso público de las playas y de la zona marítimo-terrestre, que autoriza a todos a transitar por ellas, bañarse, tender redes, pescar, varar, carenar, reparar y construir embarcaciones, bañar ganados y recoger conchas, plantas y mariscos, y cualesquiera otros usos análogos, dentro de las prescripciones legales y reglas de policía que lo regulen..." Este artículo se hallaba en concordancia con los numerales 4º, 28, 29, 45 y 46 del Reglamento a esa Ley.

(41) Artículo 31.1.

El uso común a ejercer debe ser normal y razonable, sin transgredir la posible planificación territorial o declaratoria de aptitud turística o no turística aprobadas. Usos como "bañar ganado" podrían ser incompatibles en determinadas playas, de aptitud turística, o hacer recomendables restricciones por razones de sanidad o seguridad, que contempla la Ley de Aguas con la sujeción a las medidas de policía.

El hecho de ser las playas bienes integrantes del patrimonio público del Estado, de uso común, impide a la Administración otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables. Su destino a libre tránsito peatonal y uso común para la práctica de deportes y actividades de sano esparcimiento no se concilia con la circulación de vehículos automotores, que -por norma- se prohíbe ( 42 ). La tranquilidad y seguridad para los bañistas, visitantes o usuarios de las playas, la inconsistencia del suelo arenoso, la preservación del estado natural de los recursos y del paisaje así lo aconsejan.

(42) Artículos 20 de la Ley 6043 y 9º de su Reglamento y dictamen de esta Procuraduría C-228-98.

La protección de las playas, comprendidas las de las ciudades litorales, la encomendaba a la Municipalidad del lugar el Código Municipal de 1974, en el artículo 4, inciso 8, que desapareció en el nuevo (43). Pero el principio mantiene validez, al encargarse a los Ayuntamientos el gobierno y la administración de los intereses locales, con obligación de promover el desarrollo integral (sostenible) del cantón y el adecuado ordenamiento urbano; funciones en las que se hallaría la de velar por la correcta utilización de las áreas de uso público no confiadas a la defensa de otras instituciones, para garantizar su destino, el mayor bienestar colectivo y una mejor calidad de vida de la población ( 44 ).

(43) Con ajuste a ese numeral, las municipalidades, dentro de sus cometidos, debían: "fomentar el turismo interno y externo, protegiendo las bellezas naturales, regulando el uso y la explotación de los lagos, islas, bahías y playas aptas para la recreación y el deporte y dando el estímulo necesario a los programas públicos y privados de orden turístico, cuidando también la fauna y la flora marina".En España el apartado f) del artículo 101 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 (Boletín Oficial del Estado -BOE- núm. 191, de 10 de julio de 1955) atribuía a la competencia municipal la protección y defensa de las playas. Con relación a los cometidos que enumeraba el Código Municipal anterior, cfr.: SANCHO GONZLEZ, Eduardo, Las funciones municipales (artículo 4º del Código Municipal) y la realidad costarricense, Revista de Ciencias Jurídicas Nº 20-21, oct. 1972, pg. 63 ss.

(44) Artículos 169 de la Constitución, 3, pfo. 2º, y 12, incisos i, k, o del Código Municipal y 15 de la Ley de Planificación Urbana.

Como ha establecido la sentencia del Tribunal Supremo español de 27 de setiembre de 1988: "a los efectos de la ordenación urbanística del territorio lo que priva no es la naturaleza demanial de los terrenos sino su ubicación o no en el ámbito territorial objeto de planeamiento", incluyéndose por tanto, el dominio público marítimo terrestre que forme parte del término municipal. "Conforme al artículo 169 de la Constitución Política, la administración de los intereses locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, y por ende el encargado de la administración de los bienes demaniales que estén en su jurisdicción." (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2306-91 y 4717-94, 6785-94, entre otras).

La planificación urbana local que corresponde a las Municipalidades por mandato constitucional incluye el uso de la tierra para fines públicos. Voto de la SALA CONSTITUCIONAL Nº 2153-93 de 21 de mayo de 1993.

No obstante, como bien medioambiental que es ( 45 ), en su defensa –y en especial de las playas de ciudades costeras-, contra las extracciones abusivas de áridos, recurso escaso, con largo y costoso proceso de renovación; contra otros actos humanos dañosos o detentaciones ilícitas, opuestas al uso común, deben contribuir todos los ciudadanos e instituciones públicas, acorde con sus competencias ( 46 ).

(45) Respecto a la calificación del demanio costero como bien medioambiental, vid.: dictamen 004 98. En la doctrina extranjera, entre otros: GIL ROBLES, A. y GIL DELGADO, La protección del medio ambiente marítimo, en Derecho y Medio Ambiente, CEOTMA, Madrid, 1981, pg. 419. Calidad que también ha reconocido el TRIBUNAL CONSTITUCIONAL español en sentencias 148/91, 148/91, 36/94 y 102/95.

En nuestro medio, sobre la consideración de los recursos marinos y costeros como bienes que conforman el marco ambiental, cfr.: CALZADA MIRANDA, Ana Virginia: La jurisprudencia constitucional, en Biodiversidad, Edit. Fundación Ambio y Escuela de Relaciones Internacionales. Universidad Nacional. San José, 1994, pg. 140.

(46) Sobre el ejercicio del poder de policía demanial, tendente a la tutela o protección material o física del bien de dominio público, vid. de la SALA CONSTITUCIONAL la sentencia Nº 2233-93 y 846-95, y la doctrina que la informa. Por todos: KLEIN, Claude, La police du domaine public, Librarie Générale du Droit et Jurisprudence, Paris. 1966.

La Administración cuenta con las facultades de autotutela para recuperar la posesión de los bienes de dominio público de quien indebidamente se ha apoderado de ellos. Votos de la SALA CONSTITUCIONAL números 449-91 y 770-91, entre otros.

Entre los autores que pueden citarse sobre el tema, DROMI anota que ante una detención ilícita de la cosa de dominio público por terceros, para su recuperación en todo o en parte, "el titular del bien público (o el ente público administrador, agregamos) tiene remedios jurídicos concernientes tanto al cese del uso como al cobro de la retribución y reparación pecuniaria por uso indebido. La cesación del uso puede lograrse por autotutela o vía judicial" (DROMI, José Roberto, Derecho Administrativo, Tomo II, Edit.. Astrea, Buenos Aires, 1992, pg. 39.

El comentario final recuerda lo dispuesto por el Código Civil Italiano, art. 823. En otra parte de la obra, pg. 37, el autor incurre en el error de confundir la autotutela demanial con la policía de dominio público, y de dar fundamento a esta última en la policía administrativa. Baste anotar aquí, por ahora, que entre la autotutela demanial y la policía del mismo nombre hay una relación de género a especie. En doctrina, la primera abarca el deslinde y desahucio administrativos, la recuperación de oficio o reintegro posesorio (interdictum propium), la investigación administrativa de la situación de los bienes y derechos que se presumen de dominio público, el inventario, la catalogación o registro y la policía demanial, reservada a la combinación de medidas preventivas, sancionadoras y reparadoras que protegen en vía administrativa la integridad material del dominio público. Cabe añadir dentro de la potestad de autotutela del dominio público las sanciones administrativas con fisonomía propia, no incluibles en última; sea, que lo protegen de actos ilícitos que no atentan contra su integridad física. Por otra parte, si bien la policía demanial y la policía administrativa, como en su día lo hizo ver DE LAUBADERE, se acercan por los medios empleados, se distancian por sus fines, ya que la última protege el orden público: la seguridad, tranquilidad, salubridad, etc.

En caso de invasión o apoderamiento ilícito de las playas, lo propio es que la Municipalidad, a la brevedad posible, solicite el desalojo administrativo al Ministerio de Seguridad Pública e interponga la correspondiente denuncia contra los presuntos infractores ante los funcionarios del Ministerio Público del lugar, por el delito de usurpación de dominio público, suministre todos los datos y elementos probatorios de que tenga conocimiento, y nos envíe copia de las actuaciones para coadyuvar en la instrucción y seguimiento de los trámites ( 47 ).

(47) Con relación al desalojo administrativo, como medio de hacer valer el carácter inalienable de las cosas públicas frente a los particulares que las han ocupado por vías de hecho, entre las resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL, cfr.: votos números 2306 y 2704 de 1991; 1207, 4199 y 4272, las tres de 1993; 221, 2767, 6611, 6785 y 7049, todos de 1994, 3067-95 y 3145-96. Sobre la ocupación de hecho de las playas, su calificativo de bienes de dominio público y remoción administrativa de instalaciones u obras, vid. SALA CONSTITUCIONAL, votos 2306-91 y 1055-92.

III.- CONCLUSIONES:

De lo expuesto se concluye que:

III.1) Cieneguita es parte de la ciudad de Limón. Por tanto, está excluida de la aplicación de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, y de las normas reglamentarias dictadas para su ejecución.

III.2) La playa de Cieneguita es de dominio público. De mediar invasión a misma por los particulares, con asentamientos, obras, instalaciones o construcciones fijas, la Municipalidad de Limón deberá solicitar al Ministerio de Seguridad el desalojo administrativo de quienes realizaren esa ocupación de hecho, e interponer denuncia penal en su contra, por el delito de usurpación de dominio público, ante el Ministerio Público del lugar, con los elementos probatorios que la respalden, remitiéndonos copia a fin de coadyuvar en la defensa de ese bien de dominio público estatal.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Ambiental c.c.: Señor Víctor Mayorga Mayorga Jefe Catastro y Zona Marítimo Terrestre Municipalidad de Limón Lic. Gilbert Alvarado Ramírez Fiscal Adjunto de Limón