Legal opinion on draft decree for regulatory and master plans in the maritime-terrestrial zoneOpinión jurídica sobre proyecto de decreto para planes reguladores y maestros en zona marítimo terrestre

Legal Opinion: 062 - J of 06/09/2000 OJ–062-2000 San José, June 9, 2000 Dr. Walter Niehaus Bonilla Minister of Tourism President Instituto Costarricense de Turismo S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Office’s communication No. DM-309-2000, of May twenty-fourth last, by which you submit for our consideration the Draft Decree to regulate certain aspects of the review and approval of regulatory plans (planes reguladores) and master plans (planes maestros) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT Beforehand, it is clarified that because this is an act inherent to the active Administration, which cannot be substituted by this Institution through a binding opinion, the criterion regarding the consulted draft is issued as a non-binding legal opinion, in an effort to collaborate with the Executive Branch in the performance of its functions.

II.- PURPOSE OF THE DRAFT DECREE:

According to its statement of reasons, the draft Decree aims to unify the parallel efforts made by the various public entities with a role in land-use planning (ordenamiento del territorio) of the tourist-suitable area of the maritime-terrestrial zone, its immediate area of influence, and the adjacent marine zone.

It seeks to achieve better planning of the coastal sector, avoid duplication of functions, and reduce the timeframes for the preparation and implementation of Regulatory Plans and Master Plans.

To this end, the Draft creates an Office of Territorial Planning for the Maritime-Terrestrial Zone (Oficina de Planificación Territorial de la Zona Marítimo Terrestre), which will coordinate the approval of said plans with the involved institutions. Regarding administrative coordination on the coastline, it is appropriate to make some brief considerations.

III.- PRINCIPLE OF COORDINATION AND COASTAL PLANNING The principle of coordination is imposed by the concurrence of public competencies in the maritime-terrestrial zone over a subject matter and the need to make their exercise reasonable for the adequate satisfaction of general interests, avoiding greater harm to the administered. In more modern legislation, such as the Spanish Coasts Law (art. 116) and its Regulation (art. 209.1), it is provided that Administrations whose competencies affect the coastal space shall adjust their reciprocal relations to the duties of mutual information, collaboration, coordination –in a strict sense– and respect for them.

This occurs with the different competency titles projected onto the coastal space regarding land-use planning, in order to achieve rational use and sustained exploitation of the same, in accordance with prevailing social requirements and environmental protection. The harmonious exercise of the various actions arising from planning activity is fundamental to achieve common goals, overcome conflicts between the involved Administrations, and streamline procedures.

At the basis of the harmonious and coherent result pursued, in unity of the system, is –as expressed by the Spanish Constitutional Court, in judgment No. 27/1987, the principle of administrative efficiency that must be predicated of the entire network of public services.

It is opportune to revisit the idea, insisted upon in the past, of instituting a common procedure for the preparation of regulatory plans for the maritime-terrestrial zone.

Notwithstanding that the technique of administrative coordination is commendable, in order to resolve possible dysfunctions that may arise from separate administrative actions and unnecessary delays, several objections must be made to the way it is structured and concretized in the proposed articles.

IV.- GENERAL COMMENTS ON THE ARTICLES Tangentially, it is recommended to delete the term "urban", used after "land" (suelo) in Considerando 1°, which delimits the space to be planned. Other objections are:

• 1)INCLUSION OF IFAM:

It is recommended to review the inclusion of IFAM among the institutions mentioned in Considerandos 2° and 5° and Article 4°, as it lacks express legal powers regarding Regulatory Plans. Only indirectly would they be included within its generic competence to provide technical-legal advice or assistance to coastal Municipalities and the eventual financing to prepare a Regulatory Plan in which these have a direct interest (art. 5, subsections a) and d), which to date has had little practical effect.

The lack of normative support empowering IFAM to substitute the autonomous competencies held by the Municipalities or to arrogate their representation reveals that the asserted "status as a representative organization of local governments", attributed to it (Considerando 5°), is not true.

In recent days, the Comptroller General of the Republic, by communication DAGJ-487-2000, of March 31, 2000, addressed to the Executive President of IFAM, also denied a request for authorization for the direct purchase of services on behalf of several Municipalities, by virtue of not being legitimized to legally represent them.

In Considerando 7, the expression "include true planning in the development of Costa Rican tourism" resorts to a criterion of truth that is improper, lacks distinctive elements, and implicitly imputes the qualifier "false" to the planning carried out to date.

• 2)PLANNING OF THE ZONE OF INFLUENCE:

Regarding the zone of immediate influence to the maritime-terrestrial zone, as a space that the regulatory plan may encompass, it must be clarified that the incorporation into its planning of the adjoining private lands is optional and requires the consent of their owners, according to Article 15 of Law 6043; a rule of higher hierarchy and priority application.

Considerando 4° does not distinguish the adjacent zones and, in apparent adoption of the controversial statement of Article 18, paragraph 1°, of the Regulation to Law 6043, refers to the mandatory planning of the area of influence of the maritime public domain (demanio marítimo). The open insertion of "political considerations" in that concept of Regulatory Plan (art. 2, subsection l) must be reviewed.

There are no major regulations in the articles for lands located in the area of influence; an aspect that differs from the necessary joint planning of the continental zone and the area permanently covered by sea in concession titles for marinas (Considerandos 1°, 6° and art. 5°).

• 3)EXCLUSION OF AREAS NOT SUBJECT TO LAW 6043 It is important to clarify the areas of the maritime-terrestrial zone subject to the regulations of the Decree; that is, those subject to Law 6043, Law 7744, and their Regulations.

Therefore, those falling outside their scope of application must be excluded, such as the coastal protected areas forming part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), which are governed by their respective provisions and management plans. They conform to the concept of equivalent reserves in Article 73 of Law 6043, in accordance with the reiterated interpretation of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and this Entity (Voto 1886-95 and opinion C-174-87, among others). Other Special Cases of exclusion are listed in Chapter XI of Law 6043, Articles 74 et seq.

• 4)IMPRECISION AND LACK OF LEGAL BASIS FOR THE FIGURE OF MASTER PLANS:

The Draft Decree introduces, without giving due normative basis, the concept of Master Plans, which neither the Law on the Maritime-Terrestrial Zone nor the Law on Tourist Marinas expressly contemplates as a basic planning tool.

It is only provided for the Papagayo sector in the Law Regulating the Development and Execution of that Tourist Project, No. 67586 of June 22, 1982 (art. 2°), to which the application of the regulations under study does not extend (art. 74 of Law 6043 and 93 of its Regulation).

Furthermore, the definition of Master Plan, in addition to being restricted to "urban distribution" (distribución urbanística), is very generic and does not provide elements that differentiate it precisely from Regulatory Plans (art. 2°, subsections k and j). A similar imprecision is that of the concept of Territorial Planning, which is linked to the execution or "implementation of development policies" in general.

Finally, the Draft does not clarify to which areas the Master Plan will be applied, nor what its legal implications will be.

Consequently, a review and correction of the pointed-out aspects must be made.

• 5)IMPROPER SUBSTITUTION OF COMPETENCIES AND LACK OF INTEGRATION OF THE PLANNING OFFICE An essential element of coordination is that it presupposes the ownership and exercise of the competency by the coordinated entity or body, under whose protection it cannot be deprived thereof, as such a scenario would fit the figure of substitution (Spanish Constitutional Court, judgments 54/1990, 227/1988, 32/1983, 80/1985, 27/1987, 214/1989, 29/86. LAVILLA RUBIRA, J. J., see that entry in Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. 1995, pp. 1726 et seq.). This is clearly enshrined in the Spanish Law Regulating Bases of the Local Regime in Article 10.3, by stating that coordination functions shall in no case affect the autonomy of the Entities.

In the same sense, Prof. Eduardo Ortiz states: "Coordination presupposes the existence of several independent centers of action, each with its own tasks and decision-making powers, which may be eventually divergent. There must be, despite this, a community of purposes by subject matter, which is not mere coincidence, but concurrence, insofar as the object receiving the final results of the activity and the acts of each one is common. Coordination is an ordering of the relations between these diverse independent activities, which takes charge of that concurrence of their results in the same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects." (La Municipalidad en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1987, pp. 103 and 104. The topic of coordination is dealt with, among others, in Voto 5445-00 of the Constitutional Chamber and opinions C-032-98, C-023-98, and C-043-99 of the Attorney General's Office).

The Draft Decree disregards this principle for the following reasons: It creates –as a single window (ventanilla única)– the Office of Territorial Planning for the Maritime-Terrestrial Zone, which it abbreviates with the name Planning Office (Oficina de Planificación), attached to INVU (arts. 1° and 2 subsection h), in charge of "the review and approval of Regulatory Plans and Master Plans for the maritime-terrestrial zone".

Both articles are combined with Transitorio II, by establishing that "Regulatory Plans that are in the process of review by any of the institutions involved in this decree must be transferred to the Planning Office once it becomes operational".

This power granted to the Planning Office to review and approve Regulatory Plans and Master Plans contravenes the provisions of Article 31 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone –in concordance with Article 17 of its Regulation–, which attributes the approval of all urban or tourist development plans affecting the maritime-terrestrial zone to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Instituto Costarricense de Turismo, understood to mean by their respective Boards of Directors, and the other official bodies with the competence to intervene for this purpose, in accordance with the law; case of the Municipalities.

A complementary legal text is Article 10, subsection 1°, in concordance with Article 7, subsection 4, of the Urban Planning Law, which within the control functions in urban planning matters entrusts the Directorate of Urbanism (Dirección de Urbanismo) with the task of "reviewing and approving regulatory plans and their regulations, before their adoption by the municipalities".

It must be remembered that within the competence to plan and control urban development within the limits of its territory, recognized at the constitutional level (doctrine of Article 169 and interpretations of the Constitutional Chamber) to municipal governments, the adoption and implementation of regulatory plans is framed (see relation with arts. 10, subsection 1, 15, and 17 of the Urban Planning Law). A competence that the Draft Decree seems to safeguard in Article 3, subsection c), when regulating the functions of the Technical Office (Oficina Técnica), which introduces confusion, as will be seen in point IV. 6.

It is also noted that the Draft does not regulate the manner in which the Planning Office will be composed, as it does with the Technical Office.

The convenience of breaking the principle of centralization in the ICT –as the superior supervisor of everything related to the maritime-terrestrial zone, art. 3° of Law 6043– which the Regulation to that Law already contains in Article 3, paragraph 4°, regarding authorization requests before various administrative bodies, a kind of single window for the receipt and delivery of documents, must also be assessed.

It should be noted that the coordination provided for here does not entail, as is usually recognized for this institute, "a certain power of direction, a consequence of the position of superiority in which the coordinator finds itself relative to the coordinated party", enabling the adoption of unilateral measures imposed on the latter (Spanish Constitutional Court, judgment 214/1989. LAVILLA RUBIERA, J. J., ob. cit. p. 1727).

• 6)INCONSISTENCIES AND DISCONNECTION BETWEEN THE PLANNING OFFICE AND THE TECHNICAL OFFICE An apparent inconsistency –which must be corrected– is presented by the Draft regarding the functions of the Office of Territorial Planning for the Maritime-Terrestrial Zone or Planning Office, because while Article 1° (in connection with Article 2° subsection h) entrusts it with "the review and approval of Master Plans and Regulatory Plans for the maritime-terrestrial zone", numeral 5° specifies that its mission will be solely to "coordinate the preparation and review of Regulatory Plans" for the maritime-terrestrial zone and adjacent marine area, as well as to define the studies these require, in accordance with the terms of reference it will prepare within a maximum period of ninety days from the publication of the Decree.

Given that interested parties ordinarily contract the services of private consulting firms for the preparation of Regulatory Plans, it is not understood how the Planning Office will coordinate this work, which could become unconstitutional if the intervention in private activity is done without due support from an ordinary law.

The imposition of mandatory "studies", "terms of reference", and "guidelines" (lineamientos), emanating from the "Planning Office", would carry hints of illegality and even unconstitutionality insofar as they superimpose upon the functional autonomy that the Municipalities, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto de Vivienda y Urbanismo have for these purposes. (Art. 5° prescribes that Regulatory Plans "must include, at a minimum, the studies defined by the Planning Office", and will be prepared "in accordance with the guidelines that the Planning Office will provide for this purpose").

Pursuant to Transitorio I, for the operation of the Planning Office, the institutions expressed in Article 3° (INVU, ICT, and corresponding Municipalities –there are 21 coastal Municipalities–; excludes IFAM), shall sign an inter-institutional agreement within a period of ninety days from the effective date of the Decree. It should be noted that this Agreement would not be a suitable means to transfer powers and functions granted by law to the new Office created.

Alongside the Planning Office is the Technical Office of Physical Planning (Oficina Técnica de Planificación Física) or Technical Office, which the Draft distinguishes in separate subsections (g and h of art. 2°) and with a delimitation of powers (arts. 3, 4, 5, 6 and Transitorios I and II), without expressly creating it, nor clarifying the link that will exist between both Offices.

The Technical Office is assigned the functions of "receiving and analyzing" the Regulatory Plans and Master Plans "submitted to it for its knowledge" –implying an examination on the merits–; establishing procedural guides or manuals for this; issuing a technical opinion about Regulatory Plans and Master Plans for their approval by the Board of Directors of the ICT and INVU and subsequent adoption and implementation by the corresponding Municipality; assisting municipalities in monitoring Regulatory Plans; and seeking financing for their preparation.

It is therefore noted that there is an unclear amalgamation between the functions of the Technical Office and the Planning Office, differentiated in the Draft and –it has already been said– insofar as they translate into binding acts (controls of Regulatory Plans, establishment of prescriptive criteria, etc.) they would supplant the powers conferred by Law to the competent entities (Municipalities, INVU...).

The search for financing for the preparation of Regulatory Plans and Master Plans, for the benefit of private interested parties, is alien to the coordinating purpose pursued by the Decree.

Regarding the Technical Office, the inadvisability of leaving open the possibility of integration by an indeterminate number of members is also objected to. Article 3° indicates that it will be constituted by "at least one representative" from IFAM, INVU, and ICT, dedicated full-time, under the coordination of the Director of Urbanism or the person designated thereby. The salaries and per diems of "these representatives" shall be assumed by the institution each one "represents". IFAM will provide the furniture, equipment, and stationery necessary for its proper functioning.

The allusion to "representative" must be corrected, unless the will of the Executive Branch is to integrate the Technical Office with the legal representatives of those Institutions. Otherwise, the conditions or requirements for the officials are not detailed. The extensive experience of these is essential, given the specialty and complexity of the matter. It is also not clear whether the INVU official is the same Director of Urbanism, who would act as coordinator, or if they are two different members. The number of three officials may be insufficient, depending on the volume of matters, field work to be carried out, etc.

V.- CONCLUSIONS:

From the foregoing, the following conclusions are reached:

• 1)The initiative to harmonize, as far as possible, simplify, and streamline the administrative procedures for the preparation and approval of regulatory plans for the coastal sector is laudable, in order to achieve greater administrative efficiency and reasonableness of public actions, without prejudice to the public interest and the affected resources.
• 2)However, it is not possible to create, via Decree, an administrative Office that substitutes the competence held by the Municipalities, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto de Vivienda y Urbanismo for their approval, adoption and implementation, control, etc., as appropriate, nor to impose mandatory criteria on them for this purpose.
• 3)The Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) lacks express legal powers in the matter of regulatory plans to substitute those held by the Municipalities and cannot arrogate their legal representation.
• 4)The incorporation into the planning of the maritime-terrestrial zone of private or adjacent lands is optional for their owners; not mandatory.
• 5)The areas to which Law 6043 and Law 7744 do not apply must be excluded from the draft Decree, such as those forming part of the natural heritage of the State and others governed by special regulations.
• 6)The figure of master plans is not expressly contemplated in the two laws listed in the previous point as a planning tool. The Draft Decree lacks the proper legal basis and precise definition for them.
• 7)There are inconsistencies and disconnections between the Planning Office and the Technical Office regarding their functions, creation, and constitution, which must be clarified.
• 8)In addition to specific objections to other specific aspects noted, the convenience of breaking the principle of centralization in the Instituto Costarricense de Turismo –as the superior supervisor of everything related to the maritime-terrestrial zone– which the Regulation to Law 6043 already contains, regarding authorization requests before various administrative bodies, a kind of single window for the receipt and delivery of documents, must be assessed.
• 9)Because Ministers without portfolio cannot form part of the Executive Branch for the purposes of Article 140 of the Constitution, as they are not in charge of a branch of executive activity, it is necessary that the Decree to be enacted be signed by the Minister who would otherwise assume their function; the Minister of Economy, Industry, and Commerce for example, under which tourism activity would be subsumed (See opinion of the Attorney General's Office C-095-94 and the background it cites).

Respectfully yours, Dr. José J. Barahona Vargas Environmental Attorney (Procurador Ambiental)

Opinión Jurídica : 062 - J del 09/06/2000 OJ–062-2000 San José, 9 de junio del 2000 Dr. Walter Niehaus Bonilla Ministro de Turismo Instituto Costarricense de Turismo S. D.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al Oficio de su Despacho N° DM-309-2000, del veinticuatro de mayo último, mediante el cual somete a nuestra consideración el Proyecto de Decreto para regular algunos aspectos de la revisión y aprobación de planes reguladores y planes maestros en la zona marítimo terrestre.

I.- ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO De previo, se aclara que por tratarse de un acto inherente a la Administración activa, insustituible por esta Institución a través de un dictamen de acatamiento obligatorio, el criterio en torno al proyecto consultado se emite con carácter de opinión jurídica no vinculante, en afán de colaborar con el Poder Ejecutivo en el desempeño de sus funciones.

II.- OBJETO DEL PROYECTO DE DECRETO:

De acuerdo con su motivación, el proyecto de Decreto pretende unificar los esfuerzos paralelos que hacen las distintas entidades públicas con injerencia en el ordenamiento del territorio de aptitud turística de la zona marítimo terrestre, su área de influencia inmediata y la zona marina adyacente.

Se busca lograr una mejor planificación del sector costero, evitar la duplicidad de funciones, reducir los plazos de elaboración y puesta en vigencia de los Planes Reguladores y Planes Maestros.

Con tal finalidad, el Proyecto crea una Oficina de Planificación Territorial de la Zona Marítimo Terrestre, que coordinará la aprobación de dichos planes con las instituciones involucradas. Relativo a la coordinación administrativa en el litoral es oportuno hacer algunas breves consideraciones.

III.-PRINCIPIO DE COORDINACIÓN Y PLANIFICACIÓN COSTERA El principio de coordinación viene impuesto por la concurrencia de competencias públicas en la zona marítimo-terrestre sobre una materia y la necesidad de hacer razonable su ejercicio para la satisfacción adecuada de los intereses generales, evitando mayores perjuicios a los administrados. En legislaciones más modernas como la de Costas de España (art.116) y su Reglamento (art. 209.1) se prevé que las Administraciones cuyas competencias incidan en el espacio costero ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación –en sentido estricto- y respeto a aquellas.

Ello ocurre con los distintos títulos competenciales que se proyectan en el espacio litoral a propósito de la planificación del territorio, a fin de obtener una utilización racional y aprovechamiento sostenido del mismo, acorde con los requerimientos sociales prevalentes y la protección del medio. El ejercicio armónico de las distintas actuaciones a que da lugar la actividad planificadora es fundamental para alcanzar fines comunes, superar conflictos entre las Administraciones involucradas y agilizar trámites.

A la base del resultado armónico y coherente perseguido, en unidad del sistema, está –según expresó el Tribunal Constitucional español, en sentencia N° 27/1987, el principio de eficiencia administrativa que debe predicarse del entero entramado de los servicios públicos.

Es oportuno retomar la idea en la que se ha insistido en el pasado de instituir, un procedimiento común para la elaboración de planes reguladores de la zona marítimo terrestre.

No obstante que la técnica de la coordinación administrativa es encomiable, a efecto de solventar posibles disfunciones que pueden presentarse con actuaciones administrativas separadas y atrasos innecesarios, cabe hacer varios reparos al modo en que se estructura y concreta en el articulado propuesto.

IV.- COMENTARIOS GENERALES SOBRE EL ARTICULADO En forma tangencial, se recomienda suprimir el término "urbano", usado después de "suelo" en el Considerando 1° que acota el espacio a planificar. Otras objeciones son:

• 1)INCLUSIÓN DEL IFAM:

Se recomienda revisar la inclusión del IFAM entre de las instituciones que mencionan los considerandos 2° y 5° y el artículo 4°, por cuanto carece de atribuciones legales expresas en materia de Planes Reguladores. Sólo indirectamente quedarían comprendidas dentro de su competencia genérica de brindar asesoría o asistencia técnico-jurídico las Municipalidades costeras y al eventual financiamiento para elaborar algún Plan Regulador en que éstas tengan interés directo (art. 5, incisos a) y d), lo cual hasta la fecha ha tenido escasa operatividad.

La falta de soporte normativo que faculte al IFAM para sustituir las competencias autónomas ostentadas por las Municipalidades o arrogarse su representación revela que no es cierta la afirmada "calidad de organización representativa de los gobiernos locales", que se le imputa (considerando 5°).

En días recientes la Contraloría General de la República, por Oficio DAGJ-487-2000, del 31 de marzo del 2000, dirigido al Presidente Ejecutivo del IFAM también denegó una solicitud de autorización para compra directa de servicios a nombre de varias Municipalidades, en virtud de no estar legitimado para representarlas jurídicamente.

En el Considerando 7 la expresión "incluir una verdadera planificación en el desarrollo del turismo costarricense" recurre a un criterio de verdad que es impropio, carece de elementos distintivos e implícitamente imputa el calificativo de "falsa" a la planificación realizada hasta la fecha.

• 2)PLANIFICACIÓN DE LA ZONA DE INFLUENCIA:

En cuanto a la zona de influencia inmediata a la zona marítimo terrestre, como espacio susceptible de abarcar el plan regulador, ha de aclararse que la incorporación a la planificación de la misma de los terrenos privados colindantes es facultativa y requiere la anuencia de sus dueños, según el artículo 15 de la Ley 6043; norma de jerarquía superior y aplicación prioritaria.

El Considerando 4°, no hace distingo de las zonas aledañas y en aparente adopción del controvertible enunciado del artículo 18, párrafo 1°, del Reglamento a la Ley 6043, se refiere a la planificación obligatoria del área de influencia del demanio marítimo. Debe revisarse la abierta inserción de las "consideraciones políticas" en ese concepto de Plan Regulador (art. 2 inc. l).

De los terrenos ubicados en el área de influencia no hay mayores regulaciones en el articulado; aspecto que difiere de la necesaria planificación conjunta de la zona continental y la cubierta permanente por mar en los títulos concesionales para marinas (considerandos 1°, 6° y art. 5°).

• 3)EXCLUSIÓN DE AREAS NO SUJETAS A LA LEY 6043 Es importante aclarar las áreas de la zona marítimo terrestre sometidas a las regulaciones del Decreto; sean, las sujetas a la Ley 6043, la 7744 y sus Reglamentos.

Por tanto, han de excluirse las que caen fuera su órbita de aplicación, como las áreas protegidas costeras integrantes del Patrimonio Natural del Estado, que se rigen por sus respectivas disposiciones y planes de manejo. Conforman el concepto de reservas equivalentes del artículo 73 de la Ley 6043, con arreglo a la reiterada interpretación de la Sala Constitucional y esta Entidad (Voto 1886-95 y dictamen C-174-87, entre otros) . Otros Casos Especiales de exclusión se enumeran en el Capítulo XI de la Ley 6043, artículos. 74 y siguientes.

• 4)IMPRECISIÓN Y FALTA DE FUNDAMENTACIÓN DE LA FIGURA DE LOS PLANES MAESTROS:

El Proyecto de Decreto introduce, sin darle el debido fundamento normativo, el concepto de Planes Maestros, que ni la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre ni la Ley de Marinas Turísticas contemplan en forma expresa como herramienta básica de planificación.

Sólo se prevé para el sector de Papagayo en la Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución de ese Proyecto Turístico, N° 67586 del 22 de junio de 1982 (art. 2°), al que no extiende la aplicación de la normativa en estudio (art.74 de la Ley 6043 y 93 de su Reglamento).

Por su parte, la definición de Plan Maestro, además de restringirse a la "distribución urbanística", es muy genérica y no suministra elementos que lo diferencien con exactitud de los Planes Reguladores (art. 2°, inciso k y j). Una imprecisión similar es la del concepto de Planificación Territorial, que se liga a la ejecución o "implementación de políticas de desarrollo" en general.

Finalmente, el Proyecto no aclara a que áreas se aplicará el Plan Maestro, ni cuáles serán sus implicaciones jurídicas.

En consecuencia, debe hacerse una revisión y corrección de los aspectos apuntados.

• 5)INDEBIDA SUSTITUCIÓN DE COMPETENCIAS Y FALTA DE INTEGRACIÓN DE LA OFICINA DE PLANIFICACIÓN Un elemento esencial de la coordinación es que presupone la titularidad y el ejercicio de la competencia por el ente u órgano coordinado, a cuyo amparo no puede privársele, pues tal supuesto encajaría en la figura de la sustitución (Tribunal Constitucional español, sentencias 54/1990, 227/1988, 32/1983, 80/1985, 27/1987, 214/1989, 29/86. LAVILLA RUBIRA, J. J., vid. esa voz en Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. 1995, pg.. 1726 ss). Con nitidez lo consagra la Ley española Reguladora de Bases del Régimen Local en el artículo 10.3, al señalar que las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso la autonomía de las Entidades.

En el mismo sentido, se pronuncia el Prof. Eduardo Ortiz: "La coordinación supone la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, eventualmente discrepantes. Debe haber, pese a ello, una comunidad de fines por materia, que no sea coincidencia, sino concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. La coordinación es una ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia de sus resultados en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes". (La Municipalidad en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1987, pgs. 103 y 104. Del tema de la coordinación se ocupan, entre otros, el voto 5445-00 de la Sala Constitucional y los dictámenes C-032-98, C-023-98 y C-043-99 de la Procuraduría).

El Proyecto de Decreto desconoce ese principio por lo siguiente: Crea –como ventanilla única- la Oficina de Planificación Territorial de la Zona Marítimo Terrestre, que abrevia con el nombre de Oficina de Planificación, adscrita al INVU (arts. 1° y 2 inc. h), encargada de "la revisión y aprobación de los Planes Reguladores y Planes Maestros de la zona marítimo terrestre".

Artículos ambos que se conjugan con el Transitorio II, al establecer que "los Planes Reguladores que se encuentren en trámite de revisión por parte de alguna de las instituciones involucradas en el presente decreto, deberán trasladarse a la Oficina de Planificación una vez que ésta entre en funcionamiento".

Esta atribución que se otorga a la Oficina de PlanificaciónoFICINA o de revisar y aprobar Planes Reguladores y Planes Maestros contraviene lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre –en concordancia con el 17 de su Reglamento-, que atribuye la aprobación de todos los planos de desarrollo urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, al Instituto Costarricense de Turismo, entiéndase por sus respectivas Juntas Directivas, y a los demás organismos oficiales con competencia para intervenir al efecto, de acuerdo con la ley; caso de las Municipalidades.

Un texto legal complementario es el artículo 10, inciso 1°, en concordancia con el 7, inciso 4, de la Ley de Planificación Urbana, que dentro de las funciones de control en materia de planificación urbana encarga a la Dirección de Urbanismo la tarea de "revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades".

Ha de recordarse que en la competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano en los límites de su territorio, reconocida a nivel constitucional (doctrina del artículo 169 e interpretaciones de la Sala Constitucional) a los gobiernos municipales se enmarca la adopción e implantación de planes reguladores (ver relación con los arts. 10, inc. 1, 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana). Competencia que el Proyecto de Decreto parece dejar a salvo en el artículo 3, inciso c), al normar las funciones de la Oficina Técnica, la que introduce confusión, conforme se verá en el punto IV. 6.

Igualmente se aprecia que el Proyecto no regula la forma en que estará compuesta la Oficina de Planificación, como sí lo hace con la Oficina Técnica.

Debe valorarse también la conveniencia de romper el principio de centralización en el ICT –como superior vigilante de todo lo referente a la zona marítimo terrestre, art. 3° de la Ley 6043- que ya contiene el Reglamento a esa Ley en el artículo 3, párrafo 4°, de las solicitudes de autorizaciones ante diversos órganos administrativos, especie de ventanilla única para el recibo y entrega de documentos.

Es de observar que la coordinación aquí prevista, no conlleva, como suele reconocerse a ese instituto "un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado", habilitante de la adopción de medidas unilaterales que se imponen a éste (Tribunal Constitucional español, sentencia 214/1989. LAVILLA RUBIERA, J. J., ob. cit. pg. 1727).

• 6)INCONGRUENCIAS Y DESVINCULACIÓN ENTRE LA OFICINA DE PLANIFICACIÓN Y OFICINA TÉCNICA Una aparente incongruencia –que ha de subsanarse- presenta el Proyecto en lo concerniente a las funciones de la Oficina de Planificación Territorial de la Zona Marítimo Terrestre u Oficina de Planificación, pues mientras el artículo 1° (en conexidad con el 2° inc. h) le encomienda "la revisión y aprobación de los Planes Maestros y Planes Reguladores de la zona marítimo terrestre", el numeral 5° especifica que su misión será únicamente "coordinar la elaboración y revisión de los Planes Reguladores" de la zona marítimo terrestre y área marina adyacente, así como definir los estudios que estos requieran, acorde con los términos de referencia que preparará en un plazo máximo de noventa días contados a partir de la publicación del Decreto.

Siendo que los interesados de ordinario contratan los servicios de empresas consultoras particulares para la elaboración de los Planes Reguladores, no se comprende la forma en que la Oficina de Planificación coordinará esa labor, que puede devenir en inconstitucional si la intervención en la actividad privada se hace sin el debido respaldo de ley ordinaria.

La imposición de "estudios", "términos de referencia" y "lineamientos" obigatorios, emanados de la "Oficina de Planificación", conllevaría visos de ilegalidad e incluso inconstitucionalidad en tanto se superponen a la automonía funcional que a esos fines tienen las Municipalidades, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto de Vivienda y Urbanismo. (El art. 5° prescribe que los Planes Reguladores "deberán incluir, como mínimo, los estudios que defina la Oficina de Planificación", y se elaborarán "de acuerdo con los lineamientos que a efectos dispondrá la Oficina de Planificación").

A tenor del Transitorio I, para el funcionamiento de la Oficina de Planificación, las instituciones costeras-; excluye el IFAM), suscribirán un convenio interinstitucional en un plazo de noventa días a partir de la vigencia del Decreto. Es de notar que ese Convenio no sería medio idóneo para transferir a la nueva Oficina creada potestades y funciones concedidas por ley.

Al lado de la Oficina de Planificación está la Oficina Técnica de Planificación Física u Oficina Técnica, que el Proyecto distingue en incisos apartes (g y h del art. 2°) y con deslinde de atribuciones (arts. 3, 4, 5, 6 y Transitorios I y II), sin crearla expresamente, ni clarificar la vinculación que habrá entre ambas Oficinas.

A la Oficina Técnica se le asignan las funciones de "recibir y analizar" los Planes Reguladores y Planes Maestros "que se le presenten para su conocimiento" -implicativo de un examen sobre el fondo-; establecer guías o manuales de procedimientos para ello; emitir criterio técnico acerca de los Planes Reguladores y Planes Maestros para su aprobación por la Junta Directiva del ICT e INVU y posterior adopción e implementación por la Municipalidad correspondiente; asistir a las municipalidades en el monitoreo de los Planes Reguladores y buscar financiamiento para su elaboración.

Se advierte entonces que hay una amalgama poco clara entre las funciones de la Oficina Técnica y la Oficina de Planificación, diferenciadas en el Proyecto y -se dijo ya- que en cuanto se traduzcan en actos vinculantes (controles de Planes Reguladores, establecimiento de criterios preceptivos, etc.) suplantarían las atribuciones confiadas por Ley a las entidades competentes (Muncipalidades, INVU...).

La búsqueda de financiamiento para la elaboración de Planes Reguladores y Planes Maestros, en beneficio de los interesados particulares, es extraña a la finalidad coordinadora que el Decreto persigue.

En cuanto a la Oficina Técnica se objeta también la inconveniencia de dejar abierta la posibilidad de integración por un número indeterminado de miembros. El artículo 3° indica que estará constituida por un "al menos un representante" del IFAM, INVU e ICT, dedicados a tiempo completo, bajo la coordinación del Director de Urbanismo o la persona que este designe. Los salarios y viáticos de "estos representantes" los asumirá la institución que cada uno "representa". El IFAM aportará el mobiliario, equipo y papelería necesarios para su buen funcionamiento.

La alusión a "representante" debe corregirse, a menos que la voluntad del Poder Ejecutivo sea integrar la Oficina Técnica con los personeros de esas Instituciones. Caso contrario, no se detallan las condiciones o requisitos de los funcionarios. La amplia experiencia de estos es imprescindible, dada la especialidad y complejidad de la materia. Tampoco queda claro si el funcionario del INVU es el mismo Director de Urbanismo, que figurará como coordinador o de dos integrantes distintos. El número de tres funcionarios puede ser escaso, dependiendo del volumen de asuntos, labores de campo a realizar, etc.

V.- CONCLUSIONES:

De lo expuesto se arriba a las siguientes conclusiones:

• 1)Es loable la iniciativa de armonizar, en lo posible, simplificar y agilizar los trámites administrativos para la elaboración y aprobación de los planes reguladores del sector costero, a fin de lograr una mayor eficiencia administrativa y razonabilidad de las actuaciones públicas, sin perjuicio del interés público y de los recursos afectados.
• 2)Sin embargo, no es dable crear vía Decreto una Oficina administrativa sustitutiva de la competencia que tienen las Municipalidades, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto de Vivienda y Urbanismo para su aprobación, adopción e implantación, control, etc., según corresponda, ni para imponerles criterios obligatorios a tal efecto.
• 3)El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) carece de atribuciones legales expresas en materia de planes reguladores, para sustituir las que ostentan las Municipales y no puede arrogarse su representación legal.
• 4)La incorporación a la planificación de la zona marítimo terrestre de los terrenos privados o aledaños es facultativa de sus propietarios; no obligatoria.
• 5)Del proyecto de Decreto deben excluirse las áreas a las que no se aplica la Ley 6043 y la 7744, como son las integrantes del patrimonio natural del Estado y las demás que se rigen por una normativa especial.
• 6)La figura de los planes maestros no está contemplada expresamente en las dos leyes enumeradas en el punto anterior como herramienta de planificación. El Proyecto de Decreto carece de la debida fundamentación y definición precisa de los mismos.
• 7)Hay incongruencias y desvinculaciones entre la Oficina de Planificación y la Oficina Técnica, en cuanto a sus funciones, creación, constitución, las cuales deben aclararse.
• 8)Además de objeciones puntuales a otros aspectos puntuales consignados, debe valorarse la conveniencia de romper el principio de centralización en el Instituto Costarricense de Turismo –como superior vigilante de todo lo referente a la zona marítimo terrestre- que ya contiene el Reglamento a la Ley 6043, sobre las solicitudes de autorizaciones ante diversos órganos administrativos, especie de ventanilla única para el recibo y entrega de documentos.
• 9)En razón de que los Ministros sin cartera no pueden integrar el Poder Ejecutivo para los efectos del artículo 140 de la Constitución, por no tener a su cargo un ramo de actividad ejecutiva es necesario que el Decreto que se promulgue sea suscrito por el Ministro que en su defecto asumiría su función; el de Economía, Industria y Comercio por ejemplo, en el que se subsumiría la actividad de turismo (Vid. dictamen de la Procuraduría C-095-94 y antecedentes que cita).

Del señor Ministro, con la debida consideración, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Ambiental