Concessions for Private Port Works and Continental ShelfConcesiones para obras portuarias privadas y plataforma continental

Opinion : 053 of 16/03/1999 C-053-1999 San José, March 16, 1999 Licenciado Juan Mena Murillo Vice Minister Ministerio de Obras Públicas y Transportes Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication No. DVT-98-1486 of November 16, 1998, in which you inquire whether legislative approval is required for the construction of private port works on the national coastlines. You also request that the opinion be extended to the case of the continental shelf.

To answer your question, it is essential to note that port facilities ordinarily occupy spaces relating to both marine and terrestrial zones. Therefore, we will divide our study according to the regulations applicable in each case, making a final mention of the specific case of tourist marinas and docks due to their particular nature.

I.- THE SEA AND THE CONTINENTAL SHELF a) The territorial sea Since ancient times, the sea has been an object of marked interest for peoples, not only from an expansionist viewpoint, through the creation of routes for the exchange of goods or for conquest and colonization, but also for the defense of their territories and the exploitation of the marine wealth itself.

For this reason, human influence over the seas has not only translated into their effective use but, above all, into the establishment of rules for their use, which would legitimize a specific exclusive or limited utilization against other civilizations or states.

This is how concepts such as *res nullius*, *mare nostrum*, or *res communis* arose, which we find in Roman legislation from different periods and which constitutes the most developed legal framework at the dawn of humanity. In the Middle Ages, the concept of the territorial sea began to emerge with the School of Bologna (14th century), given the importance of delimiting marine zones of exclusive, proprietary control. With the discovery of America, it became evident that limitations must exist in favor of third parties in the sea zones adjacent to the coasts: the so-called freedom of communications (ius communicationis) emerged, a precursor to what is today called the right of innocent passage.

The Renaissance was marked by the controversy between the theory of *mare clausum* by the Englishman John Selden (1584-1654) and that of *mare liberum* developed by the Dutchman Hugo Grotius (1583-1645), the latter of which ultimately prevailed, although nuanced by the existence of two types of seas: the *externum* and the *proximum*, which would correspond to what we know today as the high seas and the territorial sea. Meanwhile, the 17th to 19th centuries are normally considered a period of transition within the history of the law of the sea, although aspects of significance are noteworthy, such as the efforts to give a standardized measurement to the territorial sea through methods like the range of sight or the cannon shot, with the distance of three miles being accepted for a long time.

During the first half of the 20th century, activity aimed at achieving common agreements on international maritime relations intensified, with the signing of conventions proliferating: the XIII Hague Conference of 1907, the London Declaration of 1909, the Havana Maritime Convention of 1928, the Hague Conference of 1930, and the General Declaration of the American States of 1939, among others.

Corresponding to this era are the generalized thesis of extending absolute sovereignty from the territory to the territorial sea; the struggle by some to maintain and by others to extend its width beyond three miles; and the first expressions of concern for the marine wealth existing beyond the territorial sea and on the submerged sill of the continents, especially due to the growing danger that maritime powers might appropriate them. This culminated in proclamations by several Latin American countries, including ours.

The last century of this millennium has been characterized by a trend to increase the areas under national jurisdiction, without undermining the essential freedoms of the high seas, and by the development of the concept of the common heritage of the natural resources of the ocean floor. It was in its first three decades that the most recent Conferences on the Sea were held: the two Geneva Conferences of 1958 and 1960, and the last one, whose work began in 1973 and concluded with the adoption in Montego Bay of the United Nations Convention on the Law of the Sea in 1982.

It is in this Convention that we finally find the width of the territorial sea established at the level of a significant international agreement (1):

"Article 2 Legal regime of the territorial sea, of the air space over the territorial sea and of its bed and subsoil 1.- The sovereignty of a coastal State extends, beyond its land territory and internal waters and, in the case of an archipelagic State, its archipelagic waters, to an adjacent belt of sea, described as the territorial sea. (...)" (1) Although four conventions were adopted at the 1958 Conference on the Sea (Territorial Sea and Contiguous Zone, Continental Shelf, High Seas, and Fishing and Conservation of the Living Resources of the High Seas), it was not possible to reach an international consensus, neither at this one nor at the 1960 Conference, on the width of the territorial sea.

Article 3 Breadth of the territorial sea Every State has the right to establish the breadth of its territorial sea up to a limit not exceeding 12 nautical miles, measured from baselines determined in accordance with this Convention." (2) (2) The international nautical mile is equivalent to 1,852 meters.

This Convention was ratified by our country through Law No. 7291 of March 23, 1992, although this principle had previously been enshrined in numeral 6 of our Political Constitution, by way of amendment (Law No. 5699 of June 5, 1975) (3):

"The State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace of its territory, over its territorial waters within a distance of twelve miles from the low-water line along its coasts, over its continental shelf, and over its insular sill in accordance with the principles of International Law. It also exercises a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within an extent of two hundred miles from the same line, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all the resources and natural wealth existing in the waters, the soil, and the subsoil of those zones, in accordance with those principles." (3) The original text read: "Article 6.- The State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace of its territory and over its territorial waters and continental shelf, in accordance with the principles of International Law and with the treaties in force." It is worth emphasizing that for a long time our country believed in the existence of a territorial sea over which to extend its sovereign power. The best demonstration of this is Legislative Decree (Decreto Legislativo) No. 162 of June 28, 1828, which stipulates that "one maritime mile is reserved in the wastelands on the sea coasts exclusively in favor of the navy, fishing, and saltworks." The reference to an exclusive sea is evident.

In the present century, Legislative Decree (Decreto legislativo) No. 116 of July 27, 1948, stands out for its relevance, joining the Latin American movement of unilateral proclamations for the affirmation of maritime spaces:

"Article 2.- National Sovereignty is confirmed and proclaimed over the seas adjacent to the continental and insular coasts of the national territory, whatever their depth and to the extent necessary to protect, conserve, and utilize the natural resources and wealth that exist or may come to exist on, in, or under them, with maritime fishing and hunting practiced in said seas being henceforth under the surveillance of the Government of Costa Rica, for the purpose of preventing the inadequate exploitation of its natural wealth from harming nationals, the economy of the Nation, and the American Continent." (4) (4) This Decree-Law (Decreto Ley) was later amended by No. 803 of November 2, 1949.

Prior to the amendment of Article 6 of the Constitution in 1975, two decrees were issued, Nos. 2203-RE and 2204-RE, both of February 10, 1972, stipulating some regulations on the territorial and patrimonial sea. In the case of the former, its width of twelve miles is indicated for the first time:

"Article 1.- Costa Rica shall exercise its complete and exclusive sovereignty over its territorial waters up to a distance of 12 miles from the low-water line along its coasts." (Decree No. 2203) From this brief historical-legal analysis, it is easily concluded that the marine waters adjacent to our coasts enjoy special legal protection, encompassed in different normative bodies, and are characterized by a regime of public domain (dominio público):

"Article 261.- Public things are those which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those which everyone can benefit from because they are delivered for public use. (...)" (Civil Code, Law No. 63 of September 28, 1887).

"Article 1.- The following are waters of the public domain:

I.- Those of the territorial seas in the extent and terms established by international law. (...)" (Water Law (Ley de Aguas), No. 276 of August 27, 1942).

Our Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has also clearly expressed itself in favor of this character of public domain:

"Thus, the concept of the territorial sea has evolved within the codification movement of customary international law, especially for reasons of national security and economics, configuring itself as a demanial good, that is, a public good, and therefore belonging to the State. In this way, both in domestic legislation, in the Magna Carta of each country or special laws, and in international legislation, in the different international conventions that have been held on the Law of the Sea, far from there being any incompatibility between them, there exists full historical and logical harmony between both. (...)

On this particular matter, by resolution number 447-91 of fifteen hours thirty minutes of February twenty-first, nineteen ninety-one, this Chamber has already accepted this thesis, albeit referring to the maritime-terrestrial zone, but it is made extensive, in what is of interest, to the territorial sea, considering that it is indeed a good of public domain, in the terms of Article 261 of the Civil Code." (Vote No. 5399-93 of 16 hours 39 minutes of October 26, 1993).

Being a demanial good, the attributes of inalienable and imprescriptible that configure that regime apply fully, meaning it is not susceptible to appropriation by private individuals, much less subject to adverse possession:

"The public domain is composed of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are called demanial goods ... that do not belong individually to private parties and that are outside the commerce of men ... Consequently, these goods are affected by the service they provide, and that invariably is essential by virtue of the express norm. Characteristic features of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged or be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action replaces interdicts to recover dominion. As they are outside commerce, they cannot be subject to possession, although a right to use can be acquired, but not a property right ..." (Constitutional Chamber, Vote No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes of November 6, 1991).

Notwithstanding, their particular use can be granted provided there is the due administrative authorization (5), which is usually of two types: the permit (permiso) and the concession of use (concesión de uso).

(5) "The reasons are obvious. Since demanial goods are normally subject to generic public use, private possession becomes exceptional to the destiny for which they were affected, requiring, to legitimize it, an assertive act of the Administration, guardian of community interests, that verifies whether the requested use is not harmful to the integrity of the public good and that it is exercised over areas where individual utilization is permissible in accordance with the law." (Opinion No. C-100-95 of May 10, 1995).

The permit of use (permiso de uso), which normally implies authorization on a precarious basis (can be revoked for reasons of opportunity and convenience without liability on the part of the Administration, Article 154 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)), must be ruled out for the construction of port works, since their permanence clashes with the temporary nature of the installations characteristic of the former:

"Given its nature, the 'permit' of use applies in the case of uses or situations lacking major importance; for example: extraction of water from a river using pumps for servicing a factory engine; installation of bathing huts on the maritime or river beach; installation of kiosks in dominical dependencies for the sale of newspapers, magazines, or foodstuffs; etc. In contrast, the 'concession' applies in the case of significant or important activities; ..." (6) (6) Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, pp. 327-328.

The concession of use (concesión de uso), for its part, is the appropriate instrument for accessing the realization of permanent works or works of significant scope on public domain goods, which in the case of the sea, the legislator has wished to give reinforced protection, referring to the Legislative Assembly for the respective granting of the concession. We confirm this in Article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 2, 1977:

"Article 5.- Unless otherwise provided by law, only the Legislative Assembly may grant permits or award concessions in the zones permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines. Excepted are those protection and rescue facilities, authorized by the respective municipality, made for the safety of persons and safety in navigation." At the time of discussing this article within the legislative body, it was considered inadvisable for an administrative office or official to be in charge of granting concessions in such an important demanial strip, with the Legislative Assembly itself emerging as the best option to carry out said acts (7).

(7) "THE SECRETARY: There is a motion from Deputy Chen Lao, which reads: 'So that the fifth article of the bill, instead of reading "Minister of Public Works and Transport" reads "of the Legislative Assembly".' THE PRESIDENT: The motion is under discussion. DEPUTY CHEN LAO: The fifth article says: 'unless otherwise provided by law, only the State, through the Ministry of Public Works and Transport, may grant permits or concessions in the zones covered by the territorial sea or in it, and with the consent of the Costa Rican Institute of Tourism, in the case of a tourist zone'. This matter worries me, because it seems strange, dangerous, that an official like the Minister of Public Works and Transport could grant concessions in the territorial sea. Hence, I suggest that instead of these concessions being granted by the minister, it should be the legislative assembly that decides whether or not to grant these concessions. DEPUTY FERNANDEZ ROTHE: I suggest eliminating the phrase that says 'and with the consent of the Costa Rican Institute of Tourism.' DEPUTY CHEN LAO: I agree with the suggested modification and I beg the chair to correct the motion in that sense. THE SECRETARY: The motion read is considered sufficiently discussed. THE PRESIDENT: Discussed. Approved." Thus, and since port works ordinarily require using the zones permanently covered by the sea contiguous to the coast for their installation, it is concluded that the intervention of the Legislative Assembly is indeed necessary in the granting of the corresponding concession of use (concesión de uso).

It is necessary to clarify that when ordinal 5 of Law No. 6043 refers to "the zones permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines," it alludes not only to the zone of the territorial sea but also to what are termed "internal waters of the State." The United Nations Convention on the Law of the Sea understands this notion to mean "waters on the landward side of the baseline of the territorial sea" (Article 8). These marine areas arise when there are deep indentations and inlets on the coast, or a fringe of islands situated in its immediate proximity, which make it necessary, for the purpose of delimiting the territorial sea, to use the method of straight baselines rather than the low-water line along the coast (normal baseline) (8).

(8) Our country, according to Decree No. 18581-RE of October 14, 1988, fixed its baselines for the Pacific Ocean, to delimit the breadth of the territorial waters, following both systems. According to the normal baseline method, two sectors were demarcated: from Punta San Francisco, also known as Madero, to Punta Guiones, and from Punta Llorona to Punta Salsipuedes. According to the straight baseline method, from a point coinciding with the southern end of the line closing the Mouth of Bahía de Salinas, said line determined by the Cleveland Award, successive lines are drawn passing through the following points: Punta Descartes, Punta Blanca, Punta Santa Elena, the westernmost islet of the Islas Murciélago, Cabo Velas or Morro Hermoso, and Punta San Francisco. Then, from Punta Guiones, the same tracing method is followed from the southwestern end of Isla Cabo Blanco to the same end of Isla del Caño, and from there to Punta Llorona on the Península de Osa; to end with a straight line between Punta Salsipuedes to the southern end of the international boundary with Panama at Punta Burica.

• b)The continental shelf The Proclamation of President Truman in 1945 is usually cited as the point of reference from which the concept of the continental shelf gained strength. Through this declaration, the government of the United States recognizes that it should be considered an extension of the land mass of the coastal nation and that, for that reason, it belongs to it, as do the natural resources of the subsoil and the seabed of the continental shelf under the high seas, submitting them to its jurisdiction and control.

On the occasion of this proclamation, a series of unilateral and multilateral declarations were made in America, among them that of Costa Rica, by way of Decree-Law (Decreto Ley) No. 116 of July 27, 1948, whose first article read:

Article 1.- National Sovereignty is confirmed and proclaimed over the entire submarine shelf or continental and insular sill adjacent to the continental and insular coasts of the national territory, whatever the depth at which it may be found, reaffirming the inalienable right of the Nation to all the natural wealth that exists on, in, or under said sill or shelf, known or yet to be discovered.

Such a declaration found its echo in the text of the 1949 Constitution, when its original Article 6 stated that "the State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace of its territory and over its territorial waters and continental shelf, in accordance with the principles of International Law and with the treaties in force." In the 1975 amendment already mentioned, this article reiterates the State's exercise of sovereignty over the continental shelf, equally "in accordance with the principles of International Law." In this field, we must mention two conventions of interest. The first is the Convention on the Continental Shelf, signed in Geneva in April 1958, where it is defined as "the seabed and subsoil of the submarine areas adjacent to the coast but outside the area of the territorial sea, to a depth of 200 metres or, beyond that limit, to where the depth of the superjacent waters admits of the exploitation of the natural resources of the said areas" (Article 1, point a). This Convention was approved in our country through Law No. 4936 of December 28, 1971.

Subsequently, we have the United Nations Convention on the Law of the Sea of 1982, approved, as stated, by Law No. 7291 of March 23, 1992, which defines the continental shelf as "the seabed and subsoil of the submarine areas that extend beyond its territorial sea throughout the natural prolongation of its land territory to the outer edge of the continental margin, or to a distance of 200 nautical miles from the baselines from which the breadth of the territorial sea is measured where the outer edge of the continental margin does not extend up to that distance." The first thing that draws attention in both Conventions is that they exclude from the definition of the continental shelf the soil and subsoil existing under the territorial sea. This has been confirmed for a long time by the doctrine on the Law of the Sea:

"The continental shelf, by definition, is located outside the zone of the territorial sea. The coastal State does not enjoy any other right in it except those of exploring and exploiting the natural resources situated in the seabed and subsoil." (9).

(9) Vargas Carreño, Edmundo. "América Latina y el Derecho del Mar". Mexico, Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 97.

With this understanding, we consider that when we are consulted about the legal situation of the continental shelf regarding the installation of port works, the strictly legal term is not being used, given that it is unlikely that installations whose extension would go beyond the territorial sea (twelve nautical miles) are being considered, since the normal definition of a port includes both the terrestrial space and the maritime space immediately adjacent to the coast:

"Concept of a port.- The law considers a maritime port to be the set of terrestrial spaces, maritime waters, and installations that, situated on the shore of the sea or of estuaries, meets physical, natural, or artificial and organizational conditions that allow the performance of port traffic operations, and is authorized for the development of these activities by the Administration." (10).

(10) Enciclopedia Jurídica Básica. Volume IV. Madrid, Editorial Civitas, 1995, p. 5409.

Therefore, what has been said about the regime of the territorial sea (and internal waters) should apply to determine the appropriate procedure regarding the bed and subsoil existing under its waters. It must not be lost sight of that the United Nations Convention on the Law of the Sea, when referring to the sovereignty of the coastal State over the territorial sea, extends it to the airspace over it, "as well as to the bed and subsoil of the said sea" (Article 2, point 2).

The clarification is pertinent, as, indeed, concepts can be confused, especially if one considers that the geophysical definition of the continental shelf would make it start practically from the coastline or low-water line:

"In geological terms, it is a zone adjacent to a continent or situated around an island, which extends from the low-water line to the depth at which a marked increase in the seaward gradient is generally recorded." (11) (11) "El Derecho del Mar. Definición de la plataforma continental." Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea. Office of Legal Affairs. United Nations, 1994, p. 44. In the same sense, the International Committee on the Nomenclature of Ocean Bottom Features in 1952 defined it as "the zone around a continent extending from the low-water line to the depth at which there is a marked increase of slope to greater depths" (Vargas Carreño, op. cit., p. 82).

In fact, our domestic legislation also does not escape legal imprecision. Such is the case, for example, of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), No. 7317 of October 30, 1992, which in its second article defines the continental shelf of Costa Rica as the "Marine zone that goes from the coastline permanently covered by the sea, to the continental slope." Even our Political Constitution states that the State exercises complete and exclusive sovereignty over its continental shelf, and a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within an extent of two hundred miles from the low-water line, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all the resources and natural wealth existing in the waters, the soil, and the subsoil of those zones, in accordance with the principles of International Law. According to the United Nations Convention on the Law of the Sea, it is not possible to exercise complete and exclusive sovereignty beyond the territorial sea over the continental shelf, but rather what it calls sovereign rights consisting of the exploration and exploitation of its natural resources (Article 77), which is what the Constitution preserves for the patrimonial sea, its soil, and subsoil.

Hence, it should be interpreted, to be consistent "with the principles of International Law," that when our Magna Carta refers to the continental shelf, it does so in relation to the soil and subsoil of the territorial sea, over which it can indeed exercise full sovereignty in accordance with the 1982 Convention, leaving for the soil and subsoil of the patrimonial sea or exclusive economic zone the exercise of sovereign rights for the exploration and exploitation of natural resources.

To think otherwise would be to admit a possible brush with unconstitutionality of the Convention, which was denied by our Constitutional Chamber in Vote No. 10-92 of 16 hours 30 minutes of July 1, 1992:

"It must be added that Costa Rica had defended at the Geneva Conference of 1958 and the Caracas Conference of 1974, the thesis of the extension of state sovereignty to the submarine shelf, and the constitutional amendment was nothing more than an adaptation of the Constitution to the agreements adopted at the latter, which opened the possibility of signing the Convention that concerns us, so that, far from there being any incompatibility between it and our Fundamental Charter, there exists full harmony, both historical and logical, between them. (...) Therefore: The legislative consultation on constitutionality is resolved in the sense that the Bill approving the 'United Nations Convention on the Law of the Sea,' legislative file No. 10.094, does not contain provisions incompatible with the Political Constitution." (12) (12) Regarding this theoretical normative antinomy, Lic. Carlos Murillo Zamora states: "This situation becomes more apparent with the adoption of the UNCLOS, where the legal nature of the territorial sea, the continental shelf, and the EEZ is specified, especially in the cases of the continental shelf - the constitutional text grants it 'complete and exclusive sovereignty' and the conventional text grants the coastal State sovereign rights -, and of the EEZ, because in Article 6 the special jurisdiction is extended to the soil and subsoil of that space, while the Third Conference on the Sea adopted as the EEZ only the waters adjacent to the territorial sea. This necessitates reviewing the constitutional precept and adjusting it to the new prevailing conditions." ("Costa Rica y el Derecho del Mar". San José, EUNED, 1990, p. 213).

II.- THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE The maritime-terrestrial zone, or the coastal strip contiguous to the sea, like the sea itself, is considered of singular importance in many countries, given the large number of interests that can converge upon it. Due to its scenic beauty, it is targeted by a good part of the tourism investment seeking relaxation, rest, and admiration for nature. Direct access to the ocean has been considered basic, from the strategic viewpoint of national defense, for the installation of security forces for both the territory and the jurisdictional waters. The nearby marine resources are coveted by large and small-scale fishing groups. Certain lands adjacent to the coasts are suitable for the development of mariculture projects. The proximity to the sea that the installation of ports entails generates attraction for activities such as industry, agriculture, and the energy sector. The workforce required by some of these activities attracts a significant portion of the population to these areas, settling in them. The biodiversity existing in the coastal and surrounding zones is a reason for the declaration of numerous protected areas.

Our country has also recognized its value, enacting abundant legislation dating back even to our first years of independent life with Law No. 162 of June 28, 1828, which established the reservation of one nautical mile on the coast of both seas.

Already in this century, Law No. 11 of October 22, 1926, came to specify, for the first time, its extent at 1,672 meters from the ordinary high tide line and 500 meters along both banks of rivers.

This measurement remained in force until 1942, when Laws No. 19 of November 12, 1942 and 201 of January 26, 1943 reduced its extent to two hundred meters for the Atlantic and Pacific coasts, respectively, thereby causing the declassification of all those lands beyond the two hundred meters and their consequent private appropriation.

The two-hundred-meter inalienable strip was maintained in subsequent regulations, such as Article 7 of the Land and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961, until Law No. 4558 of April 22, 1970, in its Transitory Provision III, authorized private individuals who had possessed, for more than thirty years, in a quiet, public, peaceful, and uninterrupted manner, lots or properties in that sector to register them through the process of possessory information proceedings.

This provision was repealed by Law No. 4847 of October 4, 1971.

Currently, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is regulated by Law No. 6043 of March 2, 1977 and by its Regulation, Decree No. 7841-P of December 16 of the same year, legislation that becomes the first to regulate the matter in a specific manner.

Regarding the primary concept of maritime-terrestrial zone (13), Article 9 of Law No. 6043 defines it as the strip of land two hundred meters wide along the entire length of the Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, regardless of their nature, measured horizontally from the line of the ordinary high tide. This line is, for the Pacific coast, the contour or level curve marking the height of 115 centimeters above mean sea level and, for the Atlantic coast, it is the contour marking the height of 20 centimeters above that same level (Article 2 of the Regulation to Law No. 6043, subsection ch).

(13) There are other categories of lands to which the regulations of Law No. 6043 are equally applied as maritime-terrestrial zone and which are worth mentioning here, even if briefly. Article 2, subsection h), of the Regulation to Law No. 6043 defines the coastline (litoral) as the shore or coast of the sea, which extends along the rías (rías) and permanent esteros (esteros) to where they are sensibly affected by the tides and present defined marine characteristics. For its part, subsection f) defines ría as the part of the river near its entrance to the sea and up to where the tides reach. Combining the previous concepts with the statement in Article 9 of the Law, we have that the strip of two hundred meters contiguous to the rías, that is, to the parts of rivers near the sea that are sensibly affected by the tides and present defined marine characteristics, is also maritime-terrestrial zone. Likewise, Article 11 of the Law defines as a public zone, whatever its extension, the area occupied by all the mangroves of the continental and insular coastlines and esteros of the national territory, and Article 4 of the Regulation provides that the restricted zone in these cases starts from the vegetation line at the edge of the esteros and from the limit of the mangroves or salt forests when these extend for more than 50 meters from the ordinary high tide line. Islands, islets, maritime rocks, and the lands and rocks left uncovered by the sea at low tide are also maritime-terrestrial zone (Article 9, second paragraph). The two hundred meters contiguous to and on both sides of the main canal system connecting the ports of Moín and Barra del Colorado would likewise constitute maritime-terrestrial zone (Article 75).

Article 10 of Law No. 6043, for its part, divides the maritime-terrestrial zone into two sections: the public zone (zona pública), a strip fifty meters wide counting from the ordinary high tide line, and the restricted zone (zona restringida), constituted by the remaining strip of one hundred fifty meters.

The former is destined for the public use of persons, especially for their free transit, and except for a few legal exceptions, it cannot be subject to occupation under any title or in any case (Article 20 of Law No. 6043).

Meanwhile, the restricted zone does admit a private use, provided it is duly authorized, fulfilling the legal requirements arranged for that purpose, with the concession (concesión) being the suitable legal figure for that particular enjoyment (Article 39 ibidem).

Among the requirements for obtaining a concession in this public domain strip are the declaration of tourist or non-tourist suitability by the Instituto Costarricense de Turismo, the demarcation (amojonamiento) of the public zone to be carried out by the Instituto Geográfico Nacional, the preparation of a regulatory plan (plan regulador) duly approved by the competent institutions (Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), and the submission of a preliminary construction project (14) and feasibility studies.

(14) This last requirement is not demanded for individual housing (Article 54 of the Regulation to Law No. 6043).

In addition to the above, the corresponding procedure must be followed, which begins with the submission of the application and ends with the granting of the concession by the Municipality of the place, the subsequent approval of the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto de Desarrollo Agrario, depending on whether it is a tourist or non-tourist zone, respectively, and the registration in the General Registry of Concessions of the maritime-terrestrial zone, located in the Registro Nacional. Regarding this process, see Article 26 and following of the Regulation to Law No. 6043.

For the utilization of the public zone, this law establishes three types of exceptions. Article 21 provides for authorization for its development by the respective municipality and the Instituto Costarricense de Turismo in those cases of lands that, due to their geographical configuration, topography, or special conditions, cannot be utilized for public use, provided they are not alienated and a free transit zone is established that facilitates the public use and enjoyment of the beaches, cliffs (riscos) and esteros, in addition to guaranteeing pedestrian safety.

Article 22 ibidem permits the execution of infrastructure and construction works, approved by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the Instituto Costarricense de Turismo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the corresponding Municipality, considering the public use for which they are intended, or if they involve the establishment and operation of state tourist facilities of notorious convenience for the country. The technical criteria of the Ministerio de Ambiente y Energía will also be required when the type of development refers to or could affect esteros or mangroves.

Finally, Article 18 of Law No. 6043 prescribes that, in "exceptional cases, such as the construction of industrial plants, sport fishing installations or artisanal installations, port works, mariculture programs, or other similar establishments or installations, for whose operation it is indispensable to be located near the sea, the use of the areas of the maritime-terrestrial zone that are necessary to facilitate their building and operation may be authorized, provided that express approval is obtained from the respective municipality, the Instituto Costarricense de Turismo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and other State institutions in charge of authorizing their operation, as well as the Ministerio de Obras Públicas y Transportes." Although this provision does not expressly state so, it should be understood, by the nature of the property under use and the type of works to be carried out, that the installations to be built must have a duly granted concession. Legal Opinion No. C-254-95 of December 12, 1995, reached this conclusion, from which we transcribe several paragraphs below as they are of interest:

"Thus, for the purposes that concern us, it is advisable to carry out the work of legal interpretation from several angles, starting with that which is based on the legislative history that gave rise to the enactment of the text under analysis. In the sense noted in the preceding paragraph in fine, it is indispensable to dwell on the study of legislative file No. 7371, a document in which the relevant processing was given for the discussion and approval of the bill that would become the current Law on the Maritime-Terrestrial Zone. From the review of the cited file, it can be deduced that, regarding the article of our study, there was a constant sense of considering that, in the special cases regulated by it, the legal figure to be used was the public domain concession. (...)

Based on the data obtained from the legislative file in question, it is feasible to conclude that, regarding the guideline of legal interpretation that seeks the legislator's intention, it is the criterion of this Procuraduría General that Article 18 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone regulates exceptional cases in which concessions involving permanent buildings in the regulation area of said legal body can be granted. Certainly, the wording that was finally given to the provision under study was not the most felicitous, but this does not allow distorting that the antecedents of its discussion are clear and concordant in the sense that the legal figure for the situations contemplated therein would be the concession.

Note that, in support of what has been stated, the very fact of having contemplated the necessary legislative authorization for those situations exceeding fifteen years of validity makes sense insofar as it is understood to be a concession, since, if it were considered a use permit (permiso de uso), the participation of Congress would be inconsistent with the functions of that Power of the Republic. (...)

On the other hand, and regarding the literal criteria and connection with the rest of the law, this Procuraduría allows itself the following comments. A simple reading of Article 18 of Law No. 6043 does not allow us to arrive at an unequivocal conclusion about the intention the legislator had at the time of its use in the normative provision under discussion. Note that 'authorize the use' is not a legal term equivalent to 'concession' or to 'use permit' itself. Thus, the mere literal interpretation of the term does not indicate to us, with certainty, the conclusion that precisely forms the basis of the inquiry before us. However, what can be gleaned from the statement of the article is that we are in the presence of structural works that will be permanently fixed in the maritime-terrestrial zone, and necessarily near the sea. That cannot be the other conclusion since one could not conceive of '... industrial plants, port works, mariculture programs or other similar establishments or installations ...' that are removable or transferable at the free disposal of the interested parties, since such an assertion is contrary to the very logic of the regulation pursued by the norm. (...) As is appropriately indicated in the criterion of the legal advisory department accompanying your inquiry, 'use permits' are inapplicable in principle to those situations requiring the permanent fixing of a specific building in the maritime-terrestrial zone. (...)

If we examine the norm in its relationship with the context in which it is located, we note that, precisely as a result of the mutations it underwent during the legislative processing it was subjected to, its location in Chapter II (Maritime-Terrestrial Zone) seems inadequate, since it must be remembered that originally the norm encompassed several exceptions to the occupation of the public zone. Thus, at some point, what is currently contained as a provision in Article 22 of Law No. 6043 was part of Article 18, though the reasons for the separation into two norms are not specified. However, given this common genesis, it is clear that both have an incidence on the public zone of the maritime-terrestrial zone, a circumstance that leads us to the following reasoning.

In accordance with Article 39 of the Law under comment, concessions can only be granted in the restricted zone, except for the exceptions contemplated in the law. Thus, these exceptions can be understood to refer to those situations that, as deduced from reading them, are contemplated in Article 18, as well as in Article 22. Certainly, Article 20 of the same normative body indicates that the public zone can only be occupied by way of exception, but the term 'occupation' does not indicate to us under what legal form (permit or concession) such a situation will occur. The doubt about the scope of said noun is eliminated, in the first place, from the relationship of Article 18 with respect to numerals 30, 50, and 51, since in Law No. 6043 when the institute of extension (prórroga) is regulated, it is done in relation to concessions. (...) So, for these exceptional cases, it is consistent to affirm that the 'occupation' of the public zone occurs by way of concession.

Finally, regarding the criterion of interpretation derived from Article 10 of the General Law of Public Administration and Article 10 of the Civil Code, the following final reflections are opportune: If it is considered that, for better protection and defense of the maritime-terrestrial zone, specifically the restricted zone, the only means through which its use by private individuals can be authorized is via concession (Article 39 of Law No. 6043), it is feasible to maintain that, with greater reason, the form in which the public zone is exceptionally used must be through a legal instrument of equal or greater significance. In other words, given that it is precisely the public zone that is intended to be preserved for the general use of all inhabitants, it is clear that the suitable form to determine when it is appropriate to avail oneself of one of the exceptions contemplated in Article 18 is, precisely, using the concession process. A contrario sensu, it is not viable to think that, due to their permanent nature, the installations or works built under the protection of the already many times cited numeral of Law No. 6043 will be authorized by way of a simple 'use permit,' as this would go against the basic postulates of the same normative body that seeks an effective defense and preservation of our maritime-terrestrial zone. (...)

Based on the foregoing, it is concluded that the authorization regulated in Article 18 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone must be understood in the sense that, in those cases, obtaining a concession is required." Regarding the procedure for granting the concession for use of the public zone under the terms of Article 18, and in the absence of a specific procedure regulated for these cases in Law No. 6043, its Regulation, or other relevant legislation, one must rely, using an analogical criterion, on the procedure normally provided for concessions in the restricted zone.

In fact, it is recommended that if one wishes to use both strips of the maritime-terrestrial zone for a single construction work that crosses them, it be done through a single concession; bearing in mind, however, that for the utilization of the public zone, Law No. 6043 additionally requires the consent of institutions that do not participate in the granting of a concession in the restricted zone, such as the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or others that, due to the nature of their competences, require intervention. Among the latter, and in the case of port works, we could have involved the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (15), the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (16), and the Ministerio del Ambiente y Energía, through the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (17).

(15) "Article 2. - (...) In fulfilling its functions, the Institute shall have the following powers: a) Carry out the specific planning of the port works and installations required for the economic development of the country on the Pacific coast, in accordance with the general planning and the port development policy determined by the Executive Branch; ..." (Law of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, No. 1721 of December 28, 1953).

(16) "Article 6. - As port authority, JAPDEVA shall be responsible for: a) Carrying out the specific planning of the port works and installations required by the country on the Atlantic coast, in accordance with the general planning and the port development policy determined by the Executive Branch; ..." (Organic Law of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, No. 3091 of February 18, 1963).

(17) Articles 21 and 22 of the Regulation on Procedures of SETENA, Decree No. 25705-MINAE of October 8, 1996.

Once the obligation to obtain a concession for private use of the maritime-terrestrial zone has been clarified, it remains to be indicated that the Legislative Assembly only has intervention within its process in two cases. The first, through its approval of concessions relating to maritime islands or islets, or part thereof, or authorizing tourism development projects on them (Articles 37 and 42 in fine of Law No. 6043), and the second, through its authorization when the validity of the concession granted under Article 18 ibidem exceeds fifteen years, or its extensions added to the original term exceed that period (final phrase of that article).

To conclude this section, it is necessary to clarify that what has been explained so far regarding concessions in the territorial sea and maritime-terrestrial zone refers exclusively to the process to allow the installation of constructions in those areas, including those of a port nature, but not for the operation and commissioning of ports, as this is not the subject of the inquiry. It is obvious that for this latter hypothesis, due to its importance (18), the legal system provides another series of provisions to be fulfilled. The same applies regarding the figure of a works concession with or without public service (concesión de obra con o sin servicio público), which, according to Law No. 7762 of April 14, 1998, Article 2, is the pertinent route for granting concessions for "railroads, railways, docks, and international airports, both new and existing, as well as the services provided there." (18) It is unknown to no one that the operation of ports encompasses a set of activities that require the exercise of state controls. Through them, the entry and exit of persons and goods to the country are generated, which involves, due to their specialty, different administrative authorities. From a fiscal point of view, there will be a strong interest in preventing smuggling or evasions of customs duties. The health sector must verify that no diseases are introduced into the national territory that endanger people's lives. There must be a phytosanitary control aimed at preventing the spread of pests threatening food security and the economic activity on which agricultural production is based. The transit of persons makes the involvement of migration authorities mandatory. All the foregoing without mentioning the state's interest that the constructed works be technically adequate and economically functional, and that their operation does not violate environmental, civil, commercial, labor regulations, among others. This confluence of present state interests is also manifested in legal doctrine, where the development of a port law (derecho portuario) is becoming increasingly stronger, harmoniously bringing together the various aspects involved: 'But what is Port Law? Although it is not our intention to provide a definition, since one always runs the risk of being imprecise, we would dare to point out that its object would be the analysis and synthesis of the multiplicity of conventions, laws, regulations, and principles that regulate port and related activities, for the purpose of not incurring the partial visions of administrativists, tax specialists, maritime specialists, etc. It is, then, a discipline that, while using comparative law, must analyze port activity in light of a large number of laws relating to Tax, Civil, Administrative, Civil Service, Customs, Environmental, Labor regulations, etc.' (Sabatino Pizzolante, José Alfredo. 'Modern Port Law vs. The figures of Terminal Operator, Port Operator, Port Agent and Shipping Agent.' Lecture presented at the 'Seminar on Maritime and Port Law' held in San José, Costa Rica from February 8 to 10, 1999).

Also, it is worth reiterating that the granting of concessions for the benefit of private individuals over public domain property does not in any way imply its declassification or transfer to their private patrimony; on the contrary, the State, through the respective managing entity, will continue to hold its ownership and must exercise the corresponding legal competences for its protection and defense. Even the common use areas such as the sea and the public zone of the maritime-terrestrial zone will continue to retain these characteristics, unless for reasons of safety, health, or others it becomes necessary to establish some type of reasonable and justified restriction.

III.- TOURIST MARINAS AND DOCKING FACILITIES The Law on Concession and Operation of Tourist Marinas, No. 7744 of December 19, 1997, establishes a particular process for the construction of marinas and tourist docking facilities (atracaderos turísticos), insofar as it brings together in a single procedure the concession over areas of the maritime-terrestrial zone and the adjacent area permanently covered by the sea.

For these purposes, the Law understands by tourist marina (marina turística) "the set of maritime or land installations destined for the protection, shelter, and provision of all kinds of services to recreational, tourist, and sport vessels, of any flag and regardless of their size, as well as to their visitors and users, national or foreign; it likewise comprises the installations that are under the operation, administration, and management of a tourist company." Also considered part of the marina will be "the immovable property, installations, access routes to the different areas, and other privately owned property, destined by their owners to provide services to the tourist marina, and that have been considered in the concession," provided that their owners have expressly accepted their designation to be incorporated into the project planning. In any case, the areas required for public uses must be ceded to the State.

For its part, tourist docking facilities (atracaderos turísticos) will be understood as "the landing places, fixed or floating docks, ramps, and other works necessary to allow, for the enjoyment and safety of tourists, the berthing of small recreational and sport vessels." Article 2, third paragraph, stipulates that the right of every person to use the public zone and enjoy it in all its extension must be guaranteed, without prejudice to restrictions for topographic, safety, or health reasons.

Law No. 7744 creates an Interinstitutional Commission on Tourist Marinas and Docking Facilities (Comisión Interinstitucional de marinas y atracaderos turísticos), which is composed of the head or his/her representative of the following institutions: the Instituto Costarricense de Turismo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the Ministerio de Ambiente y Energía, and the Ministerio de Salud Pública.

This Commission is in charge, basically, of issuing the technical resolution approving or rejecting the preliminary project, its modifications, and other technical documents related to marinas and tourist docking facilities, as well as overseeing their activities.

This technical resolution, when favorable, together with the written application, a certification of the company's financial capacity, and a sworn statement of its experience in similar projects, is what must be submitted to the respective Municipality, which is the competent entity to grant the concession, or to the Instituto Costarricense de Turismo in the case of the Gulf of Papagayo Project.

The terms of this concession and its extension will be determined taking into account the characteristics, complexity, and magnitude of the projects, as well as their economic viability and financial profitability, without being able to exceed twenty years, and its extensions five years each.

It is important to add that an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) must be submitted, whose evaluation by the Secretaría Técnica Nacional will form part of the concession contract for the marina or tourist docking facility.

In its Article 26, Law No. 7744 specifies that for aspects not properly regulated by it, the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and its Regulation, the General Law of Public Administration, and the Administrative Contracting Law and its Regulation shall be applied supplementarily; however, in all cases, the principles established in its legal text shall be respected.

Now, it must be sufficiently clear that Law No. 7744 did not in any way repeal Articles 5 and 18 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, but rather exempted tourist marinas and docking facilities from its application regarding the procedure for obtaining concessions in "the maritime-terrestrial zone and the adjacent area permanently covered by the sea." Thus, for these two sole cases (marinas and tourist docking facilities), the absence of intervention by the Legislative Assembly in the process for granting concessions must be affirmed, as such a requirement is not expressly contemplated in Law No. 7744. In that understanding, it must be ensured that the characteristics that define this type of port works according to the Law are effectively present, so as not to lend itself to abuses nor to fail to comply with any indispensable procedure in those of another kind.

CONCLUSION

For the installation of private port works in our country, the Legislative Assembly only intervenes to grant the concession over the zones permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines; to approve the concessions granted over islands or part of them; and to authorize the concessions over the public zone whose term of validity exceeds fifteen years or whose extensions added to the original term exceed that period. Exempted from the legislative process are the concessions for the construction of tourist marinas and docking facilities, which will be governed by Law No. 7744 of December 19, 1997.

Sincerely,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes Agrarian Procurador

Dictamen : 053 del 16/03/1999 C-053-1999 San José, 16 de marzo de 1999 Licenciado Juan Mena Murillo Viceministro Ministerio de Obras Públicas y Transportes Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. DVT-98-1486 de 16 de noviembre de 1998, donde nos consulta si se requiere de aprobación legislativa para la construcción de obras portuarias de orden privado en los litorales nacionales. Se solicita, además, hacer extensivo el dictamen al caso de la plataforma continental.

Para dar respuesta a su pregunta, es de rigor señalar que las instalaciones portuarias, de ordinario, ocupan espacios relativos a zonas marinas y terrestres, por lo que dividiremos nuestro estudio de acuerdo a la normativa aplicable en cada caso, haciendo una mención final al supuesto de las marinas y atracaderos turísticos, por su especialidad.

I.- EL MAR Y LA PLATAFORMA CONTINENTAL a) El mar territorial Desde la Antigüedad el mar ha sido objeto de un marcado interés por los pueblos, no sólo desde un punto de vista expansivo, por medio de la creación de rutas para el intercambio de mercancías o para la conquista y colonizaje, sino también para defensa de sus territorios y explotación de la misma riqueza marina.

Por esta razón, la influencia humana sobre los mares no sólo se ha traducido en la utilización efectiva de ellos, sino, y sobre todo, en el establecimiento de reglas para su uso, que permitiesen legitimar una determinada utilización exclusiva o limitada frente a otras civilizaciones o estados.

Es así como surgen conceptos como los de res nullius, mare nostrum o res communis que encontramos en la legislación romana de diferentes épocas, y que constituye la de mayor desarrollo en los albores de la humanidad. Ya en la Edad Media, comienza a vislumbrarse el concepto de mar territorial con la Escuela de Bolonia (siglo XIV), ante la importancia de delimitar zonas marinas de control propio y excluyente. Con el descubrimiento de América se evidencia que deben existir limitaciones a favor de terceros en las zonas de mar adyacentes a las costas: surge la llamada libertad de comunicaciones (ius communicationis), esbozo del hoy llamado derecho de paso inocente.

El Renacimiento se ve marcado por la polémica entre la teoría del mare clausum del inglés John Selden (1584-1654) y la del mare liberum desarrollada por el holandés Hugo Grocio (1583-1645), la que termina por imponerse, aunque matizada por la existencia de dos tipos de mares: el externum y el proximum, que corresponderían a lo que hoy conocemos como alta mar y mar territorial. Por su parte, los siglos XVII a XIX son normalmente tenidos como de transición dentro de la historia del derecho del mar, aunque se rescatan aspectos de trascendencia como los esfuerzos por darle una medida estandarizada al mar territorial, a través de métodos como el alcance de vista o el tiro de cañón, siendo admitida durante mucho tiempo la distancia de tres millas.

Durante la primera mitad del siglo XX se intensifica la actividad tendente a lograr acuerdos comunes sobre relaciones marítimas internacionales, proliferando la firma de convenios: la XIII Conferencia de La Haya de 1907, la Declaración de Londres de 1909, la Convención Marítima de La Habana de 1928, la Conferencia de La Haya de 1930 y la Declaración General de los Estados Americanos de 1939, entre otras.

Corresponden a esta época, la tesis generalizada de extender la soberanía absoluta del territorio al mar territorial; la lucha por mantener unos y ampliar otros la anchura de éste más allá de las tres millas; y las primeras manifestaciones de preocupación por las riquezas marinas presentes allende el mar territorial y en el zócalo sumergido de los continentes, sobre todo por el peligro cada vez mayor de que las potencias marítimas llegasen a apropiárselas, y que culmina con proclamas de varios países latinoamericanos, entre ellos el nuestro.

La última centuria de este siglo se ha caracterizado por una tendencia a aumentar las áreas bajo jurisdicción nacional, sin menoscabar las libertades esenciales de la alta mar, y por el desarrollo del concepto de patrimonio común de los recursos naturales de los fondos oceánicos. Es en sus primeras tres décadas que se producen las más recientes Conferencias del Mar: las dos de Ginebra de 1958 y 1960, y la última, cuyo trabajo se inicia en 1973 y que concluye con la adopción en Montego Bay del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho de Mar en 1982.

Es en esta Convención en donde hallamos finalmente establecida a nivel de un acuerdo internacional significativo la anchura del mar territorial (1):

"Artículo 2 Régimen jurídico del mar territorial, del espacio aéreo situado sobre el mar territorial y de su lecho y subsuelo 1.- La soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores y, en el caso del Estado archipiélágico, de sus aguas archipielágicas, a la franja de mar adyacente designada con el nombre de mar territorial. (...)" (1) Aunque en la Conferencia del Mar de 1958 se lograron adoptar cuatro convenciones (Mar Territorial y Zona Contigua, Plataforma Continental, Alta Mar y la pesca y conservación de recursos vivos de la Ata Mar) no se logró llegar a un consenso internacional, ni en ésta ni en la de 1960, sobre la anchura del mar territorial.

Artículo 3 Anchura del mar territorial Todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas marinas medidas a partir de líneas de base determinadas de conformidad con a Convención." (2) (2) La milla marina internacional equivale a 1852 metros.

Esta Convención fue ratificada por nuestro país por medio de la Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992, aunque ya antes se había consagrado dicho principio en el numeral 6° de nuestra Constitución Política, por vía de reforma (Ley No. 5699 de 5 de junio de 1975) (3):

"El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional. Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios." (3) El texto original decía: "Artículo 6º.- El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio y en sus aguas territoriales y plataforma continental, de acuerdo con los principios de Derecho Internacional y con los tratados vigentes." Conviene enfatizar que ya desde hacía mucho tiempo nuestro país creía en la existencia de un mar territorial sobre el cual extender su poder soberano. La mejor muestra de ello es el Decreto Legislativo No. 162 de 28 de junio de 1828, donde se dispone que "se reserva en los terrenos valdíos (sic) una milla marítima sobre las costas del mar exclusivo a favor de la marina, pesquería y salinas".

La referencia a un mar exclusivo es patente.

En el presente siglo destaca por su relevancia el Decreto legislativo No. 116 de 27 de julio de 1948, que se une al movimiento latinoamericano de proclamas unilaterales para afirmación de los espacios marítimos:

"Artículo 2º.-Se confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre los mares adyacentes a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea su profundidad y en la extensión necesaria para proteger, conservar y aprovechar los recursos y riquezas naturales que sobre, en, o bajo de ellos existen o lleguen a existir, quedando, desde ahora, bajo la vigilancia del Gobierno de Costa Rica, la pesca y la caza marítimas que se practiquen en dichos mares, con el objeto de evitar que una explotación inadecuada de sus riquezas naturales perjudique a los nacionales, a la economía de la Nación y al Continente Americano."(4) (4) Este Decreto Ley fue reformado posteriormente por el No. 803 de 2 de noviembre de 1949.

Con antelación a la reforma del artículo 6° constitucional en 1975, fueron dictados dos decretos, los Nos. 2203-RE y 2204-RE, ambos de 10 de febrero de 1972, donde se estipulaban algunas regulaciones sobre el mar territorial y el patrimonial. En el caso del primero se señala por primera vez su ancho de doce millas:

"Artículo 1.- Costa Rica ejercerá su soberanía completa y exclusiva en sus aguas territoriales hasta una distancia de 12 millas a partir de la línea de baja marea a lo largo de sus costas."(Decreto No. 2203) De este breve análisis histórico jurídico se concluye fácilmente que las aguas marinas adyacentes a nuestras costas gozan de una especial tutela legal, comprendida en diferentes cuerpos normativos, y que se caracteriza por un régimen de dominio público:

"Artículo 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharase por estar entregadas al uso público.(....)"(Código Civil, Ley No. 63 de 28 de setiembre de 1887).

"Artículo 1° .- Son aguas del dominio público:

I.- Las de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional. (...)" (Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942).

Nuestra Sala Constitucional también se ha manifestado claramente a favor de esta impronta de dominio público:

"Así, el concepto de Mar territorial ha evolucionado dentro del movimiento de codificación del derecho internacional consuetudinario sobre todo por razones de seguridad nacional y económicas, configurándose como un bien demanial, es decir, un bien público, y por lo tanto del Estado. De este modo, tanto en la legislación interna, en las Cartas Magnas de cada país o leyes especiales, como en la legislación internacional, en las diferentes convenciones internacionales que se han celebrado sobre el Derecho del Mar, lejos de existir incompatibilidad alguna entre éstas, se da entre ambas una plena armonía histórica y lógica. (...)

Sobre este particular, por resolución número 447-91 de las quince horas treinta minutos del veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, ya esta Sala ha acogido esta tesis, sin embargo, referido a la zona marítimo terrestre, pero que se hace extensivo en lo que interesa al mar territorial, considerando que en efecto se trata de un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil." (Voto No. 5399-93 de 16 horas 39 minutos del 26 de octubre de 1993).

Al tratarse de un bien demanial, se le aplican plenamente los atributos de inalienable e imprescriptible que configuran ese régimen, por lo que no es susceptible de apropiación por particulares, y mucho menos objeto de prescripción positiva:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales ... que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres ... En consecuencia, esos bienes están afectados al servicio que prestan, y que invariablemente es esencial en virtud de la norma expresa.Notas características de estos bienes es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad ..." (Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

No obstante, su uso particular puede darse siempre y cuando se cuente con la debida autorización administrativa (5), la que suele ser de dos tipos: el permiso y la concesión de uso.

(5) "Las razones son obvias. Estando sujetos normalmente los bienes demaniales a un uso público genérico, la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que fueron afectados, requiriéndose para legitimarla, un acto asertivo de la Administración, gendarme de los intereses comunitarios, que verifique si el uso solicitado no es lesivo a la integridad del bien público y que se ejerza sobre áreas en que la utilización individual sea permisible de conformidad con la ley." (Dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995).

El permiso de uso, que implica normalmente una autorización a título precario (puede ser revocada por razones de oportunidad y conveniencia sin responsabilidad de la Administración, artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública), debe ser descartado para la construcción de obras portuarias, ya que la permanencia de éstas riñe con el carácter temporal de las instalaciones propias de aquel:

"Dada su naturaleza, el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio del motor de una fábrica; instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio, la "concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes; ..." (6) (6) Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, ps. 327-328.

La concesión de uso, por su lado, es la idónea para acceder a la realización de obras permanentes o de significativa envergadura sobre bienes de dominio público, que en el caso del mar, el legislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a la Asambles Legislativa para el respectivo otorgamiento de la concesión. Así lo constatamos en el artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977:

"Artículo 5° .- Salvo disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales. Se exceptúan aquellas instalaciones de protección y salvamento, autorizadas por la respectiva municipalidad, que se hagan para resguardo de las personas y la seguridad en la navegación." Al momento de discutirse este artículo en el seno legislativo, se consideró poco conveniente que fuera una oficina o funcionario administrativo quien tuviese a su cargo el otorgamiento de concesiones en tan importante franja demanial, surgiendo la misma Asamblea Legislativa como la mejor opción para realizar dicho actos (7).

(7) "EL SECRETARIO:

Hay una moción del Diputado Chen Lao, que dice:

"Para que el artículo quinto del proyecto, en lugar de "Ministro de Obras Públicas y Transportes" se lea "de la Asamblea Legislativa". EL PRESIDENTE:

En discusión la moción.

DIPUTADO CHEN LAO:

El artículo quinto dice: salvo disposición legal en contrario, sólo el Estado por medio del Ministerio de Obras Públicas y Transportes podrá conceder permisos o concesiones en las zonas cubiertas por el mar territorial o en éste y con anuencia del Instituto Costarricense de Turismo,en caso de zona turística". A mí el asunto me preocupa, porque me parece raro, peligroso, el que un funcionario como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes pueda otorgar concesiones en el mar territorial. de ahí yo sugiero que en lugar de que esas concesiones las otorgue el ministro, que sea la asamblea legislativa quien diga si se dan o no esas concesiones. diputado fernandez rothe: yo sugiero que se elimine la frase que dice "y con anuencia del instituto costarricense de turismo. diputado chen lao:

yo estoy de acuerdo con la modificación que se sugiere y le ruego a la mesa corregir la moción en ese sentido. el secretario:

se considera suficientemente discutida la moción leída.

el presidente:

discutida. aprobada.

Así las cosas, y requiriendo de ordinario las obras portuarias utilizar las zonas cubiertas permanentemente por el mar contiguas a la costa para ser instaladas, se concluye que sí es necesaria la intervención de la Asamblea Legislativa en el otorgamiento de la correspondiente concesión de uso.

Es menester aclarar que el ordinal 5° de la Ley No. 6043 al hacer referencia a "las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales" hace alusión no sólo a la zona del mar territorial, sino también a las denominadas "aguas interiores del Estado".

El Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar entiende por esta noción a "las aguas situadas en el interior de la línea de base del mar territorial" (artículo 8° ). Estas áreas marinas surgen cuando existen en la costa profundas aberturas y escotaduras, o bien una franja de islas situadas en su proximidad inmediata, que hacen necesario a efecto de delimitar el mar territorial utilizar el método de líneas de base rectas, y no el de la línea de bajamar a lo largo de la costa (línea de base normal) (8).

(8) Nuestro país, según Decreto No. 18581-RE de 14 de octubre de 1988, fijó sus líneas de base por el Océano Pacífico, para delimitar la anchura de las aguas territoriales, siguiendo ambos sistemas. De acuerdo con el método de líneas de base normal se demarcaron dos sectores: de Punta San Francisco, también conocido como Madero, a Punta Guiones, y de Punta Llorona hasta Punta Salsipuedes. Conforme al criterio de líneas de base rectas, desde un punto coincidente con el extremo sur de la línea que cierra la Boca de Bahía de Salinas, determinada dicha línea por el laudo Cleveland, se trazan sucesivas líneas pasando por los siguientes puntos: Punta Descartes, Punta Blanca, Punta Santa Elena, el islote más al oeste de las Islas Murciélago, Cabo Velas o Morro Hermoso y Punta San Francisco. Luego, de Punta Guiones, se sigue el mismo método de trazado desde Isla Cabo Blanco en su extremo suroeste al mismo extremo de la Isla del Caño y de éste a Punta Llorona en la Península de Osa; para terminar con una línea recta entre Punta Salsipuedes hasta el extremo sur del límite internacional con Panamá en Punta Burica.

• b)La plataforma continental Suele señalarse a la Proclama del Presidente Truman en 1945 como el punto de referencia a partir del cual toma fuerza el concepto de plataforma continental. Mediante esta declaración el gobierno de los Estados Unidos reconoce que ella debe considerarse como una extensión de la masa terrestre de la nación costera y que por esa razón le pertenece, así como los recursos naturales del subsuelo y del lecho marítimo de la plataforma continental bajo la alta mar, sometiéndolos a su jurisdicción y control.

Con motivo de esta proclama, se producen una serie de declaraciones unilaterales y multilaterales en América, entre ellas la de Costa Rica, por vía del Decreto Ley No. 116 de 27 de julio de 1948, y cuyo primer artículo rezaba:

Artículo 1º.-Se confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en, o bajo dicho zócalo o plataforma, conocidas o por conocer.

Tal declaración halló su eco en el texto de la Constitución de 1949 al indicar su artículo 6° original que "el Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio y en sus aguas territoriales y plataforma continental, de acuerdo con los principios de Derecho Internacional y con los tratados vigentes". Para la reforma de 1975 ya enunciada, este artículo reitera el ejercicio de la soberanía del Estado sobre la plataforma continental igualmente conforme "con los principios del Derecho Internacional".

En este campo, debemos mencionar dos convenciones de interés. La primera es la Convención sobre la Plataforma Continental, firmada en Ginebra en abril de 1958, donde se define como "el lecho del mar y el subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a las costas pero situadas fuera de la zona del mar territorial, hasta una profundidad de 200 metros o, más allá de este límite, hasta donde la profundidad de las aguas suprayacentes permita la explotación de los recursos naturales de dichas zonas" (artículo 1° , punto a). Esta Convención fue aprobada en nuestro país mediante Ley No. 4936 de 28 de diciembre de 1971.

Posteriormente, tenemos la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, aprobada, como se dijo, por Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992), que conceptúa la plataforma continental como "el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia".

Lo primero que llama la atención de ambas Convenciones es que excluyen de la definición de plataforma continental al suelo y subsuelo existente bajo el mar territorial. Así lo ha confirmado desde hace tiempo la doctrina sobre Derecho del Mar:

"La plataforma continental, por definición, se encuentra situada fuera de la zona del mar territorial. El Estado ribereño no goza en ella de ningún otro derecho que no sean los de explorar y (9) Vargas Carreño, Edmundo. "américa latina y el derecho del mar". México, Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 97.

Bajo esa inteligencia, consideramos que al consultársenos sobre la situación jurídica de la plataforma continental respecto a la instalación de obras portuarias, no se está utilizando el término estrictamente jurídico, en vista de que es poco probable que se esté pensando en instalaciones cuya extensión vaya más allá del mar territorial (doce millas marinas), ya que la definición normal de puerto incluye tanto el espacio terrestre como el marítimo inmediato a la costa:

"Concepto de puerto.- La ley considera puerto marítimo al conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración."(10).

(10) Enciclopedia Jurídica Básica. Tomo IV. Madrid, Editorial Civitas, 1995, p. 5409.

Entonces, valga lo dicho sobre el régimen de mar territorial (y las aguas interiores) para determinar lo procedente tratándose del lecho y subsuelo existente bajo sus aguas. No debe perderse de vista que el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar al referirse a la soberanía del Estado ribereño sobre el mar territorial, extiende ésta al espacio aéreo sobre él, "así como al lecho y al subsuelo de ese mar" (artículo 2, punto 2).

La aclaración es pertinente, ya que, en efecto, los conceptos pueden confundirse, sobre todo si se toma en cuenta que la definición geofísica de plataforma continental la haría iniciar prácticamente desde la línea de costa o de baja marea:

"En términos geológicos se trata de una zona adyacente a un continente o situada alrededor de una isla, que se extiende desde la línea de bajamar hasta la profundidad a la cual se registra generalmente un acusado incremento del gradiente mar afuera." (11) (11) "El Derecho del Mar. Definición de la plataforma continental."División de Asuntos Oceánicos y del Derecho del Mar. Oficina de Asuntos Jurídicos. Naciones Unidas, 1994, p. 44. En igual sentido, el Comité Internacional de Nomenclatura de las Características de los Océanos (International Committee on the Nomenclature of the Ocean Botton Features) en 1952 la definió como "la zona alrededor de un continente que se extiende desde la línea de baja marea hasta la profundidad donde existe un marcado aumento de pendiente hacia mayores profundidades" (Vargas Carreño, op. cit., p. 82).

De hecho, nuestra legislación interna no escapa tampoco a la imprecisión jurídica. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992, que en su artículo segundo define la plataforma continental de Costa Rica como la "Zona marina que va desde la línea de costa cubierta permanentemente por el mar, hasta el talud continental".

Incluso nuestra Constitución Política señala que el Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en su plataforma continental, y una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la línea de bajamar, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo, y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con los principios del Derecho Internacional. De acuerdo con el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, no es posible ejercer una soberanía completa y exclusiva más allá del mar territorial sobre la plataforma continental, sino lo que llama derechos de soberanía consistentes en la exploración y explotación de sus recursos naturales (artículo 77), que es lo que la Constitución preserva para el mar patrimonial, su suelo y subsuelo.

De ahí que deba interpretarse, para ser consecuente "con los principios del Derecho Internacional", que cuando nuestra Carta Magna se refiere a plataforma continental lo hace con relación al suelo y subsuelo del mar territorial sobre los que sí puede ejercer plena soberanía conforme con el Convenio de 1982, dejando para el suelo y subsuelo del mar patrimonial o zona económica exclusiva el ejercicio de derechos de soberanía para la exploración y explotación de recursos naturales.

Lo contrario sería admitir un posible roce de inconstitucionalidad del Convenio, lo que fue negado por nuestra Sala Constitucional en el Voto No. 10-92 de 16 horas 30 minutos del 1° de julio de 1992:

"Debe agregarse que Costa Rica había defendido en las Conferencias de Ginebra de 1958 y Caracas de 1974, la tesis de la extensión de la soberanía estatal a la plataforma submarina y la reforma constitucional no era más que una adaptación de la Constitución a los acuerdos adoptados en esta última, que abrieron la posibilidad de firmar la Convención que nos ocupa, de manera que, lejos de existir incompatibilidad alguna entre ésta y nuestra Carta Fundamental, se da entre ambas una plena armonía, histórica y lógica. (...) Por tanto: Se evacua la consulta legislativa de constitucionalidad en el sentido de que el Proyecto de Ley de aprobación de la "Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar", expediente legislativo No. 10.094 no contiene disposiciones incompatibles con la Constitución Política."(12) (12) Sobre esta teórica antinomia normativa, el Lic. Carlos Murillo Zamora señala: "Esta situación se hace más patente con la adopción de la CNUM, en donde se precisa la naturaleza jurídica del mar territorial, la plataforma continental y la zee, sobre todo para los casos de la plataforma continental -el texto constitucional la accede a la "soberanía completa y exclusiva" y el texto convencional le otorga al Estado ribereño derechos de soberanía-, y de la zee, porque en el artículo 6 se extiende la jurisdicción especial al suelo y subsuelo de ese espacio, mientras que la III Conferencia del Mar adoptó como zee únicamente las aguas adyacentes al mar territorial. Esto compromete a revisar el precepto constitucional y ajustarlo a las nuevas condiciones imperantes".("Costa Rica y el Derecho del Mar". San José, EUNES, 1990, p. 213).

II.- LA ZONA MARITIMO TERRESTRE La zona marítimo terrestre o franja de costa contigua al mar, al igual que éste, es considerada de singular trascendencia en muchos países, vista la gran cantidad de intereses que en ella pueden confluir. Por su belleza escénica se encuentra en la mira de una buena parte de la inversión turística que busca la relajación, el descanso y la admiración por la naturaleza. El acceso directo al océano se ha considerado como básico, desde el punto de vista estratégico de defensa nacional, para la instalación de cuerpos de seguridad, tanto del territorio como de las aguas jurisdiccionales. Los recursos marinos próximos son codiciados por grupos pesqueros de grande y pequeña escala. Ciertos terrenos adyacentes a las costas son propicios para el desarrollo de proyectos de maricultura. La proximidad al mar que conlleva la instalación de puertos genera la atracción de actividades como la industria, la agricultura y el sector energía. La fuerza de trabajo requerida por algunas de estas actividades atrae una parte significativa de la población a estas áreas asentándose en ellas. La biodiversidad existente en las zonas costeras y aledañas es motivo para la declaratoria de numerosas áreas protegídas.

Nuestro país también ha reconocido su valor, promulgando abundante normativa que se remonta incluso a nuestros primeros años de vida independiente con la Ley No. 162 de 28 de junio de 1828, que estableció la reserva de una milla marítima en la costa de ambos mares.

Ya en esta centuria, la Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, vino a precisar, por primera vez, su extensión en 1672 metros a partir de la pleamar ordinaria y de 500 metros a lo largo de ambas márgenes de los ríos.

Esta medida se mantuvo hasta 1942, cuando las Leyes No. 19 de 12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de enero de 1943 redujeron su extensión a doscientos metros para la costa atlántica y pacífica, respectivamente, provocando así la desafectación de todos aquellos terrenos más allá de los doscientos metros y su consecuente apropiación particular.

La franja de doscientos metros inalienables se mantuvo en subsiguientes normativas, como el artículo 7 de la ley de Tierras y Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, hasta que por Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970, en su Transitorio III, se autorizó a particulares que hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas en ese sector a inscribirlos por medio del trámite de informaciones posesorias.

Esta disposición fue derogada por Ley No. 4847 de 4 de octubre de 1971.

Actualmente, la zona marítimo terrestre es regulada por la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 y por su Reglamento, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre del mismo año, legislación que se convierte en la primera en normar la materia de forma específica.

En lo que toca al concepto primario de zona marítimo terrestre (13), el artículo 9° de la Ley No. 6043 lo define como la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria. Esta línea es para el litoral Pacífico el contorno o curva de nivel que marca la altura de 115 centímetros sobre el nivel medio del mar y para el litoral Atlántico, es el contorno que marca la altura de 20 centímetros sobre ese mismo nivel (artículo 2' del Reglamento a la Ley No. 6043, inciso ch).

(13) Existen otras categorías de terrenos a las que se les aplica igualmente las regulaciones de la Ley No. 6043 como zona marítimo terrestre y que conviene mencionar aquí aunque sea de forma somera. El artículo 2', inciso h), del Reglamento a la Ley No. 6043 define como litoral la orilla o costa del mar, que se extiende por las rías y esteros permanentes hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas y presenten características marinas definidas. Por su parte, el inciso f) define como ría la parte del río próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas. Uniendo los anteriores conceptos con el enunciado en el artículo 9 de la Ley, tenemos que es también zona marítimo terrestre la franja de doscientos metros contigua a las rías, es decir, a las parte de ríos próximas al mar y que son sensiblemente afectadas por las mareas y presentan características marinas definidas. Igualmente, el artículo 11 de la Ley define como zona pública, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e ínsulares y esteros del territorio nacional, y el artículo 4' del Reglamento estatuye que la zona restringida en estos casos, parte de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de las manglares o bosques salados cuando éstos se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria. También es zona marítimo terrestre las islas, islotes, peñascos marítimos y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja (artículo 9° , párrafo segundo). Constituiría de la misma manera zona marítimo terrestre los doscientos metros contiguos y a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado (artículo 75).

El artículo 10 de la Ley No. 6043, por su lado, divide la zona marítimo terrestre en dos secciones: la zona pública o faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria, y la zona restringida constituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes.

La primera de ellas está destinada al uso público de las personas, especialmente a su libre tránsito, y salvo contadas excepciones de ley no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso (artículo 20 de la Ley No. 6043).

Entre tanto, la zona restringida sí admite un uso privativo, siempre y cuando se autorice debidamente, cumpliendo los requisitos legales dispuestos al efecto, siendo la concesión la figura idónea para ese disfrute particular (artículo 39 ibídem).

Dentro de los requisitos para obtener una concesión en esta franja demanial se encuentran la declaratoria de aptitud turística o no turística por parte del Instituto Costarricense de Turismo, el amojonamiento de la zona pública a realizar por el Instituto Geográfico Nacional, la confección de un plan regulador debidamente aprobado por las instituciones competentes (Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y la presentación de un anteproyecto de construcción (14) y estudios de factibilidad.

(14) Este último requisito no es exigido tratándose de vivienda individuales (artículo 54 del Reglamento a la Ley No. 6043).

Además de lo anterior, debe cumplirse con el procedimiento correspondiente que se inicia con la presentación de la solicitud y que finaliza con el otorgamiento de la concesión por la Municipalidad del lugar, la posterior aprobación del Instituto Costarricense de Turismo o del Instituto de Desarrollo Agrario, según se trate de una zona turística o no turística, respectivamente, y la inscripción en el Registro General de Concesiones de la zona marítimo terrestre, ubicado en el Registro Nacional. Sobre este trámite pueden verse los artículos 26 y siguientes del Reglamento a la Ley No. 6043.

Para la utilización de la zona pública, esta ley establece tres tipos de excepciones. El artículo 21 prevé la autorización para su desarrollo por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo en aquellos casos de terrenos que por su configuración geográfica, su topografía o sus condiciones especiales no puedan aprovecharse para uso público, siempre que no se enajenen y se establezca una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, riscos y esteros, además de garantizar la seguridad de los peatones.

El artículo 22 ibíd permite la realización de obras de infraestructura y construcción, aprobadas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y la Municipalidad correspondiente, atendiendo al uso público a que se destinen, o que se trate del establecimiento y operación de instalaciones turísticas estatales de notoria conveniencia para el país. Se requerirá, también, del criterio técnico del Ministerio de Ambiente y Energía cuando el tipo de desarrollo se refiera a esteros o manglares o puedan afectarlos.

Finalmente, preceptúa el artículo 18 de la Ley No. 6043 que, en "casos excepcionales, como la construcción de plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva o instalaciones artesanales, de obras portuarias, programas de maricultura, u otros establecimientos o instalaciones similares, para cuyo funcionamiento sea indispensable su ubicación en las cercanías del mar, se podrá autorizar el uso de las áreas de la zona marítimo terrestre que fueren necesarias para facilitar su edificación y operación, siempre que se cuente con la aprobación expresa de la municipalidad respectiva, del Instituto Costarricense de Turismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y demás instituciones del Estado encargadas de autorizar su funcionamiento, así como del Ministerio de Obras Públicas y Transportes." Aunque esta norma no lo señala expresamente, debe entenderse, por la índole del bien en uso y el tipo de obras a realizar, que las instalaciones a levantarse deben contar con una concesión debidamente otorgada. A esta conclusión llegó el Dictamen No. C-254-95 del 12 de diciembre de 1995, del cual transcribimos seguidamente varios párrafos por ser de interés:

"De tal suerte que, para los efectos que nos interesan, conviene realizar la labor de interpretación jurídica desde varios ángulos, empezando con la que se sustenta en los antecedentes legislativos que dieron lugar a la promulgación del texto bajo análisis. En el sentido apuntado en el párrafo precedente in fine, resulta indispensable detenerse en el estudio del expediente legislativo No. 7371, documento en el cual se dio el trámite pertinente para la discusión y aprobación del proyecto de ley que se convertiría en la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. De la revisión del citado expediente, se puede desprender que en lo que se refiere al artículo de nuestro estudio, existió una constante en el sentido de considerar que en los casos especiales por él regulados, la figura jurídica a utilizar lo era la concesión de dominio público. (...)

Con base en los datos obtenidos del expediente legislativo de marras, es dable concluir que en lo que se refiere a la pauta de interpretación jurídica que busca la intención del legislador, es criterio de esta Procuraduría General que el artículo 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre regula casos excepcionales en los que se pueden otorgar concesiones que impliquen edificaciones permanentes en el área de regulación de dicho cuerpo legal. Ciertamente, la redacción que al final se dio a la disposición que se estudia no resultó la más feliz, pero ello no permite desvirtuar que los antecedentes de su discusión son claros y corcordantes en el sentido de que la figura jurídica para las situaciones allí contempladas sería la concesión.

Nótese que, en abono de lo expuesto, el mismo hecho de dejar contemplada la necesaria autorización legislativa para aquellas situaciones que excedan los quince años de vigencia tienen sentido en tanto se entienda que se trata de una concesión, ya que, de considerar que se trata de un permiso de uso, la participación del Congreso sería inconsecuente con las funciones de ese Poder de la República. (...)

Por otra parte, y en lo que se refiere a los criterios literales y de conexión con el resto de la ley, esta Procuraduría se permite los siguientes comentarios. La sola lectura del numeral 18 de la Ley No. 6043 no nos permite arribar a una conclusión únivoca de la intención que el legislador tuvo a la hora de su utilización en la disposición normativa de comentario. Nótese que "autorizar el uso" no es un término jurídico equivalente a la "concesión" o al mismo "permiso de uso". De tal suerte que la sola interpretación literal del término no nos indique, con certeza, la conclusión que precisamente es la base de la consulta que nos ocupa. Sin embargo, lo que sí es dable rescatar del enunciado del artículo es que nos encontramos en presencia de obras estructurales que se fijarán de modo permanente en la zona marítimo terrestre, y necesariamente cercanas al mar. No puede ser otra la conclusión toda vez que no podría pensarse en "... plantas industriales, obras portuarias, programas de maricultura u otros establecimientos o instalaciones similares ..." que sean removibles o traslables a libre disposición de los interesados, ya que tal aseveración resulta contraria a la misma lógica de la regulación que persigue la norma. (...) Como se indica adecuadamente en el criterio de la asesoría legal que se acompaña en su consulta, los "permisos de uso" son inaplicables por principio, a aquellas situaciones en las que se requiere fijar, de modo permanente, una determinada edificación en la zona marítimo terrestre. (...)

Si examinamos la norma en su relación con el contexto en el que se ubica, notamos que, precisamente a raíz de las mutaciones que tuvo en el trámite legislativo de que fue objeto, su ubicación en el Capítulo II (Zona Marítimo Terrestre) parece inadecuada, pues debe recordarse que originalmente la norma era comprensiva de varias excepciones a la ocupación de la zona pública. De tal suerte que, en algún momento, lo que actualmente está recogido como disposición en el artículo 22 de la Ley No. 6043 era parte del artículo 18, aunque no especifiquen las razones por las cuales se dio la separación en dos normas. Sin embargo, dada esa génesis común, es claro que ambas tienen incidencia sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre, circunstancia que nos lleva a los siguientes razonamientos.

De conformidad con el artículo 39 de la Ley en comentario, únicamente en la zona restringida se pueden otorgar concesiones, salvo las excepciones contempladas en la ley. De tal suerte que, esas excepciones pueden entenderse referidas a aquellas situaciones que, como se deduce de su lectura, es la contemplada en el artículo 18, así como también en el artículo 22. Ciertamente, el artículo 20 del mismo cuerpo normativo indica que solo por vía de excepción se puede ocupar la zona pública, pero el término "ocupación" no nos indica bajo qué forma jurídica (permiso o concesión) se va a dar tal situación. La duda sobre el alcance de dicho sustantivo se elimina, en primer término, de la relación del artículo 18 con respecto a los numerales 30, 50 y 51, toda vez que en la Ley No. 6043 cuando se regula el instituto de la prórroga, se hace en relación a las concesiones. (...) De tal suerte que, para estos casos de excepción, resulta consecuente afirmar que la "ocupación" de la zona pública se da por vía de concesión.

Por último, en lo que respecta al criterio de la interpretación que se deriva de los artículos 10 de la Ley General de la Administración Pública y del 10 del Código Civil son oportunas las siguientes reflexiones finales: Si se estima que para una mejor protección y defensa de la zona marítimo terrestre, en específico de la zona restringida, el único medio a través del cual se puede autorizar su uso por parte de los particulares lo es vía concesión (artículo 39 de la Ley No. 6043) es dable sostener que, a mayor razón, la forma en que excepcionalmente se utilice la zona pública lo debe ser por un instrumento jurídico de igual o mayor trascendencia. En otras palabras, dado que es precisamente la zona pública la que se trata de preservar para un uso general de todos los habitantes, es claro que la forma idónea para determinar cuándo resulta procedente acogerse a una de las excepciones contempladas en el artículo 18 lo es, precisamente, utilizando el trámite de las concesiones. A contrario sensu, no es viable pensar que, por su carácter permanente, las instalaciones u obras que se edifiquen al amparo del ya tantas veces citado numeral de la Ley No. 6043 se vayan a autorizar por la vía del simple "permiso de uso", pues se iría en contra de los postulados básicos del mismo cuerpo normativo que busca una efectiva defensa y preservación de nuestra zona marítimo terrestre. (...)

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la autorización que se regula en el artículo 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre debe entenderse en el sentido de que, en esos supuestos, se requiere la obtención de una concesión." En cuanto al trámite para el otorgamiento de la concesión para uso de la zona pública en los términos del artículo 18, y ante la ausencia de un procedimiento específico normado para estos casos en la Ley No. 6043, su Reglamento u otra normativa atinente, debe estarse, utilizando un criterio analógico, al normalmente dispuesto para las concesiones en la zona restringida.

De hecho, se recomienda que si se quiere utilizar ambas franjas de la zona marítimo terrestre para una misma obra constructiva que las atraviese, se haga mediante una concesión única; recordándose, eso sí, que para la utilización de la zona pública la Ley No. 6043 exige el consentimiento además de instituciones que no participan para el otorgamiento de una concesión en la zona restringida, como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo u otras que por la índole de sus competencias requieren intervención. Entre estas últimas, y en tratándose de obras portuarias, podriamos tener involucrados al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (15), a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (16), y al Ministerio del Ambiente y Energía, a través de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (17).

(15) "Artículo 2° .- (...) En el cumplimiento de sus funciones el Instituto tendrá las siguientes facultades: a) Realizar la planificación específica de las obras e instalaciones portuarias que requiera el desarrollo económico del país en el litoral del Pacífico, de conformidad con la planificación general y la política de desarrollo portuario que determine el Poder Ejecutivo; ..." (Ley del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, No. 1721 de 28 de diciembre de 1953).

(16) "Artículo 6° .- Como autoridad portuaria, corresponderá a JAPDEVA: a) Realizar la planificación específica de las obras e instalaciones portuarias que requiera el país en el litoral del Atlántico, de conformidad con la planificación general y la política de desarrollo portuario que determine el Poder Ejecutivo; ..." (Ley Orgánica de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, No. 3091 de 18 de febrero de 1963).

(17) Artículos 21 y 22 del Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto No. 25705-MINAE de 8 de octubre de 1996.

Una vez aclarada la obligatoriedad de obtener una concesión para usar privativamente la zona marítimo terrestre, resta por indicar que la Asamblea Legislativa sólo tiene intervención dentro de su trámite en dos casos. El primero mediante su aprobación en las concesiones referentes a islas o islotes marítimos, o parte de las mismas, o autorizar proyectos de desarrollo turístico en ellos (artículos 37 y 42 in fine de la Ley No. 6043), y la segunda, mediante su autorización cuando la vigencia de la concesión otorgada al amparo del artículo 18 ibíd exceda los quince años, o sus prórrogas sumadas al plazo original sobrepasen ese lapso (frase final de ese artículo).

Para terminar este aparte, es menester aclarar que lo hasta ahora explicado en cuanto a concesiones en mar territorial y zona marítimo terrestre, se refiere exclusivamente al trámite para permitir la instalación de construcciones en esas áreas, entre ellas las de índole portuario, mas no para la operación y puesta en funcionamiento de puertos, por no ser objeto de consulta. Resulta obvio que para esta última hipótesis, por su trascendencia (18), el ordenamiento jurídico prevé otra serie de disposiciones a cumplir. Lo mismo vale decir en cuanto a la figura de concesión de obra con o sin servicio público, que de acuerdo con la Ley No. 7762 de 14 de abril de 1998, artículo 2°, es la vía pertinente para concesionar "los ferrocarriles, las ferrovías, los muelles y los aeropuertos internacionales, tanto nuevos como existentes, así como los servicios que ahí se presten".

(18) Para nadie resulta desconocido que el funcionamiento de puertos engloba un conjunto de actividades que requieren del ejercicio de controles estatales. A través de ellos se genera la entrada y salida de personas y mercaderías al pais, lo que involucra por su especialidad a diferentes autoridades administrativas. Desde el punto de vista fiscal, habrá un marcado interés en impedir los contrabandos o evasiones a los impuestos aduaneros. El sector salud debe verificar que no se introduzcan enfermedades a suelo nacional que pongan en peligro la vida de las personas. Debe existir un control fitosanitario que tienda a evitar la propagación de plagas amenazantes de la seguridad alimentaria y de la actividad económica en que se basa la producción agropecuaria. El tránsito de personas torna obligada la injerencia de las autoridades de migración. Todo lo anterior sin mencionar el interés estatal de que las obras que se construyan sean técnicamente adecuadas y económicamente funcionales, y que en su operación no se transgreda la normativa ambiental, civil, comercial, laboral, entre otras. Esta confluencia de intereses estatales presentes se manifiesta también en la doctrina jurídica, donde cada vez se hace más fuerte el desarrollo de un derecho portuario, que aglutine armónicamente los diversos aspectos implicados: "Pero ¿Qué es el Derecho Portuario?, aunque no es nuestra intención dar una definición, toda vez que siempre se corre el riesgo de ser impreciso, sí nos atreveríamos a señalar que el objeto de aquél, sería el análisis y síntesis de la multiplicidad de convenciones, leyes, reglamentos, y principios que regulan la actividad portuaria y afines, a los fines de no incurrir en las visiones parciales de los administrativistas, tributaristas, maritimistas, etc. Se trata, pues, de una disciplina que al tiempo que hace uso del derecho comparado, ha de analizar la actividad portuaria a la luz de un gran número de leyes, relativas a la normativa Tributaria, Civil, Administrativa, Funcionarial, Aduanera, Ambiental, Laboral, etc. " (Sabatino Pizzolante, José Alfredo. "El Moderno Derecho Portuario vs. Las figuras del Operador de Terminal, Operador Portuario, Agente Portuario y Agente Naviero". Conferencia presentada en el "Seminario de Derecho Marítimo y Portuario" celebrado en San José, Costa Rica del 8 al 10 de febrero de 1999).

También, vale la pena reiterar que el otorgamiento de concesiones a favor de particulares sobre bienes de dominio público no implica bajo ningún modo su desafectación ni traslado a la esfera patrimonial de aquellos; por el contrario, el Estado a través del respectivo ente administrador seguirá ostentando su titularidad y deberá ejercer las competencias legales que correspondan para su protección y defensa. Incluso, las áreas de uso común como el mar y la zona pública de la zona marítimo terrestre seguirán guardando estas características, salvo que por razones de seguridad, salud u otras se imponga establecer fundadamente algún tipo de restricción razonable.

III.- MARINAS Y ATRACADEROS TURISTICOS La Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, establece un trámite particular para la edificación de marinas y atracaderos turísticos, en tanto reúne en un único procedimiento la concesión sobre áreas de la zona marítimo terrestre y el área adyacente cubierta permanentemente por el mar.

Para esos efectos, la Ley entiende por marina turística "el conjunto de instalaciones, marítimas o terrestres, destinadas a la protección, el abrigo y la prestación de toda clase de servicios a las embarcaciones de recreo, turísticas y deportivas, de cualquier bandera e independientemente de su tamaño, así como a los visitantes y usuarios de ellos, nacionales o extranjeros; asimismo comprende las instalaciones que se encuentren bajo la operación, la administración y el manejo de una empresa turística".

Se considerarán también parte de la marina "los inmuebles, las instalaciones, las vías de acceso a las distintas áreas y los demás bienes en propiedad privada, destinados por sus dueños a brindar servicios a la marina turística, y que se hayan considerado en la concesión", siempre y cuando sus dueños hayan aceptado, en forma expresa, su afectación para ser incorporada a la planificación del proyecto. En todo caso, deberán cederse al Estado las áreas requeridas para usos públicos.

Por su parte, se entenderá por atracaderos turísticos "los desembarcaderos, los muelles fijos o flotantes, las rampas y otras obras necesarias a fin de permitir, para el disfrute y la seguridad de los turistas el atraque de embarcaciones recreativas y deportivas menores".

El artículo 2°, párrafo tercero, estipula que debe garantizarse el derecho de toda persona a usar la zona pública y disfrutar de ella en toda su extensión, sin perjuicio de las restricciones por razones topográficas, de seguridad o de salud de las personas.

La Ley No. 7744 crea una Comisión Interinstitucional de marinas y atracaderos turísticos, la cual está integrada por el jerarca o su representante de las siguientes instituciones: el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud Pública.

Esta Comisión está encargada, básicamente, de emitir la resolución técnica en que se aprueben o rechacen el anteproyecto, sus modificaciones y los demás documentos técnicos relacionados con las marinas y los atracaderos turísticos, así como de fiscalizar sus actividades.

Tal resolución técnica, cuando sea favorable, conjuntamente a la solicitud escrita, a una certificación sobre la capacidad financiera de la empresa y una declaración jurada de su experiencia en proyectos similares, es la que debe presentarse ante la Municipalidad respectiva, que es la competente para otorgar la concesión, o ante el Instituto Costarricense de Turismo tratándose del Proyecto Golfo de Papagayo.

Los plazos de ésta y su prórroga se determinarán tomando en cuenta las características, la complejidad y la magnitud de los proyectos, así como su viabilidad económica y rentabilidad financiera, sin que pueda ser mayor de veinte años y sus prórrogas de cinco cada una.

Es importante añadir que deberá presentarse un estudio de impacto ambiental, cuya evaluación por la Secretaría Técnica Nacional formará parte del contrato de concesión de marina o atracadero turístico.

En su artículo 26, la Ley No. 7744 especifica que para los aspectos no regulados propiamente por ella se aplicarán, supletoriamente, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento, la Ley General de la Administración Pública y la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento; pero que, en todo caso, se respetarán los principios establecidos en su texto legal.

Ahora bien, debe quedar suficientemente claro que la Ley No. 7744 en ningún momento vino a derogar los artículos 5 y 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, sino a exceptuar de su aplicación, en cuanto al procedimiento para obtener concesiones en "la zona marítimo terrestre y el área adyacente cubierta permanentemente por el mar", a las marinas y atracaderos turísticos.

Así las cosas, y para estos dos únicos supuestos (marinas y atracaderos turísticos), debe afirmarse la ausencia de intervención de la Asamblea Legislativa en el trámite para el otorgamiento de las concesiones, por no encontrarse contemplado expresamente tal requisito en la Ley No. 7744. En ese entendido debe velarse porque efectivamente se den las características que definen según la Ley a este tipo de obras portuarias, a fin de que no se preste a abusos ni se incumpla ningún trámite indispensable en las de otra clase.

CONCLUSION

Para la instalación de obras portuarias privadas en nuestro país, la Asamblea Legislativa únicamente interviene para otorgar la concesión sobre las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales; para aprobar las concesiones otorgadas sobre islas o parte de ellas; y para autorizar las concesiones sobre zona pública cuyo plazo de vigencia exceda de quince años o sus prórrogas sumadas al plazo original sobrepasen ese plazo. Se exceptúan del trámite legislativo las concesiones para la construcción de marinas y atracaderos turísticos que se regirán por la Ley No. 7744 de 19 de diciembre de 1997.

De usted, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario