On the nullity of Resolution 1198-97 of the Ministry of the PresidencySobre la nulidad de la Resolución 1198-97 del Ministerio de la Presidencia

C-055-2000 San José, March 20, 2000 Licenciado Danilo Chaverri Soto Minister of the Presidency Present Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter dated August 23, 1999, in which you request an opinion from this Advisory Body so that it may issue a legal opinion (dictamen) contemplated in article 173 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) regarding resolution number 1198-97 issued by this Ministry.

I. Background

Important for the purposes of examining the possible absolute, evident, and manifest nullity affecting the aforementioned administrative act, the following facts that appear in the administrative file must be taken into account:

Licenciado Carlos Manuel Echeverría, then Vice-Minister of National Planning and Economic Policy, requested the General Directorate of Civil Service to conduct a study of the position of Coordinator of Regional Development Councils 1, a position belonging to the 1% Fund and excluded from the Civil Service System (folios 11 to 8 of the administrative file). Through personnel action No. 707-81, and under the Budget Title "Pres. of the Rep. National Dev. Plan Fund" and effective from March 9, 1981, until September 8 of the same year, Mr. XXX was appointed to the Position Class denominated "Coord. Regional Dev. Councils 2", position No. 286 (folio 18 of the administrative file). On February 1, 1986, Mr. XXX entered the Civil Service System, according to Personnel Action No. 86-000450, with the following established in the Explanation section: "Law # 6955 for the Financial Balance of the Public Sector. Resolution DG-078-85 of 5-28-85." (folio 99 of the administrative file). Through Resolution No. URH-03-96, and in accordance with Decree No. 22317-MPH-MIDEPLAN, it was resolved to transfer from the Ministry of National Planning and Economic Policy, code 861-05-002 to the Rural Development Program of the Presidency, code 104-030-01001, the position Professional Class 1, Number 096897 held by Mr. XXX starting January 1, 1996 (folios 202 and 201 of the administrative file). As of May 14, 1996, Mr. XXX appeared in the files kept by the Human Resources Unit of the Ministry of Planning and Economic Policy, working continuously and full-time for said Ministry (folio 209 of the administrative file). Through official letter URH-329 of June 19, 1996, Mr. XXX was notified that, in accordance with report No. AUD-088-96 of the Audit Unit of the Ministry of National Planning and Economic Policy, he administratively continued to depend on this Ministry, therefore he had to send the original vacation slip, leave requests, a copy of the Performance Evaluation, as well as any other administrative procedure (folio 210 of the administrative file). On October 6, 1996, Mr. XXX was evaluated as a public official by the Ministry of National Planning and Economic Policy, establishing in said evaluation that the unit where Mr. XXX worked was PRODAZA (folio 229 and 228 of the administrative file). On December 9, 1996, in official letter URH-773-96 of the Ministry of National Planning and Economic Policy, Mr. XXX was reminded to send a note with the functions he performed so that he could be evaluated by the Suitability Commission of the General Directorate of Civil Service, also indicating that "his situation must be resolved upon his budgetary transfer to the Rural Development Program of the Presidency of the Republic, in order to avoid problems for him." (folio 217 of the administrative file). The Human Resources Unit of the Ministry of National Planning and Economic Policy sent the suitability study request for Mr. XXX to the General Directorate of Civil Service on December 13, 1996. The reason for the suitability study was entry into the civil service system (folios 224 and 223 of the administrative file). As of January 10, 1997, the Head of the Human Resources Unit of the Ministry of National Planning and Economic Policy, through official letter URH-007-C-97, certified the respective vacation control of Mr. XXX, establishing in this same letter that "according to documents in the possession of this Unit, Mr. XXX (...) has worked for this Ministry since March 9, 1981." (folio 225 of the administrative file). Through Decree No. 26246-MP-MAG published in La Gaceta No. 161 of August 22, 1997, it was established in articles two and three respectively that permanent officials (funcionarios en propiedad) in the Rural Development Program, paid by the Ministry of the Presidency, would be incorporated into the payroll of the Ministry of Agriculture and Livestock, as a product of the established attachment, and the Ministry of Finance was responsible for making the necessary and required budget modifications to implement what was provided in this decree (folio 271 of the administrative file). In official letter DRH-CI-952, issued by the General Directorate of Civil Service on September 18, 1997, the suitability study request was acknowledged, "as a result of the vote of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) regarding the situation raised by the third paragraph of article 30 of Law 6955. To analyze the possibility of applying the provisions of Article 11 of the Regulation of the Civil Service Statute...." (folio 233 of the administrative file). Through the previous official letter, and according to the study conducted by the Suitability Commission, Mr. XXX was declared not suitable for position 096897, professional class 1, G. de E. Economic Planning, in the Ministry of National Planning and Economic Policy (folio 233 and 232 of the administrative file). On September 30, 1997, the Director of the Ministry of the Presidency, in official letter DRH-235-97, notified Mr. XXX of the termination of functions with employer liability (cese de funciones con responsabilidad patronal) starting October 1 of that same year, based on the cited official letter DRH-CI-952-97, Article 9 subsections e) and f) of the Regulation of the Civil Service Statute, and Article 20 subsections c) and d) of the Civil Service Statute (folio 234 of the administrative file). In official letter DRH-243-97 of October 3, 1997, Mr. XXX was notified of the change in the effective date of the termination of functions, starting December 31, 1997 (folio 252 of the administrative file). In official letter DRH-257-97 of October 31, 1997, Mr. XXX was notified of the change in the effective date of the termination of functions, starting November 3, 1997 (folio 255 of the administrative file). By Personnel Action No. 9704000995 and under the "Budget Title: Presidency of the Republic," Mr. XXX was terminated effective November 3, 1997 (folio 258 of the administrative file). Through Resolution No. 1198-97 of the Ministry of the Presidency, issued at 8:00 a.m. on December 19, 1998 (1), the administrative claim filed by Mr. XXX was acknowledged, seeking payment of the legal benefits derived from his dismissal with employer liability, and the sum to be paid was recognized for a total of 2,977,287.40. In Recital (Considerando) number 6 of the Proven Facts, it was established that "Constitutional Chamber Vote No. 140-93 of sixteen hours five minutes of 1993, orders the payment of benefits according to article 34 (sic) subsection f) of the Civil Service Statute." (folios 269 to 266 of the administrative file).

(1) Clarifying Note: Although the cited resolution recorded its issuance in the year 1998 (see folio 286 of the administrative file), it must be understood—because it is deduced from the listing of facts appearing in the administrative file—that the resolution in question was issued in the year 1997. Likewise, its number is recorded as 1198-97, the last number apparently corresponding to the year.

By telegram sent to Mr. XXX on January 20, 1998, he was notified to present himself at the Presidential House, Department of Human Resources, to sign the payment of benefits (folio 270 of the administrative file). It was thus that Mr. XXX proceeded to sign the Invoice for Goods, Services, and Other Charges against the State, establishing in said invoice that the unit responsible for paying was the Ministry of Agriculture (folio 290 of the administrative file). In official letter DRH-142-98 of February 5, 1998, from the Ministry of Agriculture and Livestock, and regarding the transfer of the government invoice and resolution 1198-97 that ordered the payment of benefits, the following was responded to the Budget Director of the Ministry of the Presidency:

"As can be noted, it is evident that the Ministry of the Presidency lacked competence (competencia) to terminate Mr. XXX, since the scope of the related decree was clear in the sense that for all legal effects, PRODAZA would be transferred to the MAG, which is why the institutional budget must not and cannot bear the cancellation of legal severance in favor of the former official, by virtue of a unilateral decision that was not previously consulted with this ministerial portfolio, according to which it is intended that, through an administrative resolution of the President of the Republic and the Minister of the Presidency, this Ministry pays what is ordered therein. In conclusion, the Ministry of the Presidency must assume said expenditure." (folios 276 and 275 of the administrative file).

In official letter OP-040-98 of February 9, 1998, the Budget Director of the Ministry of the Presidency notified the Ministry of Agriculture and Livestock of the following:

"However, the Rural Development Program became part of the MAG as of August 22, 1997, and budgetarily as of January 1 of the current year, which is why our institution is prevented from assuming any expenditure of the Rural Development Program as of the effective date of Budget Law No. 7720, as it does not have financial resources allocated to the mentioned Program." (folio 291 of the administrative file).

In official letter 30-98 ALSAL dated April 20, 1998, the lawyer of the Agricultural Legal Advisory concluded the following: Firstly, that the calculation for the payment of Mr. XXX's benefits should not have been made based on article 37 subsection f) of the Civil Service Statute, since he had not been terminated by "suppression of employment" but for having been declared not suitable for the position he held. At the same time, the content of Vote No. 140-93 of the Constitutional Chamber, which resolved the unconstitutionality of several norms—which in this case related to the entry into the Civil Service System of the workers of the School Meals Program of Family Allowances—could not be applied in this case. In his opinion, the content of the cited vote, regarding the calculation of compensation in accordance with the cited article 37 subsection f) of the Civil Service Statute, was applicable only in the case that the workers had been "definitively separated from their positions due to the suppression thereof," which did not happen to Mr. XXX. On the other hand, based on Executive Decree No. 26246-MP-MAG, the Ministry of the Presidency lacked competence to make any determination regarding the officials of the Rural Development Program as of August 22, 1997, and since the case is that the resolution issued by the Ministry of the Presidency is tainted by absolute nullity, by overreaching in the payment of the corresponding severance, the proper course is to annul the resolution in question in accordance with article 173 of the General Public Administration Law, and then have the Ministry of Agriculture and Livestock issue another resolution with the correct calculation of Mr. XXX's benefits (folio 293 and 294 of the administrative file). Through official letter AJ-040-99 of March 22, 1999, the Legal Advisory of the Ministry of the Presidency requested the Minister of this portfolio to initiate proceedings to declare the absolute, evident, and manifest nullity of Resolution No. 1198-97 (folios 312 to 307 of the administrative file). The Minister of the Presidency, in an official letter dated March 22, 1999, requested the Secretary General of the Government Council to initiate the steps to declare the absolute, evident, and manifest nullity of Resolution No. 1198-97 (folio 321 to 319 of the administrative file). The Secretary General of the Government Council, in an official letter dated April 29, 1999, notified the Minister of the Presidency that because Law No. 7871 (containing the reform to article 173 of the General Public Administration Law) had entered into force, the matter was not the competence of that Government Council. (folio 322 of the administrative file). By resolution issued by the Minister of the Presidency at 4:34 p.m. on May 26, 1999, it was ordered to initiate an Ordinary Administrative Procedure to hear the absolute, evident, and manifest nullity of Resolution No. 1198-97, appointing Mr. Edilberto Escobar Cascante as the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) (folio 325 of the administrative file). By resolution issued by the Minister of the Presidency at 8:23 a.m. on June 1, 1999, the Ordinary Administrative Procedure was opened, scheduling the oral and private hearing for June 23, 1999. The previous resolution was notified to Mr. XXX's lawyer on June 3 of the same year (folios 331 to 327 of the administrative file). In a resolution issued by the Minister of the Presidency at 8:25 a.m. on June 8, 1999, the previously scheduled hearing was nullified since the 15-day term indicated by article 311 of the General Public Administration Law did not elapse between the summons to the hearing and the set date. Consequently, the hearing was set for July 1, 1999 (folios 334 and 333 of the administrative file). Mr. XXX's lawyer, in a brief submitted to the Directing Body of the Procedure, alleged that Mr. XXX was located in the position listing of the Ministry of the Presidency, according to the Budget Law of the Republic for 1997, in a program coordinated by that Ministry. That although it is true that La Gaceta of August 28, 1997, published Executive Decree No. 26246 which attached the program in question to the MAG, as of September 30 of the same year (date of issuance of resolution DRH-235-97) or as of November 3 of the same year (the last effective date of the termination), the required budget adjustment had not yet been made. Likewise, he points out that the Ministry with which an official is linked (the one that can dismiss and order the payment of benefits) is the one that pays his salary, on whose payroll he appears, and which results from the personnel actions. In summary, there was a Law that placed him in a Ministry and it could not be understood by Decree that he had ceased to be an employee of said Ministry. Decrees must not be interpreted in a way that violates the law, but rather the opposite. According to his opinion, the doubt centers on the interpretation of an executive decree, which could never give rise to absolute nullity, much less evident and manifest. He emphasized that this nullity requires that the case offer no reasonable doubt whatsoever (folios 336 and 335 of the administrative file). Once the oral and written hearing was held on July 1, 1999, Mr. XXX's lawyer reiterated that the latter's position appeared within the budget of the Ministry of the Presidency in 1997, and that was not changed throughout the year. Consequently, the employer's powers are exercised by the Ministry in which the position appears in the Budget Law. A personnel action transferring him to another Ministry never existed, and what was transferred was the program, so he did not have to think that he already belonged to another Ministry. The Transfer Decree should be understood as conditioned on the arrangement being made in the Budget Law, that is, only when the respective adjustment in the Budget Law had been made. It would only be at that moment that Mr. XXX could be understood as belonging to the Ministry of Agriculture. For all the reasons set forth above, an absolute, evident, and manifest nullity cannot exist, since for the nullity to be qualified as such, there can be no doubt whatsoever about it (folios 342 to 338 of the administrative file). By resolution at 2:00 p.m. on July 8, 1999, the investigative phase (etapa de instrucción) was concluded and the files were sent to the Attorney General's Office so that it could render the legal opinion (dictamen de ley) (folio 343 of the administrative file). In an official letter dated July 12, 1999, the Directing Body of the Procedure sent the file to the Attorney General of the Republic so that he could render the corresponding opinion (folio 345 of the administrative file). In official letter PGR-314-99 of July 19, 1999, the Attorney General of the Republic returned the file to the Directing Body of the Procedure because there were procedural defects (vicios en el procedimiento), leading to a violation of due process: The alleged overpayment of benefits was not debated, generating an error in the notification of charges (intimación), limiting the search for the real truth to the issue of the lack of competence of the body that issued the substantive resolution. Moreover, the page numbering of part of the administrative file was omitted, and the Head of the Ministry should have sent the file, not the Directing Body (folios 347 and 346 of the administrative file). Through a resolution at 9:00 a.m. on July 22, 1999, a new act opening the procedure was issued (folio 349 of the administrative file). In a resolution issued by the Directing Body of the Procedure at 10:00 a.m. on July 22, 1999, the Ordinary Administrative Procedure was opened, expressly indicating, as is relevant, the following: "The Ordinary Administrative Procedure is opened in order to verify the real and material truth of the facts, regarding the alleged absolute, evident, and manifest nullity of resolution of the Ministry of the Presidency No. 1198-97 of eight o'clock on December 19, 1997, ordering the payment of benefits to Mr. XXX, as well as regarding the amount determined in said resolution, which could exceed what is legally appropriate, according to official letter No. 30-98 ALSAL visible on folios 293-294 of the administrative file. Once the veracity of the facts brought to light is verified or not by this Directing Body of Procedure, it will eventually allow the Minister of the Presidency to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the resolution, all of the above based on the facts set forth below: (…)" In addition, August 19, 1999, was set as the date for the oral private hearing. Said resolution was notified to Mr. XXX on July 22, 1999 (folios 355 to 350 of the administrative file). In a brief dated July 26, 1999, Mr. XXX's lawyer appealed the opening order (folio 37 and 356 of the administrative file). The Minister of the Presidency, in Resolution number 1678-99 issued at 10:40 a.m. on August 3, 1999, rejected the appeal filed, confirming the resolution of 10:00 a.m. on July 22, 1999 (folios 363 to 359 of the administrative file). Through a resolution from the Office of the Minister of the Presidency issued at 11:00 a.m. on August 18, 1999, the Senior Administrative Officer, Lic. José Ernesto Bertolini Mirando, was appointed as the Directing Body in order to continue with the procedures (folio 365 of the administrative file). At 10:00 a.m. on August 19, 1999, the oral and private hearing was held with the presence of Lic. José Ernesto Bertolini and Mr. XXX. A hearing that was recorded and subsequently transcribed (folio 366 of the administrative file). As stated in the Hearing Minutes, Mr. XXX referred to the calculation for the payment of his benefits, alleging that having entered by mandate of the Law for the Financial Balance in its article 30, an article that was declared unconstitutional by Vote No. 140-93, and that having been separated from his position based on said vote, the payment of his benefits should have been calculated in accordance with article 37 subsection f) of the Civil Service Statute and not as the legal advisor of the Ministry of Agriculture and Livestock considered. On the other hand, he alleged that the competent body to dismiss him was the Ministry of the Presidency, as he was incorporated by Law of the Republic into the budget of the Ministry of the Presidency, which was the one that paid him, and that a decree could never be above the law. To the question of who his immediate boss was, he answered that it was Mrs. Baruch, who acted as General Manager of the Rural Development Program, and in his opinion, he was dismissed as a result of the Vote of the Constitutional Chamber, which grounded the study of his position, which had, in turn, the consequence that he was declared not suitable for the position. Also, it was added that the superior of Mrs. Baruch was by Law of the Republic budgetarily located in the Ministry of the Presidency. To the question of whether he did not depend on the Ministry of Agriculture, Mr. XXX answered that he felt he depended on it for a matter of coordination of the agricultural sector. Finally, he added that he did not know of the existence of the decree that transferred the Rural Development Program to the Ministry of Agriculture and Livestock, and that the Ministry that paid him was the Ministry of the Presidency. Finally, Mr. XXX presented the following documents as evidence: A document authenticated by Dr. Mauro Murillo, part of the aforementioned vote of the Constitutional Chamber, Circular Letter CO-152-95 referring to the unconstitutionality of the third paragraph of article 30 of the Law for the Financial Balance of the Public Sector, and Resolution DG-4-84 of 1984 from the General Directorate of Civil Service (folios 379 to 373 of the administrative file). By Resolution No. OM-005-99 of 10:00 a.m. on August 20, 1999, the Ordinary Administrative Procedure was concluded, and the files were sent to the Minister of the Presidency so that he could continue with the procedure (folio 380 of the administrative file). On August 23, 1999, the Minister of the Presidency sent the administrative file to this Advisory Body for the purpose of establishing the absolute, evident, and manifest nullity of Resolution No. 1198-97.

Some concepts on absolute, evident, and manifest nullity As has been extensively developed in the administrative jurisprudence of this Institution, the power contemplated in article 173 of the General Public Administration Law presupposes a procedure that the Administration must follow to reconsider its own act that creates subjective rights. Precisely because of this exceptional nature, it becomes necessary to determine in each specific case the requirements for a nullity to be configured that, in addition to being absolute, must be evident and manifest.

In accordance with articles 158 subsections 1), 2), 3) and 159 subsection 1) of the General Public Administration Law, the criterion followed to establish the nullity of the administrative act refers to the lack, defect, or disappearance of any requirement or condition of the administrative act, equivalent to an act that is substantially non-conforming or causes any infraction of the legal system. These provisions give the general guidelines of what will constitute defects of the act (vicios del acto) that can lead to its nullity.

It has been established that defects in the elements of the administrative act generate the principal cause of its nullities. In this sense, when one or more intrinsic or extrinsic elements of the act are missing, defects will arise that must necessarily be eliminated to restore the legal order. However, the possible nullities of the act do not arise only from defects in its elements, but also from violations of the legal system.

Regarding the scope of nullities, our administrative legal system establishes and distinguishes three categories: relative nullity, absolute nullity, and absolute, evident, and manifest nullity.

In reality, we do not intend to exhaust, much less make an exhaustive analysis of the topic of nullities of the administrative act, but only to make a brief reference to it with a view to having a theoretical framework with which to analyze, in the following section, the administrative act that is intended to be annulled.

Having made the previous clarification, and before setting out what this Consultative Body has expressed regarding absolute, evident, and manifest nullity, we will refer to the regime of absolute and relative nullity in our country.

Regarding the classes of nullities, the General Public Administration Law establishes in its articles 165, 167, and 168 respectively:

"Article 166.- There shall be absolute nullity of the act when one or several of its constitutive elements are totally missing, in fact or in law.

Article 167.- There shall be relative nullity of the act when one of its constitutive elements is imperfect, unless the imperfection prevents the fulfillment of the purpose, in which case the nullity shall be absolute.

Article 168.- In case of doubt about the existence or qualification and importance of the defect, the consequence most favorable to the conservation of the act shall be chosen." From the relationship of the previous articles, Lic. Ortiz Ortiz concluded the following:

There is absolute nullity when an element of the act is totally missing—from a factual or legal angle. There is, conversely, relative nullity when some element is substantially defective or imperfect. There will be absolute nullity, in any case, if the mere defect or vice of an existing element is so serious that it prevents the fulfillment of the purpose of the act, as if an essential element thereof were totally missing.

In case of doubt, the solution most favorable to the conservation and effectiveness of the act must be chosen (2).

(2) ORTIZ ORTIZ, Eduardo, "Nullities of the Administrative Act in the General Public Administration Law (Costa Rica)" in Journal of the International Seminar of Administrative Law, Costa Rican Bar Association, 1981, p. 445.

Determined in which situations absolute nullity exists in an administrative act, we must also analyze the concepts of "evident and manifest." To be able to declare the nullity of an act through administrative channels, in accordance with the provisions of article 173 of the General Public Administration Law, it is not enough that the act is tainted by absolute nullity, but it must also be evident and manifest. In other words, it is that which does not need greater sensory verification, nor an exhaustive legal interpretation.

Regarding the characteristics of absolute, evident, and manifest nullity, this Attorney General's Office has broadly and completely specified its scope. By way of example, and in order not to fall into unnecessary repetition, only some opinions that have referred to such nullity are transcribed.

Regarding the background of this type of nullity and its characteristics, in Opinion (Dictamen) C-019-87 dated January 27, 1987, the following was stated:

"I. - ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY:

• i)In this initial part of our study, what was stated by this office through opinion dated June 21, 1983, signed by Lic. Gonzalo Cervantes Barrantes, Deputy Attorney General, will be useful. Let us see:

"Article 173.1 of the General Public Administration Law, No. 6227 of May 2, 1978, reformed by Law No. 6815 of September 27, 1982, currently states:

'When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through the administrative channel without needing to resort to the lesividad proceeding indicated in Articles 10 and 35 of the Law Governing the Contentious-Administrative Jurisdiction, with the prior favorable opinion of the Attorney General's Office.' In accordance with this provision, for the Administration to declare the nullity of an act through the administrative channel, the contemplation of an absolute nullity is not enough, but it must be evident and manifest, therefore the focus of attention of that rule should be placed on these two qualifiers.

The idea of pointing out those two qualifiers in the transcribed rule came from Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, who, in the Government and Administration Commission of the Legislative Assembly, which was studying the draft law drafted by him, in what is relevant, said:

" .... If instead of speaking of absolute nullity we were to phrase it thus: 'The declaration of absolute nullity that is not manifest,' in other words, to emphasize the fact that the administered party, when the nullity is evident, does not have a right to a lesivity trial. That is, (sic) 'The declaration of absolute nullity, when the absolute nullity is evident and manifest, may be declared by the State, meaning simply to eliminate the requirement that the nullity be absolute; it may be absolute, but if it is not manifest, obvious, then the principle of lesivity shall apply. Do you understand the modality I am proposing? I am restricting the concept not even to cases of absolute nullity, but rather to cases of manifest and evident nullity. In those cases, the guarantee of lesivity does not apply, but in other cases where the nullity is not manifest nor evident, even if it is absolute—which is difficult but can occur—there, the principle of lesivity applies.'" It was based on the preceding reasoning of Lic. Eduardo Ortiz Ortiz that our legislator adopted the idea of qualifying, in the manner cited above, the absolute nullity that may be declared by the Administration in administrative proceedings.

Furthermore, regarding these two adjectives (sic), the Dictionary of the Royal Spanish Academy of Language, in relation to the meanings that interest us, states:

"evidente (from Lat. evidens, -entis) adj. Certain, clear, patent, and without the slightest doubt." "Manifiesto, ta. (From Lat. manifestus) pp. irreg. of Manifestar. 2 adj. Discovered, patent, clear." In accordance with the legislator's intent and the meaning of the adjectives "evidente" and "manifiesta," it must be understood as that which appears clearly, without requiring a dialectical process for its verification, because it is obvious at first glance.

The foregoing leads us to think that, for the purposes of declaring nullities, within our law we can distinguish three categories of nullities, which are: relative nullity, absolute nullity, and evident and manifest absolute nullity.

The latter category is nullity that is easily perceptible (sic), and to differentiate it from the others, we must say that one cannot speak of evident and manifest absolute nullity when the verification is far from being obvious at first glance, a verification whose evidence and ease constitute the substantial and indeclinable premise that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the highest annulment category of administrative acts....." Similarly, in Dictamen C-104-92 of July 3, 1992, the following was recorded:

".... we can conclude that this type of nullity refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, requiring little effort and analysis for their verification, since the defect is evident, ostensible, making the declaration of the absolute nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the palpable certainty and evidence of the serious defects the act in question suffers from." On the other hand, in Dictamen C-051-96 of March 28, 1996, the following was established on the matter:

"As has been proven, absolute, evident, and manifest nullity not only implies the absence of an essential element of the administrative act, but also that the act has a special characteristic, namely its notoriety and clarity, which is why no deep effort or analysis is required for its verification." Spanish jurisprudence and legislation—the legal system that served as inspiration for our country—has also ruled on absolute, evident, and manifest nullity. Thus, in Dictamen C-045-93 of March 30, 1993, the following was stated:

"Along the same lines of thought, the criterion held by this consultative body regarding the conditions required to determine whether or not we are in the presence of an absolute, evident, and manifest nullity is consistent with what is stipulated by Spanish jurisprudence. Thus, Garrido Falla illustrates for us:

'... Regarding what should be understood by manifest illegality, see the Supreme Court judgment of January 26, 1961, '" .....that which is declared and patent, such that it is discovered by the mere comparison of the administrative act with the legal norm, without the need to resort to interpretation or exegesis."' (GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volume I, General Part, 3rd Edition, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, page 602).

In similar terms, González Pérez points out:

'".....a) That the Infringement is manifest: Here, the jurisprudence established in other cases of manifest infringement may apply, such as 47.1 a) and article 110 LPA. A "manifest and patent infringement is necessary, without giving rise to interpretation and exegesis" (Ss. of April 26, 1963, November 6, 1964, and March 5, 1969)...."' (GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)." The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court has also ruled on the scope of absolute, evident, and manifest nullity in the same vein, stating:

"V. Separate analysis is merited by Article 100 of the Ley General de la Administración Financiera de la República. This gives the Contraloría General de la República or the administration itself the power to declare the nullity of concluded contracts. The claim asserts that, in use of that power, the award of Bid No. 2-89 was annulled. To this Chamber, the cited article must be considered as substantially complemented by what the Ley General de la Administración Pública subsequently indicated on the matter. On one hand, according to the latter, an act declaratory of rights can only be declared null by the administration itself when in the presence of an absolute, manifest, and evident nullity. Therefore, it is not a matter of any absolute nullity, but of one that is accompanied by a special and aggravated characteristic, consisting of the absolute nullity being easily perceptible, that is, without the need to force the circumstances to conclude it. If it is not in the presence of this type of absolute nullity, the administration must resort to the institution of lesivity, only declarable by a judge." (Voto N° 1563-91 of August 14, 1991).

Once the preceding considerations on the figure of absolute, evident, and manifest nullity have been set forth, we will address making a specific ruling on Resolución N° 1198-97 issued at 8:00 a.m. on December 19, 1998, by the Ministry of the Presidency (Ministerio de la Presidencia) and the President of the Republic.

III. Analysis of the Case Presented

From the administrative file (expediente administrativo) that has been examined, it can be gleaned that there are two fundamental reasons for considering that the act in question is absolutely, evidently, and manifestly null. These are: the lack of competence (incompetencia) of the body that issued Resolución N° 1198-97, and the legal criterion used to calculate the payment of the legal severance benefits motivated by the dismissal of Mr. XXX.

Regarding the competence of the body The first thing that must be considered is whether, in this case, it is possible to analyze a lack of competence of the body that issued the act, specifically the Ministry of the Presidency, which would permit declaring the nullity of the Resolución issued by that Ministry, No. 1198-97.

To that end, one must recall, as relevant, the content of the cited Resolución.

"Administrative claim filed by XXX, of legal age, married, a resident of San José, identification number XXX.

Whereas:

By Note D.R.H-257-97, he is notified of his dismissal with Employer Responsibility, entitling him to the payment of vacation and legal severance benefits, noting that he rendered his services to the State from September 18, 1978, until November 3, 1997. On file in the personnel record: Time served. Cause for termination of the employment relationship. Average monthly salary in the last six months worked. Average daily salary in the last fifty weeks of work. Note No. DRH-257-97 dated October 31, 1997.

Considering

Proven facts: In view of the personnel record and the certifications provided, it is considered sufficiently demonstrated: That the petitioner rendered his services to the State from September 18, 1978, until November 3, 1997. That during the last months, he held the position of professional 1, until the indicated date when the employment relationship ended by Employer Will, according to personnel action number 9704000995. That his monthly salary in the last six months was 132,027.10 colones (one hundred thirty-two thousand twenty-seven colones and ten céntimos). That his average daily salary in the last six months of work was 4,400.90 colones (four thousand four hundred colones and ninety céntimos). That as of the date of termination of the employment relationship, he is owed 6 days of vacation from the 93-94 period, 26 days of vacation from the 94-95 period, 26 days of vacation from the 95-96 period, 26 days from the 96-97 period, and 4 days of proportional vacation from the 97-98 period. That the Constitutional Chamber's Voto Nº 140-93 of sixteen hours five minutes of 1993, orders the payment of severance benefits in accordance with Article 34, subsection f) of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil). That this claim was filed within the term granted by Law for that purpose. On the merits: Based on the facts that have been deemed proven and the provisions of the Labor Code (Código de Trabajo) in its Articles 28, 29, 156 and following, this claim is admissible regarding the following items: (…)

THEREFORE,

THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC, AND THE MINISTER OF THE PRESIDENCY

RESOLVE:

To accept the claim filed by XXX, of recognized status and residence, and to issue payment to him in the sum of 2,508,514.90 (two million five hundred eight thousand five hundred fourteen colones and ninety céntimos), for the concept of (…)

This Resolución exhausts the Administrative Proceedings" As is clear from reading the cited Resolución, this is an execution of, and therefore a direct consequence of, the act contained in official letter DRH-235-97 of September 30, 1997, which is what decides to dispense with the services of Mr. XXX with employer responsibility, and which was also issued by the Ministry of the Presidency.

Thus, it is not possible to question, on the grounds of a possible lack of competence of the body, only the act by which the calculation of the legal severance benefits is made, if the nullity of the dismissal act has not also been requested, both having been issued by the same body.

Thus, if a defect existed, it would be, first of all, in the resolution that carries out the dismissal, and only, secondarily, in the resolution that determines the calculation of the severance benefits.

Now, this proceeding begins, according to the second opening of the procedure, with the purpose "of verifying the real and material truth of the facts, regarding the alleged absolute, evident, and manifest nullity of the Ministry of the Presidency's Resolución Nº 1198-97 of eight o'clock on December 19, 1997, which orders the payment of severance benefits to Mr. Oscar Pastor XXX, as well as regarding the amount determined in said resolution, which could exceed what is legally appropriate, according to official letter Nº 30-98 ALSAL visible on folios 293-294 of the administrative file. Once this Directing Body of the Procedure has verified or not the veracity of the facts brought to its attention, it will eventually allow the Minister of the Presidency to issue the absolute, evident, and manifest nullity of the resolution, all based on the facts set forth below: (…) (3) " (3) Resolución issued by the Directing Body of the Administrative Procedure at 10:00 a.m. on July 22, 1999.

We must recall the development that the Constitutional Chamber has made regarding the principles of intimation and imputation, and the obligation to establish the nature and purposes of the procedure.

"'IVo.- The principle of intimation seeks to guarantee that the facts serving as the basis for initiating a criminal or disciplinary proceeding are not replaced by others unknown to the accused, since this would place them in a clear state of defenselessness, having no certainty about the causes giving rise to the judicial or administrative investigation. In this case, we do not observe any violation of this principle to the detriment of the petitioner, as it is clear from the administrative file examined that the Judicial Inspection Tribunal has clearly informed the protected party about the facts forming the basis for initiating disciplinary proceedings against him, namely: a) the statements published on page five A of the Newspaper "La Nación" on September twenty-second of last year; b) the delay in processing the first of the recusals filed by the defendants' counsel, due to the publication of the aforementioned statements; c) the failure to issue the certification requested by the defense with the required promptness (see in that regard the resolution of eight o'clock on September twenty-eighth of last year, attached at folio 4 of the file), and d) regarding the terms of the interview published in "Rumbo" Magazine (see resolution of fourteen o'clock on October thirty-first of last year). For this reason, the petitioner cannot claim ignorance of the motives giving rise to the investigation being sought, as it has been demonstrated that the respondent authority has informed him in detail about them. Nor can he claim that the resolution issued by the Judicial Inspection—at the time of resolving the complaint filed against him—refers to different facts, since the purpose of the challenged ruling is to determine whether the statements made by the petitioner to "Rumbo" magazine are contrary to the duty imposed by subsection 3º of Article 8 of the Organic Law of the Judiciary (Ley Orgánica del Poder Judicial) on officials administering justice. Therefore, the fact that the respondent has deemed as proven the admission of the recusal motion filed—against the petitioner and for the same cause—before the Fourth Criminal Superior Tribunal (the interview with "Rumbo" Magazine), does not have the effect of altering the factual framework that was brought to the petitioner's attention, as it refers to the same motives (breach of the duty set forth in subsection 3º of Article 8 of the Organic Law of the Judiciary, by making statements to "Rumbo" Magazine about the case under investigation in his Office)." (Voto 310-95 of January 13, 1995) "'For this very reason, this Tribunal finds that if the Board of Directors decided to initiate an administrative procedure of a sanctioning nature, when in its Session N° 11-94 (of April 19, 1994) it agreed to grant a period of fifteen days to the journalists..., as there supposedly exist against them "some charges" in the report, this precisely violates due process by lacking a clear and detailed intimation, since the phrase "some charges" means absolutely nothing. Here, it is obviously indispensable (a) to specify what those charges consist of and (b) to attribute them specifically to the relevant party. The Board of Directors opted for what seems more like a reflex action than a decision, since it expresses no type of motivation, but rather issues a pure and simple transfer of the report's conclusions, when it was obligated to an appropriate intimation.'" (Voto 416-95 of January 20, 1995) "'Likewise, the avocamiento order of fifteen o'clock on January second of the current year provides a detailed and circumstantial description of the facts under investigation and individualizes the alleged participation of the plaintiffs, so the allegation that the formulation is so generic that it distorts the accusation also finds no support.'" (Voto 596-95 of February 1, 1995) "'IIo.- Moreover, it appears from the administrative file that the petitioner was informed that he was being investigated for allegedly having committed serious misconduct in the performance of his duties—having mistreated his students—. Therefore, it is not observed that the respondent authority denied him the opportunity to provide for his defense, since he was not only duly informed (intimado) about the facts for which disciplinary proceedings were being initiated against him (see folios 18 and 19 of the file), but he also had the opportunity to speak on those accusations and to present exculpatory evidence—which was evaluated— (see folios 38 to 46 of the file). This is why it was recommended that he be suspended for fifteen days without pay.'" (Voto 606-95 of February 1, 1995) "'IV.- The principle of intimation seeks to guarantee two aspects: a) that the person under investigation is accurately informed of the facts giving rise to the proceeding, so that they can provide for their defense, and b) that the final ruling establishes an identity between what was intimated and what was decided. In this case, we do not observe that a violation of this principle has been configured to the detriment of the protected party, since from the administrative file examined, it is clear that the directing body of the procedure has clearly informed him about the facts that formed the basis for initiating disciplinary proceedings against him...'" (Voto 216-I-98 of April 14, 1998) "'The principle of intimation set forth in that judgment means the right to be informed of the charges imputed to any person or persons, and the principle of imputation means the right to a formal accusation, in the sense of individualizing the accused person or persons intended to be subjected to proceedings, describing the act they are accused of in a detailed, precise, and clear manner, and setting forth a clear legal classification of the act, even indicating the legal grounds for the accusation and the specific punitive claim.'" (Voto 2376-98 of April 1, 1998) The foregoing has also been recognized in the jurisprudence of the First Chamber (Sala Primera) of the Supreme Court of Justice. Let us see:

"'III.- The issue of the protection of due process, a constitutional principle supported by Article 41 of our Magna Carta, has been addressed repeatedly by the respective Chamber. In such rulings, it has indicated what should be considered basic elements of the principle in question. Thus, for example, votes 15-90 of 16:45 hrs. on 1-5-90 and 1734 of 15:26 hrs. on 9-4-91, refer to the issue in the following terms:

"a) Notification to the interested party of the nature and purpose of the procedure; b) the right to be heard and an opportunity for the interested party to present arguments and produce the evidence deemed pertinent; c) an opportunity for the administered party to prepare his case, which necessarily includes access to the information and administrative records related to the issue in question; ch) the right of the administered party to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the administration and the motives on which it is based; e) the right of the interested party to appeal the decision issued." IV.- Observe how a series of rights must be integrally guaranteed in the proceeding. That is, if any one of them is seen to be diminished or totally barred from exercise, the entire proceeding consequently suffers nullity for violation of due process. Therefore, each case must be assessed with extreme care, because despite the possibility of determining basic elements in relation to that principle, it becomes practically impossible to conform a univocal scheme or framework—always applicable—that results in an infallible protector of due process. Especially considering that it is the circumstances of the proceeding that, in the final instance, allow one to conclude whether or not the principle was satisfied.

V.- In the present case, the State's representation argues that due process was satisfied and protected. In this regard, it considers that there was a hearing; access to the file, which included all the audit reports containing the imputed facts. Initially, this argument invokes the basic elements of due process mentioned above; however, and as already indicated, the specific circumstances of the case in question must be assessed. As noted from such consideration, although a hearing was granted during the procedure to the company Almacenadora S.A.—a right of defense, in principle—such hearing argued by the State representation, even if it had—as a remote possibility—the intended connection with the challenged acts, did not meet the minimum requirements to protect due process. That is, it lacked an explicit and specific intimation of charges with the corresponding express indication of the consequences those charges would generate if proven. Therefore, the hearing granted to the company suffers from unavoidable omissions. On the other hand, resolution DL-1.021-89 would be determining the amount of a tax obligation and its respective collection—including without indicating the appeals that could be filed against that administrative act (see folios 91 to 96)—based on three audit reports from the Office of the Comptroller General (Auditoría) of the Directorate General of Customs issued almost two years earlier. Now, in relation to that fact, there is no record of a hearing for the company; meaning, proceedings were transferred for some charges, and liability was established for others. This situation renders the right of defense nugatory, resulting in the violation of due process.

VI.- As argued by the State, the audit reports were incorporated into the administrative file, and that information was studied and even photocopied by Almacenadora S.A.'s representatives. Consequently, in their view, it was not necessary to refer expressly to those reports to consider due process satisfied. This thesis is not acceptable. The intimation of charges must be express, precise, and individualized. It is not up to the administered party to discern, from the accumulation of information and proceedings contained in an administrative file, what the charges are being assigned to him. The foregoing could even lead him not to rule on some of them because he did not assess them as such; or because he did not locate them in the file, thereby undermining both the right of defense and due process.

VII.- The administrative acts challenged by the plaintiff company lack the interrelationship alleged in the records. This is easily corroborated by reading the facts set forth in the first and second considerandos of resolution DL-690-89 of 13:00 hrs. on 9-3-89, related to the recitals of resolution number DL-1.021-89. From the foregoing, it is concluded that, in reality, Almacenadora S.A. was never given a proper hearing, nor was it allowed to exercise its right of defense, in relation to the taxes collected. That is, the principles of imputation and intimation were thereby violated, and the principle of the due motivation or substantiation of every resolution, inherent in the right of defense that assists the administered party, was also disregarded."' (First Chamber of the Supreme Court of Justice, Resolución Nº 21 of 14:15 hours on April 9, 1997) By virtue of the principles cited above, it is clear that if the act initiating an administrative procedure indicated that the procedure was aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of a specific administrative act, a final resolution cannot be issued establishing the nullity of other acts, even if their relationship is manifest, because regarding those acts, there has been no intimation or imputation.

Thus, it is not possible to declare the absolute, evident, and manifest nullity due to a defect in the competence of the body that issued Resolución Nº 1198-97 by the Ministry of the Presidency—which approves the calculation of legal severance benefits—if, in turn, the nullity of the act contained in Note DRH-257-97, also issued by that same Ministry, which is the act of dismissal, has not been requested.

Therefore, if the two acts—dismissal and calculation of legal severance benefits—were issued by the same body—the Ministry of the Presidency—it is not possible to set aside only the second one, because the defect would affect both.

In any case, and to avoid further delays in this procedure, it must be noted that, from the study carried out on the administrative file sent to us, the existence of an absolute, evident, and manifest nullity due to a lack of competence of the body is not apparent. This is because, in accordance with the documents in the file, it can be affirmed that there is no conclusive evidence clarifying to which Ministry the program where Mr. XXX worked was assigned. For this reason, if nullity did exist—which is also not being affirmed—it would not be evident and manifest; a requirement demanded by Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

The second aspect of the act whose nullity our pronouncement is requested on relates to the basis of the calculation formula used to determine the amount corresponding to the legal severance benefits.

Resolución Nº 1198 establishes that, by virtue of Constitutional Chamber Judgment Nº 140-93 ordering the payment of severance benefits in accordance with Article 34, subsection f) of the Civil Service Statute, that numeral is applied to perform the respective calculation.

Now, the question raised is that, in the specific case, the situation is not the one provided for in the Chamber's aforementioned Resolución, i.e., a position elimination (supresión de puesto), but rather that the cited official had to be dismissed because he was classified in the Civil Service as "not suitable" for the position. Consequently, payment as if it were a position elimination is not applicable.

From the relation of events made at the beginning of this study, which is based on the evidence in the file, it is evident that Mr. XXX was under the Civil Service regime by application of paragraph three of Article 30 of Law No. 6955 (4), titled "Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público". The content of the cited paragraph was as follows:

(4) On February 1, 1986, Mr. XXX entered the Civil Service Regime, according to Personnel Action N° 86-000450, with the following statement in the Explanation section: "Ley # 6955 para el Equilibrio Financiero del Sector Público. Resolución DG-078-85 of 5-28-85." (folio 99 of the administrative file). Furthermore, in official letter DRH-CI-952 of September 18, issued by the Directorate General of Civil Service on September 18, 1997, the request for Mr. XXX's suitability study was acknowledged, stating: "as a result of the Constitutional Chamber's vote regarding the situation posed by paragraph three of Article 30 of Law No. 6955. To analyze the possibility of applying the provisions of Article 11, of the Regulation of the Civil Service Statute...." (folio 233 of the administrative file).

"At the latest by May 1985, all personnel of the cited agencies, with the exception of the top executive and departmental heads, must be included by the Directorate General of the Civil Service within its regime." The Constitutional Chamber conducted the following analysis regarding the cited numeral:

"The action argues that this norm violates the Magna Carta in its Articles 33, 191, 192, by having ordered the inclusion of that personnel (specifically referring to the school cafeteria workers) in the Regime, by full right and in contravention of the norms of the Civil Service Statute. That is, the questioned norm, according to the action, modifies the system of entry to the regime, which requires fulfilling a specific series of requirements, including the proof of sufficient merits for the performance of the position or function, and the competitive examination by objective criteria. Having analyzed the situation of the specific case in light of what has been stated, we reach the conclusion that without a doubt, that legal precept does possess the defect attributed to it. The ordinary legislator, within the framework set forth in the preceding Considerandos, can regulate the employment relationship in the Statute; however, he cannot transgress the principles that the Constitution has imposed on him as a limit (suitability and efficiency). In this sense, the Political Charter itself imprinted those fundamental precepts on the Civil Service, and the only way the Law can affect that Regime is by observing them. Therefore, the Legislative Branch—as has already been stated—is not empowered to order, purely and simply, without the requirement of requisites intended to objectively and effectively demonstrate suitability, that persons be included in that administrative organization, since such a thing violates the philosophy, essence, and nature of the Regime, as has been demonstrated. (…)

Having established the constitutional defect in Article 30, the portion of it to be annulled must be limited. Of its three paragraphs, the one that enshrines the illegitimate order of servants in the Regime is the third. It is clear, then, that the declaration of nullity and the consequent disapplication of the legal provision will fall upon this paragraph. The remaining ones, on the other hand, do not contain any provision that contravenes the fundamental principles that have been expressed, nor is their annulment evidently necessary by connection or consequence (…)

XII.- Finally, given the significance of the unconstitutionality now declared, the guidelines must be established for the temporal dimensioning of the effects of the judgment. In this action, specific norms were challenged that allowed the entry of a group of female servants into the Civil Service Regime, without observing what is indicated in the Political Constitution. This implies that upon annulling both the challenged norms and the administrative resolutions that executed the illegitimate entry mandate, the servants affected by this ineffectiveness return to their legal situation immediately prior to the entry into force of the null provisions. But it must be understood that upon returning to that state, the rights they may have acquired within the Regime cannot be retroactively affected, rights that will end on the date this judgment is first published in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial), as they are deemed to have been acquired in good faith, pursuant to Articles 77 and 91 of the Law of the Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). Consequently, if, in accordance with the provisions of the respective laws, they must be definitively separated from their positions due to the suppression of those positions, they shall be recognized all the social rights that would correspond to them, without interruption, from the day they began to hold them, based on what is provided in subsection f) of Article 37 of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil), which would be applicable to these particular cases." (Resolution No. 140-93 of January 12, 1992) From the reading of the aforementioned Judgment, it is clearly evident that, for the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), the third paragraph of Article 30 automatically integrated servants into the Civil Service regime. Thus, those officials who had entered said regime under such conditions must be excluded from it. Furthermore, the Constitutional Chamber specifies that those separated from their position due to its suppression must be recognized their social rights based on the provisions of subsection f) of Article 37 of the Civil Service Statute.

The Civil Service itself, through Official Communication DRH-CI-952-97 of September 18, 1997, expressly recognizes that Mr. XXX's situation was affected by the cited Ruling, by stating therein that "...from the suitability study that entered this Commission, as a result of the ruling of the Constitutional Chamber regarding the situation raised by the third paragraph of Article 30 of Law 6955 (...)".

This meant that the position had to be excluded from the Regime, without prejudice to the Administration reintegrating it into the Regime, but the official holding it had to meet the requirements demanded by law.

The foregoing is evidenced by the fact that this same Official Communication indicates that "The position you occupy was assigned to the Civil Service Regime, in the class Professional 1, G. De E. Economic Planning", now requiring as a requisite "to possess a university bachelor's degree, as stipulated in the Descriptive Manual of Classes (Manual Descriptivo de Clases) and therefore incorporation into the respective Professional Association (Colegio) is required"; requirements that Mr. XXX did not possess and which determined that he was qualified as "not suitable".

Based on the foregoing, this Attorney General's Office (Procuraduría) considers that the direct cause of the termination of Mr. XXX's functions is the aforementioned Resolution of the Constitutional Chamber and, therefore, he has the right to its full application, that is, also regarding the formula for calculating his benefits.

Conclusion

Based on the reasons set forth, it is considered that Resolution No. 1198-97 of December 19, 1998 (sic) issued by the Ministry of the Presidency does not contain absolute, evident, and manifest nullity defects. Consequently, the opinion referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) is issued in a negative sense.

Without further particular, I bid you a very attentive farewell, Ana Lorena Brenes Esquivel Administrative Attorney

Annex: Administrative file

Dictamen : 055 del 20/03/2000 C-055-2000 San José, 20 de marzo del 2000 Licenciado Danilo Chaverri Soto Ministro de la Presidencia Presente Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio fechado 23 de agosto de 1999, en el cual solicita criterio a este Organo Asesor a fin de que emita dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública respecto de la resolución número 1198-97 dictada por este Ministerio.

I. Antecedentes

De importancia para los efectos de examinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta que afecta al acto administrativo mencionado, debe tenerse en cuenta los siguientes hechos que constan en el expediente administrativo:

El Licenciado Carlos Manuel Echeverría, entonces Vice-Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, solicitó a la Dirección General de Servicio Civil el estudio del puesto de Coordinador de Consejos Regionales de Desarrollo 1, puesto perteneciente al Fondo del 1% y excluido del Régimen de Servicio Civil (folios 11 al 8 del expediente administrativo). Mediante acción de personal N° 707-81, y bajo el Título de Presupuesto "Pres. de la Rep. Fondo del Plan Nac. de Des." y con fecha rige del 9 de marzo de 1981 y hasta el 8 de setiembre del mismo año, se nombró al señor XXX en la Clase de Puesto denominado "Coord. Consejos Reg. de Des. 2", puesto N° 286 (folio 18 del expediente administrativo). El 1 de febrero de 1986 el señor XXX ingresó al Régimen de Servicio Civil, según Acción de Personal N° 86-000450, estableciéndose en el apartado de Explicación lo siguiente: "Ley # 6955 para el Equilibrio Financiero del Sector Público. Resolución DG-078-85 de 28-5-85." (folio 99 del expediente administrativo). Mediante Resolución N° URH-03-96, y de conformidad con el Decreto N° 22317-MPH-MIDEPLAN, se resolvió trasladar del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, código 861-05-002 al Programa de Desarrollo Rural de la Presidencia, código 104-030-01001, el puesto Clase Profesional 1, Número 096897 ocupado por el señor XXX a partir del 1 de enero de 1996 (folio 202 y 201 del expediente administrativo). Aún para el 14 de mayo de 1996, el señor XXX aparecía en los archivos que llevaba la Unidad de Recursos Humanos del Ministerio de Planificación y Política Económica, laborando como en forma continua y a tiempo completo para dicho Ministerio (folio 209 del expediente administrativo). Mediante oficio URH-329 de 19 de junio de 1996 se le comunicó al señor XXX, que de conformidad con el informe N° A° AUD-088-96 de la Unidad de Auditoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, administrativamente seguía dependiendo de este Ministerio, por lo que debía enviar original de la boleta de vacaciones, solicitudes de permiso, remitir copia de la Evaluación de Desempeño así como de cualquier otro trámite de índole administrativo (folio 210 del expediente administrativo). El 6 de octubre de 1996, el señor XXX fue calificado como funcionario público por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, estableciéndose en dicha evaluación que la unidad en que laboraba el señor XXX era PRODAZA (folio 229 y 228 del expediente administrativo). El 9 de diciembre de 1996, en oficio URH-773-96 del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, se le recordó al señor XXX enviar nota con las funciones que desempeñaba a fin de que fuera evaluado por la Comisión de Idoneidad de la Dirección General de Servicio Civil, indicándosele además que "su situación debe quedar resuelta al trasladarse presupuestariamente, al Programa de Desarrollo Rural de la Presidencia de la República, ello con el objeto de evitarle problemas." (folio 217 del expediente administrativo). La Unidad de Recursos Humanos del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica envió a la Dirección General de Servicio Civil la solicitud de estudio de idoneidad del señor XXX el 13 de diciembre de 1996. La causa del estudio de idoneidad era el ingreso al régimen de servicio civil (folios 224 y 223 del expediente administrativo). Al 10 de enero de 1997, la Jefe de Unidad de Recursos Humanos del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, mediante oficio URH-007-C-97, certificó el respectivo control de las vacaciones del señor XXX, estatuyéndose en este mismo oficio que "según documentos en poder de esta Unidad, el señor XXX (...) labora para este Ministerio desde el 9 de marzo de 1981." (folio 225 del expediente administrativo). Mediante Decreto N° 26246-MP-MAG publicado en La Gaceta N° 161 del 22 de agosto de 1997 se estableció en los artículos segundo y tercero respectivamente que los funcionarios en propiedad en el Programa de Desarrollo Rural, pagados por el Ministerio de la Presidencia, serían incorporados a la planilla del Ministerio de Agricultura y Ganadería, producto de la adscripción establecida, correspondiéndole al Ministerio de Hacienda hacer las modificaciones presupuestarias necesarias y requeridas para implementar lo dispuesto en el presente decreto (folio 271 del expediente administrativo). En el oficio DRH-CI-952, dictado por la Dirección General de Servicio Civil el 18 de setiembre de 1997, se conoció de la solicitud del estudio de idoneidad, "como resultado del voto de la Sala Constitucional en torno a la situación planteada por el párrafo tercero del artículo 30 de la Ley 6955. Para analizar la posibilidad de aplicar lo estipulado en el Artículo 11, del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil...." (folio 233 del expediente administrativo). Mediante el anterior oficio, y conforme al estudio realizado por la Comisión de Idoneidad, al señor XXX se le declaró no idóneo para el puesto 096897, clase profesional 1, G. de E. Planificación Económica, en el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (folio 233 y 232 del expediente administrativo). El 30 de setiembre de 1997, la Directora del Ministerio de la Presidencia, en oficio DRH-235-97 le comunicó al señor XXX el cese de funciones con responsabilidad patronal a partir del 1 de octubre de ese mismo año, con fundamento en el citado oficio DRH-CI-952-97, artículo 9 inciso e) y f) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y artículo 20 incisos c) y d) del Estatuto de Servicio Civil (folio 234 del expediente administrativo). En oficio DRH-243-97 de 3 de octubre de 1997 se le comunicó al señor XXX el cambio de la fecha de rige del cese de funciones, a partir del 31 de diciembre de 1997 (folio 252 del expediente administrativo). En oficio DRH-257-97 de 31 de octubre de 1997 se comunicó al señor XXX el cambio de la fecha de rige del cese de funciones, a partir del 3 de noviembre de 1997 (folio 255 del expediente administrativo). Por la Acción de Personal N° 9704000995 y bajo el "Título de Presupuesto: Presidencia de la República" se cesó al señor XXX a partir del 3 de noviembre de 1997 (folio 258 del expediente administrativo). Mediante Resolución N° 1198-97 del Ministerio de la Presidencia dictada a las 8:00 horas del 19 de diciembre de 1998 (1), se conoció reclamo administrativo presentado por el señor XXX a fin de que se le cancelara las prestaciones legales derivadas de su despido con responsabilidad patronal, reconociéndosele la suma a pagar para un total de 2.977.287.40. En el Considerando número 6 de los Hechos Probados se estableció que el "Voto de la Sala Constitucional N° 140-93 de las dieciséis horas cinco minutos de 1993, ordena el pago de prestaciones de acuerdo al artículo 34 (sic) inciso f) del Estatuto de Servicio Civil." (folios 269 a 266 del expediente administrativo).

(1) Nota aclaratoria: No obstante que en la resolución citada se consignó como dictada en el año de 1998 (ver folio 286 del expediente administrativo), debe entenderse -porque así se deduce de la relación de hechos que constan en el expediente administrativo- que la resolución de marras fue dictada en el año de 1997. Asimismo, se consigna como número de ésta el 1198-97, correspondiendo, aparentemente, éste último número al año.

Por medio de telegrama enviado al señor XXX el 20 de enero de 1998, se le comunicó a éste presentarse a la Casa Presidencial al Departamento de Recursos Humanos a firmar el pago de prestaciones (folio 270 del expediente administrativo). Es así como el señor XXX procedió a firmar la Factura de Mercancías, Servicios y otros Cobros a Cargo del Estado estableciéndose en dicha factura que la Dependencia encargada de pagar era el Ministerio de Agricultura (folio 290 del Agricultura y Ganadería, y ante el traslado de la factura de gobierno y de la resolución 1198-97 que ordenaba el pago de las prestaciones, se respondió a la Directora del Presupuesto del Ministerio de la Presidencia lo siguiente:

"Como puede notarse, resulta evidente que el Ministerio de la Presidencia no tenía competencia para cesar al señor XXX, puesto que los alcances del decreto relacionado fueron claros en el sentido de que para todos los efectos legales el PRODAZA se trasladaría al MAG, razón por la cual no debe ni puede soportar el presupuesto institucional la cancelación de extremos legales a favor del exfuncionario, en virtud de una decisión unilateral que no fue consultada previamente a esta cartera ministerial, según la cual se pretende que, mediante una resolución administrativa del señor Presidente de la República y del señor Ministro de la Presidencia, este Ministerio cancele lo que ahí se ordena. En conclusión, el Ministerio de la Presidencia deberá asumir dicha erogación." (folios 276 y 275 del expediente administrativo).

En oficio OP-040-98 de 9 de febrero de 1998, la Directora del Presupuesto del Ministerio de la Presidencia, comunicó al Ministerio de Agricultura y Ganadería lo siguiente:

"Sin embargo, el Programa de Desarrollo Rural pasó a formar parte del MAG desde el 22 de agosto de 1997 y presupuestariamente a partir del 01 de enero del año en curso, razón por la cual, nuestra institución se ve imposibilitada a asumir cualquier erogación del Programa Desarrollo Rural a partir de la vigencia de la Ley de Presupuesto N° 7720 al no contar con recursos financieros destinados al Programa en mención." (folio 291 del expediente administrativo).

En oficio 30-98 ALSAL de fecha 20 de abril de 1998, el abogado de la Asesoría Legal Agropecuaria concluyo lo siguiente: En un primer aspecto, que el cálculo para el pago de las prestaciones del señor XXX no debió haberse realizado con fundamento en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, ya que éste no había sido cesado por "supresión del empleo" sino por haber sido declarado no idóneo para el puesto que ocupaba. A la vez que en el presente caso no se podía aplicar el contenido del Voto N° 140-93 de la Sala Constitucional que resolvió la inconstitucionalidad de varias normas, que en este caso se relacionaban con el ingreso al Régimen de Servicio Civil de las servidoras del Programa de Comedores Escolares de Asignaciones Familiares. Según su criterio el contenido del citado voto, en lo que respecta al cálculo de la indemnización de conformidad con el citado artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, era de aplicación solo en el caso de que las servidoras hubieran sido "separadas definitivamente de sus cargos por supresión de los mismos" lo que no ocurrió con el señor XXX. Por otro lado, y con fundamento en el Decreto Ejecutivo N° 26246-MP-MAG, el Ministerio de la Presidencia era incompetente para tomar determinación alguna con relación a los funcionarios del Programa de Desarrollo Rural a partir del 22 de agosto de 1997, por lo que siendo el caso de que la resolución dictada por el Ministerio de la Presidencia se encuentra viciada de nulidad absoluta, al extralimitarse en el pago de los extremos correspondientes, lo procedente es anular la resolución de marras conforme al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y proceder luego el Ministerio de Agricultura y Ganadería a dictar otra resolución con el cálculo correcto de las prestaciones del señor XXX (folio 293 y 294 del expediente administrativo). Mediante oficio AJ-040-99 de 22 de marzo de 1999, la Asesoría Jurídica del Ministerio de la Presidencia solicitó al Ministro de esta cartera iniciar los trámites para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de la Resolución N° 1198-97 (folios 312 a 307 del expediente administrativo). El Ministro de la Presidencia en oficio fechado 22 de marzo de 1999 solicitó al Secretario General del Consejo de Gobierno iniciar las diligencias para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Resolución N° 1198-97 (folio 321 al 319 del expediente administrativo). El Secretario General del Consejo de Gobierno en oficio fechado 29 de abril de 1999 comunicó al Ministro de la Presidencia que por haber entrado en vigencia la Ley N° 7871 (que contiene la reforma al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública) el asunto no era competencia de ese Consejo de Gobierno. (folio 322 del expediente administrativo). Por resolución dictada por el Ministro de la Presidencia a las 16:34 horas del 26 de mayo de 1999 se ordenó iniciar Procedimiento Ordinario Administrativo para conocer de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de la Resolución N° 1198-97, designándose al señor Edilberto Escobar Cascante como Organo Director del Procedimiento Administrativo (folio 325 del expediente administrativo). Por resolución dictada por el Ministro de la Presidencia a las 8:23 horas del 1 de junio de 1999 se procedió a la apertura del Procedimiento Ordinario Administrativo, citando para la comparecencia oral y privada el día 23 de junio de 1999. La anterior resolución fue notificada al abogado del señor XXX el 3 de junio del mismo año (folios 331 al 327 del expediente administrativo). En resolución dictada por el Ministro de la Presidencia a las 8:25 horas del 8 de junio de 1999 se dejó sin efecto la comparecencia señalada previamente toda vez que no medió entre la citación a la comparecencia y la fecha fijada el término de los 15 días que señala el artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia se fijó la comparecencia para el 1 de julio de 1999 (folios 334 y 333 del expediente administrativo). El abogado del señor XXX en escrito presentado ante el Organo Director del Procedimiento Administrativo alegó que el señor XXX estaba ubicado en la relación de puestos del Ministerio de la Presidencia, según Ley de Presupuesto de la República para 1997, en un programa coordinado por ese Ministerio. Que si bien es cierto que en La Gaceta de fecha 28 de agosto de 1997 salió publicado el Decreto Ejecutivo N° 26246 que vino a adscribir el programa en cuestión al MAG, al 30 de setiembre del mismo año (fecha de emisión de la resolución DRH-235-97) o bien al 3 de noviembre del mismo año (fecha última del rige del cese), aun no se había efectuado el ajuste presupuestario obligado. Asimismo señala que el Ministerio con el que un funcionario está vinculado (el que puede despedir y ordenar el pago de las prestaciones) es el que le pague el salario, en cuya planilla aparezca y el que resulte de las acciones de personal. Resumiendo, existía una Ley que lo ubicaba en un Ministerio y no podía por Decreto entenderse que ya había dejado de ser empleado de dicho Ministerio. Los decretos no se deben interpretar de modo que violenten la ley, sino todo lo contrario. Según su criterio, la duda se centra en la interpretación de un decreto ejecutivo, lo que jamás podría originar nulidad absoluta, menos evidente ni manifiesta. Recalcó que esta nulidad exige que el caso no ofrezca duda razonable alguna (folios 336 y 335 del expediente administrativo). Celebrada la comparecencia oral y escrita el 1 de julio de 1999, el abogado del señor XXX reiteró que la plaza de éste aparecía dentro del presupuesto del Ministerio de la Presidencia en el año de 1997, y eso no se varió durante todo el año. En consecuencia, las potestades patronales son ejercidas por el Ministerio en el cual aparezca la plaza en la Ley de Presupuesto. Nunca existió una acción de personal que lo trasladara a otro Ministerio, y lo que se trasladó fue el programa, por lo que no tenía que pensar que ya pertenecía a otro Ministerio. El Decreto de traslado debía ser entendido como condicionado a que se produjera el arreglo en la Ley de Presupuesto, es decir, sólo cuando se hubiera hecho el ajuste respectivo en la Ley de Presupuesto. Sería sólo hasta este momento podía entenderse como perteneciente al Ministerio de Agricultura el señor XXX . Por todo lo anteriormente expuesto, no puede existir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ya que para que la nulidad pueda ser calificada así, no puede existir duda alguna al respecto (folios 342 al 338 del expediente administrativo). Mediante resolución de las 14:00 horas del 8 de julio de 1999 se dio por finalizada la etapa de instrucción y se remitieron los autos a la Procuraduría General de la República para que rindiera el dictamen de ley (folio 343 del expediente administrativo). En oficio de 12 de julio de 1999 el Organo Director del Procedimiento Administrativo envió al Procurador General de la República el expediente a fin de que rindiera el dictamen correspondiente (folio 345 del expediente administrativo). En oficio PGR-314-99 de 19 de julio de 1999, el Procurador General de la República devolvió el expediente al Organo Director del Procedimiento Administrativo por existir vicios en el procedimiento, acarreando lo anterior violación al debido proceso: No se debatió el supuesto pago en exceso de las prestaciones, generando un error en la intimación, limitándose la búsqueda de la verdad real al tema de la incompetencia del órgano que dicto la resolución de mérito. Por otro lado, se omitió la foliatura de parte del expediente administrativo, así como también debió el Jerarca del Ministerio enviar el expediente, no así el Organo Director (folios 347 y 346 del expediente administrativo). Mediante resolución de las 9:00 horas del 22 de julio de 1999 se procedió a emitir un nuevo acto de apertura del procedimiento (folio 349 del Administrativo a las 10:00 horas del 22 de julio de 1999 se procedió a la apertura del Procedimiento Ordinario Administrativo indicándose expresamente, en lo que interesa, lo siguiente: "Se procede a la apertura del Procedimiento Ordinario Administrativo con el fin de verificar la verdad real y material de los hechos, sobre la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución del Ministerio de la Presidencia Nº 1198-97 de las ocho horas del 19 de diciembre de 1997 que ordena el pago de prestaciones al señor XXX , así como sobre el monto determinado en dicha resolución, el cual podría exceder lo legalmente procedente, según oficio Nº 30-98 ALSAL visible a folios 293-294 del expediente administrativo. Una vez constatado o no por este Organo Director de Procedimiento, la veracidad de los hechos puestos en conocimiento, permitirá eventualmente dictar por el señor Ministro de la Presidencia la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución, todo lo anterior con fundamento en los hechos que a continuación se exponen: (…)" Se señaló, además, como fecha para la comparecencia oral privada el 19 de agosto de 1999. Dicha resolución fue notificada al señor XXX el 22 de julio de 1999 (folios 355 a 350 del expediente administrativo). En escrito fechado 26 de julio de 1999, el abogado del señor XXX apeló el auto de apertura (folio 37 y 356 del 10:40 horas del 3 de agosto de 1999 rechazó el recurso de apelación interpuesto, confirmando la resolución de las 10:00 horas del 22 de julio de 1999 (folios 363 a 359 del expediente administrativo). Mediante resolución del Despacho del Ministro de la Presidencia dictada a las 11:00 horas del 18 de agosto d 1999 se nombró al Oficial Mayor, Lic. José Ernesto Bertolini Mirando como Organo Director a efecto de continuar con los procedimientos (folio 365 del expediente administrativo). A las 10:00 horas del 19 de agosto de 1999 se celebró la comparencia oral y privada con la presencia del Lic. José Ernesto Bertolini y XXX . Comparecencia que fuera gravada y posteriormente transcrita (folio 366 del expediente administrativo). Según consta en el Acta de Comparencia, el señor XXX se refirió sobre al cálculo para el pago de sus prestaciones alegando que al haber ingresado por mandato de la Ley para el Equilibrio Financiero en su artículo 30, artículo que fuera declarado inconstitucional por el Voto N° 140-93, y que por habérsele separado de su puesto con fundamento en dicho voto, debió haberse calculado el pago de sus prestaciones de conformidad con el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil y no como lo consideró el asesor legal del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Por otro lado, alegó que el competente para despedirlo era el Ministerio de la Presidencia al estar incorporado por Ley de la República al presupuesto del Ministerio de la Presidencia, quien era el que le pagaba, y que un decreto jamás podía estar por encima de la ley. A la pregunta sobre quién era su jefe inmediato, respondió que era la señora Baruch, quien fungía como Gerente General del Programa de Desarrollo Rural, y según su criterio, fue despedido a raíz del Voto de la Sala Constitucional, el cual fundamentó el estudio de su plaza, que tuvo, a su vez, como consecuencia que fuera declarado como no idóneo para ocupar el puesto. También, se agregó, que el superior de la señora Baruch estaba por Ley de la República ubicado presupuestariamente en el Ministerio de la Presidencia. A la pregunta sobre si no dependía del Ministerio de Agricultura, el señor XXX respondió que sentía que dependía por un asunto de coordinación del sector agrícola. Por último, agregó que no sabía de la existencia del decreto que trasladaba el Programa de Desarrollo Rural al Ministerio de Agricultura y Ganadería, y que el Ministerio que le pagaba era el Ministerio de la Presidencia. Finalmente, el señor XXX presentó los siguientes documentos como pruebas: Escrito autenticado por el Dr. Mauro Murillo, parte del voto de la Sala Constitucional mencionado, Oficio Circular CO-152-95 referente a la inconstitucionalidad del párrafo tercero del artículo 30 de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público y Resolución DG-4-84 de 1984 de la Dirección General de Servicio Civil (folios 379 a 373 del expediente administrativo). Por Resolución N° OM-005-99 de las 10:00 horas del 20 de agosto de 1999 se dio por finalizado el Procedimiento Ordinario Administrativo, remitiéndose los autos al Ministro de la Presidencia a fin de que continuara con el procedimiento (folio 380 del expediente administrativo). En fecha 23 de agosto de 1999 el Ministro de la Presidencia remitió el expediente administrativo a este Organo Asesor a efecto de establecer la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Resolución N° 1198-97. Algunos conceptos sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta Como ha sido ampliamente desarrollado en la jurisprudencia administrativa de esta Institución, la potestad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio creador de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que se torna necesario determinar en cada caso en concreto los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.

De conformidad con los artículos 158 incisos 1) 2) 3) y 159 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo, está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo, igual al acto que sea sustancialmente disconforme u ocasione cualquier infracción al ordenamiento jurídico. Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad.

Se ha establecido que los vicios en los elementos del acto administrativo generan la principal causa de las nulidades de éste. En este sentido, cuando falte uno o más elementos intrínsecos o extrínsecos del acto se producirán vicios que necesariamente deben eliminarse para restaurar el orden jurídico. Sin embargo, las posibles nulidades del acto no surgen sólo por vicios en sus elementos, sino que también por violaciones al ordenamiento jurídico.

Sobre los alcances de las nulidades, nuestro ordenamiento jurídico administrativo establece y distingue tres categorías: la nulidad relativa, la nulidad absoluta y la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

En realidad, no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del tema de las nulidades del acto administrativo, sino tan solo hacer una breve referencia al mismo con miras a tener un marco teórico con el cual poder analizar, en el siguiente apartado, el acto administrativo que se pretende anular.

Hecha la anterior aclaración, y previo a entrar a exponer lo que sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ha expresado este Organo Consultivo, nos referiremos al régimen de la nulidad absoluta y relativa en nuestro país.

Acerca de las clases de nulidades, establece la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 165, 167 y 168 respectivamente:

"Artículo 166.- Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

Artículo 168.- En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto." De la relación de los anteriores artículos, concluyó el Lic. Ortiz Ortiz lo siguiente:

Hay nulidad absoluta cuando falta totalmente -desde un ángulo real o jurídico- un elemento del acto. Hay, a la inversa, nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente viciado o es imperfecto. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste.

En caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto (2).

(2) ORTIZ ORTIZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pág. 445.

Determinado en qué supuestos existe la nulidad absoluta en un acto administrativo, debemos analizar, además, los conceptos de "evidente y manifiesta".

Para poder declarar la nulidad de un acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además debe ser evidente y manifiesta. En otras palabras, es aquella que no necesita mayor comprobación de los sentidos, como tampoco de una exhaustiva interpretación legal.

En cuanto a los caracteres de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría General ha precisado en forma amplia y completa sus alcances. A modo de ejemplificación, y con el fin de no caer en repeticiones innecesarias, se transcribe solo algunos dictámenes que se han referido a dicha nulidad.

Sobre los antecedentes de este tipo de nulidad, y sus caracteres, en Dictamen C-019-87 de fecha 27 de enero de 1987, se expuso al respecto:

"I. - LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA:

• i)En esta parte inicial de nuestro estudio nos será de utilidad lo expuesto por esta oficina mediante dictamen de 21 de junio de 1983, suscrito por el Lic. Gonzalo Cervantes Barrantes, Procurador Adjunto. Veamos:

"El artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, No 6227 de 2 de mayo de 1978, reformado por la Ley No 6815 de 27 de setiembre de 1982, actualmente dice:

"Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República". De acuerdo con esta disposición, para que la Administración declare en la vía administrativa la nulidad de un acto, no basta la contemplación de una nulidad absoluta, sino que esta tiene que ser evidente y manifiesta, por lo cual el centro de atención de esa norma se debe poner en estos dos calificativos.

La idea de apuntar esos dos calificativos en la transcrita norma fue del Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, quien en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en lo que interesa, dijo:

" .... Si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así; "La declaración de nulidad absoluta que no sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, (sic) "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya ni en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil pero puede ocurrir, ahí juega el principio de lesividad".

Fue a partir del anterior razonamiento del Lic. Eduardo Ortiz Ortiz que nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supracitada, la nulidad absoluta que puede ser declarada por la Administración en vía administrativa.

Por otra parte, en cuanto a esos dos adjeticos (sic) el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en relación con las acepciones que nos interesan expresa:

"evidente (del Lat. evidens, -entis) adj. Cierto, claro, patente, y sin la menor duda".

Manifiesto, ta. (Del lat. Manifestus) pp. irreg. de Manifestar 2 adj. Descubierto, patente, claro".

En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captzción (sic) y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos....." De igual modo en Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992 se consignó:

".... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate." Por otro lado, en Dictamen C-051-96 de 28 de marzo de 1996, se estableció al respecto:

"Como se ha comprobado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino también que el mismo tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación." Asimismo se ha pronunciado la jurisprudencia y legislación española -ordenamiento jurídico que sirvió de inspiración para nuestro país- sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló lo siguiente:

"En la misma línea de pensamiento, el criterio sostenido por este órgano consultivo en cuanto a las condiciones requeridas para determinar si estamos o no en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado por la jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos ilustra:

"... Sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961, " .....la que es declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis".

(GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen I, Parte General, 3 Edición, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, página 602).

En términos similares apunta González Pérez:

".....a) Que la Infracción sea manifiesta: Aquí puede aplicarse la jurisprudencia recaída en otros supuestos de infracción manifiesta, como el 47.1 a) y artículo 110 LPA. Es necesario "una manifiesta y patente infracción, sin dar lugar interpretación y exégesis" (Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969)...." (GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)." Sobre los alcances de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, también se ha pronunciado la Sala Constitucional de la Corte Suprema en igual sentido, al manifestar:

"V. Análisis aparte merece el artículo 100 de la Ley General de la Administración Financiera de la República. Este, deja a la Contraloría General de la República o a la propia administración, el declarar la nulidad de los contratos celebrados. Se afirma por la demanda que en uso de esa competencia, se anuló la adjudicación del concurso N° 2-89. Para la Sala, el artículo de cita debe tenerse como complementado, sustancialmente, con lo que posteriormente vino a indicar, sobre el particular, la Ley General de la Administración Pública. Por una parte, de conformidad con ésta, un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez." (Voto N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991).

Una vez expuesta las anteriores consideraciones sobre la figura de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, nos abocaremos a pronunciarnos en forma concreta sobre la Resolución N° 1198-97 dictada a las 8:00 horas del 19 de diciembre de 1998 por el Ministerio de la Presidencia y el Presidente de la República.

III. Análisis del caso planteado

Del expediente administrativo que se ha tenido a la vista, se puede extraer que las dos razones fundamentales por la que se considera que el acto en cuestión es nulo de modo absoluto, evidente y manifiesto. Estas son: la incompetencia del órgano que dictó la Resolución N° 1198-97, y, el criterio jurídico utilizado para realizar el cálculo del pago de las prestaciones legales motivadas en el cese que se realizó al señor XXX.

Sobre la competencia del órgano Lo primero que debe plantearse, es si, en este caso, es posible analizar una incompetencia del órgano que dictó el acto, en concreto del Ministerio de la Presidencia, que permita declarar la nulidad de la Resolución dictada por ese Ministerio Nº 1198-97.

Para ello, se debe recordar, en lo que interesa, el contenido de la citada Resolución.

"Reclamo administrativo presentado por XXX., mayor, casado, vecino de San José, cédula de identidad número XXX.

Resultando:

Mediante Nota D.R.H-257-97 se le notifica su despido con Responsabilidad Patronal, correspondiéndole el pago de vacaciones y prestaciones legales, advirtiendo que prestó sus servicios para el Estado desde el día 18 de setiembre de 1978 hasta el día 03 de noviembre de 1997. Consta en el expediente personal: Tiempo servido. Causa de finalización de la relación laboral. Salario promedio mensual en los últimos seis meses laborados. Salario promedio diario en las últimas cincuenta semanas de labores. Nota Nº DRH-257-97 de fecha 31 de octubre de 1997.

Considerando

Hechos probados: Con vista del expediente personal y de las constancias aportadas, se tiene por suficientemente demostrado: Que el gestionante prestó sus servicios para el Estado desde el día 18 de setiembre de 1978 hasta el día 03 de noviembre de 1997. Que durante los últimos meses desempeñaba el puesto de profesional 1, hasta la fecha indicada en que finalizó la relación laborar por Voluntad Patronal, según acción de personal número 9704000995. Que su salario mensual en los últimos seis meses fue de 132.027.10 colones (ciento treinta y dos mil veintisiete colones con diez céntimos). Que su salario diario promedio en los últimos seis meses de labores fue de 4.400.90 colones (cuatro mil cuatrocientos colones con noventa céntimos). Que a la fecha de finalización de la relación laboral se le adeudan 6 días de vacaciones del período 93-94, 26 días de vacaciones del período 94-95, 26 días de vacaciones del período 95-96, 26 días del período 96-97 y 4 días de vacaciones proporcionales del período 97-98. Que el voto de la Sala Constitucional Nº 140-93 de las dieciséis horas cinco minutos de 1993, ordena el pago de prestaciones de acuerdo al artículo 34 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil. Que el presente reclamo fue presentado dentro del término que la Ley confiere al efecto. Sobre el fondo: Con fundamento en los hechos que se han tenido por demostrado y de las disposiciones del Código de Trabajo en sus artículos 28, 29, 156 y siguientes este reclamo es procedente en los extremos: (…)

POR TANTO,

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, Y EL MINISTRO DE LA PRESIDENCIA

RESUELVEN:

Acoger el reclamo presentado por XXX. de calidad y vecindario conocidos, y girársele las sumas de 2.508.514.90 (dos millones quinientos ocho mil quinientos catorce colones con noventa céntimos), por concepto (…)

Esta Resolución da por agotada la Vía Administrativa" Tal y como se desprende de la lectura de la citada Resolución, ésta es ejecución, y por lo tanto, consecuencia directa del acto contenido en el oficio DRH-235-97 de 30 de setiembre de 1997, que es el que decide prescindir de los servicios del señor XXX con responsabilidad patronal, que fue también emitido por el Ministerio de la Presidencia.

De esta forma, no es posible cuestionar, por razón de una eventual incompetencia del órgano, únicamente el acto mediante el cual se realiza el cálculo de las prestaciones legales, si no se ha solicitado también la nulidad del acto de despido, habiendo sido dictados ambos por el mismo órgano.

Así, si existiera vicio, estaría, en primer término, en la resolución que realiza el despido, y solamente, en un segundo plano, en la resolución que determina el cálculo de las prestaciones.

Ahora bien, el presente proceso se inicia, de acuerdo con la segunda apertura del procedimiento con el objeto "de verificar la verdad real y material de los hechos, sobre la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución del Ministerio de la Presidencia Nº 1198-97 de las ocho horas del 19 de diciembre de 1997 que ordena el pago de prestaciones al señor Oscar Pastor XXX, así como sobre el monto determinado en dicha resolución, el cual podría exceder lo legalmente procedente, según oficio Nº 30-98 ALSAL visible a folios 293-294 del expediente administrativo. Una vez constatado o no por este Organo Director de Procedimiento, la veracidad de los hechos puestos en conocimiento, permitirá eventualmente dictar por el señor Ministro de la Presidencia la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución, todo lo anterior con fundamento en los hechos que a continuación se exponen: (…) (3) " (3) Resolución dictada por el Organo Director del Procedimiento Administrativo a las 10:00 horas del 22 de julio de 1999 Debe recordarse, el desarrollo que, de los principios de intimación e imputación y de la obligación de establecer el carácter y los fines del procedimiento, ha realizado la Sala Constitucional.

""IVo.- El principio de intimación lo que pretende garantizar es que los hechos que sirven de base para iniciar el trámite de una causa penal o disciplinaria, no se modifiquen por otros que el indiciado no conozca, pues de ser así se le colocaría en un evidente estado de indefensión al no tener certeza de las causas que originan la investigación judicial o administrativa. En la especie, no observa que se haya configurado una violación a ese principio en perjuicio del recurrente, toda vez que del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el Tribunal de la Inspección Judicial, ha informado de manera clara al amparado sobre los hechos que dan base para iniciar en su contra un proceso disciplinario, a saber: a) las declaraciones que se publicaron en la página cinco A del Periódico " La Nación" el veintidós de setiembre del año anterior; b) el retardo en el trámite de la primera de las recusaciones presentadas por el defensor de los imputados, en razón de la publicación de las declaraciones mencionadas; c) el no expedir la certificación solicitada por la defensa, con la celeridad del caso (ver en ese sentido resolución de las ocho horas del veintiocho de setiembre del año pasado, que corre agregada a folio 4 del expediente), y d) sobre los términos de la entrevista publicada en la Revista "Rumbo" (ver resolución de las catorce horas del treinta y uno de octubre del año pasado), razón por la cual, el amparado no puede alegar que desconoce los motivos que originan la investigación que se interesa, pues como ha quedado demostrado la autoridad recurrida le ha informado detalladamente sobre los mismos, ni tampoco que la resolución dictada por la Inspección Judicial –al tiempo de resolver la queja planteada en su contra– se refiera a hechos distintos, toda vez que mediante el pronunciamiento impugnado lo que se pretende determinar es si las declaraciones rendidas por el recurrente a la revista "Rumbo", son contrarias al deber que el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial impone a los funcionarios que administran justicia, por ello, el hecho de que el recurrido tenga por probada la admisión del incidente de recusación planteado –contra el petente y por la misma causa–, ante el Tribunal Superior Cuarto Penal (la entrevista a la Revista "Rumbo"), no tiene el efecto de variar el cuadro fáctico que se le puso en conocimiento al petente, ya que hace referencia a los mismos motivos (el incumplimiento del deber que prevé el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al rendir declaraciones a la Revista "Rumbo" sobre la causa sometida a instrucción en su Despacho)." (Voto 310-95 de 13 de enero de 1995) "Por eso mismo encuentra este Tribunal que si la Junta Directiva decidió iniciar un procedimiento administrativo de tipo sancionatorio, cuando en su sesión N° 11-94 (del 19 de abril de 1994) acuerda otorgar un plazo de quince días a los periodistas..., por existir contra ellos (se supone) "algunos cargos" en el informe, precisamente se viola el debido proceso al faltar una intimación clara y detallada, puesto que la citada frase "algunos cargos" no significa absolutamente nada. Aquí, es obvio, se hace indispensable (a) precisar en qué consisten esos cargos y (b) atribuirlos específicamente a quien corresponda. La Junta Directiva optó por lo que parece más un acto reflejo que una decisión, ya que no expresa ningún tipo de motivación, sino que da un traslado puro y simple de las conclusiones del informe, cuando estaba obligada a una intimación apropiada." (Voto 416-95 de 20 de enero de 1995) "Asimismo, el auto de avocamiento de las quince horas del dos de enero del año en curso, realiza una descripción circunstanciada y detallada de los hechos que se investigan e individualiza la presunta participación de los accionantes, por lo que tampoco encuentra sustento el alegato planteado respecto a que la formulación es tan genérica que desvirtúa la acusación." (Voto 596-95 de 1 de febrero de 1995) "IIo.- Por otra parte, del expediente administrativo se desprende que al recurrente se le informó que se le estaba investigando por haber incurrido presuntamente en faltas graves en el desempeño de su gestión –haber maltratado a sus alumnos–, por lo que no se observa que la autoridad recurrida no le haya dado oportunidad de proveer a su defensa, ya que no sólo se le intimó debidamente acerca de los hechos por los que se le estaba iniciando proceso disciplinario (ver folios 18 y 19 del pruebas de descargo –las que fueron evacuadas– (ver folios 38 a 46 del expediente), motivo por el que se procedió a recomendar que se le suspendiera quince días sin goce de salario." (Voto 606-95 de 1 de febrero de 1995) "IV.- El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto. En la especie, no se observa que se haya configurado una violación a este principio en perjuicio del amparado, pues del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el órgano director del procedimiento, le ha informado de manera clara sobre los hechos que sirvieron de base para iniciar en su contra un proceso disciplinario..." (Voto 216-I-98 de 14 abril de 1998) "El principio de intimación expuesto en dicha sentencia, significa el derecho de ser instruido de los cargos que se le imputan a cualquier persona o personas, y el principio de imputación, el derecho a tener una acusación formal, en el sentido de individualizar al o los imputados que se pretendan someter a proceso, describir en forma detallada, precisa y claramente el hecho que se les acusa, y hacer una clara calificación legal del hecho, señalando incluso los fundamentos de derecho de la acusación y concreta pretensión punitiva." (Voto 2376-98 de 1 de abril de 1998) Lo anterior, ha sido recogido también en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Veamos:

"III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45 hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-91, hacen referencia al tema en los siguientes términos:

"a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir la prueba que entienda pertinente; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y los motivos en que ella se funde; e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada".

IV.- Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso íntegro sufre como consecuencia la nulidad por transgresión al debido proceso. Por ello, debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco –aplicable siempre– el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.

V.- En el presente caso, la representación estatal arguye la satisfacción y tutela del debido proceso. Al respecto, estima, hubo audiencia; acceso al expediente, el cual incorporaba la totalidad de informes de la Auditoría contentivos de los hechos imputados. En principio, este alegato invoca los elementos básicos del debido proceso, mencionados anteriormente; sin embargo, y como ya fue indicado, precisa valorar las circunstancias propias del caso en cuestión. Según se advierte de tal consideración, si bien se dio audiencia durante el procedimiento a la empresa Almacenadora S.A. –derecho de defensa, en principio– tal audiencia alegada por la representación estatal, de tener –como posibilidad lejana– la vinculación pretendida con los actos impugnados, no observó los requisitos mínimos para tutelar el debido proceso. Sea, carece de intimación explícita y particular de cargos con la correspondiente indicación expresa de las consecuencias que aquéllos generarían si fuesen demostrados. Por ende, la audiencia conferida a la empresa padece omisiones insoslayables. Por otro lado, la resolución DL-1.021-89 estaría determinando el monto de una obligación tributaria y su respectivo cobro –inclusive sin indicar los recursos que se podían interponer contra ese acto administrativo (ver folios 91 a 96)–, con fundamento en tres informes de la Auditoría de la Dirección General de Aduanas rendidos casi dos años antes. Ahora, en relación con ese hecho, no consta audiencia a la empresa; es decir, se dio traslado por unos cargos y se estableció responsabilidad por otros. Tal situación torna nugatorio el derecho de defensa entrañando la transgresión del debido proceso.

VI.- Según argumenta el Estado, en el expediente administrativo estaban incorporados los informes de la auditoría y esa información fue estudiada e inclusive fotocopiada por los representantes de Almacenadora S.A. En consecuencia, a su juicio, no era necesario referirse expresamente a esos informes para tener por satisfecho el debido proceso. Tal tesis no es de recibo. La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto el debido proceso.

VII.- Los actos administrativos impugnados por la empresa actora, carecen de la interrelación alegada en autos. Esto fácilmente se corrobora con la lectura de los hechos consignados en los considerandos primero y segundo de la resolución DL-690-89 de 13 hrs. del 3-9-89, relacionada con la parte considerativa de la resolución número DL-1.021-89. De lo expuesto se concluye que, en realidad, a Almacenadora S.A. nunca se le confirió debida audiencia, ni se le permitió ejercer su derecho de defensa, en relación con los tributos cobrados. Sea, fueron vulnerados con ello, los principios de imputación e intimación, e inobservado además el de la motivación o fundamentación debida de toda resolución, ínsitos en el derecho de defensa que asiste al administrado." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución Nº 21 de 14:15 horas del 9 de abril de 1997) En virtud de los principios antes citados, es que si en el acto de apertura de un procedimiento administrativo se indicó que el procedimiento era tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto administrativo, no se puede, dictar una resolución final en la que se establezca la nulidad de otros actos, aún y cuando, sea manifiesta su relación, porque sobre éstos no ha existido intimación ni imputación.

Así, no es posible declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta por existir un vicio en la competencia del órgano de la Resolución Nº 1198-97 dictada por el Ministerio de la Presidencia –en la que se aprueba el cálculo de las prestaciones legales– si no se ha solicitado, a su vez, la nulidad del acto contenido en la Nota DRH-257-97, también dictada por ese mismo Ministerio, que es el acto de despido.

Entonces, si los dos actos –despido y cálculo de prestaciones legales– fueron emitidos por el mismo órgano –Ministerio de la Presidencia– no es posible dejar sin efecto únicamente el segundo, porque el vicio afectaría a ambos.

En todo caso, y para efecto de evitar mayores dilaciones en este procedimiento, debe hacerse notar que, del estudio que se ha realizado del expediente administrativo que nos fuese enviado, no se desprende la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta por incompetencia del órgano. Lo anterior en razón de que, de conformidad con los documentos que constan en el expediente, se puede afirmar que no existe prueba contundente que clarifique a cuál Ministerio estaba adscrito el programa en que laboraba el señor XXX. Es por ello que, en caso de existir nulidad –lo que tampoco se afirma– ésta no sería evidente y manifiesta; requisito exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

El segundo aspecto que se cuestiona del acto sobre cuya nulidad se solicita nuestro pronunciamiento, es el relativo al fundamento de la fórmula de cálculo utilizado para determinar el monto correspondiente a las prestaciones legales.

En la Resolución Nº 1198 se establece que, en virtud de que la Sentencia de la Sala Constitucional Nº 140-93 ordena el pago de prestaciones de acuerdo con el artículo 34 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, es que para realizar el cálculo respectivo se aplicará ese numeral.

Ahora se hace el cuestionamiento de que, en el caso concreto, no se está frente a la situación prevista en la Resolución supra citada de la Sala, esto es, una supresión de puesto, sino que fue que en virtud de ser clasificado en Servicio Civil como "no idóneo" para el puesto que se tuvo que despedir al funcionario citado. Como consecuencia de ello, no procede el pago como si fuese una supresión de puesto.

De la relación de hechos realizada al inicio del presente estudio, que se fundamenta en la prueba que consta en el expediente, se evidencia que el señor XXX estaba en el régimen de Servicio Civil por aplicación del artículo 30 párrafo tercero de la Ley 6955 (4) , denominada "Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público". El contenido del citado párrafo era el siguiente:

(4) El 1 de febrero de 1986 el señor XXX ingresó al Régimen de Servicio Civil, según Acción de Personal N° 86-000450, estableciéndose en el apartado de Explicación lo siguiente: "Ley # 6955 para el Equilibrio Financiero del Sector Público. Resolución DG-078-85 de 28-5-85." (folio 99 del Dirección General de Servicio Civil el 18 de setiembre de 1997, se conoció de la solicitud del estudio de idoneidad de señor XXX señalándose: "como resultado del voto de la Sala Constitucional en torno a la situación planteada por el párrafo tercero del artículo 30 de la Ley 6955. Para analizar la posibilidad de aplicar lo estipulado en el Artículo 11, del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil...." (folio 233 del expediente administrativo).

"A más tardar en mayo de 1985, todo el personal de los organismos citados, con la excepción del superior ejecutivo y de los jefes departamentales, deberá ser incluido por la Dirección General del Servicio Civil en su régimen." La Sala Constitucional realizó el siguiente análisis en torno al citado numeral:

"En la acción se sostiene que esta norma violenta la Carta Magna en sus artículos 33, 191, 192, al haber ordenado la inclusión de ese personal (específicamente se refiere a las servidoras de comedores escolares) en el Régimen, de pleno derecho y en contraposición con las normas del Estatuto de Servicio Civil. Es decir, la norma cuestionada según la acción, modifica el sistema de ingreso al régimen, que exige cumplir una serie determinada de requisitos, entre los que están la comprobación de méritos suficientes para el desempeño del puesto o función, y el concurso por oposición. Analizada la situación del caso concreto a la luz de lo expuesto, se arriba a la conclusión de que sin duda, ese precepto legal sí tiene el vicio que se le atribuye. El legislador ordinario, dentro del marco que ha quedado expuesto en los Considerandos anteriores, puede regular la relación de servicio en el Estatuto; sin embargo, no puede transgredir los principios que la Constitución le ha impuesto como límite (idoneidad y eficiencia). En este sentido, la misma Carta Política le imprimió al Servicio Civil esos preceptos fundamentales, y la única manera en que la Ley puede afectar ese Régimen es observándolos. Por ello, el Poder Legislativo –como ya se ha adelantado– no está facultado para disponer, pura y simplemente, sin la exigencia de requisitos destinados a demostrar objetiva y eficazmente la idoneidad, que se incluyan personas en esa organización administrativa, puesta tal cosa atenta contra la filosofía, esencia y naturaleza del Régimen, conforme se ha demostrado. (…)

Establecido el vicio de inconstitucionalidad en el artículo 30, debe limitarse la porción de ésta que habrá de dejarse sin efecto. De sus tres párrafos, el que consigna la ilegítima orden de servidores en el Régimen es el tercero. Es claro entonces, que sobre éste recaerá la declaratoria de nulidad y consecuente desaplicación del ordenamiento jurídico. Los restantes en cambio, no contienen disposición alguna que contravenga los principios fundamentales que se han expresado, ni su anulación resulta evidentemente necesaria por conexión o consecuencia (…)

XII.- Finalmente, en razón de la trascendencia de la inconstitucionalidad que ahora se declara, deben sentarse las pautas del dimensionamiento en el tiempo de los efectos de la sentencia. En esta acción se han impugnado normas concretas que permitieron el ingreso de un grupo de servidoras al Régimen del Servicio Civil, sin observarse lo señalado en la Constitución Política. Esto implica que al anularse tanto las normas cuestionadas, como las resoluciones administrativas que ejecutaron el mandato, ilegítimo de ingreso, los servidores afectados por esta ineficacia, regresan a su situación jurídica inmediata anterior a la entrada en vigencia de las disposiciones nulas. Pero deben entenderse que al volver a ese estado, no podrán afectarse, retroactivamente, los derechos que hubieran adquirido dentro del Régimen, derechos que finalizarán en la fecha en que se publique por primera vez esta sentencia en el Boletín Judicial, al tenérseles como adquiridos de buena fe, según lo dispuesto por los artículos 77 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por consiguiente, si de conformidad con lo que ordenan las leyes respectivas, deben ser separadas definitivamente de sus cargos, por supresión de los mismos, se les reconocerán todos los derechos sociales que les correspondieren, sin solución de continuidad, a partir del día en que ingresaron a desempeñarlos, con fundamento en lo que dispone el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, que resultaría aplicable a estos casos particulares. " (Resolución Nº 140-93 de 12 de enero de 1992) De la lectura de la anterior Sentencia se desprende claramente que, para la Sala Constitucional, el artículo 30 párrafo tercero integraba a los servidores automáticamente al régimen de Servicio Civil. Así pues, aquellos funcionarios que hubiesen ingresado a dicho régimen en tales condiciones deben ser excluidos de éste. Pero además, la Sala Constitucional precisa que los que fuesen separados del cargo por supresión de éste debe reconocérsele los derechos sociales con fundamento en lo que dispone el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil.

El propio Servicio Civil, mediante Oficio DRH-CI-952-97 de 18 de setiembre de 1997, expresamente reconoce que la situación del señor XXX fue afectada por el Voto citado, al afirmarse en éste que "…del estudio de idoneidad que ingresara a esta Comisión, como resultado del voto de la Sala Constitucional en torno a la situación planteada por el párrafo tercero del Artículo 30 de la ley 6955 (…)".

Esto significó que la plaza tenía que ser excluida del Régimen, sin perjuicio de que la Administración la reintegrara a ésta, pero el funcionario que la ocupara debía cumplir con los requisitos exigidos por ley.

Lo anterior se evidencia con el hecho de que en ese mismo Oficio se indica que "El puesto que usted ocupa fue asignado al Régimen de Servicio Civil, en la clase Profesional 1, G. De E. Planificación Económica", exigiéndose ahora como requisito "poseer el grado de bachiller universitario, según lo estipulado en el Manual Descriptivo de clases y por tanto se requiere incorporación al Colegio respectivo"; requisitos que el señor XXX no poseía y que determinaron que fuera calificado como "no idóneo".

A partir de lo anterior, esta Procuraduría considera que la causa directa del cese de funciones del señor XXX es la Resolución de la Sala Constitucional supra citada y, por eso, éste tiene derecho a la aplicación ésta en su totalidad, esto es, también en cuanto a la fórmula de cálculo de sus prestaciones.

Conclusión

Con fundamento en las razones expuestas, se considera que la Resolución dictada por el Ministerio de la Presidencia Nº 1198-97 de 19 de diciembre de 1998 (sic) no contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. En consecuencia, se emite, en sentido negativo, el dictamen a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente, Ana Lorena Brenes Esquivel Procuradora Administrativa

Anexo: Expediente administrativo