Competences of Executive Presidents, Boards, and General Managements in Autonomous InstitutionsCompetencias de Presidentes Ejecutivos, Juntas Directivas y Gerencias en Instituciones Autónomas

Legal Opinion: 116 - J of 10/05/1999 O.J. 116-99 San José, October 5, 1999 Mr. Carlos A. Villalobos Arias Diputado Dear Mr. Diputado:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official letter CVA-158-1999 of September 21, 1999, received on the 23rd of that same month, through which you request the opinion of this superior technical-legal body regarding:

" a) Can functions other than those contemplated in the Current Legal System be assigned to the Boards of Directors, Executive Presidencies, or General Managements of the Autonomous Institutions?

• b)Can the normal administrative functions that the Current Legal System clearly and forcefully defines as responsibilities of a General Management be perhaps modified by the Executive Presidency or by the Board of Directors of an Autonomous Institution?
• c)Can the Executive Presidencies unilaterally intervene, when they deem it necessary, in the Administrative matters of the Autonomous Institutions, without the prior agreement of the Board of Directors, contradicting the spirit of Article 8 of Executive Decree No. 11846, of September 9, 1980, where it is stated that: ‘The relationship of the Executive President with the remaining technical personnel and the general administration of the institution shall be solely through the Management and the former shall issue instructions to such technical levels only through the management’?
• d)Can the Executive Presidencies, in accordance with the current Legal System, intervene directly and without coordination with the General Managements in the signing of contracts, recruitment of new personnel, formulation of instructions to existing personnel, deciding on administrative appointments, having direct subordinates, and transferring administrative functions?
• e)Can the Executive Presidencies, in accordance with the current Legal System, intervene unilaterally and without coordination with the General Managements to decide on representation before third parties, in the modification of budgets, in the approval of purchases and tenders, in the authorization of travel and expenses, in the assignment of vehicles, and in short, all those administrative activities that, according to the laws of the Republic, correspond to the General Managements?
• f)What are the legal and administrative consequences, as well as the validity before third parties, of those decisions made by the Boards of Directors, the Executive Presidencies, and the General Managements that have been made without coordination among them and outside the current legal system?
• g)By virtue of the power granted to them by Articles 55 and 58 of the General Law of Public Administration, and in order to normalize the administrative activities of the Autonomous Institutions, is it perhaps necessary that the Boards of Directors, based on their own merits, reverse the decisions of those actions that the Board itself, the Executive Presidencies, or the General Managements have taken irregularly?" It is necessary to clarify that the opinion set forth below is a mere legal opinion of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) and, therefore, has no binding effect on the Legislative Assembly, as it is not Public Administration, and it is provided as a collaboration in the important work carried out by the Diputado.

I.- BACKGROUND.

CRITERIA OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE RELATED TO THE SUBJECT MATTER.

1.- OPINION (DICTAMEN) C-142-74 OF JULY 4, 1974.

In what is relevant, it was stated:

" (...) For this reason, it is that in autonomous institutions whose respective Organic Law is expressly reformed, by means of the cited law [it refers to Law No. 5507 of April 19, 1974], the position of Executive President is created, who is the highest-ranking official for the purposes of governance (gobierno) of the institution, who is fundamentally responsible for ensuring the execution of the decisions made by the Board of Directors (Junta Directiva), which he chairs, also assuming the functions of the President of the Board of Directors, as well as any other that the Board itself assigns to him.

The same law, in its Article 6, expressly provides that the Managers (Gerentes) of the Institution shall continue to be the principal administrative officials, in such a way that they retain their functions, logically under the hierarchy of the Executive President of the respective institution." 2.- OPINION (DICTAMEN) C-170-92 OF OCTOBER 21, 1992.

While it is true this opinion refers to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), given its close relationship with the subject we are addressing, we allow ourselves to transcribe part of its conclusions:

"In summary, the Executive President was assigned the matter of governance of the SNAA and all his attributions must be considered within that framework. In his relationship with the Manager (Gerente), the latter must subordinate himself to the directives, criteria, goals, purposes, programs, means, and control that the Executive President indicates in the exercise of the superior function of governance. Without prejudice to the functional hierarchy regarding both of the Board of the ICAA.

The Manager must provide assistance to the Executive President in the definition of his administrative functions so that they harmonize with the governance functions of the latter. The same harmony that must occur in the work of both as executors of the decisions of the Board and representatives of the SNAA. Finally, the Board continues to be the highest functional hierarch of the SNAA, for which reason it resolves all matters in the final instance.

For the foregoing, in response to your question, I am able to inform you that the Manager, in the exercise of administrative activity, must subordinate himself to the Executive President, when the latter acts in the exercise of his superior function of governance of the ICAA, without prejudice to what the Board of Directors provides. Although, as stated, the President cannot exercise the hierarch's powers over the Manager that only correspond to the Board." Thus, then, the hierarchical relationship between the Executive President and the Manager would be partial, not comprehensive of the administrative sphere.

3.- OPINION (DICTAMEN) C-023-93 OF FEBRUARY 10, 1993.

In this opinion, number C-170-92 is reconsidered, ex officio, insofar as it establishes that the Manager is the administrative hierarch of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers. The rule of Law 5507, which indicates that the Managers of the Institution shall continue to be the principal administrative officials:

"... must be interpreted not as attributing a competence, but as indicating that within the hierarchy of the institution in question, the Manager - unless otherwise provided by law - shall be the highest-ranking official, only subordinated, then, to the Board of Directors (Junta Directiva) and the Executive President. Therefore, neither the Board of Directors nor the Executive President may issue provisions or acts that harm that institutional position of the manager, or that attribute in practice a higher rank to another executive official, or that set aside that he is the organ of communication of the hierarchy with the rest of the staff." The previous assertion is supported by the fact that Article 6 of Law 5507 does not establish that the Manager is the superior hierarch in administrative matters.

"This cannot be so because although the Law of Executive Presidents defines the Executive President as a political official, it attributes administrative functions to him, such as that relating to the execution of the agreements of the Board of Directors." It is also indicated that there is a difficulty in establishing a sharp differentiation between the matter of governance (gobierno) and the administrative matter.

Thus, the hierarchical relationship between the Executive President and the Manager would be full, comprehensive of both the matter of governance and the administrative matter.

II.- APPLICABLE REGULATIONS.

A.- LAW NUMBER 4646 OF OCTOBER 20, 1970 AND ITS AMENDMENTS.

"Article 4.- The Boards of Directors of the National Production Council (Consejo Nacional de Producción), National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo)..., shall be composed as follows:

• 1)Executive President of recognized experience and knowledge in the field of the activities of the corresponding institution, appointed by the Governing Council (Consejo de Gobierno) whose management shall be governed by the following rules:
• a)He shall be the highest-ranking official for purposes of governance (gobierno) of the institution and shall be fundamentally responsible for ensuring that the decisions taken by the Board are executed, as well as coordinating the action of the entity whose Board he chairs, with those of other State institutions. Likewise, he shall assume the other functions reserved by law to the President of the Board of Directors as well as the others assigned to him by the Board itself; b) He shall be a full-time official with exclusive dedication; consequently, he may not hold any other public position, nor exercise liberal professional functions; c) He may be freely removed by the Governing Council, in which case he shall be entitled to the labor indemnity corresponding to him for the time served in the position.

For the determination of this indemnity, the rules established in Articles 28 and 29 of the Labor Code shall be followed, with the limitations regarding the amount that said articles determine." "Article 6.- The managers (gerentes) and sub-managers (subgerentes) of the institutions cited in Article 4 of this law shall be appointed for periods of six years and may be re-elected. Their appointments, as well as their re-election, shall require no less than four favorable votes from the directors of the respective Board." B.- LAW NUMBER 5507 OF APRIL 19, 1974 AND ITS AMENDMENTS.

"Article 6.- The Managers (Gerentes) of the institutions shall continue to be the principal administrative officials. In the indicated institutions, the temporary absences of the Executive President shall be filled by a Vice President, who shall have the same powers; appointed by the Board of Directors of the respective institution." C.- EXECUTIVE DECREE NUMBER 11846-P OF SEPTEMBER 9, 1980, REGULATIONS TO THE LAW OF EXECUTIVE PRESIDENTS OF THE BOARDS OF DIRECTORS OF THE CENTRAL BANK OF COSTA RICA AND OTHER AUTONOMOUS AND SEMI-AUTONOMOUS NON-BANKING INSTITUTIONS.

"Article 4.- Incompatibilities of the Executive President: Whoever holds the position of Executive President in the entities referred to in Article 1 of these Regulations, may not exercise any other position or professional activity whatsoever. Excepted are the provision of services as a part-time professor in a higher education institution, up to a maximum of four hours per week, and the professional attention of personal matters or those of their spouse, parents, or children." "Article 5.- The Executive President and the Representation of the Executive Branch (Poder Ejecutivo): The Executive President shall be the direct liaison between the Executive Branch and the institution he represents and it shall be he who brings to the attention of the Board of Directors, for its approval, the initiatives of that Branch, related to the definition, formulation, and adoption of the Governance policy of the entity." "Article 6.- Attributions and Tasks: The Executive President, for purposes of governance (gobierno), is the highest-ranking official of the respective institution. He is the hierarchical superior of the Manager (Gerente), in the terms set forth in the General Law of Public Administration in its Articles 101 and 102, in the name of the Board of Directors.

The Executive President has in his charge the following tasks:

• a)To inform the Board of Directors about the actions of the Management in terms of the fulfillment of its functions, so that the Board may decide whether to act collectively in the exercise of the powers alluded to in Articles 101 and 102 of the General Law of Public Administration.
• b)To chair the Board of Directors; to convene its ordinary and extraordinary sessions, with no less than twelve hours' notice; to prepare the agenda for such sessions; and to ensure the prompt and effective execution of the resolutions and agreements of said Board of Directors, communicating them to the Management with the additional indications and considerations that he deems pertinent to further guarantee and clarify the spirit of such agreements and resolutions of the Board.
• c)To program the general activities required to carry out the policies and achieve the objectives of the institution, within the guidelines of the general policy of the State dictated by the Executive Branch and the National Development Plan, and communicate them to the Management as a mandatory frame of reference for it.
• d)To order the Management to undertake a systematic task of modernizing the entity and rationalizing the use of its resources, in coordination with the Office of National Planning and Economic Policy (Oficina de Planificación Nacional y Política Económica) of the Presidency of the Republic; for this purpose, he shall issue the pertinent directives.
• e)To submit to the approval of the Board of Directors, any comprehensive organizational and administrative changes.
• f)To coordinate with the relevant Minister and in accordance with the guidelines established by the President of the Republic, the negotiations aimed at obtaining technical assistance and financing, in order to cover the needs demanded by the institution.
• g)To coordinate with the other autonomous and semi-autonomous institutions and with the Central Government the policies, objectives, plans, and programs of the entity he chairs.
• h)To direct and supervise the planning unit of the respective institution and represent it in the advisory and coordinating bodies established by Article 12 and related articles of the National Planning Law number 5525 of May 2, 1974. For this, every institution must guarantee the existence of such a technical unit.
• i)To be part of the Interinstitutional Coordination Council referred to in Article 19 of the aforementioned National Planning Law.
• j)To periodically supervise and evaluate the entity's programs and, according to their results, to recommend to the Board of Directors what he deems pertinent for their strengthening, readjustment, or termination.
• k)To grant approval (visto bueno) to the annual and extraordinary budget projects that are submitted to the Board of Directors for its approval, as well as to monitor their correct execution, all with the purpose of ensuring the consistency of said projects with the institution's policy.
• l)To submit in a timely manner to the Office of National Planning and Economic Policy, with prior approval from the Board of Directors, the budget projects and investment programs, as well as requests for external financing, in accordance with the provisions of Articles 9 and 10 of the National Planning Law.
• ll)To propose to the Board of Directors, in the exercise of its superior functions of governance, the technical and administrative organization of the institution, in order to guarantee the effective execution of its policies. For such purposes, the Executive President must have the written opinion of the Manager or Executive Director of the Institution and explain to the Board of Directors any substantive divergence with the Manager on this point, and the Board shall decide.
• m)To meet as many times as necessary with the relevant Minister or the Governing Council, whenever summoned for that purpose.
• n)Any others corresponding to him as the highest-ranking official of the institution in matters of governance, as well as those entrusted to him by the Board of Directors within its or his attributions, and those imposed upon him by mandate of the pertinent laws and regulations." "Article 7.- Reports of the Executive President: Every three months, the Executive President must render written reports to the relevant Minister on the general progress of the institution." "Article 8.- Relations between the Executive President and the Manager or Executive Director: The Executive President shall formulate a draft regulation defining the functions and attributions of the Manager or Executive Director of the institution. For this, he shall request the assistance of the latter.

The draft must contain the necessary norms so that the functions of governance (gobierno) and administration are carried out effectively and in harmony.

It shall regulate that the relationship of the President with the remaining technical staff and with the general administration of the institution be only through the Management or Executive Direction, and that the former shall issue instructions to such technical levels only through the Management or Executive Direction; without prejudice to the provisions of subsection j), or for the purpose of obtaining information from said personnel.

The draft shall be known, approved, and put into effect by the Board of Directors, no later than two months after the publication of this regulation." III.- THEORETICAL FRAMEWORK ON THE RELATIONS BETWEEN THE BOARDS OF DIRECTORS, EXECUTIVE PRESIDENTS, AND GENERAL MANAGERS OF THE AUTONOMOUS INSTITUTIONS.

The matter you raise to us presupposes a conflict of competencies between the Boards of Directors (Consejos Directivos) and the General Manager (Gerente General) and between the Executive President and the latter.

In Opinion (Dictamen) C-126-99 of June 22, 1999, we addressed the issue of the autonomy of autonomous institutions and the diverse functions of the Executive Presidents and General Managers. In it, we affirmed that, with the wording given to the law that created the Executive Presidencies, the Executive President would be the highest-ranking official in matters of governance (gobierno) and that the Manager (Gerente) would continue to be the principal administrative official of the institution.

"Now, having reviewed the current legal system, we have the following particulars in addition to those previously indicated. The Executive President is appointed by the Governing Council (Consejo de Gobierno); whereas the Manager is appointed by the Board of Directors (Junta Directiva) of the institution. The appointment of the former is not for a fixed term, although he can be freely removed; whereas in the case of the latter, he is appointed for periods of six years. In relation to the attributions of the Executive President, Law 4646 provides that he is fundamentally responsible for ensuring that the decisions adopted by the Board of Directors of the institution are executed, as well as coordinating the action of the entity, chairing the Board of Directors, and assuming the functions proper to the president of this collegiate body. The Regulation to the Law of Executive Presidents of the Boards of Directors of the Central Bank of Costa Rica and other Autonomous and Semi-Autonomous Non-Banking Institutions assigns him other functions, some of a governmental (gubernamental) nature and others in the administrative sphere. Among the first are: the programming of general activities required to carry out and achieve the objectives of the institution, coordinating with the relevant minister, in accordance with the guidelines established by the President of the Republic, coordinating with the other autonomous and semi-autonomous institutions and with the central government the policies, objectives, plans, and programs of the entity, being part of the Interinstitutional Coordination Council referred to in Article 19 of the National Planning Law, granting approval (visto bueno) to the annual and extraordinary budget projects submitted to the Board of Directors, presenting to the Ministry of Planning and Economic Policy, with prior approval from the Board of Directors, the budget projects and investment programs, etc. Among the second are: informing the Board of Directors about the actions of the management regarding the fulfillment of its functions (power of oversight (potestad de vigilancia)), ordering the management to undertake a systematic task of modernizing the entity and rationalizing the use of its resources, submitting any change in the organization and administration to the approval of the Board of Directors, supervising and evaluating the entity's programs, and proposing to the Board of Directors the technical and administrative organization of the institution (1) --- NOTE (1): Some of the attributions granted to the Executive President have the characteristic of encompassing both governance and administrative matters. Thus, the fact that they are placed in one or the other compartment does not mean that this duality is ignored. --- The fact that the legal system recognizes administrative attributions in favor of the Executive President in no way affects his condition as the highest hierarch in matters of governance, for the simple reason of the difficulty in establishing a sharp difference between the activity of governance and the administrative one, as has been rightly established by the Constitutional Court (Tribunal Constitucional). Furthermore, following the reasoning of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in the votes (votos) previously indicated, that administering entails the task of governing, we believe that the task of governing also implies the function of administering, such that it is reasonable and desirable that whoever exercises the maximum authority in matters of governance also carries out an administrative activity that is necessary, consequent, and convenient to achieve the objectives and goals of the institution.

Now, the foregoing should not lead the legal operator into error. The administrative function carried out by the Executive President is not his main activity; it is a necessary, logical, and convenient consequence of the exercise of his condition as the highest hierarch in matters of governance.

Secondly, the intrinsic, fundamental, principal activity and the reason for being of the nature of the office of Executive President is the matter of governance. Consequently, the activity of whoever occupies this position must be directed toward fully complying with those tasks that are subsumed within the governmental activity, with the activities that fall within the administrative sphere being, as a result, auxiliary, secondary, and collateral actions to the activities that constitute the reason for being of the administrative figure. From this perspective, the Executive President is prohibited from occupying himself with administrative activities as a fundamental or principal task, disdaining, neglecting, or relegating because of it the activities proper to governance. That said, the foregoing does not mean that the Executive President cannot carry out activities of an administrative nature; when the legal system imposes it, he must exercise them. What we are affirming is something very different, and it is that the Executive President must devote himself to the exercise of the functions proper to governance without attempting to encompass other administrative-type functions that are not the result of the activity in the matter of governance." The other point raised in the inquiry is the relationship that occurs between the Boards of Directors (Consejos Directivos) and the General Managers (Gerentes Generales) of the autonomous institutions.

As a general rule, the Boards of Directors or Juntas Directivas, as they are normally called, are the highest-ranking hierarchical bodies within the decentralized entities. Not only because most laws grant them that condition expressly or implicitly, but also because of the attributions assigned to them by the legal system. In view of this situation, the other bodies that make up the organization of the entity by service, including the General Managements (Gerencias Generales), are subject to the powers derived from the hierarchical relationship, including: the power of command, of appointment, of oversight (vigilancia), disciplinary power, of review, and of resolving conflicts of competence.

In Opinion (Dictamen) 259-98 of December 2, 1998, on the principle of hierarchy, we expressed the following:

"As is well known, the hierarchical principle imposes a pyramidal structure on the administrative organization, at the vertex of which a hierarch or supreme hierarchical superior is located, to whom the successive organic and functional instances of such structure are subordinated, and which gives rise to multiple hierarchical relationships within it. That is, one instance is situated on a plane of superiority with respect to others, which in turn find themselves in the same position with respect to yet others, until reaching the indicated vertex (in this regard, see Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", volume I, Barcelona, Bosch, 1970, p. 103).

As Agustín Gordillo mentions, the hierarchical relationship "... links together the organs of the administration through powers of subordination, to ensure unity in the action ..." ("Tratado de Derecho Administrativo", volume I, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1977, p. IX-33).

The legal doctrine has summarized the attributions that must be recognized to the superior organ within a hierarchical relationship, in the following terms:

"1° Possibility for the hierarchical superior to direct or impel the action of the inferior.

2° Possibility to issue internal regulations, organizational or operational, such as instructions, service circulars, etc., which do have legal character, insofar as they can lead to the responsibility of the officials or holders for their non-compliance, and in these cases the holder transforms into a third party, and sometimes they can even be asserted by the administered party.

3° Possibility for the superior to carry out the appointments of the holders of the inferior organs, as well as to formalize the contracts in the specific branch of its competence and whatever vicissitudes of the administrative life correspond to them.

4° Possibility to substitute, as appropriate, the inferior organs. In this sense, it has been said that the hierarchy presupposes a fungibility of the organs, since the superior can act in place of the inferior. However, we are not of this opinion, since an exact delimitation of competencies exists in modern legal systems, it is not possible, in general terms, to pretend such substitution.

5° Possibility of delegation and avocation of competence powers in the terms outlined.

6° Power of control by the superior, whether over the acts through the ordinary appeal (recurso de alzada) (or ex officio), or over the holders themselves.

7° Powers to resolve the conflicts of competence that arise between inferior organs" (José Antonio García-Trevijano Fos, "Tratado de Derecho Administrativo", Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, pages 430 and 431).

Following some of the guidelines indicated, our General Law of Public Administration, in its Article 102, came to regulate the powers of the hierarchical superior as follows:

"Article 102: The Hierarchical Superior shall have the following powers:

• a)To give particular orders, instructions, or circulars on the manner of exercising the functions by the inferior, both in aspects of opportunity and convenience and of legality, without other restrictions than those expressly established; b) To oversee (vigilar) the action of the inferior to verify its legality and convenience, and to use all necessary or useful means for that purpose that are not legally prohibited; c) To exercise disciplinary power; d) To adopt the necessary measures to adjust the conduct of the inferior to the law and to good administration, revoking, annulling, or reforming it ex officio, or by virtue of an administrative appeal (recurso administrativo); e) To delegate his functions and avocate those of the immediate inferior, as well as to substitute him in cases of culpable inaction, or to subrogate for him temporarily occupying his position while he does not return or a new holder is not appointed, all within the limits and conditions indicated by this law; and f) To resolve the conflicts of competence or of any other nature that arise between inferior organs." The exercise of such powers of subordination allows that, despite the plurality of subjects that make up an organization, it can have unity of will and action and be coherent and efficient.

This need also explains that, as a matter of principle, the organizational pyramid culminates in a single vertex, whether this be occupied by a unipersonal or collegiate organ. Only in this way is it possible to achieve such goals of unity, efficiency, and administrative coherence, which would be seriously compromised by experiments in institutional bicephalism.

Hence, the General Law of Public Administration itself, in its Articles 103 and 104, provides for the existence of a hierarch or supreme hierarchical superior, to whom it confers additional hierarchical powers: it is incumbent upon him, as a rule, to represent the corresponding administrative branch and to sign the necessary acts and contracts, to exercise autonomous regulatory power, and to appoint the officials; to which is added the power to adopt the acts that exhaust the administrative route (Articles 126 and 127)." IV.- REGARDING THE QUESTIONS RAISED.

Based on the previous theoretical framework, we proceed to respond punctually to each of the questions formulated.

"a) Can functions other than those contemplated in the Current Legal System be assigned to the Boards of Directors (Consejos Directivos), Executive Presidencies, or General Managements (Gerencias Generales) of the Autonomous Institutions?".

In accordance with the principle of legality - a technique of authority - Public Administration can only carry out those acts that are previously authorized to it in a legal norm. From this perspective, no entity or organ thereof is enabled to exercise powers that the legal system has not granted it, since if it proceeded in such a manner, it would be acting outside the legal system.

Now, we must make this warning. As is well known, the principle of legality allows the attribution of powers to the Public Administration so that it can fulfill the purposes imposed on it by the legal system, in an adequate and complete manner, all for the sake of the public interest. Consequently, it often happens that the assignment of powers in the legal system is express, that is, the norm, in a clear and forceful manner, indicates the powers that the Administration holds to achieve its purposes. However, the situation becomes more complex due to the existence of implied powers in the legal system in favor of the Public Administration.

"This doctrine [referring to that of inherent or implied powers] was originally formulated in Anglo-Saxon Public Law, both in the field of Constitutional Law (inherent powers of the American Federation, deduced from its original position, not mentioned in the federal pact or Constitution and which, in a strict application of the federal principle, would have had to be interpreted as not transferred to the Union by the member States -Amendment X-; among them is none other than the power to declare war), and in that of local government (competence of local entities built on the list system -and not on the general clause system-, such list being corrected with the implied powers)..." "...The inherence or implication must be deduced, not from an ideal or abstract image of some supposed 'normal' administrative powers (an image that would ruin the requirement of legality in its enabling function), but from other powers expressly recognized by the Law and from the singular legal position that it constructs, as powers concomitant with such others or with such position or, even, as subsidiary or derived from the same (powers included in others or derived)"(2).

--- NOTE (2): GARCÍA ENTERRÍA (Eduardo) and another. Curso de Derecho Administrativo. Volume 1, Editorial Civitas S.A., Madrid, Reprint of the third edition, 1980, pages 377 and 378.

--- Consequently, no entity or body of the Public Administration may perform acts that are not the result of the exercise of powers that have been attributed by the legal system.

"b) Can the normal administrative functions that the current legal system—in a clear and forceful manner—defines as the responsibility of a General Management, perhaps be modified by the Executive Presidency or by the Board of Directors of an Autonomous Institution?".

In a social State of law, in accordance with one of its cardinal principles, that of legality, the competence of the entities and bodies that make up the Public Administration is determined by the legal system. This means that when it attributes a competence to a specific body, this competence cannot be withdrawn by others, unless the latter are authorized by the legal system to act in that sense.

Evidently, if the legal system, as you express it, attributes, in a clear and forceful manner, a specific function to a body, in this case, to the General Manager, this could not be modified by superior bodies. For this purpose, it would be necessary, following the respective procedure, to reform the norm that granted the competence and, once this is modified, to issue the respective acts making the adjustments to the competence of the General Management. The foregoing conclusion is based on the following reasons:

1.- The Board of Directors and the Executive President are subject to the block of legality. Based on the foregoing, they can only perform those acts that the legal system authorizes them to do, and they must, consequently, respect the current legal norms.

2.- Furthermore, the Board of Directors and the Executive President are bound by the principle of the singular non-derogability of the norm which, according to the resolution of the Constitutional Chamber 2009-95 (advisory opinion), has constitutional rank; therefore, they cannot disapply a norm for a specific case. From this perspective, as long as a norm is in force, the Board of Directors and the Executive President have no alternative but to apply it, which prevents them from ignoring it, deviating from its correct meaning, or giving it a different content from that attributed by the legal system.

"c) Can the Executive Presidencies intervene unilaterally and when they consider it necessary in the administrative affairs of the Autonomous Institutions, without prior agreement of the Board of Directors, contradicting the spirit of Article 8 of Decreto Ejecutivo N° 11846, of September 9, 1980, where it is stated that: 'The relationship of the Executive President with the remaining technical personnel and the general administration of the institution shall be solely through the Management and the former shall issue instructions to such technical levels solely through the management'".

To answer these questions, it is necessary to be clear about a series of aspects. First, the Executive President is the hierarchical superior of the General Manager (Article 6 of the Reglamento a Ley de Presidencias Ejecutivas), an attribution exercised in the name of the Board of Directors, a situation that has also been recognized by the administrative jurisprudence of the Procuraduría General de la República, as we stated in our opinion C-023-93 of February 10, 1993.

Furthermore, and as we indicated in opinion C-126-99 of June 22, 1999, the Executive President of an autonomous institution can undertake to perform administrative functions in those cases in which the legal system authorizes it, with the particularity that these tasks cannot relegate to a secondary plane their main function, which is the matter of governance.

Finally, based on their position as hierarchical superior of the General Manager, the Executive President, making use of the powers derived from the principle of hierarchy, among others, the power of review and supervision, can also undertake matters of an administrative nature.

In summary, we can affirm, and as a rule of principle, that legally there is no problem with the Executive President intervening unilaterally in matters of an administrative nature. Now then, when a norm exists that establishes the form, the procedure, or the mechanism that this official must follow to involve themselves in such matters, they have no alternative but to act accordingly. If they adopt another path, their action would be outside the legal system.

The norm you cite refers to the fact that, in the regulation in which the functions or attributions of the Manager or Executive Director must be defined, a regulation project that it is the responsibility of the Executive President to prepare with the assistance of the Manager, a norm must be included that regulates the relationships of the former with the remaining technical personnel and with the general administration of the institution. In addition, it must contain a provision that establishes the mechanism through which, solely through the Manager, the Executive President may issue instructions to that technical personnel, except when dealing with functions of supervision, evaluation, and obtaining information.

In those autonomous institutions where the regulation defining the Manager's functions or attributions exists, the Executive Presidents must use the Management channel to relate to the technical personnel and the administration in general, as well as to issue instructions to that personnel.

Now then, the problem arises in those cases in which this regulation has not been issued, or having been promulgated, the aforementioned norm was ignored.

In the first scenario, the Executive President is obliged to abide by the provision you cite, for the simple reason that we are in the presence of a norm of immediate application, that is, a provision in which the means that the superior must use to relate to the institution's personnel is clearly established, so it is not necessary to wait for the secondary norm to be issued to comply with the mandate imposed by the legal system.

In the other hypothesis, that the organizational regulation disregards what is expressed in the executive regulation, we would be in the presence of a conflict of norms over time. In this case, whoever has standing must challenge it so that it conforms to the higher-ranking norm, since otherwise, and despite its illegality, as long as it is not declared so by the competent body, the administrative bodies must adjust to it.

"d) Can the Executive Presidencies, in accordance with the current legal system, intervene directly and without coordination with the General Managements, in signing contracts, recruiting new personnel, formulating instructions to existing personnel, deciding administrative appointments, having direct subordinates, and transferring administrative functions?" The question you raise presents several facets. We will try to refer to each specific point.

If the Executive President of an autonomous institution holds the extrajudicial representation of the entity, there is no legal problem in them signing contracts. In this hypothesis, they are exercising a competence granted by the legal system. If, on the contrary, the one who holds it is the Manager exclusively, logically the Executive President would have a legal impediment to signing contracts. Consequently, in each case, it will be necessary to review the regulations of each autonomous institution to determine to whom the extrajudicial representation of the entity corresponds.

Matters relating to personnel recruitment must also be analyzed on a case-by-case basis, using as a reference framework the norms that regulate the organization, functioning, and procedures of each autonomous institution. Consequently, if the legal system assigns these powers to the Executive President, the latter can recruit personnel and make administrative appointments. If, on the contrary, this competence is granted to the Manager, it is the latter and not the former who is responsible for recruiting personnel and making the respective appointments.

The topic of formulating instructions to personnel was already analyzed when answering the previous question, so we will not refer to this topic again.

We find no problem with an Executive President having direct subordinates, provided that such personnel are located within the Office of the Executive Presidency or in other consultative bodies of technical support for the functions performed by this official.

Article 59, paragraph 2 of the Ley General de la Administración Pública allows the internal distribution of competences, as well as the creation of services without powers of imperium, provided it is done through an autonomous organizational regulation (reglamento autónomo de organización). Thus, if the transfer of administrative functions is done using this technique, and the autonomous organizational regulation is issued by the competent body, there is no legal problem in transferring administrative functions from one body to another. In accordance with subsection e) of Article 6 of the Reglamento a la Ley de Presidencias Ejecutivas, it is the Boards of Directors that are responsible for adopting the autonomous organizational regulation, upon the proposal of the Executive President.

Now then, if the foregoing norm is omitted, and recourse is made to the powers derived from the hierarchical relationship, especially the power of command, to make transfers of administrative functions among the various internal bodies that make up the entity or integral changes to the organization or administration, we would be in the presence of an action outside the legal system.

Finally, you ask us whether or not the Executive President must coordinate with the General Managements when acting in the administrative sphere. It seems to us that, given the position that the legal system grants to the Manager of autonomous institutions (principal administrative official), what is logical, timely, and most convenient for the public interest is that adequate coordination exists between the Executive President and them. Should a lack of coordination occur between both officials, serious problems could arise in the entity's actions, which would cast doubt upon the public interest. Especially since coordination does not signify subordination of one body to another, or that one is in the presence of a case of a complex body, whether of equal or unequal complexity, but rather that the Executive President maintains, in any case, their position as hierarchical superior to the Manager in representation of the Board of Directors, which allows them to listen to the Manager, hear their points of view, objections, or suggestions, without being obliged to accept them.

One must also not lose sight of the fact that, for the smooth running of an institution, it is essential that the relations between the Executive President and the Manager be as transparent as possible, despite both holding divergent points of view on certain matters. Frank, objective, and direct treatment between the two officials who occupy the most relevant positions in an autonomous entity constitutes an essential element for the proper functioning of the institution.

"e) Can the Executive Presidencies, in accordance with the current legal system, and without coordination with the General Managements, decide on representation before third parties, on budget modifications, on the approval of purchases and bids (licitaciones), on the authorization of travel and expenses, on the assignment of vehicles, and on all those administrative activities that, according to the laws of the Republic, correspond to the General Managements?".

As can be deduced from this report, the elementary rule for an action of the Public Administration to be valid and effective is that it substantially conforms to the legal system (Article 128 of the Ley General de la Administración Pública). Consequently, every action by a public official must be the result of the exercise of powers legitimately attributed by the legal system. Therefore, if a power is granted to a body, another cannot usurp it. In this scenario, we would be in the presence of a defect due to reasons of lack of competence.

In accordance with subsection k) of Article 6 of the Reglamento a la Ley de Presidencias Ejecutivas, within the scope of the competence of the Executive President is the power to grant their approval (visto bueno) to the annual and extraordinary budget projects that are submitted to the Board of Directors for approval, as well as to monitor their correct execution, all with the purpose of ensuring the congruence of said projects with the institution's policy.

Based on the foregoing, it is also the responsibility of the Executive President to grant their approval (visto bueno) to budget modifications, which must be approved by the Board of Directors. It is for this reason that the Executive President could not make any budget modification, since the legal system is clear regarding their participation in this area.

As a general rule of hierarchical command, the approval of purchases and bids (licitaciones), as well as the authorization of travel and expenses, are competences that correspond to the Boards of Directors of the Autonomous Institutions, unless otherwise provided (3).

--- NOTE (3): As occurs in the Caja Costarricense del Seguro Social, where, through complementary provisions related to the Reglamento de Normas y Procedimientos para la Obtención de Bienes y Servicios en forma Desconcentrada, adopted by the Board of Directors, in Article 17, agreements second and third of session number 7162, held on September 30, 1997, the levels for the awarding of goods and services are set as follows:

--- In the first case, the Ley de Contratación Administrativa and its Reglamento do not define which is the competent body to make the awards in the various bidding processes. The only mention of the topic is tangential, and is found in Article 7 of the Law, which establishes that the contracting procedure begins with the administrative decision to promote the contest, issued by the competent official or body. Article 9 of the Reglamento reproduces the same norm. Given this situation, the legal operator must resort to the norms that regulate the organization and functioning of the respective entity to determine who is the competent body. In the absence thereof, one must resort to the general norms that regulate the competence of bodies, which are found in the Ley General de la Administración Pública.

Given the absence of a norm, as a general rule, the competent body to make the awards would be the Board of Directors which holds the status of maximum superior (máximo jerarca) of the institution. In addition, given the importance that the matter of contracting has for the institution and for the public interest, what is logical, recommendable, and transparent is for the act to be adopted by a collegiate body and not an individual body.

In the cases of the authorization of travel and expenses, it is also the competence of the Boards of Directors to adopt such acts, unless otherwise provided.

Regarding the assignment of vehicles, it is necessary to analyze in each institution whether a norm exists that attributes this competence, exclusively, to the Manager. If not, it will correspond to the maximum superior (máximo jerarca) of the institution (Boards of Directors) to establish the guidelines in this field. Now then, regardless of whether the competence corresponds to the Manager or, in the absence of a norm, to the Board of Directors, in both cases, the norms found in Ley N° 7331 of April 13, 1993, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, in Articles 221 to 227, which regulate the use of official vehicles, must be respected.

Finally, in those administrative activities that by law correspond to the General Managements, it is evident that they cannot be exercised by other bodies, for example: Article 14 of Ley N° 449 of April 8, 1949, which assigns the Manager of the Instituto Costarricense de Electricidad the power to agree on the creation of new positions (plazas). In this scenario, neither the Board of Directors nor the Executive President could exercise that competence.

"f) What are the legal and administrative consequences, as well as the validity before third parties, of those decisions made by the Boards of Directors, the Executive Presidencies, and the General Managements that have been taken without coordination among them and outside the current legal system?".

The legal consequences, which is what we must determine as a technical consultative body on legal matters, of the decisions of the Boards of Directors, the Executive Presidencies, and the General Managements adopted outside the legal system, would be the nullity of the respective acts. In this regard, Article 158 of the Ley General de la Administración Pública states:

"Article 158.- (...)

2. An act substantially contrary to the legal system shall be invalid." Now then, depending on the violation committed, we could be in the presence of absolute nullity (nulidad absoluta) or relative nullity (nulidad relativa) (Article 165 LGAP). The first case occurs when one or several of the constituent elements, really or legally, of the act are missing (Article 166 of LGAP). The second occurs when one of the constituent elements of the act is imperfect, unless the imperfection prevents the realization of the purpose, in which case the nullity would be absolute (Article 167 LGAP).

In the case of an absolutely null act, it cannot be corrected to comply with the law either by curing (saneamiento) or convalidation (Article 172 LGAP); however, in accordance with Article 175 of LGAP, the Administration has a period of four years to challenge it through administrative and jurisdictional channels; otherwise, that power expires.

When it is a matter of a relatively null act, it is presumed legitimate, until the contrary is declared with final effect (en firme) in the jurisdictional channel (Article 176 LGAP). Unlike an absolutely null act, it can be convalidated or cured (Articles 187 and 188 LGAP).

Based on the foregoing, each case would have to be analyzed to, first, determine the type of nullity. Subsequently, if it is an absolutely null act, it would be necessary to establish whether the period of Article 175 LGAP has elapsed or not. If we are in the presence of an act that contains a defect of relative nullity, it is also essential to determine if it has been convalidated or cured.

"g) By virtue of the power granted by Articles 55 and 58 of the Ley General de la Administración Pública and with the purpose of normalizing the administrative activities of the Autonomous Institutions, is it perhaps necessary for the Boards of Directors, on the basis of their own merits, to reverse the decisions of those actions that the Board itself, the Executive Presidencies, or General Managements have taken irregularly?".

You invoke Articles 55 and 58 of the LGAP, which regulate, among other things, the remedies of review (recurso de revisión) and revocation (recurso de revocatoria) within the bosom of collegiate bodies. Based on those norms, the Boards of Directors review and revoke the adopted acts in which a defect (vicio) is found to exist (4), provided that the remedies have been filed within the legal term, that is, in the case of the review remedy (recurso de revisión), it was filed at the latest when discussing the minutes. This remedy, unlike the revocation remedy (recurso de revocatoria), has the particularity that only those who hold the condition of member of the collegiate body have standing to file it, and it must be resolved in the same session.

--- NOTE (4): An agreement of a Board of Directors can also be reviewed or revoked for reasons of opportunity.

--- In the case of the revocation remedy (recurso de revocatoria), it must be filed by the interested party or the person affected by the decision of the collegiate body within a term of three days, in the case of the final act, and of twenty-four hours in other cases, both periods counted from the last communication of the act (Article 346 LGAP). The Board of Directors must resolve the remedy within a period of eight days following its filing (Article 352 LGAP).

Now then, what happens if the deadlines for filing the remedies you indicate have expired. In this hypothesis, the legal system considers the body that issued the act, the hierarchical superior thereof, acting ex officio or by virtue of an administrative remedy, or the non-hierarchical controller, competent through the administrative channel to declare the nullity of an act (Article 180 LGAP).

Based on the foregoing, and provided that the four-year period has not elapsed if it is an absolutely null act, the Board of Directors would be empowered to declare the nullity of the adopted acts. We must clarify that if the act is declaratory of rights and we are not in the presence of an evident and manifest nullity (Article 173 LGAP), it would have to declare the act harmful (lesivo) to the public interests, economic or of another nature, within a period of four years, counting from the date on which it was issued, and the respective lawsuit would have to be filed before the Contentious-Administrative Court.

If it is a matter of relatively null acts, the Board of Directors would not be obliged to annul them, according to the provisions of Article 174 of the LGAP, which indicates that ex officio annulment is discretionary in the case of relative nullity, and should it proceed, the annulment must be justified by a specific and current reason of opportunity.

The Boards of Directors, as the hierarchical superior, would also have competence to annul, ex officio or at the request of a party, the acts adopted by the Executive President or the General Managements provided they adhere to the rules and deadlines to which we have referred previously.

V.- CONCLUSIONS.

a.- No entity or body of the Public Administration may perform acts that are not the result of the exercise of powers that have been attributed by the legal system.

b.- If the legal system, as you express it, attributes, in a clear and forceful manner, a specific function to a body, in this case to the General Manager, this could not be modified by superior bodies. For this purpose, it would be necessary, following the respective procedure, to reform the norm that attributed that competence and, once this is modified, to issue the respective acts making the adjustments to the competence of the General Management.

c.- The Executive Presidents must use the Management channel to relate to the technical personnel and the administration in general, as well as to issue instructions to that personnel.

d.- If the Executive President of an autonomous institution holds the extrajudicial representation of the entity, there is no legal problem in them signing contracts. In this hypothesis, they are exercising a competence granted by the legal system. If, on the contrary, the one who holds it formally and exclusively is the Manager, logically the Executive President would have a legal impediment to signing contracts.

e.- Matters relating to personnel recruitment must be analyzed on a case-by-case basis, using as a reference framework the norms that regulate the organization, functioning, and procedures of each autonomous institution.

f.- We find no problem with an Executive President having direct subordinates, provided that such personnel are located within the Office of the Executive Presidency or in other consultative bodies of technical support for the functions performed by this official.

g.- The transfer of administrative functions must be done through an autonomous organizational regulation (reglamento autónomo de organización) issued by the competent body.

h.- Given the position that the legal system grants to the Manager of autonomous institutions (principal administrative officials), what is logical, timely, and most convenient for the public interest is that adequate coordination exists between the Executive President and them, when the former intervenes in matters of an administrative nature.

i.- The Executive President cannot make any budget modification, since that competence corresponds to the Board of Directors of the autonomous institution.

j.- In the absence of a norm, as a general rule, the competent body to make the awards would be the Boards of Directors which hold the status of maximum superior (máximo jerarca) of the institution. In addition, given the importance that the matter of contracting has for the institution and for the public interest, what is logical, recommendable, and transparent is for the act to be adopted by a collegiate body and not an individual body, unless otherwise provided. The foregoing is also valid for the cases of authorization of travel and expenses.

k.- Regarding the assignment of vehicles, it is necessary to analyze in each institution whether a norm exists that attributes this competence, exclusively, to the Manager. If not, it will correspond to the maximum superior (máximo jerarca) of the institution (Boards of Directors) to establish the guidelines in this field.

l.- Those administrative activities that by law correspond to the General Managements, it is evident that they cannot be exercised by other bodies.

ll.- The legal consequences of the decisions of the Boards of Directors, the Executive Presidencies, and the General Managements adopted outside the legal system, would be the nullity of the respective acts.

m.- The Boards of Directors of the autonomous entities can annul all those adopted acts that do not substantially conform to the legal system, adhering to the rules and deadlines established by the Ley General de la Administración Pública. Also, as the hierarchical superior, they are authorized to annul, ex officio or at the request of a party, the acts issued by the Executive President or the General Managements that are in violation of the legal system.

Sincerely yours, Lic. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional

Opinión Jurídica : 116 - J del 05/10/1999 O.J. 116-99 San José, 05 de octubre, 1999 Señor Carlos A. Villalobos Arias Diputado Estimado señor Diputado:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio CVA-158-1999 del 21 de setiembre de 1999, recibido el 23 de ese mismo mes, a través del cual solicita el criterio de este órgano superior técnico-jurídico sobre:

" a) Pueden atribuirse a los Consejos Directivos, Presidencias Ejecutivas o Gerencias Generales de las Instituciones Autónomas, otras funciones diferentes a las contempladas en el Ordenamiento Jurídico Vigente?

• b)Pueden acaso ser modificadas por la Presidencia Ejecutiva o por el Consejo Directivo de una Institución Autónoma, las funciones normales de administración que el Ordenamiento Jurídico Vigente -en forma clara y contundente- define como responsabilidades de una Gerencia General?
• c)Pueden las Presidencias Ejecutivas intervenir unilateralmente y cuando consideren necesario, en los asuntos Administrativos de las Instituciones Autónomas, sin acuerdo previo del Consejo Directivo, contradiciéndose el espíritu del artículo 8 del Decreto Ejecutivo N° 11846, del 9 de setiembre de 1980, donde se expresa que: “La relación del Presidente Ejecutivo con el restante personal técnico y la administración general de la institución, será solo a través de la Gerencia y aquel girará instrucciones a tales niveles técnicos solo a través de la gerencia”.
• d)¿Pueden las Presidencias Ejecutivas, de acuerdo con el Ordenamiento Jurídico vigente intervenir directamente y sin coordinación con las Gerencias Generales, en la firma de contratos, reclutamiento de nuevo personal, formulación de instrucciones al personal ya existente, decidir nombramientos administrativos, tener subalternos directos, y trasladar funciones administrativas?
• e)Pueden las Presidencias Ejecutivas, de acuerdo con el Ordenamiento Jurídico vigente, intervenir unilateralmente y sin coordinación con las Gerencias Generales para decidir sobre la representación frente a terceros, en la modificación de presupuestos, en la aprobación de compras y licitaciones, en la autorización de viajes y gastos, en la asignación de vehículos y en fin todas aquellas actividades administrativas que de acuerdo a las leyes de la República corresponden a las Gerencias Generales?
• f)Cuáles son las consecuencias jurídicas y administrativas, así como la validez frente a terceros, de aquellas decisiones hechas por los Consejos Directivos, las Presidencias Ejecutivas y las Gerencias Generales que han tomado sin coordinación entre ellas y fuera del ordenamiento jurídico vigente?
• g)En virtud de la facultad que les otorga el artículo 55 y 58 de la Ley General de Administración Pública y con el objeto de normalizar las actividades administrativas de las Instituciones Autónomas, es acaso necesario que los Consejos Directivos sobre la base de sus propios méritos, reviertan las decisiones de aquellas acciones que el propio Consejo, las Presidencias Ejecutivas o Gerencia Generales han tomado de forma irregular".

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública y se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.

I.- ANTECEDENTES.

CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA RELACIONADOS CON EL TEMA.

1.- DICTAMEN C-142-74 DEL 4 DE JULIO DE 1974.

En lo que interesa se indicó:

" (...)

En razón de ello, es que en las instituciones autónomas cuya Ley Orgánica respectiva se reforma crea el cargo de Presidente Ejecutivo, que es el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución, a quién corresponde fundamentalmente velar por la ejecución de las decisiones que toma la Junta Directiva, que preside, asumiendo también las funciones del Presidente de la Junta Directiva, así como cualquier otra que le asigne la propia Junta.

La misma ley, en su artículo 6, expresamente dispone que los Gerentes de la Institución continuarán siendo los principales funcionarios administrativos, de tal manera que conservan sus funciones, lógicamente bajo la jerarquía del Presidente Ejecutivo de la respectiva institución".

2.- DICTAMEN C-170-92 DEL 21 DE OCTUBRE DE 1992.

Si bien es cierto este dictamen está referido al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, dado su estrecha relación con el tema que estamos abordando, nos permitimos transcribir parte de sus conclusiones:

"En resumen, al Presidente Ejecutivo se le asignó la materia de gobierno del SNAA y todas sus atribuciones debe estimarse dentro de ese marco. En su relación con el Gerente, éste debe subordinarse a las directrices, criterios, metas, fines, programas, medios y control que en ejercicio de la función superior de gobierno señale el Presidente Ejecutivo. Sin perjuicio, de la jerarquía funcional respecto de ambos de la Junta del ICAA.

El Gerente debe prestar asistencia al Presidente Ejecutivo en la definición de sus funciones administrativas para que armonicen con las de gobierno del segundo. Misma armonía que debe darse en la labor de ambos como ejecutores de las decisiones de la Junta y representantes del SNAA. Por fin, la Junta continúa siendo el máximo jerarca funcional del SNAA, por lo cual resuelve en última instancia todos los asuntos.

Por lo expuesto, en respuesta a su interrogante, me permito manifestarle que el Gerente en el ejercicio de la actividad administrativa debe subordinarse al Presidente Ejecutivo, cuando éste actúe en ejercicio de su función superior de gobierno del ICAA, sin perjuicio de lo que disponga la Junta Directiva. Aunque, como se dijo el Presidente no puede ejercer potestades de jerarca respecto del Gerente que solo corresponden a la Junta".

Así, pues, la relación jerárquica entre el Presidente Ejecutivo y Gerente sería parcial, no compresiva de lo administrativo.

3.- DICTAMEN C-023-93 DEL 10 DE FEBRERO DE 1993.

En este dictamen se reconsidera, de oficio, el número C-170-92, en cuanto se establece que el Gerente es el jerarca administrativo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. La norma de la Ley 5507, que señala que los Gerentes de la Institución continuarán siendo los principales funcionarios administrativos:

"... debe interpretarse no como atributiva de una competencia, sino como señalando que dentro del escalafón de la institución de que se trata, el Gerente -salvo disposición legal en contrario- será el funcionario de mayor rango, solo subordinado, entonces, a la Junta Directiva y al Presidente Ejecutivo. Por lo que ni la Junta Directiva ni el Presidente Ejecutivo pueden emitir disposiciones o actos que lesionen esa posición institucional del gerente, o que atribuyan en la practica un mayor rango a otro funcionario ejecutivo, o dejen de lado que ese el órgano de comunicación de la jerarquía con el resto del personal".

La anterior afirmación es sustentada en que el artículo 6 de la Ley 5507 no estatuye que el Gerente sea el jerarca superior en lo administrativo.

"Ello no puede ser así por cuanto si bien la Ley de Presidentes Ejecutivos define al Presidente Ejecutivo como un funcionario político, le atribuye funciones administrativas como lo es lo relativo a la ejecución de los acuerdos de la Junta Directiva".

También se indica, que existe una dificultad para establecer una diferenciación tajante entre la materia de gobierno y la administrativa.

Así las cosas, la relación jerárquica entre el Presidente Ejecutivo y el Gerente sería plena, compresiva tanto de la materia de gobierno como la administrativa.

II.- NORMATIVA APLICABLE.

A.- LEY NÚMERO 4646 DE 20 DE OCTUBRE DE 1970 Y SUS REFORMAS.

"Artículo 4.- Las Junta Directivas del Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo..., estarán integradas de la siguiente manera:

• 1)Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia y conocimiento en el campo de las actividades de la correspondiente institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión se regirá por las siguientes normas:
• a)Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con las de demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están reservadas al Presidente de la Junta Directiva así como las otras que le asigne la propia Junta; b) Será un funcionario de tiempo completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público, ni ejercer funciones profesiones liberales; c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo.

Para la determinación de esa indemnización, se seguirán las reglas que fijan los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las delimitaciones en cuanto al monto que ese articulado determina".

"Artículo 6.- Los gerentes y subgerentes de las instituciones citadas en el artículo 4 de esta ley serán nombrados para períodos de seis años y podrán ser reelectos. Sus nombramientos, así como su reelección, requerirán no menos de cuatro votos favorables de los directores de la Junta respectiva".

B.- LEY NÚMERO 5507 DE 19 DE ABRIL DE 1974 Y SUS REFORMAS.

"Artículo 6.- Los Gerentes de las instituciones continuarán siendo los principales funcionarios administrativos. En las instituciones indicadas, las ausencias temporales del Presidente Ejecutivo, serán suplidas por un Vicepresidente, que tendrá las mismas facultades; de designación de la Junta Directiva de la respectiva institución".

C.- DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 11846-P DE 9 DE SETIEMBRE DE 1980, REGLAMENTO A LA LEY DE PRESIDENTES EJECUTIVOS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA Y DEMÁS INSTITUCIONES AUTÓNOMAS Y SEMIAUTÓNOMAS NO BANCARIAS.

"Artículo 4º.-Incompatibilidades del Presidente Ejecutivo: Quien desempeñe el cargo de Presidente Ejecutivo en las entidades a que se refiere el artículo 1º de este Reglamento, no podrá ejercer ningún otro cargo ni actividad profesional alguna. Se exceptúan la prestación de servicios como profesor horario en alguna institución de enseñanza superior, hasta un máximo de cuatro horas semanales y la atención profesional de asuntos personales o de su cónyuge, padres o hijos".

"Artículo 5º.-El Presidente Ejecutivo y la Representación del Poder Ejecutivo: El Presidente Ejecutivo será el enlace directo entre el Poder Ejecutivo y la institución que representa y será él quien lleve a conocimiento de la Junta Directiva, para su aprobación, las iniciativas de aquel Poder, relacionadas con la definición, formulación y adopción de la política de Gobierno de la entidad".

"Artículo 6º.-Atribuciones y Cometidos: El Presidente Ejecutivo, para efectos de gobierno, es el funcionario de mayor jerarquía, de la respectiva institución. Es el superior jerárquico del Gerente, en los términos en que la Ley General de la Administración Pública, lo establece en sus artículos 101 y 102, en nombre de la Junta Directiva.

El Presidente Ejecutivo tiene a su cargo los siguientes cometidos:

• a)Informar a la Junta Directiva sobre las actuaciones de la Gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones, de suerte que la Junta pueda decidir si actúa colegiadamente en el ejercicio de las potestades aludidas en los artículos 101 y 102 de la Ley General de la Administración Pública.
• b)Presidir la Junta Directiva; convocar sus sesiones ordinarias y extraordinarias, con no menos de doce horas de anticipación; elaborar la agenda de tales sesiones; y velar por la pronta y eficaz ejecución de las resoluciones y acuerdos de dicha Junta Directiva, comunicándolos a la Gerencia con las indicaciones y consideraciones adicionales que él considere pertinentes para garantizar y clarificar aún más el espíritu de tales acuerdos y resoluciones de la Junta.
• c)Programar las actividades generales que se requieran para realizar las políticas y alcanzar los objetivos de la institución, dentro de los lineamientos de la política general del Estado dictada por el Poder Ejecutivo y el Plan Nacional de Desarrollo, y comunicarlas a la Gerencia como marco de referencia obligado para ésta.
• d)Ordenar a la Gerencia una labor sistemática de modernización de la entidad y racionalización del uso de sus recursos, en coordinación con la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica de la Presidencia de la República, al efecto dictará las directrices pertinentes.
• e)Someter a la aprobación de la Junta Directiva, cualesquiera cambios integrales de organización y administración.
• f)Coordinar con el Ministro del ramo y de acuerdo con los lineamientos que el Presidente de la República establezca, las negociaciones tendientes a obtener asistencia técnica y financiamiento, a efecto de cubrir las necesidades que demande la institución.
• g)Coordinar con las demás instituciones autónomas y semiautónomas y con el Gobierno Central las políticas, objetivos, planes y programas de la entidad que preside.
• h)Dirigir y supervisar la unidad de planificación de la respectiva institución y representar a ésta en los órganos asesores y coordinadores que establece el artículo 12 y concordantes de la Ley de Planificación Nacional número 5525 de 2 de mayo de 1974. Para esto toda institución deberá garantizar la existencia de tal unidad técnica.
• i)Formar parte del Consejo de Coordinación Interinstitucional a que se refiere el artículo 19 de la mencionada Ley de Planificación Nacional.
• j)Supervisar y evaluar periódicamente los programas de la entidad y, conforme a sus resultados, recomendar a la Junta Directiva lo que estime pertinente para el fortalecimiento, reajuste o terminación de los mismos.
• k)Otorgar el visto bueno a los proyectos de presupuesto anual y extraordinarios que se eleven a la Junta Directiva para su aprobación, así como vigilar su correcta ejecución, todo con el fin de asegurar la congruencia de dichos proyectos con la política de la institución.
• l)Presentar oportunamente a la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica, previa aprobación de la Junta Directiva, los proyectos de presupuesto y programas de inversión, así como las solicitudes de financiamiento externo, de conformidad con lo establecido por los artículos 9º y 10 de la Ley de Planificación Nacional.
• ll)Proponer a la Junta directiva, en ejercicio de sus funciones superiores de gobierno, la organización técnica y administrativa de la institución, a fin de garantizar la eficaz ejecución de sus políticas. Para tales efectos, el Presidente Ejecutivo deberá contar con el dictamen escrito del Gerente o Director Ejecutivo de la Institución y explicar a la Junta Directiva toda divergencia de fondo con el Gerente sobre este particular, y la Junta decidirá.
• m)Reunirse las veces que sean necesarias con el ministro del ramo o el Consejo de Gobierno, cuando fuere convocado al efecto.
• n)Las demás que le correspondan como funcionario de mayor jerarquía de la institución en materia de gobierno, así como las que le encomiende la Junta Directiva en su o de sus atribuciones y las que encomiende la Junta Directiva en su o de sus atribuciones y las que le sean impuestas por mandato de las leyes y reglamentos pertinentes".

"Artículo 7º.-Informes del Presidente Ejecutivo: Cada tres meses el Presidente Ejecutivo deberá rendir informes escritos al ministro del ramo, sobre la marcha general de la institución".

"Artículo 8º.-Relaciones del Presidente Ejecutivo y el Gerente o Director Ejecutivo: El Presidente Ejecutivo formulará un proyecto de reglamento en el que se definan las funciones y atribuciones del Gerente o Director Ejecutivo de la institución. Para ello solicitará la asistencia de este último.

El proyecto deberá contener las normas necesarias para que las funciones de gobierno y de administración se realicen con eficacia y armonía.

Deberá regular que la relación del Presidente con el restante personal técnico y con la administración general de la institución, sea sólo a través de la Gerencia o Dirección Ejecutiva, y que aquél girará instrucciones a tales niveles técnicos sólo a través de la Gerencia o Dirección Ejecutiva; sin perjuicio de lo dispuesto por el inciso j), o para efectos de obtener información de dicho personal.

El proyecto será conocido, aprobado y puesto en vigencia por la Junta Directiva, a más tardar dos meses después de publicado el presente reglamento".

III.- MARCO TEÓRICO SOBRE LAS RELACIONES ENTRE LAS JUNTAS DIRECTIVAS, PRESIDENTES EJECUTIVOS Y GERENTES GENERALES DE LAS INSTITUCIONES AUTÓNOMAS.

El asunto que usted nos plantea supone un conflicto de competencias entre los Consejos Directivos y el Gerente General y entre el Presidente Ejecutivo y éste último.

En el dictamen C-126-99 del 22 de junio de 1999, nos referimos al tema de la autonomía de las instituciones autónomas y a las diversas funciones de los Presidentes Ejecutivos y los Gerentes Generales. En él afirmamos que, con la redacción que se le dio a la ley que creó las Presidencias Ejecutivas, el Presidente Ejecutivo sería el funcionario de mayor jerarquía en materia de gobierno y que el Gerente continuaría siendo el principal funcionario administrativo de la institución.

"Ahora bien, revisado el ordenamiento jurídico vigente tenemos las siguientes particulares además de la anteriormente indicadas. El Presidente Ejecutivo es designado por el Consejo de Gobierno; mientras que el Gerente es nombrado por la Junta Directiva de la institución. El nombramiento del primero no se hace por un plazo fijo, aunque puede ser removido libremente; mientras que en el caso del segundo se nombra por períodos de seis años. En relación con las atribuciones del Presidente Ejecutivo, la Ley 4646 dispone que le corresponde , fundamentalmente, velar porque las decisiones adoptadas por la Junta Directiva de la institución se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad, presidir la Junta Directiva y asumir las funciones propias del presidente de este órgano colegiado. El Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de la Juntas Directivas del Banco Central de Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias, le asigna otras funciones, unas de naturaleza gubernamental y otras en el ámbito administrativo. Dentro de las primeras están: la programación de actividades generales que se requieren para realizar y alcanzar los objetivos de la institución, coordinar con el ministro del ramo, de acuerdo con los lineamientos que el Presidente de la República establezca, coordinar con las demás instituciones autónomas y semiautónomas y con el gobierno central las políticas, objetivos, planes y programas de la entidad, formar parte del Consejo de Coordinación Interinstitucional a que se refiere el artículo 19 la Ley de Planificación Nacional, otorgar el visto bueno a los proyectos de presupuesto anual y extraordinario que se eleven a la Junta Directiva, presentar al Ministerio de Planificación y Política Económica, previa aprobación de la Junta Directiva, los proyectos de presupuesto y programas de inversión, etc. Dentro de las segundas están: informar a la Junta Directiva sobre las actuaciones de la gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones (potestad de vigilancia), ordenar a la gerencia una labor sistemática de modernización de la entidad y racionalización del uso de sus recursos, someter a la aprobación de la Junta Directiva cualquier cambio en la organización y administración, supervisar y evaluar los programas de la entidad y proponer a la Junta Directiva la organización técnica y administrativa de la institución (1) --- NOTA (1): Algunas de las atribuciones que se le otorgan al Presidente Ejecutivo tiene la característica de que abarca tanto las materias de gobierno y como administrativa. Así las cosas, el hecho de que se les ubique en uno y otro compartimento no significa que se desconozca esa dualidad.

--- El hecho de que el ordenamiento jurídico reconozca a favor del Presidente Ejecutivo atribuciones de carácter administrativo, en nada afecta su condición de máximo jerarca en materia de gobierno, por la sencilla razón de lo difícil de establecer una diferencia tajante entre la actividad de gobierno y la administrativa, tal y como acertadamente lo ha establecido el Tribunal Constitucional. Además, siguiendo el razonamiento de la Sala Constitucional, en los votos atrás indicados, de que administrar conlleva la labor de gobernar, creemos que también la labor de gobernar implica la función de administrar, de manera tal que, es razonable y deseable, que quien ejerce la máxima autoridad en materia de gobierno también despliegue una actividad administrativa que resulta necesaria, consecuente y conveniente para alcanzar los objetivos y las metas de la institución.

Ahora bien, lo anterior no debe inducir a error al operador jurídico. La función administrativa que desarrolla el Presidente Ejecutivo no es su actividad principal, es una consecuencia necesaria, lógica y conveniente del ejercicio de su condición de máximo jerarca en materia de gobierno.

En segundo término, la actividad intrínseca, fundamental, principal y la razón del ser de la naturaleza del cargo de Presidente Ejecutivo es la materia de gobierno. Consecuentemente, la actividad de quien ocupa este puesto tiene que estar direccionada a cumplir cabalmente aquellas tareas que se subsumen dentro de la actividad gubernamental, resultando por ello, las actividades que se encuentran dentro de la materia administrativa, acciones coadyuvantes, secundarias y colaterales a las actividades que constituyen la razón ser la figura administrativa. Desde esta perspectiva, al Presidente Ejecutivo le está vedado el ocuparse de las actividades administrativas como una tarea fundamental o principal, desdeñando, descuidado o relegando por ello las actividades propias de gobierno. Ahora bien, lo anterior no significa que el Presidente Ejecutivo no puede desarrollar actividades de naturaleza administrativa; cuando el ordenamiento jurídico así lo impone, debe ejercerlas. Lo que estamos afirmando es algo muy distinto, y es que el Presidente Ejecutivo debe abocarse al ejercicio de las funciones propias de gobierno sin pretender abarcar otras funciones de tipo administrativo, que no son el resultado de la actividad en la materia de gobierno".

El otro punto que se plantea en la consulta, es la relación que se da entre los Consejos Directivos y los Gerentes Generales de las instituciones autónomas.

Por regla general, los Consejos Directivos o Juntas Directivas como normalmente se les llama, son los órganos de mayor jerarquía dentro de los entes descentralizados. No sólo por el hecho de que la mayoría de las leyes les dan esa condición expresa o implícitamente, sino por las atribuciones que les asigna el ordenamiento jurídico. En vista de esta situación, los demás órganos que conforman la organización del ente por servicio, entre ellos las Gerencias Generales, se encuentran sometidos a las potestades que se derivan de la relación jerárquica, entre ellas: la potestad de mando, de nombramiento, de vigilancia, disciplinaria, de revisión y de dirimir conflictos de competencias.

En el dictamen 259-98 del 2 de diciembre de 1998, sobre el principio de jerarquía expresamos lo siguiente:

"Como es bien sabido, el principio jerárquico impone a la organización administrativa una estructura piramidal, en cuyo vértice se ubica un jerarca o superior jerárquico supremo, al que se subordinan las sucesivas instancias orgánicas y funcionales de tal estructura, y que da lugar a relaciones jerárquicas múltiples en su seno. Es decir, una instancia se sitúa en un plano de superioridad respecto de otras, las que a su vez se encuentran en la misma posición respecto a otras más, hasta alcanzar el indicado vértice (en este sentido, se puede consultar a Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", tomo I, Barcelona, Bosch, 1970, pág. 103).

Tal y como lo menciona Agustín Gordillo, la relación jerárquica "... vincula entre sí a los órganos de la administración mediante poderes de subordinación, para asegurar unidad en la acción ..." ("Tratado de Derecho Administrativo", tomo I, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1977, pág. IX-33).

La doctrina ha resumido las atribuciones que deben reconocerse al órgano superior dentro de una relación de jerarquía, en los siguientes términos:

"1° Posibilidad de que el superior jerárquico dirija o impulse la acción del inferior.

2° Posibilidad de dictar normas de carácter interno, de organización o de actuación, tales como instrucciones, circulares de servicios, etc., que sí tienen carácter jurídico, en cuanto que pueden conducir a una responsabilidad de los funcionarios o titulares por su incumplimiento, y en estos casos el titular se transforma en un tercero, e incluso a veces pueden hacerse valer por el administrado.

3° Posibilidad de llevar a cabo el superior los nombramientos de los titulares de los órganos inferiores, así como formalizar los contratos en la rama concreta de su competencia y cuantas vicisitudes de la vida administrativa les correspondan.

4° Posibilidad de suplir, según los casos, a los órganos inferiores. En este sentido se ha dicho que la jerarquía supone una fungibilidad de los órganos, ya que el superior puede actuar en lugar del inferior. Sin embargo, no somos de esta opinión, ya que por existir en los ordenamientos modernos una delimitación exacta de competencias, no es posible en términos generales pretender dicha suplencia.

5° Posibilidad de delegación y de avocación de facultades de competencia en los términos expuestos.

6° Facultad de control por parte del superior, bien sobre los actos a través del recurso de alzada de carácter normal (o de oficio), bien sobre los propios titulares.

7° Facultades de resolver las competencias y conflictos que se produzcan entre órganos inferiores" (José Antonio García-Trevijano Fos, "Tratado de Derecho Administrativo", Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, páginas 430 y 431).

Siguiendo algunos de los lineamientos indicados, nuestra Ley General de la Administración Pública en su artículo 102, vino a regular las potestades del superior jerárquico de la siguiente forma:

"Artículo 102: El superior Jerárquico tendrá las siguientes potestades:

• a)Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente; b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos; c) Ejercer la potestad disciplinaria; d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo; e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores".

El ejercicio de tales poderes de subordinación permite que, no obstante, la pluralidad sujetos que integran una organización, la misma pueda tener unidad de voluntad y acción y que sea coherente y eficiente.

Dicha necesidad explica además que, en vía de principio, la pirámide organizativa remate en un vértice único, sea este ocupado por un órgano unipersonal o colegiado. Sólo así es posible alcanzar dichas metas de unidad, eficiencia y coherencia administrativa, las que quedarían seriamente comprometidas con experimentos de bicefalismo institucional.

De ahí que la propia Ley General de la Administración Pública, en sus artículos 103 y 104, prevea la existencia de un jerarca o superior jerárquico supremo, al que le confiere potestades jerárquicas adicionales: a éste le compete, como regla, la representación del ramo administrativo correspondiente y la suscripción de los actos y contratos necesarios, el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma y el nombramiento de los funcionarios; a lo cual se suma el poder de adoptar los actos que agotan la vía administrativa (art. 126 y 127)".

IV.- SOBRE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS.

Con base en el marco teórico anterior, procedemos a responder puntualmente cada una de las interrogantes formuladas.

"a) Pueden atribuirse a los Consejos Directivos, Presidencias Ejecutivas o Gerencias Generales de las Instituciones Autónomas otras funciones diferentes a las contempladas en el Ordenamiento Jurídico Vigente?".

De conformidad con el principio de legalidad -técnica de autoridad-, la Administración Pública sólo puede realizar aquellos actos que le están previamente autorizados en una norma jurídica. Desde esta perspectiva, ningún ente u órgano de aquella está habilitado a ejercer potestades que el ordenamiento jurídico no le ha otorgado, ya que si procediera en tal sentido, estaría actuando al margen del ordenamiento jurídico.

Ahora bien, debemos hacer esta advertencia. Como es bien sabido, el principio de legalidad permite atribuirle a la Administración Pública potestades para que ésta cumpla los fines que le impone el ordenamiento jurídico, en forma adecuada y cabal, todo en aras del interés público. Por consiguiente, sucede muchas veces, que la asignación de potestades en el ordenamiento jurídico se encuentra en forma expresa, es decir, la norma, en forma clara y contundente, señala los poderes que ostenta la Administración para alcanzar sus fines. Empero, la situación se torna más compleja debido a la existencia de potestades implícita en el ordenamiento jurídico a favor de la Administración Pública.

"Esta doctrina [ se refiere a la de los poderes inherentes o implícitos] fue formulada originalmente en el Derecho Público anglosajón, tanto en el ámbito del Derecho Constitucional (inherent powers de la Federación americana, deducidos de su posición original, no mencionados en el pacto federal o Constitución y que en una aplicación estricta del principio federal hubiera tenido que interpretar como no transferido a la Unión por los Estados miembros -enmienda X°-; entre ellos está nada menos que el poder de declarar la guerra), como en el del local government (competencia de los entes locales construidas sobre el sistema de lista -y no sobre el de cláusula general-, corregida tal lista con los implied powers)..." "...La inherencia o la implicación han de deducirse, no de una imagen ideal o abstracta de unos supuestos poderes 'normales' administrativos (imagen que arruinaría la exigencia de la legalidad en su función habilitante), sino de otros poderes poderes concomitantes de tales otros o de tal posición o, incluso, como filiales o derivados de los mismos (poderes incluidos en otros o derivados)"(2).

--- NOTA (2): GARCÍA ENTERRÍA (Eduardo) y otro. Curso de Derecho Administrativo. Volumen 1, Editorial Civitas S.A., Madrid, Reimpresión de la tercera edición, 1980, páginas 377 y 378.

--- En consecuencia, ningún ente u órgano de la Administración Pública pueden realizar actos que no sean el resultado del ejercicio de potestades que han sido atribuidas por el ordenamiento jurídico.

"b) Pueden acaso ser modificadas por la Presidencia Ejecutiva o por el Consejo Directivo de una Institución Autónoma, las funciones normales de administración que el Ordenamiento Jurídico vigente -en forma clara y contundente-, define como responsabilidad de una Gerencia General?".

En un Estado social de Derecho, conforme a uno de sus principios cardinales, el de legalidad, la competencia de los entes y los órganos que conforman la Administración Pública está determina por el ordenamiento jurídico. Eso significa, que cuando éste le atribuye una competencia a un determinado órgano, ésta no le puede ser sustraída por otros, a menos que éstos últimos estén autorizados por el ordenamiento jurídico para actuar en ese sentido.

Evidentemente, si el ordenamiento jurídico, tal y como usted lo expresa, le atribuye, en forma clara y contundente, una determinada función a un órgano, en este caso, al Gerente General, ésta no podría ser modificada por los órganos superiores. Para tal propósito, sería necesario, siguiendo el respectivo procedimiento, reformar la norma que le otorgó la competencia y, una vez modificada ésta, emitir los respectivos actos haciendo los ajustes en la competencia de la Gerencia General. La anterior conclusión tiene su fundamento en las siguientes razones:

1.- El Consejo Directivo y el Presidente Ejecutivo están sometidos al bloque de legalidad. Con base en lo anterior, sólo pueden realizar aquellos actos que el ordenamiento jurídico los autoriza y, deben respetar, en consecuencia, las normas jurídicas vigentes.

2.- Por otra parte, El Consejo Directivo y el Presidente Ejecutivo están vinculados al principio de la inderogabilidad singular de la norma el cual, según la resolución de la Sala Constitucional 2009-95 (opinión consultiva), tiene rango constitucional, por consiguiente, no pueden desaplicar una norma para un caso concreto. Desde esta perspectiva, mientras una norma esté vigente, el Consejo Directivo y el Presidente Ejecutivo no tienen otra alternativa más que aplicarla, lo que les impide desconocerla o apartarse de su recto sentido o darle un contenido diferente de aquel que le atribuyó el ordenamiento jurídico.

"c) Pueden las Presidencias Ejecutivas intervenir unilateralmente y cuando lo consideren necesario en los asuntos administrativos de las Instituciones Autónomas, sin acuerdo previo del Consejo Directivo, contradiciéndose el espíritu del artículo 8 del Decreto Ejecutivo N° 11846, del 9 de setiembre de 1980, donde se expresa que: “La relación del Presidente Ejecutivo con el restante personal técnico y la administración general de la institución, será solo a través de la Gerencia y aquel girará instrucciones a tales niveles técnicos solo a través de la gerencia'".

Para responder esta(Sic) interrogantes es necesario tener claros una serie de aspectos. En primer lugar, El Presidente Ejecutivo es el superior jerarca del Gerente General (artículo 6 del Reglamento a Ley de Presidencias Ejecutivas), atribución que ejerce en nombre de la Junta Directiva, situación que también ha sido reconocida por la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República, tal y como lo expresamos en nuestro dictamen C-023-93 del 10 de febrero de 1993.

Por otra parte, y tal y como lo indicamos en el dictamen C-126-99 del 22 de junio de 1999, el Presidente Ejecutivo de una institución autónoma puede abocarse a realizar función administrativa, en aquellos casos en los cuales el ordenamiento jurídico lo autoriza, con la particularidad, de que estas labores no pueden relegar a un segundo plano su función principal, que es la materia de gobierno.

Por último, con base en su posición de superior jerarca del Gerente General, el Presidente Ejecutivo, echando mano a las potestades que se derivan del principio de jerarquía, entre otras, la potestad de revisión y de vigilancia, puede también abocarse a asuntos de naturaleza administrativa.

En síntesis, podemos afirmar, y como regla de principio, que jurídicamente no existe ningún problema de que el Presidente Ejecutivo intervenga en forma unilateral en asuntos de naturaleza administrativa. Ahora bien, cuando existe una norma que establece la forma, el procedimiento, o el mecanismo que debe seguir ese funcionario para involucrarse en este tipo de asuntos, no tiene más alternativa que actuar en consecuencia. Si adopta otra vía, su actuación estaría al margen del ordenamiento jurídico.

La norma que usted cita, se refiere a que, en el reglamento en el cual se deben definir las funciones o atribuciones del Gerente o Director Ejecutivo, proyecto de reglamento que compete elaborarlo al Presidente Ejecutivo con la asistencia del Gerente, debe incluirse una norma que regule las relaciones del primero con el restante personal técnico y con la administración general de la institución. Además, debe contener una disposición que establezca el mecanismo, a través del cual, únicamente por medio del Gerente, el Presidente Ejecutivo puede girar instrucciones a ese personal técnico, salvo cuando se trata de funciones de supervisión, evaluación y de obtener información.

En las instituciones autónomas que existe el reglamento donde se define las funciones o atribuciones del Gerente, los Presidentes Ejecutivos tienen que utilizar el canal de la Gerencia para relacionarse con el personal técnico y la administración en general, así como para girar las instrucciones a ese personal.

Ahora bien, el problema se planteada en aquellos casos en los cuales no se ha dictado este reglamento, o habiéndose promulgado, se hizo caso omiso de la anterior norma.

En el primer supuesto, el Presidente Ejecutivo está obligado a acatar la disposición que usted cita, por la sencilla razón de que estamos en presencia de una norma de aplicación inmediata, es decir, de una disposición en la cual se establece claramente cual es el medio que debe utilizar el jerarca para relacionarse con el personal de la institución, por lo que no es necesario esperar a que se emita la norma secundaria, para cumplir con el mandato que impone el ordenamiento jurídico.

En la otra hipótesis, que el reglamento de organización desconozca lo que se expresa en el reglamento ejecutivo, estaríamos en presencia de un conflicto de normas en tiempo. En este caso, quien esté legitimado deberá impugnarlo con el fin de que ajuste a la norma de mayor jerarquía, ya que de lo contrario, y pese a su ilegalidad, mientras que ésta no sea declarada por el órgano competente, los órganos administrativos deberán ajustarse a él.

"d) Pueden las Presidencias Ejecutivas, de acuerdo con el Ordenamiento Jurídico vigente intervenir directamente y sin coordinación con las Gerencias Generales, en firma de contratos, reclutamiento de nuevo personal, formulación de instrucciones al personal ya existente, decidir nombramientos administrativos, tener subalternos directos, y trasladar funciones administrativas?" La interrogante que usted plantea presenta varías aristas. Trataremos de referirnos a cada punto en concreto.

Si el Presidente Ejecutivo de una institución autónoma ostenta la representación extrajudicial del ente, no existe ningún problema legal de que firme los contratos. En esta hipótesis, está ejerciendo una competencia otorgada por el ordenamiento jurídico. Si por el contrario, quien la ostenta es el Gerente en forma exclusiva, lógicamente el Presidente Ejecutivo tendría un impedimento jurídico para firmar los contratos. Por consiguiente, en cada caso, será necesario revisar la normativa de cada institución autónoma para determinar a quién corresponde la representación extrajudicial del ente.

Lo relativo al reclutamiento de personal también debe ser analizado caso por caso y teniendo como marco de referencia, las normas que regulan la organización, el funcionamiento y los procedimientos de cada institución autónoma. En consecuencia, si el ordenamiento jurídico le asigna estas potestades al Presidente Ejecutivo, éste puede reclutar el personal y hacer nombramientos administrativos. Si por el contrario, esta competencia se le otorga al Gerente, es a éste y no aquel a quien compete reclutar el personal y hacer los nombramientos respectivos.

El tema de la formulación de instrucciones al personal ya fue analizado a la hora de responder a la anterior interrogante, por lo que nos referiremos de nuevo a este tópico.

No encontramos ningún problema de que un Presidente Ejecutivo tenga subalternos directos, siempre y cuando ese personal esté ubicado dentro del Despacho de la Presidencia Ejecutiva o en otros órganos consultivos de apoyo técnico a las funciones que realiza este funcionario.

El artículo 59, inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública permite la distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, siempre y cuando se haga mediante un reglamento autónomo de organización. Así las cosas, si el traslado de funciones administrativas se hace utilizando esta técnica, y el reglamento autónomo de organización es emitido por el órgano competente, no existe ningún problema jurídico en que se trasladen funciones administrativas de un órgano a otro. De conformidad con el inciso e) del artículo 6 del Reglamento a la Ley de Presidencias Ejecutivas, es a las Juntas Directivas a quien compete adoptar el reglamento autónomo de organización, a propuesta del Presidente Ejecutivo.

Ahora bien, si se omite la anterior norma, y se recurre a las potestades que se derivan de la relación jerárquica, en especial la de mando, para hacer traslados de las funciones administrativas entre los diversos órganos internos que conforman el ente o cambios integrales de la organización o de la administración, estaríamos en presencia de una actuación al margen del ordenamiento jurídico.

Por último, nos pregunta si el Presidente Ejecutivo debe o no coordinar con las Gerencias Generales cuando actúa en el ámbito administrativo. Nos parece que dada la posición que el ordenamiento jurídico le otorga al Gerente de las instituciones autónomas (principal funcionario administrativo) lo lógico, lo oportuno y lo más conveniente para el interés público, es que exista una adecuada coordinación entre el Presidente Ejecutivo y él. De darse una descoordinación entre ambos funcionarios, podrían presentarse serios problemas en el accionar de la entidad, lo cual dejaría en entredicho el interés público. Máxime que la coordinación no significa subordinación de un órgano a otro, o que se esté en presencia de un caso de un órgano complejo, ya sea de complejidad igual o desigual, sino que el Presidente Ejecutivo mantiene, en toda caso, su posición de superior jerarca del Gerente en representación de la Junta Directiva, lo que le permite escucharlo, oír sus puntos de vista, objeciones o sugerencias, sin que se encuentre en la obligación de aceptarlas.

Tampoco se debe perder de vista de que, para la buena marcha de una institución, es menester que las relaciones entre el Presidente Ejecutivo y el Gerente sean lo más transparente posible, a pesar de que ambos tengan puntos divergentes en determinas materias. El trato franco, objetivo y directo entre los dos funcionarios que ocupan los puestos más relevantes en una entidad autónoma constituye un elemento esencial para el buen funcionamiento de la institución.

"e) Pueden las Presidencias Ejecutivas, de acuerdo con el Ordenamiento Jurídico vigente, y sin coordinación con las Gerencias Generales decidir sobre la representación frente a tercero, en la modificación de presupuestos, en la aprobación de compras y licitaciones, en la autorización de viajes y gastos, en la asignación de vehículos y en todas aquellas actividades administrativas que de acuerdo a las leyes de la República corresponden a las Gerencias Generales?".

Como puede deducirse del presente informe, la regla elemental para que una actuación de la Administración Pública sea válida y eficaz, es que esté conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico (artículo 128 de la Ley General de la Administración Pública). Por consiguiente, toda actuación de un funcionario público debe ser el resultado del ejercicio de potestades legítimamente atribuidas por el ordenamiento jurídico. Por lo anterior, si una potestad se le otorgar a un órgano no puede otra sustraérsela. En este supuesto, estaríamos en presencia de un vicio por razones de incompetencia.

De conformidad con el inciso k) del artículo 6 del Reglamento a la Ley de Presidencias Ejecutivas, dentro del ámbito de la competencia del Presidente Ejecutivo, está la facultad de otorgar el visto bueno a los proyectos de presupuesto anual y extraordinario que se elevan a la Junta Directiva para su aprobación, así como vigilar su correcta ejecución, todo con el fin de asegurar la congruencia de dichos proyectos con la política de la institución.

Con base en lo anterior, corresponde también al Presidente Ejecutivo darle el visto bueno a las modificaciones presupuestarias, las cuales deben ser aprobadas por la Junta Directiva. Es por ello, que el Presidente Ejecutivo no podría hacer ninguna modificación presupuestaria, ya que el ordenamiento jurídico es claro en relación con su participación en este ámbito.

Por regla general de mando jerárquico, la aprobación de compras y licitaciones, así como la autorización de viajes y gastos, son competencias que corresponden a las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas, salvo disposición en contrario (3).

--- NOTA (3): Como ocurre en la Caja Costarricense del Seguro Social, que, mediante disposiciones complementarias en relación con el Reglamento de Normas y Procedimientos para la Obtención de Bienes y Servicios en forma Desconcentrada, adoptadas por la Junta Directiva, en el artículo 17, acuerdos segundo y tercero de la sesión número 7162, celebrada el 30 de setiembre de 1997, se fijan los niveles de adjudicación de bienes y servicios así:

Instancia. Monto o procedimiento.

Junta Directiva Más de 60 millones.

Gerentes División Operaciones De 30 millones hasta 60 millones.

Director de Recursos Materiales De 15 millones hasta 30 millones.

Jefe Departamento Adquisiciones Hasta 15 millones.

Director unidad ejecutora local Licitación Restringida, licitación por registro.

Administrador unidad ejecutora local Compra directa.

Director/jefe unidad ejecutora de sede central Compra directa.

En el primer caso, la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento no definen cuál es órgano competente para realizar las adjudicaciones en los diversos procesos licitatorios. La única mención al tema es tangencial, y se encuentra en el artículo 7 de la Ley, que establece que el procedimiento de contratación se inicia con la decisión administrativa de promover el concurso, emitida por el funcionario o el órgano competente. El artículo 9 del Reglamento, reproduce la misma norma. Ante esta situación, el operador jurídico debe recurrir a las normas que regulan la organización y el funcionamiento del respectivo ente para determinar quién es el órgano competente. En caso de ausencia, se debe echar mano a las normas generales que regulan la competencia de los órganos, las cuales se encuentran en la Ley General de la Administración Pública.

Ante la ausencia de norma, como regla general, el órgano competente para hacer las adjudicaciones sería la Junta Directiva quien ostenta la condición de máximo jerarca de la institución. Además, dada la trascendencia que para la institución tiene la materia de contratación y para el interés público, lo lógico, recomendable y transparente es que el acto lo adopte un órgano colegiado y no un órgano individual.

En los supuestos de la autorización de viajes y gastos, también es competencia de las Juntas Directivas adoptar este tipo de actos, salvo norma en contrario.

En lo que atañe a la asignación de vehículos es necesario analizar en cada institución si existe una norma que le atribuya esta competencia, en forma exclusiva, al Gerente. De no ser así, corresponderá al máximo jerarca de institución (Juntas Directivas) establecer los lineamientos en este campo. Ahora bien, ya sé que la competencia le corresponda al Gerente o, ante la ausencia de norma, a la Junta Directiva, en ambos casos, se deben respetar las normas que se encuentran en la Ley N° 7331 de 13 de abril de 1993, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres en los artículos 221 al 227, que regulan el uso de los vehículos oficiales.

Por último, en aquellas actividades administrativas que por ley corresponden a las Gerencias Generales, es evidente que no pueden ser ejercidas por otros órganos, verbigracia: el artículo 14 del Ley N° 449 de 8 de abril de 1949, que le asigna al Gerente del Instituto Costarricense de Electricidad el acordar la creación de nuevas plazas. En este supuesto, no podría la Junta Directiva ni el Presidente Ejecutivo ejercer esa competencia.

"f) Cuáles son las consecuencias jurídicas y administrativas, así como la validez frente a terceros, de aquellas decisiones hechas por los Consejos Directivos, las Presidencias Ejecutivas y las Gerencias Generales que se han tomado sin coordinación entre ellas y fuera del ordenamiento jurídico vigente?".

Las consecuencias jurídicas, que es lo que nos corresponde determinar como órgano técnico consultivo en materia jurídica, de las decisiones de los Consejos Directivos, las Presidencias Ejecutivas y las Gerencias Generales adoptadas fuera del ordenamiento jurídico, sería la nulidad de los actos respectivos. Al respecto, el artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública señala:

"Artículo 158.- (...)

2. Será invalido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico." Ahora bien, dependiendo de la violación cometida, podríamos estar en presencia de una nulidad absoluta o relativa (artículo 165 LGAP). Se da el primer caso, cuando falten uno o varios elementos constitutivos, real o jurídicamente, del acto (artículo 166 de LGAP). Se da la segunda, cuando sea imperfecto uno de los elementos constitutivo del acto, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad sería absoluta (artículo 167 LGAP).

En el supuesto del acto absolutamente nulo, no se puede arreglar a derecho ni por saneamiento, ni por convalidación (artículo 172 LGAP); empero, de conformidad con el artículo 175 de LGAP, la Administración cuenta con plazo de cuatro años para impugnarlo en la vía administrativa y jurisdiccional, de lo contrario, caduca esa potestad.

Cuando se trata de un acto relativamente nulo se presume legítimo, mientras no se declare lo contrario en firme en la vía jurisdiccional (artículo 176 LGAP). A diferencia del acto absolutamente nulo, puede ser convalidado o saneado (artículos 187 y 188 LGAP).

Con base en lo anterior, habría que analizar cada caso para, en primer lugar, determinar la clase de nulidad. Posteriormente, si se trata de un acto absolutamente nulo, sería necesario establecer si ha operado o no el plazo del artículo 175 LGAP. Si estamos en presencia de un acto que contiene un vicio de nulidad relativa, se hace también indispensable determinar si ha sido convalidado o saneado.

"g) En virtud de la facultad que les otorga el artículo 55 y 58 de la Ley General de Administración Pública y con el objeto de normalizar las actividades administrativas de las Instituciones autónomas, es acaso necesario que los Consejos Directivos sobre la base de sus propios méritos, reviertan las decisiones de aquellas acciones que el propio Consejo, las Presidencias Ejecutivas o Gerencias Generales han tomado en forma irregular".

Invoca usted los artículos 55 y 58 de la LGAP regulan, entre otras cosas, los recursos de revisión y de revocatoria en el seno de los órganos colegiados. Con base en esas normas, los Consejos Directivos revisan y revocan los actos adoptados, en los cuales se constata que existe un vicio (4), siempre y cuando los recursos se hayan interpuesto dentro del término de ley, es decir, en el caso del recurso de revisión, se haya presentado a más tardar al discutirse el acta. Ese recurso, a diferencia del revocatoria, tiene la particularidad de que únicamente están legitimado para interponerlo, quien ostenta la condición de miembro del órgano colegiado y debe resolver en la misma sesión.

--- NOTA (4): También se puede revisar o revocar un acuerdo de un Junta Directiva por razones de oportunidad.

--- En el caso del recurso de revocatoria, debe ser interpuesto por el interesado o afectado con la decisión del órgano colegiado dentro del término de tres días, tratándose del acto final y de veinticuatro horas en los demás casos, ambos plazos contados a partir de la última comunicación del acto (artículo 346 LGAP). El Consejo Directivo debe resolver el recurso dentro del plazo de ocho días posteriores a su presentación (artículo 352 LGAP).

Ahora bien, qué sucede si han caducado los plazos para plantear los recursos que usted señala. En esta hipótesis, el ordenamiento jurídico considera competente, en la vía administrativa, para declarar la nulidad de un acto al órgano que lo dictó, al superior jerárquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recurso administrativo, o al contralor no jerárquico (artículo 180 LGAP).

Con base en lo anterior, y siempre que no haya operado el plazo de los cuatro años si se trata de un acto absolutamente nulo, el Consejo Directivo estaría facultado para declarar la nulidad de los actos adoptados. Debemos aclarar que, si el acto es declarativo de derecho y no estamos en presencia de una nulidad evidente y manifiesta (artículo 173 LGAP), tendría que declarar lesivo el acto a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, dentro de un plazo de cuatro años, a contar de la fecha en que se hubiere dictado, y se tendría que plantear la respectiva demanda ante el juez de lo contencioso administrativo.

Si se trata de actos relativamente nulos, la Junta Directiva no estaría en obligación de anularlos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 174 de la LGAP, que señala que la anulación de oficio es discrecional en el supuesto de la nulidad relativa, y de procederse a ello, la anulación debería estar justificada por un motivo de oportunidad, específico y actual.

Las Juntas Directivas, como superior jerárquico, también tendrían competencia para anular, de oficio o a petición de parte, los actos adoptados por el Presidente Ejecutivo o las Gerencias Generales siempre y cuando se ajuste a las reglas y plazos a que hemos hecho referencia anteriormente.

V.- CONCLUSIONES.

a.- Ningún ente u órgano de la Administración Pública pueden realizar actos que no sean el resultado del ejercicio de potestades que han sido tribuidas por el ordenamiento jurídico.

b.- Si el ordenamiento jurídico, tal y como usted lo expresa, le atribuye n forma clara y contundente, una determina función a un órgano, en este aso al Gerente General, ésta no podría ser modificada por los órganos superiores. Para tal propósito, sería necesario, siguiendo el respectivo procedimiento, reformar la norma que le atribuyó esa competencia y, una vez modificada ésta, emitir los respectivos actos haciendo los ajustes en la competencia de la Gerencia General.

c.- Los Presidentes Ejecutivos tienen que utilizar el canal de la Gerencia para relacionarse con el personal técnico y la administración en general, así como para girar las instrucciones a ese personal.

d.- Si el Presidente Ejecutivo de una institución autónoma ostenta la representación extrajudicial del ente, no existe ningún problema legal de que firme los contratos. En esta hipótesis, está ejerciendo una competencia otorgada por el ordenamiento jurídico. Si por el contrario, quien la ostenta es el Gerente, en forma exclusiva, lógicamente el Presidente Ejecutivo tendría un impedimento jurídico para firmar los contratos.

e.- Lo relativo al reclutamiento de personal debe ser analizado caso por caso y teniendo como marco de referencia, las normas que regulan la organización, el funcionamiento y los procedimientos de cada institución autónoma.

f.- No encontramos ningún problema de que un Presidente Ejecutivo tenga subalternos directos, siempre y cuando ese personal esté ubicado dentro del Despacho de la Presidencia Ejecutiva o en otros órganos consultivo de apoyo técnico a las funciones que realiza este funcionario.

g.- El traslado de funciones administrativas debe hacerse a través de un reglamento autónomo de organización emitido por el órgano competente.

h.- Dada la posición que el ordenamiento jurídico le otorga al Gerente de las instituciones autónomas (principales funcionarios administrativos) lo lógico, lo oportuno y lo más conveniente para el interés público, es que exista una adecuada coordinación entre el Presidente Ejecutivo y él, cuando el primero interviene en asuntos de naturaleza administrativa.

i.- El Presidente Ejecutivo no puede hacer ninguna modificación presupuestaria, ya que esa competencia corresponde a la Junta Directiva de la institución autónoma.

j.- Ante la ausencia de norma, como regla general, el órgano competente para hacer las adjudicaciones serían las Juntas Directivas quienes ostentan la condición de máximo jerarca de la institución. Además, dada la trascendencia que para la institución tiene la materia de contratación y para el interés público, lo lógico, recomendable y transparente es que el acto lo adopte un órgano colegiado y no un órgano individual, salvo norma en contrario Lo anterior también es válido para los supuestos de autorización de viajes y gastos.

k.- En lo que atañe a la asignación de vehículos es necesario analizar en cada institución si existe una norma que le atribuya esta competencia, en forma exclusiva, al Gerente. De no ser así, corresponderá al máximo jerarca de institución (Juntas Directivas) establecer los lineamientos en este campo.

l.- Aquellas actividades administrativas que por ley corresponden a las Gerencias Generales, es evidente que no pueden ser ejercidas por otros órganos.

ll.- Las consecuencias jurídicas de las decisiones de los Consejos Directivos, las Presidencias Ejecutivas y las Gerencias Generales adoptadas fuera del ordenamiento jurídico, sería la nulidad de los actos respectivos.

m.- Las Juntas Directivas de los entes autónomos pueden anular todos aquellos actos adoptados que no se conformen sustancialmente con el ordenamiento jurídico, ajustando a las reglas y plazos que establece la Ley General de la Administración Pública. También, como superior jerárquico, están autorizadas para anular, de oficio o a petición de parte, los actos emitidos por el Presidente Ejecutivo o las Gerencias Generales que sean violatorios del ordenamiento jurídico.

De usted con toda consideración, Lic. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional