Scope of the wage policy defined by presidential directive for state commercial banksAlcance de la política salarial definida por directriz presidencial para los bancos comerciales del Estado

Dictamen 258 Dictamen: 258 of 11/30/1998 (PARTIALLY RECONSIDERED EX OFFICIO) C-258-98 San José, November 30, 1998 Licenciado Mario Barrenechea Coto General Manager Banco de Costa Rica S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter of October 20 last, through which you formulate a series of questions regarding the salary policy for banks, defined by the President of the Republic through directive No. 25, published in La Gaceta of October 23, 1997. You indicate that the Government's policy definition aims to provide state commercial banks with remuneration instruments consistent with the market in which they operate, in order to facilitate their performance in a highly competitive and challenging environment.

You attach the opinion of the Legal Advisory Department dated October 8 last, which provides an exposition regarding the background of the President's directive and responds to the questions formulated by the Management. Therefore, we will refer to that opinion when addressing the various questions posed.

By official letters dated November 11, this Attorney General's Office proceeded to grant a hearing period of eight days to the Banco Nacional and the Banco Crédito Agrícola, so that they might address the consultation raised by the Banco de Costa Rica.

As of November 30, the Banco Crédito Agrícola had not responded to the hearing granted.

In official letter GG-740-98 of the 24th of the same month, the General Manager of the Banco Nacional provides an exposition on the phenomenon of competitiveness in which the banks are involved and the need to liberalize their regime and modify their structures, to seek efficiency and the optimal use of financial resources. He states that one of the measures adopted is the application of salary schemes "that stimulate the achievement of institutional goals and objectives," the purpose of which is to recognize the merits of each worker. Thus, the reform to Article 63 of the Ninth Reform to the Fifth Collective Bargaining Agreement allows for the payment of economic incentives based on the individual and group results of each office. In his view, banks must focus on recruiting the most qualified and trained human resources that contribute to their management, making this a strategic aspect. He adds that there is a chasm in the salary remuneration of Senior Administration personnel or the managerial scale of the Banco Nacional compared to the country's private financial sector, which is evidenced in market studies on the salaries received by executives occupying homologous positions for those posts, such that the Banco Nacional does not have competitive salaries that allow it to hire or retain the most qualified personnel. He refers in this regard to two legal opinions, which he attaches, from the Legal Advisory Department concerning the proposals for salary remuneration for managerial positions. He adds that he shares the concerns of the Banco de Costa Rica regarding the definition of salary policy. Particularly, he is concerned about the "manner in which the oversight bodies attempt to object to the increases or modifications in salary schemes, disregarding technical studies that justify such actions. In our opinion, such bodies should limit themselves to verifying the existence of the necessary resources in the respective budget item...". He considers that the oversight body cannot disregard the autonomy of the banks and rule on aspects of governance of the banking entity that are outside its scope of competence.

It could be said that the five questions raised concern the possibility of: a single salary policy for all banks; the existence in the Banco de Costa Rica of "two salary policies"; the delimitation of the sector that can serve as a parameter to establish the salaries of bank officials; and the control of salary determinations by the oversight bodies of the banks. The consultation is analyzed in the order indicated.

A-. REGARDING THE UNIFORMITY OF THE POLICY OF THE DIFFERENT BANKS The Bank asks: "to carry forward the new salary policy referred to in the Directive, must the State banks standardize the criteria for its execution or can each of the banks adopt its own particular criteria?" It is the opinion of the Legal Advisory Department of said Bank that when the directive refers to the new salary policy for the State banks, it does so in plural terms, which, according to a grammatical interpretation, means that "it is referring to the possibility that each bank adopt its own policy." It adds that "if the President had wanted a single policy to be established for all banks, he would have expressly indicated so, or at least, as coordinator of the central and decentralized public administration, in accordance with subsection b) of Article 26 of the General Public Administration Act, he would have established the need for the banks to coordinate their policies." It is their opinion that the wording of the directive is consistent with the principle of administrative autonomy and with the provisions of Article 34, subsection 4 of the Organic Law of the National Banking System, which confers upon the Boards of Directors of each of the banks the power to set the remuneration for each position. It corresponds to each bank to concretize the defined policy. Furthermore, since the directive refers to the competitive environment, it must be considered that the state banks compete among themselves and that there are differences between them regarding equity, profit levels, credit policies, and other aspects. It is worth noting that the Banco Nacional did not refer to this point and that from the legal opinions of its Legal Advisory Department it is not possible to derive the official position of that Entity on the subject.

Certainly, the grammatical interpretation allows one to intuit that each and every one of the state banks can establish their salary policies aimed at fulfilling the objectives set forth in the directive. Indeed, the directive has used the expression:

"Endorse the initiatives of the State commercial banks that seek to establish new salary policies." An expression that implies that there are different initiatives of the banks and that the salary policy is not a single one. But to this grammatical interpretation, which is simply the starting point for the legal operator, is added the teleological consideration and the legal context in which the banks operate.

The new salary policy must aim at the "individual efficiency" of the officials of each Bank, and it is clear that the parameters for determining that efficiency do not necessarily have to be the same in each State bank, since diverse variables influence that efficiency, such as the size of the Bank, the services it provides, the composition of its portfolio, etc. Certainly, it is not an objective of the directive that state banks compete among themselves, but that they can compete with private financial entities. However, competitiveness with private banks could be interfered with if the state banks could not have a salary mechanism that adequately reflects their needs and objectives.

We also have the constitutional framework in which state banks operate. Article 188 of the Constitution expressly guarantees them administrative autonomy. An autonomy that is enshrined with respect to each one of them, not the entirety of the state banking system.

Comprehended within the concept of administrative autonomy is the initiative for management, to execute their tasks and fulfill legal obligations. Consequently, as has been indicated, Article 34, subsection 4 of the Organic Law of the National Banking System grants competence to the Board of Directors of each of the state banks to set the remuneration corresponding to each position:

"In the immediate direction of the Bank subject to its governance, each Board of Directors shall have the following essential powers:

(...)

To approve the annual budget of the Bank and any extraordinary budgets that may be necessary, which shall require the approval of the Contraloría General de la República; to create the positions and services indispensable for the proper functioning of the institution and to set the respective remunerations." A competence that could not be delegated to another instance within the Bank, since it is an essential function, attributed by its specific suitability, much less to an organization outside the Bank's structure. It is clear that the authorities of each of the Banks can coordinate salary policy, if they consider it convenient. A situation completely different from imposing the existence of a single salary policy in banking matters.

On the other hand, according to constitutional jurisprudence, compliance with directives is the exclusive responsibility of each of the directed entities:

"This provision of the challenged law is, therefore, fully constitutional to the extent that it is interpreted and applied correctly; that is, as long as the action of the Budgetary Authority remains in the field of designing and subsequently executing general policy directives, but not, of course, to the extent that its application interferes with the concrete execution of those directives. The general nature of this function means that the Budgetary Authority cannot, within its competence, give concrete orders or subject to approval the specific acts of execution that are part of the administrative autonomy of those entities. All of this without prejudice to overseeing compliance with those directives, and if they are disregarded, proceeding in accordance with its Law and the General Public Administration Act...", Sala Constitucional, resolution No. 3309-94 of 3:00 PM on July 5, 1994. The underlining is not from the original.

"...From the foregoing, it is concluded, insofar as it pertains to the present case: (...).

• c)That the directives cannot be addressed to one or more individually considered institutions, but to all or to categories of them, and cannot imply the exercise of hierarchy or prior control; d) That compliance with these directives is a matter of administration and, therefore, the exclusive responsibility of each institution, only subject to the sanctions provided by law for their non-compliance (Article 100 of the General Public Administration Act)." Sala Constitucional, resolution No. 6345-97 of 8:33 AM on October 6, 1997.

The guarantee of full administrative autonomy for each of the state banks protects the execution of the directives under the charge of each one of them. Considering the foregoing, it must be concluded that the wording of the directive in question is in accordance with the constitutional norm. The directive could not refer to one of the banks, but had to encompass the entities falling within the category "State commercial banks," without in any way implying that the members of each category must act in concert and also execute the issued directives jointly. A claim that, we repeat, would be contrary to administrative autonomy and the corollary deduced by the Chamber that compliance with the directives is the "exclusive responsibility" of each institution, even when they refer to a group of entities. Consequently, the "concrete execution of the directives" corresponds to each bank. Ergo, each Bank must develop its salary policy.

That development occurs within the limits of the directive, which must contain uniform criteria for the salary policy adopted. Upon hearing the Action of Unconstitutionality against the Law Creating the Budgetary Authority, the Sala Constitucional, in resolution No. 3309-94 of 3:00 PM on July 5, 1994, established the constitutional norm that must govern in salary matters: the existence of uniform criteria.

"On the contrary, the effects that imbalances in the State's salary regime produce on public finances and, therefore, on the country in general, make it fully justifiable and even constitutionally necessary to subject everything concerning the salary policy of the Public Administration to uniform criteria." Uniform criteria that in the directive are expressed in a generic and imprecise manner, as it refers to the concepts of:

"... criteria of reasonableness, efficiency, and equality that guarantee the faithful fulfillment of the objectives of these institutions." The objective is the "individual efficiency of its officials" and "competitiveness against private financial entities." The means to achieve the salary that guarantees efficiency and competitiveness is the performance of technical studies supporting the new remuneration. Those are, then, the elements of the new salary policy set by the President of the Republic. In exercising its competence, the Board of Directors of each Bank establishes its organizational structure, the positions comprising it, and evaluates each of them.

B-. THE SALARY POLICY OF EACH BANK MUST BE UNIQUE The Bank asks:

Can the Banco de Costa Rica, based on the indicated directive, adopt two salary policies, one for its executive sector, where it needs to become more competitive and, consequently, be more competitive regarding salary levels, and another for the rest of the officials? Does this in any way injure the principle of equality cited in the Directive?" In the opinion of the Legal Advisory Department of the Banco de Costa Rica, there is no legal impediment for the State banks to establish two different salary policies, as long as this is justified and is done to improve the utilization of the entity's resources. It adds that the Bank's executive level is below the 50th percentile of the market, while the rest of the officials are above the 65th percentile of the market, which means that the salary curve of said entity is above the market curve at the lower levels and below at the higher levels. In their opinion, the Bank can establish a corrective salary policy for this situation, materialized in two policies, taking into account that salary competitiveness seeks to achieve more competitive salaries in the State banks precisely at the superior level, where the shortage of officials exists. There would be no violation of the constitutional principle of equality if the policies are established in relation to officials holding different positions, that is, in relation to different classes of positions. Salary scales, it is stated, are governed by the principle of equality in relation to like classes of positions, since they are governed by the principle of progressivity, which means that the greater the complexity in the work of a position relative to the one lower on the scale, the greater the salary allocation assigned. They also consider that there could not be two salary policies founded on two different descriptive manuals of position classes and consequently on two different salary scales, that favor some officials and disfavor others.

The Banco Nacional de Costa Rica did not refer to this point. However, from the legal opinions submitted, it would appear that the Bank applies different incentives depending on the position in question. That difference would particularly show with respect to the "Senior Administration" level, which would not be subject to the reform of Article 63 of the Ninth Reform to the Fifth Collective Bargaining Agreement. Thus, for example, for corporate and regional directors, the incentive would be the difference between the average salary earned by all directors, including Assistant Managers, and the 90th percentile of the salary market for that type of position (Legal Advisory Department opinion D.J.271-98 of March 11 of this year). That opinion starts from the recognition of the Bank's autonomy and the presidential directive that specifies the power to determine salary remunerations. For the case analyzed by the referred opinion, i.e., that of Corporate and Regional Directors, the Legal Advisory Department considers that the principle of equality is respected because the incentive moves within a unique and common band for all officials who receive it, such that they will be in equal conditions regarding the requirements to obtain it and the sums to be received. The differences will be a product of each individual's salary composition, according to their time of service and the bonuses to which they are entitled. On the other hand, from opinion No. DJ/0087-98 of February 6 of this year, it follows that the criterion of the Legal Advisory Department is that there cannot be two different forms of salary valuation for the same type of positions, depending on whether the officials are hired internally or externally.

In opinion 130-95 of June 7, 1995, the Attorney General's Office ruled:

"In accordance with the terms of the resolution of the Sala Cuarta, the definition of state salary policy is the responsibility of the President of the Republic, the body called upon to maintain the unity of governmental action and to promote and direct that action of the State and other public entities, by virtue of his status as Head of State and of the Public Administration and by what is established in Article 26, b) of the General Public Administration Act.

Therefore, in compliance with the constitutional norm on salary matters and in exercise of his powers, the President of the Republic sets the salary policy applicable to the state banks, which must abide by it in the terms indicated by Article 100 of the General Public Administration Act.

It was added:

"In accordance with the principles laid down by the resolution of the Sala Cuarta, salary decisions must respond to uniform criteria that respect the provisions of Articles 57 and 68 of the Political Constitution.

The foregoing means that the definition of salary policy will be determined by the principle of legal equality. A constitutional principle that, as is known, imposes equal treatment for equal situations and consequently, prohibits giving equal treatment to those who are in a situation of inequality. An inequality that must be analyzed based on the principle of reasonableness that informs state activity. Therefore, it will be necessary to determine whether the establishment of a specific salary policy is or is not reasonable, for which purpose one can start from technical criteria in the matter and the consideration of the functions involved.

But, furthermore, by virtue of the provisions of Article 57 of the Constitution and the resolution of the Chamber repeatedly cited, that policy must consider the principle of efficiency, since equality of salaries occurs 'under identical conditions of efficiency'." Based on what was stated by the Legal Advisory Department of the Banco de Costa Rica, it appears that the problem posed is, above all, terminological in nature. If the salary policy is embodied in the Descriptive Manual of Positions and its Salary Scale, and the intention is for there to be only one Manual and one Scale for the Bank, it follows that the Bank would have a single salary policy, expressed in a salary scale by which the different positions are valued according to their complexity and the importance of their functions for the Bank's operation. This would be a progressive scale, whose higher steps would comprise positions with more complex functions, likely of an executive nature. In this way, one would not be faced with a "differentiated ranking system" for certain positions one wishes to incentivize. The salary policy can, moreover, have several components by reason of its objective. That salary policy is unique by reason of the objective that informs it: the competitiveness of salaries. To achieve said objective, however, it may be necessary to grant some officials salary increases not granted to others. Such would be, for example, the case of the executive class that is supposedly below market prices. Or, to differentiate in the incentives recognized for the purpose of rewarding the achievement of objectives, or rather, the personal contribution of each individual in achieving the goals.

The remuneration for the different positions and the incentives recognized must, furthermore, be justified and reasonable. That is, there must be objective reasons that justify each recognition and, where applicable, the differences in the valuation of the different posts; likewise, in the event that certain bonuses are only recognized for some positions and not others. The point, then, is that the system must not lead to a differentiated regime for bank officials who are in the same class or perform the same work, except in the case of merit incentives, due exclusively to the employee's effort in achieving the Bank's goals. But, in addition, the remuneration established for each class must be justified and reasonable.

C-. THE "PRIVATE FINANCIAL SECTOR" PARAMETER Two questions concern this point:

"Can the private financial sector referred to in the cited directive be legally delimited? This is by virtue of the fact that in our financial legislation, there are different financial activities and several categories of entities that develop activities in this field, such as banks, brokerage houses, and, specifically, non-bank financial entities regulated by specific rules.

To concretize the new salary policy, would there be any legal problem in carrying out the technical studies solely in relation to the largest entities in the private banking sector, delimited in accordance with the cited directive?" Regarding the delimitation of the financial sector, it is the criterion of the Legal Advisory Department of the Banco de Costa Rica that one must start from the laws on the matter. It concerns all privately owned entities that carry out some type of financial intermediation. It adds that although the companies are numerically many, it could be said that this sector is constituted and delimited by a) private banks, b) cooperative banks, c) non-bank financial companies, d) cooperatives and solidarist associations with financial-credit functions, e) private operators of complementary pensions; f) privately owned brokerage houses; g) investment fund management companies, h) securities depositories and risk rating agencies.

With respect to the studies necessary to execute the salary policy, the legal opinion is that the technical studies carried out to concretize the new salary policy can encompass sectors other than the private financial sector. It bases this opinion on the fact that in state banking entities there is a large number of positions, many of which do not exist in private banks. It may happen, it adds, that not all positions in private banks exist in public banks. It considers that the study must be done in relation to the general salary market, giving emphasis to the entities of the private financial sector. In its opinion, the directive intends that the studies conducted and the resulting salary allocations be favorable to the competition that state banks wage against private financial entities, without intending that the studies be done solely in relation to that sector or to the totality of the sector, but rather with the representative entities of a magnitude similar to the Banco de Costa Rica.

In the documents submitted by the Banco Nacional, we find no reference whatsoever on these points.

Regarding the parameters that state banks must follow to set their salary policies, the President's directive states:

"...the setting of the new remuneration must be preceded by technical studies that support it, in accordance with criteria of reasonableness, efficiency, and equality that guarantee the faithful fulfillment of the objectives of these institutions." The studies carried out must respond to technique and to criteria of reasonableness, efficiency, and equality. The directive does not indicate in relation to which positions or entities the studies must be done. The parameter is "technical studies," an aspect that is not integrated with an organizational criterion (entities to be taken into account). From this perspective, and provided that the studies are technical and respond to the stated principles, they could well encompass both the public banking sector (public banks, commercial or not), private financial entities, and other entities.

Now, the need for the studies to contemplate the salary situation in the private financial sector is unavoidable based on the objective of the salary policy. This must allow state banks to "compete adequately with private financial entities." Consequently, it is an indispensable element to consider in the studies, which does not prevent also considering other entities whose structure or range of operations is similar to that of the Bank in question.

The term "private financial entities" effectively encompasses all entities that carry out financial intermediation in the country, regardless of the legal nature of the entity. Consequently, it is broader than a banking entity. For this purpose, the criterion of financial intermediation contained in Article 116 of the Organic Law of the Banco Central must be taken into account, but without considering the body exercising oversight over these intermediaries. The important thing is, in the line of thought presented, that the salary structure of the state banks does not constitute an obstacle for said banks to participate fully in the financial market and to carry out the different financial operations compatible with their state banking nature.

D-. OVERSIGHT OF SALARY ALLOCATIONS In point e) the Banco de Costa Rica asks:

"Once the salary allocations are established in accordance with the objective technical studies: Can the oversight bodies of the State banks object to the salary determinations made under the new policy, for reasons of opportunity, merit, or convenience? Are those oversight bodies responsible for the economic and financial results of the State banks?" The point concerns, then, the scope of control and responsibility for the results.

1-. A control of legality The Legal Advisory Department of the Banco de Costa Rica considers that the concretization of the salary policy set by the President of the Republic will be carried out through discretionary acts issued by the Board of Directors, based on technical criteria and in accordance with the appreciation of the opportunity and merit of the situation. If the salary determination responds to said criteria, the acts "could not be modified by the oversight bodies thereof, which would be the Superintendencia General de Entidades Financieras or the Contraloría General de la República. The former because it has no competence whatsoever that brings it close to that, and the latter because its control in this regard is only of a legal-financial nature of the budgets, basically...". The competence of the Contraloría would lie in the approval of external budgetary modifications, necessary for salary determination. The Contraloría would be the sole oversight body competent to review and approve salary determinations when hearing these modifications, but it cannot modify or revoke what a State Bank determines regarding salary setting, because its control is of a legal-accounting nature and not political. Therefore, it cannot object to the opportunity of a specific expenditure included in the banks' budgets, unless the expenditure has no direct relation to the legal purposes of the institution or if there are not sufficient probable revenues to finance the budgeted expenses. It adds that control of opportunity is incompatible with autonomy in any of its forms and would constitute a substitution of the active administration in the issuance of its acts, which overflows the nature of the functions of the controlling bodies.

The responsibility for executing the directives is proper to each Bank, as already stated. But that execution, which will manifest itself in regulations and administrative acts, is subject to the corresponding controls within the Bank's operation. Paragraph 2 of Article 2 of the Organic Law of the National Banking System provides:

"In accordance with the foregoing, each bank shall have its own responsibility in the execution of its functions, which imposes on the members of the board of directors the obligation to act in accordance with their own judgment in the direction and administration of the bank, within the provisions of the Constitution, the pertinent laws and regulations, and the principles of technique, as well as the obligation to be accountable for their management, in a total and unavoidable manner, in accordance with Articles 27 and 28 of this law." As noted by the Legal Advisory Office of the Bank of Costa Rica, the oversight bodies of its actions are the Superintendencia General de Entidades Financieras and the Contraloría General de la República.

It falls to the Contraloría General to approve the Bank’s budgets, in exercise of the competence established by Article 184, subsection 2 of the Political Constitution. This competence is developed by Article 18 of the Organic Law of the Oversight Body. In the exercise of that competence, the Contraloría must verify that the budget complies with the constitutional principles regarding budgetary matters and, therefore, with the principle of budgetary legality. Approval will be proper if the requirements established by the various laws are met, as well as those which, in development of its competence, the Contraloría itself has provided. Regarding the legal requirements, Article 190 of the Organic Law of the National Banking System, in its first paragraph, prescribes:

"The Contraloría General de la República shall approve the budgetary modifications submitted to it by public-law banks, when these are technically and duly justified by the boards of directors of the entities." Furthermore, Article 18, second paragraph of the Law of the Contraloría, indicates that it shall oversee that budgets are prepared in accordance with technical prescriptions and subject to the national development plans or, failing that, with the general guidelines of national development policy. It shall be verified that the budgets are balanced and that financing is secured. That is, that the necessary resources exist to meet the obligations that are intended to be financed. Expenditures must correspond to obligations of the Bank and tend to satisfy its public purposes within the framework of legality and efficiency.

Consequently, the budget items included in the draft budgets must be prepared with technical criteria and the Board of Directors must duly justify them before the Contraloría. Justification that implies not only providing reasons for the act, but also that there exist factual and legal grounds leading to the inclusion of the item for the corresponding amount in the bank’s budget. Regarding budget control, the Sala Constitucional indicated, in resolution No. 2011-98 of 18:06 hrs. on March 24, 1998:

"On the other hand, the budgetary principles and limits contained in Article 180 of the Political Constitution, cited by the Contraloría General de la República in the action, are applicable —as this Chamber has already indicated in its jurisprudence— not only to the General State Budget, but also to the budget of the various public entities, whose control is precisely the purview of the petitioning entity, to which the approval of modifications to the destination of budgeted resources corresponds." To approve or disapprove the budget and its modifications implies, then, the power to verify compliance with the constitutional and accounting principles governing the budget and to determine if its formulation responds to technical criteria.

In line with this same concept, it is pertinent to recall that Article 11 in relation to Article 17 of its Organic Law authorizes the Contraloría General to exercise efficiency control over the management of public funds. However, that control is not subsumed within the control of approval or disapproval of the budgets of entities subject to its oversight. And since we are dealing with banking entities, it is pertinent to recall that their substantive operations are subject to oversight by the Superintendencia General de Entidades Financieras. A competence that Article 14 of the Organic Law of the Contraloría General de la República implicitly recognizes, by establishing:

"The Superintendencia General de Entidades Financieras shall be subject to the oversight of the Contraloría General de la República. In matters of its constitutional and legal competence, the decisions of the Contraloría General de la República shall prevail over those of the Superintendencia General de Entidades Financieras." Now then, since the Superintendencia General de Entidades Financieras exercises its oversight over the State banks, it is necessary to determine if its competence covers the aspect at hand.

Well then, according to the Law, the Superintendencia General de Entidades Financieras has a competence delimited by the concept of "financial intermediation" referred to in Article 116 of the Organic Law of the National Banking System, with the specifications resulting from Articles 117 and 118 of the same Law and the own competence of the Superintendencies of Pensions and General of Securities.

The purpose of the Superintendencia’s control is to maintain the "stability, soundness, and efficient functioning of the national financial system," which requires considering the functioning of each of the entities subject to oversight. Certainly, the salary decisions of these may have a direct and indirect impact on the stability, soundness, and efficiency of the entity. However, from the legal regulation, it does not seem to follow that there exists any power of the Superintendencia to object to salary decisions such as those at issue. This is insofar as these decisions do not have to be submitted to a priori or a posteriori control by the Superintendencia. Nevertheless, the Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that, given the Superintendencia’s knowledge of the financial state of the state banks, and the influence that salary policy may have on that state, the Superintendencia could issue recommendations, as such non-binding, on aspects of such policy. In such a way that the final decision, within the criteria established in the presidential directive, is the exclusive purview of the Board of Directors of each Bank.

Likewise, it is pertinent to recall that when analyzing the relationship between the execution of a directive and administrative autonomy, the Sala Constitucional indicated that it is contrary to administrative autonomy:

"...to create mechanisms through which compliance is no longer in the hands of the institution itself, but rather the oversight entity. In this scenario, a priori inspection is excluded, and only the sanction for non-compliance is admitted, from which the subsequent liability of the officials in question arises. Here, a parallel operates with the system designed regarding freedom of expression, which rejects prior censorship, since it is essential to administrative autonomy that the entity can comply or not comply with the directives on its own, without prejudice to the officials being sanctioned and to their acts retaining their value and efficacy", Sala Constitucional, Resolution No. 3309-94 of 15:00 hrs. on July 5, 1994.

It must be evident, furthermore, that any regulation or agreement adopted by the Board of Directors of the Central Bank regarding the execution of the Presidential Directive is subject to control, whether for constitutionality or legality, before the competent jurisdictional bodies. Also, it is necessary to remember that discretion is an element of legality, as follows from the provisions of Articles 15 and 16.-2 of the General Law of Public Administration. Consequently, the legality of the salary policy adopted by each Bank can be controlled based on the analysis of the discretionary elements of the act.

2-. Liability for economic and financial results In relation to this question, it is pertinent to recall that the Organic Law of the National Banking System clearly establishes that liability for the Bank’s acts lies with its authorities, and particularly with its Board of Directors and Manager.

Apart from the provisions of Article 2 transcribed above, the cited Law contains other provisions that reaffirm the liability of the banking directors for the management of the Entity. Fundamentally important are Articles 27 and 28 of the Law:

"Art. 27: Each board of directors shall exercise its functions with absolute independence and under exclusive liability, within the norms established by laws, applicable regulations, and the principles of technique. The members of the boards of directors shall have the most complete freedom to proceed, in the exercise of their functions, in accordance with their conscience and their own judgment, which is why they shall be personally liable for their management in the general direction of the respective Bank. Upon them shall fall any liability that, according to the laws, may be attributed to them for fraud (dolo), fault (culpa), or negligence. Those who have not recorded their dissenting vote shall be personally liable with their assets for the losses caused to the Bank, for the authorization of operations prohibited by law, or that have been authorized through fraud (dolo), fault (culpa), or negligence. (...)".

Art. 28: Any act, resolution, or omission of a Board of Directors that contravenes legal and regulatory provisions or that implies the use of the Bank’s funds in activities different from those inherent to its functions, shall cause all those present at the respective session to incur personal and joint and several liability to the Bank, the State, and affected third parties, for the damages and losses that may arise therefrom. From such liability, only those attendees who have recorded their dissenting vote or their objection in the minutes of the corresponding session shall be exempt. All of this without prejudice to the other legal sanctions that may apply to them." Then, regarding the liability of the Manager, it is provided:

Art. 40: The Manager shall be the superior Head of all the Bank’s dependencies and its personnel, except for the Audit Department, and the one responsible, before the Board, for the efficient and correct administrative functioning of the Institution..." If the banking directors are liable for the management of the Bank they direct, it follows as a logical consequence that they are liable for the economic and financial results that Entity may obtain, without that liability being able to be attributed to or shared by the Bank’s external oversight bodies.

Certainly, these may be liable, but that liability would not derive from banking management nor from the success or failure of the financial interventions of the Bank in question, unless they interfere in the administrative management of the Bank. But under normal conditions, the liability that may concern them would derive from the specific exercise of the oversight and control powers that the legal system attributes to them. That is, for the non-exercise or, as the case may be, negligent exercise of their oversight functions.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:

1-. It corresponds to each State bank to execute, by developing it, directive No. 25 of October 14, 1997, issued by the President, to establish the uniform criteria on which the salary policy of said State Entity must be based.

2-. Consequently, the Board of Directors of each of the Banks must set, within the framework of that directive, the salary policy that will be applied in the Bank, encompassing the salary scale for each position, and the various salary bonuses. Just as it corresponds to them to establish the appropriate incentives to recognize the merit of each official.

3-. Regarding the parameter for setting salaries in each Bank, the Presidential Directive only specifies the need to conduct studies of a technical nature. However, since the objective is to achieve competition between state banks and private financial entities, it is clear that said studies must necessarily consider these entities, without prejudice to also taking into account entities of another nature, public or private.

4-. The responsibility for the execution of the directives corresponds to the Board of Directors of each Bank. The exercise of that competence may be subject to the controls that the legal system provides for any administrative act.

5-. The salary modifications resulting from that execution are conditioned upon the approval of the corresponding budget items, for which each Bank must conform to the provisions of Article 190 of the Organic Law of the National Banking System and Article 18 of the Organic Law of the Contraloría General de la República.

6-. From the examination of the provisions in the Organic Law of the Central Bank, it does not follow that the legal system has attributed to the Superintendencia General de Entidades Financieras a power to assess the legality or appropriateness of the salary decisions adopted by the Bank.

However, to the extent that these decisions may affect the financial state of the entity, it is understood that the Superintendencia may issue recommendations, as such non-binding, to the entity in question.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL (PROCURADORA ASESORA) CC. Lic. William Hayden Quintero General Manager, Banco Nacional de Costa Rica Lic. Valentín Fonseca Mena General Manager, Banco Crédito Agrícola de Cartago

Texto Dictamen 258 Dictamen : 258 del 30/11/1998 ( RECONSIDERADO DE OFICIO PARCIALMENTE ) C-258-98 San José, 30 de noviembre de 1998 Licenciado Mario Barrenechea Coto Gerente General Banco de Costa Rica S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio de 20 de octubre último, por medio del cual formula una serie de interrogantes en relación con la política salarial para los bancos, definida por el Presidente de la República mediante la directriz N. 25, publicada en La Gaceta de 23 de octubre de 1997. Señala Ud. que la definición de política del Gobierno pretende dotar a los bancos comerciales del Estado de instrumentos de remuneración acordes con el mercado en que se desenvuelven, a fin de facilitar su desempeño en un ambiente altamente competitivo y desafiante.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de fecha 8 de octubre anterior, en el cual se hace una exposición respecto de los antecedentes de la directriz del señor Presidente y se da respuesta a las preguntas que le formula la Gerencia. Por ello nos referiremos a ese criterio al evacuar las distintas preguntas formuladas.

Mediante oficios de fecha 11 de noviembre, esta Procuraduría procedió a dar audiencia por el término de ocho días al Banco Nacional y al Banco Crédito Agrícola, a fin de que se refirieran a la consulta planteada por el Banco de Costa Rica.

Al día 30 de noviembre, el Banco Crédito Agrícola no había contestado la audiencia conferida.

En oficio GG-740-98 de 24 del mismo mes, el señor Gerente General del Banco Nacional hace una de liberalizar su régimen y modificar sus estructuras, para buscar la eficiencia y el aprovechamiento de los recursos financieros. Expresa que una de las medidas adoptadas es la aplicación de esquemas salariales "que estimulen la consecución de logros y metas institucionales", cuyo fin es que se reconozcan los méritos de cada trabajador. Así, la reforma al artículo 63 de la Novena Reforma a la Quinta Convención Colectiva permite el pago de incentivos económicos en función de los resultados individuales y grupales de cada oficina. En su concepto, los bancos deben abocarse a reclutar el recurso humano más calificado y capacitado que contribuya a su gestión, por lo que este aspecto es estratégico. Agrega que existe un abismo en la remuneración salarial del personal de Alta Administración o escala gerencial del Banco Nacional respecto del sector financiero privado del país, lo que se evidencia en los estudios de mercado sobre los salarios que reciben los ejecutivos que ocupan cargos homólogos de los puestos, por lo que el Banco Nacional no tiene salarios competitivos que permitan contratar o mantener el personal más calificado. Remite al respecto a dos dictámenes, que adjunta, de la Asesoría Jurídica respecto de las propuestas de remuneración salarial para los cargos gerenciales. Añade que comparte las inquietudes del Banco de Costa Rica respecto de la definición de la política salarial. Particularmente, se considera preocupado por la "forma en que los entes fiscalizadores pretenden objetar los incrementos o modificaciones en los esquemas salariales, desconociendo estudios técnicos que justifiquen tales acciones. En nuestro criterio, tales entes deben limitarse a comprobar la existencia de los recursos necesarios en la partida presupuestaria respectiva...". Estima que el ente fiscalizador no puede desconocer la autonomía de los bancos y se pronuncie sobre aspectos de gobierno de la entidad bancaria que están fuera de su ámbito de competencia.

Podría decirse que las cinco interrogantes que se plantean conciernen la posibilidad de: una única política salarial para todos los bancos; que en el Banco de Costa Rica haya "dos políticas salariales"; la delimitación del sector que puede servir de parámetro para establecer los salarios de los funcionarios bancarios y el control de las fijaciones salariales por parte de los órganos fiscalizadores de los bancos. En el orden indicado se analiza la consulta.

A-. EN CUANTO A LA UNIFORMIDAD DE LA POLITICA DE LOS DISTINTOS BANCOS Consulta el Banco si: "para llevar adelante la nueva política salarial a la cual se refiere la Directriz ¿ deben los bancos del Estado uniformar los criterios de ejecución de la misma o puede cada uno de los bancos adoptar sus criterios particulares?

Es criterio de la Asesoría Legal de dicho Banco que cuando la directriz se refiere a la nueva política salarial para los bancos del Estado lo hace en términos plurales, lo que, de acuerdo con una interpretación gramatical, significa que "se está refiriendo a la posibilidad de que cada banco adopte su propia política". Agrega que "si el señor Presidente hubiera querido que se estableciera una sola política para todos los bancos, así lo hubiera indicado expresamente, o por lo menos, como coordinador de la administración pública, central y descentralizada, de conformidad con el inciso b) del artículo 26 de la Ley General de la Administración Pública, hubiera establecido la necesidad de que los bancos coordinaran sus políticas". Es su criterio que la redacción de la directriz es consecuente con el principio de autonomía administrativa y con lo dispuesto en el artículo 34, inciso 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, que confiere a las Juntas Directivas de cada uno de los bancos, el fijar la remuneración de cada plaza. Corresponde a cada banco concretizar la política que se defina. Además, como la directriz hace referencia al ambiente competitivo, debe considerarse que los bancos estatales compiten entre sí y que existen diferencias entre ellos en cuanto a patrimonio, niveles de ganancias, políticas crediticias y otros aspectos. Cabe señalar que el Banco Nacional no se refirió a este punto y que de los dictámenes de la Asesoría Jurídica no es posible derivar cuál es el criterio oficial de ese Ente sobre el tema.

Ciertamente, la interpretación gramatical permite intuir que todos y cada uno de los bancos estatales pueden establecer sus políticas salariales tendientes a cumplir los objetivos fijados en la directriz.En efecto, la directriz ha utilizado la expresión:

"Avalar las iniciativas de los bancos comerciales del Estado que pretenden establecer nuevas políticas salariales".

salarial no es única. Pero a esta interpretación gramatical, que es simplemente el punto de partida para el operador jurídico, se une la consideración teleológica y el contexto jurídico en que se desenvuelven los bancos.

La nueva política salarial debe tender a la "eficiencia individual" de los funcionarios de cada Banco y es claro que los parámetros para determinar esa eficiencia no tienen que ser necesariamente los mismos en cada Banco estatal, ya que en esa eficiencia influyen diversas variables, como son el tamaño del Banco, los servicios que presta, la composición de la cartera, etc. Ciertamente, no constituye un objetivo de la directriz que los bancos estatales compitan entre ellos, sino que puedan competir con las entidades financieras privadas. Pero, la competitividad con los bancos privados podría ser interferida si los bancos estatales no pudiesen tener un mecanismo salarial que refleje adecuadamente sus necesidades y objetivos.

Tenemos, además, el marco constitucional en que se desenvuelven los bancos estatales. El artículo 188 de la Constitución expresamente les garantiza autonomía administrativa. Autonomía que se consagra respecto de cada uno de ello, no del conjunto de la banca estatal.

Está comprendida dentro del concepto de autonomía administrativa la iniciativa de gestión, para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a las obligaciones legales. Luego, como se ha indicado, el artículo 34, inciso 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, otorga competencia a la Junta Directiva de cada uno de los bancos estatales para fijar la remuneración que corresponde a cada plaza:

"En la dirección inmediata del Banco sometido a su gobierno, cada Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones esenciales:

(…)

Acordar el presupuesto anual del Banco y los presupuestos extraordinarios que fueren necesarios, los cuales requerirán la aprobación de la Contraloría General de la República; crear las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la institución y fijar las respectivas remuneraciones".

Competencia que no podría ser delegada en otra instancia del Banco, puesto que se trata de una función esencial, atribuida por su específica idoneidad, y mucho menos en una organización ajena a la estructura del Banco. Es claro que autoridades de cada uno de los Bancos pueden coordinar la política salarial, si lo consideran conveniente. Situación que es completamente diferente a que se imponga la existencia de una única política salarial en materia bancaria.

Por otra parte, conforme la jurisprudencia constitucional, el cumplimiento de las directrices es responsabilidad exclusiva de cada una de las entidades dirigidas:

"Esta norma de la ley impugnada, resulta pues, plenamente constitucional en la medida en que se interprete y aplique correctamente; es decir, en tanto la actuación de la Autoridad Presupuestaria permanezca en el campo del diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter a aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades. Todo esto sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de esas directrices y si ellas se inobservan proceder de conformidad con su Ley y con la General de la Administración Pública...", Sala Constitucional, resolución N. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994. El subrayado no es del original.

"...De lo anteriormente transcrito se concluye, en lo que atañe al presente caso: (....).

• c)Que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas o a categorías de ellas, y no pueden implicar ejercicio de jerarquía ni de control previo; d) Que el cumplimiento de esas directrices es materia de administración y, por lo tanto, de responsabilidad exclusiva de cada institución, solamente sujeta a las sanciones previstas por ley para su incumplimiento (artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública)". Sala Constitucional, resolución N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997.

La garantía de la autonomía administrativa plena de cada uno de los bancos estatales ampara la ejecución de las directrices a cargo de cada uno de ellos. Tomando en consideración lo antes transcrito, cabe concluir que la redacción de la directriz en cuestión es conforme con la norma constitucional. La directriz no podía referirse a uno de los bancos, sino que debía comprender las entidades que entran dentro de la categoría "bancos comerciales del Estado", sin que en modo alguno pueda pretenderse que los integrantes de cada categoría deban actuar de consuno y ejecutar también en conjunto las directrices emanadas. Pretensión que, repetimos, resultaría contraria a la autonomía administrativa y al corolario deducido por la Sala en cuanto que el cumplimiento de las directrices es "responsabilidad exclusiva" de cada institución, aun cuando se refieran a un conjunto de entidades. Por consiguiente, "la ejecución concreta de las directrices" corresponde a cada banco. Ergo, cada Banco debe desarrollar su política salarial.

Ese desarrollo se produce dentro de los límites de la directriz, que debe contener criterios uniformes para la política salarial que se adopte. Al conocer de la Acción de Inconstitucionalidad contra la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, la Sala Constitucional, en resolución N. 3309-94 de las 15:00 hrs. de 5 de julio de 1994, estableció la norma constitucional que debe regir en materia salarial: la existencia de criterios uniformes.

"Por el contrario, los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública".

Criterios uniformes que en la directriz están expresados en forma genérica e imprecisa, ya que se remite a los conceptos de:

"... criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad que garanticen el fiel cumplimiento de los objetivos de estas instituciones".

El objetivo es la "eficiencia individual de sus funcionarios" y "competitividad frente a las entidades financieras privadas". El medio para lograr el salario que garantice eficiencia y competitividad es la realización de estudios técnicos que respalden la nueva remuneración. Esos son, pues, los elementos de la nueva política salarial fijados por el Presidente de la República. En ejercicio de su competencia, la Junta Directiva de cada Banco establece su estructura organizacional, los puestos que la integran y valora cada uno de éstos.

B-. LA POLITICA SALARIAL DE CADA BANCO DEBE SER UNICA Consulta el Banco:

¿ Puede el Banco de Costa Rica, a partir de la indicada directriz, adoptar dos políticas salariales, una para su sector ejecutivo, donde necesita hacerse más competitivo y, consecuentemente, ser más competitivo respecto del nivel salarial, y otra para el resto de los funcionarios? ¿Lesiona esto de alguna forma el principio de igualdad que se cita en la Directriz?".

En criterio de la Asesoría Jurídica del Banco de Costa Rica, no existe impedimento jurídico para que los bancos del Estado puedan establecer dos políticas salariales diferentes, siempre y cuando ello esté justificado y se haga para mejorar la utilización de los recursos de la entidad. Agrega que el nivel ejecutivo del Banco se encuentra por debajo del percentil 50 del mercado, mientras que el resto de funcionarios se encuentra por encima del percentil 65 del mercado, lo cual hace que la curva salarial de dicha entidad esté por encima de la curva del mercado en los niveles inferiores y por debajo en los superiores. El Banco puede establecer, en su opinión, una política salarial correctiva de la situación, que se plasme en dos políticas, tomando en cuenta que la competitividad salarial quiere lograr en los bancos del Estado salarios más competitivos precisamente a nivel superior, donde se presenta la carencia de funcionarios. No existiría violación al principio de igualdad constitucional si las políticas se establecen en relación con funcionarios que ocupen diferentes posiciones, es decir, en relación con diferentes clases de puestos. Las escalas salariales, se afirma, se rigen por el principio de igualdad en relación con iguales clases de puestos, pues se rigen por el principio de progresividad, que significa que, a mayor complejidad en el trabajo de un puesto en relación con el inferior en la escala, mayor es la dotación salarial que se asigna. Considera que tampoco podrían existir dos políticas salariales que se funden en dos diferentes manuales descriptivos de clases de puestos y consecuentemente en dos diferentes escalas salariales, que favorezcan a algunos funcionarios y desfavorezcan a otros.

El Banco Nacional de Costa Rica no se refirió a este punto. Empero, de los dictámenes legales que se remitieron pareciera desprenderse que el Banco aplica diferentes incentivos según el puesto de que se trate. Esa diferencia se mostraría particularmente respecto del nivel de "Alta Administración", que no estaría sujeto a la reforma al artículo 63 de la Novena Reforma a la Quinta Convención Colectiva. Así, por ejemplo, para los directores corporativos y regionales, el incentivo sería la diferencia entre el salario promedio devengado por todos los directores, incluyendo los Subgerentes y el percentil 90 del mercado salarial para ese tipo de puestos (dictamen de la Asesoría Jurídica D.J.271-98 de 11 de marzo del presente año). Parte ese dictamen del reconocimiento de la autonomía del Banco y de la directriz presidencial que concreta la facultad de determinar las remuneraciones salariales. Para el caso que analiza el dictamen referido, sea el de los Directores Corporativos y Regionales, estima la Asesoría que se respeta el principio de igualdad, porque el incentivo se mueve en una banda única y común a todos los funcionarios que lo perciban, de manera que estarán en igualdad de condiciones en cuanto a requisitos para obtenerlo y las sumas a percibir. Las diferencias serán producto de la composición salarial de cada quien, según el tiempo de servicio y los pluses a que tengan derecho. Por otra parte, del dictamen N. DJ/0087-98 de 6 de febrero del presente año, se desprende que el criterio de la Asesoría Jurídica es que no puede existir dos formas diferentes de valoración salarial para un mismo tipo de puestos, según que los funcionarios sean contratados interna o externamente.

En el dictamen 130-95 de 7 de junio de 1995, la Procuraduría dictaminó:

"Conforme los términos de la resolución de la Sala Cuarta, la definición de la política estatal en materia salarial compete al Presidente de la República, órgano llamado a mantener la unidad de actuación gubernamental, e impulsar y dirigir esa acción del Estado y de los demás entes públicos, en virtud de su condición de Jefe de Estado y de la Administración Pública y de lo establecido en el artículo 26, b) de la Ley General de la Administración Pública.

Por lo que en cumplimiento de la norma constitucional en materia salarial y en ejercicio de sus potestades, el Presidente de la República fija la política salarial aplicable a los bancos estatales, los cuales deberán acatarla en los términos señalados por el artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública.

Agregándose:

"De conformidad con los principios sentados por la resolución de la Sala Cuarta, las decisiones salariales deben responder a criterios uniformes que respeten lo dispuesto en los artículos 57 y 68 de la Constitución Política.

Lo anterior significa que la definición de la política salarial estará determinada por el principio de igualdad jurídica. Principio constitucional que, como es sabido, impone un tratamiento igual para situaciones iguales y consecuentemente, prohíbe dar un trato igual a quienes se encuentren en una situación de desigualdad. Desigualdad que debe ser analizada a partir del principio de razonabilidad que informa la actividad estatal. Por lo que será necesario determinar si el establecimiento de una determinada política en materia salarial es o no razonable, para lo cual podrá partirse de criterios técnicos en la materia y la consideración de las funciones de que se trate.

Pero, además, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 constitucional y de la resolución de la Sala de repetida cita, esa política debe considerar el principio de eficiencia, ya que la igualdad de salarios se da "en idénticas condiciones de eficiencia".

Partiendo de lo expuesto por la Asesoría Jurídica del Banco de Costa Rica, pareciera que el problema que se plantea es ante todo de índole terminológico. Si la política salarial se plasma en el Manual Descriptivo de Puestos y en su Escala Salarial y la pretensión es que sólo exista un Manual y una Escala para el Banco, se sigue que el Banco tendría una única política salarial, complejidad e importancia de las funciones para el operar del Banco. Se trataría de una escala progresiva, cuyos escalones superiores comprenderían los puestos con funciones más complejas, probablemente de carácter ejecutivo. De ese modo no se estaría ante un "escalafón diferenciado" para determinados puestos que se desea incentivar. La política salarial puede, además, tener varios componentes en razón de su objetivo. Esa política salarial es única en razón del objetivo que la informa: la competitividad de los salarios. Para lograr dicho objetivo, empero, puede ser necesario reconocer a algunos funcionarios aumentos salariales que no se reconocen a otros. Tal sería, por ejemplo, el caso de la clase ejecutiva que supuestamente está por debajo de los precios del mercado. O bien, diferenciar en los incentivos que se reconocen a efecto de premiar el logro de los objetivos o mejor dicho, la contribución personal de cada quien en el logro de las metas.

La remuneración para los diferentes puestos y los incentivos que se reconozcan deben ser, además, justificados y razonables. Es decir, deben existir razones objetivas que justifiquen cada reconocimiento y, en su caso, las diferencias de valoración de las distintas plazas; asimismo, en caso de que determinados pluses sólo se reconozcan a algunos puestos y no a otros. El punto es, entonces, que el sistema no debe conducir a un régimen diferenciado para funcionarios bancarios que se ubiquen en la misma clase o realicen la misma labor, salvo que se trate de incentivos al mérito, debidos exclusivamente al esfuerzo del servidor en la consecución de las metas del Banco. Pero, además, la remuneración que se establezca para cada clase, debe ser justificada y razonable.

C-. EL PARAMETRO "SECTOR FINANCIERO PRIVADO" Dos preguntas conciernen este punto:

"¿Jurídicamente puede ser delimitado el sector financiero privado al que se refiere la citada directriz. Ello en virtud de que en nuestra legislación financiera existen diferentes actividades financieras y varias categorías de sujetos que desarrollan actividades en este campo, tales como, bancos, puestos de bolsa y, concretamente entidades financieras no bancarias reguladas en normas específicas.

¿Para concretizar la nueva política salarial, existiría algún problema legal en realizar los estudios técnicos, solamente en relación con las cantidades de mayor tamaño del sector bancario privado, que se delimite de conformidad con la citada directriz?".

En cuanto a la delimitación del sector financiero, es criterio de la Asesoría Jurídica del Banco de Costa Rica, que debe partirse de las leyes sobre la materia. Se trata de todos los sujetos de carácter privado que realizan algún tipo de intermediación financiera. Agrega que si bien numéricamente son muchas las empresas, podría decirse que ese sector está constituido y delimitado por a) los bancos privados, b) los bancos cooperativos, c) las empresas financieras no bancarias, d) las cooperativas y asociaciones solidaristas con funciones financiero- crediticias, e) las empresas privadas operadoras de pensiones complementarias; f) los puestos de bolsa de carácter privado; g) las sociedades administradoras de fondos de inversión, h) las centrales de valores y las sociedades clasificadoras de riesgo.

Respecto de los estudios necesarios para ejecutar la política salarial, el criterio legal es que los estudios técnicos que se realicen para concretizar la nueva política salarial pueden abarcar otros sectores diferentes del sector financiero privado. Funda ese criterio en que en las entidades bancarias estatales existe gran cantidad de puestos, muchos de los cuales no existen en los bancos privados. Puede suceder, añade, que no todos los puestos de los bancos privados existan en los bancos públicos. Estima que el estudio debe hacerse en relación con el mercado salarial general, dándole énfasis a las entidades del sector financiero privado. En su opinión, la directriz quiere que los estudios que se hagan y las dotaciones salariales resulten favorables a la competencia que los bancos estatales libran frente a las entidades financieras privadas, sin que pretenda que los estudios se hagan solamente en relación con ese sector o con la totalidad del sector, sino con las entidades representativas de una magnitud similar al Banco de Costa Rica.

En los documentos remitidos por el Banco Nacional no encontramos referencia alguna sobre estos puntos.

En orden a los parámetros que deben seguir los bancos estatales para fijar sus políticas salariales, la directriz del señor Presidente señala:

"...la fijación de la nueva remuneración deberá ser precedida de estudios técnicos que la respalden, conforme a criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad que garanticen el fiel cumplimiento de los objetivos de estas instituciones".

Los estudios que se realicen deben responder a la técnica y a criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad. No indica la directriz en relación con qué puestos o entidades se deben hacer los estudios. El parámetro es "estudios técnicos", aspecto que no se integra con un criterio organizacional (entidades a tomar en cuenta). Desde esta perspectiva y a condición de que los estudios sean técnicos y respondan a los principios enunciados, bien podrían abarcar tanto el sector bancario público (bancos públicos, comerciales o no), entidades financieras privadas y otras entidades.

Ahora bien, la necesidad de que los estudios contemplen la situación salarial en el sector financiero privado se impone en razón del objetivo de la política salarial. Esta debe permitir a los bancos estatales "competir adecuadamente con las entidades financieras privadas". Por consiguiente, es un elemento indispensable por considerar en los estudios, lo que no obsta para que también se consideren otras entidades, cuya estructura o rango de operaciones sea similar a la del Banco de que se trate.

El término "entidades financieras privadas" abarca efectivamente todas las entidades que realicen intermediación financiera en el país, independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad. Por consiguiente, es más amplio que entidad bancaria. Al efecto, debe tomarse en cuenta el criterio de intermediación financiera contenido en el artículo 116 de la Ley Orgánica del Banco Central pero sin considerar el órgano que ejerza fiscalización sobre esos intermediarios. Lo importante es, en el orden de ideas expuesto, que la estructura salarial de los bancos estatales no se constituya en un obstáculo para que dichos bancos participen plenamente en el mercado financiero y puedan realizar las diferentes operaciones financieras compatibles con su naturaleza bancaria estatal.

D-. FISCALIZACION DE LAS DOTACIONES SALARIALES En el punto e) consulta el Banco de Costa Rica:

"Una vez que se establezcan las dotaciones salariales de conformidad con los estudios técnicos objetivos: ¿Pueden los órganos fiscalizadores de los bancos del Estado objetar las fijaciones de salarios que se hagan a tenor de la nueva política, por razones de oportunidad, de mérito o conveniencia? Son esos órganos fiscalizadores responsables de los resultados económicos y financieros de los bancos del Estado?".

El punto concierne, entonces, el alcance del control y la responsabilidad por los resultados.

1-. Un control de legalidad Estima la Asesoría Legal del Banco de Costa Rica que la concreción de la política salarial fijada por el señor Presidente de la República se hará mediante actos discrecionales emitidos por la Junta Directiva, a partir de criterios técnicos y de acuerdo con la apreciación de la oportunidad y mérito de la situación. Si la fijación salarial responde a dichos criterios, los actos "no podrían ser reformados por los entes fiscalizadores de los mismos que serían la Superintendencia General de Entidades Financieras o la Contraloría General de la República. La primera porque no tiene competencia ninguna que la acerque a ello y la segunda porque su control al respecto solamente es de carácter legal- financiero de los presupuestos básicamente,...". La competencia de la Contraloría radicaría en la aprobación de la modificación presupuestaria de tipo externo, necesaria para la fijación salarial. La Contraloría sería el único órgano fiscalizador competente para revisar y aprobar las fijaciones salariales al conocer de esas modificaciones, pero no puede reformar o revocar lo que determine un Banco del Estado en cuanto a la fijación de salarios, porque su control es de naturaleza legal contable y no política. Por lo que no puede objetar la oportunidad de un determinado gasto incluido en los presupuestos de los bancos, salvo si el gasto no tiene relación directa con los cometidos legales de la institución o si no existen ingresos probables suficientes para financiar los gastos presupuestados. Agrega que el control de oportunidad es incompatible con la autonomía en cualquiera de sus formas y constituiría una substitución de la administración activa en el dictado de sus actos, que desborda la naturaleza de las funciones de los órganos contralores.

La responsabilidad de la ejecución de las directrices es propia de cada Banco, según lo ya dicho. Pero esa ejecución, que se manifestará en reglamentos y actos administrativos está sujeta a los controles correspondientes en el funcionar del Banco. Dispone el artículo 2, párrafo 2 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional:

"De acuerdo con lo anterior, cada banco tendrá responsabilidad propia en la ejecución de sus funciones, lo cual impone a los miembros de la junta directiva la obligación de actuar conforme con su criterio en la dirección y administración del banco, dentro de las disposiciones de la Constitución, de las leyes y reglamentos pertinentes y de los principios de la técnica, así como la obligación de responder por su gestión, en forma total e ineludible, de acuerdo con los artículos 27 y 28 de esta ley".

Como señala la Asesoría Jurídica del Banco de Costa Rica, los órganos fiscalizadores de su accionar son la Superintendencia General de Entidades Financieras y la Contraloría General de la República.

Toca a la Contraloría General aprobar los presupuestos del Banco, en ejercicio de la competencia dispuesta por el artículo 184, inciso 2 de la Constitución Política. Competencia que es desarrollada por el artículo 18 de la Ley Orgánica del Órgano de Control. En ejercicio de esa competencia, la Contraloría debe verificar que el presupuesto cumpla con los principios constitucionales en materia presupuestaria y, por ende, con el principio de legalidad presupuestaria. La aprobación será procedente si se cumple con los requisitos establecidos por las distintas leyes y aquéllos que, en desarrollo de su competencia, haya dispuesto la propia Contraloría. En relación con los requisitos legales, tenemos que el artículo 190 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional preceptúa en su primer párrafo:

"La Contraloría General de la República aprobará las modificaciones presupuestarias que le sometan los bancos de derecho público, cuando éstas vengan técnica y debidamente justificadas por las juntas directivas de las entidades".

Por otra parte, el artículo 18, segundo párrafo de la Ley de la Contraloría, señala que ésta fiscalizará que los presupuestos sean elaborados de acuerdo con prescripciones técnicas y con sujeción a los planes nacionales de desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política de desarrollo nacional. Se verificará que los presupuestos estén balanceados y que el financiamiento esté asegurado. Es decir, que existan los recursos necesarios para hacer frente a las obligaciones que se pretende financiar. Los gastos deben corresponder a obligaciones del Banco y tender a satisfacer sus fines públicos dentro del marco de legalidad y eficiencia.

En consecuencia, las partidas presupuestarias que se incluyan en los proyectos de presupuesto deben ser elaboradas con criterios técnicos y la Junta Directiva debe justificarlas debidamente ante la Contraloría. Justificación que implica no sólo motivar el acto, sino también que existan los motivos de hecho y derecho que conducen a la inclusión de la partida por el monto correspondiente, en el presupuesto del banco. Sobre el control del presupuesto indicó la Sala Constitucional, en resolución N. 2011-98 de 18:06 hrs. del 24 de marzo de 1998:

"Por otra parte, los principios y límites presupuestarios, contenidos en el artículo 180 de la Constitución Política, citados por la Contraloría General de la República en la acción, resultan aplicables -como ya lo ha indicado esta Sala en jurisprudencia- no sólo al Presupuesto General del Estado, sino también al presupuesto de las diversas entidades públicas, cuyo control es resorte, precisamente, del ente gestionante, al que corresponde la aprobación de las modificaciones del destino de los recursos presupuestados".

Aprobar o improbar el presupuesto y sus modificaciones implica, entonces, el poder de verificar el cumplimiento de los principios constitucionales y contables que rigen el presupuesto y determinar si su formulación responde a criterios técnicos.

En orden a este mismo concepto, procede recordar que el artículo 11 en relación con el 17 de su Ley Orgánica autoriza a la Contraloría General para ejercer un control de eficiencia sobre el manejo de los fondos públicos. Empero, ese control no se subsume en el control de aprobación o improbación de los presupuestos de los entes sometidos a su fiscalización. Y puesto que estamos ante entidades bancarias, procede recordar que sus operaciones sustantivas son objeto de fiscalización por parte de la Superintendencia General de Entidades Financieras. Competencia que el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República reconoce implícitamente, al establecer:

"La Superintendencia General de Entidades Financieras estará sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la República. En materia de su competencia constitucional y legal, las decisiones de la Contraloría General de la República prevalecerán sobre las de la Superintendencia General de Entidades Financieras".

Ahora bien, puesto que la Superintendencia General de Entidades Financieras ejerce su fiscalización sobre los bancos del Estado, corresponde determinar si su competencia abarca el aspecto que nos ocupa.

Pues bien, conforme la Ley, la Superintendencia General de Entidades Financieras tiene una competencia delimitada por el concepto de "intermediación financiera" a que se refiere el artículo 116 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional., con las precisiones que resulten de los artículos 117 y 118 de la misma Ley y la competencia propia de las Superintendencias de Pensiones y General de Valores.

El objeto del control de la Superintendencia es mantener la "estabilidad, la solidez y el eficiente funcionamiento del sistema financiero nacional", lo cual obliga a considerar el funcionamiento de cada una de las entidades sometidas a fiscalización. Ciertamente, las decisiones salariales de éstas pueden tener una incidencia, directa e indirecta en la estabilidad, solidez y eficiencia de la entidad. Empero, de la regulación legal no pareciera desprenderse que existe facultad alguna de la Superintendencia para objetar decisiones salariales como las que nos ocupan. Ello en el tanto, esas decisiones no tienen que ser sometidas a control a priori o posteriori de parte de la Superintendencia. No obstante, estima la Procuraduría que, dado el conocimiento que la Superintendencia tiene sobre el estado financiero de los bancos estatales, y la influencia que la política salarial puede tener sobre ese estado, la Superintendencia podría emitir recomendaciones, como tales no vinculantes, sobre aspectos de tal política. De tal forma que la decisión última, dentro de los criterios establecidos en la directriz presidencial, sean del resorte exclusivo de la Junta Directiva de cada Banco.

Asimismo, procede recordar que al analizar la relación ejecución de directriz-autonomía administrativa, la Sala Constitucional, señaló que es contrario a la autonomía administrativa:

"...crear mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos de la propia institución, sino de la entidad fiscalizadora. En este supuesto se excluye la inspección a priori, y únicamente se admite la sanción por incumplimiento, de la que surge la responsabilidad ulterior de los funcionarios en cuestión. Opera aquí un símil con el sistema diseñado en materia de libertad de que el ente pueda cumplir o incumplir las directrices por su cuenta, sin perjuicio de ser sancionados los personeros y de que sus actos guarden su valor y eficacia", Sala Constitucional, Resolución N. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994.

Debe resultar evidente, por demás, que todo reglamento o acuerdo que adopte la Junta Directiva del Banco Central en orden a la ejecución de la Directriz Presidencial, es susceptible de control, sea por constitucionalidad, sea por legalidad, ante los órganos jurisdiccionales competentes. Asimismo, es necesario recordar que la discrecionalidad es elemento de la legalidad, según resulta de lo dispuesto en los artículos 15 y 16.-2 de la Ley General de la Administración Pública. Por consiguiente, puede controlarse la legalidad de la política salarial adoptada por cada Banco a partir del análisis de los elementos discrecionales del acto.

2-. Responsabilidad por los resultados económicos y financieros En relación con esta pregunta, procede recordar que la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional establece claramente que la responsabilidad de los actos del Banco compete a sus autoridades y particularmente a su Junta Directiva y Gerente.

Aparte de lo dispuesto en el artículo 2º antes transcrito, la citada Ley contiene otras disposiciones que reafirman la responsabilidad de los directores bancarios por la gestión del Ente. Importan fundamentalmente los artículos 27 y 28 de la Ley:

"Art. 27: Cada junta directiva ejercerá sus funciones con absoluta independencia y bajo exclusiva responsabilidad, dentro de las normas establecidas por las leyes, los reglamentos aplicables y los principios de la técnica. Los miembros de las juntas directivas tendrán la más completa libertad para proceder, en el ejercicio de sus funciones, conforme con su conciencia y su propio criterio, razón por la cual serán personalmente responsables de su gestión en la dirección general del respectivo Banco. Sobre ellos pesará cualquier responsabilidad que conforme con las leyes pueda atribuírseles por dolo, culpa o negligencia. Quienes no hubieren hecho constar su voto disidente, responderán personalmente con sus bienes por las pérdidas que le irrogue al Banco, por la autorización de operaciones prohibidas por la ley, o que hayan sido autorizados mediante dolo, culpa o negligencia. (...)".

Art. 28: Todo acto, resolución u omisión de una Junta Directiva que contravenga las disposiciones legales y reglamentarias o que signifique empleo de los fondos del Banco en actividades distintas de las inherentes a sus funciones, hará incurrir a todos los presentes en la sesión respectiva en responsabilidad personal y solidaria para con el Banco, el Estado y terceros afectados, por los daños y perjuicios que con ello se produjeren. De tal responsabilidad quedarán exentos únicamente los asistentes que hubieren hecho constar su voto disidente o su objeción, en el acta de la sesión correspondiente. Todo ello sin perjuicio de las otras sanciones legales que pudiera corresponderles"".

Luego, en cuanto a la responsabilidad del Gerente se dispone:

Art. 40: El Gerente será el Jefe superior de todas las dependencias del Banco y de su personal, excepto de la Auditoría, y el responsable, ante la Junta, del eficiente y correcto funcionamiento administrativo de la Institución...".

Si los directivos bancarios son responsables por la gestión del Banco que dirigen, se sigue como lógica consecuencia que son responsables por los resultados económicos y financieros que ese Ente llegue a obtener, sin que sea responsabilidad puede ser imputada ni compartida por los órganos fiscalizadores externos del Banco.

Ciertamente, éstos pueden ser responsables, pero esa responsabilidad no derivaría por la gestión bancaria ni por el éxito o fracaso de las intervenciones financieras del Banco de que se trate, salvo que se inmiscuyan en la gestión administrativa del Banco. Pero en condiciones normales, la responsabilidad que les puede incumbir derivaría del ejercicio concreto de las potestades de fiscalización y control que el ordenamiento les atribuye. Es decir, por no ejercicio o en su caso, ejercicio negligente de sus funciones de fiscalización.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Corresponde a cada Banco estatal ejecutar, desarrollando, la directriz N. 25 de 14 de octubre de 1997 emitida por el señor Presidente, para fijar los criterios uniformes en que debe fundarse la política salarial de dicho Ente estatal.

2-. Por consiguiente, la Junta Directiva de cada uno de los Bancos debe fijar, dentro del marco de esa directriz, la política salarial que se aplicará en el Banco, comprensiva de la escala salarial de cada puesto, de los distintos pluses salariales. Así como le corresponde establecer los incentivos que correspondan a fin de reconocer el mérito de cada funcionario 3-. En orden al parámetro para fijar los salarios en cada Banco, la Directriz Presidencial solo precisa la necesidad de realizar estudios de carácter técnico. Empero, puesto que el objetivo es lograr la competitividad entre los bancos estatales y entidades financieras privadas, resulta claro que dichos estudios deben considerar necesariamente estas entidades, sin perjuicio de que también tomen en cuenta entidades de otra naturaleza, públicas o privadas.

4-. La responsabilidad de la ejecución de las directrices corresponde a la Junta Directiva de cada Banco. El ejercicio de esa competencia puede ser objeto de los controles que el ordenamiento prevé para todo acto administrativo.

5-. Las modificaciones salariales que resulten de esa ejecución están condicionadas a la aprobación de las partidas presupuestarias correspondientes, para lo cual cada Banco debe ajustarse a lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

6-. Del examen de lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central no se desprende que el ordenamiento haya atribuido a la Superintendencia General de Entidades Financiera una facultad para apreciar la legalidad u oportunidad de las decisiones en materia salarial que adopte el Banco.

No obstante, en la medida en que esas decisiones puedan repercutir en el estado financiero de la entidad, se comprende que la Superintendencia pueda emitir recomendaciones, como tales no vinculantes, a la entidad de que se trate.

De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA CC. Lic. William Hayden Quintero Gerente General Banco Nacional de Costa Rica Lic. Valentín Fonseca Mena Gerente General Banco Crédito Agrícola de Cartago