Legal nature of state vehicles and the right of retention by private partiesNaturaleza jurídica de los vehículos del Estado y posibilidad de retención por particulares

Legal Opinion: 110 - J of 12/22/1998 OJ-110-98.

San José, December 22, 1998.

Doctor Rogelio Pardo Evans MINISTER OF HEALTH Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to official letter DM-2221-98, dated March 5, 1998, signed by Dr. Herman Weinstok Wolfowicz, Minister of Health at that time.

BACKGROUND OF THE CONSULTATION:

The official letter describes the situation regarding the events that occurred with respect to the motorcycle, license plate 14-01677, owned by the Ministry of Health, which is currently being held by the company Sociedad Anónima de Vehículos Automotores (SAVA):

1.- On December 24, 1996, Health Technician Rafael Ángel Quirós Quirós, an official of the Chorotega Health Region, who was driving the Honda motorcycle, license plate M-14-01677, owned by the Ministry of Health, was struck by another vehicle in front of the facilities of the Colegio de Carrillo, Guanacaste.

2.- As a result of the aforementioned collision, the motorcycle in question suffered serious damage, which was recorded in the "Judicial Inspection Report" (Acta de Inspección Judicial) of 9:45 a.m. on January 7, 1997, from the Alcaldía Mixta de Carrillo.

3.- Covered under policy 920-0005191, the matter was transferred to the Instituto Nacional de Seguros (I.N.S.) for the purpose of repairing the motorcycle in question, and consequently, the I.N.S. "Loss Acceptance and Adjustment Report" (Acta de aceptación y ajuste de pérdida) was signed by Lic. Jorge Brenes Vargas, Chief Administrative Officer (Oficial Mayor) of our institution, on March 17, 1997, setting the compensation at the sum of ¢150,000.00.

4.- Based on the aforementioned damage appraisal, Lic. Brenes Vargas, via official letter OM/R/555 of May 14, 1997, authorized the motorcycle repair shop of the company Sociedad Anónima de Vehículos Automotores (SAVA) to carry out all pertinent procedures before the I.N.S. and repair the referenced motorcycle.

5.- Upon completion of the repair, the SAVA company presented a bill for collection in the amount of ¢329,247.55, vastly exceeding the authorized repair amount of ¢150,000.00, without having either the agreement or authorization of this Ministry or the I.N.S., despite which the company in question chose to retain said motorcycle until the amount they charged is paid.

6.- Given the above, Lic. Brenes Vargas sent official letters DM-1358-97 of October 15, 1997, and OM-1454 of November 3, 1997, to both SAVA and the I.N.S. so that they would provide a prompt solution to the dispute and deliver the motorcycle in question to the institution, as it is essential for attending to urgent programs or responding to the procedures carried out. Therefore, we must consider the administrative efforts aimed at resolving the problem to be exhausted.

The official letter finally states that the matter is being referred to the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) so that the necessary judicial actions may be initiated for the motorcycle in question to be returned to the Ministry.

Prior to responding to your request regarding the possibility of filing judicial actions for the described events, it is necessary to clarify the legal nature of the State's motor vehicles in order to elucidate whether or not it is possible to find a legal solution to the problem raised.

ON PUBLIC DOMAIN PROPERTY (BIENES DE DOMINIO PÚBLICO):

It is necessary to mention at the outset that, just as the Public Administration fundamentally tends in all its actions towards the satisfaction of a public purpose, or the satisfaction of the common good, the property available to the Public Administrations, as well as their human resources or any other type of resources, directly serve the satisfaction of the public purposes assigned to them by competence. This is why we believe the motorcycle in question is an integral part of the State's assets (patrimonio estatal); however, we must clarify the questions regarding the legal nature of said State property.

Without intending to conduct a deep analysis of public domain property, we must make a reference to it for the purpose of clarifying whether or not State vehicles belong to this type of property. Additionally, we must note that this institution has already issued many pronouncements on the matter, so the scope of the opinions (dictámenes) issued in due course can be consulted, for which it suffices to cite opinion C-072-97.

The public domain of the State has been defined as:

"...the set of things assigned for the 'direct' use of the community pertaining to a territorial administrative entity (Nation, province, commune). This reference to an administrative entity is essential for determining the jurisdiction.

These things, by reason of the public use by the administered, are not susceptible to private appropriation." (Rafael Bielsa, Principios de Derecho Administrativo, Third edition, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1963, p. 782) Public domain property encompasses a very large category, with the assignment (afectación) of the property being an important characteristic thereof.

The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated on the subject as follows:

"The public domain is comprised of property that manifests, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. - They are the so-called dominical property, demanial property, public things or property, or public property, which do not belong individually to private persons and are intended for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. - That is, assigned by their very nature and vocation. - Consequently, these properties belong to the State in the broadest sense of the concept; they are assigned to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express norm." (Voto 2306-91) Doctrine has already noted the trend that public domain admits the possibility that movable things (cosas muebles) may bear such a characteristic. It suffices to give as examples the so-called historical, artistic, and also archaeological heritage, which have been the subject of analysis in this regard. In Spanish doctrine, we find particular references to these situations and affirmative solutions to the demanial possibility of movable property.

"This conception had to be radically overcome when the criterion of assignment (afectación) as typical of demaniality was accepted; for it is clear that not only portions of the territory, but also buildings and movable things, can be destined for public use or the maintenance of a public service. Moreover, our positive Law not only does not oppose this solution in the least, but offers us explicit declarations which, by the way, vary according to the date of the regulatory legislation, regarding the legislator's opinion, considering, for example, as belonging to the public domain the buildings destined for primary education schools, slaughterhouses, markets, exchanges, and town halls and, likewise, hospitals, hospices, museums, and provincial palaces...

However, despite the obstacles previously seen, throughout the 19th century, the opinion gained ground in France that certain movable property (art objects, documents, historical memorabilia...) had to enjoy the protection implied by the legal regime of public domain. It is true that it clashed with the positive obstacle of Article 2.279 of the Napoleonic Code (In movable property, possession is equivalent to title), but jurisprudence found sufficient arguments to circumvent it, imposing the thesis of the inalienable and imprescriptible character of such property.

Among us, BALLBÉ has defended the possibility of movable public domain, stating that 'the connection with the public interest is, if possible, greater in movable property than in immovable property, because if the immovable property supporting the service is susceptible to substitution by another, the same does not occur with the numerous movable objects whose value lies intransferably in them; the danger of their alienability and prescriptibility would cause far greater damage than that which would originate from that of immovable property.' Independently of the contrary arguments of a general nature that could be deduced from Article 464 of the Civil Code, the truth is that, in view of the special legislation --particularly that enacted for the protection of Historical Heritage-- there can be no doubt about the exorbitant powers the State has over its own property of a historical and artistic nature (including, naturally, movable property) since, even over privately owned property of historical or artistic value, such legislation grants exorbitant powers. These are the principles that inspire the recent Law 13/1985, of June 25, on Spanish Historical Heritage." (Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volume II, General Part: Conclusion, Tenth Edition, Editorial Tecnos S.A., 1992, pp. 414-415) Supporters of the criterion of movable public domain property show themselves in the same vein: Marienhoff, Miguel S., Tratado del Dominio Público, Tipográfica Editora Argentina, S.A., Buenos Aires, 1960, p. 94; Sánchez Morón, Miguel, Barranco Vela, Rafael, Castillo Blanco, Federico A., and Delgado Piqueras, Francisco, Los Bienes Públicos (Régimen Jurídico), Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1997, p. 39.

In this sense, it is interesting to highlight what another part of the doctrine notes —admitted the possibility of movable public domain property— regarding the civil protection of the good-faith possessor.

"Admitted, then, the possibility de lege data of the movable public domain, it may happen that such property becomes the object of alienation and that, over time, it comes into the possession of a private individual of good faith who one day finds himself disturbed by the action of inalienability of the public domain, because the original sale is null.

Article 464 of the Civil Code, one of the most controversial among civil law scholars, establishes that 'the possession of movable property, acquired in good faith, is equivalent to title.' A similar question to the one previously posed then arises. Must the rule of inalienability of the public domain prevail over the protection that Article 464 of the Civil Code affords the good-faith possessor of movable things?

We also consider here that the rule of inalienability of the public domain must prevail over the protection of good faith.

It is not only the argument of the superiority of the public function —protected by inalienability— over the private function —protected by good-faith possession— but also arguments deduced from Civil Law itself that lead to the same solution. It would be somewhat contradictory for the rule of inalienability to offer opposite solutions when applied to movable property registered in the Registry and when applied to movable property. But it is not only that, since the publicity of one class of property and another is not identical. Article 464 of the Civil Code protects the good-faith possessor and, therefore, requires that possession exists for there to be protection. Well, Article 460, paragraph 3, of the same Code, stipulates that possession shall be lost when the possessed thing may be taken out of commerce. It logically follows that when a thing is out of commerce, there can be no possession over it, so there can be no possession over public domain property whose extra-commercial character, not by nature but by its purpose, is generally accepted." (Clavero Arévalo, Manuel Francisco, La inalienabilidad del dominio público, in Revista de Administración Pública, No. 25, Madrid, 1958, p. 79 and 80) As can be noted, in other legal systems the possibility has been evaluated not only of the existence of immovable public domain property, but also of movable property. Therefore, we must highlight several aspects of the preceding quote regarding the characteristics of motor vehicles belonging to the State. They, as movable property, bear a particular similarity to immovable property: their registral character, that is, their registration in the Public Registry of Motor Vehicles (Registro Público de Vehículos Automotores), which affords them greater protection than other types of movable property belonging to the State, which are registerable only through internal administrative mechanisms regarding national assets (patrimonio nacional).

ON THE INALIENABILITY OF PUBLIC DOMAIN PROPERTY:

One of the attributes already mentioned for public domain property is that they are not susceptible to appropriation, and therefore they do not prescribe in favor of private individuals. In the same sense, inalienability implies that they are not subject to sale, so long as they retain the full attributes of public domain property and are not de-assigned (desafectados) through the procedures established in the legal system.

On this point, the following has been stated:

"Assignment (afectación), the basis of inalienability.— The opinion of the authors who think that the legal-administrative regime of public domain is based on the idea of assignment, understood as the destination for a public function given to certain Administration property, can be considered the dominant doctrine. Assignment, that is, the destination of administrative-owned property for a public purpose, marks, for the dominant doctrine, the basis of the inalienability of the public domain.

It is assignment that sets the beginning of this inalienability, just as de-assignment (desafectación) determines the cessation of inalienability.

Assignment operates indisputably in the Spanish administrative regime, since the Civil Code determines the concept of public domain not only based on the persons to whom the property belongs, but also based on the destination given to that which belongs to the Administration." (Clavero, p. 35) Now then, with what we have indicated, and without having been exhaustive in the analysis, State vehicles do not form part of the so-called demanial property, because even though doctrine has admitted this possibility, in our legal system they do not possess that legal nature.

ON THE PATRIMONIAL PROPERTY OF THE STATE (BIENES PATRIMONIALES DEL ESTADO):

The existence of patrimonial property of the State, in clear difference from public domain property, has been highlighted by the majority doctrine, with the particularities of one and the other being the characteristic for conceptualizing both types of property. In this sense, the Constitutional Chamber has referred very broadly to the concept of public domain property, but not so with the so-called fiscal or private domain property, to which it has not made references. For this, see Voto 6758-93, as well as any other that raises the issue of public domain property, from which conclusions could be drawn by opposition.

In some sense, the concrete reference of classifying the belonging of State vehicles to some category of property has not been clear on the part of the doctrine. However, it is necessary to resort to the different arguments made in this regard, for the purpose of placing their belonging within the patrimonial property of the State, and also to try to recognize other privileged characteristics of this category of property.

CONCEPT Doctrine is in agreement in pointing out that the State is the owner of a series of properties, over which it directly exercises its full right as such. It represents, therefore, a set of goods, things, etc., that the State possesses in its capacity as owner. Certainly, patrimonial property does not enjoy the characteristics of public domain property, insofar as it is not assigned (afectados) to a public use or a public service; however, its mediate purpose gives it a special category within the total framework of the legal system, distinct from mere simple private property.

Regarding the concept of patrimonial property, the following has been stated:

"The concept of patrimonial property has, therefore, a residual character; it is constituted by the property belonging to the Public Administrations that is not of the public domain. But alongside that negative characteristic, there is another of a positive sense, which is that patrimonial property is subject to the ordinary regime of civil property, with the exception of the existence of a special regime for the protection thereof, a regime that is similar to that of public domain property....

...The jurisprudence on the acquisition of patrimonial property is reduced to two rulings, both referring to scarcely significant aspects. On one hand, the enumeration of the forms in which such acquisition can take place: by attribution of the law; for valuable consideration, with or without the exercise of the power of expropriation; by inheritance, legacy, or donation; by prescription, and by occupation. On the other hand, the requirements for the conversion into patrimonial property of those of the public domain that have been the object of de-assignment (desafectación); a conversion that does not take place until the formal reception thereof by the competent body (which, in the State, is the Ministry of Economy and Finance). (Santamaria Pastor, Juan Alfonso, and Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., First Reprint, July 1992, pp. 500 and 501) TYPES OF PATRIMONIAL PROPERTY This type of property, called patrimonial property of the State, has been divided into classes, depending on its own characteristics and the public service to which it is assigned.

"'Patrimonial' Property of the State. Division by reason of its assignment (afectación).-- The property of the 'domain' of the State and which, therefore, constitutes its assets (patrimonio) (art. 2342 of the Civ. Code), can be classified into two categories attending to the economy of use and the form of common utilization: 1) property destined for public utility or, better yet, for public services, but not for direct use, since only public domain property is subject to that use; State property is solely for public utility 2) private property of the State not assigned to public services.

The criterion of the distinction is determined by the form of utilization in natura of the State's property, and in this respect two categories can be established:

• a)Patrimonial property destined for a public service, whose administrative utilization is immediate (in the first degree). Due to their special character and purpose, these properties are not alienable while their assignment (afectación) lasts. By reason of this assignment, they are sometimes confused with public domain property. To this class of property belong bridges, port facilities, buildings or places in which a national establishment exists, etc.

The unavailability of these properties has been rightly judged by the Supreme Court, in declaring that the house occupied by a federal court, the national post office, etc., are unattachable ("Fallos, t. 33, p. 116).

• b)Patrimonial property destined for private economy, like those of private individuals. We have already defined them in giving their concept (see No. 457); consequently, like things of private patrimony, they can be alienated at any time, provided that the sale or alienation brings an economic-financial advantage to the State's assets, or an advantage for the general economy of the country.

To the characteristics already indicated, a difference of a juridical and legal order is added: the unavailability of the former, and the availability of the latter. It would be convenient to give this distinction legal ratification.

Patrimony of the State. Concept. Composition. When dealing with the public domain, one starts from the distinction between the public domain and the private or patrimonial domain of the State; but this is a distinction of a juridical character only, which in no way is sufficient to determine a difference of an administrative, economic, or financial order between one domain and the other. For this, it is necessary to consider the notion of the State's patrimony (province or commune) from another point of view, because in effect, 'if for the jurist the provisions of positive law constitute the point of departure, for the economist, on the contrary, they constitute the point of arrival.' The juridical concept of the State's patrimony differs from the financial concept. While in the first of the concepts the juridical subject State manifests its personality through the possession or dominion of patrimonial property, as a financial subject it reveals itself through the activity directed at the formation of public revenues and the employment of them in the production and provision of public services (as financial activity). The State's patrimony is a necessary premise of its juridical personality." (Bielsa pp. 788 and 789) "Legal enumeration. Well then, admitted that the juridical distinction of domain cannot by itself determine an analogous distinction of a financial nature, it is necessary to define the State's patrimony (private economic goods) by its specific characteristics. The following property legally belongs to this category (according to art. 2342 of the Civil Code): 1) all lands that, being situated within the territorial limits of the Republic, lack another owner; 2) the mines of gold, silver, copper, precious stones, and fossil substances, notwithstanding the domain of corporations or private individuals over the surface of the earth; 3) vacant or unclaimed property and that of persons who die without having heirs, according to the provisions of this Code; 4) the walls, war squares, bridges, railways, and all construction made by the State or by the States and all property acquired by the State under any title; 5) the vessels that run aground on the coasts of the seas or rivers of the Republic, their fragments, and the objects of their cargo, being of enemies or corsairs.

According to our division based not on the law, but on the juridical regime of the property, only those included in sections 1, 2, 3, and 5, and some of those included in section 4, are exclusively private domain property.

Walls, war squares, bridges, railways functioning as public services (although they can be those of an industry exploited by the State without constituting public services) are patrimonial property of the first category, and therefore are unavailable (not susceptible to appropriation, nor to any real right affecting them)" (Bielsa p. 790) (boldface not in original) A part of the Spanish doctrine has classified them, in the absence of a clear normative definition, as public service property (bienes de servicio público).

"In contrast, public service property includes the public buildings housing the organs of the State (art.1.1LPE), of the Autonomous Communities, and of the Local Entities (art. 4 RBEL) and, in general, those that serve as support for the provision of any public service, such as 'slaughterhouses, markets, exchanges, hospitals, hospices, museums (...), schools, cemeteries, transportation elements, swimming pools, and sports fields,' etc. (following the list of art. 4 RBEL). Also included are the railway public domain, ports and airports, and the military public domain ('walls, fortresses, and other defense works of the territory' --art. 339.2.º CC--, including barracks, camps, and other military installations). In reality, this category is very broad. So much so that, if one starts from a broad concept of public service as equivalent to administrative action, all publicly owned property would be demanial. Therefore, in the absence of an express norm that qualifies one or another category as public domain or patrimonial property, it is advisable to distinguish, as French jurisprudence does, according to criteria of essentiality or special linkage (aménagement spécial) of the property to the service in question.

Thus, the expression in Article 4 of the RBEL must be understood, which refers to 'property directly destined for the provision of public or administrative services.'" (Sánchez, Barranco, Castillo, and Delgado, p. 38) MEANS OF PROTECTING PATRIMONIAL PROPERTY For their part, patrimonial property can enjoy legal protection mechanisms, which are not only those that civil law has provided for any claim against the disturbance of property or possession, but also, due to their special characteristics, some other protection that ordinary private property does not have.

It has been stated that:

"Patrimonial property enjoys an exorbitant protection regime very similar to that of demanial property: the power of possessory reinstatement (reintegro posesorio), the power of investigation, the power of demarcation (deslinde), and unattachability (inembargabilidad). The jurisprudence refers only to the first and third of these aspects." (Santamaria and Parejo, p. 503) Now then, without departing from the facts described, which is the appropriation (apropiación) of a State vehicle by a private individual, we must say that, due to the very characteristics we have indicated, they cannot be equated with property strictly regulated by the Civil Code. That is, patrimonial property, which includes State vehicles, has protections beyond those of private property.

In particular, we can point out that the self-protection (autotela) of patrimonial property is manifested through the inventories of national assets conducted by the State, as well as, in the particular case of motor vehicles, their registration in the Public Registry of Motor Vehicles as State property, with the particularity of their unattachability, preventing them from being the object of any judicial resolution aimed at satisfying debts contracted by the Central Public Administration.

"As has been stated, the basic legal regime of the Administration's property, applicable, therefore, to those modestly called private domain or patrimonial property, entails an exorbitant protection regime that has nothing to do with the powers of any private individual over their property. A public regime, consequently, which, without reaching the fullness of the means of protection that the public domain regime entails, prevents in any case the pure and simple assimilation of the nature of this administrative property to civil property. This exorbitant regime is characterized by the Administration's self-protection over its property, configured by the powers of demarcation (deslinde), the power of direct recovery of property or proprietary interdict (interdicto propio), administrative eviction (desahucio administrativo), and registration in the Property Registry, and which also includes other rules of an internal and organizational nature directed at officials, such as the preparation of inventories and catalogs..." (Parada, Ramón, Derecho Administrativo, Volume III, Fifth edition, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid, 1993 p. 24) In the same sense, our legislation contemplates the administrative possibility of protecting against the dispossession of immovable property by the State, through the Administrative Eviction regulated in the General Law of Urban and Suburban Leases (Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos), Law 7527 of July 10, 1995.

The doctrine even points out the particular powers of the Administration for the protection of its property, whether demanial property or patrimonial property.

"The Administration's power to recover by itself the possession unduly lost over its property or rights is recognized both by the State Property Law (Ley del Patrimonio del Estado) for State property (art. 8) and in local legislation (art. 70 of the Regulation on Property of Local Corporations). Recovery can only be exercised before one year has elapsed, counting from the day following the usurpation. Once said year has elapsed, the Administration must resort to the civil Courts.

This power, also called possessory reinstatement or interdictum proprium, protects all the Administration's property, releasing it, unduly in the case of private domain or patrimonial property, as stated, from the need to resort to civil Courts. When dealing with public domain property, the recovery power is enhanced, as it is accepted that the Administration may exercise the action for direct recovery at any time." (Parada, p. 29) THE UNATTACHABILITY (INEMBARGABILIDAD) OF PATRIMONIAL PROPERTY We must not forget that the legal system regulates particular situations regarding State property. This is established in the principles derived from the Political Constitution, which inform about State-owned property, and in accordance with Law No. 70 of February 9, 1925, which concretely establishes:

"Sole Article. -- Except for the exceptions provided for in contracts and agreements entered into or to be entered into by the Government, State property is not susceptible to seizure (embargo)." (boldface not in original) The legislative protection afforded to such property, without any distinction as to whether they are immovable property or movable property, demonstrates another characteristic of the State's patrimonial property, such as its motor vehicles. Unseizability implies that State property is shielded from any judicial action aimed at undermining the State's ownership of such property, and undoubtedly, the very particular rules of said Law, whose sole provision establishes the unseizability of State property, represents one of the privileges that the State holds in direct relation to all its properties and belongings. We must also note that this long-standing law remains in force, and therefore effective, and it has not been the subject of any constitutional challenge by the Constitutional Chamber.

For a greater elaboration of the background that motivated the special regulation, there is Law No. 12 of September 26, 1918, whose regulatory whereas clause (considerando) for the purposes of the established regulations is extremely clear regarding the privileges intended to be granted to State property. Said whereas clause states textually:

"That it is convenient and urgent to prescribe what is necessary to place beyond all doubt that property dedicated to the maintenance of the State is by its nature exempt from seizure (embargo), and that its right to collect them cannot be submitted to the common regime of credit compensation." Several aspects are clearly highlighted from the legislator's intent for this regulation, which are, in order: that property serving the purposes assigned to the State, used in its daily work for the achievement of public purposes, is unseizable, that is, not susceptible to a judicial order so decreeing. Finally, it is not permissible to collect credits against the State through the seizure (secuestro), dispossession, or attachment (embargo) of property thus protected. State debts are not susceptible to being paid through the conversion of State property.

The only three articles of the law regulated the following:

"Article 1.- Except for the exceptions provided in contracts or agreements concluded or to be concluded by the Government, property directly destined for the public services of the State, local governments, and Boards of Education (Juntas de Educación) is not susceptible to seizure (embargo) by their private creditors.

Article 2.- Debts arising from taxes and other revenues constituted as income of the Public Treasury, according to Article 1 of the Fiscal Code, as well as those arising from municipal or school taxes, are not susceptible to the compensation payment provided for in Article 806 of the Civil Code.

Article 3.- This law is of public order and applicable to pending cases regarding the points it defines, the provisions of the preliminary Chapter of the Fiscal Code being thus amplified." The regulation established by this law was tacitly repealed by Law No. 70 of February 9, 1925, when its sole article regulated in a general and absolute manner that State property, without any distinction, is not susceptible to seizure (embargo). In the same vein, through Law No. 3680 of May 25, 1966, the effects of Article 2 of Law No. 12 are suspended, and an entire system of credit compensation between the State and private individuals is proposed, provided reciprocal obligations exist between both parties. Law No. 3680 established a fixed term of validity from its publication until the last day of 1966.

The transcribed regulations present clear aspects regarding the protection of State property, thus being a special law on the matter. In the same vein, in 1966, the legislator proposed the possibility of credit compensation with private individuals as a form of resolution for reciprocal obligations, an aspect that draws attention as one of the ways in which private individuals could collect their credits from the State.

However, the protection of State property, as well as that of decentralized institutions, is not exhausted by the transcribed regulation, but rather, in the universe of norms, we find multiple references to the protection of the property of the State, its organs, or decentralized institutions.

In the order of the Central Administration, Executive Decree No. 26544-H of October 30, 1997, states within its definitions, in Article 2, that for legal purposes derived from the application of this regulation, "Property" shall be understood to mean movable property, immovable property, and livestock (semovientes). In the same sense, in the interpretation made by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), in its Manual on technical internal control standards related to the use, control, and maintenance of vehicles, these are classified as public property.

In a particular manner, for all vehicles belonging to the State, the Law of Transit on Public Land Routes (Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres), No. 7331 of April 13, 1993, in its Article 221, referring to the Regulation of the Use of Vehicles of the Costa Rican State, specifically states:

"This Law regulates the use of official vehicles of the Branches of State Government, as public property that fulfills a purpose of public interest." For its part, the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), Law No. 7428 of September 7, 1994, establishes a highly interesting definition of Public Funds, by which it encompasses the competence of the controlling body over State vehicles, when its Article 9 on Public Funds states the following:

"Public Funds are the resources, securities, property, and rights owned by the State, organs, companies, or public entities." In direct relation to norms that establish the unseizability of property of State organs or decentralized institutions, we have the Law of the National Financial System for Housing (Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda), No. 7052 of November 13, 1986, in its Article 86, when indicating the prerogatives of the system, states: "...ch) Unseizability of its property, deposits, funds, and revenues, unless it contractually waives this benefit to obtain specific credit facilities." The Organic Law of JAPDEVA, Law No. 5337 of August 27, 1973, states in its Article 43: "The immovable property of JAPDEVA and the Atlantic railways shall be unseizable." The Organic Law of the Costa Rican Railway Institute (Instituto Costarricense de Ferrocarriles), No. 7001 of September 19, 1985, states in its Article 38: "The patrimony and other property of the Institute shall be unseizable." The Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social), Law No. 17 of October 22, 1943, provides in its Article 48 the following: "...d. Unseizability of its property, funds, and revenues." The Law of the National Institute for Women (Instituto Nacional de las Mujeres), Law No. 7801 of April 30, 1998, states in its Article 24: "...d) Unseizability of its property, deposits, revenues, and funds." The Organic Law of the National Child Welfare Agency (Patronato Nacional de la Infancia), Law No. 7648 of December 9, 1996, in its Article 35 states: "...d) Unseizability of its property, deposits, revenues, and funds." The Law of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), Law No. 6735 of March 29, 1982, in its Article 7 says: "...c) Unseizability of its property, deposits, funds, and revenues;..." The Law of the Regulatory Authority of Public Services (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), Law No. 7593 of August 9, 1996, says in its Article 61: "The general patrimony of the Regulatory Authority shall be unseizable and, in no manner, may be transferred to the Central Government or its institutions, nor used by them." And finally, the Municipal Code, Law No. 7794 of April 30, 1998, provides in its Article 63: "Except for the cases contemplated in this code, municipal property, rights, licenses, or patents may not be subject to seizure (embargo) or judicial auction (remate judicial)." The transcribed rules characterize the patrimonial property of both the State and its decentralized institutions as property whose purpose, disposition, privileges, and protection distinguish them from any other so-called public domain property, and fundamentally differentiate them from private property belonging to individuals.

The characteristic of unseizability of property belonging to decentralized institutions and state bodies draws attention, and without the intent of being exhaustive, many institutions will have regulations in the same sense for the protection of their immovable and movable property.

In comparative law, one can find similar rules that effectively tend toward the protection of all property belonging to the State.

"The rule of unseizability, of long tradition in the Laws on Administration and Accounting of the Public Finance, is today collected in Article 18 of the Law of State Patrimony: 'no Court may issue a seizure order (providencia de embargo), nor dispatch a writ of execution against the property and rights of the State's Patrimony, nor against the rents, fruits, or products thereof, and the provisions of the General Budgetary Law must be observed.' This Law, for its part, extends unseizability to all rights, funds, securities, and property in general of the Public Finance, establishing that the fulfillment of judicial rulings determining obligations chargeable to the State or its Autonomous Bodies shall correspond exclusively to the administrative Authority competent in the matter, which shall agree to payment in the manner and within the limits of the respective budget and, if necessary, by means of an extraordinary credit or a credit supplement, which must be requested from the Cortes within three months following the notification of the judicial ruling, from which moment the debt shall accrue default interest at the basic rate of the Bank of Spain" (Parada p. 32) The facts giving rise to this analysis represent a limitation on the full exercise of the right of ownership over State property, which, in some sense, would be a kind of "de facto seizure (embargo)" that curtails the public use for which the State vehicle is allocated.

THE PUBLIC LAW REGIME Now then, and attending to another characteristic of patrimonial property—as well as of public domain property (bienes demaniales)—its normative regulation is composed of a set of rules of Administrative Law, and general Public Law, that give it special coverage in relation to other types of property, such as, for example, property of private individuals generally governed by the rules of Civil Law.

It has been said in this regard that:

"It follows from here that the usual presentation of the study of the Administration's property based on the distinction between private domain property and public domain property constitutes an error; and it is so because it masks the reality that in Spanish Law, all of the Administration's property is subject to a basic legal regime, full of derogations and privileges, derogating from the system of civil actions, and without parallel in comparative Law, and for this reason, it can mainly be said that a legal regime of Public Law applies to the Administration's private domain property. Over it, and in addition to it, so-called public domain property (bienes demaniales) still enjoys an additional set of derogations in its protection and is subject to detailed rules of Administrative law regarding its use, destination, and exploitation." (Parada, p. 15) The acquisition of property by the Administration, in the case of movable property, can occur for valuable consideration, without exercising the expropriatory power, using the specific forms of administrative contracts. Likewise, its transfer or removal from the domains of State ownership is done under specific administrative forms, and under the controls and oversight of the internal and external controlling bodies of Public Administrations.

For example, in Spain, the sale of movable property of the Administration presents a specific regulation of Administrative Law, and established procedures, that differentiate them from the simple forms of transfer under Civil Law, and which are part of a special coverage for this property:

"With respect to the disposal of movable property, the applicable rules differ somewhat from those set forth so far, namely: the competence for their disposal corresponds to the Ministry that had been using them and the sale agreement implies, as the case may be, and by itself, the removal of the allocation (desafectación) of the property in question; the rule of auction is imposed, unless the value of the property to be disposed of does not exceed 500,000 pesetas and it concerns obsolete or deteriorated property, in which case direct disposal may be agreed (Art. 95 of the Law of State Patrimony, as amended by Law 33/1987, of December 23)" (Parada, p. 21) We must also not forget that the satisfaction of debts contracted with the State is handled directly with the Central Administration through mechanisms typical of Administrative Law, the corresponding administrative claim, and ultimately, the judicial route will always remain open for private individuals to satisfy their credits against public administrations in the courts of justice. The foregoing, in accordance with Article 122 of the Political Constitution, the Law of Financial Administration (Ley de la Administración Financiera), and the Regulating Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

THE RIGHT OF RETENTION AS A FIGURE OF PRIVATE LAW The Civil Code of Costa Rica, Law No. 63 of September 28, 1887, and its amendments, in Article 1357, sets forth the Right of Retention as a typical figure of Private Law, with special reference to what is called the Conventional Deposit Contract (Contrato de Depósito Convencional).

However, and firstly, there is a general postulate set forth in Article 1195 which states:

"He who has performed work on a movable thing has the right of retention until he is paid." And in the same sense, the Conventional Deposit Contract is constituted for the guarding and custody of a movable thing, with the understanding that it is in principle gratuitous, establishing the obligation of the depositary to provide the diligence and care necessary for the guarding and conservation of the movable thing.

Article 1357 of the Civil Code specifically states:

"The depositor is obligated to indemnify the depositary for all expenses incurred in the conservation of the thing, and for the losses that the guarding may have caused him. The depositary, in order to be paid, enjoys the right of retention." Likewise, Article 522 of the Commercial Code, Law No. 3284 of April 30, 1964, prescribes the Right of Retention as a typical figure of Commercial Law, in its own regulation of the Commercial Deposit Contract. Said contract is deemed commercial if the deposited items are the subject of a commercial operation, and if it is made as a consequence of a commercial operation.

Article 522 provides the following:

"Unless otherwise agreed, the depositary has the right to demand compensation for the deposit, which shall be fixed in the respective contract; and in the absence of an agreement, he shall charge according to the custom of the location where the object is deposited. He may make use of the right of retention for as long as the corresponding compensation is not paid." Despite the regulations proper to Civil Law, by criterion of specialty, the regulation governing the State's movable property prevails over private interest, whereby the figure of retention for the payment of debts contracted by the State does not operate under these circumstances.

On the other hand, as information, this advisory body has already addressed inquiries in which the specific aspect of the so-called right of retention has been discussed. Although reference has been made to diverse aspects, documents C-007-90 and OJ-011-97 can be consulted on the general subject of the right of retention.

Without intending to classify a conduct as probably criminal, since the competence in this regard is vested in the Courts of Justice, the Penal Code in Article 223 regulates the figure of Wrongful Retention (Retención Indebida), which literally states:

"ARTICLE 223.- The penalty established in Article 216 shall be imposed, according to the amount appropriated or retained, on whoever, having under their possession or custody a movable thing or a value belonging to another, by a title that produces the obligation to deliver or return it, appropriates it or fails to deliver or return it in due time, to the detriment of another. If there is no appropriation but rather misuse of the thing, to the detriment of another, the penalty shall be reduced, at the judge's discretion. In every case, the accused shall first be warned by the authority hearing the matter to, within a term of five days, return or deliver the property, and if they do so, there shall be no crime, without prejudice to any civil actions the owner may have." In this sense, it is the obligation of every public official who becomes aware of the possible commission of a criminal act to report it to the courts of justice (See Article 281-A of the Criminal Procedure Code), which would be competent to decree the return of the property retained by the mentioned company. I do not omit to state again that the jurisdictional bodies must evaluate the conduct in order to determine the possibility of having incurred in any criminal conduct.

Therefore, the corresponding complaint can be made without the intermediation of this legal representation of the State, so any public official in the exercise of their functions can directly report, upon suspicion that some facts of their knowledge may constitute criminal conduct.

ON THE COMPETENCE OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC (CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA) As we have outlined above, the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, Law No. 7428 of September 7, 1994, establishes an enumeration of what is considered Public Funds, which is extremely interesting and by which it encompasses the competence of the controlling body over matters pertaining to State vehicles, when its Article 9 on Public Funds states the following: "Public Funds are the resources, securities, property, and rights owned by the State, organs, companies, or public entities." As can be noted, no distinction is made regarding the legal nature of the property, that is, public domain property (bienes demaniales), patrimonial property, or any other about whose particular legal nature theories have been formulated.

Article 1 of the Organic Law, in full harmony with the Political Constitution, designates the Comptroller General of the Republic as the constitutional body for the control of the Public Finance (Hacienda Pública), with said body having competence over public funds and private activities. Article 8 of the law indicates the characteristics of what is considered Public Patrimony, which is the universality constituted by public funds and liabilities chargeable to the Public Finance.

Finally, and always in review of the controlling body's competence, we have the power to issue binding opinions on matters within its competence, an aspect complemented by Article 240 of the Law of Transit on Public Land Routes, in the Title regulating the use of State vehicles, when it indicates that the verification and application of compliance with the preceding provisions are the responsibility of the Comptroller General of the Republic. We must remember that Article 221 designates State vehicles as having the legal nature of public property, allocated to a purpose of public interest. Consequently, this opinion is issued without prejudice to what the controlling body may decide.

CONCLUSION

1-) By express provision of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, the competence to resolve matters referring to State vehicles corresponds to said body, as they are classified as Public Funds and fall within the constitutional concept of Public Finance (Hacienda Pública). In the same sense, the Law of Transit on Public Land Routes confers competence on the controlling body to address matters specific to State vehicles. We must not forget the designation of being public property destined for a purpose of public interest. Therefore, the Legal Opinion issued is made without prejudice to what said body may decide.

2-) State vehicles do not constitute part of the so-called public domain property (bienes demaniales) of the State, as such. Said property belongs to the category of State Patrimonial Property, which is allocated to the achievement of a public interest purpose, and is classified as Public Property which, as such, is not assimilated to the property of private individuals, but rather presents a series of special characteristics of protection and privileges that override private interest. The regulation involving State vehicles is of Public Law, and furthermore, by express legal provision, State vehicles are unseizable. In addition to the foregoing, State vehicles are subject to controls through patrimonial inventories, as well as their proper registration in the Public Registry of Motor Vehicles (Registro Público de Vehículos Automotores).

3-) It is not appropriate to apply the right of retention under Article 1195 of the Civil Code in the case of State vehicles, given that the factual situation motivating the present analysis could potentially fall under a criminal figure of the Penal Code called Wrongful Retention (Retención Indebida); however, we do not classify the conduct, as it is the courts of justice that are responsible for assessing the criminal nature of the facts.

Subscribed, attentively, Lic. Ronny Bassey Fallas ASSISTANT ATTORNEY GENERAL (PROCURADOR ADJUNTO).

Opinión Jurídica : 110 - J del 22/12/1998 OJ-110-98.

San José, 22 de diciembre, 1998.

Doctor Rogelio Pardo Evans MINISTRO DE SALUD Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy contestación al oficio DM-2221-98, de fecha 5 de marzo de 1998, suscrito por el Dr. Herman Weinstok Wolfowicz, Ministro de Salud para dicha fecha.

ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:

Señala el oficio la situación en torno a los hechos acaecidos con respecto a la motocicleta placas 14-01677 propiedad del Ministerio de Salud y que a la fecha se encuentra retenida por la empresa Sociedad Anónima de Vehículos Automotores (SAVA):

1.- El día 24 de diciembre de 1996, el Técnico en Salud Rafael Ángel Quirós Quirós, personero de la Región Chorotega de Salud y quien conducía la motocicleta marca Honda, placas M-14-01677 propiedad del Ministerio de Salud, fue colisionado por otro vehículo frente a las instalaciones del Colegio de Carrillo, Guanacaste.

2.- A consecuencia de la precitada colisión, la motocicleta de marras sufrió graves daños, los cuales fueron hechos constar en el "Acta de Inspección Judicial" de las 09:45 horas del 7 de enero de 1997, de la Alcaldía Mixta de Carrillo.

3.- Amparados en la póliza 920-0005191, el asunto fue trasladado al Instituto Nacional de Seguros (I.N.S.) a efecto de proceder a la reparación de la motocicleta de marras, suscribiéndose por ende el "Acta de aceptación y ajuste de pérdida" del I.N.S. por parte del Lic. Jorge Brenes Vargas, Oficial Mayor de nuestra institución, el día 17 de marzo de 1997 y que fijó la indemnización en la suma de ¢150,000.00 4.- Con base en el avalúo del daño referido, el Lic. Brenes Vargas mediante oficio OM/R/555 del 14 de mayo de 1997, autorizó al taller de reparación de motocicletas de la empresa Sociedad Anónima de Vehículos Automotores (SAVA), para realizar todos los trámites pertinentes ante el I.N.S. y reparar la motocicleta de referencia.

5.- Terminada la reparación la empresa SAVA presentó a cobro una factura por la suma de ¢329.247.55, superando ampliamente el monto autorizado de reparación por ¢150.000.00, sin que para ello se contara ni con el acuerdo o autorización de este Ministerio o del I.N.S., pese a lo cual la empresa de marras optó por retener la citada motocicleta hasta que se le cancele el monto por ellos cobrado.

6.- Dado lo anterior, el Lic. Brenes Vargas remitió los oficios DM-1358-97 del 15 de octubre de 1997 y OM-1454 del 3 de noviembre de 1997 tanto a SAVA como al I.N.S. a efecto de que dieran una pronta solución al diferendo y se entregara la motocicleta de marras a la institución, pues la misma es imprescindible para atender urgentes programas o contestar las gestiones realizadas, por lo que debemos tener por agotadas las gestiones administrativas tendientes a resolver el problema.

Señala por último el oficio que remiten el asunto a la Procuraduría General de la República, a efecto de que se inicien las gestiones judiciales necesarias para que la motocicleta de marras sea devuelta al Ministerio.

Previamente a dar respuesta a su petición en torno a la posibilidad de interponer gestiones judiciales por los hechos descritos, es necesario precisar acerca de la naturaleza jurídica de los vehículos automotores del Estado, con el fin de dilucidar la posibilidad o no de encontrar una salida jurídica al problema planteado.

SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO:

Es necesario mencionar de principio que, así como la Administración Pública tiende en lo fundamental en todas sus actuaciones a la satisfacción de un fin público, o bien a la satisfacción del bien común, los bienes que disponen las Administraciones Públicas, así como sus recursos humanos o cualquier otro tipo de recursos, sirven directamente a la satisfacción de los fines públicos que se tienen competencialmente asignados. Es por ello que creemos que la motocicleta de comentario es parte integral del patrimonio estatal, no obstante, debemos dilucidar las preguntas acerca de la naturaleza jurídica de dicho bien estatal.

Sin ánimo de hacer un análisis profundo sobre los bienes de dominio público, debemos hacer una referencia en torno a los mismos con el propósito de esclarecer la pertenencia o no, de los vehículos del Estado a este tipo de bienes. Adicionalmente, debemos reseñar que ya esta institución ha emitido muchos pronunciamientos al respecto, por que se pueden consultar los alcances de los dictámenes emitidos en su oportunidad, para lo cual baste citar el dictamen C-072-97.

Se ha señalado al dominio público del Estado como:

"...el conjunto de cosas afectadas al uso "directo" de la colectividad referida a una entidad administrativa de base territorial (Nación, provincia, comuna). Esta referencia a una entidad administrativa es esencial para determinar la jurisdicción.

Esas cosas, en razón del uso público de los administrados, no son susceptibles de apropiación privada." (Rafael Bielsa, Principios de Derecho Administrativo, Tercera edición, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1963, pág. 782) Los bienes de dominio público, revisten una categoría muy grande, siendo que la afectación del bien es una característica importante del mismo.

La Sala Constitucional ha dicho en cuanto al tema lo siguiente:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. -Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. - Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. - En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma Se ha señalado ya por la doctrina la tendencia de que el dominio público admite la posibilidad de que las cosas muebles revistan tal característica. Baste poner como ejemplos el llamado patrimonio histórico, artístico, y también el patrimonio arqueológico han sido objeto de análisis en este sentido. En la doctrina española encontramos referencias particulares a estas situaciones y soluciones afirmativas a la posibilidad demanial de los bienes muebles.

"Esta concepción había de superarse radicalmente al ser aceptado el criterio de la afectación como típico de la demanialidad; pues está claro que no sólo porciones del territorio, sino edificios y cosas muebles, pueden ser destinadas al uso público o al mantenimiento de un servicio público. Por lo demás, nuestro Derecho positivo no solamente no se opone en absoluto a esta solución, sino que nos ofrece explícitas declaraciones que, por cierto, varían según la fecha de la legislación reguladora, acerca de cual es la opinión del legislador, considerando por ejemplo, como pertenecientes al dominio público los edificios destinados a escuelas de enseñanza primaria, mataderos, mercados, lonjas y casas consistoriales y, asimismo, los hospitales, hospicios, museos y palacios provinciales...

No obstante, los obstáculos que antes se han visto, a lo largo del siglo XIX se abrió paso en Francia la opinión de que ciertos bienes muebles (objetos de arte, documentos, recuerdos históricos...) habían de gozar de la protección que supone el régimen jurídico de dominio público. Es cierto que se chocaba con el escollo positivo del artículo 2.279 del Código de Napoleón (En los bienes muebles la posesión equivale a título), pero la jurisprudencia encontró los argumentos suficientes para obviarlo, imponiendo la tesis del carácter inalienable e imprescriptible de tales bienes.

Entre nosotros, BALLBÉ ha defendido la posibilidad del dominio público mueble afirmando que «la conexión con el interés público es, si cabe mayor en los bienes muebles que en los inmuebles, pues si es susceptible de sustitución por otro el inmueble soporte del servicio, no ocurre otro tanto con los numerosos objetos muebles cuyo valor radica intransferiblemente en ellos; el peligro de su alienabilidad y prescriptibilidad ocasionaría un daño muy superior al que se originase por la de los inmuebles».

Con independencia de los argumentos contrarios de carácter general que pudieran desprenderse del artículo 464 del Código civil, lo cierto es que a la vista de la legislación especial --particularmente la dictada para protección del Patrimonio histórico-- no puede haber duda sobre las facultades exorbitantes que el Estado tiene sobre sus propios bienes de carácter histórico y artístico (incluidos, naturalmente los muebles) ya que, incluso sobre los bienes de propiedad privada de valor histórico o artístico, concede tal legislación poderes exorbitantes. Estos son los principios que inspiran la reciente Ley 13/1985, de 25 de junio, sobre Patrimonio histórico español." (Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen II, Parte General: Conclusión, Décima Edición, Editorial Tecnos S.A., 1992, págs. 414-415) En igual sentido se muestran seguidores del criterio de bienes muebles de dominio público, Marienhoff, Miguel S., Tratado del Dominio Público, Tipográfica Editora Argentina, S.A., Buenos Aires, 1960, pag. 94; Sánchez Morón, Miguel, Barranco Vela, Rafael, Castillo Blanco, Federico A. y Delgado Piqueras, Francisco, Los Bienes Públicos (Régimen Jurídico), Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1997, pag. 39.

En este sentido es interesante resaltar lo que señala otra parte de la doctrina, -admitida la posibilidad de bienes muebles de dominio público- acerca de la protección civil del poseedor de buena fe.

"Admitida, pues, la posibilidad de lege data, del dominio público mueble, puede ocurrir que tales bienes sean objeto de enajenación y que a través del tiempo lleguen a la posesión de un particular de buena fe que se vea cierto día inquietado con la acción de inalienabilidad del dominio público, por ser nula la venta originaria.

El artículo 464 del Código civil, uno de los que mayor polémica han producido entre los civilistas, establece que "la posición de los bienes muebles, adquirida de buena fe, equivale al título". Surge entonces parecida interrogación a la anteriormente formulada. ¿Debe prevalecer la regla de la inalienabilidad del dominio público sobre la protección que del poseedor de buena fe de cosas muebles hace el artículo 464 del Código Civil?

Consideramos también aquí que debe prevalecer la regla de la inalienabilidad del dominio público sobre la protección de buena fe.

No es sólo el argumento de la superioridad de la función pública --protegida por la inalienabilidad-- sobre la función privada -- protegida por la posesión de buena fe--, sino también argumentos deducidos del propio Derecho civil los que conducen a la misma solución. Ya sería algo contradictorio que la regla de la inalienabilidad ofreciera soluciones contrarias cuando se aplicase a bienes muebles inscritos en el Registro y cuando se aplicase a bienes muebles. Pero no es eso solamente, ya que no es idéntica la publicidad de una y otra clase de bienes. El artículo 464 del Código civil protege al poseedor de buena fe y, por tanto, requiere que haya posesión para que haya protección. Pues bien, el artículo 460, párrafo 3, del propio Código, preceptúa que se perderá la posesión cuando la cosa poseída pueda quedar fuera del comercio. Se deduce lógicamente que cuando una cosa está fuera del comercio no cabe sobre ella posesión, por lo que no cabe posesión sobre bienes de dominio público cuyo carácter extracomercial, no por naturaleza, sino por su destino está generalmente aceptado." (Clavero Arévalo, Manuel Francisco, La inalienabilidad del dominio público, en Revista de Administración Pública, Núm. 25, Madrid, 1958, pág. 79 y 80) Como se puede notar en otros ordenamientos se ha valorado la posibilidad no solo de la existencia de bienes inmuebles de dominio público, sino también, bienes muebles. Por ello hay que resaltar varios aspectos de la anterior cita en cuanto a las características que revisten los vehículos automotores pertenecientes al Estado. Ellos, como bienes muebles revisten una particularidad de semejanza con los bienes inmuebles, y es su carácter registral, es decir, su inscripción en el Registro Público de Vehículos Automotores, lo cual les da una protección de mayor índole que otro tipo de bienes muebles pertenecientes al Estado, y que no son registrables más que por los mecanismos internos administrativos, sobre patrimonio nacional.

SOBRE LA INALIENABILIDAD DE LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO:

Uno de los atributos ya mencionados para los bienes de dominio público lo representa el que los mismos no son susceptibles de apropiación, y por lo tanto no prescriben a favor de particulares. En igual sentido la inalienabilidad implica que los mismos no son sujetos de venta, en el tanto conserven los atributos plenos de los bienes de dominio público, y no sean desafectados por los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico.

Sobre este punto se ha dicho lo siguiente:

"La afectación, fundamento de la inalienabilidad.--Puede considerarse como doctrina dominante la de los autores que piensan que el régimen jurídico-administrativo del dominio público tiene por base la idea de afectación, entendiendo por ésta el destino a una función pública que se da a ciertos bienes de la Administración. La afectación, esto es, el destino de unos bienes propiedad administrativa a un fin público, marca para la doctrina dominante el fundamento de la inalienabilidad del dominio público.

Es la afectación la que fija la iniciación de esa inalienabilidad, así como también la desafectación es la que determina el cese de la inalienabilidad.

La afectación opera indiscutiblemente en el régimen administrativo español, ya que el Código civil determina el concepto de dominio público, no sólo en función de las personas a quienes pertenecen los bienes, sino también en función del destino que se da a los que pertenecen a la Administración." (Clavero, pág. 35) Ahora bien, con lo que hemos señalado y no habiendo sido exhaustivos en el análisis, los vehículos del Estado no forman parte de los llamados bienes demaniales, pues aunque en doctrina se ha admitido esta posibilidad, en nuestro ordenamiento jurídico no presentan esa naturaleza jurídica.

SOBRE LOS BIENES PATRIMONIALES DEL ESTADO:

La existencia de bienes patrimoniales del Estado, en clara diferencia con los bienes de dominio público ha sido resaltada por la doctrina mayoritaria, siendo que las particularidades de unos y de otros son la característica para conceptualizar a ambos tipos de bienes. En este sentido la Sala Constitucional se ha referido muy ampliamente al concepto de bienes de dominio público, más no así con los llamados bienes de dominio fiscal o privado, de los cuales no ha hecho referencias. Para ello puede verse el Voto 6758-93, así como también cualquier otro que plantee la problemática de los bienes de dominio público, de lo cual se podrían extraer conclusiones por oposición.

En algún sentido la referencia concreta de clasificar la pertenencia de los vehículos del Estado a alguna categoría de bienes, no ha sido clara por parte de la doctrina, no obstante, es menester recurrir a las diferentes argumentaciones que se han hecho al respecto, con el propósito de enmarcar su pertenencia a los bienes patrimoniales del Estado, y también para tratar de reconocer otras características de privilegio de esta categoría de bienes.

CONCEPTO La doctrina es conteste en señalar que El Estado es propietario de una serie de bienes, sobre los cuales ejerce directamente su derecho pleno como tal. Representa por lo tanto, un conjunto de bienes, cosas, etc., que El Estado posee en calidad de propietario. Ciertamente los bienes patrimoniales no gozan de las características de los bienes de dominio público, en tanto no están afectados a un uso o a un servicio público, sin embargo, su finalidad mediata los hace tener una especial categoría dentro del marco total del ordenamiento jurídico, distinta de los puros y simples bienes particulares.

Con relación al concepto de bienes patrimoniales se ha dicho lo siguiente:

"El concepto de bienes patrimoniales posee, por lo tanto, un carácter residual; lo constituyen los bienes pertenecientes a las Administraciones públicas que no son de dominio público. Pero junto a esa nota de carácter negativo existe otra de sentido positivo, cual es la de que los bienes patrimoniales se encuentran sometidos al régimen ordinario de la propiedad civil, salvedad hecha de la existencia de un régimen especial de protección de los mismos, régimen que es similar al de los bienes de dominio público....

...La jurisprudencia sobre adquisición de bienes patrimoniales se reduce a dos fallos, referidos ambos a aspectos escasamente significativos. De una parte, la enumeración de las formas en que la referida adquisición puede tener lugar: por atribución de la ley; a título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación; por herencia, legado o donación; por prescripción y por ocupación. De otra, los requisitos para la conversión en bienes patrimoniales de los de dominio público que hayan sido objeto de desafectación; conversión que no tiene lugar hasta la recepción formal de los mismos por parte del órgano competente (que, en el Estado, es el Ministerio de Economía y Hacienda). (Santamaria Pastor, Juan Alfonso, y Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Primera Reimpresión, Julio 1992, págs. 500 y 501) TIPOS DE BIENES PATRIMONIALES A este tipo de bienes denominados bienes patrimoniales del Estado se les ha dividido en clases, dependiendo de sus propias características y el servicio público a que se afecten.

"Bienes "Patrimoniales" del Estado. División en razón de su afectación..-- Los bienes del "dominio" del Estado y que, por tanto, constituyen su patrimonio (art.2342 del Cód. civ.), pueden clasificarse en dos categorías atendiendo a la economía del uso y a la forma de utilización común: 1) bienes destinados a la utilidad pública o, mejor aún, a servicios públicos, pero no al uso directo, pues sólo los bienes de dominio público están sujetos a ese uso; los bienes del Estado lo son únicamente de utilidad pública 2) bienes privados del Estado no afectados a servicios públicos.

El criterio de la distinción se determina por la forma de utilización en natura de los bienes del Estado, y a este respecto puede establecerse dos categorías:

• a)Bienes patrimoniales destinados a un servicio público, cuya utilización administrativa lo es en forma inmediata (en primer grado). Por su especial carácter y destino, estos bienes no son enajenables mientras dure su afectación. En razón de esta afectación se los confunde, a veces, con los bienes del dominio público. A esa clase de bienes pertenecen los puentes, instalaciones portuarias, edificios o lugares en los cuales existe un establecimiento nacional, etc.

La indisponibilidad de estos bienes la ha juzgado con acierto la Corte Suprema, al declarar que la casa ocupada por un juzgado federal, el correo nacional, etc., son inembargables ("Fallos, t. 33, p. 116).

• b)Bienes patrimoniales destinados a economía privada, como los particulares. Los hemos definido ya al dar su concepto (v. Nº457); por consiguiente, al igual que las cosas del patrimonio privado, pueden enajenarse en todo momento, siempre que la ventaja o enajenación aporte el patrimonio del Estado una ventaja económico financiera, o una ventaja para la economía general del país.

A los caracteres ya señalados se agrega una diferencia de orden jurídico y legal: la indisponibilidad de los primeros, y la disponibilidad de los segundos. A esta distinción convendría darle una ratificación legal.

Patrimonio del Estado. Concepto. Composición. Cuando se trata del dominio público se parte de la distinción entre el dominio público y el dominio privado o patrimonial del Estado; pero ésta es una distinción de carácter jurídico solamente, que en modo alguno es suficiente para determinar una diferencia de orden administrativo, económico o financiero, entre uno y otro dominio. Para esto es necesario considerar la noción de patrimonio del Estado (provincia o comuna) desde otro punto de vista, porque en efecto, "si para el jurista las disposiciones del derecho positivo constituyen el punto de partida, para el economista, al contrario, ellas constituyen el punto de llegada.

El concepto jurídico del patrimonio del Estado difiere del concepto financiero. Mientras en el primero de los conceptos el sujeto jurídico Estado manifiesta su personalidad por la posesión o dominio de los bienes patrimoniales, como sujeto financiero revelase él por la actividad dirigida a la formación de los ingresos públicos y al empleo de ellos en la producción y prestación de los servicios públicos (como actividad financiera). El patrimonio del Estado es un supuesto necesario de su personalidad jurídica." (Bielsa págs. 788 y 789) "Enumeración legal. Luego, pues, admitido que la distinción jurídica del dominio no puede determinar por sí sola una distinción análoga de índole financiera, necesario es definir el patrimonio del Estado (bienes económicos privados) por sus caracteres específicos. Pertenecen legalmente a esta categoría (según el art.2342 del Código civil) los siguientes bienes: 1) todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la República, carecen de otro dueño; 2) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y substancias fósiles, no obstante, el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra; 3) los bienes vacantes o mostrencos y los de las personas que mueren sin tener herederos, según las disposiciones de este Código; 4) los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construcción hecha por el Estado o por los Estados y todos los bienes adquiridos por el Estado o por cualquier título; 5) las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ríos de la República, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de corsarios.

Según nuestra división fundada, no en la ley, sino en el régimen jurídico de los bienes, solamente los comprendidos en los incisos 1, 2, 3 y 5, y algunos de los comprendidos en el inciso 4, son bienes del dominio privado exclusivamente.

Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles en función de servicios públicos (aunque pueden serlo de una industria explotada por el Estado sin constituir servicios públicos) son bienes patrimoniales de la primera categoría, y por tanto son indisponibles (no susceptibles de apropiación, ni de derecho real que los afecte)" (Bielsa pág. 790) (la negrilla no es del original) Una parte de la doctrina española los ha catalogado a falta de una definición normativa clara como bienes de servicio público.

"En cambio, son bienes de servicio público los edificios públicos en los que se alojan los órganos del Estado (art.1.1LPE), de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales (art. 4 RBEL) y, en general, los que sirven de soporte a la prestación de cualquier servicio público, tales como «mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos (...), escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte», etc. (por seguir el listado del art'. 4 RBEL). También lo son el dominio público ferroviario, los puertos y aeropuertos y el dominio público militar («murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio» --art. 339.2.º CC--, incluyendo los cuarteles, campamentos y demás instalaciones militares). En realidad, esta categoría es muy amplia. Tanto que, si se parte de un concepto lato de servicio público como equivalente a actuación administrativa, todos los bienes de titularidad pública serían demaniales. Por eso, a falta de norma conviene distinguir, como hace la jurisprudencia francesa, de acuerdo con criterios de esencialidad o de especial vinculación (aménagement spécial) del bien para el servicio de que se trate.

Así hay que entender la expresión del artículo 4 del RBEL, que se refiere a los «bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos». (Sánchez, Barranco, Castillo y Delgado, pag 38) MEDIOS DE PROTECCION DE LOS BIENES PATRIMONIALES Por su parte los bienes patrimoniales pueden gozar de mecanismos jurídicos de protección, cuales son, no solo los que el derecho civil ha dado para cualquier reclamo contra la perturbación de la propiedad o la posesión, sino que por sus características especiales, alguna otra protección de la cual no cuentan los bienes particulares comunes.

Se ha dicho que:

"Los bienes patrimoniales gozan de un régimen exorbitante de protección muy similar al de los bienes demaniales: facultad de reintegro posesorio, facultad de investigación, facultad de deslinde e inembargabilidad. La jurisprudencia se refiere solamente al primero y al tercero de estos aspectos" (Santamaria y Parejo, pág. 503) Ahora bien, y sin apartarnos de los hechos descritos cual es la apropiación de un vehículo del Estado por parte de un particular, hemos de decir que por las mismas características que hemos señalado, los mismos no pueden equipararse a bienes regulados estrictamente por el Código Civil. Es decir, los bienes patrimoniales, en donde se incluye a los vehículos del Estado cuentan con protecciones más allá que los bienes privados.

En particular podemos señalar que la autotela de los bienes patrimoniales, se manifiesta, mediante los inventarios sobre patrimonio nacional que realiza el Estado, así como también, en el caso particular de los vehículos automotores, su inscripción en el Registro Público de Vehículos Automotores, como propiedad del Estado, con la particularidad de su inembargabilidad a efectos de no poder ser objeto de ninguna resolución judicial que tienda a satisfacer deudas contraídas por la Administración Pública Central.

"Como se ha dicho, el régimen jurídico básico de los bienes de la Administración, aplicable, por tanto, a los modestamente llamados bienes de dominio privado o patrimoniales, comporta un régimen exorbitante de protección que nada tiene que ver con las potestades de cualquier particular sobre sus bienes. Un régimen público, por consiguiente, que, sin llegar a la plenitud de medios de protección que el régimen de dominio público comporta, impide en todo caso asimilar pura y simplemente la naturaleza de esta propiedad administrativa a la propiedad civil. Ese régimen exorbitante está caracterizado por la autotutela de la Administración sobre sus bienes configurada por las facultades de deslinde, potestad de recuperación directa de los bienes o interdicto propio, desahucio administrativo e inscripción en el Registro de la Propiedad, y que incluye, además, otras reglas de naturaleza interna y organizativa dirigidas a los funcionarios, como la confección de inventarios y catálogos,..." (Parada, Ramón, Derecho Administrativo, Tomo III, Quinta edición, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid, 1993 pág. 24) En igual sentido nuestra legislación contempla la posibilidad administrativa de tutelar la desposesión de bienes inmuebles por parte del Estado, por medio del Desahucio Administrativo regulado en la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, Ley 7527 del 10 de Julio de 1995 Es inclusive señalado en la doctrina las facultades particulares de la administración para la tutela de sus bienes llámese bienes demaniales o bienes patrimoniales.

"La potestad de la Administración de recuperar por sí la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes o derechos está reconocida tanto por la Ley del Patrimonio del Estado para los bienes de éste (art.8) como en la legislación local (art. 70 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales). La recuperación sólo puede ejercitarse antes de que se cumpla un año, contando desde el día siguiente al de la usurpación. Transcurrido dicho año la Administración deberá acudir a los Tribunales civiles.

Esta facultad, llamada también reintegro posesorio o interdictum proprium, protege a todos los bienes de la Administración, liberándola, indebidamente en el supuesto de bienes de dominio privado o patrimoniales, como se dijo, de la necesidad de acudir a los Tribunales civiles. Cuando se trata de bienes de dominio público la potestad de recuperación se potencia, al aceptarse que la Administración pueda ejercitar la acción de recuperación directa de cualquier tiempo." (Parada, pag. 29) LA INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES PATRIMONIALES No debemos olvidar que el ordenamiento jurídico regula las situaciones particulares con relación a los bienes del Estado. Tal y como se establece de los principios derivados de la Constitución Política, que informan acerca de los bienes propiedad del Estado, y de conformidad con la Ley Nº 70 del 9 de febrero de 1925, que establece concretamente:

"Artículo Único. -- Salvo las excepciones previstas en los contratos y convenios celebrados o que celebre el Gobierno, los bienes del Estado no son susceptibles de embargo". (la negrilla no es del original) Con la protección legislativa que se le ha dado a dichos bienes sin distingo alguno de ser bienes inmuebles o bienes muebles, se demuestra una característica más de los bienes patrimoniales de Estado tales como sus vehículos automotores. La inembargabilidad implica que los bienes del Estado están cubiertos contra cualquier acción judicial tendiente a minar la propiedad del Estado de tales bienes, y sin duda alguna, la normativa tan particular de dicha Ley, cuya única norma plantea la inembargabilidad de los bienes del Estado representa uno de los privilegios que tiene el Estado en relación directa con todas sus propiedades y pertenencias. Debemos reseñar además que dicha ley de larga data, se encuentra vigente, y por lo tanto eficaz, y la misma no ha sido motivo de ningún cuestionamiento de constitucionalidad por parte de la Sala Constitucional.

Para un mayor abundamiento de los antecedentes que motivaron la normativa especial, se encuentra la Ley Nº12 del 26 de setiembre de 1918, cuyo considerando normativo para efectos de las regulaciones que se establecen, es sumamente claro en torno a los privilegios que se le quisieran dar a los bienes del Estado. Dicho considerando señala textualmente:

"Que es conveniente y de urgencia preceptuar lo necesario para poner fuera de toda duda que los bienes dedicados al mantenimiento del Estado están por su naturaleza exceptuados del embargo, y que su derecho a percibirlos no puede someterse al régimen común de compensación de créditos." Varios aspectos se resaltan con claridad del espíritu del legislador para esta normativa, los cuales son por su orden, que los bienes que sirven para los fines asignados al Estado, utilizados en su labor diaria para la consecución de los fines públicos son inembargables, es decir, no susceptibles de orden judicial que así lo disponga. Por último, no es dable cobrarse créditos en contra del Estado mediante el secuestro, desposesión, o embargo de los bienes así protegidos. Las deudas del Estado no son susceptibles de ser pagadas mediante la conversión de bienes del Estado.

Los únicos tres artículos de la ley regulaban lo siguiente:

"Artículo 1º.- Salvo las excepciones previstas en los contratos o convenios celebrados o que celebre el Gobierno, los bienes destinados directamente a los servicios públicos del Estado, de los gobiernos locales y de las Juntas de Educación, no son susceptibles de embargo por sus particulares acreedores.

Artículo 2º.- Las deudas provenientes de los impuestos y demás rentas constituidas como entradas del Tesoro Público, según el artículo 1º. del Código Fiscal, así como las que provengan de impuestos municipales o escolares, no son susceptibles del pago de compensación previsto en el artículo 806 del Código Civil.

Artículo 3º.- Esta ley es de orden público y aplicable a los casos que hubiere pendientes respecto a los puntos que define, quedando en estos términos ampliadas las disposiciones del Capítulo preliminar del Código Fiscal." La normativa fijada por esta ley quedó tácitamente derogada por la Ley Nº70 del 9 de febrero de 1925, al regular su artículo único de manera general y absoluta, que los bienes del Estado, sin distingo de ninguna naturaleza no son susceptibles de embargo. En igual sentido mediante Ley Nº3680 del 25 de mayo de 1966, se suspenden los efectos del artículo 2 de la Ley Nº 12, y se plantea todo un sistema de compensación de créditos entre El Estado y los particulares, en tanto existieran obligaciones recíprocas entre ambas partes. La Ley Nº3680 estableció un plazo fijo de vigencia desde su publicación hasta el último día del año 1966.

La normativa transcrita presenta aspectos claros en torno a la protección de los bienes estatales, siendo por lo tanto ley especial en la materia. En igual sentido el legislador planteó en el año 1966 la posibilidad de compensación de créditos con los particulares, como una forma de solución a obligaciones recíprocas, aspecto que llama la atención en cuanto a una de las formas de que los particulares pudieran cobrar sus créditos al Estado.

No obstante, la protección a los bienes del Estado, así como también a los de las instituciones descentralizadas, no se agota con la normativa transcrita, sino que, en el universo de normas encontramos múltiples referencias a la protección de los bienes del Estado, sus órganos, o de instituciones descentralizadas.

En orden de la Administración Central el Decreto Ejecutivo Nº26544- H del 30 de octubre de 1997, señala dentro de sus definiciones, en su artículo 2 que para los efectos legales que se deriven de la aplicación de este reglamento, debe entenderse por Bienes, tanto los bienes muebles como los inmuebles y los semovientes. En igual sentido en la interpretación que realiza la Contraloría General de la República, de su Manual sobre normas técnicas de control interno relacionado al uso, control y mantenimiento de vehículos, los mismos son catalogados como bienes públicos.

De manera particular a todos los vehículos pertenecientes al Estado, la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº7331 del 13 de abril de 1993, en su artículo 221, referente a la Regulación de uso de Vehículos del Estado costarricense, señala concretamente:

"La presente Ley regula el uso de los vehículos oficiales de los Poderes del Estado, como bienes públicos que cumplen un fin de interés público." Por su parte la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Nº7428 del 7 de setiembre de 1994, realiza una definición de Fondos Públicos sumamente interesante y por lo cual engloba la competencia del órgano contralor a los vehículos del Estado, cuando señala su artículo 9 sobre Fondos Públicos lo siguiente:

"Fondos Públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos." En relación directa con normas que plantean la inembargabilidad de bienes de órganos del Estado, o instituciones descentralizadas tenemos la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda Nº7052 del 13 de noviembre de 1986, en su artículo 86 cuando señala las prerrogativas del sistema y señala: "...ch) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, fondos y rentas, salvo que contractualmente renuncie a este beneficio para obtener facilidades crediticias determinadas." La Ley Orgánica de JAPDEVA, Ley Nº5337 del 27 de agosto de 1973, señala en su artículo 43:"Los bienes inmuebles de JAPDEVA y de los ferrocarriles del Atlántico, serán inembargables." La Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles Nº7001 del 19 de setiembre de 1985, señala en su artículo38: "El patrimonio y los demás bienes del Instituto serán inembargables". La Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, Ley Nº 17 del 22 de octubre de 1943, dispone en su artículo 48 lo siguiente: "...d. Inembargabilidad de sus bienes, fondos y rentas.". La Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, Ley Nº7801 del 30 de abril de 1998, señala en su artículo 24: "...d) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, rentas y fondos.". La Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, Ley Nº7648 del 9 de diciembre de 1996, en su artículo 35 señala: " ...d) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, rentas y fondos.". La Ley del Instituto de Desarrollo Agrario, Ley Nº6735 del 29 de marzo de 1982, en su artículo 7 dice: "... c) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, fondos y rentas;...". La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley Nº7593 del 9 de agosto de 1996, dice en su artículo 61: "El patrimonio general de la Autoridad Reguladora será inembargable y, en ninguna forma, podrá ser traspasado al Gobierno Central o sus instituciones ni usado por ellos.". Y por último el Código Municipal, Ley Nº7794 del 30 de abril de 1998, dispone en su artículo 63: "Salvo los casos contemplados en este código, los bienes, derechos, licencias o patentes municipales no podrán ser objeto de embargo ni de remate judicial." Las normas transcritas, categorizan los bienes patrimoniales, del Estado como de sus instituciones descentralizadas, como bienes cuya finalidad, disposición, privilegios y protección, los distinguen de cualquier otro bien de los llamados de dominio público, y fundamentalmente los diferencian de los bienes privados pertenecientes a los particulares.

Llama la atención la característica de la inembargabilidad de los bienes pertenecientes a las instituciones descentralizadas y a organismos estatales, y sin el ánimo de ser taxativa la lista, muchas instituciones tendrán normativa en igual sentido para la protección de sus bienes inmuebles y muebles.

Por su parte en el derecho comparado se pueden encontrar normas similares que tienden efectivamente a la protección de todos los bienes pertenecientes al Estado.

"La regla de la inembargabilidad, de larga tradición en la Leyes sobre Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, se recoge hoy en el artículo 18 de la Ley de Patrimonio del Estado: «ningún Tribunal podrá dictar providencia de embargo, ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo, debiendo estarse a lo que dispone la Ley General Presupuestaria». Esta Ley, por su parte, extiende la inembargabilidad a todos los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública, estableciendo que el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo del Estado o de sus Organismos autónomos corresponderá exclusivamente a la Autoridad administrativa que sea competente en la materia, que acordará el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto y, si fuese necesario, mediante un crédito extraordinario o un suplemento de crédito, que deberá solicitarse de las Cortes dentro de los tres meses siguientes al de la notificación de la resolución judicial, momento a partir del cual la deuda devengará el interés de demora al tipo básico del Banco de España" (Parada pág. 32) Los hechos que dan origen a este análisis, representan una limitación al ejercicio pleno del derecho de propiedad de los bienes del Estado, que en algún sentido, sería una especie de "embargo de hecho" que cercena el uso público para el cual está afectado el vehículo del Estado.

EL REGIMEN DE DERECHO PUBLICO Ahora bien y atendiendo a otra característica de los bienes patrimoniales -así como también de los bienes demaniales- su regulación normativa está compuesta por un conjunto de reglas de Derecho Administrativo, y general del Derecho Público que les dan una cobertura especial con relación a otro tipo de bienes, como por ejemplo, bienes de particulares regidos generalmente por las reglas del Derecho Civil.

Se ha dicho en este sentido que:

"Síguese de aquí que constituye un error la habitual presentación del estudio de los bienes de la Administración sobre la distinción entre bienes de dominio privado y bienes de dominio público; y lo es porque enmascara la realidad de que en el Derecho español todos los bienes de la Administración están sujetos a un régimen jurídico básico, pleno de exorbitancias y privilegios, derogatorio del sistema de acciones civiles, y sin parangón en el Derecho comparado, y por ello principalmente puede decirse que se aplica a los bienes de dominio privado de la Administración un régimen jurídico de Derecho público. Sobre él, y además de él, los llamados bienes de dominio público o bienes demaniales todavía disfrutan de un plus de exorbitancias en su protección y están sujetos a reglas de Derecho administrativo minuciosas sobre su utilización, destino y aprovechamientos." (Parada, pág. 15) La adquisición de los bienes por parte de la Administración, en tratándose de bienes muebles, se puede producir a título oneroso, sin ejercicio de la potestad expropiatoria, utilizando las formas particulares de los contratos administrativos, asimismo, su transmisión o salida fuera de los dominios de propiedad del Estado, se hace bajo formas administrativas determinadas, y bajo los controles y fiscalización de los órganos contralores internos y externos de las Administraciones Públicas.

Por ejemplo, en España, la venta de bienes muebles de la Administración, presenta una regulación particular del Derecho Administrativo, y procedimientos establecidos, que los diferencian de las simples formas de transmisión del Derecho Civil, y que son parte de una cobertura especial de estos bienes:

"Por lo que respecta a la enajenación de bienes muebles, las reglas aplicables difieren un tanto de las hasta ahora expuestas, a saber: la competencia para su enajenación corresponde al Ministerio que las hubiera venido utilizando y el acuerdo de venta implica, en su caso, y por sí solo, la desafectación de los bienes de que se trate; la regla de la subasta se impone, salvo que el valor de los bienes a enajenar no exceda de 500.000 pesetas y se trate de bienes obsoletos o deteriorados, en que podrá acordarse la enajenación directa (art. 95 de la Ley de Patrimonio del Estado, en su redacción dada por Ley 33/1987, de 23 de diciembre)" (Parada, pág. 21) Tampoco debemos olvidar que la satisfacción de las deudas contraídas con el Estado se hace directamente con las Administración Central mediante mecanismos propios del Derecho Administrativo, el correspondiente reclamo administrativo, y en definitiva quedará siempre allanada la vía judicial, para que los particulares satisfagan sus créditos contra las administraciones públicas en los tribunales de justicia. Lo anterior, de conformidad con el artículo 122 de la Constitución Política, la Ley de la Administración Financiera, La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

EL DERECHO DE RETENCION COMO FIGURA DEL DERECHO PRIVADO El Código Civil de Costa Rica, Ley Nº 63 del 28 de setiembre de 1887, y sus reformas en su artículo 1357 plantea el Derecho de Retención como una figura típica del Derecho Privado, en especial referencia a lo que se denomina el Contrato de Depósito Convencional.

Sin embargo, y en primer lugar se encuentra como postulado general planteado en el artículo 1195 que señala:

"El que ha ejecutado una obra sobre una cosa mueble tiene el derecho de retención hasta que se le pague".

Y en igual sentido el Contrato de Depósito Convencional se constituye para la guarda y custodia de una cosa mueble, siendo que el mismo en principio es gratuito, estableciendo la obligación del depositario de prestar la diligencia y cuidado necesarias para la guarda y conservación de la cosa mueble.

El artículo 1357 del Código Civil señala concretamente:

"El depositante es obligado a indemnizar al depositario todos los gastos que haya hecho en la conservación de la cosa, y las pérdidas que la guarda haya podido ocasionarle. El depositario, para ser pagado, goza del derecho de retención." Asimismo el artículo 522 del Código de Comercio, Ley Nº3284 del 30 de abril de 1964 prescribe el Derecho de Retención como una figura típica del Derecho Comercial, en su regulación propia del Contrato Mercantil de Depósito. Dicho contrato se estima mercantil si las cosas depositadas son objeto de una operación mercantil, y que se haga a consecuencia de una operación mercantil.

El artículo 522 dispone lo siguiente:

"Salvo pacto en contrario, el depósito tiene derecho a exigir retribución por el depósito, la cual se fijará en el respectivo contrato; y en defecto del convenio, cobrará conforme a la costumbre de la plaza en que quede depositado el objeto. Podrá hacer uso del derecho de retención en tanto no se le pague la retribución que le corresponde." A pesar, de las regulaciones propias del Derecho Civil, por criterio de especialidad, la normativa que regula los bienes muebles del Estado, prevalece sobre el interés particular, por lo que la figura de la retención para el pago de deudas contraídas por El Estado, no opera en estas circunstancias.

Por otra parte a manera de información ya este órgano consultivo ha evacuado consultas en las cuales se ha tratado el aspecto específico del llamado derecho de retención. Si bien se ha hecho referencia a aspectos diversos, pueden verse sobre el tema general del derecho de retención el C-007-90, y el OJ-011-97.

Sin ánimo de calificar una conducta como probablemente delictiva, pues la competencia en tal sentido es dada a los Tribunales de Justicia, el Código Penal en el artículo 223 regula la figura de la Retención Indebida, el cual literalmente señala:

"ARTICULO 223.- Se impondrá la pena establecida en el artículo 216, según el monto de lo apropiado o retenido al que, teniendo bajo su poder o custodia una cosa mueble o un valor ajeno, por un título que produzca la obligación de entregar o devolver, se apropiare de ello o no lo entregare o restituyere a su debido tiempo, en perjuicio de otro. Si no hubiere apropiación sino uso indebido de la cosa, con perjuicio ajeno, la pena se reducirá, a juicio del juez. En todo caso, previamente el imputado será prevenido por la autoridad que conozca del asunto, para que, dentro del término de cinco días, devuelva o entregue el bien, y si lo hiciere no habrá delito, quedando a salvo las acciones civiles que tuviere el dueño." En tal sentido, es obligación de todo funcionario público que conozca la posible comisión de un hecho delictivo el denunciarlo a los tribunales de justicia (Ver artículo 281-A del Código Procesal Penal), los cuales serían los competentes para decretar la devolución del bien retenido por la empresa mencionada. No omito manifestar de nuevo que, los órganos jurisdiccionales deben evaluar la conducta a efectos de determinar la posibilidad de que se hubiera incurrido en algún hecho típico.

Por lo tanto, la denuncia correspondiente puede hacerse sin la intermediación de esta representación legal del Estado, por lo que cualquier funcionario público en el ejercicio de sus funciones puede denunciar directamente, ante la sospecha de que algunos hechos de su conocimiento pueden ser conductas típicas.

SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Como hemos reseñado líneas atrás, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Nº7428 del 7 de setiembre de 1994, establece una enumeración de lo que se considera Fondos Públicos, la cual es sumamente interesante y por lo cual engloba la competencia del órgano contralor a los asuntos propios de los vehículos del Estado, cuando señala su artículo 9 sobre Fondos Públicos lo siguiente: "Fondos Públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos." Como se puede notar no se hace distingo alguno en cuanto a la naturaleza jurídica de los bienes, es decir, bienes demaniales, patrimoniales, o cualquier otro sobre el cual se haya teorizado su particular naturaleza jurídica.

El artículo 1 de la Ley Orgánica en plena concordancia con la Constitución Política señala a la Contraloría General de la República como el órgano constitucional de control de la Hacienda Pública, siendo que dicho órgano tiene competencia sobre los fondos y actividades privados. El artículo 8 de la ley señala las características de lo que se considera Patrimonio público, cual es la universalidad constituida por los fondos públicos y por pasivos a cargo de la Hacienda Pública.

Por último y siempre en reseña de la competencia del órgano contralor tenemos la potestad de emitir dictámenes con carácter vinculante sobre las materias de su competencia, aspecto que se complementa con el artículo 240 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, en el Título que regula acerca del uso de los vehículos del Estado, cuando señala que la verificación y aplicación del cumplimiento de las anteriores disposiciones están a cargo de la Contraloría General de la República. Debemos recordar que el artículo 221 señala a los vehículos del Estado con una naturaleza jurídica de ser bienes públicos, afectados a un fin de interés público. En consecuencia, se emite el presente criterio sin perjuicio de lo que disponga el órgano contralor.

CONCLUSION

1-) Por disposición expresa de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la competencia para resolver asuntos referentes a los vehículos del Estado, le corresponde a dicho órgano, al ser catalogados los mismos como Fondos Públicos, y ubicarse dentro del concepto constitucional que se da de Hacienda Pública. En igual sentido la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, le confiere al órgano contralor la competencia para referirse a la materia propia de vehículos del Estado. No debemos olvidar la denominación de ser bienes públicos destinados a un fin de interés público. Por lo anterior la Opinión Jurídica que se emite se realiza sin perjuicio de lo que disponga dicho órgano.

2-) Los vehículos del Estado, no constituyen parte de los llamados bienes demaniales o de dominio público del Estado, como tales. Dichos bienes pertenecen a la categoría de Bienes Patrimoniales del Estado, que se encuentran afectados a la consecución de un fin de interés público, y son catalogados como Bienes Públicos que como tales no se asimilan a los bienes de los particulares, sino que revisten una serie de características especiales de protección y privilegios que superan el interés privado. La normativa que involucra la regulación de los vehículos del Estado es de Derecho Público, y además por disposición expresa legal los vehículos del Estado son inembargables. Además de lo anterior, los vehículos del Estado, se encuentran revestidos de controles mediante inventarios patrimoniales, así como también, su debida inscripción en el Registro Público de Vehículos Automotores.

3-) No procede aplicar, el derecho de retención del artículo 1195 del Código Civil, en tratándose de vehículos del Estado, siendo que la situación fáctica que motiva el presente análisis, podría caer en una figura delictiva del Código Penal llamado Retención Indebida, sin embargo, no calificamos la conducta ya que son los tribunales de justicia los encargados de valorar la tipicidad de los hechos.

Se suscribe, atentamente, Lic. Ronny Bassey Fallas PROCURADOR ADJUNTO.