Exemption from construction tax for the Judicial Branch under Article 70 of the Urban Planning LawExoneración del impuesto de construcción para el Poder Judicial bajo el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana

Opinion: 192 of 09/05/1995 C-192-95 September 5, 1995 Mrs. Ligia Flores Castillo Acting Secretary Municipal Council S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official communication dated June 13, 1995, in which you transcribe the Municipal Council agreement taken in Session No. 52-95 of June 2, 1995, and in which it is agreed to request from the Procuraduría General de la República a pronouncement as to whether the Judicial Branch (Poder Judicial) is exempt from the payment of the construction tax stipulated in Article 70 of the Ley de Planificación Urbana. The foregoing, because said article establishes the exemption in favor of the Central Government (Gobierno Central), which in the judgment of the municipal entity excludes the other branches of the State from such benefit.

Likewise, it is requested to establish that the Judicial Branch (Poder Judicial) is exempt from the construction license and not from the payment of the tax, in accordance with Articles 74 and 75 of the Ley de Construcciones.

I- ISSUE RAISED:

The problem presented is to determine whether the concept of "Central Government (Gobierno Central)" contained in Article 70 of the Ley de Planificación Urbana is inclusive of the three branches that make up the State, in order to determine if the Judicial Branch (Poder Judicial) is exempt from the payment of the 1% tax established in the cited article.

II- APPLICABLE REGULATIONS:

Article 70 of the Ley de Planificación Urbana No. 4240 of November 15, 1968, and its amendments, establishes:

"Article 70: Municipalities are authorized to establish taxes, for the purposes of this law, up to 1% on the value of constructions (construcciones) and urbanizations (urbanizaciones) carried out in the future. (...) Said tax shall not be paid for constructions of the Central Government (Gobierno Central) and autonomous institutions (instituciones autónomas), provided they are works of social interest, nor by medical-social assistance or educational institutions." (the bolding is not from the original) For its part, Article 75 of the Ley de Construcciones No. 833 of November 2, 1949, and its amendments, establishes in relevant part:

"Public Buildings. Public buildings, that is, buildings constructed by the Government of the Republic (Gobierno de la República), do not need a municipal license. Neither do buildings constructed by other State dependencies, provided they are authorized and supervised by the Dirección General de Obras Públicas." From the analysis of the indicated articles, two important aspects emerge: a) that the Ley de Planificación Urbana establishes a subjective exemption in favor of the Central Government (Gobierno Central), autonomous institutions (instituciones autónomas), and educational and medical-social assistance institutions regarding the payment of the 1% tax on the value of constructions, and b) that the Ley de Construcciones exempts public buildings constructed by the Government of the Republic (Gobierno de la República) from the municipal license to begin their works.

III- SUBSTANTIVE ANALYSIS:

To determine the scope of the exemption established by Article 70 of the Ley de Planificación Urbana, it is necessary to delineate the concept "Central Government (Gobierno Central)" used by the legislator in said regulation.

For this purpose and considering that the elements composing the governmental structure are very numerous, it is necessary to resort to doctrine in order to establish the content of the term government and its application in our legal system.

Thus, for the legal scholar Juan Ferrando Badía ("Estructura Interna de la Constitución. Su Dinámica Política y Factores", Editorial Tirant Lo Blanc, Second Edition, Valencia, 1990), the term government in a broad sense designates the set of institutions and governing bodies of the State-subject (Estado-sujeto), for example the Parliament, the ministers, the head of State, etc., as opposed to the term administration, which is used to designate the subordinate bodies of the State-subject.

In a restricted sense, the term government designates the set of bodies that traditionally constitute the so-called Executive Branch (Poder Ejecutivo), that is, the complex consisting of the Head of State and the Cabinet or Council of Ministers. In this sense, "Government" becomes synonymous with Executive.

And in an even more restricted but more precise sense, the term government designates the set of ministers and the president of the Council, and becomes, in this sense, synonymous with the term ministry or also cabinet.

That is to say, according to doctrine, the word government, depending on the connotation given to it, can refer to the State as a whole, that is, the Executive Branch (Poder Ejecutivo), Legislative Branch (Poder Legislativo), and the Judicial Branch (Poder Judicial), or to one body thereof, that is, the Executive Branch (Poder Ejecutivo).

In our political environment, it could be affirmed that the Political Constitution incorporates in Article 9 the term government in its broad sense, by defining that the "Government of the Republic (Gobierno de la República)" is exercised by three distinct and independent branches, namely: The Legislative Branch (Poder Legislativo), the Executive Branch (Poder Ejecutivo), and the Judicial Branch (Poder Judicial).

It follows, then, that, from the constitutional point of view, when speaking of government, one speaks of the State-subject.

For its part, the Ley General de la Administración Pública incorporates the concept of "public administration (administración pública)," defining it as that constituted by the State and other public entities (Art. 1º), thereby also embracing the broad concept of government as synonymous with the State.

Based on this frame of reference, it could well be said that the legislator, when establishing the beneficiaries of the tax exemption on constructions established in Article 70 of the Ley de Planificación Urbana, considered not just one body of the State-subject, but the three bodies that exercise the government of the republic as a whole, and this is so because the three branches of the State act under a single legal personality, therefore the term "Central Government (Gobierno Central)" used in the cited article must be understood in its broad sense, that is, as synonymous with State and inclusive of the three branches of the republic, as understood by the Sala de Casación in judgment No. 63 of 14:50 hours on June 18, 1974, when analyzing the scope of Article 70 of the Ley de Planificación Urbana. In this regard, it is worth transcribing the relevant part of Considerando II:

"That, consequently, the lawsuit can only be admissible if the plaintiff Bank were protected by the exception rule contained in Article 70 of the Ley de Planificación Urbana; a rule that, by requiring as a requirement for exemption that the works of the State and Autonomous Institutions be of 'social interest,' does nothing other than distinguish between these and others of 'private interest' (...); constructions, those of 'private interest,' which, like those of private individuals and for the same reason that these are taxed, must indeed give rise to the satisfaction, by the State or the Autonomous Institutions, of the contribution, tax or rate (...) but a tax which, according to the law and due to the nature of the interests at stake, does not need to be paid when the construction is a 'public work,' a quality inherent to any work that, in addition to belonging to a public entity, pursues the satisfaction of the entity's own purposes, and this purpose which, by implying the fulfillment of a public service or a state mission, gives the work a social destination, a social utility, (...)" According to what was stated by the Sala de Casación, regarding the exemption contained in Article 70 of the Ley de Planificación Urbana, as a requirement for enjoying the exemption, the works must not only be constructed by the State and Autonomous Institutions, but they must also be of social interest.

The foregoing is important, given that when the Magistrates refer to the assumptions of the exemption, they do not allude to the works of the central government, as Article 70 states, but to the works of the State as a whole.

The foregoing allows us to affirm that, from the harmonious interpretation of the cited regulations, when Article 70 of the Ley de Planificación Urbana uses the term "Central Government (Gobierno Central)," it must be understood as synonymous with State, since it would not make sense that, through Article 75 of the Ley de Construcciones, the "Government of the Republic (Gobierno de la República)" is exempted from the municipal license for the construction of public buildings, while exemption from the payment of the tax is claimed only for the Executive Branch (Poder Ejecutivo), autonomous institutions (instituciones autónomas), and educational and medical-social institutions, as the municipal entity interprets it.

IV- CONCLUSION:

Based on the foregoing, it can be concluded that:

1- The Judicial Branch (Poder Judicial), based on Article 70 of the Ley de Planificación Urbana, is exempt from the 1% tax on the value of constructions, because the term "Central Government (Gobierno Central)" used in said article is inclusive of the three bodies that make up the State-subject, this added to the fact that the construction of buildings to house the courts of justice is a public work that pursues the satisfaction of the entity's own purposes, which in itself implies the fulfillment of a state mission.

2- By provision of Article 75 of the Ley de Construcciones, the Judicial Branch (Poder Judicial) does not require a municipal license for the construction of its buildings.

The consultation presented is hereby resolved.

Lic. Juan Luis Montoya Segura PROCURADOR CIVIL

Dictamen : 192 del 05/09/1995 C-192-95 5 de setiembre, 1995 Señora Ligia Flores Castillo Secretaria a.i Concejo Municipal S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 13 de junio de 1995, en el que transcribe el acuerdo del Consejo Municipal tomado en la Sesión N.º 52-95 del día 2 de junio de 1995, y en el cual se acuerda solicitar a la Procuraduría General de la República, pronunciamiento en cuanto a si el Poder Judicial está exonerado del pago de impuesto de construcción estipulado en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. Lo anterior, por cuanto dicho artículo establece la exoneración a favor del Gobierno Central, lo cual a juicio del ente municipal excluye de tal beneficio a los otros poderes del Estado.

Asimismo, se solicita se establezca que el Poder Judicial está exento de la licencia para construir y no del pago del impuesto, ello de acuerdo con los artículos 74 y 75 de la Ley de Construcciones.

I- PROBLEMA PLANTEADO:

El problema que se presenta es determinar si el concepto de " Gobierno Central " contenido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, es comprensivo de los tres poderes que conforman el Estado para así determinar, si el Poder Judicial resulta exonerado del pago del impuesto del 1% establecido en el artículo citado.

II- NORMATIVA APLICABLE:

El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana N.º 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas, establece:

" Artículo 70: Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta un 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro. (...)

No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las instituciones de asistencia médico-social o educativas. " (la negrilla no es del original) Por su parte, el artículo 75 de la Ley de Construcciones N.º 833 de 2 de noviembre de 1949 y sus reformas, establece en lo que interesa:

" Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas ".

Del análisis de los artículos indicados, se desprenden dos aspectos de importancia: a) que la Ley de Planificación Urbana, establece una exención subjetiva a favor del Gobierno Central, de las instituciones autónomas y de las instituciones educativas y de asistencia médico-social en cuanto al pago del impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones, y b) que la Ley de Construcciones exime a los edificios públicos construidos por el Gobierno de la República de la licencia municipal para el inicio de sus obras.

III- ANALISIS DE FONDO:

Para determinar los alcances de la exoneración que establece el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, resulta menester deslindar el concepto " Gobierno Central ", utilizado por el legislador en dicha norma.

Para tal efecto y teniendo en cuenta que los elementos que componen la estructura gubernamental son muy numerosos, resulta menester recurrir a la doctrina, a fin de establecer el contenido del término gobierno y su aplicación en nuestro ordenamiento jurídico.

Así, para el tratadista Juan Ferrando Badía (“Estructura Interna de la Constitución. Su Dinámica Política y Factores ", Editorial Tirant Lo Blanc, Segunda Edición, Valencia, 1990), con el término gobierno en un sentido amplio, se designa al conjunto de instituciones y órganos dirigentes del Estado-sujeto, verbigracia el Parlamento, los ministros, el jefe de Estado, etc. en oposición al término administración que se utiliza para designar a los órganos subordinados del Estado-sujeto.

En un sentido restringido, con el término gobierno se designa al conjunto de órganos que constituyen tradicionalmente el llamado Poder Ejecutivo, es decir, el complejo constituido por la Jefatura de Estado y el Gabinete o Consejo de Ministros. En este sentido, el " Gobierno " viene a ser sinónimo de Ejecutivo.

Y en un sentido más restringido aún pero más preciso, con el término gobierno, se designa al conjunto de ministros y del presidente del Consejo, y viene a ser en tal sentido, sinónimo del término ministro o también de gabinete.

Es decir, que para la doctrina el vocablo gobierno, dependiendo de la connotación que se le dé, puede hacer referencia al Estado como conjunto, es decir al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y el Poder Judicial, o bien a un órgano de éste, es decir, Poder Ejecutivo.

En nuestro entorno político, podría afirmarse que la Constitución Política incorpora en el artículo 9 el término gobierno en su sentido amplio, al definir, que el " Gobierno de la República" lo ejercen tres poderes distintos e independientes, a saber: El Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.

Se tiene entonces, que, desde el punto de vista constitucional, al hablarse de gobierno, se habla del Estado- sujeto.

Por su parte la Ley General de la Administración Pública, incorpora el concepto de " administración pública " definiéndola como aquella constituida por el Estado y los demás entes públicos (art. 1º), recogiendo con ello también el concepto amplio de gobierno, como sinónimo de Estado.

Partiendo de este marco de referencia, bien podría decirse que el legislador al establecer los beneficiarios de la exoneración del impuesto sobre las construcciones establecido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, consideró no solo a un órgano del Estado-sujeto, sino a los tres órganos que ejercen el gobierno de la república como un todo, y ello es así por cuanto los tres poderes del Estado actúan bajo una sola personalidad jurídica, por lo que el termino " Gobierno Central " empleado en el artículo de cita, debe ser entendido en su sentido amplio, es decir, como sinónimo de Estado y comprensivo de los tres poderes de la república, tal y como lo entendió la Sala de Casación en sentencia N.º 63 de las 14:50 horas del 18 de junio de 1974, al analizar los alcances del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, al respecto valga transcribir el en lo que interesa el Considerando II:

" Que, en consecuencia, la demanda sólo puede ser procedente si el Banco actor estuviese amparado por la regla de excepción contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana; regla que, al exigir como requisito de exoneración, que las obras del Estado e Instituciones autónomas sean de " interés social " , no hace otra cosa que distinguir entre éstas y otras de " interés privado " (...); construcciones, las de " interés privado ", que al igual que las de los particulares y por la misma razón que se grava a éstos, sí deben dar lugar a que se satisfaga, por el Estado o las Instituciones Autónomas, la contribución, impuesto o tasa (...), pero tributo que, según la ley y por la naturaleza de los intereses en juego, no cabe pagar cuando la construcción sea una " obra pública ", cualidad inherente a toda obra que, además de pertenecer a un ente público, persiga la satisfacción de los fines propios del ente, y finalidad ésta que, por implicar el cumplimiento de un servicio público o de un cometido estatal, da a la obra un destino social, una utilidad social, (...) " Según lo expuesto por la Sala de Casación, intratándose de la exención contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, como requisito para el disfrute de la exención, las obras no solo deben de ser construidas por el del Estado e Instituciones autónomas, sino que las mismas deben ser de interés social.

Lo anterior reviste importancia, toda vez, que los señores Magistrados cuando se refieren a los supuestos de la exención, no aluden a las obras del gobierno central, como reza el artículo 70, sino a las obras del Estado como un todo.

Lo anterior, permite afirmar, que de la interpretación armónica de la normativa citada, cuando el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana utiliza el término " Gobierno Central ", el mismo debe ser entendido como sinónimo de Estado, toda vez, que no tendría sentido, que por la vía del artículo 75 de la Ley de Construcciones se exima al " Gobierno de la República " de la licencia municipal para la construcción de edificios públicos, y se pretenda eximir del pago del impuesto únicamente al Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y las instituciones educativas y médico- social, como lo interpreta el ente municipal.

IV- CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, se puede concluir que:

1- El Poder Judicial, con fundamento en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana esta exento del impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones, ello por cuanto el término " Gobierno Central" empleado en dicho artículo es comprensivo de los tres órganos que conforman el Estado-sujeto, ello agregado al hecho de que la construcción de edificios para alojar a los tribunales de justicia, es una obra pública que persigue la satisfacción de fines propios del mismo ente, lo que implica por sí, el cumplimiento de un cometido estatal.

2- Por disposición del artículo 75 de la Ley de Construcciones, el Poder Judicial no requiere de licencia municipal para la construcción de sus edificios.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Lic. Juan Luis Montoya Segura PROCURADOR CIVIL