Watershed Incentive BillProyecto de Ley de Creación de Incentivo de Cuenca

Legal Opinion: 120 - J of 10/14/1999 O. J.-120-1999 October 14, 1999 Deputy Manuel A. Bolaños Salas President Special Commission on the Environment Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to the hearing granted to us regarding the Bill concerning the "Creación de Incentivo de Cuenca," expediente No. 13,541, published in La Gaceta No. 111 of June 9 of this year.

In this regard, the following observations are pertinent:

RATIONALE According to its Statement of Motives, the bill seeks to recognize costs that it considers are not included in the production of electrical energy, such as local sacrifices to protect hydrographic basins. Among these, it highlights the hydroelectric potential of protected areas and private forests dedicated to conservation that do not permit land-use change (cambio de uso).

Consequently, it levies a tax on the cost of electricity generation to establish a fund for specific purposes that returns the resource they provide to the communities in the territorial circumscriptions where such projects are carried out and to the landowners.

Overlooking the inaccuracy of the data on the percentage of land dedicated to protected areas, which is much higher than ten percent, the premise of linking hydroelectric potential solely to the amount of forested land is questionable, disregarding the importance of other factors such as sufficient available water flow and the difference in land elevation that make development attractive. The establishment or expansion of protected areas and the proper management, protection, and conservation of forests, while they contribute to improving the quality and sustainability of water resources, do not always determine their potential on their own, which is low on lands located on the plain. Such would be the case, for example, of the Corcovado Park or the properties adjacent to the Tortuguero Canals.

The Statement of Motives omits reference to current programs in basin management, forest maintenance and conservation, reforestation, payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales), etc. The existence of a solid, nation-wide community base committed to basin protection is also debatable.

If the starting premise is to reward the functions that protected areas and forest properties perform in the formation of hydroelectric flow, the beneficiaries would be their owners: the State and private landowners. Furthermore, the forces that can be obtained from public-domain waters are likewise state public domain, and therefore, the motivation could conflict with Article 121, subsection 14, of the Constitution.

The generic prohibition against changing the use of forest-covered lands constitutes a normal limitation on forest property and affects all landowners (Articles 19 and 61, subsection c), of the Forest Law (Ley Forestal)).

On the other hand, it is advisable that legal regulation affecting natural resources not be partial and dispersed, but rather tend toward a systematic regulation, in order to achieve more efficient protection and greater administrative coordination (1). In this sense, the legislative proposal under consultation is related—directly or indirectly—to various enacted regulations and—among others—to the Bill for the Restructuring of the Water Sector (Proyecto de Ley de Reestructuración del Sector Hídrico) (expediente No. 11025), which should be kept in mind for a possible unification (2).

--- (1) Using an inductive method, MARTÍN MATEO proposes a legal ordering of the environment by activity sectors, which can be brought back to a unitary system. Tratado de Derecho Ambiental. Ed. Trivium. Madrid. 1991. Vol I, pg. 91.

(2) Some examples of the regulations are: Decree Law No. 449, which creates the Instituto Costarricense de Electricidad; the Law of Incentives for Industrial Production, No. 7017-A; the Law Authorizing Autonomous or Parallel Electrical Generation, No. 7200, the Constitutive Agreement of the Concejo de Electrificación de América Central (CEAC), Law No. 7289 of February 5, 1992, Law on the Regulation of the Rational Use of Energy, No. 7447 of November 3, 1994, Law of Nationalization of Waters, Hydraulic and Electric Forces, No. 258 of August 18, 1941, with the repeal made by Laws 7200 and 7593; Law of the Regulatory Authority for Public Services (ARESEP). No. 7593 of August 9, 1996 (Gaceta of September 5, 1996, art. 5 subsec. a), Law of Transformation of the Empresa de449, which creates the Instituto Costarricense de Electricidad; the Law of Incentives for Industrial Production, No. 7017-A; the Law Authorizing Autonomous or Parallel Electrical Generation, No. 7200, the Constitutive Agreement of the Concejo de Electrificación de América Central (CEAC), Law No. 7289 of February 5, 1992, Law on the Regulation of the Rational Use of Energy, No. 7447 of November 3, 1994, Law of Nationalization of Waters, Hydraulic and Electric Forces, No. 258 of August 18, 1941, with the repeal made by Laws 7200 and 7593; Law of the Regulatory Authority for Public Services (AESEP). No. 7593 of August 9, 1996 (Gaceta of September 5, 1996, art. 5 subsec. a), Law of Transformation of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, No. 7789 of April 23, 1998 (Gaceta No. 100 of March 26, 1998), Law of Creation of the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago, No. 7799 of April 30, 1998, which completely reformed the previous one, Forest Law (Ley Forestal), arts. 1, 2, 3, 19 et seq., 33, 34, 38 et seq. and related; Organic Law of the Environment, arts. 28 et seq., 32 to 37, 50 et seq. and 67, Biodiversity Law, art. 37, 58 and 61; Wildlife Law, arts. 2, 68, 132 and Transitory III and concordant articles, Regulation to the Law Authorizing Autonomous or Parallel Electrical Generation, No. 20346-MIRENEM, Decree No. 28866-MINAE, Regulation of the Chapter of the Law on Parallel Generation: Competition Regime, Regulation for the Regulation of the Rational Use of Energy, Decree No. 25584 MINAE-H-MP of October 24, 1996 (Gaceta No. 215 of November 8, 1996), Regulation to the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Decree No. 25903-MINAE-MOPT of February 1, 1997. Supplement No. 114 to La Gaceta No. 62 of April 1, 1997), etc.

The Bill for the Restructuring of the Water Sector received a unanimous affirmative report from the Permanent Subcommission on Agricultural Affairs and Natural Resources on April 23, 1992.

Another Bill is the one on Financing for the Acquisition of Land Destined for Environmental Conservation and the Protection of the Costa Rican Water Resource (expediente No. 12,133, with a majority affirmative opinion dated October 10, 1995, by the Permanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources).

A third related Bill is the one on the Protection of Aquifers and Hydrographic Basins of the National Territory (expediente No. 13,179), with a majority negative opinion, rendered on July 1, 1999, by the Special Commission that studies and analyzes problems related to the environment and sustainable development, dated July 10, 1999.

2. IMPRECISE NAME OF THE BILL The fund being created is intended to be distributed among the Municipalities of the cantons that have state or private hydroelectric energy generation projects and private electricity generation projects by hydrocarbon combustion, solid waste, and others, for subsequent distribution to the beneficiaries. From the latter projects, it excludes—without explanation—state entities.

The name "incentivo de cuenca" is imprecise and does not faithfully reflect the proposed objectives, so it is suggested that it be revised. A basin is "the physiographic unit formed by the set of watercourse systems defined by the relief. The limits of the basin or watershed divide are defined naturally and correspond to the highest parts of the area that encloses a river" (3).

--- (3) RAMAKRISHNA, B. Estrategia de Extensión para el Manejo integrado de Cuencas Hidrográficas: conceptos y experiencias. llCA-GTZ. San José. 1997. On the geographic limit of a basin, along the edge of the watershed divide, beyond which waters flow in the opposite direction, toward another basin", cfr. MATA, Alfonso and QUEVEDO, Franklin. Diccionario Ecológico. Ed. Universidad de Costa Rica. San José. 1990, pg. 87. This drainage area in which rainwater is collected, in addition to rivers, can flow into streams or creeks, which in turn are transported to lakes or seas, Idem. --- Decree No. 19886 of August 27, 1980, Regulation to the previous Forest Law, Article 2, contained a concept of a hydrographic basin as a "territorial unit of variable land surface, defined by a watershed divide and whose waters drain toward a common outlet. Very dynamic and interrelated biological, economic, natural, and social processes occur within it." The criterion of a basin as an area of management and planning, where a network of secondary precipitation water channels converges toward a main course, allows for the rational administration of the resources that comprise it (water, forest, soil, biodiversity), whose equilibrium should favor human intervention. It goes without saying that in the management of basins suitable for hydroelectric energy production, respect for protection standards that preserve them from deterioration is also fundamental. Management that must conform to its vocation and consists of "taking advantage of and conserving natural resources based on human needs, so that people can achieve an adequate quality of life in harmony with the environment." It is about making appropriate use of natural resources for the well-being of the population and conserving them in quantity and quality for future generations (4).

From what has been said, it is observed that the bill does not deal with coherently regulating the integrated management of basins, the rational exploitation of their resources, protection against contamination or harmful alterations, etc., but rather an isolated aspect of hydroelectric energy production activity and for tax purposes. This contradicts the nature of incentives or promotional acts, through which the aim is to promote the activity of private individuals to satisfy public needs or needs of general utility, without resorting to coercive means (mandatory conduct with the threat of sanction) or to the figure of public services. As BAENA DEL ALCÁZAR puts it, the incentive or promotional measure aims to "help, channel, and guide private initiative when it proves weak or insufficient" (5).

--- (4) RAMAKRISHNA, B. Ob. Cit., pgs. 19-20. On this whole subject, cfr., among others: RAMIREZ VILLEGAS, Gerardo. Desarrollo, control y manejo de cuencas hidrográficas y áreas de recarga para abastecimiento de agua potable en Costa Rica. Conference. ICCA. Governing Office. Hydrographic Basins Process. San José. 1996, pgs. 1-17. SECRETARIA DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA: Plan de Acción para Gestión Integrada de los Recursos Hídricos del Istmo Centroamericano. Guatemala. 1998, pgs. 1-44. COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL): Bases conceptuales para la formulación de programas de manejo de cuencas hidrográficas. Workshop of Nov. 17, 1992, pgs. 1-38. MIRENEM. Sectoral Directorate of Energy: Renta Hidroeléctrica y Generación Privada. 1995, pgs. 1-24. Legal Opinion of the PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, O. J. 033-95 and other bibliography cited there. (5) Régimen jurídico de la intervención administrativa. Tecnos. Madrid. 1966, pg. 96. --- And, of course, the expression "incentivo de cuenca" is inappropriate. What is being "incentivized" is private activity to achieve specific ends.

FINANCING The fund will be financed with contributions based on the final cost of generation per kilowatt/hour, at a rate of ten percent (10%) for hydroelectric energy generating companies, state or private, and twenty percent (20%) for private electricity generating companies using thermal means, fossil fuel, solid waste, or other means that cause some significant degree of environmental contamination (6). It is worth emphasizing here that no parameters are set to establish this significance of contamination. Although the tax is conceived to discourage polluting conduct, it does not adopt the philosophy of a typical ecological tax because it is not aimed at compensating for the true costs of contamination and achieving full environmental protection (7).

Regarding the amount of the percentages and differentials, the proper justification is not given, and ultimately the tax burden may fall on the consumer, making consumption onerous. In order regarding a potential passing on of the tax in question to the consumer, it is pertinent to indicate that the General Sales Tax Law (Article 9) exempts monthly residential electrical energy consumption up to 250 Kw/h from tax payment.

Nor is the possible impact on concomitant economic activities and on the competitiveness of electricity generating companies analyzed, as production costs increase. A clear definition in this matter is desirable, since while laws such as 7200, 7508, 7593, etc., stimulate private participation in electrical generation, the bill under study imposes a heavy tax on the activity, alongside the state activity.

A certain lack of definition is observed in determining the taxable base, as the bill refers to a complementary administrative mechanism for setting the "final cost of generation," which could call into question the principle of legal reserve and even the principle of equality before public burdens if it were intended to disregard the general expenses involved in the productive energy cycle.

The reference to kilowatt hours of electricity (Articles 2 and 3) is associated with the process of plant production or operation, and not with simple generation projects, as mentioned in Article 1; a point that must be harmonized.

--- (6) A reference diagnosis from the previous decade in the energy resources sector (hydraulic, biomasic, and geothermal) is found in the Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible de Costa Rica. MIREMEN. 1988, pg. 147 et seq.) and later in the State of the Nation. (7) In the Bill, the category formed by the contributions is close to Special Contributions or parafiscal levies, chargeable outside the general State budget and the rules governing it, as well as in consideration of the taxable event and the destination of the collected product (see ruling of the Constitutional Chamber (SALA CONSTITUCIONAL) No. 3151-94). --- COLLECTION OF RESOURCES AND DISTRIBUTION To collect the fund's resources, the Instituto Costarricense de Electricidad is designated, which must distribute them each month, "proportionally among the benefited municipalities, based on the kilowatts/hour produced in their territory," with administrative expenses set at five percent.

The competencies of the Instituto Costarricense de Electricidad are governed by the principle of specialty, and this function of collection agent and distributor of state taxes assigned to it is strange to its nature, to the point that it may be considered harmful to its autonomy (Article 188 of the Constitution). Henceforth, ICE must divert resources to pursue purposes not framed in its creation law and that do not fall within the normal scope of its activity.

Nor is the manner in which the five percent for collection services will be covered clarified, nor are controls established for companies that do not sell energy to ICE, such as, for example, the duty to file a sworn statement on the origination or existence of the tax obligation or sale of electrical energy, subject to sanctions in case of non-compliance or evasion. Note that the bill does not contemplate a sanction regime for the case where the taxpayer does not declare or pay the tax or the Collection Agent does not withhold it, and the Tax Code is only applicable to Administrations attached to the Ministry of Finance.

Due to the state character of taxes, the single treasury account principle applies and would prevent them from entering special accounts for immediate distribution, as their incorporation into the national budget is necessary before transfer to the Municipalities. The contravention of the principles of the State's single treasury account and budgetary universality makes Articles 3 and 4 of doubtful constitutionality. The former requires that there be a single paying office for the State: the National Treasury, and the latter that all public income and expenditure be contained in the Budget Law (Articles 176, 180, and 185 of the Constitution and rulings of the Constitutional Chamber numbers 4247/98, 4681/97, 4528/99, and 4529/99).

USE OR DESTINATION OF RESOURCES The destination of the resources that each Municipality receives from the fund is: thirty-five percent (35%) for the purchase of land suitable for expanding protected areas; eight percent (8%) for the financing of cantonal programs of scientific research, environmental education, and sustainable development; eight percent (8%) for an incentive program aimed at the owners of farms that have protected areas; and nine percent (9%) to create and strengthen an office of natural resources, with personnel and resources; ten percent (10%) to be distributed among the District Councils (Concejos de Distrito) that have hydroelectric projects or projects for generation by thermal means; and thirty percent (30%) destined for community works "which may be included in the municipality's budget." The Constitutional Chamber has admitted the constitutional validity of legally earmarking income from the payment of national taxes for specific purposes, but on the condition that they enter the national coffers and complete the entire budget cycle of the Republic. This in compliance with the constitutional principles, rules, and rulings noted in point 4.

Regarding the purchase of land suitable for expanding protected areas, it is not clarified whether it refers to farms within their boundaries, adjacent ones, or both. In any case, both the qualification of forestry suitability and acquisition of land to integrate them into protected areas is a priority competency of MINAE (doctrine of Articles 1, 2, 6, and 15—the latter as a guideline for interpretation—of the Forest Law (Ley Forestal); 32 and 37 of the Organic Law of the Environment; 48, 58, and 61 of the Biodiversity Law). With the Bill, there would be an inconvenient duplication and overlap of functions between the Municipalities and the Ministry of the Environment.

The same can be pointed out regarding the incentive program aimed at owners of farms "that have—as it is incorrectly stated—protected areas," entrusting the Municipalities with "ensuring the maintenance of the land's use for these purposes." The lack of specificity of these incentives for landowners in protected areas may lead to a violation of the constitutional principle of equality by excluding owners of farms with analogous suitability that are located outside the protected areas.

Regarding the financing of scientific research, environmental education, and sustainable development programs, given that there are few cantons with state university campuses, the rule—also inadvisable—will be municipal discretion. This is because the Municipal Council (Concejo Municipal) of the place "may" finance such programs to non-governmental organizations and private entities, without providing for oversight of the investment plans that are approved, which are not necessarily linked to the protection of hydrographic basins. (The wording is erroneous when it "subjectivizes" the programs: "they must present...").

The Bill may have further constitutional conflicts regarding the money to be distributed to the District Councils (Concejos de Distrito), under an investment plan. According to the jurisprudence of the Constitutional Chamber (rulings 6000-94 and 5445-99), the District Councils are merely organs of municipal collaboration and supervision of the works executed in their respective districts, without legal personality to promote local interests.

Even for Municipal District Councils (Concejos Municipales de Distrito), organs of greater importance, the Chamber—when ruling in favor of the unconstitutionality of Decree 5595-G of November 12, 1975, which granted them autonomy—ordered that "everything concerning budgetary matters (revenue collection and expenditure control), will be incorporated into the ordinary budgets corresponding to the Municipalities into which they are integrated." And that "all income and revenues will be collected and incorporated by the Municipalities into their own budgets, and the expenses, accounts payable, contracts, and pending obligations, in general, will be assumed by the Municipalities respecting acquired rights" (same rulings).

CONCLUSION:

In summary, a complete reconsideration of the presented Bill is suggested, regarding the form and substance issues that have been exposed, and even the advisability of its approval.

It must be remembered the restrictions on the legislative power to delegate to permanent commissions the hearing and approval of bills when they institute national taxes (Article 124, paragraphs 2 and 3 of the Constitution) and the mandatory hearings (Article 190 ibid) that must be given in the discussion and approval of bills relating to autonomous institutions (ICE, ARESEP, and affected Municipalities).

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas Environmental Attorney General (Procurador Ambiental)

Opinión Jurídica : 120 - J del 14/10/1999 O. J.-120-1999 14 de octubre de 1999 Diputado Manuel A. Bolaños Salas Comisión Especial del Ambiente Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a la audiencia que se nos confiere acerca del Proyecto de Ley relativo a la "Creación de Incentivo de Cuenca", expediente N° 13.541, publicado en La Gaceta N° 111 del 9 de junio en curso.

Al respecto cabe hacer las siguientes apreciaciones:

FUNDAMENTACIÓN De acuerdo con su Exposición de Motivos, el proyecto busca reconocer los costos que considera no se incluyen en la producción de energía eléctrica, como los sacrificios locales para proteger las cuencas hidrográficas. Entre éstos destaca el potencial hidroeléctrico de las áreas protegidas y bosques privados que se dedican a la conservación y no admiten cambio de uso.

En consecuencia, grava el costo de generación de electricidad, a fin de constituir un fondo con destinos específicos que restituya a las comunidades de las circunscripciones territoriales donde se ejecuten proyectos de ese tipo y a los propietarios el recurso que suministran.

Obviando la inexactitud del dato sobre el porcentaje de tierras dedicadas a áreas protegidas, muy superior al diez por ciento, es cuestionable la premisa de supeditar el potencial hidroeléctrico sólo a la cantidad de terrenos boscosos, prescindiendo de la importancia de otros factores como el suficiente caudal de agua disponible y la diferencia de nivel de los terrenos, que hagan atractivo el desarrollo. El establecimiento o ampliación de las áreas protegidas, el adecuado manejo, protección y conservación de bosques, si bien contribuyen a mejorar la calidad y sostenibilidad del recurso hídrico, no siempre determinan por sí solos su potencial, bajo en terrenos situados en la planicie. Tal sería el caso, por ejemplo, del Parque Corcovado o de los inmuebles adyacentes a los Canales del Tortuguero.

La Exposición de Motivos omite la referencia a programas actuales en manejo de cuencas, mantenimiento y conservación del bosque, reforestación, pago de servicios ambientales, etc. También es discutible la existencia de una sólida base comunitaria a nivel nación comprometida en la protección de cuencas.

Si el presupuesto de que se parte es recompensar las funciones que las áreas protegidas e inmuebles de bosques desempeñan en la formación del caudal hidroeléctrico, los beneficiarios serían sus titulares, el Estado y los propietarios privados. Más aún las fuerzas que pueden obtenerse de las aguas demaniales son asimismo de dominio público estatal y, por ahí, la motivación podría reñir con el artículo 121, inciso 14, de la Constitución.

El impedimento genérico de cambiar el uso de los terrenos cubiertos de bosque constituye una limitación normal de la propiedad forestal y afecta a todos los propietarios (arts. 19 y 61, inc. c), de la Ley Forestal).

Por otra parte, es conveniente que la ordenación jurídica con incidencia en los recursos naturales no sea parcial y dispersa, sino que tienda a una regulación sistemática, a efecto de conseguir una tutela más eficiente y mayor coordinación administrativa (1). En este sentido, con la propuesta legislativa en consulta se relaciona –de manera directa o indirecta- con diversa normativa promulgada y –entre otros- con el Proyecto de Ley de Reestructuración del Sector Hídrico (expediente N° 11025), a tener presente con miras a una posible unificación (2).

--- (1) Con un método inductivo, MARTÍN MATEO propone una ordenación legal del ambiente por sectores de actividades, reconducible a un sistema unitario. Tratado de Derecho Ambiental. Ed. Trivium. Madrid. 1991.Vol I, pg.91.

(2) Algunos ejemplos de la normativa son: Decreto Ley N° 449, que crea el Instituto Costarricense de Electricidad; la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, N° 7017-A; la Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela, N° 7200, el Convenio Constitutivo del Concejo de Electrificación de América Central (CEAC), la Ley N° 7289 de 5 de febrero de 1992, Ley sobre la Regulación del Uso Racional de la Energía, N° 7447 de 3 de noviembre de 1994, Ley de Nacionalización de Aguas, Fuerzas Hidráulicas y Eléctricas, N° 258 del 18 de agosto de 1941, con la derogatoria que hacen las Leyes 7200 y 7593; Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP). N° 7593 de 9 de agosto de 1996 (Gaceta del 5 de setiembre de 1996, art. 5 inc. a), Ley de Transformación de la Empresa de449, que crea el Instituto Costarricense de Electricidad; la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, N° 7017-A; la Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela, N° 7200, el Convenio Constitutivo del Concejo de Electrificación de América Central (CEAC), la Ley N° 7289 de 5 de febrero de 1992, Ley sobre la Regulación del Uso Racional de la Energía, N° 7447 de 3 de noviembre de 1994, Ley de Nacionalización de Aguas, Fuerzas Hidráulicas y Eléctricas, N° 258 del 18 de agosto de 1941, con la derogatoria que hacen las Leyes 7200 y 7593; Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (AESEP). N° 7593 de 9 de agosto de 1996 (Gaceta del 5 de setiembre de 1996, art. 5 inc. a), Ley de Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, N° 7789 de 23 de abril de 1998 (Gaceta N° 100 del 26 de marzo de 1998), Ley de Creación de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago, N°7799 de 30 de abril de 1998, que reformó en su totalidad la anterior, Ley Forestal, arts. 1°, 2°, 3, 19 ss., 33, 34, 38 ss. y afines; Ley Orgánica del Ambiente, arts. 28 ss., 32 a 37, 50 y ss. y 67, Ley de Biodiversidad, art. 37, 58 y 61; Ley de Vida Silvestre, arts. 2, 68, 132 y Transitorio III y concordantes, Reglamento a la Ley que autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela, N° 20346-MIRENEM, Decreto N° 28866-MINAE, Reglamento el Capítulo de la Ley de Generación Paralela: Régimen de Competencia, Reglamento para la Regulación del Uso Racional de la Energía, Decreto N° 25584 MINAE-H-MP de 24 de octubre de 1996 (Gaceta N°215 del 8 de noviembre de 1996), Reglamento a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Decreto N° 25903-MINAE-MOPT del l de febrero de 1997. Alcance N° 114 a La Gaceta N°62 del 1° de abril de 1997), etc.

El Proyecto de la Ley de Reestructuración del Sector Hídrico recibió informe unánime afirmativo de la Subcomisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, el 23 de abril de 1992.

Otro Proyecto es el de Financiamiento para la Adquisición de terrenos destinados a la Conservación Ambiental y a la Protección de Factor Hídrico Costarricense (expediente N°12.133, con dictamen afirmativo de mayoría del 10 de octubre de 1995 por la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales.

Un tercer Proyecto conexo es el de Protección de Mantos Acuíferos y Cuencas Hidrográficas del Territorio Nacional (expediente N° 13.179), con dictamen negativo de mayoría, rendido el 1° de julio de 1999 por la Comisión Especial que estudia y analiza los problemas relacionados con el ambiente y el desarrollo sostenible, con fecha 10 de julio de 1999.

2. IMPRECISA DENOMINACIÓN DEL PROYECTO El fondo que se crea tiende a distribuirse entre las Municipalidades de los cantones que cuenten con proyectos estatales o privados de generación de energía hidroeléctrica y proyectos privados de generación de electricidad por combustión de hidrocarburos, desechos sólidos y otros, para su posterior reparto a los beneficiarios. De los últimos proyectos excluye –sin explicación- los entes estatales.

La denominación de "incentivo de cuenca" es imprecisa y no refleja con fidelidad los objetivos propuestos, por lo que se sugiere revisarla. La cuenca es "la unidad fisiográfica conformada por el conjunto de sistemas de cursos de agua definidos por el relieve. Los límites de la cuenca o divisoria de aguas se definen naturalmente y corresponden a las partes más altas del área que encierra un río" (3).

--- (3) RAMAKRISHNA, B. Estrategia de Extensión para el Manejo integrado de Cuencas Hidrográficas: conceptos y experiencias. llCA-GTZ. San José. 1997. Sobre el límite geográfico de una cuenca, por el borde de la divisoria de las aguas, más allá del cual fluyen en dirección opuesta, hacia otra cuenca", cfr. MATA, Alfonso y QUEVEDO, Franklin. Diccionario Ecológico. Ed. Universidad de Costa Rica. San José. 1990, pg. 87. Esta área de drenaje en la cual se recogen las aguas llovidas, además de los ríos pueden dirigirse hacia quebradas o arroyos, que a su vez son transportadas a lagos o mares, Idem.

--- El Decreto N° 19886 del 27 de agosto de 1980, Reglamento a la Ley Forestal anterior, artículo 2°, recogía un concepto de cuenca hidrográfica como "unidad territorial de superficie variable de terreno, definida por una cima divisoria de agua y cuyas aguas drenan hacia una salida común. En ella suceden procesos biológicos, económicos, naturales y sociales muy dinámicos e interrelacionados entre sí".

El criterio de cuenca como área de gestión y planificación, donde confluye una red de cauces secundarios de agua de precipitación hacia un curso principal, permite una administración racional de los recursos que la integran (agua, bosque, suelo, biodiversidad), cuyo equilibrio debe favorecer la intervención humana. Está de más decir que en el manejo de cuencas con aptitud para la producción de energía hidroeléctrica también son fundamentales el respeto a las normas de protección y que las preservan del deterioro. Manejo que ha de conformarse a su vocación y consiste en "aprovechar y conservar los recursos naturales en función de las necesidades del hombre, para que pueda alcanzar una adecuada calidad de vida en armonía con el medio ambiente". Se trata de hacer un uso apropiado de los recursos naturales para el bienestar de la población y conservarlos en cantidad y calidad para las futuras generaciones (4).

De lo dicho se observa que el proyecto no se ocupa de normar de modo coherente el manejo integrado de cuencas, la explotación racional de sus recursos, la protección contra la contaminación o alteraciones perjudiciales, etc., sino de un aspecto aislado de la actividad de producción de energía hidroeléctrica y con fines impositivos. Esto contradice la naturaleza de los incentivos o actos de fomento, a través de los que se persigue promover la actividad de los particulares para satisfacer necesidades públicas o de utilidad general, sin recurrir a medios coactivos (conductas obligatorias con amenaza de sanción) o a la figura de los servicios públicos. Al decir de BAENA DEL ALCÄZAR, el incentivo o fomento aspira a "ayudar, encauzar y orientar la iniciativa privada cuando ésta se muestra raquítica o insuficiente" (5).

--- (4) RAMAKRISHNA, B. Ob. Cit., pgs. 19-20. Sobre toda esta temática, cfr., entre otros: RAMIREZ VILLEGAS, Gerardo. Desarrollo, control y manejo de cuencas hidrográficas y áreas de recarga para abastecimiento de agua potable en Costa Rica. Conferencia. ICCA. Oficina rectora. Proceso de Cuencas Hidrográficas. San José. 1996, pgs. 1-17. SECRETARIA DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA: Plan de Acción para Gestión Integrada de los Recursos Hídricos del Istmo Centroamericano. Guatemala. 1998, pgs. 1-44. COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL): Bases conceptuales para la formulación de programas de manejo de cuencas hidrográficas. Taller de17 nov. 1992, pgs. 1-38. MIRENEM. Dirección Sectorial de Energía: Renta Hidroeléctrica y Generación Privada. 1995, pgs. 1-24. Opinión Jurídica de la PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, O. J. 033-95 y otra bibliografía ahí citada.

(5) Régimen jurídico de la intervención administrativa. Tecnos. Madrid. 1966, pg. 96.

--- Y, desde luego, es inadecuada la expresión de "incentivo de cuenca". Lo que se "incentiva" es la actividad privada para obtener fines concretos.

FINANCIAMIENTO El fondo se financiará con aportes sobre el costo final de generación por kilovatios/hora, en el tanto del diez por ciento (10%) para las empresas generadoras de energía hidroeléctrica, estatales o privadas, y de un veinte por ciento (20%) para las empresas privadas generadoras de electricidad por medios térmicos, combustible fósil, desechos sólidos u otros medios que provoquen algún grado significativo de contaminación ambiental (6). Valga subrayar aquí que no se fijan parámetros para establecer esta significancia de contaminación. Pese a que el tributo está concebido para desestimular conductas contaminantes, no adopta la filosofía de un tributo ecológico típico porque no se dirige a compensar los verdaderos costos de la contaminación y lograr una cabal protección del medio (7).

Acerca del monto de los porcentajes y diferenciales no se da la debida justificación y a la postre el gravamen puede recaer en el consumidor, haciendo oneroso el consumo. En orden a una eventual repercusión del tributo en cuestión en el consumidor, sea oportuno indicar que la Ley del Impuesto General Sobre las Ventas (artículo 9) exonera del pago del impuesto el consumo mensual de energía eléctrica residencial hasta 250 Kw/h.

Tampoco se analiza el posible impacto en las actividades económicas concomitantes y en la competitividad de las empresas generadoras de electricidad al incrementarse los costos de producción. Lo deseable es que haya en esta materia una definición clara, pues en tanto leyes como la 7200, 7508, 7593, etc., estimulan la participación privada en la generación eléctrica, el proyecto en estudio impone un fuerte gravamen a la actividad, junto a la estatal.

Se aprecia cierta indefinición para determinar la base imponible, al remitir el proyecto a un mecanismo administrativo complementario en la fijación del "costo final de generación", que podría poner en entredicho el principio de reserva de ley e incluso el de igualdad ante las cargas públicas si se pretendiere abstraerse de los gastos generales que conlleva el ciclo productivo de energía.

La referencia a kilovatios hora de electricidad (arts. 2° y 3°) se asocia al proceso de producción u operación de plantas, y no a simples proyectos de generación, como se menciona en el artículo 1°; extremo que ha de armonizarse.

--- (6) Un diagnóstico de referencia desde la década anterior en el sector de recursos energéticos (hidráulicos, biomásicos y geotérmicos), se encuentra en la Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible de Costa Rica. MIREMEN. 1988, pg. 147 sigts.) y luego en el Estado de la Nación.

(7) En el Proyecto la categoría que conforman los aportes se aproxima a las Contribuciones Especiales o exacciones parafiscales, exigibles al margen del presupuesto general del Estado y normas que lo rigen, así como en atención al hecho generador y destino del producto recaudado (ver voto de la SALA CONSTITUCIONAL N° 3151-94).

--- RECAUDACIÓN DE RECURSOS Y DISTRIBUCIÓN Para recaudar los recursos del fondo se designa al Instituto Costarricense de Electricidad, el que habrá de repartirlos cada mes, "de manera proporcional entre las municipalidades beneficiadas, en razón de los kilovatios/hora producidos en su territorio", fijándose los gastos de administración en un cinco por ciento.

Las competencias del Instituto Costarricense de Electricidad se rigen por el principio de especialidad y resulta extraño a su naturaleza esta función de agente recolector y distribuidor de tributos estatales que se le asigna, al punto que puede estimarse lesivo a su autonomía (artículo 188 de la Constitución). En adelante el ICE deberá distraer recursos para perseguir fines no enmarcados en la ley de creación y que no se encuadran dentro del giro normal de actividad.

Tampoco se aclara la forma en que se cubrirá el cinco por ciento de los servicios de recaudación, ni se establecen controles sobre las empresas que no vendan la energía al ICE, como sería, por ejemplo, el deber de rendir declaración jurada sobre el nacimiento o existencia de la obligación tributaria o venta de energía eléctrica, sujeta a sanciones en caso de inobservancia o evasión. Nótese que el proyecto no contempla un régimen de sanciones para el supuesto de que el sujeto pasivo no declare o pague el tributo o el Agente recaudador no lo retenga, y el Código Tributario es aplicable sólo a las Administraciones adscritas al Ministerio de Hacienda.

Por el carácter estatal de los tributos, se impone el principio de caja única e impediría que entren a cuentas especiales para la distribución inmediata, pues es necesaria su incorporación al presupuesto nacional antes de la transferencia a las Municipalidades. La contravención de los principios de caja única del Estado y universalidad presupuestaria, hace que los artículos 3° y 4° sean de dudosa constitucionalidad. El primero exige que haya una única caja pagadora del Estado: la Tesorería Nacional, y el segundo que todos los ingresos y egresos públicos se contengan en la Ley de Presupuesto (arts. 176, 180 y 185 de la Constitución y votos de la Sala Constitucional números 4247/98, 4681/97, 4528/99 y 4529/99).

USO O DESTINO DE LOS RECURSOS El destino de los recursos que cada Municipalidad reciba procedentes del fondo es : un treinta y cinco por ciento (35%), para compra de tierras aptas para ampliar áreas protegidas; ocho por ciento (8%) para el financiamiento de programas cantonales de investigación científica, educación ambiental y desarrollo sostenible; ocho por ciento (8%) para un programa de incentivos dirigido a los propietarios de fincas que cuenten con áreas protegidas; y un nueve por ciento (9%) para crear y fortalecer una oficina de recursos naturales, con personal y recursos; un diez por ciento (10%) a distribuir entre los Concejos de Distrito que cuenten con proyectos hidroeléctricos o de generación por medios térmicos; y un treinta por ciento (30%) destinado a obras comunales "que podrá ser incluido en el presupuesto de la municipalidad".

La Sala Constitucional ha admitido la validez constitucional de destinar mediante ley ingresos provenientes del pago de tributos nacionales a fines específicos, pero a condición de que ingresen a las arcas nacionales y cumplan todo el ciclo presupuestario de la República. Esto con apego a los principios, normas y votos constitucionales que se apuntaron en el punto 4.

En cuanto a la compra de tierras aptas para ampliar áreas protegidas, no se aclara si se refiere a fincas comprendidas dentro de sus linderos, colindantes o a ambas. En todo caso, tanto la calificación de la aptitud forestal y adquisición de terrenos para integrarlos a las áreas protegidas es competencia prioritaria del MINAE (doctrina de los artículos 1, 2, 6 y 15 –éste como pauta de interpretación- de la Ley Forestal; 32 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente; 48, 58 y 61 de la Ley de Biodiversidad). Con el Proyecto habría una inconveniente duplicidad y traslape de funciones entre las Municipalidades y el Ministerio del Ambiente.

Lo mismo puede señalarse con relación al programa de incentivos dirigido a los propietarios de fincas "que cuenten –se dice incorrectamente- con áreas protegidas", encargándose a las Municipalidades "velar por el mantenimiento del uso de las tierras para estos fines". La falta de especificidad de estos incentivos a propietarios de terrenos en áreas protegidas puede acarrear violación al principio constitucional de igualdad al excluir propietarios de fincas con una idoneidad análoga que se encuentren fuera de las áreas protegidas.

Respecto al financiamiento de programas de investigación científica, educación ambiental y desarrollo sostenible, en vista de que son pocos los cantones en los que hay sedes universitarias estatales, la regla –también poco recomendable- será la discreción municipal. Esto porque el Concejo Municipal del lugar "podrá" financiar tales programas a organizaciones no gubernamentales, entes privados, sin preverse la fiscalización de los planes de inversión que se aprueben, los cuales no necesariamente se vinculan a la protección de cuencas hidrográficas. (La redacción es errónea cuando "subjetiviza" los programas: "deberán presentar…").

Nuevos roces constitucionales, puede tener el Proyecto en punto a los dineros a distribuir a los Concejos de Distrito, bajo un plan de inversión. Conforme a la jurisprudencia de la Sala Constitucional (votos 6000-94 y 5445-99), los Concejos de Distrito son simples órganos de colaboración municipal y supervisión de las obras que se ejecutan en sus respectivos distritos, sin personalidad jurídica para promover los intereses locales.

Incluso para los Concejos Municipales de Distrito, órganos de mayor relieve, la Sala –al declarar con lugar la inconstitucionalidad del Decreto 5595-G de 12 de noviembre de 1975, que les otorgó autonomía-, dispuso que "todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se integran". Y que "todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las Municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes, en general, serán asumidos por las Municipalidades respetando los derechos adquiridos" (mismos votos).

CONCLUSIÓN:

En síntesis, se sugiere una reconsideración completa del Proyecto presentado, en las cuestiones de forma y fondo que quedaron expuestas, y hasta de la conveniencia de su aprobación.

Ha de recordarse que las restricciones a la facultad legislativa de delegar en comisiones permanentes el conocimiento y aprobación de proyectos de ley cuando instituyen impuestos nacionales (artículo 124, pfos. 2 y 3 de la Constitución) y las audiencias obligatorias (art. 190 ibid) que deben darse en la discusión y aprobación de proyectos relativos a instituciones autónomas (ICE, ARESEP y Municipalidades afectadas).

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Ambiental