Occupancy rights in the maritime-terrestrial zone are non-transferableDerechos de ocupación en zona marítimo terrestre no son transmisibles

Legal Opinion: 157 of 07/07/1995 (RECONSIDERS EX OFFICIO PARTIALLY) C-157-95 July 7, 1995 Sirs Municipal Council of Golfito Puntarenas Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to the note of April 12, 1995, received on the 28th of that same month, signed by the Municipal Secretary, in which we are informed of what was resolved in the eleventh article of ordinary session number sixty-eight at eight o'clock on March 17 last by that Council, in the sense of raising for consultation to the Office of the Attorney General of the Republic the report of the Municipal Commission of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), regarding a parcel in the restricted zone (zona restringida) between the El Macho and El Higo streams, in Pavones de Golfito, in order to confirm the legal interpretation set forth therein.

With reference to your request, I must point out that it is not possible for us to accede to it, since the report submitted is vague and unclear in several of its sections, which prevents this Office of the Attorney General from conducting an exhaustive and meticulous analysis of the case presented, making any conclusion that could be issued with the data provided speculative. Some of the doubts that arise from reading the report are the following:

- Whether the sector in dispute is already duly planned.

- It is not indicated whether there exists any type of connection between Juan Manuel Mayorga Seas, who signed a five-year lease contract on June 24, 1966, with the then Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización), and Mr. Claudio Lobo Vargas, who in 1974 sold his farm "and its portion of the maritime-terrestrial zone" to the company Rancho del Mar S.A. (the eventual existence of a lease and the exact date of this "sale" with respect to the validity of Law No. 5602 are indispensable).

- There is no certainty as to the transferor to Rancho del Mar S.A. or Mr. Fowlie, as Messrs. Claudio Lobo Vargas, Robert L. Vesco, and Miguel Ángel Quesada Niño are mentioned. Neither is the status by which these persons were located in the maritime-terrestrial zone mentioned.

- It is not clarified whether the sale made by Rancho del Mar S.A. to Joaquín Gamboa Zavaleta in 1976 refers to the same parcel acquired years earlier and whether it includes the sector subject to litigation.

- It is also not specified through what type of administrative act, if any, Parcel No. 154 was registered in the Department of the Maritime-Terrestrial Zone of that Municipality in the name of Mr. Danny Fowlie and whether it is indeed the area questioned here, since the adjoining properties are different from those described in the preceding transfers.

- Uncertainty is evident regarding the identification of the property, since the same study indicates three different numbers (133, 154, and 171).

- The report is ambiguous as to in whose name the card for Parcel No. 154 appears, whether Mr. Fowlie, or Rancho del Mar S.A., or Viajes Turísticos Sueños del Mar S.A. Regarding the latter, it is uncertain whether the lot acquired in August 1990 is the same, includes part of, or is contiguous to the one that constitutes Parcel No. 154.

- It is unknown in what capacity Mr. Manuel Valverde Vega occupied the lot between the El Machito and El Higo streams for six years before 1993, before transferring it to Mr. Oscar Mario Rodríguez González, if it is assumed that that strip of land was occupied at that time by Rancho del Mar S.A. or Viajes Turísticos Sueños del Mar S.A. (this last aspect is also not clarified).

Notwithstanding the above, we have deemed it necessary to set forth some considerations regarding the so-called "occupancy rights (derechos de ocupación)," which we believe will be useful when said Council resolves the present case, once the uncertainty of data is clarified.

I.- THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE UNDER THE VALIDITY OF LAWS 2825, 4558, AND 5602 As has been reiterated in previous pronouncements (see, among others, Nos. C-009-94 and C-100-95), the maritime-terrestrial zone constitutes part of the public domain, and as such is inalienable and imprescriptible, meaning it cannot be the object of private appropriation; a criterion also recognized in the jurisprudence of our high courts (Constitutional Chamber, Vote No. 447-91 at 15:30 on February 21, 1991; First Chamber, Vote No. 7-93 at 15:05 on January 20, 1993).

This public domain characteristic has been attributed to it for a long time, with specific regulations to that effect found since the first years of independent life (Law No. 162 of June 28, 1828, and the General Code of 1841).

Since the last century, it was subject to protection under the so-called maritime mile (1672 meters from the ordinary high tide line, as established by Law No. 11 of October 22, 1922), suffering a reduction in its length by several subsequent legal reclassifications (Laws Nos. 19 of November 12, 1942, and 201 of January 26, 1943) that reduced it to two hundred meters on both coastlines.

This length was again taken up by the Law of Lands and Colonization, No. 2825 of October 14, 1961, in its Article 7 (according to the reform of Law No. 3042 of October 4, 1962):

"Article 7.- While the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Lands and Colonization, considering reasons of national convenience, does not determine the lands that must be maintained under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement or possession, except those that were under private domain, with legitimate title: (...) b) Those comprised in a maritime-terrestrial zone 200 meters wide along the coasts of both seas, from the ordinary high tide, as well as those comprised in a zone 50 meters wide along both margins of navigable rivers." Under the validity of this Law, the use of the maritime-terrestrial zone, legally conceptualized as part of the agricultural property of the State, was permitted through lease contracts granted by the Institute of Lands and Colonization.

However, as time passed, it became increasingly evident that the beaches of our country had a tourism potential superior to the agricultural one, and some coastal populations already possessed certain urban characteristics.

It was then that the Legislative Assembly approved the Law for Tourism Urbanization of the Maritime-Terrestrial Zone, No. 4558 of April 22, 1970. Its intention is clear to displace the competence of the Institute of Lands and Colonization, whose contracts already covered all types of fields (tourism, industrial, recreational, etc.), towards other entities whose specialty in the matter made them more apt to regulate it. Thus we read in the statement of purpose of its dossier in Congress (No. 3764):

"However, within the country's advancement driven by its own development, it is evident that some parts of the maritime-terrestrial zone established by the Law of Lands and Colonization no longer have the character of lands suitable for agricultural exploitation, but rather are typically touristic zones. (...) It is noted, then, that the ITCO intends to become an entity that exploits the maritime-terrestrial zone for its own financing, leasing lots for industry, commerce, housing, and recreation. Everything seems to indicate that the Institution abandoned its purpose essentially directed at establishing agrarian reform in Costa Rica and resolving land-related conflicts, to enter other fields, very debatable from the point of view of its competence." (folio 2) Law 4558 came to exempt from the application of Article 7, subsection b), of the Law of Lands and Colonization all "those parts of the maritime-terrestrial zone that the Costa Rican Institute of Tourism (Instituto Costarricense de Turismo) declares as touristic zones and those that the Institute of Housing and Urbanism (Instituto de Vivienda y Urbanismo) declares urban zones, in accordance with the Urban Planning Law" (Article 2), subjecting them to the domain of the municipality of the canton in whose jurisdiction they were located (Article 3).

With this Law, a significant part of the maritime-terrestrial zone was practically reclassified from the public domain, leaving only the fifty-meter strip from the ordinary high tide line (Article 6), today called the public zone, with its public domain character.

The other one hundred fifty meters contiguous to it were declared susceptible to private appropriation through two means: by sale, when a land had been leased for a period exceeding ten years (Article 8), and by possession of more than thirty years in a quiet, public, peaceful manner and as owner, for which they could utilize, thereby creating a legal fiction, the time elapsed as lessees (Transitory Provision III).

In its Transitory Provision I, it was provided for those who already had contracts in their favor with the Institute of Lands and Colonization the possibility of continuing them under the rules established by that entity before Law No. 4558.

The possibility of titling in the maritime-terrestrial zone established in Transitory Provision III of this Law was eliminated by Law No. 4847 of October 4, 1971, Article 1, given the serious abuses to which it had given rise to the detriment of this important public domain strip. It should be noted, then, that the existence of legitimate property titles in the maritime-terrestrial zone comes from possessory informations filed in this period between one Law and the other, and only in the one hundred fifty meters of the restricted zone, since Transitory Provision III was clear in excluding from its application the fifty-meter reserve contiguous to the ordinary high tide line (Article 6).

For its part, the rest of Law No. 4558 began over time to suffer a series of criticisms, originating mainly in the expectation of individuals, especially foreigners, being able to acquire lands in the coastal strip once the ten years of lease were completed. This concern was palpable within Congress:

"Regarding this transcendental matter, I want to tell the Deputies, that it is our duty not only to prevent these bad practices in the administration of the national beaches; it is necessary to ensure that the national beaches remain national. And as a consequence of this law, many of these leases have been obtained, as the Deputies are aware, by foreign companies and entrepreneurs; and these foreign companies and entrepreneurs, within 10 years from the granting of the lease, will be owners of the beaches in question, or of the lots acquired." (sic) (Legislative dossier No. 5060, folio 105) Thus, Law No. 5602 of November 4, 1974, was enacted, which came to suspend the validity of Law No. 4558, until a new one was enacted to regulate matters concerning the disposition of beaches and islands (Article 1), regulations that would be integrated into Law No. 6043 of March 2, 1977, currently in force.

Jointly, it was stipulated (Article 3) that no beach or island, maritime or fluvial, could be sold, leased, or subleased during the suspension period, except for extensions of prior lease rights.

From what has been stated, it follows that, prior to the entry into force of Law No. 6043, there were only two valid ways to occupy the maritime-terrestrial zone: through an inscription in the Public Registry, as mentioned above, or by means of a lease contract with the respective Municipality, all without prejudice to what was expressly provided in special provisions (Laws No. 2906, 4071, 5455, etc.).

II.- THE CATEGORY OF OCCUPANTS IN LAW 6043 Upon the enactment of Law No. 6043, the inalienable character of the maritime-terrestrial zone was reaffirmed (Article 1) and a concession regime was established for its private use (Articles 39 et seq.). Unauthorized occupation under the Law is prohibited (Article 12) and sanctioned (Articles 13 and 63).

Legitimately acquired private property continues to be recognized (Article 6), although it is declared of public utility for expropriation purposes (Article 8).

Regarding lease contracts granted prior to Law No. 6043, they continue to be valid, under the same terms and conditions in which they were agreed, but upon their expiration, and if their extension is agreed, they must be modified in accordance with the new regulations in force (Transitory Provision I); the foregoing, provided they had been sent to the Costa Rican Institute of Tourism, within six months after the Law's entry into force, otherwise, they would be deemed extinguished (Transitory Provision II).

Now, numeral 44 of Law No. 6043 establishes:

"Article 44.- Concessions shall be granted attending to the principle that first in time is first in right. However, the regulation of this law may establish an order of priorities attending to the nature of the exploitation and its greater public convenience; but under equal conditions, preference shall be given to the occupant of the land who has possessed it quietly, publicly, peacefully, and continuously." The figure of the occupant, mentioned in this article, has been the object of varied interpretations that, not being harmoniously adjusted to the entirety of Law No. 6043, have given rise, in reality, to flawed practices and illicit businesses, contrary to its purposes.

Negatively, we could say that occupants could never be confused with owners, since these, obviously, do not need a concession to use the lands subject to their domain, the attributes of their own regime being sufficient.

Nor are they previous lessees, since, as indicated, these are governed by Transitory Provisions I and II of Law No. 6043. In their case, it is not about new concessions, but the extension of previous lease contracts, modified in accordance with the new Law.

Much less should they be confused with persons who entered the maritime-terrestrial zone clandestinely after the Law, to the extent that this is expressly prohibited (Article 12).

This being the case, one can only think that the cited occupants refer to all those persons who, located in the maritime-terrestrial zone, did not have a lease contract at the time Law No. 6043 was enacted.

Although it might seem strange, this is not the only provision in which Law No. 6043 exceptionally prescribes a special regime. Already in Article 6, it established that its regulations would not apply to the areas of cities on the coastlines, with which populations such as Quepos and Golfito were suddenly exempted (other cities like Puntarenas, Limón, and Jacó already had specific regulations to that effect).

Likewise, the figure of the settler (poblador) was also created, very similar to that of the occupant. Settlers, states Article 70 of Law No. 6043, are those Costa Ricans by birth, with more than ten years of continuous residence in the maritime-terrestrial zone, according to information from the local Rural Assistance Guard authority or certification from the Electoral Registry, "provided it is their only property" (this last phrase must be understood in the sense of not having any real estate in their name, as the concept of private property is contrary to the status of public domain).

For settlers, the Law establishes the possibility of remaining in the portion of the maritime-terrestrial zone they occupy until the zoning plan is implemented, in which event they may be relocated and compensated for their improvements.

The inclusion in the text of the Law of all these regulations was due to a criterion of the legislator not to disrupt already consolidated urban populations (cities) or harm persons with prior occupation in the maritime-terrestrial zone, mainly if they were of scarce resources:

"But we are legislating for future constructions. In the specific case of constructions already made, as in the case of Puntarenas? (...) I consider that, in a fairer way, those who are already installed, leave them there, ..." (folio 888) "Now I will take the liberty of referring to the small constructions of the residents of that zone. What do we do with the fishermen and all those people who are in those zones? It is fine that millionaires can destroy their installations and move them. But to oblige those people to destroy what they have done, is like ruining them. I see it as cruel." (folio 528) It must be remembered that after the suspension of Law No. 4558, a climate of uncertainty arose, as there was great pressure on the maritime-terrestrial zone and the granting of lease contracts was not permitted. This caused, in practice, the unauthorized presence of a large number of persons who even erected buildings:

"This zone, at this moment, is a no man's land; there are owners in the maritime-terrestrial zone who are building outside the law. For two years there has been no law and there are many new installations in the maritime-terrestrial zone, which I do not know how they have been built. So it is absolutely necessary to pass this law ..." (folio 1105) In Law No. 6043, another reference is made to occupants, although not expressly, in Article 48, second paragraph, when stating:

"The regulation of this law shall establish the manner of processing the application, the modalities of the concession, the fee (canon) to be paid in each zone according to its circumstances and, in a special manner, with the different situation of the settlers or inhabitants of the zone and those who are not, as well as any other provisions deemed necessary to regulate the relations between the municipalities and the concessionaires." In this rule, it is clear that both occupants and settlers constitute exceptional regimes in Law No. 6043 regarding the private use of the maritime-terrestrial zone (see in this sense, opinion No. C-100-95).

In developing the legal mandate contained in Article 48, the Regulation to Law No. 6043, Decree No. 7841-P of December 16, 1977, provided in its ordinal 45 the different variables applied to settlers and occupants.

Regarding settlers, it reiterates the possibility of their permanence in the maritime-terrestrial zone until the respective planning is carried out, for which event they could be relocated with the corresponding payment for improvements.

The case of occupants is very clear in the third paragraph of that rule by establishing that "those who, not being settlers, have constructed or built in the restricted zone on illegally possessed properties, shall not have the right to payment for improvements." The concept of illegally possessed undoubtedly refers to the non-existence of a lease contract in their name, issued prior to Law 5602 or extended after its issuance.

Despite the non-payment for improvements at the time the zone is planned, occupants may request a concession over the property, which will have priority over others, provided the use conforms to the sectoral planning. This rule thus retakes the principle enshrined in Article 44 of the Law.

III.- NON-TRANSFERABILITY OF OCCUPANCY It remains for now to determine the status that the Law grants to occupants and the possibility of its transmission to third parties.

Firstly, it must be said that occupancy cannot generate any property right nor be confused with it. As the maritime-terrestrial zone is of public domain, it cannot be the object of possession nor be positively prescribed with the passage of time:

"Article 7.- The lands situated in the maritime-terrestrial zone cannot be the object of possessory informations and individuals may not appropriate them nor legalize them in their name, by this or any other means." (Law No. 6043) This characteristic of imprescriptibility (Article 1) of the maritime-terrestrial zone results, then, in the legal impossibility of exercising possession over this inalienable strip, so when Article 44 of the Law indicates the preeminence when granting concessions for the occupant of the land who has possessed it quietly, publicly, peacefully, and continuously, it is referring, in truth, to occupancy.

The legislator, in creating the figure of the occupant, does not intend to consolidate their situation permanently, but rather tolerates it while the respective planning is carried out:

Transitory Provision VII.- The municipalities with jurisdiction in the maritime-terrestrial zone shall charge the fee established by this law to the occupants thereof. The charge shall be made in accordance with the use and the current appraisal of the General Directorate of Direct Taxation (Dirección General de la Tributación Directa). This authorization shall be provisional in nature, until the development plan for the respective zone enters into force and produces no right whatsoever for the occupants with respect to a concession." The authorization to charge fees is provisional because the status of the occupants is also momentary. The purpose of Law No. 6043 is not to perpetuate in time occupations obtained outside the legal framework (persons without prior lease contracts), but rather that our coastlines be duly planned and that the persons, both natural and legal, who locate on them have their corresponding concession contract.

The presence of occupants in the maritime-terrestrial zone can be assimilated to the figure of mere tolerance in Civil Law. The State, through Law No. 6043, allows the permanence of these persons on the public domain strip until the granting of concessions is legally possible.

The precariousness of their condition is such that, according to Article 75 of the Regulation to Law No. 6043, third paragraph, they do not even have the right to payment for improvements if the use of the parcel does not conform to the zoning plan. In the event it does, and they request the concession, it is clarified that they will not be charged for the use and enjoyment of those improvements.

The reasons are obvious, if we consider that any type of building or installation would have normally been illegal, since the only ones permitted would be those derived from a prior lease contract predating the suspension of Law No. 4558 or the carrying out of constructions if the corresponding regulatory plan has not been issued. Even construction authorized by municipal permit before Law No. 6043 on lands of the maritime-terrestrial zone not subject to a lease contract would lack validity, since Article 71 of that law indicates that all acts, contracts, agreements, and provisions carried out or taken from the enactment of Law No. 5602 and that are contrary to its provisions are absolutely null.

However, occupants do have a subjective right in the priority that their concession applications have over others, provided the use is compatible with that established in the sector plan, but it must always be kept in mind that this privilege is strictly linked to their condition as an occupant.

It is not a legitimate interest, since there is no discretionary power of the Administration when deciding on applications. If the occupant meets the subjective and objective conditions established by Law No. 6043 and the requested use conforms to the development plan, it is the duty of the Administration to grant the concession contract.

"In this hypothesis, there is a subjective right against a power of the Administration that is totally regulated or bound, and once certain legal requirements are met by the individual claiming a favorable act, the Administration is obliged, then, to grant what is requested, authorizing the opening of the industrial establishment, granting the exploitation of a mine, registering the notarial instrument constituting the right of property or the corporate enterprise, etc." (Ortiz Ortiz, Eduardo. "Situaciones Jurídicas Administrativas". Revista de Ciencias Jurídicas No. 18, December 1971. Universidad de Costa Rica, p. 69).

It is precisely this expectation of obtaining a concession or the simple fact of occupying the maritime-terrestrial zone that has given rise to frequent illegal trafficking of this public domain strip.

By resorting to the so-called sale of occupancy rights, an attempt has been made not only to transfer the category of occupant, but also to create it from anti-juridical invasions subsequent to the enactment of Law No. 6043. Practices such as the parceling into lots and sale of the same, purchase of parcels by foreigners in transit or by foreign companies (without Costa Rican capital), multiple transactions of a single piece of land to different persons by the same subject, large invasions by squatters with the intention of negotiating in the future, etc., are common today. Added to this is the displicent attitude of some municipalities that abstain from acting or that even charge fees to those who do not undeniably meet the condition of occupants.

The perspective has been lost that this status is not susceptible to being transferred. As already stated, Law No. 6043 has decided to exceptionally favor persons who qualify as settlers and occupants with a regime that is exempted from the common one for the maritime-terrestrial zone. Its objective, in no way, is for third parties, totally alien to the peculiarities of those persons, to be able to continue into the future in their same situation.

Just as it is evident that no one can come to substitute the settler, as the settler meets certain characteristics that make them particular, which were taken into account to legislate in their favor, similarly the occupant is considered as such only by reason of their special circumstances. It is not possible to apply the same prerogatives to third persons, since the interests that motivated their creation ceased to exist.

Allowing the transmission to third parties of the condition of settler and occupant is even morally questionable, since it would imply the possibility of profiting from a situation that in its origin was anti-juridical (non-existence of the lease contract).

Finally, and no less relevant, is the fact that Law No. 6043 itself in none of its rules provides for the trade of occupant or settler status as feasible, as it does with the concession contract (Article 45), provided the legal transaction has been duly authorized by the respective municipality and the Costa Rican Institute of Tourism or the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), as applicable.

In accordance with the foregoing, as the condition of occupant is not disposable, given its intrinsic particularities, any type of legal act aimed at transferring it is absolutely null and the supposed third-party acquirers could not come to substitute them in their special situation.

This pronouncement ex officio modifies opinions Nos. C-243-81 and C-011-86 in the pertinent parts.

Respectfully, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes VBC/ ASSISTANT ATTORNEY GENERAL c.c. Legal Department Costa Rican Institute of Tourism Department of Technical Advisory Institute of Municipal Development and Advisory (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal) Municipalities of the country with administration of the maritime-terrestrial zone Commission for the Study of the Problematic of the Maritime-Terrestrial Zone

Dictamen : 157 del 07/07/1995 ( RECONSIDERA DE OFICIO PARCIALMENTE ) C-157-95 7 de julio de 1995 Señores Concejo Municipal de Golfito Puntarenas Estimados señores:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a nota de 12 de abril de 1995, recibida el 28 de ese mismo mes, suscrita por el Secretario Municipal, en la que se pone en nuestro conocimiento lo resuelto en el artículo décimo primero de la sesión ordinaria número sesenta y ocho de las ocho horas del 17 de marzo último por ese Concejo, en el sentido de elevar en consulta a la Procuraduría General de la República el informe de la Comisión Municipal de la Zona Marítimo Terrestre, sobre una parcela en la zona restringida entre las quebradas El Macho y El Higo, en Pavones de Golfito, a fin de confirmar la interpretación legal que en él se expone.

Con referencia a su solicitud, me permito señalarles que no nos es posible acceder a ella, ya que el informe remitido es omiso y poco claro en varios de sus apartes, lo que impide a esta Procuraduría realizar un análisis exhaustivo y minucioso del caso que se plantea, resultando aventurado cualquier conclusión que pudiera emitirse con los datos suministrados. Algunas de las dudas que surgen a partir de la lectura del informe son las siguientes:

- Si el sector en controversia se encuentra ya debidamente planificado.

- No se indica si existe algún tipo de nexo entre Juan Manuel Mayorga Seas, quien suscribe el 24 de junio de 1966 un contrato de arrendamiento por cinco años con el entonces Instituto de Tierras y Colonización, y el señor Claudio Lobo Vargas, el que en 1974 vende su finca "y su porción de la zona marítimo terrestre" a la sociedad Rancho del Mar S.A (la eventual existencia de un arrendamiento y la fecha exacta de esta "venta" con respecto a la vigencia de la Ley No. 5602 son imprescindibles).

- No existe certeza en cuanto al transmitente de Rancho del Mar S.A. o del señor Fowlie , ya que se mencionan a los señores Claudio Lobo Vargas, Robert L. Vesco y Miguel Ángel Quesada Niño. Tampoco se menciona el status por el cual estas personas se encontraban en zona marítimo terrestre.

- No se aclara si la venta que hace Rancho del Mar S.A. a Joaquín Gamboa Zavaleta en 1976 se refiere a la misma parcela adquirida años atrás y si incluye el sector objeto de litigio.

- Tampoco se especifica mediante qué tipo de acto administrativo, de haber existido, se registró en el Departamento de la Zona Marítimo Terrestre de esa Municipalidad la parcela No. 154 a nombre del señor Danny Fowlie y si se trata en efecto del área aquí cuestionada, por cuanto las colindancias son distintas a las descritas en los traspasos precedentes.

- Se evidencia una incertidumbre en cuanto a la identificación del inmueble, por cuanto en el mismo estudio se señalan tres números distintos (133, 154 y 171).

- Es ambiguo el informe en cuanto a nombre de quién aparece la tarjeta de la parcela No. 154, si del señor Fowlie, o Rancho del Mar S.A. o Viajes Turísticos Sueños del Mar S.A. Respecto de esta última, es incierto el lote adquirido en agosto de 1990, si es el mismo, incluye parte o es contiguo al que constituye la parcela No. 154.

- Se desconoce en qué carácter ocupó el señor Manuel Valverde Vega durante seis años antes de 1993 el lote entre las quebradas El Machito y El Higo, antes de cederlo al señor Oscar Mario Rodríguez González, si se supone que esa franja de terreno estaba ocupada para ese entonces por Rancho del Mar S.A. o Viajes Turísticos Sueños del Mar S.A. (aspecto este último que tampoco se aclara).

No obstante lo anterior, hemos estimado necesario exponer algunas consideraciones sobre los llamados "derechos de ocupación", las cuales creemos serán de utilidad al momento en que dicho Concejo resuelva el presente caso, una vez dilucidada la incertidumbre de datos.

I.- LA ZONA MARITIMO TERRESTRE BAJO LA VIGENCIA DE LAS LEYES 2825, 4558 Y 5602 Como se ha manifestado reiteradamente en anteriores pronunciamientos (véanse, entre otros, los Nos. C-009-94 y C-100-95) la zona marítimo terrestre constituye parte del dominio público, y como tal es inalienable e imprescriptible, por lo que no puede ser objeto de apropiación particular; criterio también reconocido en la jurisprudencia de nuestros altos tribunales (Sala Constitucional, Voto No. 447-91 de 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991; Sala Primera, Voto No. 7-93 de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993).

Esta característica demanial le es atribuida desde hace mucho tiempo, encontrándose normativa específica al efecto desde los primeros años de vida independiente (Ley No. 162 de 28 de junio de 1828 y Código General de 1841).

Desde el siglo anterior fue objeto de tutela bajo la denominada milla marítima (1672 metros a partir de la línea de pleamar ordinaria, según fuera fijada por la Ley No. 11 de 22 de octubre de 1922), sufriendo menoscabo en su longitud por varias desafectaciones legales posteriores (Leyes Nos. 19 de 12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de enero de 1943) que la redujeron a doscientos metros en ambos litorales.

Dicha longitud fue nuevamente retomada por la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, en su artículo 7º (según reforma de Ley No. 3042 de 4 de octubre de 1962):

"Artículo 7.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes:

(...)

• b)Los comprendidos en una zona marítimo-terrestre de 200 metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, así como los comprendidos en una zona de 50 metros de ancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables." Bajo la vigencia de esta Ley, la utilización de la zona marítimo terrestre, conceptualizada jurídicamente como parte de la propiedad agrícola del Estado, era permitida a través de contratos de arrendamiento que otorgaba el Instituto de Tierras y Colonización.

Sin embargo, conforme fue pasando el tiempo, se hizo cada vez más evidente que las playas de nuestro país tenían un potencial turístico superior al agropecuario, y algunas poblaciones costeras ya reunían determinadas características urbanas.

Es entonces cuando se aprueba por la Asamblea Legislativa la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, No. 4558 de 22 de abril de 1970. Resulta clara su intención de desplazar la competencia del Instituto de Tierras y Colonización, cuyos contratos ya abarcaban todo tipo de campos (turístico, industrial, de recreo, etc.), hacia otros entes cuya especialidad en la materia les hacían más aptos para regularla. Así leemos en la exposición de motivos de su expediente en el Congreso (No. 3764):

"Sin embargo, dentro del avance del país al impulso de su propio desarrollo, es evidente que algunas partes de la zona marítimo-terrestre establecida por la Ley de Tierras y Colonización, no tienen ya el carácter de tierras aptas para la explotación agropecuaria, sino que son zonas típicamente turísticas.

(...) Se nota, pues, que el ITCO pretende convertirse en un ente que explota para su propio financiamiento la zona marítimo-terrestre, arrendando lotes para industria, comercio, habitación y recreo. Todo parece indicar que la Institución abandonó su finalidad esencialmente dirigida a establecer en Costa Rica la reforma agraria y a resolver los conflictos relativos a la tierra, para entrar en otros campos, muy discutibles desde el punto de vista de su competencia." (folio 2) La Ley 4558 vino a exceptuar de la aplicación del artículo 7º, inciso b), de la Ley de Tierras y Colonización todas "aquellas partes de la zona marítimo-terrestre que el Instituto Costarricense de Turismo declare como zonas turísticas y las que el Instituto de Vivienda y Urbanismo declare zonas urbanas, conforme a la Ley de Planificación Urbana" (artículo 2º), sometiéndolas al dominio de la municipalidad del cantón en cuya jurisdicción se hallaren ubicadas (artículo 3º).

Con esta Ley vino prácticamente a desafectarse del dominio público una parte significativa de la zona marítimo terrestre, restando de ella con carácter demanial sólo la franja de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria (artículo 6º), hoy llamada zona pública.

Los otros ciento cincuenta metros contiguos a ésta se declararon susceptibles de apoderamiento particular a través de dos vías: mediante venta, cuando se hubiere arrendado un terreno por un período superior a los diez años (artículo 8º), y por posesión de más de treinta en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueño, para lo cual podían aprovechar, creando con ello una ficción jurídica, el tiempo transcurrido como arrendatarios (Transitorio III).

En su Transitorio I se dispuso para aquellos que ya tenían en su favor contratos con el Instituto de Tierras y Colonización la posibilidad de continuarlos bajo las normas fijadas por ese ente antes de la Ley No. 4558.

La posibilidad de titulación en zona marítimo terrestre estatuida en el Transitorio III de esta Ley fue eliminada por la No. 4847 de 4 de octubre de 1971, artículo 1º, ante los graves abusos a que había dado lugar en detrimento de esta importante franja demanial. Cabe anotar, pues, que la existencia de títulos legítimos de propiedad en la zona marítimo terrestre proviene de informaciones posesorias presentadas en este período entre una Ley y la otra, y sólo en los ciento cincuenta metros de zona restringida, ya que el Transitorio III era claro en excluir de su aplicación la reserva de cincuenta metros contiguos a la línea de pleamar ordinaria (artículo 6º).

Por su parte, el resto de la Ley No. 4558 empieza a sufrir con el tiempo una serie de críticas, originadas principalmente en la expectativa de llegar a adquirir por particulares, especialmente extranjeros, terrenos en la franja costera una vez cumplidos los diez años de arrendamiento. Esta preocupación fue palpable en el seno del Congreso:

"A propósito de este trascendental asunto, quiero decirles a los señores Diputados, que es nuestro deber, no sólo impedir estos malos manejos en el asunto de la administración de las playas nacionales; es necesario velar porque las playas nacionales sigan siendo nacionales. Y como consecuencia de esta ley, muchos de estos arriendos han sido conseguidos, como les consta a los señores Diputados, a empresas y empresarios extranjeros; y estas empresas y empresarios extranjeros, en el término de 10 años a partir del otorgamiento del arriendo, serán propietarios de las playas en cuestión, o de los lotes adquiridos." (sic) (Expediente legislativo No. 5060, folio 105) Es así como se promulga la Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, que viene a suspender la vigencia de la Ley No. 4558, hasta tanto no se dicte una nueva que regule lo concerniente a disposición de las playas e islas (artículo 1º), normativa que vendría a integrarse en la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, hoy vigente.

Conjuntamente se estipuló (artículo 3º) que ninguna playa ni isla, marítimo o fluvial, podía ser vendida, arrendada ni subarrendada, durante el plazo de suspensión, salvo las prórrogas de derechos de arrendamiento anteriores.

De lo enunciado se desprende que, previo a la entrada en vigencia de la Ley No. 6043, sólo existían dos formas válidas de ocupar la zona marítimo terrestre: a través de una inscripción en Registro Público, conforme a lo dicho atrás, o por vía de un contrato de arrendamiento con la Municipalidad respectiva, todo sin perjuicio de lo normado expresamente en disposiciones especiales (Leyes No. 2906, 4071, 5455, etc.).

II.- LA CATEGORIA DE OCUPANTES EN LA LEY 6043 Al promulgarse la Ley No. 6043, se vuelve a reafirmar el carácter inalienable de la zona marítimo terrestre (artículo 1º) y se instaura un régimen de concesiones para la utilización particular sobre la misma (artículos 39 y sigs.). La ocupación no autorizada conforme a la Ley es prohibida (artículo 12) y sancionada (artículos 13 y 63).

La propiedad privada legítimamente adquirida se sigue reconociendo (artículo 6º), aunque es declarada de utilidad pública para efectos de expropiación (artículo 8º).

En lo que toca a los contratos de arrendamiento otorgados con anterioridad a la Ley No. 6043, continúan siendo válidos, en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento, y de acordarse su prórroga, deberán modificarse con arreglo a la nueva normativa vigente (Transitorio I); lo anterior, siempre y cuando hubieren sido remitidos al Instituto Costarricense de Turismo, dentro de los seis meses posteriores a la vigencia de la Ley, caso contrario, se les tendría por extinguidos (Transitorio II).

Ahora bien, estatuye el numeral 44 de la Ley No. 6043:

"Artículo 44.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, el reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública de ésta; pero en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua." La figura del ocupante, mencionada en este artículo, ha sido objeto de variadas interpretaciones que, al no estar ajustadas armónicamente al conjunto de la Ley No. 6043, han dado lugar, en la realidad, a prácticas viciadas y negocios ilícitos, contrarios a los fines de aquella.

En forma negativa, podríamos decir que los ocupantes jamás podrían confundirse con propietarios, ya que éstos, obviamente, no necesitan de una concesión para usar los terrenos sujetos a dominio, bastándoles los atributos propios de su régimen.

Tampoco se trata de precedentes arrendatarios, por cuanto, como se indicó, éstos se encuentran regidos por los Transitorios I y II de la Ley No. 6043. En su caso, no se trata de nuevas concesiones, sino de la prórroga de los anteriores contratos de arrendamiento, modificados en concordancia con la nueva Ley.

Mucho menos debería confundírseles con personas que se introdujeron en la zona marítimo terrestre de manera clandestina con posterioridad a la Ley, en la medida en que ésta lo prohíbe Siendo así, sólo cabe pensar que los citados ocupantes están referidos a todas aquellas personas que, ubicados en la zona marítimo terrestre, no contaban con un contrato de arrendamiento al momento de dictarse la Ley No. 6043.

Aunque pudiera parecer extraño, ésta no es la única disposición en que la Ley No. 6043 excepcionalmente prescribe un régimen especial. Ya en el artículo 6º estableció que no se aplicaría su normativa a las áreas de las ciudades en los litorales, con lo que poblaciones como Quepos y Golfito de pronto se vieron exceptuadas (otras ciudades como Puntarenas, Limón y Jacó ya contaban con normativa particular al efecto).

Asimismo, se creó también la figura del poblador, muy similar a la del ocupante. Los pobladores, reza el artículo 70 de la Ley No. 6043, son aquellos costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia continua en la zona marítimo terrestre, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral, "siempre que fuere su única propiedad" (esta última frase debe ser entendida en el sentido de no disponer ningún inmueble a su nombre, en tanto el concepto de propiedad particular es contrario al status de dominio público).

A los pobladores, la Ley les establece la posibilidad de permanecer en la porción de zona marítimo terrestre que ocupan hasta que no se dé la planificación de la zona, ante lo cual podrán ser reubicados e indemnizadas sus mejoras.

La inclusión en el texto de la Ley de todas estas regulaciones obedeció a un criterio del legislador de no violentar poblaciones urbanas ya consolidadas (ciudades) o perjudicar a personas con ocupación anterior en la zona marítimo terrestre, principalmente si eran de escasos recursos:

"Pero estamos legislando para futuras construcciones. ¿En el caso concreto de construcciones ya hechas como en el caso de Puntarenas? (...)

Considero que, en una forma más justa, los que están ya instalados, dejarlos allí, ..." (folio 888) "Ahora yo me voy a permitir referirme a las pequeñas construcciones de los vecinos de esa zona. ¿Qué hacemos con los pescadores y todas esas personas que están en esas zonas? Está bien que los millonarios puedan destruir sus instalaciones y correrlas. Pero esas personas obligarlas a destruir lo que tienen hecho, es como arruinarlos. Lo veo cruel." (folio 528) Ha de recordarse que con posterioridad a la suspensión de la Ley No. 4558 se produjo un clima de incertidumbre, al existir una gran presión sobre la zona marítimo terrestre y no permitirse el otorgamiento de contratos de arrendamiento. Esto provocó en la práctica la presencia, no autorizada, de gran cantidad de personas que incluso levantaron edificaciones:

"Esta zona, en este momento, es tierra de nadie; hay propietarios en la zona marítimo terrestre que están construyendo al margen de la ley.

Hace dos años que no hay ley y hay muchas nuevas instalaciones en la zona marítimo terrestre, que no sé cómo se han llegado a construir. Entonces es absolutamente necesario dar esta ley ..." (folio 1105) En la Ley No. 6043 se hace otra referencia a los ocupantes, aunque de forma no expresa, en el artículo 48, párrafo segundo, al indicar:

"El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo sean, así como cualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las municipalidades y los concesionarios.

En esta norma queda claro que tanto los ocupantes como los pobladores constituyen regímenes excepcionales en la Ley No. 6043 en cuanto al uso privativo de la zona marítimo terrestre (véase en ese sentido, dictamen No. C-100-95).

Al desarrollar el mandato legal contenido en el artículo 48, el Reglamento a la Ley No. 6043, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, dispuso en su ordinal 45 las diferentes variables aplicadas a los pobladores y ocupantes.

Respecto de los pobladores, reitera la posibilidad de su permanencia en la zona marítimo terrestre hasta tanto no se produzca la respectiva planificación, para cuyo evento podrían ser reubicados con el correspondiente pago de mejoras.

El caso de los ocupantes es muy claro en el párrafo tercero de esa norma al estatuir que "quienes no siendo pobladores hayan construido o edificado en la zona restringida en predios ilegalmente poseídos, no tendrán derecho al pago de mejoras". El concepto de ilegalmente poseídos hace referencia indudablemente a la inexistencia de un contrato de arrendamiento a su nombre, extendido con anterioridad a la Ley 5602 o prorrogado luego de emitida ésta.

A pesar del no pago por mejoras al momento de ser planificada la zona, los ocupantes pueden solicitar concesión sobre el predio, la que tendrá prioridad sobre las demás, siempre y cuando el uso sea conforme al planeamiento sectorial. Retoma así esta norma el principio consagrado en el artículo 44 de la Ley.

III.- NO TRANSMISIBILIDAD DE LA OCUPACION Resta por ahora determinar el status que la Ley concede a los ocupantes y la posibilidad de su transmisión a terceros.

Primeramente, valga decir que la ocupación no puede generar derecho de propiedad alguno ni confundirse con él. Al ser la zona marítimo terrestre de dominio público, no puede ser objeto de posesión ni prescribirse positivamente con el transcurso del tiempo:

"Artículo 7.- Los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste y otro medio." (Ley No. 6043) Esta característica de imprescriptible (artículo 1º) de la zona marítimo terrestre redunda pues en la imposibilidad jurídica de ejercer posesión sobre esta franja inalienable, por lo que al indicar el artículo 44 de la Ley la preeminencia al momento de otorgar concesiones por el ocupante del terreno que hubiere poseído en forma quieta, pública, pacífica y continua, está haciendo referencia, en verdad, a la ocupación.

El legislador, al crear la figura del ocupante, no pretende consolidar su situación de una forma permanente, sino que la tolera mientras se produce la respectiva planificación:

Transitorio VII.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma El cobro se hará de acuerdo con el uso y con el avalúo actual de la Dirección General de la Tributación Directa. Esta autorización tendrá carácter provisional, hasta tanto no entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona y no produce derecho alguno para los ocupantes en lo que a concesión se refiere." La autorización de cobrar cánones es de carácter provisional porque el status de los ocupantes es también momentáneo. El fin de la Ley No. 6043 no es el de perpetuar en el tiempo ocupaciones obtenidas al margen del ordenamiento (personas sin contratos de arriendo previos), sino el de que nuestros litorales estén debidamente planificados y las personas, tanto físicas como jurídicas, que en ellos se ubiquen cuenten con su correspondiente contrato de concesión.

La presencia de los ocupantes en la zona marítimo terrestre viene a asimilarse a la figura de la mera tolerancia en el Derecho Civil. El Estado, a través de la Ley No. 6043, permite la permanencia de estas personas en la franja demanial hasta tanto sea posible jurídicamente el otorgamiento de concesiones.

La precariedad de su condición es tal que, de acuerdo con el artículo 75 del Reglamento a la Ley No. 6043, párrafo tercero, ni siquiera tienen derecho al pago de mejoras si el uso de la parcela no es conforme a la planificación de la zona. En caso de serlo, y solicitar la concesión, se aclara que no se les cobrará por el uso y disfrute de esas mejoras.

Las razones son obvias, si tenemos en cuenta que cualquier tipo de edificación o instalación habría sido normalmente ilegal, ya que las únicas permitidas serían aquellas que hubieren derivado de un anterior contrato de arrendamiento previo a la suspensión de la Ley No. 4558 o realización de construcciones si no ha sido emitido el correspondiente plan regulador. Aún la construcción autorizada mediante permiso municipal antes de la Ley No. 6043 en terrenos de la zona marítimo terrestre no sujetos a contrato de arrendamiento, carecería de validez, al indicar el artículo 71 de aquella que son absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones realizados o tomados a partir de la promulgación de la Ley No. 5602 y que fueren contrarios a sus disposiciones.

No obstante, sí cuentan los ocupantes con un derecho subjetivo en la prioridad que tienen sus solicitudes de concesión sobre otras, siempre y cuando el uso sea compatible con el fijado en la planificación del sector, pero debe siempre tenerse presente que este privilegio está ligado de manera estricta a su condición de ocupante.

No se trata de un interés legítimo, por cuanto no existe potestad discrecional de la Administración al momento de decidir sobre las solicitudes. Si el ocupante reúne las condiciones subjetivas y objetivas que establece la Ley No. 6043 y el uso peticionado es conforme al plan de desarrollo es deber de la Administración otorgar el contrato de concesión.

"En esta hipótesis, hay un derecho subjetivo frente a una potestad de la Administración totalmente reglada o vinculada, y una vez reunidos ciertos requisitos legales por el particular que reclama un acto favorable a él, la Administración está obligada, entonces, a dar lo pedido, autorizando la apertura del establecimiento industrial, concediendo la explotación de una mina, inscribiendo el instrumento notarial constitutivo del derecho de propiedad o de la empresa social, etc." (Ortiz Ortiz, Eduardo. "Situaciones Jurídicas Administrativas". Revista de Ciencias Jurídicas No. 18, diciembre 1971. Universidad de Costa Rica, p. 69).

Es precisamente por esta expectativa de alcanzar una concesión o el simple hecho de ocupar la zona marítimo terrestre lo que ha dado lugar a un frecuente tráfico ilegal de esta franja de dominio público.

Acudiendo a la llamada venta de derechos de ocupación se ha pretendido no sólo transmitir la categoría de ocupante, sino además crearla a partir de invasiones antijurídicas posteriores a la promulgación de la Ley No. 6043. Prácticas como la parcelación en lotes y venta de los mismos, compra de parcelas por extranjeros en tránsito o por parte de sociedades foráneas (sin capital costarricense), transacciones múltiples de un único terreno a diferentes personas por el mismo sujeto, grandes invasiones por precaristas con la intención de negociar en el futuro, etc., son corrientes hoy en día. A ello se suma la actitud displicente de algunas municipalidades que se abstienen de actuar o que incluso cobran cánones a quienes no reúnen de manera indubitable la condición de ocupantes.

Se ha perdido la perspectiva de que este status no es susceptible de ser transmitido. Como ya se dijo, la Ley No. 6043 ha decidido favorecer en forma excepcional a las personas que califican como pobladores y ocupantes con un régimen que se sustrae del común para la zona marítimo terrestre. No es su objetivo, bajo ningún modo, que terceros, ajenos totalmente a las peculiaridades propias de aquellos, pudieran continuar hacia el futuro en su misma situación.

Así como es evidente que nadie puede venir a sustituir al poblador, en tanto éste reúne determinadas características que lo hacen particular, las cuales fueron tomadas en cuenta para legislar en su favor, igual el ocupante es tenido como tal sólo en razón de sus especiales circunstancias. No es posible aplicar a terceras personas las mismas prerrogativas, ya que los intereses que motivaron su creación dejaron de existir.

Permitir la transmisión a terceros de la condición de poblador y ocupante es incluso moralmente cuestionable, por cuanto ello implicaría la posibilidad de lucrar con una situación que en su origen fue antijurídica (inexistencia del contrato de arrendamiento).

Por último, y no menos relevante, es el hecho de que la misma Ley No. 6043 en ninguna de sus normas preceptúa como factible el comercio del status de ocupante o de poblador, como sí lo hace con el contrato de concesión (artículo 45), siempre y cuando el negocio jurídico haya sido debidamente autorizado por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda.

De conformidad con lo expuesto, no siendo disponible la condición de ocupante, dadas sus intrínsecas particularidades, todo tipo de acto jurídico tendiente a transmitirla es absolutamente nulo y los supuestos terceros adquirentes no podrían venir a sustituirle en su especial situación.

Este pronunciamiento modifica de oficio los dictámenes Nos. C-243-81 y C-011-86 en lo conducente.

De ustedes, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes VBC/ PROCURADOR ADJUNTO c.c. Departamento Legal Instituto Costarricense de Turismo Departamento de Asesoría Técnica Instituto de Fomento y Asesoría Municipal Municipalidades del país con administración de zona marítimo Terrestre Comisión para el Estudio de la Problemática de la Zona Marítimo Terrestre