Protection of Jacó Beach as public domain and municipal liabilityProtección de la playa de Jacó como bien de dominio público y responsabilidad municipal

Opinion : 105 of 01/07/1996 C-105-96 July 1, 1996 Doctora Joyce Zürcher de Carrillo Deputy Defender of the Inhabitants S.D.

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your Official Letter No. CV-500-96, in which you request that the Office of the Attorney General of the Republic study the possibility of bringing jurisdictional and liability actions for the alleged omission of the Municipality of Garabito in defending the public zone (zona pública) of the city of Jacó, upon the detection of constructions erected on that strip, such as walls (tapias), speed bumps (policías dormidos), etc.

This Official Letter is based on the opinion that prior to September 25, 1980, on which date Jacó supposedly obtained its classification as a city and thereby its particular exemption from the provisions of Law No. 6043, pursuant to its Article 6, the local government "customarily allowed works to be erected outside the scope of the provisions of said law." In this regard, it is necessary to point out that the canton of Garabito was created only at the end of 1980, through Law No. 6512 of November 1 of that year, and therefore the Municipality of Garabito, not yet existing, could not have had any type of responsibility prior to September 25, 1980, as is attributed to it in Official Letter No. CV-500-96. In fact, according to Transitory Provision I of that Law, the first municipal election would not take place until the first Sunday of February 1982, coinciding with the national elections.

Until that time, the new cantonal territory would be governed by the already existing Municipal District Council of the District of Jacó, created by Decree No. 4358 of December 6, 1974, applying to it the provisions contained in Law No. 4892 of November 9, 1971, which reformed Transitory Provision I of Article 63 of the Municipal Code to regulate the operation of Municipal District Councils. (This Transitory Provision was disapplied for contravening our Constitution, according to Constitutional Chamber Vote No. 6000 of 9:39 a.m. on October 14, 1994, supplemented by Vote No. 9644-94 of December 20 of the same year.)

As is clear, when the Municipal Council of Garabito took office in 1982, the Municipal District Council of Jacó consequently disappeared, making it impossible to currently specify and demand responsibilities from this entity for unlawful acts committed during its administrative management. Furthermore, the statute of limitations (prescripción) precludes any type of action to demand the civil or criminal liability of its members.

Now, it is necessary to clarify that Article 6 of Law No. 6043 is only applicable to the city of Jacó from the moment Garabito is declared a canton, and not before.

Indeed, that provision establishes that the provisions of Law No. 6043 shall not apply, among others, to the areas of cities located on the coastlines; and according to Article 3 of the Municipal Code, "the head town of the canton is the seat of the municipal government and shall have the title of city." According to this concatenation of provisions, and as indicated in Opinion No. C-062-89 of March 27, 1989, the exception contained in Article 6 thereof applies only to the head towns of cantons with a maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) in their jurisdiction, for example, Puntarenas, Limón, Golfito, or Quepos; it being possible to consult the National Geographic Institute (IGN) to ascertain the boundaries of each one. The only exception to the foregoing principle would be that the Legislative Assembly had granted a town the title of city, having previously heard the opinion of the National Commission of Territorial Division" (Law No. 4366 of August 5, 1969, Article 15).

In the case at hand, Jacó would have received its title of city upon being declared as the head town of the canton of Garabito in Law No. 6512 of November 1, 1980 (Article 3). Before that, what existed was a declaration by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), in session number 3041 of May 7, 1979, of Jacó as an urban district, being at that time the ninth district of the canton of Puntarenas.

What did exempt the town of Jacó from the application of Law No. 6043, prior to its declaration as head town of the canton of Garabito, was the incorporation of a Transitory Provision VI to the articles of that legal body:

"Transitory Provision VI.- Exempted from the provisions of this law are the properties of the maritime-terrestrial zone, declared an urban zone of district nine of the Central Canton, province of Puntarenas, possessed by persons who have legitimately acquired them and have full possession thereof. Upon prior payment of an aliquot sum of five thousand colones per hectare, in favor of the Municipal Administrative Council of Jacó of the respective canton, when so ordered by law." This addition to Law No. 6043 was made through Law No. 6515 of September 25, 1980, and we believe that this is where Official Letter No. CV-500-96 deduces, in our opinion erroneously, the declaration of Jacó as a city. Law No. 6515 has its similar antecedent in article one hundred of Law No. 6406 of December 18, 1979, the Ordinary Budget Law for 1980.

It is worth highlighting that for the purposes of interpreting Transitory Provision VI of Law No. 6043, the urban zone of the district of Jacó must be understood as circumscribed to the geographical limits of the town of Jacó, and not extending to the entire territorial circumscription of the district. This was clarified in the legislative minutes of the Permanent Commission of Government and Administration that reviewed this legal reform:

"Deputy Jenkins Dobles:

The bill says: "... in the maritime-terrestrial zone declared as an urban zone ..." How much was the area declared an urban zone?

THE PRESIDENT:

The central district of Jacó was declared an urban zone, which is from where the stream called Unibanco begins to the stream of don Arturo. -" (Minutes No. 92 of the extraordinary session at 1:00 p.m. on July 31, 1979).

The designation of these streams corresponds to the popular names by which two watercourses located at both ends of the town of Jacó are known.

Notwithstanding the foregoing, it is the opinion of this Office of the Attorney General that, although Article 6 and Transitory Provision VI of Law No. 6043 exempt Jacó from the application of the provisions of that Law, it is no less true that other types of regulations continue to be in force. Such would be the case of the Water Law (Ley de Aguas), No. 276 of August 27, 1942, which in its Article 3 defines beaches as public domain areas:

"Article 3.- The following are likewise national property:

I.- Beaches and maritime zones; (...)" It is clear that the legislator could never have intended that we Costa Ricans be left without beaches as popular as, for example, Puntarenas or Jacó are, by allowing private individuals to appropriate them up to where the waves break. Logic dictates that—at a minimum—beach zones must be respected, and a regime similar to that of the public zone of the ordinary maritime-terrestrial zone must be applied to them, destining them for free transit and public use (see in a similar sense Opinion No. C-004-80 of January 3, 1980).

In that regard, we consider that the Municipality of Garabito continues to administer these areas as part of its territorial jurisdiction:

"Article 4.- It corresponds to the municipalities to administer local services and interests, in order to promote the comprehensive development of the cantons in harmony with national development.

Within these duties, the municipalities shall: (...)

• 8)Promote domestic and international tourism, protecting natural beauties, regulating the use and exploitation of lakes, islands, bays, and beaches suitable for recreation and sports, and providing the necessary stimulus to public and private tourism programs, also caring for the marine fauna and flora." (Municipal Code) Therefore, the Municipality of Garabito is obligated to ensure the integrity of Jacó beach as a public domain asset, and is responsible for the authorization of improper acts carried out by private individuals on it, or for the omission in its duty to defend this common heritage.

However, and returning to the matter at hand, Official Letter No. CV-500-96 does not precisely indicate the specific cases in which irregularities have been committed, where they are located, possible dates of the erection of works, names of violators, etc.; information necessary to carry out the corresponding investigations.

On a previous occasion, Official Letter PGR-280 of November 20, 1995, addressed to that Ombudsman's Office, the Attorney General of the Republic expressed:

"I do not fail to express my concern about the issuance of generic recommendations such as the one directed at us in the Report, in the sense of 'exercising control over the locality of Cóbano de Puntarenas in order to verify if there are violations of said law and to initiate the pertinent actions,' since the Office of the Attorney General of the Republic lacks sufficient personnel and material resources to attend to sectors of the Costa Rican coastline in such a broad manner. We suggest that, in the future, the denounced facts be specified and the names of the probable violators be provided, for the purpose of our office sending the necessary communications to the corresponding institutions, or to allow us to formulate the pertinent judicial actions." This being the case, I would greatly appreciate it if you would issue the relevant instructions so that we are provided with details of the violations committed, in order to be able to initiate the corresponding administrative or judicial actions.

In the meantime, a note is being sent to the Municipal Council of Garabito reminding it of its legal duties regarding the protection of Jacó beach and of bringing into conformity with the law any type of irregularity verified in that demanial area.

Sincerely,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes DEPUTY ATTORNEY VBC/

Dictamen : 105 del 01/07/1996 C-105-96 1º de julio, 1996 Doctora Joyce Zürcher de Carrillo Defensora Adjunta de los Habitantes S.D.

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio No. CV-500-96, en el que solicita a la Procuraduría General de la República estudiar la posibilidad de enderezar acciones jurisdiccionales y de responsabilidad por la supuesta omisión de la Municipalidad de Garabito en defensa de la zona pública de la ciudad de Jacó, al haberse detectado levantamiento de construcciones en esa franja, tales como tapias, policías dormidos, etc.

En dicho Oficio se parte del criterio de que con anterioridad al día 25 de setiembre de 1980, en que Jacó obtiene supuestamente su calificación de ciudad y con ello su desaplicación particular de las disposiciones de la Ley No. 6043, según su artículo 6º, el gobierno local "consuetudinariamente permitió que se levantaran obras al margen de lo dispuesto en la citada normativa".

Al respecto, es menester apuntar que el cantón de Garabito fue creado hasta finales de 1980, mediante la Ley No. 6512 de 1º de noviembre de ese año, por lo que la Municipalidad de Garabito, al no existir, no pudo tener ningún tipo de responsabilidad con antelación al 25 de setiembre de 1980, como se le atribuye en el Oficio No. CV- 500-96. De hecho, según se menciona en el Transitorio I de esa Ley la primera elección municipal se produciría hasta el primer domingo de febrero de 1982, coincidiendo con las elecciones nacionales.

Hasta ese entonces el nuevo territorio cantonal sería regido por el ya existente Concejo Municipal del Distrito de Jacó, creado mediante Decreto No. 4358 de 6 de diciembre de 1974, aplicándosele las disposiciones contenidas en la Ley No. 4892 del 9 de noviembre de 1971, que reformó el Transitorio I del artículo 63 del Código Municipal para regular el funcionamiento de los Concejos Municipales de Distrito. (Este Transitorio se desaplicó por contravenir nuestra Carta Política, según Voto de la Sala Constitucional No. 6000 de las 9 horas 39 minutos del 14 de octubre de 1994, adicionado por el No. 9644-94 de 20 de diciembre del mismo año).

Como es claro, al entrar en funciones el Concejo Municipal de Garabito en el año de 1982, desaparece como consecuencia el Concejo Municipal del Distrito de Jacó, tornando imposible la concreción y exigencia actual de responsabilidades a esta entidad por hechos ilícitos cometidos durante su gestión administrativa. Por otra parte, el instituto de la prescripción inhibe cualquier tipo de acción para exigir la responsabilidad civil o la penal de sus miembros.

Ahora, conviene aclarar que el artículo 6º de la Ley No. 6043 sólo es aplicable a la ciudad de Jacó al momento en que Garabito es declarado cantón, y no antes.

En efecto, esa norma estatuye que las disposiciones de la Ley No. 6043 no se aplicarán, entre otras, a las áreas de las ciudades situadas en los litorales; y de acuerdo al artículo 3º del Código Municipal "la población cabecera del cantón es la sede del gobierno municipal y tendrá el título de ciudad". Según esta concatenación de normas, y como se indicó en el Dictamen No. C-062-89 de 27 de marzo de 1989, la excepción contenida en el artículo 6º ibíd se aplica sólo a las cabeceras de los cantones con zona marítimo terrestre en su jurisdicción, por ejemplo, Puntarenas, Limón, Golfito o Quepos; siendo posible recurrir al Instituto Geográfico Nacional para conocer los límites de cada una de ellas. La única excepción al principio anterior sería la de que la Asamblea Legislativa hubiese otorgado a un poblado el título de ciudad oyendo previamente el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial" (Ley No. 4366 de 5 de agosto de 1969, artículo 15).

En el caso que nos ocupa, Jacó habría recibido su título de ciudad al declarársele en la Ley No. 6512 de 1º de noviembre de 1980 como cabecera del cantón de Garabito (artículo 3º). Antes lo que existía era una declaratoria por parte del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sesión número 3041 del 7 de mayo de 1979, de Jacó como distrito urbano, siendo en ese entonces distrito noveno del cantón de Puntarenas.

Lo que sí vino a exonerar de la aplicación de la Ley No. 6043 al poblado de Jacó, previo a su declaratoria como cabecera del cantón de Garabito, fue la incorporación de un Transitorio VI al articulado de aquel cuerpo legal:

"Transitorio VI.- Se exceptúan de las disposiciones de esta ley, los predios de la zona marítimo terrestre, declarada zona urbana del distrito nueve del Cantón Central, provincia de Puntarenas, poseídos por personas, que los hubiesen adquirido legítimamente y que tengan plena posesión de ellos. Previo pago, de una suma alícuota de cinco mil colones por hectárea, a favor del Concejo administrativo municipal de Jaco del cantón respectivo, cuando así sea ordenado por la ley." Esta adición a la Ley No. 6043 se produjo por la Ley No. 6515 de 25 de setiembre de 1980, y creemos que es de donde el Oficio No. CV-500-96 deduce, en nuestro criterio en forma errónea, la declaratoria a Jacó como ciudad. La Ley No. 6515 tiene su antecedente similar en la norma centésima de la Ley No. 6406 de 18 de diciembre de 1979, Ley de Presupuesto Ordinario para 1980.

Valga destacar que para efectos de interpretación del Transitorio VI de la Ley No. 6043, la zona urbana del distrito de Jacó debe entenderse circunscrita a los límites geográficos del poblado de Jacó, y no extensiva a toda la circunscripción territorial del distrito. En ese sentido se aclaró en las actas legislativas de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración que conoció de esta reforma legal:

"Diputado Jenkins Dobles:

El proyecto dice: "... en la zona marítimo- terrestre declarada como zona urbana ..." Cuánto fue lo que se declaró zona urbana?

EL PRESIDENTE:

Se declaró zona urbana el distrito central de Jacó que es de donde comienza la quebrada de lo que se llama Unibanco a la quebrada de don Arturo. -" (Acta No. 92 de la sesión extraordinaria de 13 horas del 31 de julio de 1979).

La denominación de estas quebradas corresponde a los nombres populares con que se conocen dos cursos de agua ubicados a ambos extremos del poblado de Jacó.

No obstante, lo dicho, es criterio de esta Procuraduría que, aunque el artículo 6º y el Transitorio VI de la Ley No. 6043 eximen a Jacó de aplicarle las disposiciones de esa Ley, no menos cierto es que otro tipo de regulaciones siguen manteniendo su vigencia. Tal sería el caso de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, que en su artículo 3º define a las playas como áreas de dominio público:

"Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:

I.- Las playas y zonas marítimas; (...)" Resulta claro que el legislador no pudo nunca haber pretendido que los costarricenses nos quedásemos sin playas tan concurridas como lo son, por ejemplo, Puntarenas o Jacó, permitiendo que los particulares se apropiasen de ellas hasta donde rompieran las olas. La lógica impone pensar que deben respetarse -por lo menos- las zonas de playa y aplicar en ellas un régimen similar al de la zona pública de la zona marítimo terrestre común, destinándolas al libre tránsito y uso público (ver en sentido análogo Dictamen No. C-004-80 de 3 de enero de 1980).

A ese respecto, consideramos que la Municipalidad de Garabito sigue administrando esas áreas como parte de su jurisdicción territorial:

"Artículo 4º.- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.

Dentro de estos cometidos las municipalidades deberán: (...)

• 8)Fomentar el turismo interno y externo, protegiendo las bellezas naturales, regulando el uso y estímulo necesario a los programas públicos y privados de orden turístico, cuidando también la fauna y la flora marina." (Código Municipal) Por tanto, la Municipalidad de Garabito está obligada a velar por la integridad de la playa de Jacó como bien de dominio público, y es responsable por la autorización de actos indebidos que particulares realicen en ella, o por la omisión en su deber de defensa de este patrimonio común.

Sin embargo, y volviendo al asunto que nos ocupa, en el Oficio No. CV-500-96 no se indican con precisión los casos específicos en que se han cometido irregularidades, dónde se ubican, posibles fechas del levantamiento de obras, nombres de infractores, etc.; información necesaria para llevar adelante las investigaciones correspondientes.

En una oportunidad anterior, Oficio PGR-280 de 20 de noviembre de 1995 dirigido a esa Defensoría, el Procurador General de la República expresó:

"No omito manifestarle mi preocupación por la emisión de recomendaciones genéricas como la dirigida a nosotros en el Informe, en el sentido de "ejercer control sobre la localidad de Cóbano de Puntarenas a efectos de verificar si existen violaciones a dicha ley y entablar las acciones pertinentes", ya que la Procuraduría General de la República carece de personal y recursos materiales suficientes como para atender en una forma tan amplia sectores del litoral costarricense. Sugerimos hacia el futuro se concreten los hechos denunciados y se suministren los nombres de los probables infractores, con el propósito de que se remitan por parte nuestra las comunicaciones necesarias a las Instituciones que correspondan, o bien que nos permitan formular las acciones judiciales pertinentes." Así las cosas, mucho le agradeceré se sirva girar las instrucciones del caso a fin de que se nos detallen las infracciones cometidas, para así poder entablar las acciones administrativas o judiciales que correspondan.

Mientras tanto, se está enviando nota al Concejo Municipal de Garabito recordándole sus deberes legales respecto de la protección de la playa de Jacó y de ajustar a derecho cualquier tipo de irregularidad verificada en esa área demanial.

De usted, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes PROCURADOR ADJUNTO VBC/