Analysis of the Mining Code Bill — marine resources, protected areas and environmental impactAnálisis del Proyecto de Código de Minería — recursos marinos, áreas protegidas e impacto ambiental

Legal Opinion: 047 - J of 07/12/1996 OJ-047-96 July 12, 1996 Congressman Luis A. Martínez Ramírez President of the Special Commission for Environmental Affairs Legislative Assembly S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your note of July 1, 1996, received on the 2nd of this same month, by which that Commission grants us a hearing regarding the Draft "Mining Code," file No. 10.099.

The first aspect that draws attention to the Draft is the declaration of public domain (demanialidad) made in Article 1, insofar as it includes only "the metallic and non-metallic mineral deposits (yacimientos) existing in the national territory, in the waters of its territorial sea and its continental shelf." This principle dangerously leaves aside the resources existing in the patrimonial sea, which is indeed contemplated in Article 1 of the current Mining Code:

"The State has absolute, inalienable, and imprescriptible dominion over all mineral resources that exist in the national territory and in its patrimonial sea, whatever the origin, physical state, or nature of the substances they contain (...)" We must not forget the provisions of Article 6, final paragraph, of our Political Constitution, when it enshrines that the State "additionally exercises special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within an extension of two hundred miles from the same line, for the purpose of protecting, conserving, and exploiting with exclusivity all the resources and natural wealth existing in the waters, the soil (suelo), and the subsoil (subsuelo) of those zones, in accordance with those principles." It could be an error at the time of drafting Article 1 of the Draft, since Article 46 ibid does mention this sector:

"Article 46.- The State Mining Administration (Administración Minera del Estado) may grant mining exploration concessions (concesiones de exploración minera) on the marine soil and subsoil, as well as in the waters of the exclusive economic zone over which the Costa Rican State exercises special jurisdiction. In any case, exploration must be carried out at depths exceeding two hundred meters below sea level." Whatever the case, we deem it necessary to modify Article 1 so that the patrimonial sea is contemplated.

Continuing with the enunciation of the public domain character of the deposits, and although inalienability itself presupposes it, we believe that the mandate inserted in Article 18 of the current Mining Code should be expressly maintained, to the effect that mineral deposits cannot be encumbered, mortgaged, or transferred, in any form, as they are State patrimonial assets.

We say the foregoing because Article 22 of the Draft empowers exploration and exploitation concessions (concesiones de exploración y explotación) and beneficiation permits (permisos de beneficio) to be leased, assigned, or transferred, and even indirect exploration or exploitation is permitted, all with prior authorization from the State Mining Administration. This possibility is prohibited in current Article 18, so it could be misinterpreted that, with the elimination of the interdiction, the same fate would befall the deposits themselves, with the consequent detriment to the public domain (demanio). The distinction must be clear between the assets comprising the public domain and the administrative real rights that may be constituted over them.

Continuing with Article 1 in relation to Article 46 of the Draft, it seems inappropriate to us that the participation of the Legislative Assembly in the granting of mining concessions over the sea is eliminated. The control that Congress has reserved over these strategic areas has always been historic. Proof of this are Articles 5 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, and Article 4, second paragraph, of the Mining Code, which literally state:

"Article 5.- Unless otherwise provided by law, only the Legislative Assembly may grant permits or award concessions in the zones permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines. Excepted are those protection and rescue installations, authorized by the respective municipality, made for the safeguard of persons and safety in navigation." "Article 4.- (...) The natural resources existing in the soil, subsoil, and waters of the seas adjacent to the national territory, within an extension of up to two hundred miles from the low-water line, along the coasts, may only be exploited in accordance with the provisions of subsection 14) (final paragraph) of Article 121 of the Political Constitution." In Opinion of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) No. C-128-91 of July 24, 1991, the scope of this paragraph was analyzed:

"The reference of numeral 4, paragraph 2, of the Mining Code to that provided for in constitutional norm 121, subsection 14, in fine, is incorrect and cumbersome. This is because the final paragraph of the recently cited article and subsection is limited to enumerating the assets comprising the unavailable public patrimony of the State (railroads, docks, and national airports in service), which do not admit exploitation by private parties. (...)

In reality, the intention was to avoid the reiteration of the final phrase inserted in the same article 4, paragraph 1, concerning the reserve minerals of the State, which 'may only be exploited by the State itself, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and in accordance with the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.' A phrase that reproduces, with slight variation, the penultimate paragraph of subsection 14, Article 121 of the Fundamental Charter, regarding strategic State assets and services (...)

In sum, two ways are devised so that private parties can exploit -and explore- marine minerals: 'in accordance with the law' or 'through a special concession granted for a limited reason (sic) and in accordance with the conditions and stipulations established by the Assembly.' In the first case, we would be dealing with administrative concessions or permits, granted in compliance with a prior general law, to be issued, on the matter, even if those come from Congress if the future law allows it. (...)

The other means - the only one viable at present in the absence of a law disciplining the exploration and exploitation of marine minerals - occurs when the Legislative Assembly grants a special concession (or permit), without being subject to a pre-existing law, in the exercise of its ordinary legislative power ('concession-law'), setting the conditions, stipulations, and term.

The intention is to enable a public parliamentary debate in which the convenience for the country of the concession or permits to be agreed upon and its content or clauses are analyzed, taking into account the noted reasons of location and value" (emphasis is ours).

In view of the norms and reasoning transcribed, as well as the importance of the asset to be protected, we are of the opinion that the Legislative Assembly should continue awarding mining concession contracts in areas covered by the sea.

In that order of things, we also deem it opportune to maintain legislative approval for exploiting deposits located within indigenous reserves, as is provided for in Article 8, third paragraph, of the current Code, with the purpose of protecting the interests and rights of those communities. For us, a simple authorization from the respective indigenous community is insufficient (Article 17 of the Draft), as it can be deceived through, for example, expectations for job creation and welfare for the zone. The presence of a mining industry in an indigenous reserve may not only alter the ecological balance within it, but also the cultural traditions themselves.

Our position does not exclude the obligation to require the consent of the indigenous community, but rather that reinforced control over these areas is advisable. In fact, international regulations require the participation of indigenous groups not only in decision-making that may affect them, but also in the distribution of benefits, which, by the way, is not taken into account in the Draft:

"Article 15 1. The rights of the peoples concerned to the natural resources pertaining to their lands shall be specially safeguarded. These rights include the right of these peoples to participate in the use, management and conservation of these resources.

2. In cases in which the State retains the ownership of mineral or sub-surface resources or rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult these peoples, with a view to ascertaining whether and to what degree their interests would be prejudiced, before undertaking or permitting any programmes for the exploration or exploitation of such resources pertaining to their lands. The peoples concerned shall wherever possible participate in the benefits of such activities, and shall receive fair compensation for any damages which they may sustain as a result of such activities." (Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, Law No. 7316 of November 3, 1992).

Another article of the current Code that enunciates a principle to be maintained and that is missed in the Draft is ordinal 19, which stipulates how "the State, through its institutions, may explore any area of the national territory at any time and for the search for any substance, regardless of whether there are private permittees, provided it does not cause harm to the works being carried out by the private concessionaire." The absolute dominion that the State has over mineral deposits must be noted in regulations such as the one set forth.

In parallel, we do not understand the non-incorporation in the proposed Code of the eventuality that the State may be a partner of the concessionaires themselves, as part of its attributions for having dominion over mineral wealth (Article 50 of the current Mining Code). In these cases, the State may provide its capital contribution through infrastructure works or other benefits that are of direct utility for the exploitation. In Opinion No. C-153-88 of August 20, 1988, among other things, it was stated:

"The precept constitutes a salient and innovative feature of the new mining regime and finds its explanation in the public ownership of the State over such resources, which related provisions enshrine, and the subsequent power to exploit them preferentially or grant them in concession, under the conditions and limitations established for the purpose, without affecting, of course, in the latter case, the ownership of the deposits. (...)

The current text, Article 50, thus opens the possibility of integrating, at public convenience, a mixed-economy company, of a private nature, to extract and utilize the mineral substances related to the concession, with State (minority) and private contributions.

Under that understanding, the fiscal benefits provided extraordinarily to the holder of the concession (natural or legal person) would constitute a suitable means of contribution, since they reduce the real costs of exploitation, economizing private investments, at the expense of the tax revenue forgone, and are appreciable in accounting." In the end, if the State decides not to participate in the company, it releases the concession holder from doing it alone. The fundamental thing is that the legislative possibility to enter into a joint venture is not lost.

A new aspect that deserves special attention is that the State mining administration is intended to be included as a competency of the Ministry of Economy, Industry and Commerce, when the logical thing is that the Ministry of Environment and Energy continue maintaining it. We are concerned that there might be an exclusively economic and commercial focus at the base of this change, forgetting that the deposits are also natural resources that must be protected, and whose exploitation normally involves other natural elements that can be seriously damaged. In that regard, it is the Ministry of Environment and Energy that is most appropriate to govern this field, having a more global vision of the problems involved and of the sustainable development policy itself, for which reason we suggest that the Draft be reverted in this sense to its present state.

Continuing with the organizational system implemented in the proposed law, the term "competent Environmental Body (Organismo Ambiental competente)" must be replaced by the "National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental)," a body that was created by the Organic Law of the Environment. No. 7554 of October 4, 1995, Article 83.

As for the National Geological Service (Servicio Geológico Nacional), if its creation is agreed upon, its functions and hierarchical structure must be specified. From our point of view, an entity like the one proposed would bring many benefits to the country due to the geological information it would provide.

In line with the recently enacted Forestry Law (Ley Forestal), Law No. 7575 of February 13, 1996, Article 3, a brief glossary could be added clarifying some terms used by the Draft, such as quarry (cantera), clearing debris (desmontes), tailings (relaves), slags (escorias), beneficiation permit, to fill excavations (cegar excavaciones), vertical prism, proven and probable reserves, among others.

A very valuable contribution of the Draft is its support for artisanal mining and small mining (Article 3, third paragraph, and 68 et seq.), especially through the National Mining Development Fund (Fondo Nacional de Fomento Minero, FONAFOM), with the granting of credits and other mechanisms for the promotion of mining activity, technical assistance, education programs, and exemption from stamps and fiscal fees in registrable acts of constitution, registration, appointment, or modification of the statutes of the social organizations created for this purpose. The need to rescue the economically weakest sectors to insert them within the national development process is increasingly felt, without forgetting that this contributes to the consolidation of our democracy through greater citizen participation.

With this Draft, groups such as the so-called "coligalleros" or "gold seekers" will be greatly benefited by having a more consolidated legal situation, in view of their registration before the State Mining Administration as concessionaires.

In Article 4 of the Draft, it would be appropriate to better define what type of limitations will be contained in the mining reserve zones and the mode of establishing and extinguishing them, so that these aspects are not left to administrative discretion, and it must be emphasized that in no case may already granted mining concessions be affected, except upon payment of compensation. It is worth mentioning that our Fourth Chamber (Sala Cuarta) endorsed this type of territorial reserve, by dismissing an action of unconstitutionality against a Decree that established them:

"The underlying claim of the plaintiff is that Executive Decree No. 18989-MIRENEM of March 30, 1989, be declared unconstitutional, due to the fact that it prevents the application for a mining concession in the areas described therein. (...) Apart from the foregoing, the analysis of the file shows that the appellant has not had an acquired right affected over the zones on which the suspension of mining permits and concessions was effected, but rather what he claims is his expectation of right, future and imprecise, to eventually obtain a concession, if he were allowed to apply for it. (...) In this sense, whether the challenged Decree #18989-Mirenem, or the others related to the topic, have affected the rights of third parties, nor the simple expectation of everyone to obtain a mining concession, but rather they have simply regulated the requirements that the State demands for that purpose, rationalizing both the granting of those rights, and safeguarding the interests of the Nation. Consequently, the action is dismissed" (Voto No. 6783-94 of 3:18 p.m. on November 22, 1994).

We believe that the figure of the expropriation (expropiación) of State lands by the Executive Branch indicated in Article 5 of the Draft must be corrected, as it lacks all legal sense for the State itself to expropriate its own lands to allocate them for a specific purpose.

Among the functions of the State Mining Administration, the following is indicated: "coordinate with the Ministry of Labor and Social Security the elaboration of a Regulation on Mining Safety and Hygiene and ensure its application" (Article 7, subsection j, of the Draft).

On this point, we highlight that there is a bill (file No. 12.602) to approve Convention Number 176 concerning Safety and Health in Mines, adopted by the General Conference of the International Labor Organization at its eighty-second session, held in Geneva in 1995.

In Article 9, it will be necessary to specify whether the technical studies carried out on geological aspects, copies of which must be sent to the State Mining Administration, include the environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) that are prepared and contain this type of information.

Regarding Article 15 of the Draft, we consider it opportune to list separately, as current Article 9 of the Mining Code does, the different Members of the Supreme Branches of Government of the Republic (President, Vice Presidents, Ministers, Congressmen, Magistrates of the Supreme Court of Justice and of the Supreme Electoral Tribunal), and not do so under a single denomination, which could lend itself to future confusion.

Likewise, the prohibitions for granting should be extended not only to concessions but also to beneficiation permits.

What we cannot agree with is the possibility that the prohibitions contemplated in the article are only extended to relatives up to the second degree of consanguinity or affinity of the public officials indicated in subsection i) (related to the processing of mining concessions) and not to all the others. Current Article 9 denies such a supposition and maintains the prohibition for all, even during the four years following the date on which they cease their employment.

Article 22 of the Law on Administrative Procurement, No. 7509 of May 2, 1995, inhibits the participation, directly or indirectly, as offerors in administrative procurement procedures of relatives, by consanguinity or affinity up to the third degree inclusive, of the officials covered by the prohibition (subsection d), among whom are found, according to the list in subsection a), the officials indicated in Article 15 of the Draft.

Regarding the need for these principles to be regulated in the different legal bodies to avoid possible injustices and illicit enrichment, the Office of the Attorney General has expressed itself on several occasions:

"Understood in their correct intention, the transcribed articles seek to prevent virtual abuses by high-level officials who, availing themselves of the investiture, influence, and authority that the position confers, obtain contracts with the State under favoritism or abnormal privileges, for personal or family gain and to the detriment of the public purpose to be satisfied." (Opinion No. C-162-88 of September 12, 1988) "Elsewhere we noted that the foregoing are principles of sound administration and ethical-legal traits, guarantors of morality, equal and impartial treatment, and legality of State entities in the business sphere." (Opinion No. C-163-89 of September 19, 1989) Even more offensive is Article 80 of the Draft, by which the members of the Board of Directors of the National Mining Development Fund may carry out any financial transaction, directly or indirectly, with the Fund, only needing to withdraw from the respective Board session at the moment when the business is to be discussed where he, or the persons linked to him, by kinship up to the third degree of affinity or consanguinity, have direct interests, or those of legal persons, where the member of the Board of Directors or his relatives up to said degree, are their legal representatives or owners of shares or equity participations.

Laws must be respectful of constitutional principles, such as rationality or reasonableness, from which derives, for the specific case, that of sound state administration. This principle may be infringed if they omit to optimally regulate, for example, the disqualifications intended to safeguard public morality.

The existence of the constitutional principle of reasonableness applied to the matter of interest and the protection of sound administration in the development of State activities as an unwritten norm, but equally binding, can be derived from the relationship of constitutional precepts 9, 11, 49, and 50, which establish, in order, the responsibility of the Government of the Republic, the obligation of its officials to respect the Constitution and the laws, the challenge of administrative acts for deviation of power, the duty of laws to protect the subjective rights and legitimate interests of the governed, and lastly, the obligation of the State to procure the greatest well-being of the inhabitants by organizing the most adequate distribution of wealth.- Regarding the constitutional principle of reasonableness, Costa Rican jurisprudence and doctrine are also in agreement:

"Any norm or act that violates values or principles - among them rationality, reasonableness, and proportionality, which are, by definition, criteria of constitutionality -, or that leads to absurd, harmful, or gravely unjust situations, or to dead ends for individuals or for the State, cannot be constitutionally valid... Laws must develop the primary principles and values..." (Constitutional Chamber, Voto No. 3495-92 of 2:30 p.m. on November 19, 1992) "That which is reasonable may be that which is proportionate and suitable for achieving a proposed end: measured adequacy of means to the end; dikelogically, the reasonable is the just, that which is valuable for its adjustment to the value of justice and to other values of the axiological plexus; that which is dikelogically valid according to the circumstances... Reasonableness imposes, then, a certain limit that, if crossed, makes us fall into the opposite zone of the unreasonable or the arbitrary. And the unreasonable or arbitrary is unconstitutional, whence the reasonable is that which conforms to the constitution. The standard of reasonableness is, thus, a margin of constitutionally valid activity, which binds the organs of power and private individuals" (Bidart Campos, Germán. "La Interpretación y el Control Constitucionales en la Jurisdicción Constitucional". Buenos Aires, EDIAR, 1988, p. 92) Given the foregoing, we deem it essential that the noted inadvisabilities be remedied in the Draft.

In Article 16 of the Draft, we find what appears to be a serious contradiction of legislative policy by prescribing that, in any category of protected wilderness area (área silvestre protegida), with the exception of national parks and biological reserves, mining work could be carried out, provided that the provisions that the Ministry of Environment and Energy and current legislation establish regarding environmental impact are complied with. The foregoing directly clashes with the provisions of Articles 1, second paragraph, and 18 of the current Forestry Law, by which only research, training, and ecotourism activities would be authorized in the areas of the State Natural Heritage. In order to be consistent with the norms recently issued by the Congresspersons, we advocate for a comprehensive prohibition of all protected wilderness areas.

On the other hand, Article 18 establishes the figure of the mining regent (regente minero) who will exercise the oversight duties in mining concessions and beneficiation permits. This configures a kind of parallelism with the forestry regent detailed in Law No. 7575, in its Article 21, for the execution of forest management plans.

We submit for the consideration of the Congresspersons the possibility of creating a kind of registry of professionals in geology or mining authorized to fulfill the tasks of mining regent, for the purpose of keeping better control in this matter.

The novel differentiation between reconnaissance (reconocimiento) and exploration (exploración) concessions is interesting, but the doubt arises whether both will require the same requirements to be granted. In the case of the former, as they are concessions that apparently will not damage the environment (visual inspections, obtaining surface samples by manual methods, and prospecting by indirect electronic methods), less strict regulations could be required.

Within the exploration plan previously approved by the State Mining Administration referred to in Article 28 of the Draft, it would be prudent to establish a maximum amount of raw mineral substances extracted for research purposes, so that this power does not lend itself to abuse, through the malicious disposal of material in exaggerated quantities by the concession holder.

In Article 30, it must be clarified that the exploitation concessions that may be granted within the previously explored area cannot exceed the maximum area described in Article 20 of the same Draft. This is because the areas granted in exploration are normally larger than those granted in exploitation.

From the wording of Article 31, concern arises as to what happens if the application submitted by the exploration concessionaire to move to exploitation is defective and the period of thirty calendar days elapses while the Administration detects the defects. It seems unfair to proceed to release the area in these cases, so we recommend expanding the article to include an additional period when the application is omitted or lacks a requirement.

We also suggest introducing in Article 34 of the Draft a kind of priority right for the concessionaire, as exists today in Article 28 of the current Code, and exercisable within a certain period, in those cases where a different exploitable mineral is found in the area of their concession than that stipulated in their contract, and not to leave it to the free discretion of the State Mining Administration to be able to deliver it to another private party.

In Articles 48, 54, 76, and 111 of the Draft, it is stipulated that the environmental impact studies must be submitted after the granting of the concessions. It seems to us that these studies should be prior, so that the State Mining Administration would have greater elements of judgment when deciding on the environmental viability of the mining projects.

In this sense, it is improper for the "competent Environmental Body" (the National Environmental Technical Secretariat) to carry out a prior study (Article 109), and above all within such a short period (within the calendar month that the State Mining Administration has to decide on the admissibility of the application). It is clearly unlikely that a serious environmental impact study could be carried out in such a short time, much less while having to simultaneously conduct many other studies and review just as many.

The pertinent thing, in our view, is that the environmental impact studies be paid for by the applicants and submitted with the application. If not, what will the Administration do when it finds itself with duly granted concessions in areas where subsequent studies reveal manifest environmental non-conformity?

In Article 62, nullity was forgotten as a possible cause for the extinction of concessions, which is even subsequently developed in Article 64. Furthermore, we do not believe it is the intention of the proponents of the Draft that, in the case of beneficiation permits, only renunciation is a cause for their extinction, there being others such as revocation, expiration of the term, or nullity itself.

For the case of partial renunciation framed in Article 63, the pertinent regulations must be established regarding the state in which the concessionaire must leave the sector being renounced (fill excavations, environmental recovery works, etc.), all for the purpose of avoiding significant alterations to the environment.

Within Article 64, a terse enumeration of causes for nullity in concessions is made. Is it the will of the legislator to eliminate others such as those listed in Article 61 of the current Mining Code: permits and concessions granted to persons excluded by Article 9 ibid, or those granted over zones declared mining reserves, to name a few?

For its part, paragraph 65 of the Bill omits a ground for cancellation that deserves to be expressly enshrined: "if the legal and regulatory norms governing environmental pollution and the recovery of natural resources have not been complied with" (article 63, subsection ch) of the current Code).

With article 84 of the Bill, the rule of separate ownership existing between the surface land and the subsoil appears to be broken, when it states that "quarries shall be considered an integral part of the land on which they are located." However, it is subsequently indicated that in the processing of any application for a concession to exploit a quarry, the landowner shall be granted a hearing so that he may indicate his agreement with it, or, alternatively, if he decides to carry out the exploitation personally or through a third party (article 85). This wording, also present in our current Mining Code (article 37), is confusing, to the extent that if quarries are considered an integral part of the land, it is only logical that only its owner may exploit it, and one must resort to purchase or expropriation for it to be used by another.

With respect to the extraction of construction aggregates from public-domain watercourses, which is regulated in Title IX, it must be expressly stated, if that is what is sought, that the concessions will be processed in accordance with the generic parameters established for ordinary concessions; otherwise, the procedure for granting them must be indicated.

To this Title could be added some regulations present in the Special Regulations for the Extraction of Materials from Public-Domain Watercourses, Decreto No. 21910-MIRENEM of 2 February 1993, such as that if it is necessary during the exploitation work to build dikes or dams, this shall be only for the purpose of forming backwaters that allow sedimentation, but in no way to divert the flow of the river, in which case the cancellation of the contract would be applicable (article 26). Likewise, that it shall not be permitted to excavate the riverbed beyond what is specified in the conditions for granting the concession, and if these turn out to be different from those initially agreed upon, or if the thickness of the exploitable sedimented material or its quality varies, the exploitation shall be halted until a new study is carried out and the relevant recommendations are issued (article 30).

An essential detail that the Bill omits in this area is the mandatory consultation with the National Electricity Service, which exercises ownership and control of public waters (article 176 of the Water Law, No. 276 of 27 August 1942), all with a view to ensuring that water currents are not diminished in any way. We do not mention here the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados or the Ministry of Health, which also have competence in this field, since both bodies are represented in the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, in accordance with the Organic Law of the Environment, article 85, subsections b) and c), and they will therefore exercise their respective controls when evaluating the environmental impact studies (estudios de impacto ambiental).

In Title XI on easements (servidumbres), another principle is omitted that should be expressly enshrined, namely that the concessionaire must compensate the owner of the land that will bear the easement for all damages and losses caused to him by the use and enjoyment of the encumbrance. This statement is indeed found in the current Mining Code, article 48. This is relevant because article 105 of the Bill only provides for compensation if there is no agreement between the parties regarding the establishment of the easement.

In article 95 on the grounds for extinction of the "authorization" to Executive Branch bodies to carry out any type of mining activity, the expiry of the term is missed, which does appear in the corresponding articles for Decentralized Institutions and Municipalities, raising the question of whether this is due to a legislative intention or a simple oversight.

Then in article 106, also on easements, it should be explained what the sum of money referred to in its second paragraph is, and which will not be returned to the interested party (the concessionaire?) if damages and losses have been caused to the property, in the event that the cancellation of the easement takes effect.

From article 109, the provision that states the principle that in this matter positive silence does not apply is commendable, and has its legal precedent in the current Forest Law (Ley Forestal), article 4:

"Article 4.- In the matter of natural resources, the positive silence contemplated in articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration shall not apply.

When the State Forest Administration does not resolve the matters submitted to it within the time limits stipulated in the General Law of Public Administration, the responsible official shall be liable to the sanctions provided for in the laws." In the administrative experience of natural resources, there has been a very bad experience in this matter with the authorization of acts and the granting of permits and concessions for projects that are not environmentally friendly; all due to the negligence of officials in the prompt and effective resolution of the case files (expedientes).

It would be appropriate, however, to include in the proposed article 109 a paragraph like the second paragraph of the recently cited article 4.

In the chapter corresponding to the admissibility and processing of applications for concessions and permits (articles 108 et seq.), a procedure created for the processing of oppositions to concession applications is not apparent, as is found in the current Code (articles 77 et seq.), unless that provided for in article 115 were deemed sufficient. In our view, it is appropriate that there be a procedure established for the purpose so that administrative arbitrariness does not occur. It is necessary to note that article 115 is a copy of article 90 in the current Code, which is located in a different chapter ("On the common procedure") from the one intended for the processing, opposition, and granting of permits and concessions.

Another point that must be assessed is the determination of mechanisms for updating fees and fines. It is evident that the amounts established in article 122 for the payment of annual fees will, over time, become derisory (already, at this moment, they are misaligned), and any increase that may be made annually by ten percent will be ridiculous if the same legal basis is maintained. It is this basis that must be modified periodically starting from the promulgation of the law and subject the fees to this variation. The same comment applies to fines such as the one set forth in paragraph 149 of the Bill.

In article 131, subsection b, we suggest clarifying that the cancellation of a concession for any of the grounds provided for in article 65 of the Bill shall in no case be considered an administrative sanction. This is so that it is never revoked by a potential criminal conviction of the concessionaire.

In the matter of crimes, we disagree with the fine penalties proposed for the unlawful acts contemplated in article 151 of the Bill, since, in our opinion, the seriousness of the cases makes them subject to custodial sentences.

Article 152, for its part, appears to us to be unconstitutional as it prescribes a double sanction for the repeated refusal to close the excavations, a rule that our Sala Cuarta has repudiated in several jurisprudential precedents:

"The Chamber considers that this provision contravenes article 42 of the Political Constitution, since it sanctions the administered party more than once for an infraction that has already been imposed, foreseeing figures such as refusal and recidivism. While it is true that the Administration has the possibility of legitimately imposing a sanction for violation of a regime such as that of constructions, and may even require the payment of default interest in the absence of payment within a certain period; it is harmful to the cited constitutional norm to constrain the cancellation of a new fine or impose a different sanction based on facts that have already been penalized, as in the case of article 98 of the Construction Law, in which the situation sanctioned is the failure to satisfy a previous fine." (Voto No. 5963-94 at 15 hours 45 minutes on 11 October 1994. See also Voto No. 88-92 at 11 hours on 17 January 1992) An oversight that cannot and should not be allowed to pass is that the Bill does not mention the existence of guarantees for the fulfillment of environmental pollution control and natural resource recovery programs. These types of guarantees, which are contemplated in the current Code in its article 103, are indispensable in mining concession contracts, and this is internationally recognized. This regulation not only needs to be included in the Bill, but also to be further developed, to ensure that concessionaires, particularly large transnational corporations, do not irremediably harm the ecological balance.

In this same vein, a chapter dedicated to environmental protection norms is also missed in the Bill, like the one that already exists in our current Code (articles 97 et seq.), in which such important aspects as the factors that deteriorate the environment or the minimum requirements that every environmental impact analysis must have are detailed.

To conclude, and without losing sight of the practical innovations of the Bill, we are concerned that, in some way, the promotion sought for mining activities may come at the expense of the preponderant position that the State should occupy vis-à-vis the concessionaires. In addition to the comments we have set out above, a loss of state benefits is evident which, from our perspective, should call us to reflection, such as that set forth in article 51, subsection ch) of the current Mining Code regarding the payment by concessionaires of two percent of the commercial value in Costa Rica of the minerals extracted as a result of the exploitation, or that of one percent of the annual profits to the development associations of the indigenous territories affected by the mining activity (subsection d, ibid.). Nor is any type of mechanism outlined that allows the State to enter into negotiations with potential applicants for the obtaining of royalties, which are internationally accepted advantages in mining contract matters.

On the other hand, we feel that the Bill shows less concern for the environmental aspect compared to the Code that currently governs us (lack of performance guarantees, elimination of a title on environmental protection norms and of the role of the Legislative Assembly in granting concessions at sea or approving those corresponding to indigenous reserves, etc.). It is our view that we must very carefully assess what pertains to mining concessions, since we could be losing our true wealth (cultural identity, biodiversity, forest cover, soils, waters, etc.) by offering, in exchange for very little, the mineral potential we have.

This being the case, it would be advisable to reconsider the orientation of the Bill to ensure that the Costa Rican State obtains beneficial economic, social, and environmental conditions from mining activity, all in an effort to safeguard the highest interests of the Nation.

Yours faithfully, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Lic. Mauricio Castro Lizano ASSISTANT ATTORNEY GENERAL ATTORNEY

Opinión Jurídica : 047 - J del 12/07/1996 OJ-047-96 12 de julio, 1996 Diputado Luis A. Martínez Ramírez Presidente de la Comisión Especial para asuntos del Medio Ambiente Asamblea Legislativa S.D.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su nota de 1º de julio de 1996, recibida el 2 de este mismo mes, por la que esa Comisión nos concede audiencia acerca del Proyecto de "Código de Minería", expediente No. 10.099.

El primer aspecto que llama la atención del Proyecto es la declaratoria de demanialidad que se hace en el artículo 1º, en tanto incluye únicamente "los yacimientos de minerales metálicos y no metálicos existentes en el territorio nacional, en sus aguas del mar territorial y su plataforma continental". Este principio deja de lado en forma peligrosa los recursos existentes en el mar patrimonial, que sí es contemplado en el artículo 1º del Código de Minería vigente:

"El Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de todos los recursos minerales que existen en el territorio nacional y en su mar patrimonial, cualquiera que sea el origen, estado físico o naturaleza de las sustancias que contengan (...)" No debe olvidarse lo dispuesto en el artículo 6º, párrafo último, de nuestra Constitución Política, cuando consagra que el Estado "ejerce además una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios".

Podría tratarse de un error al momento de redactar el artículo 1º del Proyecto, ya que en el artículo 46 ibíd sí se menciona este sector:

"Artículo 46.- La Administración Minera del Estado podrá otorgar concesiones de exploración minera en el suelo y en el subsuelo marino, así como en las aguas de la zona económica exclusiva en las que el Estado Costarricense ejerce jurisdicción especial. En todo caso la exploración deberá realizarse a profundidades superiores a los doscientos metros bajo el nivel del mar." Como quiera que fuese, estimamos necesaria la modificación del artículo 1º a fin de que sea contemplado el mar patrimonial.

Siguiendo con la enunciación del carácter demanial de los yacimientos, y aunque de por sí la misma inalienabilidad lo presupone, creemos que debe mantenerse en forma expresa el mandamiento inserto en el artículo 18 del Código de Minería vigente en el sentido de que los yacimientos minerales no pueden ser gravados, hipotecados o traspasados, en ninguna de sus formas, por cuanto se trata de bienes patrimoniales del Estado.

Lo anterior lo decimos por cuanto el artículo 22 del Proyecto faculta a que las concesiones de e incluso se permite la exploración o explotación indirecta, todo con autorización previa de la Administración Minera del Estado. Esta posibilidad se encuentra vedada en el artículo 18 actual, por lo que podría mal interpretarse que al haberse eliminado la interdicción, igual suerte correrían los propios yacimientos, con el consiguiente perjuicio al demanio. Debe quedar clara la distinción entre los bienes integrantes del dominio público y los derechos reales administrativos que puedan constituirse sobre los mismos.

Continuando con el artículo 1º en relación con el 46 del Proyecto nos parece inconveniente que se elimine la participación de la Asamblea Legislativa en el otorgamiento de concesiones mineras sobre el mar. Siempre ha sido histórico el control que se ha reservado el Congreso sobre estas estratégicas áreas. Prueba de ello son los artículos 5º de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, y el artículo 4º, párrafo segundo, del Código de Minería que a la letra dicen:

"Artículo 5º.- Salvo disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales. Se exceptúan aquellas instalaciones de protección y salvamento, autorizadas por la respectiva municipalidad, que se hagan para resguardo de las personas y la seguridad en la navegación." "Artículo 4º.- (...) Los recursos naturales existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas de los mares adyacentes al territorio nacional, en una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de las costas sólo podrán ser explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14) (último párrafo) del artículo 121 de la Constitución Política." En el dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-128-91 de 24 de julio de 1991 se analizaron los alcances de este párrafo:

"El reenvío del numeral 4º, párrafo 2º, del Código de Minería a lo previsto en la norma constitucional 121, inciso 14, in fine, es incorrecto y engorroso. Esto por cuanto el último párrafo del artículo e inciso recién citados, se circunscribe a enumerar los bienes integrantes del patrimonio público indisponible del Estado (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio), que no admiten explotación por los particulares. (...)

En realidad se quiso evitar la reiteración de la frase final inserta en el mismo artículo 4, párrafo 1º, concerniente a los minerales de reserva del Estado, que "solo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.

Frase que reproduce, con tenue variante, el penúltimo párrafo del inciso 14, artículo 121 de la Carta Fundamental, a raíz de los bienes y servicios estatales denominados estratégicos (...)

En suma, se arbitran dos formas para que los particulares puedan aprovechar -y explorar- los minerales marinos: "de acuerdo con la ley" o "mediante concesión especial otorgada por motivo (sic) limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea". En el primer supuesto, se estaría ante concesiones o permisos administrativos, dados con apego a una ley general previa, a emitir, sobre la materia, aunque aquellos provengan del Congreso si la futura ley lo consiente. (...)

El otro medio -único viable en la actualidad a falta de ley que discipline la exploración y permiso) especial, sin supeditarse a una ley preexistente, en ejercicio de su potestad legislativa ordinaria ("concesión-ley"), fijando las condiciones, estipulaciones y plazo.

Se pretende posibilitar un debate público parlamentario en que se analice la conveniencia para el país de la concesión o permisos a acordar y su contenido o clausulado, habida cuenta de los motivos de ubicación y valor anotados" (el subrayado es nuestro).

Vistos las normas y razonamientos transcritos, así como la importancia del bien a proteger, somos del criterio que la Asamblea Legislativa debe seguir otorgando los contratos de concesión mineros en áreas cubiertas por el mar.

En ese orden de cosas, también estimamos oportuno que se mantenga la aprobación legislativa para preceptuado en el artículo 8º, párrafo tercero, del Código vigente, con el propósito de que se protejan los intereses y derechos de esas comunidades. Para nosotros, no basta una simple autorización de la comunidad indígena respectiva (artículo 17 del Proyecto), ya que ésta puede ser engañada a través, por ejemplo, de expectativas para la creación de puestos de trabajo y de bienestar para la zona. La presencia de una industria minera en una reserva indígena puede no solamente alterar el equilibrio ecológico en la misma, sino también las propias tradiciones culturales.

Nuestra posición no excluye la obligatoriedad de requerir el consentimiento de la comunidad indígena, sino que es recomendable un control reforzado sobre estas áreas. De hecho, la normativa internacional exige la participación de los grupos indígenas no sólo en la toma de decisiones que les pueda afectar, sino también en la distribución de beneficios, que de paso no es tomada en cuanta en el Proyecto:

Artículo 15 1. Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.

2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades." (Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, Ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992).

Otro artículo del Código vigente que enuncia un principio a mantener y que se extraña en el Proyecto es el ordinal 19 que estatuye cómo "el Estado, por medio de sus instituciones, podrá sustancia, independientemente de si existen permisionarios particulares, siempre que no ocasione perjuicio en los trabajos que realiza el concesionario particular". El dominio absoluto que tiene el Estado sobre los yacimientos minerales debe hacerse notar en normativa como la expuesta.

Paralelamente no comprendemos la no incorporación en el Código propuesto de la eventualidad de que el Estado pueda ser socio de los mismos concesionarios, como parte de sus atribuciones por tener el dominio sobre las riquezas minerales (artículo 50 del Código de Minería vigente). En estos casos el Estado puede dar su aporte de capital mediante obras de infraestructura u otros beneficios que sean de utilidad directa para la explotación. En el dictamen No. C-153-88 de 20 de agosto de 1988, entre otras cosas, se dijo:

"El precepto constituye nota saliente e innovadora del nuevo régimen minero y halla explicación en la titularidad pública del Estado sobre tales recursos, que consagran disposiciones conexas, y la subsecuente facultad de explotarlos prioritariamente o darlos en concesión, bajo las condiciones y limitaciones establecidas al intento, sin afectarse, desde luego, en el último caso, la pertenencia de los yacimientos. (...)

El texto vigente, artículo 50, abre entonces la posibilidad de integrar, a conveniencia pública, una sociedad de economía mixta, de carácter privado, para extraer y aprovechar las sustancias minerales relativas a la concesión, con aportes estatales (minoritarios) y particulares.

Bajo esa inteligencia, los beneficios fiscales que se brinden de manera extraordinaria al titular de la concesión (persona física o jurídica) constituirían un medio idóneo de aporte, pues reducen los costos reales de explotación, economizando inversiones privadas, a expensas del caudal tributario dejado de cobrar, y son apreciables contablemente." Al final, si el Estado decide no participar de la sociedad, pues libera al titular de la concesión de hacerlo por sí solo. Lo fundamental es que no se pierda legislativamente la posibilidad de entrar en comunidad.

Un nuevo aspecto que merece especial atención es que la administración minera del Estado se pretenda incluir como competencia del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, cuando lo lógico es que la siga manteniendo el Ministerio de Ambiente y Energía. Nos preocupa que pueda existir a la base de este cambio un enfoque exclusivamente económico y comercial, olvidándose de que los yacimientos también son recursos naturales que deben ser amparados, y en cuya explotación normalmente se involucran otros elementos también naturales que pueden dañarse seriamente. En ese tanto, es el Ministerio del Ambiente y Energía el más apropiado para regir este campo, al tener una visión más global de los problemas involucrados y de la misma política de desarrollo sostenible, por lo que sugerimos se revierta el Proyecto en tal sentido a su estado presente.

Continuando con el sistema organizativo que se implementa en la propuesta de ley, debe sustituirse el término "Organismo Ambiental competente" por el de la "Secretaría Técnica Nacional Ambiental", órgano que fue creado por la Ley Orgánica del Ambiente. No. 7554 de 4 de octubre de 1995, artículo 83.

En cuanto al Servicio Geológico Nacional, de acordarse su creación, deberán especificarse sus funciones y estructura jerárquica. Desde nuestro punto de vista, un ente como el que se propone traería muchos beneficios al país por la información geológica que brindaría.

En la misma línea de la Ley Forestal recientemente promulgada, Ley No. 7575 de 13 de febrero de 1996, artículo 3º, podría añadirse un breve glosario en el que se aclararan algunos términos usados por el Proyecto, tales como cantera, desmontes, relaves, escorias, permiso de beneficio, cegar excavaciones, prisma vertical, reservas probadas y probables, entre otros.

Un aporte valiosísimo del Proyecto es su apoyo a la minería artesanal y pequeña minería (artículo 3º, párrafo tercero, y 68 y siguientes), sobre todo a través del Fondo Nacional de Fomento Minero (FONAFOM), con el otorgamiento de créditos y otros mecanismos de fomento a la actividad minera, asistencia técnica, programas de educación, y exención de timbres y especies fiscales en los actos registrables de constitución, inscripción, nombramiento o modificación de los estatutos de las organizaciones sociales creadas al efecto. Cada vez más se siente la necesidad de rescatar a los sectores económicamente más débiles para insertarlos dentro del proceso de desarrollo nacional, sin olvidar que con ello se contribuye a la consolidación de nuestra democracia por vía de la mayor participación ciudadana.

Con este Proyecto, grupos como los llamados "coligalleros" o "buscadores de oro" se van a ver sumamente beneficiados al tener una situación jurídica más consolidada, en vista de su inscripción ante la Administración Minera del Estado como concesionarios.

En el artículo 4º del Proyecto sería adecuado definir de mejor modo qué tipo de limitaciones contendrán las zonas de reserva minera y el modo de constituirlas y extinguirlas, a fin de que no quede a discrecionalidad administrativa estos aspectos, debiéndose subrayar que en ningún caso podrán afectarse concesiones mineras ya otorgadas, salvo pago indemnizatorio. Vale la pena mencionar que nuestra Sala Cuarta dio su aval a este tipo de reservas territoriales, al declarar sin lugar una acción de inconstitucionalidad contra un Decreto que las establecía:

"La pretensión de fondo del accionante es que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 18989-MIRENEM de 30 de marzo de 1989, por el hecho de que impide la solicitud de concesión minera en las áreas allí descritas.(...) Aparte de lo expuesto, del análisis del expediente queda demostrado que al recurrente no le ha sido afectado un derecho adquirido sobre las zonas sobre las que se operó la suspensión de permisos y concesiones mineras, sino que lo que reclama es su expectativa de derecho, futura e imprecisa, a obtener eventualmente una concesión, si se le permitiese solicitarla. (...) En este sentido, si el Decreto impugnado #18989-Mirenem, ni los otros relacionados con el tema, han afectado derechos de terceros ni tampoco la simple expectativa de todos a obtener una concesión minera, sino que simplemente han regulado los requerimientos que el Estado exige con ese fin, racionalizando tanto el otorgamiento de esos derechos, como velando por los intereses de la Nación. En consecuencia, se desestima la acción" (Voto No. 6783-94 de 15 horas 18 minutos del 22 de noviembre de 1994).

Creemos que debe corregirse la figura de la expropiación de terrenos estatales por parte del Poder Ejecutivo que se indica en el artículo 5º del Proyecto, al carecer de todo sentido jurídico que el mismo Estado se expropie a sí mismo terrenos para destinarlos a determinado fin.

Dentro de las funciones de la Administración Minera del Estado se señala la de "coordinar con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la elaboración de un Reglamento de Seguridad e Higiene Minera y velar por su aplicación" (artículo 7º, inciso j, del Proyecto).

A este punto destacamos que existe un proyecto de ley (expediente No. 12.602) para aprobar el Convenio Número 176 sobre Seguridad y Salud en las Minas, adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo en su octagésima reunión, celebrada en Ginebra en 1995.

En el artículo 9º será menester especificar si dentro de los estudios técnicos que se realicen sobre aspectos geológicos respecto de los cuales deberá enviarse copia a la Administración Minera del Estado, se incluyen los estudios de impacto ambiental que se elaboren y que contengan información de este tipo.

Respecto al artículo 15 del Proyecto consideramos oportuno enlistar de forma separada, como lo hace el artículo 9º actual del Código de Minería, los diferentes Miembros de los Supremos Poderes de la República (Presidente, Vicepresidentes, Ministros, Diputados, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones), y no hacerlo bajo una misma denominación, que pueda prestarse a confusiones futuras.

Asimismo, las prohibiciones para otorgamiento deberán extenderse no sólo a las concesiones, sino también a los permisos de beneficio.

En lo que sí no podemos estar de acuerdo es en la posibilidad de que las prohibiciones en el artículo contempladas sólo se hagan extensivas a los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad de los funcionarios públicos que se indican en el inciso i) (relacionados con la tramitación de las concesiones mineras) y no a todos los demás. El artículo 9º actual deniega tal supuesto y mantiene la prohibición para todos aún durante los cuatro años siguientes a la fecha en que cesen en su empleo.

El artículo 22 de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7509 de 2 de mayo de 1995, inhibe de participar, directa o indirectamente, como oferentes en los procedimientos de contratación administrativa a los parientes, por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive, de los funcionarios cubiertos por la prohibición (inciso d), entre los que se encuentran, de acuerdo a la lista del inciso a), los funcionarios que señala el artículo 15 del Proyecto.

Sobre la necesidad de que estos principios sean normados en los diferentes cuerpos legales para evitar posibles injusticias y enriquecimientos indebidos, la Procuraduría General de la República se ha manifestado en varias ocasiones:

"Entendidos en su recta intención, los artículos transcritos pretenden evitar virtuales abusos de los funcionarios de alto nivel que prevaliéndose de la investidura, influencia y autoridad que el cargo confiere, obtengan contrataciones con el Estado bajo favoritismos o anormales privilegios, en provecho personal o familiar y desmedro del fin público a satisfacer." (Dictamen No. C-162-88 de 12 de setiembre de 1988) "En otro lugar apuntábamos que los anteriores son principios de sana administración y rasgos éticos jurídicos, garantes de la moralidad, trato paritario e imparcial y legalidad de los entes del Estado en el ámbito negocial." (Dictamen No. C- 163-89 de 19 de setiembre de 1989) Todavía más ofensivo resulta ser el artículo 80 del Proyecto por el que los miembros de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Fomento Minero pueden realizar cualquier transacción financiera, en forma directa o indirecta, con el Fondo, debiendo únicamente retirarse de la sesión respectiva de la Junta en el momento en que vaya a conocerse del negocio donde él, o las personas vinculadas con él, por parentesco hasta el tercer grado de afinidad o consanguinidad, tengan intereses directos, o bien de personas jurídicas, donde el miembro de la Junta Directiva o sus parientes hasta el grado dicho, sean sus representantes legales o propietarios de acciones o participaciones sociales.

Las leyes deben ser respetuosas de los principios constitucionales, tales como el de racionalidad o razonabilidad, del cual deriva, para el caso concreto, el de la sana administración estatal. Este principio puede verse lesionado, si aquellas omiten regular de modo óptimo, por ejemplo, los impedimentos tendientes a salvaguardar la moral pública.

La existencia del principio constitucional de razonabilidad aplicado al asunto de interés y la tutela de la sana administración en el desarrollo de las actividades del Estado como norma no escrita, pero igualmente vinculante, puede derivarse de la relación de los preceptos constitucionales 9, 11, 49 y 50, que establecen, por su orden, la responsabilidad del Gobierno de la República, la obligación de sus funcionarios de respetar la Constitución y las leyes, la impugnación de los actos administrativos por la desviación del poder, el deber de las leyes de proteger los derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados, y por último, la obligación del Estado de procurar el mayor bienestar de los habitantes organizando el más adecuado reparto de la riqueza.- Sobre el principio constitucional de razonabilidad también háyase conteste la jurisprudencia costarricense y la doctrina:

"Cualquier norma o acto que atente contra valores o principios -entre ellos los de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, que son, por definición, criterios de constitucionalidad-, o bien que conduzca a situaciones absurdas, dañinas o gravemente injustas, o a callejones sin salida para los particulares o para el Estado, no puede ser constitucionalmente válido...Las leyes deben desarrollar los principios y valores primarios..." (Sala Constitucional, Voto No. 3495-92 de 14 horas 30 minutos del 19 de noviembre de 1992) "Lo razonable puede ser lo proporcionado e idóneo para alcanzar un fin propuesto: adecuación mesurada de los medios al fin; dikelógicamente, lo razonable es lo justo, lo valioso por su ajuste al valor justicia y a otros valores del plexo axiológico; lo dikelógicamente válido según las circunstancias...La razonabilidad impone, entonces, un cierto límite que, si se traspasa nos hace caer en la zona opuesta de lo irrazonable o de lo arbitrario. Y lo irrazonable o arbitrario es inconstitucional, de donde lo razonable es lo ajustado a la constitución. La pauta de razonabilidad es, así, un margen de actividad constitucionalmente válido, que obliga a los órganos del poder y los particulares" (Bidart Campos, Germán. "La Interpretación y el Control Constitucionales en la Jurisdicción Constitucional". Buenos Aires, EDIAR, 1988, p. 92) Por los expuesto, estimamos indispensable que las inconveniencias reseñadas sean subsanadas en el Proyecto.

En el artículo 16 del Proyecto encontramos lo que parece una seria contradicción de política legislativa al preceptuar que, en cualquier categoría de área silvestre protegida, con excepción de los parques nacionales y reservas biológicas, podrían llevarse a cabo labores mineras, siempre que se cumpla con las disposiciones que el Ministerio del Ambiente y Energía y la legislación vigente establezcan en materia de impacto ambiental. Lo anterior choca directamente con lo normado en los artículos 1º, párrafo segundo, y 18 de la actual Ley Forestal, por las que únicamente se autorizarían labores de investigación, capacitación y ecoturismo en las áreas del Patrimonio Natural del Estado. A fin de ser congruentes con las normas emitidas recientemente por los señores Diputados abogamos por una prohibición comprensiva de todas las áreas silvestres protegidas.

De otra parte, en el artículo 18 se establece la figura del regente minero que ejercerá las labores de fiscalización en las concesiones mineras y permisos de beneficio. Se configura así una especie de paralelismo con el regente forestal que detalla la Ley No. 7575, en su artículo 21, para la ejecución de los planes de manejo forestal.

Sometemos a consideración de los señores Diputados la posibilidad de que se cree una especie de registro de los profesionales en geología o minería autorizados para cumplir las tareas de regente minero, con el fin de llevar un mejor control en esta materia.

Resulta interesante la diferenciación novedosa entre las concesiones de reconocimiento y de el caso de las primeras, por tratarse de concesiones que en apariencia no dañarán al ambiente (inspecciones visuales, obtención de muestras superficiales por métodos manuales y prospección por métodos electrónicos indirectos) podrían exigirse regulaciones menos estrictas.

Dentro del plan de exploración aprobado previamente por la Administración Minera del Estado a que hace alusión el artículo 28 del Proyecto, sería prudente establecer un máximo de sustancias minerales en bruto extraídas para fines de investigación, con el propósito de que esta facultad no se preste para abusos, al disponer maliciosamente de material en cantidades exageradas el titular de la concesión.

En el artículo 30 debe aclararse que las concesiones de explotación que puedan otorgarse dentro del área previamente explorada no pueden sobrepasar el área máxima descrita en el artículo 20 del mismo Proyecto. Esto por cuanto las áreas concedidas en exploración son normalmente superiores a las otorgadas en explotación.

De la redacción del artículo 31 surge la inquietud de qué sucede si la solicitud que presenta el concesionario de exploración para pasar a la explotación es defectuosa y el plazo de treinta días naturales transcurre mientras la Administración detecta los defectos. Parece injusto que se proceda a liberar el área en estos casos, por lo que recomendamos ampliar el artículo para incluir un plazo extra cuando la solicitud sea omisa o falte algún requisito.

También sugerimos se introduzca en el artículo 34 del Proyecto una especie de derecho de prioridad para el concesionario, como existe hoy en día en el artículo 28 del Código actual, y ejercitable dentro de cierto plazo, en aquellos supuestos en que hallare en el área de su concesión un mineral explotable diferente al estipulado en su contrato, y no dejarlo a libre arbitrio de la Administración Minera del Estado poder entregarlo a otro particular.

En los artículos 48, 54, 76 y 111 del Proyecto se estatuye que los estudios de impacto ambiental deberán presentarse con posterioridad al otorgamiento de las concesiones. Nos parece que estos estudios deberían ser previos con el objeto de que la Administración Minera del Estado tuviera mayores elementos del juicio al momento de decidir sobre la viabilidad ambiental de los proyectos mineros.

En este sentido, resulta impropio que sea el "Organismo Ambiental competente" (la Secretaría Técnica Nacional Ambiental) quien realice un estudio previo (artículo 109) y sobre todo en un plazo tan corto (dentro del mes calendario que tiene la Administración Minera del Estado para resolver sobre la procedencia de la solicitud). Es a todas luces poco creíble que en tan poco tiempo se pueda llevar a cabo un estudio de impacto ambiental serio, y mucho menos, teniendo a la vez que realizar muchos estudios más y que revisar otro tanto.

Lo pertinente, en nuestro concepto, es que los estudios de impacto ambiental sean sufragados por los solicitantes y presentados con la solicitud. Si no es así, ¿qué hará la Administración cuando se vea con concesiones debidamente otorgadas en áreas donde los estudios posteriores pongan en evidencia una inconformidad ambiental manifiesta?

En el artículo 62 se olvidó incluir a la nulidad como posible causal de extinción de las concesiones, que incluso viene siendo desarrollada posteriormente en el artículo 64. Además, no creemos que sea la intención de los proponentes del Proyecto que en el caso de los permisos de beneficio solamente la renuncia sea causal de su extinción, al haber otras como la revocatoria, el vencimiento del plazo o la misma nulidad.

Para el caso de la renuncia parcial que enmarca el artículo 63 debe normarse lo pertinente al estado en que el concesionario debe dejar el sector al que se renuncia (cegar excavaciones, obras de recuperación ambiental, etc.), todo con el fin de que no se produzcan alteraciones significativas al ambiente.

Dentro del artículo 64 se hace una escueta enumeración de causales de nulidad en las concesiones. ¿Es voluntad del legislador desaparecer otras como las que elenca el artículo 61 del Código de Minería vigente: permisos y concesiones otorgadas a personas excluidas por el artículo 9 ibíd, o las que se otorguen sobre zonas declaradas reservas mineras, por señalar algunas?

Por su parte, el numeral 65 del Proyecto olvida una causal de cancelación que merece ser consagrada en forma expresa: "si no se hubiesen cumplido las normas legales y reglamentarias que regulan la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales" (artículo 63, inciso ch), del Código vigente).

Con el artículo 84 del Proyecto parece romperse la regla de la distinta dominialidad existente entre el terreno superficial y el subsuelo, cuando se dice que "las canteras se considerarán parte integrante del terreno en donde se encuentran". Sin embargo, seguidamente se indica que en el trámite de toda solicitud de concesión para explotar una cantera se conferirá audiencia al dueño del terreno para que manifieste su acuerdo con ella, o bien, si decide hacer la explotación personalmente o por medio de un tercero (artículo 85). Esta redacción, presente también en nuestro Código de Minería vigente (artículo 37), es confusa, en la medida en que si las canteras se consideran parte integrante del terreno, lo propio es que sólo su propietario pueda explotarla, debiéndose recurrir a la compra o expropiación para poder ser utilizada por otro.

Respecto de la extracción de agregados para la construcción en cauce de dominio público, que se regula en el Título IX, debe consignarse expresamente, si eso es lo que se busca, que las concesiones se tramitarán de conformidad con los presupuestos genéricos establecidos para las concesiones normales; caso contrario, deberá señalarse cuál será el procedimiento para otorgarlas.

En este Título podrían añadirse algunas regulaciones presentes en el Reglamento especial para la extracción de los materiales en los cauces de dominio público, Decreto No. 21910-MIRENEM de 2 de febrero de 1993, como la de que si es necesario durante la faena de explotación construir diques o represas lo será sólo con el objeto de formar remansos que permitan la sedimentación, pero de ninguna manera para desviar el flujo del río, en cuyo caso procedería la cancelación del contrato (artículo 26). Igualmente, que no se permitirá excavar el lecho más de lo determinado en las condiciones de otorgamiento de la concesión, las que de resultar distintas a las pactadas inicialmente, o variare el espesor del material sedimentado explotable o la calidad del mismo, se paralizará la explotación hasta que se haga un nuevo estudio y se emitan las recomendaciones del caso (artículo 30).

Un detalle esencial que deja de lado el Proyecto en esta materia, es la obligada consulta al Servicio Nacional de Electricidad, quien ejerce el dominio y control de las aguas públicas (artículo 176 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942), todo con miras a vigilar por que no se menoscaben de cualquier forma las corrientes de agua. No hacemos mención aquí del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ni del Ministerio de Salud, con competencia también en este campo, ya que ambos organismos se encuentran representados en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de acuerdo con la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 85, incisos b) y c), por lo que ejercerán sus respectivos controles al evaluar los estudios de impacto ambiental.

En el Título XI sobre las servidumbres se deja de lado otro principio que conviene consignar soportará la servidumbre por todos los daños y perjuicios que le cause con el uso y disfrute del gravamen. Este enunciado sí se encuentra en el Código de Minería actual, artículo 48. Así, por cuanto el artículo 105 del Proyecto sólo prevé la indemnización de no haber acuerdo entre las partes en cuanto a la constitución de la servidumbre.

En el artículo 95 sobre las causales de extinción de la "autorización" a órganos del Poder Ejecutivo para realizar cualquier tipo de actividad minera se echa de menos el vencimiento del plazo, que sí aparece en las correspondientes de las Instituciones Descentralizadas y Municipalidades, por lo que surge la duda si ello obedece a una voluntad legislativa o a un simple olvido.

Ya en el artículo 106, también de las servidumbres, debe explicarse cuál es la suma de dinero de la que se habla en su párrafo segundo y que no le será devuelta al interesado (¿el concesionario?) si se hubiera causado daños y perjuicios a la propiedad, en caso de que opere la cancelación de la servidumbre.

Del artículo 109 es alabable la disposición que enuncia el principio de que en esta materia no opera el silencio positivo, que tiene su antecedente jurídico en la actual Ley Forestal, artículo 4º:

"Artículo 4º.- En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de Administración Pública.

Cuando la Administración Forestal del Estado no resuelva los asuntos sometidos a su conocimiento, dentro de los plazos estipulados en la Ley General de la Administración Pública, el funcionario responsable se expondrá a las sanciones dispuestas en las leyes." En la experiencia administrativa de los recursos naturales se ha tenido negra experiencia en esta materia con la autorización de actos y otorgamiento de permisos y concesiones de proyectos poco amigables con el ambiente; todo por negligencia de funcionarios en la resolución pronta y eficaz de los expedientes.

Convendría, eso sí, incluir en el artículo 109 propuesto un párrafo como el segundo del artículo 4º de reciente cita.

En el capítulo correspondiente a la admisibilidad y trámite de las solicitudes de concesión y permisos (artículos 108 y siguientes) no se aprecia un procedimiento creado para el trámite de oposiciones a solicitudes de concesión, como sí se encuentra en el Código actual (artículos 77 y siguientes), salvo que se estimara suficiente el contemplado en el artículo 115. A nuestro modo de ver las cosas es oportuno que exista un procedimiento fijado al efecto para que no se den arbitrariedades administrativas. Es menester apuntar que el artículo 115 es una copia del 90 en el Código vigente, que se ubica en un capítulo distinto ("Del procedimiento común") al destinado para la tramitación, oposición y otorgamiento de permisos y concesiones.

Otro punto que debe valorarse es el determinar mecanismos para la actualización de cánones y multas. Es evidente que los montos establecidos en el artículo 122 para el pago de cánones anuales con el tiempo pasarán a ser irrisorios (ya en estos momentos, están desajustados), y el aumento que pueda hacerse anualmente en un diez por ciento será ridículo si la misma base legal se mantiene. Es ésta la que debe ser modificada en forma periódica a partir de la promulgación de la ley y someter los cánones a esta variación. Igual comentario vale para las multas como la consignada en el ordinal 149 del Proyecto.

En el artículo 131, inciso b, sugerimos aclarar que la cancelación de una concesión por algunas de las causales contempladas en el artículo 65 del Proyecto en ningún caso se considerará como sanción administrativa. Esto a fin de que en ningún momento sea revocada por una eventual condenatoria penal del concesionario.

En materia de delitos, nos mostramos inconformes con las penas de multa propuestas para los ilícitos contemplados en el artículo 151 del Proyecto, por cuanto, en nuestra opinión, la gravedad de los casos los hace susceptibles de penas privativas de libertad.

El artículo 152, por su lado, se nos presenta como inconstitucional al preceptuar una doble sanción por la renuencia reiterada a cegar las excavaciones, regla que nuestra Sala Cuarta ha repudiado en varios precedentes jurisprudenciales:

"Considera la Sala que esta disposición contraviene el artículo 42 de la Constitución Política, pues se sanciona al administrado más de una vez por una infracción que ya fue impuesta, previniéndose figuras como la renuencia y la reincidencia. Si bien es cierto, la Administración tiene la posibilidad de imponer legítimamente una sanción por violación de un régimen como el de construcciones, e inclusive puede requerir el pago de un interés moratorio, ante la falta de pago dentro de determinado plazo; es lesivo de la norma constitucional citada, constreñir a la cancelación de una nueva multa imponer una sanción diferente- con base en hechos que ya han sido penados, tal y como en el caso del artículo 98 de la Ley de Construcciones, en el que el supuesto que se sanciona es la falta de satisfacción de una multa anterior." (Voto No. 5963-94 de 15 horas 45 minutos del 11 de octubre de 1994. Véase también Voto No. 88-92 de 11 horas del 17 de enero de 1992) Un olvido que no puede ni debe dejarse pasar es el de que el Proyecto no menciona la existencia de garantías de cumplimiento de los programas de control de contaminación ambiental y de recuperación de los recursos naturales. Este tipo de garantías, que sí las contempla el Código actual en su artículo 103, son indispensables en los contratos de concesiones mineras, y así es reconocido internacionalmente. Esta normativa no solamente requiere de ser incluida en el Proyecto, sino también de ser mayormente desarrollada, para asegurar que los concesionarios, de forma particular las grandes empresas transnacionales, no perjudicarán irremediablemente el equilibrio ecológico.

En este mismo orden de cosas, se echa de menos también en el Proyecto un capítulo destinado a las normas de protección al ambiente, como el que ya existe en nuestro actual Código (artículos 97 y siguientes), en el que se detallan aspectos tan importantes como los factores que deterioran el ambiente o los requisitos mínimos que debe tener todo análisis de impacto ambiental.

Para terminar, y sin perder de vista las innovaciones prácticas del Proyecto, nos inquieta que de algún modo el fomento que se persigue de las actividades mineras pueda venir en desmedro de la posición preponderante que debe ocupar el Estado frente a los concesionarios. Además de los comentarios que hemos expuesto atrás, se evidencia una pérdida de beneficios estatales que desde nuestra óptica debe llamarnos a reflexión, como el que consigna el artículo 51, inciso ch), del Código de Minería vigente respecto del pago por parte de los concesionares de un dos por ciento del valor comercial en Costa Rica de los minerales que se extraigan con motivo de la explotación, o el del uno por ciento de las utilidades anuales a las asociaciones de desarrollo de los territorios indígenas que sean afectados por la actividad minera (inciso d, ibíd). Tampoco se plasma ningún tipo de mecanismo que permita al Estado entrar en negociaciones con posibles solicitantes para la obtención de regalías y que son ventajas internacionalmente aceptadas en materia contractual minera.

De otra parte, sentimos con el Proyecto una preocupación menor por el aspecto ambiental respecto del Código que nos rige actualmente (inexistencia de garantías de cumplimiento, eliminación de un título de normas de protección al ambiente y del rol de la Asamblea Legislativa en el otorgamiento de concesiones en el mar o de la aprobación en las correspondientes a reservas indígenas, etc.) Es nuestro criterio que debemos valorar muy bien lo que toca a concesiones mineras, ya que podríamos estar perdiendo nuestra verdadera riqueza (identidad cultural, biodiversidad, bosque, suelos, aguas, etc.) por ofrecer, a cambio de muy poco, el potencial mineral que tenemos.

Así las cosas, convendrá replantear la orientación del Proyecto para asegurar al Estado costarricense la obtención de condiciones económicas, sociales y ambientales beneficiosas en la actividad minera, todo en procura de salvaguardar los más altos intereses de la Nación.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Lic. Mauricio Castro Lizano PROCURADOR ADJUNTO ABOGADO