Recovery of public streets occupied by private parties in PuntarenasRecuperación de calles públicas ocupadas por particulares en Puntarenas

Legal Opinion 150 Opinion: 150 of 30/07/1998 C-150-98 July 30, 1998 Gentlemen Municipal Council of Puntarenas Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, and in exercise of the powers conferred in article 3, subsection h), of our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982, I refer to the complaint filed by Mr. Rodrigo Arroyo Sánchez on October 21, 1997, regarding the appropriation of Puntarenas streets by nationals and foreigners. Said petition was expanded upon through notes received on January 8 and February 3 of this year.

Various communications were sent to that Council, and a reply was received through note EM-0044-98 of January 29, 1998, signed by Mr. José Santos Martínez Espinoza, Municipal Executive, stating that the reported facts are indeed true and that, given this situation, it was agreed to contract the services of a legal professional "to initiate the respective complaints before the corresponding courts, following due process." As of that date, said contracting was in process, pending "consultations with lawyers in the area to determine its cost and include the corresponding allocation in an extraordinary budget." A rather brief list of some irregularities regarding public streets was also added, without delving into each of the cases. Among the listed anomalies, the following stand out: constructions built many years ago, without specifying whether they had the respective municipal permits; obstruction of streets by materials used in product packaging; constructions built by concessionaires; and properties registered in the name of private individuals.

As a result of the complaint, an inspection was also conducted on various streets in the city of Puntarenas on January 15, 1998, by Licda. Olga Sandí Ureña, an official of this Attorney General's Office at that time, confirming the construction of different buildings on part or the entirety of the width of public roads leading to the Estero. The existence of deposits of all types of debris and the use of a street as a loading and unloading area for the Sardimar company was also observed, thereby impeding free transit.

I.- LEGAL NATURE OF THE STREETS Public streets or roads constitute public domain property. This follows from article 5 of the Construction Law (Ley de Construcciones), No. 833 of November 2, 1949:

"Article 5.- Right. Public roads are inalienable and imprescriptible and, therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may be constituted over them for the benefit of a specific person, under the terms of common law. Rights of transit, light and air, view, access, runoff, and other similar rights inherent to the purpose of public roads shall be governed exclusively by administrative laws and regulations." This affectation to the public domain regime stems from the power enshrined in article 121, subsection 14, of our Political Constitution, which establishes as an attribution of the Legislative Assembly the power to "decree the alienation or the application to public uses of the Nation's own property." Regarding the characteristics of public domain property, our Constitutional Chamber has stated:

"The public domain is comprised of property that manifests, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. These are the so-called dominical property, public domain property, public things or property, which do not individually belong to private parties and are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men, that is, affected by their own nature and vocation.

Consequently, these properties belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm.

Characteristic notes of these properties are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged or be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action replaces possessory interdicts to recover ownership." In this same resolution, Ruling No. 2306-91 of 14:45 on November 6, 1991, the Chamber ratified the public domain character of public streets, and has continued to reiterate it in other judgments:

"The general communication routes, whether national highways, streets, or local roads (caminos vecinales), according to the classification established by the General Law on Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), belong to the public domain (articles 261 and 263 of the Civil Code; 4, 5 and 6 of the Construction Law, 2 and 28 of the General Law on Public Roads, 44 and 45 of the Urban Planning Law)" (Ruling No. 0846-95 of 15:50 on February 14, 1995. See also, Rulings No. 6758-93 of 15:45 on December 22, 1993 and No. 3145 of 9:27 on June 28, 1996).

Regarding the attributes of inalienability and imprescriptibility of public domain property, the First Chamber of the Supreme Court of Justice noted in judgment No. 7-93 of 15:05 on January 20, 1993:

"The inalienability of these properties means nothing other than their non-belonging to the commerce of men, similar to the Romanist figure of property 'extra comercium'. Therefore, such properties cannot be alienated -by any means of Private Law or Public Law- it being consubstantial to their legal nature that they not be reduced to private domain in any way. Hence, another of their characteristics is their imprescriptibility, that is, the non-susceptibility of being acquired through the passage of time under the legal figure of usucapion, because possession exercised by private individuals does not generate any property right, regardless of the duration of the possession." It is therefore clear, according to what has been stated, that highways, streets, or public roads, by their condition as property forming part of the public domain, can never lose their status as such, except where an express legal norm declassifies them from the purpose for which they are intended (article 262 of the Civil Code), and consequently, any dispossession in favor of private parties becomes illegal.

In the case of the streets of the city of Puntarenas that border the Estero to the north, according to the statements of the complainant, the Municipality itself, and the inspection conducted by this Attorney General's Office, we find anomalous situations ranging from simple de facto occupations of the public road to registry inscriptions of the streets. Each of these reveals an attitude of undue appropriation of these public properties, which calls for prompt action for their recovery. It matters not whether the buildings erected or the properties registered on streets date from few or many years; the public domain (demanial) imprint is not lost, and the urgency to recover them is always the same.

II.- CLASSIFICATION AND ADMINISTRATION OF PUBLIC ROADS Public roads, in a generic sense, are classified according to their function within the Red Vial Nacional or Cantonal Road Network.

To the former, according to the General Law on Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972, article 1, belong all national highways, whether primary (network of trunk routes, to serve corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance travel), secondary (routes connecting important cantonal capitals -not served by primary highways- as well as other centers of population, production, or tourism, which generate a considerable amount of interregional or intercantonal travel), or tertiary (routes serving as traffic collectors for primary and secondary highways and constituting the main roads for travel within a region, or between important districts). Their determination corresponds to the Consejo Nacional de Vialidad based on the respective technical studies (Law No. 7798 of April 30, 1998, article 1). Part of this Network are the traverse streets or set of national highways crossing the quadrant of an urban area, or streets connecting two sections of national highway in the referred area, in accordance with article 3 of the General Law on Public Roads.

The Red Vial Cantonal, for its part, is formed by local roads (caminos vecinales) (public roads that provide direct access to farms and other rural economic activities; connecting hamlets and villages with the National Road Network, and characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local travel), local streets (public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban traverses of the National Road Network), and roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, footpaths, or trails, which provide access to very few users (article 2 of the General Law on Public Roads).

All lands occupied by existing public highways and roads or those built in the future are the property of the State, except in the case of local streets, whose ownership corresponds to the municipalities (articles 2 ibid). However, only the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) is responsible for the administration of the National Road Network, as the Cantonal one is under the jurisdiction of the municipalities (article 1).

In view of this classification and distribution of competencies, there is no doubt that this Municipality corresponds to the ownership and administration of the local streets of the city of Puntarenas, among them, those that lead to the Estero bordering it to the north.

Under this dual condition, it is incumbent upon the Municipality of Puntarenas to exercise the appropriate acts for the safeguarding of this public domain property, among which are those of restitution and indemnification, and those of exclusion and defense. Regarding the latter, and their special connotations in matters of public domain, our Constitutional Chamber has stated:

"The special category of public domain property means that they are excluded from the common legal order of ordinary property, as stated in the foregoing recitals, which implies the existence of a proper, singular, and exclusive legal regime, regulated by Administrative Law, and within that content, the principle of the privilege of ex officio possessory recovery of the affected property is developed, by virtue of which, the Administration can recover the disturbed possession of its property without the need to go to a judge and without prejudice to the superior right being discussed in the jurisdictional venue. (...) The effective exercise of protection must aim to cease any undue advance by private parties against the public domain, the Administration being able to use force -police power over the public domain- in its defense." (Ruling No. 3145-96 of 9:27 on June 28, 1996).

Bearing in mind that over recent years that Municipality has omitted its unavoidable duty to safeguard the streets of its jurisdiction, which has produced in practice a great diversity of situations outside the legal order, I proceed next to analyze each of the possible hypotheses present, according to the scarce data provided in the municipal report sent to this Attorney General's Office, with the purpose of fitting each factual circumstance and acting accordingly.

III.- CONSTRUCTIONS CARRIED OUT ON A PUBLIC STREET WITHOUT ADMINISTRATIVE AUTHORIZATION In the event that there is a seizure by private parties regarding public domain property, such as streets, without having administrative authorization for it, even if it involves constructions, it must entail the immediate eviction of the occupants and the demolition of what was unduly built by the corresponding administering entity, in this case the Municipalities:

"The defense of the public thing takes place through the use of force against all attacks, disturbances, obstacles that, emanating from individual existence, may threaten the integrity and proper functioning of the thing. This use of force is considered a case of direct police coercion. Its particular feature is that it does not require a special legislative basis to authorize it; this use of force is considered implicit and finds its justification in the very idea of police." (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, p. 272).

Our Constitutional Chamber has endorsed this thesis multiple times:

"From the foregoing, it is clear that the occupation of public roads without a permit is contrary to law, and the Administration has the power to order their eviction, including the power to remove property from occupied public sites. In accordance with article 169 of the Political Constitution, the administration of local interests in each canton shall be in charge of the Municipal Government and therefore the entity in charge of administering public domain property within its jurisdiction.

This power of the Municipality to order eviction may be carried out through its bodies, in exercise of its jurisdiction." (Ruling No. 4717-94 of September 2, 1994. See also Rulings Nos. 1677, 2984, 3672, 4220, 5025, 5103, 6099 and 6535, all from 1994).

It should be emphasized that mere tolerance or delay in taking action against transgressors by the Municipality of Puntarenas does not entail consolidation or recognition of any right for them, since the permanence over time of the illegitimate situation does not modify the anti-juridical cause that gave rise to it and which remains in effect:

"The simple tolerance of the respondent Municipality, which administers the streets and parks of interest, regarding the use of certain areas of said place, so that the petitioner could exercise his activity at some point, does not have the virtue of creating any subjective right in his favor, especially since the existence of a permit or concession granted for such effect has not been proven, and without the State being thereby under the legal obligation to provide an area for the performance of those tasks." (Constitutional Chamber, Ruling No. 5024-94. In an identical sense, resolutions Nos. 6758-93 and 6192-95).

At the basis of this rule is the principle that public domain property cannot be the object of private possession, therefore "no fundamental right can be considered violated, if it is a matter of preserving the nature and use of public property; work, free commerce, the property and objective patrimony of persons and all other rights, cannot be illegitimately imposed over and against the general interest, encumbering State property that forms the public domain (demanio)" (ibidem, Ruling No. 2306-91 of 14:45 on November 6, 1991).

To proceed with the vacation of the public road and its consequent reopening, the Municipality must resort to the procedure indicated in articles 32 and 33 of the General Law on Public Roads, which, as relevant, are transcribed below:

"Article 32.- No one shall have the right to partially or totally close or narrow, by fencing or building, roads or streets delivered by law or de facto to public service or to that of owners or residents of a locality, unless it proceeds by virtue of a judicial resolution issued in a proceeding conducted with the intervention of representatives of the State or the respective municipality or by rights acquired in accordance with laws prior to this one or with the provisions of this Law. The judicial resolution shall be proven by a certification thereof, and the acquisition with the respective title; both must be shown and provided to the authority that requires it (...)" "Article 33.- For the reopening of the road, the Ministry of Public Works and Transport or the Municipality in the case of streets under its jurisdiction, on its own initiative or at the request of road officials or any person, shall proceed to gather information attesting, through the testimony of three witnesses, of legal age, residents of the place, and of recognized good conduct, that the road was open to the public or to private individuals, and since when it has been narrowed or closed, and shall include its technical report from the corresponding Office. Once the offender has been heard and it has been verified in the information that the road was closed or narrowed without due authorization, or that it was in public service for more than one year, the Ministry or the Municipality shall order the reopening within a peremptory period not exceeding three days and, in default of the obligated party, shall execute the order at its own expense. (...)" It should be kept in mind that, based on the third paragraph of article 32 cited, the reopening of the road does not give rise to any indemnification for improvements or constructions, as these were carried out behind the back of the administering authority.

Together with actions in the administrative venue, the corresponding criminal complaints must be filed, with a view to determining the commission of the crime defined in article 227 of the Penal Code or the contravention of article 404 of the same body of law:

"Article 227.- Shall be sanctioned with imprisonment from six months to two years or with a fine of fifteen to one hundred days:

• 1)Whoever, without title of acquisition or without right to possess, holds land or space corresponding to streets, roads, gardens, parks, promenades, or other places of public domain, or vacant lands, or any other real property of the State or municipalities ..." "Article 404.- Shall be punished with a fine of three to thirty days:

Throwing stones or substances of any kind on the public thoroughfare.

• 1)Whoever in any way throws onto public roads, buildings, green areas, or any other public place, garbage, waste, stones, materials, water, objects, or substances of any kind that may cause damage or nuisance, even if they do not produce them. Obstruction of the public thoroughfare.
• 2)Whoever obstructs or in any way hinders transit on public roads or their sidewalks, with materials, debris, or any objects, or crosses them with beams, wires, or analogous things, without making use of the means required by the case to avoid damage or nuisance to passersby, if such objects were placed without permission from the authority; (...)

Opening of wells or excavations.

• 4)Whoever without authorization opens wells or makes excavations in streets, promenades, and other public places, or with authorization, without taking the necessary precautions to avoid any danger to persons or property; and Infraction of regulations concerning public thoroughfares.
• 5)Whoever infringes the laws or regulations regarding the opening, conservation, or repair of public transit routes, when the act is not subject to a more severe sanction." It is worth noting that if in any case under analysis the criminal action had expired, the foregoing does not prevent carrying out the aforementioned administrative actions of eviction and demolition of what was built. In this regard, see Legal Opinions C-230-97 of December 3, 1997, and C-003 of January 8, 1998.

It is of interest to state that the prohibition for private parties to occupy public roads also extends to the entire width of the right-of-way. For these cases, the Municipality may resort to the expedited procedure of article 28 of Law No. 5060, to return the public domain strip illegitimately held to public use:

"Article 28.- It is strictly forbidden for the Ministry of Public Works and Transport and for the Municipalities to grant permits or rights for the occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way of public roads or to perform acts that imply in any form the holding of the same by persons. Those who perform such acts on public lands under the care of the Ministry of Public Works and Transport or the Municipalities shall be administratively evicted by these within the following fifteen days counted from the written warning made to the responsible party; all without prejudice to the applicable fine and the compensation for damages and losses that may have been caused." Article 42 of the previous General Law on Public Roads, No. 1338 of August 29, 1951, contained this same rule with some variations in its wording, among them, that of "orilla de caminos públicos" (roadside) instead of "right-of-way" in the current text. Even today we find this equivalence in some legal texts ("DERECHO DE VIA: Strip of land of public domain, destined for the construction of road works for vehicle circulation, and other works related to safety, ornamentation, and pedestrian use, generally comprised between the fences that delimit them from the lands adjacent to the road", Decree No. 26176 of June 20, 1997, Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido y de Acceso Semirrestringido).

Regarding this article 42, it was expressed during the processing of the respective file in Congress:

"Article 42.- This new provision is considered very necessary to avoid very frequent abuses. Permits to occupy roadsides are a constant problem because on many occasions construction also occurs on the roadsides and a de facto alienation is achieved based on an occupation permit. Although the case may be considered covered by the general provisions of article 36, it is preferable to issue a provision on this specific problem." (Explanation of the Provisions of the Draft of the New General Law on Roads, presented to Congress on October 3, 1950, by Álvaro Torres Vincenzi, a member of the Commission designated to review the draft law. File for Law No. 1338 of August 29, 1951, folio 216). (It is clarified that article 36 mentioned in the citation corresponds practically to the current article 32 of the General Law on Public Roads).

Always in relation to article 28 of the current General Law on Public Roads, the Constitutional Chamber has endorsed the fifteen-day term provided therein:

"Regarding the guarantee of due process, this Chamber does not observe that it could have been violated with respect to the petitioner.

In the case of public domain property, the State -through its bodies- may exercise administrative self-protection (autotutela administrativa), which entails the exercise of any of the means of execution recognized for such purposes, either as a principle of public law, or because the legal system -expressly- grants them, as happens in our case with article 149 of the General Law of Public Administration. Consequently, if the act was duly notified to him, as the petitioner himself acknowledges, granting him a period of fifteen days to proceed to demolish the construction, and if he could exercise against it the remedies granted to him by the legal system, with respect to this point the action filed must be declared without merit.

To the aforementioned, it should be added that, as deduced from the certification on folio 25 of the file, the permit granted to the petitioner was to locate his "fruit stand" business on the private property of Hacienda Paires and not on the public road, (...) hence it cannot be considered that the order issued by the Ministry of Public Works and Transport was untimely or arbitrary, according to the terms of article 154 of the General Law of Public Administration, in relation to articles 19 and 28 of the General Law on Public Roads, an additional reason to declare the action brought without merit." (Ruling No. 17-93 of February 20, 1993).

It is not redundant to emphasize that residents belonging to any municipality are not only prohibited from appropriating public streets or roads in any way, but there is also a legal obligation (article 75, subsections a) and c), of the Municipal Code) to clear vegetation on the edges of public roads and trim that which harms or hinders the passage of people, as well as to remove abandoned objects from sidewalks and roads.

IV.- CONSTRUCTIONS CARRIED OUT ON A PUBLIC STREET WITH ADMINISTRATIVE AUTHORIZATION Since the main purpose of public streets is to serve the free transit of persons (article 4 of the Construction Law, No. 833 of November 2, 1949), any construction by a private individual on it that impedes such purpose becomes anti-juridical, even if it has administrative authorization. Municipalities are forbidden from granting construction permits on local streets and public roads subject to their administration insofar as these may harm free, safe, and expedited transit, access to adjacent properties, or to the public services installed therein.

The public domain police powers of the Administration, such as administrative eviction or the demolition of what was illegally built on public domain referred to in the previous section, remain intact here, but the Municipality must first concern itself with annulling the authorizing administrative act, normally the construction permit, for being vitiated by absolute nullity, whether in the jurisdictional or administrative venue, as appropriate. In this regard, although with reference to the maritime-terrestrial zone, but useful for this purpose, the Constitutional Chamber has ruled:

"(...) Indeed, although the Maritime Terrestrial Zone Law authorizes Municipalities to destroy or demolish a construction made in contravention of what is provided therein, it must be understood that this legal provision refers to those 'de facto' situations in which private parties occupy a zone of public domain, without any authorization (...) In the present case, the petitioner had the required construction permits (...) Consequently, if due to subsequent circumstances, the bodies competent for the surveillance of the maritime-terrestrial zone find that there is a vice of nullity in the act declarative of rights granting the permits because the topographical reality of the place does not correspond to the submitted plans; the appropriate route to request the nullity of the same is the 'contencioso de lesividad' (action for annulment of favorable acts) in accordance with article 175 of the General Law of Public Administration and 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction." (Ruling No. 770-91 of April 23, 1991).

If the Administration intends to annul an act declarative of rights in the contentious-administrative jurisdiction, it must first declare it harmful to its interests within a period of four years from its issuance (Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction, articles 10, subsection 4 and 35, subsection 1). If the magnitude of the defects means it is an evident and manifest nullity, the Administration may decree the nullity on its own authority, also within the four-year expiration period (General Law of Public Administration, article 173, subsections 1 and 4).

If the four-year period referred to in both cases has expired, the Administration may always evict the occupants and destroy the constructions, but only after the improvements have been indemnified (See Legal Opinion C-230-97 of December 3, 1997).

It is now appropriate to make some comments on the constructions illegally built on public streets and carried out by concessionaires in the northern sector of the city of Puntarenas.

V.- CONSTRUCTIONS BUILT ON PUBLIC ROADS BY REASON OF CONCESSIONS According to article 77 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 2, 1977, "the possessors of properties bordering the Estero of Puntarenas to the north may request concessions of the lands obtained by natural or artificial accretion, as well as the part of the sea they use for docks or other industrial or artisanal installations, provided they do not contribute to water contamination." Regarding the procedure to obtain these concessions and the respective authorization to perform fillings (rellenos) or constructions on them, there are several articles in the Regulations to the Law on the Maritime Terrestrial Zone, Decree No. 7841-P of December 16, 1977, which it is useful to transcribe here:

"Article 96.- (...) The lands formed by natural or artificial accretion on the southern shore of the Estero of Puntarenas are of public domain and property of the State, in accordance with the Water Law (Ley de Aguas) No. 176 of August 27, 1942.

Their administration shall be in charge of the Municipality of the central canton of Puntarenas, which may grant said lands in concession to the owners of the bordering lands. The procedures to be followed in these cases shall be the same as those established in this regulation for the granting of concessions." Article 97.- Any landfill or artificial accretion (accesión artificial) in the Puntarenas estuary (estero) must be carried out in accordance with the standards established for such purpose by the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes, MOPT), and permit applications for such works must be submitted to the Municipality of Puntarenas, which shall forward them to the Ministries of Public Works and Transport and of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería) for prior approval. Once it has that finding, the Municipality of Puntarenas shall decide on the application submitted, taking into consideration the City’s Regulatory Plan (Plan Regulador).

Article 98.- For the construction of works on lands arising from natural or artificial accretions, or on the part of the sea referred to in Article 77 of the Law, authorization shall be required from the institutions indicated in Article 18 of the Law and Article 8 of the regulation.

As can be seen, the relevant regulations at no point empower eventual concessionaires to build on a public street; therefore, those who have done so without any kind of permit would have overstepped the applicable legal stipulations, and in our opinion it is necessary to proceed, in addition to the other administrative actions already stated, with the respective cancellation of their concessions. By way of comparison, concessions on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) are similarly cancelled, among other things, if the concessionaire impedes or obstructs the general use of the public zone (Article 53 of Law No. 6043), which, as we all know, is dedicated to free transit, the same purpose as public streets and roads.

In view that the concessions provided for in the articles just transcribed must be granted in accordance with the procedures of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), it is logical to think that their cancellation must adhere to the guidelines that the same Regulation prescribes for that purpose. In principle, the Municipality must not recognize any sum in these cases for the constructions erected. Furthermore, actions for civil damages and losses recoverable from the private party due to their non-compliance to the detriment of the public domain, and the corresponding criminal complaints to be filed, remain unaffected.

The foregoing is without prejudice to any nullities that may exist in the granting of the concessions because they were processed contrary to law and must be pursued. On this point, opinion No. C-003-98 of January 8, 1998, a copy of which was sent to that same Municipality, may be reviewed.

Under these circumstances would be, for example, any concession that had been granted over a part or the entirety of a public street:

“Although (...) public domain assets in some cases admit private use through the mechanisms of concession or use permit, there is no legal norm that authorizes Municipalities to grant that type of authorization over public terrestrial roadways. Quite the contrary, there is express regulation that denies such a possibility...” (pronouncement No. OJ-060-96 of September 20, 1996).

Thus, if such contracts have been issued, their annulment must be obtained in the judicial venue, or the nullity must be decreed in the administrative venue, as appropriate, in accordance with what has been explained previously. In the case of a declaration of evident and manifest absolute nullity sought in the administrative venue, in addition to the necessary ordinary administrative procedure to safeguard private rights, a prior favorable opinion from the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) is required, given its exclusive competence in matters of public finances and administrative contracting. (This last point is sufficiently developed in opinion No. C-078-98 of April 24 of this year, should you wish to consult it).

If the four-year expiration period (plazo de caducidad) has elapsed since the granting of the concession, one could resort to denying its extension or cancelling it on grounds of public utility and general convenience, in which case the value of the buildings and improvements existing on the properties subject to the contracts would have to be recognized to the concessionaire.

Finally, in the event that the concessions were granted in compliance with the legal system, but constructions were carried out on the public street under a municipal permit, the provisions set forth in Section IV of this pronouncement regarding buildings with administrative authorization must be observed.

VI.- PUBLIC STREETS REGISTERED IN THE NAME OF PRIVATE PARTIES It remains to analyze the case of properties registered in favor of private parties that include public streets within their area.

There is a series of legislation that has allowed the Municipality of Puntarenas to grant property titles (títulos de propiedad) to private parties or to authorize the titling (titulación) of lands within the central district of Puntarenas.

Thus, Law No. 1309 of June 27, 1951, empowered it to issue registrable property titles to poor persons with at least five years of land possession within the official quadrant of the Carmen neighborhood, in the area bordering the waters of the Estuary and the Bay, as well as in the Pueblo Nuevo neighborhood of the same city of Puntarenas.

For its part, Law No. 4071 of January 22, 1968, allowed the Municipality of Puntarenas to also issue registrable titles to persons who had possessed a lot for more than ten years, when it was for a residence, within the two-hundred-meter-wide strip from the ordinary high tide line (pleamar ordinaria) between Chacarita and the mouth of the Río Barranca, excluding the fifty meters inland from that line.

Law No. 6523 of September 25, 1980, finally authorizes the Municipality of Puntarenas “to grant property title over their respective parcels to the precarious possessors (poseedores en precario) on the properties owned by it located in the urban zone between the point known as ‘La Angostura’ and the Río Barranca,” provided they have possessed them for at least five years and demonstrate that they have used them as a dwelling for themselves and their family.

As may be supposed, none of these laws permits the titling in favor of private parties of lands belonging to public streets of Puntarenas; therefore, any adjudication (adjudicación) that has been carried out in those terms by the Municipality of Puntarenas is contrary to the legal framework protecting the public domain, and their recovery must be undertaken so that they once again serve the purpose for which they were created:

“It is not simply a matter of protecting domain assets against illegitimate acts or events originating from private parties or administered persons, but also of protecting them against acts of the State itself carried out without due prior consideration. The legal regime inherent to the public domain constitutes a serious and firm barrier against such acts originating from the State” (Marienhoff, Miguel. “Tratado del Dominio Público”. Buenos Aires, Editorial Tipográfica Argentina, 1960, p. 143).

To this end, that Municipality must proceed to declare the nullity of the adjudicatory act in the administrative venue, following the procedure already described above; or go to the judicial venue, either to file a lesivity proceeding (proceso de lesividad) if it is within the four-year expiration period, or the ordinary action for reivindication (juicio ordinario de reivindicación).

This last remedy (reivindicatory action, acción reivindicatoria) is equally applicable to those cases in which lands belonging to public roadways were titled through a judicial procedure, such as, for example, a possessory information (información posesoria) or titling proceedings for rural housing (diligencias de titulación para vivienda campesina).

In the case of possessory informations, a period of three years, counted from the registration in the Public Registry, is also available to present an incident of nullity within the same judicial file in which they were processed; a much more expeditious instrument than directly resorting to the ordinary venue (Articles 16 and 17 of the Law of Possessory Informations, No. 139 of July 14, 1941, and its reforms).

It is also pertinent to note that, based on the Sole Temporary Provision of the Law of Titling for Rural Housing, No. 6154 of November 25, 1977, Decree No. 18757-VAH-G of November 28, 1988, was issued, which in turn modified Decree No. 10056 of April 30, 1979, to exempt the first district of the canton of Puntarenas from the application of that Law, with the exception of the following communities: San Antonio, Santa Eduviges, San Luis, Santa Marta, El Huerto, Fray Casiano, 20 de noviembre, Pueblo Redondo, Carrizal, Juanito Mora, Riojalandia, Corazón de Jesús, Hanoi, Libertad 81, Barranca, and generally the zone of Chacarita, delimited by Decree No. 9576-P.

CONCLUSION

From reading this pronouncement, it is easy to conclude that sufficient legal means exist to return to the full domain (dominio pleno) of the Municipality of Puntarenas, and thereby to the public use of all citizens, the different local streets that border the Estuary to the north, and which for inexplicable reasons are today under private use by individuals, to one degree or another.

The residents of the city of Puntarenas have long been sad witnesses to how the municipal authorities have failed to courageously confront the protection of the streets entrusted to their care, and they have observed with astonishment the attitude of unscrupulous private parties who seek to appropriate assets created and intended for the people, without the Municipality taking an energetic stance to prevent it.

Even if belatedly, given the large number of anomalous situations that proliferate regarding this matter and that make reversion to its original state increasingly burdensome, this Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that this Council, of recent popular election, must assume a patriotic position in the rescue and defense of the patrimony of Puntarenas, besides it being its obligation, and take on a priority basis the actions set forth here, applying them to each particular case. In this way, all of us Costa Ricans, especially those who live in the city of Puntarenas, will be able to enjoy free transit over the occupied roadways and have direct and unobstructed access, as it was in the beginning, to the Estuary that borders it to the north. The recovery of these areas will also benefit citizen credibility in the authorities they elect with their vote and whose image in general is already quite deteriorated.

Thus, I urge you to undertake without delay the corrective and reivindicatory measures for the streets of Puntarenas that are the object of illegal occupation and to return them to the public use from which they were deprived.

Respectfully, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes AGRARIAN ATTORNEY (PROCURADOR AGRARIO) cc: Mr. José Santos Martínez Espinoza Municipal Mayor of Puntarenas Mr. Roberto Hernández Arroyo Interim Head of the Leases Department (Departamento de Arriendos) Mr. Rodrigo Arroyo Sánchez

Texto Dictamen 150 Dictamen : 150 del 30/07/1998 C-150-98 30 de julio, 1998 Señores Concejo Municipal de Puntarenas Estimados señores:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, y en uso de las atribuciones conferidas en el artículo 3º, inciso h), de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, me refiero a denuncia presentada por el señor Rodrigo Arroyo Sánchez el día 21 de octubre de 1997, sobre apropiación de calles puntarenenses por nacionales y extranjeros. Tal gestión fue ampliada mediante notas recibidas los días 8 de enero y 3 de febrero del presente año.

Se procedió a enviar distintas comunicaciones a ese Concejo, contestándosenos mediante la nota EM-0044-98 de 29 de enero de 1998, suscrita por el señor José Santos Martínez Espinoza, Ejecutivo Municipal, que efectivamente son ciertos los hechos denunciados y que ante esa situación se acordó contratar los servicios de un profesional en derecho "que inicie las denuncias respectivas ante los tribunales correspondientes, siguiendo el debido proceso". Tal contratación se encontraba a esa fecha en trámite a la espera de realizar "consultas con abogados de la zona para determinar su costo e incluir en un presupuesto extraordinario la asignación correspondiente".

Se agregó además una lista de algunas irregularidades sobre las calles públicas bastante escueta y sin profundizar sobre cada uno de los casos. Entre las anomalías enlistadas sobresalen la de construcciones de muchos años de levantadas, sin especificarse si se contó para las mismas con los respectivos permisos municipales; obstrucción de calles por materiales usados en el empaque de productos; construcciones edificadas por concesionarios; y propiedades inscritas a nombre de particulares.

Con motivo de la denuncia, se realizó además una inspección en diferentes calles de la ciudad de Puntarenas el día 15 de enero de 1998, por parte de la Licda. Olga Sandí Ureña, en ese entonces funcionaria de esta Procuraduría, constatándose la edificación de diferentes construcciones en parte o la totalidad del ancho de las vías públicas que van a terminar al Estero. Se pudo observar igualmente la existencia de depósitos de todo tipo de escombro y la utilización de una calle como área de carga y descarga de la empresa Sardimar, impidiéndose con ello el libre tránsito.

I.- NATURALEZA JURIDICA DE LAS CALLES Las calles o caminos públicos constituyen bienes demaniales. Así se desprende del artículo 5 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949:

"Artículos 5º.- Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos." Esta afectación al régimen demanial proviene de la potestad inserta en el artículo 121, inciso 14, de nuestra Constitución Política, donde se consagra como atribución de la Asamblea Legislativa la de "decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación".

Sobre las características de los bienes de dominio público, nuestra Sala Constitucional ha "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.

En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.

Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio." En esta misma resolución, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, la Sala ratificó el carácter demanial de las calles públicas, y lo ha seguido reiterando en otras sentencias:

"Las vías generales de comunicación, sean carreteras nacionales, calles o caminos vecinales, según la clasificación que establece la Ley General de Caminos Públicos, pertenecen al dominio público (artículos 261 y 263 del Código Civil; 4, 5 y 6 de la Ley de Construcciones, 2 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana" (Voto No. 0846-95 de 15 horas 50 minutos del 14 de febrero de 1995. Véanse también, los Votos No. 6758-93 de 15 horas 45 minutos del 22 de diciembre de 1993 y No. 3145 de 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996).

En torno a los atributos de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes demaniales, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia señaló en la sentencia No. 7-93 de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993:

"La inalienabilidad de estos bienes no significa otra cosa que su no pertenencia al comercio de los hombres de manera similar a la figura romanista de los bienes "extra comercium". Por lo tanto, dichos bienes no pueden ser enajenados -por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho Público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído." Queda claro, entonces, de acuerdo a lo enunciado, que las carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, no pueden perder nunca su condición de tales, salvo que exista norma legal expresa que les desafecte del fin al que se hallan destinados (artículo 262 del Código Civil), y por lo tanto, cualquier desapoderamiento en favor de particulares deviene en ilegal.

En el caso de las calles de la ciudad de Puntarenas que colindan al norte con el Estero, de acuerdo a lo manifestado por el denunciante, la propia Municipalidad y la inspección realizada por esta Procuraduría, nos encontramos con situaciones anómalas que van desde simples ocupaciones de hecho de la vía pública hasta inscripciones registrales de las calles, denotándose en cada una de ellas una actitud de apropiación indebida de estos bienes públicos, lo que excita a una actuación pronta en su rescate. Igual da que las construcciones levantadas o las propiedades inscritas sobre calles daten de pocos o muchos años, la impronta demanial no se pierde y la urgencia por recuperarlas es siempre la misma II.- CLASIFICACION Y ADMINISTRACION DE LOS CAMINOS PUBLICOS Los caminos públicos, en sentido genérico, se clasifican según su función dentro de la Red Vial Nacional o la Cantonal.

A la primera, según la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, artículo 1º, pertenecen todas las carreteras nacionales, ya sean primarias (red de rutas troncales, para servir a corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia), secundarias (rutas que conectan cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generan una considerable cantidad de viajes interregionales o intercantonales) o terciarias (rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias y que constituyen las vías principales para los viajes de una región, o entre distritos importantes). Su determinación corresponde al Consejo Nacional de Vialidad con sustento en los estudios técnicos respectivos (Ley No. 7798 de 30 de abril de 1998, artículo 1º). Forman parte de esta Red, las calles de travesía o conjunto de carreteras nacionales que atraviesan el cuadrante de una área urbana o de calles que unen dos secciones de carretera nacional en el área referida, de conformidad con el artículo 3º de la Ley General de Caminos Públicos.

La Red Vial Cantonal, por su lado, está formada por los caminos vecinales (caminos públicos que suministran acceso directo a fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Red Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia), las calles locales (vías públicas incluidas dentro del cuadrante de una área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial Nacional) y los caminos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas o veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios (artículo 2º de la Ley General de Caminos Públicos).

Todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro son propiedad del Estado, salvo el caso de las calles locales cuyo dominio corresponde a las municipalidades (artículos 2º ibíd). Sin embargo, sólo corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la administración de la Red Vial Nacional, ya que la de la Cantonal es competencia de las municipalidades (artículo 1º).

Con vista de esta clasificación y distribución de competencias no cabe duda de que corresponde a esa Municipalidad la propiedad y administración de las calles locales de la ciudad de Puntarenas, entre ellas, las que van a desembocar al Estero con que limita al norte.

Bajo esta doble condición, le compete a la Municipalidad de Puntarenas ejercer los actos propios para el resguardo de estos bienes demaniales, entre los que se encuentran los de restitución e indemnización, y los de exclusión y defensa. Respecto de estos últimos, y de sus especiales connotaciones en materia de dominio público, ha dicho nuestra Sala Constitucional:

"La especial categoría de los bienes demaniales, hace que sean excluidos del ordenamiento jurídico común de la propiedad ordinaria, como ha quedado dicho en los considerandos anteriores, lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho Administrativo y dentro de ese contenido se desarrolla el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de que el mejor derecho se discuta en la vía jurisdiccional. (...) El ejercicio efectivo de la tutela debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra el dominio público, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa." (Voto No. 3145-96 de 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996).

Teniendo presente que a lo largo de los últimos años esa Municipalidad ha omitido su ineludible deber de resguardar las calles de su jurisdicción, lo que ha producido en la práctica una gran diversidad de situaciones al margen del ordenamiento jurídico, procedo de seguido a analizar cada una de las posibles hipótesis presentes, de acuerdo con los escasos datos suministrados en el informe municipal remitido a esta Procuraduría, con el propósito de que se encuadre a cada una de las circunstancias fácticas y se actúe de conformidad.

III.- CONSTRUCCIONES REALIZADAS SOBRE CALLE PUBLICA SIN AUTORIZACION ADMINISTRATIVA En caso de que exista un apoderamiento por parte de particulares respecto de bienes de dominio público, como las calles, sin que se cuente para ello con una autorización administrativa, aún si se trata de construcciones, debe conllevar por parte de la entidad administradora correspondiente, en este caso las Municipalidades, el inmediato desalojo de los ocupantes y la demolición de lo indebidamente construido:

"La defensa de la cosa pública tiene lugar mediante el empleo de la fuerza contra todos los ataques, turbaciones, obstáculos que, emanando de la existencia individual, puedan amenazar la integridad y buen funcionamiento de la cosa. Este empleo de la fuerza es considerado como un caso de coerción de policía directa. Tiene de particular que no requiere un fundamento legislativo especial que lo autorice; este uso de la fuerza es considerado como implícito y halla su justificación en la idea misma de policía." (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, p. 272).

Nuestra Sala Constitucional ya ha avalado múltiples veces esta tesis:

"De los expuesto es claro que la ocupación de las vías públicas sin permiso, es contraria a derecho y tiene la Administración potestad de ordenar su desalojo, incluyendo la facultad de retirar los bienes de los sitios públicos ocupados. Conforme al artículo 169 de la Constitución Política, la administración de los intereses locales en cada cantón estará a cargo del Gobierno Municipal y por ende la encargada de la administración de los bienes demaniales que estén en su jurisdicción.

Esta facultad de la Municipalidad de ordenar el desalojo, puede llevarse a cabo a través de sus órganos, como ejercicio de su competencia." (Voto No. 4717-94 de 2 de setiembre de 1994. Pueden leerse también los Votos Nos. 1677, 2984, 3672, 4220, 5025, 5103, 6099 y 6535, todos de 1994).

Cabe enfatizar que la simple tolerancia o tardanza para la toma de acciones contra los transgresores por parte de la Municipalidad de Puntarenas, no conlleva la consolidación ni el reconocimiento de derecho alguno para ellos, ya que la permanencia en el tiempo de la situación ilegítima no modifica la causa antijurídica que le dio origen y que se mantiene vigente:

"La simple tolerancia de la Municipalidad recurrida quien administra las calles y parques que interesan, respecto del uso de determinadas áreas de dicho lugar, para que el recurrente ejerza su actividad en algún momento no tiene la virtud de crear derecho subjetivo alguno a su favor, máxime que no se ha acreditado, para su utilización, la existencia de permiso o concesión alguna otorgada al efecto y sin que el Estado se encuentre, por ello, en la obligación jurídica de suministrar un área para el desempeño de esas tareas." (Sala Constitucional, Voto No. 5024-94. En idéntico sentido, las resoluciones Nos. 6758-93 y 6192-95).

A la base de esta regla se halla el principio de que los bienes demaniales no pueden ser objeto de posesión privada, por lo que "ningún derecho fundamental se puede entender vulnerado, si se trata de conservar la naturaleza y el uso de los bienes públicos; el trabajo, el libre comercio, la propiedad y el patrimonio objetivo de las personas y todos los demás derechos, no pueden imponerse ilegítimamente por sobre y contra el interés general, gravando los bienes del Estado que conforman el demanio " (ibídem, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

Para proceder a la desocupación de la vía pública y a su consecuente reapertura, la Municipalidad habrá de recurrir al procedimiento que señalan los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos que en lo que interesa se transcriben de seguido:

"Artículo 32.- Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietarios o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o a las disposiciones de esta Ley. La resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija (...)" "Artículo 33.- Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad en caso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de caminos o de cualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante declaración de tres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que el camino estaba abierto al público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o cerrada e incluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado en la información que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al servicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un plazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.(...)" Téngase en cuenta que, con base en el párrafo tercero del artículo 32 de cita, la reapertura de la vía no da lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones, siendo que éstas fueron realizadas a la espalda de la autoridad administradora.

Conjuntamente a las acciones en vía administrativa, debe procederse a la interposición de las correspondientes denuncias penales, con miras a determinar la comisión del delito tipificado en el numeral 227 del Código Penal o la contravención del artículo 404 del mismo cuerpo normativo:

"Artículo 227.- Será sancionado con prisión de seis meses a dos años o con quince a cien días multa:

• 1)El que sin título de adquisición o sin derecho de poseer, detentare suelo o espacio correspondiente a calles, caminos, jardines, parques, paseos u otros lugares de dominio público, o terrenos baldíos o cualquier otra propiedad raíz del Estado o de las municipalidades ..." "Artículo 404.- Será castigado con tres a treinta días multa:

Tirar piedras o sustancias de cualquier clase en la vía pública.

• 1)El que en cualquier forma arrojare a las vías públicas, edificios, zonas verdes o cualquier otro paraje público, basura, desechos, piedras, materiales, aguas, objetos o sustancias de cualquier clase que puedan causar daño o molestia, aunque no los produzcan. Obstrucción de la vía pública.
• 2)El que obstruyere o en cualquier forma dificultare el tránsito en las vías publicas o en sus aceras, con materiales, escombros, o cualesquiera objetos, o las cruzare con vigas, alambres o cosas análogas, sin valerse de los medios que el caso requiera para evitar daño o molestia a los transeúntes, si tales objetos se hubieren puesto sin licencia de la autoridad; (...)

Apertura de pozos o excavaciones.

• 4)El que sin autorización abriere pozos o hiciere excavaciones en las calles, paseos y demás lugares públicos, o con autorización, sin tomar las precauciones necesarias para evitar cualquier peligro para las personas o los bienes; y Infracción a los reglamentos referentes a vías públicas.
• 5)Al que infringiere las leyes o los reglamentos sobre apertura, conservación o reparación de vías de tránsito público, cuando el hecho no tenga señalada sanción más grave." Valga apuntar que si en algún caso bajo análisis se hubiese extinguido la acción penal, lo anterior no obsta para llevar a cabo las acciones administrativas referidas de desalojo y demolición de lo construido. Al respecto pueden verse los dictámenes C-230-97 de 3 de diciembre de 1997 y C-003 de 8 de enero de 1998.

Es de interés consignar que la prohibición para particulares de ocupar sobre vías públicas alcanza también a todo el ancho del derecho de vía. Para estos supuestos la Municipalidad puede recurrir al trámite expedito del artículo 28 de la Ley No. 5060, para retornar al uso público la franja demanial ilegítimamente detentada:

"Artículo 28.- Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento de los daños y perjuicios que se hubieren causado." El artículo 42 de la Ley General de Caminos Públicos anterior, No. 1338 de 29 de agosto de 1951, recogía esta misma norma con algunas variantes en su redacción, entre ellas, la de "orilla de caminos públicos" en vez de "derecho de vía" del texto actual. Aún hoy encontramos en algunos textos legales esa equiparación ("DERECHO DE VIA: Franja de terreno de dominio público, destinada para la construcción de obras viales para la circulación de vehículos, y otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato y el uso peatonal, generalmente comprendida entre las cercas que las delimitan de los terrenos adyacentes a la vía", Decreto No. 26176 de 20 de junio de 1997, Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido y de Acceso Semirrestringido).

Sobre este artículo 42 se expresó durante el trámite del respectivo expediente en el Congreso:

"Artículo 42.- Se considera muy necesaria esta disposición que es nueva, para evitar abusos muy frecuentes. Los permisos para ocupar orillas son una (sic) problema constante porque en muchas ocasiones también se construye en las orillas y de hecho queda realizada una enajenación a base de un permiso de ocupación. Aunque el caso pueda estimarse comprendido en las disposiciones generales del artículo 36, es preferible dictar una disposición sobre este problema concreto." (Explicación de las Disposiciones del Proyecto de la Nueva Ley General de Caminos, presentada al Congreso el 3 de octubre de 1950, por Álvaro Torres Vincenzi, miembro de la Comisión designada para conocer del proyecto de ley. Expediente de la Ley No. 1338 de 29 de agosto de 1951, folio 216). (Se aclara que el artículo 36 que se menciona en la cita corresponde prácticamente al ordinal 32 vigente de la Ley General de Caminos Públicos).

Siempre con relación al artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos vigente, la Sala Constitucional ha avalado el término de quince días en él dispuesto:

"Por lo que se refiere a la garantía del debido proceso, no advierte esta Sala que se le haya podido violar al recurrente.

Tratándose de bienes de dominio público, el Estado -a través de sus órganos- puede ejercer la autotutela administrativa, la cual supone el ejercicio de cualesquiera de los medios de ejecución que para tales efectos se le reconoce, ya sea como principio de derecho público, o porque el ordenamiento jurídico -de manera expresa- se los otorgue, como sucede en nuestro caso con el artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si el acto le fue debidamente notificado, como lo reconoce el propio accionante, confiriéndosele un plazo de quince días para que procediera a demoler la construcción, y si en su contra pudo ejercer los recursos que el ordenamiento jurídico le otorgaba, en cuanto a este extremo procede declarar sin lugar la acción promovida.

A lo dicho con anterioridad cabe añadir que según se desprende de la certificación que corre a folio 25 del expediente, el permiso que se le otorgó al accionante fue para ubicar su negocio de "frutera" en propiedad privada de Hacienda Paires y no en vía pública, (...) de ahí que tampoco pueda estimarse que la orden dictada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, fuera intempestiva o arbitraria, según los términos del artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con los artículos 19 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, razón demás para declarar sin lugar la acción incoada." (Voto No. 17-93 de 20 de febrero de 1993).

No está de más recalcar que los pobladores pertenecientes a cualquier municipio no sólo les está prohibido apropiarse de alguna manera de las calles o caminos públicos, sino que existe una obligación legal (artículo 75, incisos a) y c), del Código Municipal) de limpiar a vegetación a orillas de las vías públicas y recortar la que perjudique o dificulte el paso de personas, lo mismo que remover de las aceras y vías los objetos abandonados.

IV.- CONSTRUCCIONES REALIZADAS SOBRE CALLE PUBLICA CON AUTORIZACION DMINISTRATIVA Como el principal destino de las calles públicas es servir al libre tránsito de las personas (artículo 4º de la Ley de construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949), cualquier construcción de un particular sobre la misma que impida tal propósito deviene en antijurídica, aún si la misma cuenta con una autorización administrativa. A las Municipalidades les está vedado otorgar permisos constructivos sobre las calles locales y caminos públicos sujetos a su administración en tanto estos puedan perjudicar el libre, seguro y expedito tránsito, el acceso a los predios colindantes o a los servicios públicos en aquellos instalados.

Las potestades de policía demanial de la Administración, como lo son el desalojo administrativo o la demolición de lo ilegalmente construido sobre dominio público a que se hizo referencia en el aparte anterior, permanecen aquí intactas, pero debe preocuparse a Municipalidad primero de anular el acto administrativo autorizatorio, normalmente el permiso de construcción, por encontrarse viciado de nulidad absoluta, ya sea en sede jurisdiccional o administrativa, según corresponda. A este respecto, aunque con referencia a la zona marítimo terrestre, pero de utilidad al efecto, se ha pronunciado la Sala Constitucional:

"(...) En efecto, si bien la Ley de la Zona Marítimo Terrestre autoriza a las Municipalidades a destruir o demoler una construcción hecha en contravención a lo allí dispuesto, debe entenderse que esa previsión legal se refiere a aquellas situaciones "de hecho" en que los particulares ocupen zona de dominio público, sin ninguna autorización (...) En el presente caso, el recurrente contaba con los permisos de construcción requeridos (...) Consecuentemente si por circunstancias posteriores, los órganos competentes para la vigilancia de la zona marítimo terrestre encuentran que existe un vicio de nulidad en el acto declaratorio de derechos que concede los permisos por no corresponder la realidad topográfica del lugar los planos presentados; la vía correspondiente para solicitar la nulidad de los mismos es el contencioso de lesividad al tenor de lo establecido en el artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 35 de la Ley General de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa." (Voto No.770-91 de 23 de abril de 1991).

Si la Administración pretende anular un acto declaratorio de derechos en la jurisdicción contencioso administrativa, debe previamente declararlo lesivo a sus intereses dentro del plazo de cuatro años a partir de su expedición (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, artículos 10, inciso 4º y 35, inciso 1º). Si la magnitud de los vicios hace que se trate de una nulidad evidente y manifiesta, la Administración puede decretar por su cuenta la nulidad también dentro del plazo de caducidad de cuatro años (Ley General de la Administración Pública, artículo 173, incisos 1º y 4º).

Si hubiera vencido el plazo de cuatro años a que se ha hecho referencia en ambos casos, la Administración podrá siempre desalojar a los ocupantes y destruir las construcciones, pero una vez que se hayan indemnizado las mejoras (Ver Dictamen C-230-97 de 3 de diciembre de 1997).

Conviene ahora hacer algunos comentarios sobre las construcciones ilegalmente edificadas sobre calle pública y realizadas por concesionarios en el sector norte de la ciudad de Puntarenas.

V.- CONSTRUCCIONES EDIFICADAS EN VIA PUBLICA CON MOTIVO DE CONCESIONES Según el artículo 77 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, "los poseedores de predios colindantes por el norte con el estero de Puntarenas podrán solicitar concesiones de las tierras que se obtengan por accesión natural o artificial, así como de la parte de mar que utilicen para embarcaderos u otras instalaciones de tipo industrial o artesanal, siempre que no contribuyan a la contaminación de las aguas".

Sobre el trámite para obtener estas concesiones y la respectiva autorización para realizar los rellenos o las construcciones sobre los mismos, existen varios artículos en el Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, y que es de utilidad transcribir aquí:

"Artículo 96.- (...) Los terrenos que se formen por accesión natural o artificial en el litoral sur del estero del Puntarenas son de dominio público y de propiedad del Estado, de conformidad con la Ley de Aguas No. 176 de 27 de agosto de 1942.

Su administración estará a cargo de la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, la cual podrá otorgar dichos terrenos en concesión a los propietarios de los terrenos colindantes. Los trámites a seguirse en estos casos serán los mismos establecidos en este reglamento para el otorgamiento de concesiones.

Artículo 97.- Todo relleno o accesión artificial en el estero de Puntarenas deberá realizarse de acuerdo con las normas que para tal efecto establezca el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las solicitudes de permiso para esos trabajos deberán presentarse ante la Municipalidad de Puntarenas, la que las remitirá a los Ministerios de Obras Públicas y Transportes y de Agricultura y Ganadería, para su aprobación previa. Una vez que cuente con ese pronunciamiento, la Municipalidad de Puntarenas deberá resolver sobre la solicitud presentada tomando en consideración el Plan Regulador de la ciudad.

Artículo 98.- Para la construcción de obras en terrenos provenientes de accesiones naturales o artificiales, o en la parte del mar a que se refiere el artículo 77º de la Ley, se requerirá la autorización de las instituciones indicadas en los artículos 18º de la Ley y 8º del reglamento." Como puede verse, en ningún momento la normativa atinente faculta a los eventuales concesionarios a edificar sobre calle pública, por lo que aquellos que lo hubiesen hecho, sin contar con ningún tipo de permiso, habrían extralimitado las estipulaciones legales propias, debiéndose en nuestro criterio proceder, además de las otras acciones administrativas ya enunciadas, a la respectiva cancelación de sus concesiones. A guisa de parangón, las concesiones sobre zona marítimo terrestre análogamente son canceladas, entre otras cosas, si el concesionario impidiere o estorbare el uso general de la zona pública (artículo 53 de la Ley No. 6043), que como todos sabemos está dedicada al libre tránsito, igual fin que las calles y caminos públicos.

En vista de que las concesiones previstas en los artículos recién transcritos deben otorgarse conforme a los procedimientos del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, lo lógico es pensar que para su cancelación ha de estarse a las pautas que para tal propósito preceptúa el mismo Reglamento. En tesis de principio, la Municipalidad no debe reconocer en estos casos suma alguna por las construcciones levantadas. Además, quedan a salvo las acciones por daños y perjuicios de reparación civil cobrables al particular por motivo de su incumplimiento en detrimento del dominio público, y las denuncias penales correspondientes a interponer.

Lo dicho aquí es sin perjuicio de las nulidades que puedan existir en el otorgamiento de las concesiones por haberse tramitado contra la ley y que se deben gestionar. Sobre este punto puede revisarse el dictamen No. C-003-98 de 8 de enero de 1998, del que se envió copia a esa misma Municipalidad.

En estas circunstancias estaría por ejemplo cualquier concesión que se hubiese otorgado sobre una parte o la totalidad de una calle pública:

"Aunque (...) los bienes de dominio público admiten en algunos casos un uso privativo a través de las figuras de la concesión o el permiso de uso, no existe norma legal que autorice a las Municipalidades para otorgar ese tipo de autorizaciones sobre las vías públicas terrestres. Todo lo contrario, existe normativa expresa que deniega tal posibilidad..." (pronunciamiento No. OJ-060-96 de 20 de setiembre de 1996).

Así las cosas, si tales contratos se han extendido, debe obtenerse su anulación en sede jurisdiccional, o decretar la nulidad en la vía administrativa, según corresponda, de conformidad con lo que se ha explicado precedentemente. En el caso de la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta que se plantee en sede administrativa, además del necesario procedimiento administrativo ordinario en tutela de los derechos particulares, ha de requerirse el dictamen previo favorable de la Contraloría General de la República, por su competencia exclusiva en materia de hacienda pública y de contratación administrativa. (En el dictamen No. C-078-98 de 24 de abril del año en curso, se encuentra suficientemente desarrollado este último punto, por si desea consultarse).

Si hubiese transcurrido el plazo de cuatro años de caducidad desde el otorgamiento de la concesión, podría acudirse a la denegatoria de su prórroga o a su cancelación por motivos de utilidad pública y conveniencia general, en cuyo caso habría que reconocer al concesionario el valor de las edificaciones y mejoras que existiesen en los predios objeto de los contratos.

Finalmente, en el supuesto de que las concesiones hubiesen sido otorgadas con apego al ordenamiento jurídico, pero se realizaron construcciones sobre la calle pública amparadas en un permiso municipal, debe estarse a lo dicho en el apartado IV del presente pronunciamiento sobre edificaciones con autorización administrativa.

VI.- CALLES PUBLICAS INSCRITAS A NOMBRE DE PARTICULARES Resta por analizar el caso de propiedades inscritas a favor de particulares que incluyan dentro de su área calles públicas.

Existe una serie de legislación que ha permitido a la Municipalidad de Puntarenas otorgar títulos de propiedad a privados o autorizar para que se lleve a cabo la titulación de terrenos dentro del distrito central puntarenense.

Así, la Ley No. 1309 de 27 de junio de 1951 la facultaba para extender títulos inscribibles de propiedad a personas pobres con por lo menos cinco años de posesión de terrenos dentro del cuadrante oficial del barrio del Carmen, en la zona que bordea las aguas del Estero y de la Bahía, lo mismo que en el barrio Pueblo Nuevo de la misma ciudad de Puntarenas.

Por su parte, la Ley No. 4071 de 22 de enero de 1968 permitía a la Municipalidad de Puntarenas extender también títulos inscribibles a las personas que hubieran poseído un lote por más de diez años, cuando fuere para residencia, dentro de la faja de doscientos metros de ancho desde la pleamar ordinaria entre Chacarita y la desembocadura del Río Barranca, con exclusión de los cincuenta metros tierra adentro a partir de esa línea.

La Ley No. 6523 de 25 de setiembre de 1980, por último, autoriza a la Municipalidad de Puntarenas "para otorgar título de propiedad sobre sus respectivas parcelas, a los poseedores en precario, en las fincas de su propiedad sitas en la zona urbana comprendida entre el punto conocido como "La Angostura" y el río Barranca", siempre que se hayan poseído durante por lo menos cinco años y que demuestren haberlas destinado a vivienda suya y de su familia.

Como es de suponer, ninguna de estas leyes permite la titulación en favor de particulares de terrenos pertenecientes a calles públicas puntarenenses, por lo que cualquier adjudicación que se haya llevado a cabo en esos términos por parte de la Municipalidad de Puntarenas es contraria al ordenamiento legal que protege el dominio público y debe procederse a su recuperación para que sirvan nuevamente al fin por el que nacieron:

"No se trata simplemente de proteger los bienes dominiales contra hechos o actos ilegítimos procedentes de los particulares o administrados, sino también de protegerlos contra actos del propio Estado efectuados sin la debida meditación previa. El régimen jurídico propio del dominio público constituye una seria y firme valla contra semejantes actos procedentes del Estado" (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Editorial Tipográfica Argentina, 1960, p. 143).

Para ello, debe procederse por parte de esa Municipalidad a declarar la nulidad del acto adjudicatorio en vía administrativa siguiendo el procedimiento ya descrito más arriba; o acudir a la vía judicial, ya sea para interponer un proceso de lesividad, si se está dentro de los cuatro años del plazo de caducidad, o bien el juicio ordinario de reivindicación.

Este último medio (acción reivindicatoria) es igualmente aplicable para aquellos casos en que se hubiesen titulado terrenos pertenecientes a vías públicas a través de un trámite judicial, como por ejemplo, una información posesoria o unas diligencias de titulación para vivienda campesina.

En el caso de las informaciones posesorias, se dispone también de un plazo de tres años contados a partir de la inscripción en el Registro Público para presentar un incidente de nulidad dentro del mismo expediente judicial en que se tramitaron; instrumento mucho más expedito que el de acudir directamente a la vía ordinaria (artículos 16 y 17 de la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas).

También es de recibo acotar que, con fundamento en el Transitorio único de la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, No. 6154 de 25 de noviembre de 1977, se dictó el Decreto No. 18757-VAH-G de 28 de noviembre de 1988, que modificó a su vez el No. 10056 de 30 de abril de 1979, para exceptuar de la aplicación de esa Ley al distrito primero del cantón de Puntarenas, con la salvedad de las siguientes comunidades: San Antonio, Santa Eduviges, San Luis, Santa Marta, El Huerto, Fray Casiano, 20 de noviembre, Pueblo Redondo, Carrizal, Juanito Mora, Riojalandia, Corazón de Jesús, Hanoi, Libertad 81, Barranca, y en general la zona de Chacarita, delimitada por el Decreto No. 9576-P.

CONCLUSION

De la lectura de este pronunciamiento es fácil concluir que existen los suficientes medios jurídicos para retornar al dominio pleno de la Municipalidad de Puntarenas, y con ello al uso público de todos los ciudadanos, las diferentes calles locales que limitan al norte con el Estero, y que por inexplicables razones hoy se encuentran bajo uso privado de particulares, en un grado o en otro.

Los pobladores de la ciudad de Puntarenas han sido durante mucho tiempo tristes testigos de cómo las autoridades municipales no han sabido afrontar con valentía la protección de las calles entregadas a su cuido, y han observado con estupor la actitud de particulares inescrupulosos que buscan apropiarse de bienes creados y destinados para el pueblo, sin que la Municipalidad tome una actitud enérgica para impedirlo.

Aunque sea de modo tardío, vista la gran cantidad de situaciones anómalas que proliferan respecto de esta materia y que hace cada vez más gravosa la reversión a su estado original, considera esta Procuraduría que ese Concejo, de reciente elección popular, debe asumir una posición patriota en rescate y defensa del patrimonio puntarenense, aparte de que es su obligación, y tomar de manera prioritaria las acciones aquí expuestas aplicándolas a cada caso particular. De esa forma, podremos todos los costarricenses, especialmente los que habitan la ciudad de Puntarenas, disfrutar del libre tránsito sobre las vías ocupadas y tener acceso de manera directa y sin obstáculos, como era en un principio, al Estero con que linda por el norte. La recuperación de estas áreas irá asimismo en beneficio de la credibilidad ciudadana en las autoridades que elige con su voto y cuya imagen en general se encuentra ya bastante deteriorada.

Así las cosas, les solicito emprender sin dilación las medidas correctivas y reivindicatorias de las calles puntarenenses que son objeto de ocupación ilegal y retornarlas al uso público del que fueron privadas.

De ustedes, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes PROCURADOR AGRARIO c.c. Sr. José Santos Martínez Espinoza Alcalde Municipal de Puntarenas Sr. Roberto Hernández Arroyo Jefe a.i. del Departamento de Arriendos Sr. Rodrigo Arroyo Sánchez