INCOPESCA powers versus executive decrees on marine resources and protected areasCompetencias del INCOPESCA frente a decretos sobre recursos marinos y áreas protegidas

Opinion: 215 of 09/22/1995 C-215-95 September 22, 1995 Mr. Luis París Chaverri Executive President Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura Present Dear Sir:

With the approval and under the instruction of the Deputy Attorney General, I refer to your official letters PESJ-395-95 and PESJ-396-95 of June 28 and July 3, respectively, both of this current year, in the following terms:

PROBLEM POSED A pronouncement is required from this Advisory Body regarding several topics that concern the powers conferred by Law No. 7384 of March 16, 1994, upon the Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura in relation to executive decrees (decretos ejecutivos) emanating from the Executive Branch. Specifically, official letter PESJ-395-95 indicates that the President of the Republic, the Minister of Agriculture and Livestock, and the Minister of Tourism have drafted proposed executive decrees whose legal basis lies in the Ley de Pesca y Caza Marítima, a situation that is contrary to law by virtue of the implied repeal that the Constitutive Law of INCOPESCA produced over the latter referenced regulation. On this specific point, we are requested: "... to issue an opinion, through this consultation, on the legality of said agreements and to make the necessary provisions and recommendations so that each institution assumes its duties within the normal limits of its competence." Secondly, the appropriateness of the Comisión sobre la Zona Marítimo Costera—Executive Decree No. 23665-MP-MIRENEM—is questioned, since, and in the same line of reasoning as that used in the preceding section, it is maintained that said Commission is developing powers proper to INCOPESCA, establishing a duplication of functions. Likewise, it has an impact on the powers attributed to the Institute's Comisión de Coordinación Científico Técnica. In such a way that, on this extreme, it is considered that the powers conferred upon MIRENEM to regulate matters concerning marine, coastal, and aquaculture resources are insufficient.

Lastly, official letter PESJ-395-95 specifies the disagreement that INCOPESCA finds with the promulgation of Executive Decrees No. 24205-MIRENEM, of April 5, and No. 24235-MIRENEM, of April 21, both of this current year, insofar as they find no legal-rank normative support to establish limitations on the resources of a marine area and the fishing activities around Isla del Coco. Again, it is considered that there has been an intrusion into matters reserved to the competence of INCOPESCA, besides the fact that it is considered that there has been an irregular expansion of the limits of a National Park.

Regarding official letter PSEJ-396-95, a fourth aspect is added to be the subject of analysis, which relates to Executive Decree No. 24282-MIRENEM-MP-MAG. This normative provision introduces the notion of the "Área Marina de Uso Múltiple," on which it is intended to establish regulations pertaining to activities such as subsistence fishing, scientific fishing, commercial fishing, and sport fishing, tourism development, and maritime transport. In the opinion of INCOPESCA, the participation of the Institute in the formulation of regulations such as those contained in the aforementioned Decree becomes essential, without disregarding the possibility of coordination with other Administration bodies. The official letter of merit concludes: "INCOPESCA being a new institution in the state framework, with perspectives of broad development, capacity, and dynamism of the sector and with obligations in the conservation, rational use, and sustainability of marine resources, it is fundamental to establish with indubitable certainty the specialty of the matter of its competence and the authority with which it can exercise respect for the laws through which said activity is regulated." It should also be noted that, through official letter PESJ-440-95, dated July 18, 1995, we were informed that given the suspension of the validity of Executive Decrees No. 24383-MAG-TUR and 24385-MAG-TUR by the Government, the consultation opportunely formulated by INCOPESCA regarding said administrative acts was rendered ineffective. The foregoing motivated our official letter DPG-IVR-72-95 in which we requested clarification as to whether the withdrawal of that aspect of the consultation also included Executive Decrees No. 24382-MAG-TUR and 24384-MAG-TUR, which had the same legal-rank basis as those on which we were relieved from issuing an opinion. Regarding this last concern, we were answered in official letter PESJ-463-95, dated July 31, 1995, that INCOPESCA maintained interest in our pronouncement concerning Decrees No. 24382-MAG-TUR and 24384-MAG-TUR. In such a way that, for the purposes of this opinion, reference to the administrative acts that have been expressly withdrawn from our knowledge has been omitted.

Lastly, given the substance of the legal aspects raised in your various official letters, and in consideration of the provisions of Article 2 of our Organic Law, through official letters DPG-IVR-64-95, DPG-IVR-65-95, and DPG-IVR-66-95, all dated July 26, a hearing was conducted on your consultation with the Executive President of the Instituto Costarricense de Turismo, the Minister of Natural Resources, Energy and Mines, and the Minister of Agriculture and Livestock, respectively. Of the cited hearings, a response was received from both ministerial portfolios, through official letters No. 1221 D.M. of August 1, 1995 (Ministry of Agriculture and Livestock) and DAJ-522-95 of August 28, 1995 (Ministry of Natural Resources, Energy and Mines).

CASE ANALYSIS In the consideration of this Attorney General's Office, for the appropriate approach to the legal aspects involved in your consultation, it is necessary to maintain an order in the development of the topics. To this end, we consider that the legal nature of INCOPESCA must be analyzed first, to then establish to what extent its incorporation into the Costa Rican Public Administration implied the transfer of a series of powers that were previously in the hands of other units of the Costa Rican State. From the foregoing, a general analysis framework can be reached that is valid for the different concerns expressed in your official letters.

I.- LEGAL NATURE OF INCOPESCA Having reviewed the legislative background that led to the promulgation of Law No. 7384 (legislative file No. 11028), it is important to retain the following aspects. The manifest intention of the project's promoters was to endow a new entity of the Costa Rican State with sufficient capacity and powers to: "... promote, encourage, and regulate the rational exploitation of marine resources in the different stages that arise in this activity, from obtaining the product to its export to international markets." (see folio 88). To this end, it was intended that the Institute assume tasks such as the promotion and regulation of fishing exploitation, and even have an impact on the activity of exporting companies. For the full fulfillment of the indicated tasks, the Institute was conceptualized as an "autonomous institution (institución autónoma)" (see folios 250, 254, 458), with the express desire that there would be no type of problem regarding the definition and exercise of its powers (see folios 72 and 79).

Once the bill came to the Permanent Commission on Agricultural Affairs, the wording of Article One—where the legal nature of an "autonomous institution (institución autónoma)" was expressly indicated—was changed so that the new entity was defined as an institution with legal personality, its own assets, and administrative independence (see folio 848). Likewise, and with the bill before a Special Commission appointed by the Legislative Plenary to introduce several proposed amendments to the original text, it was concluded that the intention was: "... to provide this sector with its own institute, with legal personality, endowed with a flexible legal framework that allows for promoting, encouraging, and regulating the rational exploitation of marine resources in the different stages that arise in this activity." (see folios 1052 and 1053). Lastly, the current version of Article One was introduced prior to the bill receiving its first debate (see folio 1179).

Having consulted the bill before the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), that Court, through Opinion No. 5832-93 of November 12, 1993, took for granted that in the instant case, the intention was to create an autonomous institution (institución autónoma). And, in that sense, the bill received a qualified majority vote in both debates (see folios 1390 and 1428).

The foregoing precisions are intended to establish the conclusion that INCOPESCA must be conceptualized as part of the Costa Rican decentralized sector, in the capacity of an autonomous institution (institución autónoma) of the State in accordance with Article 188 and following of the Political Constitution (see Article 1 of Law No. 7384). This statement allows us to bring up the clarifications that this Attorney General's Office has elaborated on the concept of administrative decentralization in our legal context:

"A.- The concept of decentralization.

For Administrative Law, to decentralize is to transfer or create a competence in another subject: thus the State transfers one of its competences in favor of a new public entity. There is decentralization to the extent that the "beneficiary" of that process becomes a legal person independent of the State. It is the attribution by law of a legal personality that allows us to appreciate, in the first instance, that we are before a decentralized public entity and not before a deconcentrated organ.

In this regard, Ortiz Ortiz states:

"Decentralization implies an attribution of competence, on an ultimate, definitive, and exclusive basis, by virtue of a rule of the legal system. The attribution is on an ultimate and definitive basis due to the legal personality of the decentralized center, which, as already noted, is essential, and it is on an exclusive basis due to the conclusive and exclusive character that the decentralized competence presents vis-à-vis the State... It can be said, in synthesis, that the fundamental core of decentralization, from which the other essential notes thereof derive, is the conferral of legal personality with exclusive competence to a center of action distinct from the (subject) State, by virtue of a rule of the legal system...", E. ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo. Mimeographed text, Department of Publications, Universidad de Costa Rica, 1971, pp. 6-7.

Emphasis is placed on the character of legal person because it is evident that legal personality places the body in a different position from one that, for lacking personality, constitutes an organ, even if the latter were deconcentrated. Legal personality attributes to the entity a series of rights and duties independently. Entities, by reason of their personality, are not subject to a relationship of hierarchy or organic submission, but to a relationship of oversight, of trust, incompatible, we repeat, with hierarchical dependence. It is legal personality that normally allows the entity not to be integrated into the ministerial organization and, on the contrary, to possess organic autonomy.

Furthermore, by reason of its personality, the entity enjoys its own assets, independently of how these are constituted or integrated. The ownership of assets implies financial autonomy and, therefore, management autonomy. That autonomy is but a corollary of the administrative autonomy that the entity possesses. In accordance with that financial autonomy, the entity may perform all necessary acts and contracts that involve the management of said assets. By this, we mean that the power to contract is a principle and will only be restricted to the extent that the law expressly so establishes. To affirm, as indicated in the legal opinion sent, that the law must expressly grant the decentralized entity the power to enter into its own contracts, is to ignore that financial autonomy enjoyed by the entity as a legal person, also infringing upon the full administrative autonomy that these entities normally enjoy. The power to contract is a principle, and the fact that it must be exercised according to the procedures determined by the legal system does not allow questioning the existence of that power. Simply put, the provisions on contracting do is regulate the exercise of the power to contract.

Every type of decentralized entity possesses financial autonomy, except for an express provision to the contrary in the law. That autonomy is unquestionable, especially if we are in the presence of a "budgetary personification." (Pronouncement C-115-89 of July 4, 1989) For its part, the Constitutional Chamber of the Judicial Branch has come to delineate the scope that "autonomy" has in our Legal System:

"III. The administrative autonomy of the decentralized institutions constituted under Title XIV of the Constitution is a guarantee against the actions of the Central Executive Branch, but not against the law in matters of Government. Before the reform made to Article 188 of the Constitution, it was not possible to subject the autonomous institutions to the general policy of the State regarding the matters placed under their competence, since the Constitution established:

Article 188. The autonomous institutions of the State enjoy independence in matters of government and administration, and their directors are responsible for their management." After the reform introduced by Law No. 4123 of May 30, 1968, the text is this:

"Article 188. The autonomous institutions of the State enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of government. Their directors are responsible for their management." This means that autonomous institutions do not enjoy a guarantee of unrestricted constitutional autonomy, since the law, apart from defining their competence, can subject them to directives derived from development policies that the law itself entrusts to the Central Executive Branch, provided that, of course, this does not invade either the sphere of administrative autonomy itself, or the competence of the Assembly itself or other constitutional bodies such as the Office of the Comptroller General of the Republic. (...) In this manner, the reform made it constitutionally possible to subject autonomous entities in general to national planning criteria and, in particular, to subject them to directives of a general nature dictated by the central Executive Branch or by organs of the Central Administration (called upon to complement or oversee that general policy). As part of those political organs, the Budgetary Authority was established, with the purpose of formulating and executing the general directives on salary matters, among others, emanating from the Executive Branch or from central administration organs. (...)

V.It should also be considered that the regime of administrative autonomy granted to decentralized institutions by Article 188 of the Political Constitution does not encompass the Civil Service Regime, regarding which the legislator is empowered to define the general working conditions that must prevail throughout the public administration. In this sense, the Government's salary policy is an integral part of government policy, which must constitute a uniform and universal state public employment regime. In this respect, the Full Court acting as the Constitutional Court had resolved the point with diaphanous clarity in the following terms:

"The goals (typical 'matter of government') that the State sets for itself in the remuneration of its servants constitute an entire salary policy that has to do not only with the retribution for the effort of the individually considered person, but also with its consequences on the other aspects of the economy, since it can introduce distorting factors in the economy due to social unrest. By 'directive' must be understood the 'set of instruments or general norms for the execution of something,' that is, guidelines or orientations that serve as a conceptual framework for decision-making. So, that relating to the setting of salaries as a general policy in the Public Sector cannot be said to be a principal, exclusive, or predominantly 'administrative' matter, but rather a 'government' matter, and one in which the subjection of a decentralized entity to the law is not only possible but also necessary and convenient" Full Court, judgment of 6-16-84. (...)

On the contrary, the effects that imbalances in the State's salary regime produce on public finances and, therefore, for the country in general, make it fully justifiable and even constitutionally necessary to subject everything concerning the salary policy of the Public Administration to uniform criteria." Even further, the scope of the relationship that must mediate between the Executive Branch and the autonomous institutions has been specified:

"From the perspective of the theory of separation of powers—now of functions—Article 9 of the Political Constitution declares that the 'Government of the Republic' 'is exercised by three distinct and independent Powers: the Legislative, the Executive, and the Judicial.' Regarding the Executive, apart from the regulations developed by Title X, the constitutional legislator decided to fragment this Power, exercised by the President of the Republic and the Government Ministers, in addition to the decentralized units called 'autonomous,' whose definition and general powers were established in Title XVI. Therefore, it is necessary to define whether the attribution of the function of comptroller of the competences of this type of bodies of the Executive Branch, delegated to the President of the Republic by Articles 26.c) and 78 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP), invades their own sphere.

III.- Given the frequent problems caused by the interpretation of Article 188 in its original wording, through Law No. 4123 of May 31, 1969, an amendment was introduced with the purpose of reducing the autonomy of these institutions to administrative autonomy, reserving that of government to what the law might provide. (...)

It was never independent from legislation; what happened is that by this it was intended to allow administrative activity in the field of defining objectives and goals of the decentralized entities of the Executive Branch, as well as in that of their coordination by the Executive Branch, for which reason it was attributed to the President of the Republic, despite the fact that he is not today the exclusive head of the Executive Branch.

IV.- Regarding matters of intervention of the central Executive Branch, in the figure of the Government Council, in government affairs of the institutions, Article 98 of the LGAP allows the substitution of the individual and collegiate head of any autonomous entity in cases where it "repeatedly disobeys the directives that the former has issued without providing a satisfactory explanation thereof, despite the notifications received," as a power derived directly from Article 188 of the Constitution insofar as it is an instrument of coordination by the President or the Government Council with the other institutions of this type.

V.- On the other hand, regarding conflicts of competence arising between decentralized entities, Article 71.3) of the LGAP obliges the involved entities to produce a solution to the matter prior to resorting to the President of the Republic, who shall finally settle the point. See Art. 78 and following, a rule that keeps the matter within the sphere of competence of the autonomous entities. In any case, each interested party retains the right to resort to the pertinent judicial avenue. From there, it is clear that the intervention of the President of the Republic serves as a supplement to that of the interested parties.

VI.- Now then, if autonomous institutions are subject to the law in matters of government, including the decentralized Public Administration, Art. 26 b), the Chamber considers that there is no unconstitutionality whatsoever to the extent that the conflict of competence concerns the powers assigned by law to the entity regarding its ends and purposes, in relation to the obligatory coordination that must exist with the central Public Administration, that is, a matter of government. In this sense, if the involved bodies do not adequately exercise their competences and, therefore, fail to resolve the difference, and the President must intervene supplementally, no invasion of the administrative independence that Article 188 of the Constitution maintained for those institutions has occurred.

V.- It is necessary to point out that the reform operated in 1989 to Article 10 of the Constitution, developed by Title V (Article 109.b) of the Law of Constitutional Jurisdiction (LJC), created a new category of conflicts between decentralized entities, which are the ones that interest us: conflicts of constitutional powers or competences. So, it is necessary to delineate the functions of the President of the Republic with those of the Constitutional Chamber. In the first instance, we can define the autonomous institutions whose competences have been contemplated by the Constitution, which are: a) Caja Costarricense de Seguro Social, (Art. 73); the Patronato Nacional de la Infancia (Art. 5); the Universidad de Costa Rica and the other state institutions of higher university education (Art. 84); and the Municipalities (Art. 170). It is solely regarding their ends and purposes in relation to another entity of a similar nature. However, cases arising between other autonomous entities, insofar as their ends and purposes have been determined by law, escape the function of the Chamber, a hypothesis in which the Chamber's declaration would be limited to precisely defending administrative autonomy against other State institutions or other organs of the Central Public Administration or other powers, but the Chamber would not venture into a decision on the merits of the controversy if it is a problem of government, in which case the solution falls to the President.

VI.- Nor does a transgression of the universal and exclusive function of the Judicial Branch to resolve controversies submitted by law to its jurisdiction occur, insofar as Article 71.b) of the LGAP expressly allows the matter to be aired in the pertinent courts of justice, once the administrative avenue has been exhausted in the figure of the President of the Republic, this being a procedure that allows avoiding judicial lawsuits for this type of problem. The universal and exclusive attribution of the Judicial Branch, according to this procedure, is safeguarded." (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, No. 3855-93 of August 11, 1993) (In the same sense, Opinion 4450-93 of September 8, 1993 can be seen) Even the Constitutional Chamber has had the opportunity to precisely delineate the conceptual difference between a deconcentrated organ and a decentralized one:

"...The Dirección General de Hidrocarburos is created as an organ of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (MIRENEM) to exercise the functions assigned to it regarding the exploration and exploitation of hydrocarbon substances: To fulfill its purposes, it is granted contractual capacity and financial and budgetary autonomy. From the analysis of these elements and the powers conferred upon it, (...) it is concluded that, although it would be a deconcentrated organ of the Central Administration, within MIRENEM, however, it is endowed with a series of powers such that they amount to an almost full administrative autonomy, which inevitably entails the granting of a legal personality incompatible with its subordinate condition. In this sense, it is necessary to point out that, with the creation of the Dirección General, the intention is to configure an institution with the legal regime proper to a decentralized entity—with contractual capacity, financial and budgetary autonomy, own assets, etc.—; under the cover of a deconcentrated organ, which by its nature could count, at most, with no more than a merely instrumental legal personality. It is not possible to delegate to the Dirección General competences attributed by the Constitution to the Executive Branch in the strict sense—President of the Republic and the Minister of the portfolio—, notwithstanding that such instrumental personality is granted to it. Said another way, if the legislator chooses to deconcentrate an organ of a Government portfolio, it cannot endow it with its own legal personality independent of said portfolio, in the terms of a decentralized administration, insofar as the head of the Portfolio integrates, with the President of the Republic, the constitutional organ 'Executive Branch,' which is its necessary superior; unless the legislator chooses to create a true decentralized or autonomous institution, which, in any case, would require for its creation a law approved by a vote of no less than two-thirds of the total members of the Legislative Assembly (Art. 189 Political Constitution), precisely because its creation implies the displacement of competences that constitutionally correspond to the Executive Branch as head of the Central Administration; otherwise, an exception regime would be formed, which can lead to an atomization of the Executive Branch and its own competences that is repugnant to constitutional ideology" (Constitutional Chamber, Opinion 6240-93 of November 26, 1993). This Opinion was reiterated by Opinion 3513-94 of July 15, 1994) Based on the preceding jurisprudential precisions, it is feasible to affirm that the notion of "autonomous institution" implies, in matters of public competences, the State's decision to transfer a specific allocation of the primary powers held by the Executive Branch to a distinct and independent legal personification separate from its fundamental structure. And, consequently, that transfer implies that the benefited entity assumes, in a prevalent and excluding manner, the competences assigned to it, a situation that leads us to two corollaries: on one hand, it is not exempted from being linked to the President of the Republic regarding the definition of general policies pursued by the State (Article 26 in relation to Articles 99 and 100 of the Ley General de la Administración Pública), while respecting the specialty of its functions. On the other hand, in general terms, the intrusion of other bodies or entities into the powers conferred upon it becomes irreconcilable with the Legal System, since there would be no point in creating an autonomous entity that is subject to the decisions of other units of the Public Administration in the definition of projects or tasks that have been placed under its exclusive decision.

Under this perspective, it becomes essential to establish what powers the Costa Rican State has conferred upon INCOPESCA as an autonomous institution. To this effect, it is opportune to transcribe the following provisions of Law No. 7384:

ARTICLE 2.- For the effects of this Law, the following are established as ordinary activities of the Institute:

• a)Coordinate the fishing and aquaculture (acuacultura) sector, promote and order the development of fishing, maritime hunting (caza marítima), aquaculture (acuacultura), and research; likewise, encourage, based on technical and scientific criteria, the conservation, the exploitation, and the sustainable use of the biological resources of the sea and aquaculture (acuacultura).
• b)Regulate the rational exploitation of fishing resources, tending to achieve greater economic yields, the protection of marine and aquaculture (acuacultura) species.
• c)Develop, monitor, and follow up on the application of legislation to regulate and prevent the contamination of maritime and aquaculture (acuacultura) resources, as a result of the exercise of fishing, aquaculture (acuacultura), and activities that generate contamination, which threatens said resources.

"ARTICLE 5.- The Institute shall have the following powers:

• a)Propose the national program for the development of fishing and aquaculture (acuacultura), in accordance with the guidelines established in the National Development Plan, and submit that program for the approval of the minister responsible for the agricultural sector.
• b)Control fishing and the hunting of marine species in jurisdictional waters, pursuant to the provisions of Article 6 of the Political Constitution.
• c)Issue measures tending to the conservation, promotion, cultivation, and development of marine and aquaculture (acuacultura) flora and fauna.

ch) Regulate the supply of fishing production intended for human consumption in domestic markets and that of raw material for the national industry.

• d)Promote, by itself or in cooperation with educational institutions, the establishment of training centers in fishing and aquaculture (acuacultura).
• e)Keep the registry of aquaculture (acuacultura), fishermen, transporters, receivers, processing plants, fishmongers, and exporters. As well as the registry of prices of products and by-products of fishing species.
• f)Determine the species of marine and aquaculture organisms that may be commercially exploited.
• g)After conducting a prior study of existing marine resources.

Establish the number of licenses and their regulations, as well as the technical limitations to be imposed on them.

• h)Issue, suspend, and cancel fishing, marine hunting, and boat-building permits, as well as licenses and concessions for production in the field of aquaculture, to the natural and legal persons who request them, and establish the amounts to be charged for the licenses.
• i)Determine closed seasons and areas (períodos y áreas de veda), as well as the species and sizes whose capture shall be restricted or prohibited.
• j)Promote and encourage the consumption and industrialization of fishery products and those that are artificially cultivated.
• k)Promote the creation of port zones intended for fishing and related activities, as well as the establishment of aquaculture facilities.
• l)Issue technical and scientific opinions on all matters related to marine and aquaculture flora and fauna.
• ll)Establish international cooperation agreements for the benefit of the scientific and technological development of the country's fishing, marine, and aquaculture activity.
• m)Contract internal or external loans intended to finance its fishing and aquaculture development programs, in accordance with this Law. In the case of foreign loans, the approval of the Legislative Assembly shall be required. The loans obtained must be transferred to the Central Bank of Costa Rica and managed through the banks of the State.
• n)Ensure compliance with fishing and aquaculture legislation.
• ñ)Regulate the commercialization of fishery and aquaculture products. For such purposes, the Advisory Marketing Commission designated in article 26 of this Law shall be heard beforehand. The Institute's final resolution must be reasoned.
• o)Regulate and manage the subsidies that the State allocates to the fishing and aquaculture sector.
• p)Administer its assets, in accordance with the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República).
• q)Promote the creation of a marine and aquaculture biodiversity inventory, for which it shall request the collaboration of the scientific-technological sector.
• r)Exercise all other powers assigned to it by this Law and its Regulations." From a reading of the foregoing provisions, it is evident that the underlying intention of the legislators in creating INCOPESCA, as set forth in the preceding pages, was fully incorporated into the enacted regulations. Based on a broad conception of fishing as a human activity that benefits from the riches found in the sea (see article 4 ibid), INCOPESCA was granted sufficient powers to affirm that almost all aspects related to that activity have been placed under the Institute's competence. And, given the conception of autonomous institutions in our context, it is possible to affirm that to the extent that the Costa Rican State can regulate fishing as a human activity, the entity called upon to establish the specific conditions under which it develops is INCOPESCA. This is without forgetting its necessary linkage with the general policies of the Executive Branch, as evidenced by reading articles 1 and 5 subsection a), and without prejudice to the powers conferred upon the President of the Republic already cited.

Having established the above, it is essential to determine to what extent what was stated in the preceding paragraph signified a modification of the legal regulation that existed in our country prior to the enactment of Law No. 7384 and that was related to the matters placed under INCOPESCA's competence.

II.- REPEAL OF LAWS RELATED TO FISHING AS A HUMAN ACTIVITY.

One of the aspects that must be determined by this Attorney General's Office (Procuraduría) in this consultation is the legislation in force on the matter, as there are laws that regulate aspects of similar content.

To this end, a doctrinal study will be conducted on the meaning of repeal (derogación), especially tacit repeal (derogación tácita), which will be compared with the content of the Ley de Pesca y Caza Marítima (Law No. 190 of September 28, 1948) and the pertinent provisions of the Ley Forestal (Law No. 7174 of June 28, 1990), the Law for the Conversion of the Ministry of Industry, Energy and Mines into the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Law No. 7152 of June 5, 1990), and the Law Creating the National Parks Service (Law No. 6084 of August 24, 1977), in relation to the precepts contained in the Law Creating the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (INCOPESA).

Spanish doctrine states the following regarding the cases in which the repeal of laws operates:

"Contrary to what occurs with other constitutional texts, the CE contains only episodic references to repeal (thus, e.g., arts. 81.2; 84; 86.2; 96.1). The basic form in this regard continues to be found in the Preliminary Title of the CC, whose art. 2.2, first clause, reproduces the traditional formula of our Law: 'laws are only repealed by subsequent ones.' Repeal, therefore, is the action and effect of the cessation of the validity of a norm produced by the approval and entry into force of a subsequent norm that eliminates, in whole or in part, its content, or modifies it by replacing it with a different one. (...)

Art. 2.2 CC continues, after the previously transcribed beginning, by saying that 'the repeal shall have the scope expressly provided and shall always extend to everything in the new law on the same matter that is incompatible with the previous one.' With this paragraph, of not very felicitous drafting, the legislator refers to the two classic forms of producing the repealing effect, known by the names of express repeal (derogación expresa) and tacit repeal (derogación tácita).

• 1)Express repeal is understood as the cessation of the validity of a norm produced by virtue of the explicit mandate contained in the successive norm, with a concrete and unequivocal indication of the text or part thereof whose extinction is intended. It is, as can easily be appreciated, a repealing imperative in its pure state, which does not necessarily have to be based on the existence of an incompatibility or contradiction of content between the articles of the repealing norm and the repealed one: such contradiction may or may not exist, but in any case the repeal occurs (it can happen, in fact, although it is not frequent, that a norm expressly repeals another previous one that refers to a matter different from that on which the repealing norm deals: no formal objection can be opposed to this, even though it is not good legislative technique): for this reason, the Cc categorically states that the repeal 'shall have the scope expressly provided,' whatever it may be.

For the reasons stated, formulas that read, in these or other terms, 'all provisions that oppose what is established in this law are repealed,' or 'Law X is repealed insofar as it opposes this law,' cannot be classified as express repeals, but rather as tacit ones. In both cases, they are stylistic formulas, legally superfluous, because the repealing effect is produced by virtue of the objective fact of the incompatibility of content between both norms, regardless of whether this is expressly recalled. (...)

• 2)Tacit repeal is understood, secondly, as the cessation of the validity of a norm produced by the objective incompatibility existing between the content of its precepts and those of the new norm; one can also speak, in this case, of repeal by replacement of normative contents (derogación por sustitución de contenidos normativos), and its basis is as obvious as in the previous type. Its effectiveness is the same, with the difference that tacit repeal, unlike express repeal, requires for its verification and implementation a further interpretive operation, aimed at establishing the effective existence of incompatibility and its scope. An operation that can reach great complexity, if one takes into account that the repealing effect produced by a new norm is not purely bilateral, but multidirectional: the new norm is inserted into the normative system, in such a way that it not only repeals the incompatible precepts of the norm it formally replaces (direct tacit repeal - derogación tácita directa), but also any others from any other norms with which the same relationship of incompatibility exists (reflected repeal or repeal by emptying - derogación refleja o por vaciamiento: e.g., a norm that abolishes a certain advisory body, without assigning its powers to any other, also repeals the requirement for its report in all those other norms that provided for it)" (Underlining not in the original) (SANTAMARIA PASTOR, Juan, Fundamentos de Derecho Administrativo, Segunda Parte: El Sistema Normativo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, pp. 415-417).

Other doctrinal criteria on repeal can be found in: SALAS, Acdeel, Obligaciones, Contratos y Otros Ensayos, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1982, p. 12; and DIEZ-PICAZO, Luis María, La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas, S.A., First Edition, 1990, pp. 301-304.

For its part, the Political Constitution, when addressing the matter of the repeal of norms, provides:

"Article 129. Laws are binding and take effect from the day they designate; in the absence of this requirement, ten days after their publication in the Official Gazette (Diario Oficial).

No one may allege ignorance of the law except in the cases that it itself authorizes.

The renunciation of laws in general has no effectiveness, nor does the special renunciation of those of public interest. Acts and agreements contrary to prohibitive laws shall be null, if the same laws do not provide otherwise.

The law is not abrogated nor repealed except by a subsequent one; and against its observance, disuse or custom or practice to the contrary cannot be alleged." At the legal level, the eighth numeral of the Preliminary Title of the Civil Code establishes:

"Article 8. Laws are only repealed by subsequent ones, and against their observance, disuse or custom or practice to the contrary cannot be alleged. The repeal shall have the scope expressly provided and shall also extend to everything in the new law on the same matter that is incompatible with the previous one.

By the simple repeal of a law, those that it had repealed do not regain validity." National jurisprudence has ruled in the following sense:

"The repeal of a legal norm originates from the enactment of a subsequent one, which causes it to lose validity. Such a principle is enshrined in our positive Law in article 8 of the Civil Code and in article 129 of the Political Constitution. Likewise, as derived from said provisions, the repeal can be express or tacit. Tacit repeal occurs when incompatibility arises between the new law and the previous one, on the same matter, thus producing a contradiction. The repeal operates when a legislative act is issued originating from the same body that enacted the first law, or from another of higher hierarchy, such as the Constituent Assembly. The determining factor is that the repealing act, tacit or express, emanates from the same body that issued the previous norm, and that the repealing norm is issued within the limits of the powers given by the legal system to said issuing body. Within such guidelines, according to what has been said, the repealing act challenged in the appeal occurred.

VIII.- The preceding considerations of a formal nature having been made, regarding the subject matter of the appeal, it is appropriate, immediately, to address the material aspect. In this regard, it is necessary to scrutinize the text of the repealing norms in reference, to unravel from them the objective of the legislator in issuing them. In accordance with said purpose, and with their content, it must be determined whether they affect the provisions of the Ley de Fundaciones, regarding the tax exemption agreed upon in its article 10. It is worth highlighting, in this respect, the clarity of the repealing will expressed by the legislator, concerning, among other aspects, the exemptions from specific consumption or ad valorem taxes and sales taxes, established in any other general or special law. This undoubtedly affects the general provision contained in article 10 of the Ley de Fundaciones, regarding the aforementioned taxes, since no exception whatsoever is made regarding it, which was in force when the related special laws of the Selective Consumption Tax and General Sales Tax were approved. These were enacted, among other objectives, to achieve the ordering of tax obligations, which necessarily includes the due regulation of exemptions. This purpose—the latter—determines the need to eliminate the special and general exemption regimes—related to each of the special taxes to which reference is made—and the possible distortions resulting from the atomization of those benefits, which is addressed through the repealing provisions under discussion. Based on the foregoing, the reasoning behind the decision of the Superior Court is in accordance with the law." (First Chamber of the Supreme Court of Justice, No. 130 at fourteen hours and thirty minutes on August twenty-sixth, nineteen ninety-two) From the recently cited doctrine and jurisprudence, it can be deduced that the steps that must be followed to verify a tacit amendment (reforma tácita) are two:

a.- the effective existence of objective incompatibility between the content of the precepts of the old norm and those of the new one, and b.- the determination of the scope of that incompatibility.

Some basic articles of the Ley de Pesca y Caza Marítimas have been selected for the purpose of analyzing their possible repeal.

Thus, the indicated Ley de Pesca y Caza Marítimas literally states the following:

"Article 1.- Fishing affects a natural resource that forms part of the national wealth, for which reason its regulation corresponds to the Executive Branch (Poder Ejecutivo), for which purpose this decree-law is issued, with the aim of determining the conditions of the right to exploit its resources, as well as standardizing its exercise, rational use, greater economic yield, and the conservation and protection of species whose medium of life is water." (...)

"Article 2.- The following are included within the prescriptions of this law:

• a)The exercise of fishing in national waters; b) Municipal or privately-owned waters when, due to their location or course or for reasons of biological continuity, health, or conservation of fauna or flora, they require the application of the law or whose use is regulated in International Agreements, as well as the fishing operations carried out in them and the products extracted when they are released for commercial traffic; c) The exercise of marine hunting (caza marítima); d) The exercise of hunting or fishing in jurisdictional waters; e) The exercise of hunting or fishing on the high seas by means of nationally registered vessels; f) Any commercial, industrial, or sporting activity in which fishery and marine hunting products are involved as an object; g) The flora that lives permanently in waters referred to as part of the national wealth, for which reason its regulation corresponds to the Executive Branch (Poder Ejecutivo), for which purpose this decree-law is issued, with the aim of determining the conditions of the right to exploit its resources, as well as standardizing its exercise, rational use, greater economic yield, and the conservation and protection of species whose medium of life is water." "Article 6.- The Executive Branch (Poder Ejecutivo) is empowered to establish, through the Ministry of Agriculture and Industries:
• a)The procedures and requirements necessary for the exercise of fishing and marine hunting (caza marítimas); b) Set the permitted seasons for fishing and marine hunting (caza marítimas), whether permanent or temporary, general or regional, reserve zones, and other conditions that guarantee rational and methodical exploitation, from a biological, sanitary, commercial, industrial, or sporting point of view; c) Regulate the form of fishing to be used and its characteristics; and d) Issue sanitary regulations and other rules necessary to regulate aquaculture, traffic, transportation, internal commerce, export, and import of fishery products or marine hunting (caza marítima), whether in concentration places or premises, in private establishments, or on floating factory ships." From the cited articles, it can be concluded that the basic content of the cited law is fishing and marine hunting (caza marítima), commercial or sporting, and the commercialization of their products, all directed toward rational use. On the other hand, from the transcribed numerals of the Law that created INCOPESCA, it can be deduced that its content basically implies the regulation of the promotion, order, and rational use of fishing and marine hunting (caza marítima), which may be for research, commerce, industrialization, and sport purposes. INCOPESCA has the function of protecting and conserving maritime and aquaculture resources.

From the foregoing, it is the opinion of this Attorney General's Office (Procuraduría General) that there is a tacit amendment (reforma tácita) of those norms that on the same matter are regulated in Law No. 7384, thus existing an objective incompatibility between the content of the precepts of the Ley de Pesca y Caza Marítimas and the Law Creating the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (INCOPESA).

Now, the text of article 42 of the INCOPESCA Law, which indicates the following, is very important:

"Article 42.- The powers and resources that previous laws had assigned to other State institutions, and that form part of the powers granted to INCOPESCA, shall correspond to the Institute." Therefore, those provisions of the Ley de Pesca y Caza Marítima whose content had not been modified by Law No. 7384 shall maintain their validity, it being understood that, by virtue of the previously transcribed article 42, the competence to exercise the powers contained therein has been transferred to INCOPESCA.

2.- ON THE REPEAL OF OTHER PROVISIONS CONTAINED IN THE LAW FOR THE CONVERSION OF THE MINISTRY OF INDUSTRY, ENERGY AND MINES INTO THE MINISTRY OF NATURAL RESOURCES, ENERGY AND MINES (Law No. 7152 of June 5, 1990) AND IN THE LAW CREATING THE NATIONAL PARKS SERVICE (Law No. 6084 of August 24, 1977) As is evident from its official communications, in INCOPESCA's consideration, the enactment of its creating Law produced an effect on other normative bodies, among them, those mentioned in the title of this section. Without attempting an exhaustive examination of such regulations, we will focus on those provisions that in some way are related to the powers assigned to the Institute, to determine if the phenomenon of tacit repeal (derogación tácita) has operated or if, as noted in the case of the Ley de Pesca y Caza Marítima, what has occurred is a transfer of powers.

Regarding Law No. 7152 of June 5, 1990, the enumeration of the powers conferred upon MIRENEM has the particularity of being generic in relation to natural resources. See, in this regard, the provisions of the following numerals:

"Article 2. The functions of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines shall be the following:

• a)Formulate, plan, and execute the natural resources, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, supervision, promotion, and development in the mentioned fields. Likewise, it shall carry out and supervise research, technical explorations, and economic studies of the sector's resources.
• b)Promote the development of natural, energy, and mining resources.
• c)Promote and administer legislation on the conservation and rational use of natural resources, in order to achieve their sustained development, and ensure compliance therewith.

ch) Issue, by executive decree (decreto ejecutivo), rules and regulations, of a mandatory nature, relating to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines. (...)" If we stated in the preceding pages that the creation of INCOPESCA sought that, through an Institute, the rational exploitation of marine resources would be promoted, encouraged, and regulated, and that its Law expressly defines that coastal resources are constituted by fauna and flora in the littoral zone and in the maritime area and that marine resources comprise all those found in the ocean: flora, fauna, minerals, and others (see article 4), granting over them the power to:... dictate measures aimed at the conservation, promotion, cultivation, and development of marine and aquaculture flora and fauna." (see subsection c) of article 5), it is possible to maintain that, with the exceptions that will be specified later, with respect to the natural resources found in the sea, the competence is currently held by INCOPESCA.

It is not, therefore, a matter of a tacit repeal (derogatoria tácita) of norms, but rather that, from MIRENEM's generic authority regarding natural resources (which was already affected in favor of the MAG), a part has been conferred to a different entity due to the specificity of the object that has been placed under its competence (the natural resources of the sea in favor of INCOPESCA), with the rest of its powers, attributed in the Law under discussion or in other regulations, being maintained.

Regarding Law No. 6084 of August 24, 1977 (Law Creating the National Parks Service), we find ourselves faced with a particularity that affects the aspects of interest for this consultation. In accordance with article 1 of this normative body, the National Parks Service has the specific function of developing and administering national parks for the conservation of the country's natural heritage. In addition to this, and predominantly, it is entrusted with determining the areas of the national territory suitable for the preservation of native flora and fauna and that merit the creation of a national park (see article 2 in relation to article 13). The special regime to which these areas of the national territory are subject shows the following particularities:

"Article 8. Within national parks, visitors are prohibited from:

1)..., 2) ..., 3) Hunting sea turtles of any species; collecting or extracting their eggs or any other product or remains. (...)

• 5)Sport, artisanal, or industrial fishing, except in the case provided for in article ten.
• 6)Collecting or extracting corals, shells, rocks, or any other product or waste from the sea.
• 7)Collecting or extracting rocks, minerals, fossils, or any other geological product. (...)
• 11)Causing any type of environmental contamination. (...)
• 15)Carrying out any type of commercial, agricultural, or industrial activity" "Article 10. The Service may, with the prior affirmative opinion of the Council, authorize sport and artisanal fishing in certain areas of the national parks, when it is proven that they will not produce ecological alterations." "Article 12. No concessions of any kind may be granted for the exploitation of products from the national parks, nor may permits be granted to establish installations other than those of the Service." It is patently clear that certain powers of the National Parks Service are similar to those that have been conferred upon INCOPESCA. Reason for which it is pertinent to ask whether, in this case, the transfer of powers by virtue of article 42 of Law 7384 has operated.

The answer, in the opinion of this Attorney General's Office (Procuraduría General), is negative. This is because the specificity of the matter that the National Parks Service is called upon to develop is greater than that which has been conferred upon INCOPESCA. Note that the Service is empowered to have broad powers over a special type of territory in our country: that in which the national parks are located. As a result, the way in which certain human activities, such as fishing, may affect the preservation of the national park is an accessory to the concrete mission that the Service is called upon to carry out.

The demarcation proposed in the preceding paragraph in fine has already been analyzed by this Attorney General's Office (Procuraduría). Referring to the bodies of the Public Administration that have powers to ensure the preservation of the different species of turtles that arrive on our coasts during their reproduction periods, it was indicated:

"For this reason, it has been deemed necessary to provide effective protection to these reptiles, particularly at nesting sites (as examples: Ostional National Wildlife Refuge, Santa Rosa National Park (Playa Nancite sector), Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge).

Thus, in areas under a declaration of protected zones, the competence of the respective managing entity (National Parks Service, General Directorate of Wildlife - Dirección General de Vida Silvestre, or General Forestry Directorate - Dirección General Forestal) is evident. In the case of mangroves, having been declared under the category of wetlands (Decrees Nos. 22550-MIRENEM and 23247-MIRENEM), their administration corresponds to the General Directorate of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre) (article 7, subsection h), of Law No. 7317 of October 30, 1992).

II.- PROTECTION OF SEA TURTLES OUTSIDE PROTECTED AREAS Article 6 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317, provides that 'the General Directorate of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre) of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines is the competent body in matters of planning, development, and control of wild flora and fauna.' In its first numeral, it defines wildlife (vida silvestre) as 'that conformed by continental and insular fauna that lives in natural conditions, temporarily or permanently, in the national territory, and the flora that lives in natural conditions in the country.' For its part, article 2 conceives wild fauna (fauna silvestre) as 'that constituted by vertebrate and invertebrate animals, resident or migratory, that live in natural conditions in the national territory and that do not require human care for their survival. The classification of the species shall be established in the Regulations of this Law.' As can be appreciated, Law No. 7317 establishes a regime of territoriality for the determination of wild fauna (fauna silvestre), restricting it to those species that live on the continent and islands.

This criterion, regarding turtles, is reaffirmed in the Regulations to the Law, Decree No. 22545-MIRENEM of August 30, 1993, which, when establishing in its article 4 the species that constitute wild fauna (fauna silvestre) for the purposes of the Ley de Conservación de Vida Silvestre, only includes land turtles (Chelydridae, Kinosternidae, and Emydidae).

In contrast, sea turtles are only mentioned by the Regulations when listing the species of fauna with reduced or threatened populations (article 63), aimed at the application of article 25 of Law No. 7317.

Finally, article 126 of that Law reiterates the principle of territoriality by stating that the provisions of that normative body do not apply to the exercise of fishing at sea.

On its side, in Law No. 7384 of March 16, 1994, Law Creating the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (INCOPESCA), the control of fishing and hunting of marine species in jurisdictional waters, in accordance with the provisions of article 6 of the Political Constitution, is assigned to said Office.

This competence is exercised not only with respect to the extraction of species and their products, but also for their protection:

"Article 2. (...)

In the same sense, article 5, subsection c), indicates as a power of the Institute that of 'dictating measures aimed at the conservation, promotion, cultivation, and development of marine and aquaculture flora and fauna.'" By making no distinction, the competence in the protection of marine resources assigned to INCOPESCA must be carried out in the different environments in which their life cycle develops. In the case of sea turtles, their protection must extend, to be comprehensive, even to the spawning phase on the beaches.

Although referring to the exploitation of the resource, the same criterion seems to be deduced from article 4 of Law No. 7384, when defining the term marine hunting (caza marítima): 'capture of cetaceans and pinnipeds, reptiles and marine birds, as well as the use of breeding and rearing sites (lugares de procreación y cría).' Note that within this concept, sea turtles are included as species belonging to the class reptilia, and nesting beaches would be comprised within the phrase 'breeding and rearing sites (lugares de procreación y cría).' A similar function over administration in the continental space is conferred upon INCOPESCA, through the same subsection 4, regarding one of the two meanings of "act of fishing": "the use of the bed, bottoms, waters, beaches, banks, coasts, and ports for the breeding, reproduction, and proliferation of the cited species" (fish, mollusks, crustaceans, and other species of aquatic fauna and flora).

In conclusion, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture is responsible for the protection of sea turtles during the spawning process on the beaches, unless these are located within a protected area, including mangroves, in which case, as stated, the respective managing entities would be those responsible for their guardianship." (Official Communication O.J.-011-95, dated May 15, 1995) It is on the basis of the foregoing conclusions regarding the impact of the creation of INCOPESCA in relation to other related regulations that the analysis of the various consulted aspects will be carried out.

III.- REGARDING EXECUTIVE DECREES No. 24235 of April 21, 1995 and No. 24205 of April 5, 1995 INCOPESCA alleges that through Executive Decrees No. 24235 of April 21, 1995 and No. 24205 of April 5, 1995, the General Management Plan for the Isla del Coco National Park was approved, which establishes "(...) actions on the resources of a marine area and limits fishing activities around Isla del Coco, establishing, in addition to the initial exclusion zone of fifteen kilometers (5 km by law and 10 additional km by Executive Decree), seven additional kilometers to establish a buffer zone, regulating aspects reserved by Law to the Institute and irregularly expanding the boundaries of a National Park, extending over areas permanently covered by the sea. All without the prior and express approval of this Institute, the regulator of marine flora and fauna resources, as has been repeatedly stated." It is necessary to point out, as indicated supra, that MIRENEM is the competent body in matters of National Parks, which have been established for the purpose of conserving the country's natural heritage. (see Article 1, Law No. 6084 of August 24, 1977).

Regarding the assertion made that the area of the Isla del Coco National Park is being expanded, if that were the case, it must be taken into account that it has been established that the expansion of protected areas is possible by means of an Executive Decree.

In this regard, the Constitutional Chamber has indicated:

"...V.- The requirement to establish the boundaries of national parks through a law is only when it is to the detriment of the park itself, that is, when one wishes to reduce its extension, and not when one wishes to extend the boundaries of the protective zones of the State's forest heritage. Article 40 of the Forest Law (Ley Forestal) states:

"The area of forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, biological reserves of the forest heritage, may only be reduced by law of the Republic, following the corresponding technical studies that justify this measure." And this is so by virtue of the fact that the legal interest protected is the "forest resource," a term that "means the protection and preservation of the integrity of the natural environment," (resolution of the Constitutional Chamber number 2233-93, at nine thirty-six hours on May twenty-eighth, nineteen ninety-three) that exists in the zone declared as a national park, and which is recognized by international legislation, by the special laws enacted for this purpose, and by the texts of political charters. In this sense, Article 69 of the Political Constitution speaks of the "rational exploitation of the land," its protection constituting a fundamental principle.

VI.- It is the Forest Law (Ley Forestal) itself that provides that the competent authority to define the boundaries of such zones shall be the Executive Branch through the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, on the proposal of the General Forestry Directorate or the National Parks Service, such that, "it is empowered to include within its boundaries the farms or parts of private farms that are necessary for the achievement of the objectives set forth in this law, and to implement them in accordance with the respective management plan." (Article 37.) So that, if the Executive Branch is legitimized to establish the boundaries of its forest heritage, it shall do so through the regulatory route and not the legal one..." (Ruling No. 5976-93 of November 16, 1993) Obviously, the foregoing considerations regarding MIRENEM's competence over National Parks are not an obstacle to the existence of coordination with INCOPESCA regarding marine resources.

IV.- REGARDING EXECUTIVE DECREE No. 23665-MP-MIRENEM Through the promulgation of the administrative act cited in the title of this section, the Commission on the Coastal Marine Zone was constituted by the Executive Branch. For the purposes that interest us, it is appropriate to transcribe some considerations contained in the preamble of the cited Executive Decree:

"WHEREAS:

1º.- That the Government of the Republic has committed to achieving sustainable development, for which it ordered that all its sectoral policies and consequent actions be consistent with that undertaking.

2º.- That among the priority areas on which immediate actions are required are all the zones protected by the Law on the Coastal Marine Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), number 6043 of March 2, 1977 and its regulation, and those that, being correlated with maritime life and natural and artificial waterway courses, can significantly harm the ecosystem as a result of their natural or man-made transformation.

It will also protect all the natural resources found in said zones and will take corresponding actions regardless of the place of origin of the problem, located at sea or on land.

3º.- That it is necessary to control the use of marine biomass.

4º.- That it is necessary to have special support in this matter, in order to have direct technical advice that facilitates decision-making and the inter-institutional coordination as well as with the different natural and legal persons required in this field and for the described purposes..." Based on the foregoing, the Commission on the Coastal Marine Zone is created, with the purpose of providing advice to the State on the matters included in the transcribed recitals, besides fulfilling a coordination function with public and private entities involved in the planning and execution of projects and activities such as the development of any action aimed at the due fulfillment of its purposes. (see Article 1) In the consideration of this Office of the Attorney General, some of the reasons (recitals) that support the issuance of Executive Decree No. 23665-MP-MIRENEM are aspects contemplated within the specific competencies of INCOPESCA. Let us begin with the fact that the actions that affect maritime life and that may harm the ecosystem in said zone were already expressly attributed to the Institute in Article 2, subsections a), b); in relation to subsection c) of numeral 5 of Law 7384. On the other hand, the express mention made of marine biomass fails to consider the definition contained in Article 4 of the INCOPESCA Law, since, let us remember, "coastal resources" are defined as the "biomass constituted by the fauna and flora in the littoral zone and in the maritime area, whose habitat extends up to a distance of 55.5 kilometers offshore." On the other hand, we have that the Decree itself establishes, we repeat, the constitution of a Commission on the Coastal Marine Zone, "...which shall have the responsibility of providing advice to the Costa Rican State in marine-coastal matters, as well as promoting and coordinating with the public and private entities involved the planning and execution of projects and activities such as the development of any action aimed at the due fulfillment of its purposes." (Article 1) In this way, it seems to follow that the tasks actually entrusted to this Commission are more restrictive than what the recitals of the Decree mentioned, such that it cannot be unequivocally affirmed that the matters contemplated in the recitals are effectively those over which said Commission has a role. Therefore, taking into account the provisions in the normative part of the Decree, it is necessary to make the following clarifications. Indeed, although a commission can be created to provide advice to the Costa Rican State through a Decree, it must be understood that this is without prejudice to or impairment of the competencies that have been assigned to other institutions by Law of the Republic; in this specific case, to INCOPESCA, especially if, in accordance with numeral 4, said Institution has no representation within the Commission on the Coastal Marine Zone.

V.- REGARDING EXECUTIVE DECREES No. 24382-MAG-TUR, 24384-MAG-TUR, AND 24282-MIRENEM-MP-MAG 1.- Executive Decrees No. 24382-MAG-TUR and 24384-MAG-TUR.

Taking into consideration the indications provided at the beginning of this legal opinion regarding the reasons why only these Executive Decrees are examined, we offer the following comments:

It is important to establish that the normative basis for the promulgation of the cited administrative acts is the Law on Fishing and Maritime Hunting (Ley de Pesca y Caza Marítima). By virtue of this, the conclusions we have reached in preceding pages regarding the transfer of competencies that has occurred for the benefit of INCOPESCA following the promulgation of its Organic Law are fully applicable to the matter. Hence, it is possible to affirm that, both for the regulation of sport fishing and domestic consumption fishing at the mouths of rivers and estuaries throughout the country and the area within a radius of 2,000 meters from the mouths out to sea (D.E. No. 24382), and for the declaration of the Sábalo as a species of interest for the practice of sport fishing and the consequences deriving therefrom (D.E. No. 24384), the Executive Branch lacks the competence to regulate, by itself and independently of INCOPESCA, such situations.

2.- Regarding Executive Decree No. 24282, it creates a management category called "Multiple Use Marine Area" (Área Marina de Uso Múltiple) (AMUN) within the protected wild areas that MIRENEM has declared and in the "zone of influence" that may extend up to 12 miles.

The important thing to highlight about this Decree is that, although it indicates that a Multiple Use Marine Area category is being established, the very Article 1 specifies that said Area is composed "...of the protected wild areas that MIRENEM has declared, which will continue to be managed by the specific regulations in force for them, as well as by that additional marine zone, which is declared as its zone of influence, which shall be governed as indicated in this executive decree." Therefore, the Decree under comment is not clear, since it is apparently not creating a new management category, given that the various areas will continue to be governed by their specific regulations, but rather it is creating a general coordination of a zone.

From that perspective, the competence of different organs or entities of the State would be involved, making it necessary for there to be proper coordination in the issuance and application of such Decrees, taking into account what is established by Article 10, subsection 1) of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), according to which: "The administrative norm shall be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within due respect for the rights and interests of the individual." It is clear that the interpretation of the regulations under study that allows the full realization of the coincident public purpose in the activity of the various state organs and entities must be that which, in a coordinated manner, facilitates and makes effective the work of protection and conservation of natural resources.

Finally, it is necessary to indicate that if conflicts of competence arise between organs and entities of the State, recourse must be made to the provisions of Articles 26 subsection c), 78 and following of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

CONCLUSION

The nature of INCOPESCA as an autonomous institution implies that, in the matter of marine natural resources, the Institute has been conferred a specific competence, with the noted exceptions.

Without further particular, we bid you farewell very cordially, Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel Lic. Iván Vicenti Rojas Administrative Attorney Professional cc: Ing. René Castro Salazar Minister of Natural Resources, Energy and Mines Ing. Roberto Solórzano Sanabria Minister of Agriculture Sr. Carlos Roesh C. Costa Rican Institute of Tourism

Dictamen : 215 del 22/09/1995 C-215-95 22 de setiembre de 1995 Señor Luis París Chaverri Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura Presente Estimado señor:

Con la aprobación y bajo encargo del señor Procurador General Adjunto, me refiero a sus oficios PESJ-395-95 y PESJ-396-95 de 28 de junio y 3 de julio, respectivamente, ambos del año en curso, en los siguientes términos:

PROBLEMA PLANTEADO Se requiere el pronunciamiento de este Órgano Asesor en relación con varios tópicos que atañen a las competencias que por vía de Ley N.º 7384 de 16 de marzo de 1994 se confieren al Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura en relación con decretos ejecutivos emanados del Poder Ejecutivo. Específicamente, en el oficio PESJ-395-95 se indica que el Presidente de la República, Ministro de Agricultura y Ganadería y Ministro de Turismo han elaborado proyectos de decretos ejecutivos cuyo fundamento jurídico se encuentra en la Ley de Pesca y Caza Marítima, situación que resulta contraria a derecho en virtud de la derogatoria tácita que la Ley Constitutiva del INCOPESCA produjo sobre la última normativa de referencia. Sobre este punto en concreto, se nos solicita:"... dictaminar, mediante la presente consulta, la legalidad de dichos acuerdos y hacer las previsiones y recomendaciones necesarias para que cada institución asuma sus deberes dentro de los límites normales de su competencia." En segundo término, se cuestiona la procedencia de la Comisión sobre la Zona Marítimo Costera -Decreto Ejecutivo N.º 23665-MP- MIRENEM-, pues, y en igual línea de razonamiento que el utilizado en el aparte precedente, se sostiene que dicha Comisión viene a desarrollar competencias propias del INCOPESCA, estableciéndose una duplicidad de funciones. Asimismo, incide sobre las competencias que se atribuyen a la Comisión de Coordinación Científico Técnica del Instituto. De tal suerte que, sobre este extremo, se considera que resultan insuficientes las atribuciones conferidas al MIRENEM para regular materias concernientes a los recursos marinos, costeros y de la acuacultura.

Por último, el oficio PESJ-395-95 puntualiza la inconformidad que encuentra el INCOPESCA con la promulgación de los Decretos Ejecutivos N.º 24205-MIRENEM, de 5 de abril y N.º 24235-MIRENEM, de 21 de abril, ambos del año en curso, en tanto que no encuentran sustento normativo de rango legal para establecer limitaciones sobre los recursos de un área marina y las labores de pesca alrededor de la Isla del Coco. Nuevamente, se considera que se ha producido una intromisión en las materias reservadas a la competencia del INCOPESCA, amén de que se considera que se ha producido una ampliación irregular de los límites de un Parque Nacional.

En lo que atañe al oficio PSEJ-396-95, se adiciona un cuarto aspecto para que sea objeto de análisis, y que tiene relación con el Decreto Ejecutivo N.º 24282-MIRENEM-MP-MAG. Esta disposición normativa introduce la noción del "Área Marina de Uso Múltiple", sobre las que se pretende establecer regulaciones atinentes a actividades como la pesca de subsistencia, científica, comercial y deportiva, desarrollo turístico y transporte marítimo. En criterio del INCOPESCA, deviene imprescindible la participación del Instituto en la formulación de regulaciones como las contenidas en el mencionado Decreto, sin que se desconozca la posibilidad de una coordinación con otros órganos de la Administración. Concluye el oficio de mérito: “Siendo INCOPESCA una institución nueva en el esquema estatal, con perspectivas de un amplio desarrollo, capacidad y dinamismo del sector y con obligaciones en la conservación, uso racional y sostenibilidad de los recursos marinos, es fundamental establecer con indubitable certeza la especialidad de la materia de su competencia y la autoridad con la cual pueda ejercer el respeto a las leyes mediante las cuales se regula dicha actividad.” También cabe advertir que, mediante oficio PESJ-440-95, de fecha 18 de julio de 1995, se nos indicó que ante la suspensión de la vigencia de los Decretos Ejecutivos N.º 24383-MAG-TUR y 24385- MAG-TUR por parte del Gobierno, la consulta oportunamente formulada por el INCOPESCA sobre dichos actos administrativos quedaba sin efecto. Lo anterior motivó nuestro oficio DPG-IVR-72-95 en el cual le solicitamos que se aclarara si el retiro de ese aspecto de la consulta comprendía a su vez los Decretos Ejecutivos N.º 24382- MAG-TUR y 24384-MAG-TUR, los cuales tenían el mismo fundamento de rango legal que aquellos sobre los que se nos relevó de emitir criterio. Sobre esta última inquietud, se nos contestó en oficio PESJ-463-95, de fecha 31 de julio de 1995, que el INCOPESCA mantenía interés sobre nuestro pronunciamiento en lo que se refería a los Decretos N.º 24382-MAG-TUR y 24384-MAG-TUR. De tal suerte que, para los efectos del presente dictamen, se haya omitido la referencia a los actos administrativos que expresamente han sido retirados de nuestro conocimiento.

Por último, dado el fondo de los aspectos jurídicos planteados en sus diferentes oficios, y en consideración a lo preceptuado en el artículo 2º de nuestra Ley Orgánica, mediante oficios DPG-IVR- 64-95, DPG-IVR-65-95 y DPG-IVR-66-95, todos de fecha 26 de julio, se cursó audiencia sobre su consulta al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo, Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas y Ministro de Agricultura y Ganadería, respectivamente. De las citadas audiencias, se recibió respuesta de ambas carteras ministeriales, mediante oficios N.º 1221 D.M. de 1º de agosto de 1995 (Ministerio de Agricultura y Ganadería) y DAJ-522-95 de 28 de agosto de 1995 (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas).

ANALISIS DEL CASO En consideración de esta Procuraduría General, para el adecuado enfoque de los aspectos jurídicos que están involucrados en su consulta, se requiere guardar un orden en el desarrollo de los tópicos. A tal fin, consideramos que se debe analizar, en primer término, la naturaleza jurídica de INCOPESCA, para luego establecer en qué medida su incorporación a la Administración Pública costarricense implicó la transferencia de una serie de competencias que con anterioridad estaban en manos de otros repartos del Estado costarricense. De lo anterior, se puede alcanzar un esquema general de análisis que sea válido para las distintas inquietudes que se manifiestan en sus oficios.

I.- NATURALEZA JURIDICA DE INCOPESCA Revisados los antecedentes legislativos que condujeron a la promulgación de la Ley N.º 7384 (expediente legislativo N.º 11028) resulta de importancia retener los siguientes aspectos. La intención manifiesta de los promoventes del proyecto era dotar a un nuevo ente del Estado costarricense de suficiente capacidad y competencias para: "... promover, fomentar y regular la actividad, desde la obtención del producto, hasta la exportación del mismo a los mercados internacionales." (ver folio 88). Con dicho fin, se pretendía que el Instituto asumiera tareas tales como la promoción y regulación de la explotación pesquera, e incluso incidir en la actividad de las empresas exportadoras. Para el cabal cumplimiento de los cometidos indicados, se conceptualizaba al Instituto como una "institución autónoma" (ver folios 250, 254, 458), con expreso afán de que no existiera ningún tipo de problema en cuanto a la definición y ejercicio de sus competencias (ver folio 72 y 79).

Llegado el proyecto de Ley a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios, se varía la redacción del artículo primero -en donde expresamente se indicaba la naturaleza jurídica de "institución autónoma"- para que se definiera al nuevo ente como una institución con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa (ver folio 848). Asimismo, y encontrándose el proyecto ante una Comisión Especial nombrada por el Plenario Legislativo para que introdujera varias propuestas de modificación al texto original, se concluyó que la intención era: "... dotar a este sector con un instituto propio, con personalidad jurídica, dotado de un marco legal flexible que permita promover, fomentar y regular la explotación racional de los recursos marinos en las diferentes etapas que se presentan en esta actividad." (ver folios 1052 y 1053). Por último, la versión actual del artículo primero fue introducida previamente a que el proyecto recibiera su primer debate (ver folio 1179) Consultado el proyecto ante la Sala Constitucional, ese Tribunal, mediante Voto N.º 5832-93 de 12 de noviembre de 1993, dio por sentado que en la especie se pretendía crear una institución autónoma. Y, en tal sentido, el proyecto recibió votación de mayoría calificada en ambos debates (ver folios 1390 y 1428) Las anteriores precisiones tienen la finalidad de dejar sentada la conclusión de que el INCOPESCA ha de ser conceptualizado como parte del sector descentralizado costarricense en condición de institución autónoma del Estado de conformidad con el artículo 188 y siguientes de la Constitución Política (ver artículo 1º de la Ley N.º 7384). Esta afirmación nos permite traer a colación las precisiones que ha elaborado esta Procuraduría General sobre el concepto de descentralización administrativa en nuestro medio jurídico:

" A.- El concepto de descentralización.

Para el Derecho Administrativo, descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto: así el Estado transfiere una de sus competencias en favor de un nuevo ente público. Hay descentralización en la medida en que el "beneficiario" de ese proceso devenga en una persona jurídica independiente del Estado. Es la atribución por ley de una personalidad jurídica lo que nos permite apreciar en primer término, que estamos ante un ente público descentralizado y no ante un órgano desconcentrado.

Al respecto, señala Ortiz Ortiz:

"La descentralización implica una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento. La atribución es a título último y definitivo en razón de la personalidad del centro descentralizado, que ya se apuntó es esencial y es a título exclusivo en razón del carácter concluyente y privativo que la competencia descentralizada presenta frente al Estado... Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de la descentralización, del que derivan las otras notas esenciales de la misma, es el conferimiento de la personalidad con competencia exclusiva a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado, en virtud de una regla del ordenamiento...", E. ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo. Texto mimeografiado, Departamento de Publicaciones, Universidad del Costa Rica, 1971, pp. 6-7.

Se enfatiza en el carácter de persona jurídica porque resulta evidente que la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición diferente de quien, por carecer de personalidad, constituye un órgano, aun cuando éste fuere desconcentrado, La personalidad jurídica atribuye al ente una serie de derechos y de deberes en forma independiente. Los entes, en razón de su personalidad no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica.

Además, en razón su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio. Queremos con ello indicar que la potestad de contratar es de principio y sólo será restringida en la medida en que la ley expresamente así lo establezca. Afirmar, como se indica en el dictamen legal remitido, que la ley debe expresamente acordar al ente descentralizado la potestad de realizar sus propios contratos, es desconocer esa autonomía patrimonial de que goza el ente en tanto que persona jurídica, infringiéndose, además, la autonomía administrativa plena de que, normalmente, disfrutan esos entes. La potestad de contratar es de principio y el hecho de que deba ser ejercida según los procedimientos determinados por el ordenamiento no permite cuestionarse la existencia de esa potestad. Simplemente, las disposiciones sobre la contratación lo que hacen es regular el ejercicio de la potestad de contratar.

Todo tipo de ente descentralizado posee una autonomía patrimonial, salvo la disposición expresa en contrario de la ley. Esa autonomía es incuestionable, máxime si estamos en presencia de una "personificación presupuestaria". (Pronunciamiento C-115-89 de 4 de julio de 1989) Por su parte, la Sala Constitucional del Poder Judicial ha venido a delimitar el alcance que tiene la "autonomía" en nuestro Ordenamiento Jurídico:

"III. La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, mas no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, pues la Constitución establecía:

Artículo 188. Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión." Luego de la reforma introducida por Ley N.º 4123 del 30 de mayo de 1968, el texto es este:

“Artículo 188. Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión." Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. (...) De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general). Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central. (...)

V.Debe considerarse también que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el Régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos:

"Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente" Corte Plena, sentencia del 16-6-84. (...)

Por el contrario, los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública." Aún más, se ha precisado sobre los alcances de la relación que debe mediar entre el Poder Ejecutivo y las instituciones autónomas:

"Desde el punto de vista de la teoría de la separación de poderes -hoy de funciones- el artículo 9 de la Constitución Política declara que el "Gobierno de la República" "Lo ejercen tres Poderes distintos e independientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial." En cuanto al Ejecutivo, aparte de las regulaciones desarrolladas por el Título X, el legislador constituyente decidió fragmentar este Poder, ejercido por el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno, además de las unidades descentralizadas denominadas "autónomas", cuya definición y atribuciones generales estableció en el Título XVI. Por ello es necesario definir si la atribución de la función de contralor de las competencias de este tipo de organismos del Poder Ejecutivo, delegada al Presidente de la República por los artículos 26.c) y 78 de la Ley General de Administración Pública (LGAP), invade la esfera propia de éstos.

III.- Ante los frecuentes problemas ocasionados por la interpretación del artículo 188 en su redacción original, por la Ley N.º 4123 de 31 de mayo de 1969 se introdujo una enmienda con el propósito de reducir la autonomía de estas instituciones a la administrativa, reservando la de gobierno a lo que dispusiere la ley. (...)

Nunca fue independiente a la legislación, lo que pasa es que con ello se pretendió permitir la actividad administrativa en el campo de la definición de objetivos y metas de los entes descentralizados del Poder Ejecutivo, así como en el de la coordinación de éstos por el Poder Ejecutivo, por lo que se atribuyó al Presidente de la República, a pesar de que éste no es hoy titular exclusivo del Poder Ejecutivo.

IV.- En materia de intervención del Poder Ejecutivo central, en la figura del Consejo de Gobierno en asuntos de gobierno de las instituciones, el artículo 98 de la LGAP permite la sustitución del titular individual y colegiado de cualquier ente autónomo en los casos en los que "desobedezca reiteradamente las directrices que aquél haya impartido sin dar explicación satisfactoria al respecto, pese a las intimaciones recibidas." como una potestad derivada directamente del artículo 188 de la Constitución en tanto se trata de un instrumento de coordinación del Presidente o del Consejo de Gobierno con las demás instituciones de este tipo.

V.- Por otra parte, en cuanto a los conflictos de competencia suscitados entre entes descentralizados, el artículo 71.3) de la LGAP obliga a los entes involucrados a producir una solución a (sic) asunto previo a recurrir al Presidente de la República, quien dirimirá finalmente el punto. Ver art. 78 y siguientes, regla que mantiene el asunto dentro de la esfera de competencias de los entes autónomos. De todas formas, cada parte interesada conserva el derecho de recurrir a la vía judicial pertinente. De allí que resulta claro que la intervención del Presidente de la República es supletoria a la de las partes interesadas.

VI.- Ahora bien, si las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno, incluida la Administración Pública descentralizada, art. 26 b), estima la Sala que no existe inconstitucionalidad alguna en la medida en que el conflicto de competencia verse sobre las atribuciones asignadas por la ley al ente en cuanto a sus fines y propósitos, en relación con la obligada coordinación que debe existir con la Administración Pública central, es decir, materia de gobierno. En este sentido, si los organismos involucrados no ejercen adecuadamente sus competencias, y, por ende, no logran resolver la diferencia, y supletoriamente debe intervenir el Presidente, ninguna invasión ha ocurrido a la independencia administrativo que el artículo 188 de la Constitución mantuvo a esas instituciones.

V.- Es necesario apuntar que la reforma operada en 1989 al artículo 10 de la Constitución, desarrollado por el Título V (Artículo 109.b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), creó una nueva categoría de conflictos entre entes descentralizados, que son los que nos interesan: los conflictos de atribuciones o competencias constitucionales. Entonces, resulta necesario delimitar las funciones del Presidente de la República con las de la Sala constitucional (sic). En primer término, podemos definir las instituciones autónomas cuyas competencias han sido contempladas por la constitución (sic) que son: a) Caja Costarricense de Seguro Social, (art. 73); el Patronato Nacional de la Infancia (art. 5 (sic)); la Universidad de Costa Rica y las otras instituciones de educación superior universitaria del Estado (art. 84) y las Municipalidades (art. 170). Es únicamente en cuanto a sus fines y propósitos en relación con otra entidad de similar naturaleza. Sin embargo escapa a la función de la Sala los casos suscitados entre las demás entidades autónomas, en tanto sus fines y propósitos han sido determinados por ley, hipótesis en la cual la declaratoria de la Sala se limitaría a defender precisamente la autonomía administrativa frente a las demás instituciones del Estado o a los demás órganos de la Administración Pública Central u otros poderes, pero no incursionaría la Sala en la decisión sobre el fondo de la controversia si se trata de un problema de gobierno, caso en el cual compete la solución al Presidente.

VI.- Tampoco ocurre una transgresión de la función universal y exclusiva del Poder Judicial para resolver controversias sometidas por ley a su jurisdicción, en tanto el artículo 71.b) de la LGAP la vía administrativa en la figura del Presidente de la República, esto como un procedimiento que permita evitar causas judiciales por este tipo de problemas. La atribución universal y exclusiva del Poder Judicial, según este procedimiento está a salvo." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N.º 3855-93 de 11 de agosto de 1993) (En el mismo sentido puede verse el Voto 4450-93 de 8 de setiembre de 1993) Incluso, ha tenido la Sala Constitucional la oportunidad de delimitar con precisión la diferencia conceptual que media entre un órgano desconcentrado y uno descentralizado:

"...La Dirección General de Hidrocarburos se crea como órgano del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) para ejercer las funciones que se le asignan respecto de la exploración y contractual y autonomía financiera y presupuestaria. Del análisis de estos elementos y de las potestades que se le confieren, (...) se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIRENEM, sin embargo, se le dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición de subalterna. En este sentido, es necesario señalar que, con la creación de la Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a la sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental. No es posible delegar en la Dirección General competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente de la República y el Ministro de la cartera-, no empece que se le otorgue tal personalidad instrumental. Dicho de otra manera, si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo", que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (Art. 189 Constitución Política), en razón precisamente de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología constitucional" (Sala Constitucional, Voto 6240-93 de 26 de noviembre de 1993). Este Voto fue reiterado por el 3513- 94 de 15 de julio de 1994) Con fundamento en las anteriores precisiones jurisprudenciales, es dable afirmar que la noción de "institución autónoma" implica, en materia de competencias públicas, la decisión del Estado de trasladar un determinado reparto de las atribuciones primarias a cargo del Poder Ejecutivo en una personificación distinta e independiente de su estructura fundamental. Y, consecuentemente, ese traslado implica que el ente beneficiado asume de modo prevalente y excluyente las competencias que se le asignan, situación que nos lleva a dos corolarios: por una parte, no se le exime de estar ligado al Presidente de la República en cuanto a la definición de políticas generales que persiga el Estado (artículo 26 en relación con el 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública), aunque respetando la especialidad de sus funciones. Por otra, en términos generales, la intromisión de otros organismos u entes en las atribuciones que le han sido conferidas devienen en irreconciliables con el Ordenamiento Jurídico, toda vez que no tendría sentido la creación de un ente autónomo que esté sujeto a las decisiones de otros repartos de la Administración Pública en la definición de proyectos o tareas que hayan sido puestos bajo su exclusiva decisión.

Bajo esta óptica, deviene en imprescindible establecer cuáles han sido las atribuciones que el Estado costarricense ha conferido al INCOPESCA como institución autónoma. A tal efecto, resulta oportuno transcribir las siguientes disposiciones de la Ley N.º 7384:

ARTICULO 2.- Para los efectos de esta Ley, se establecen como actividades ordinarias del Instituto las siguientes:

• a)Coordinar el sector pesquero y el de acuacultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuacultura y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base de criterios técnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuacultura.
• b)Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuacultura.
• c)Elaborar, vigilar y dar seguimiento a la aplicación de la legislación, para regular y evitar la contaminación de los recursos marítimos y de acuacultura, como resultado del ejercicio de la pesca, de la acuacultura y de las actividades que generen contaminación, la cual amenace dichos recursos.

"ARTICULO 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:

• a)Proponer el programa nacional para el desarrollo de la pesca y la acuacultura, de conformidad con los lineamientos que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo, y someter ese programa a la aprobación del ministro rector del sector agropecuario.
• b)Controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política.
• c)Dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de acuacultura.

ch) Regular el abastecimiento de la producción pesquera, destinada al consumo humano en los mercados internos y el de materia prima para la industria nacional.

• d)Promover, por sí mismo o en cooperación con las Instituciones de enseñanza, el establecimiento de centros de capacitación en pesquería y acuacultura.
• e)Llevar el registro de acuacultura, pescadores, transportistas, recibidores, plantas procesadoras, pescaderías y exportadores. Así como el registro de precios de productos y subproductos de especies pesqueras.
• f)Determinar las especies de organismos marinos y de acuacultura que podrán explotarse comercialmente.
• g)Previo estudio de los recursos marinos existentes.

Establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones técnicas que se han de imponer a éstas.

• h)Extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones, así como las licencias y concesiones para la producción en el campo de la acuacultura, a las personas físicas y jurídicas que los soliciten y establecer los montos por cobrar por las licencias.
• i)Determinar los períodos y áreas de veda, así como las especies y tamaños cuya captura estará restringida o prohibida.
• j)Promover y fomentar el consumo y la industrialización de los productos pesqueros y de los que sean cultivados artificialmente.
• k)Promover la creación de zonas portuarias destinadas a la pesca y a actividades conexas, así como el establecimiento de instalaciones acuícolas.
• l)Emitir opiniones de carácter técnico y científico en todo lo relacionado con la flora y la fauna marinas y de acuacultura.
• ll)Establecer convenios de cooperación internacional en beneficio del desarrollo científico y tecnológico de la actividad pesquera, marina y de acuacultura del país.
• m)Contratar empréstitos internos o externos, destinados a financiar sus programas de desarrollo pesquero y de acuacultura, de conformidad con esta Ley. En el caso de los empréstitos extranjeros, se requerirá de la aprobación de la Asamblea Legislativa. Los empréstitos que se obtengan deben pasar al Banco Central de Costa Rica y manejarse mediante los bancos del Estado.
• n)Velar porque se cumpla con la legislación pesquera y de acuacultura.
• ñ)Regular la comercialización de los productos pesqueros y acuícolas. Para tales efectos, previamente se oirá a la Comisión Asesora de Mercadeo que se designa en el artículo 26 de esta Ley. La resolución final del Instituto deberá ser razonada.
• o)Regular y manejar los subsidios que el Estado asigne al sector pesquero y de acuacultura.
• p)Ejercer la administración de su patrimonio, de acuerdo con la Contraloría General de la República.
• q)Promover la realización de un inventario de biodiversidad marina y de acuacultura, para lo cual solicitará la colaboración del sector científico tecnológico.
• r)Realizar las demás atribuciones que le fijen esta Ley y su Reglamento." De la lectura de las anteriores disposiciones resulta evidente que la intención subyacente en los legisladores para la creación del INCOPESCA, y que fuera expuesta en las páginas precedentes, resultaron plenamente incorporadas en la normativa que se promulgó. A partir de una concepción amplia de la pesca como una actividad humana que se beneficia de las riquezas que se encuentran en el mar (vid. artículo 4 ibíd), se atribuyeron al INCOPESCA potestades suficientes como para poder afirmar que casi todos los aspectos relacionados con esa actividad han quedado bajo la competencia del Instituto. Y, dada la concepción de las instituciones autónomas en nuestro medio, es dable afirmar que en la medida que el Estado costarricense pueda regular la pesca como actividad humana, el ente llamado a establecer las condiciones específicas en que ésta se desarrolle lo es el INCOPESCA. Ello sin olvidar su necesaria vinculación con las políticas generales del Poder Ejecutivo, como queda evidenciado de la lectura de los artículos 1º y 5º inciso a), y sin perjuicio de las atribuciones conferidas al Presidente de la República ya citadas.

Establecido lo anterior, resulta imprescindible establecer en qué medida lo afirmado en el párrafo precedente vino a significar una modificación de la regulación jurídica que existía en nuestro país con anterioridad a la promulgación de la Ley N.º 7384 y que tuviera relación con las materias puestas bajo la competencia del INCOPESCA.

II.- DEROGACION DE LEYES RELACIONADAS CON LA PESCA COMO ACTIVIDAD HUMANA.

Uno de los aspectos que en la presente consulta deberán ser determinados por esta Procuraduría es la normativa vigente en la materia, pues existen leyes que regulan aspectos de similar contenido.

Para ello se realizará un estudio doctrinal sobre el significado de la derogación, en especial de la tácita, el cual será confrontado con el contenido de la Ley de Pesca y Caza Marítima (N.º 190 de 28 de setiembre de 1948) y las disposiciones pertinentes de la Ley Forestal (Ley N.º 7174 de 28 de junio de 1990), de la Ley de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (Ley N.º 7152 de 5 de junio de 1990) y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (Ley N.º 6084 de 24 de agosto de 1977) en relación con los preceptos contenidos en la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESA).

En doctrina española se afirma en relación con los supuestos en que opera la derogación de las leyes lo siguiente:

"Al contrario de lo que ocurre con otros textos constitucionales, la CE no contiene más que referencias episódicas a la derogación (así, p. ej., arts. 81,2; 84; 86.2; 96.1). La forma básica al respecto continúa hallándose en el Título Preliminar del CC. cuyo art. 2º, 2, inciso primero, reproduce la fórmula tradicional de nuestro Derecho: "las leyes sólo se derogan por otras posteriores". La derogación, por tanto, es la acción y efecto de la cesación de la vigencia de una norma producida por la aprobación y entrada en vigor de una norma posterior que elimina, en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso. (...)

El art. 2º, 2 CC. continúa diciendo, tras el inicio anteriormente transcrito, que "la derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior". Con este párrafo, de no muy feliz redacción, se refiere el legislador a las dos formas clásicas de producción del efecto derogatorio, conocidas con los nombres de derogación expresa y tácita.

• 1)Por derogación expresa se entiende la cesación de la vigencia de una norma producida en virtud del mandato explícito contenido en la norma sucesiva, con indicación concreta e inequívoca del texto o parte del mismo cuya extinción se pretende. Se trata, como fácilmente puede apreciarse, de un imperativo derogatorio en estado puro, que no tiene por qué basarse necesariamente en la existencia de una incompatibilidad o contradicción de contenido entre el articulado de la norma derogante y el de la derogada: tal contradicción puede darse, o no, pero en todo caso la derogación se produce (puede ocurrir, de hecho, aunque no sea frecuente, que una norma derogue expresamente otra anterior que se refiere a una materia distinta de aquélla sobre la que versa la norma derogante: ninguna objeción formal cabe oponer a ello, aun cuando no sea una buena técnica legislativa): por ello dice categóricamente el Cc que la derogación "tendrá el alcance que expresamente se disponga", sea cual fuere.

Por las razones expuestas, no cabe calificar de derogaciones expresas, sino tácitas, las fórmulas que rezan, en estos u otros términos, "quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en la presente ley", o "queda derogada la Ley X en cuanto se oponga a la presente". Se trata, en am. bos casos, de fórmulas de estilo, jurídicamente superfluas, por cuando (sic) el efecto derogatorio se produce en virtud del dato objetivo de la incompatibilidad de contenido entre ambas normas, con independencia de que así se recuerde expresamente. (...)

• 2)Por derogación tácita se entiende, en segundo lugar, la cesación de la vigencia de una norma producida por la incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los de la nueva norma; puede hablarse también, en este caso, de derogación por sustitución de contenidos normativos, y su fundamento es tan obvio como en el tipo anterior. Su eficacia es la misma, con la diferencia de que la derogación tácita, al contrario de la expresa, requiere para su constatación y puesta en práctica de una operación interpretativa ulterior, tendente a fijar la existencia efectiva de incompatibilidad y su alcance. Una operación ésta que puede llegar a revestir una gran complejidad, si se tiene en cuenta que el efecto derogatorio producido por una nueva norma no es puramente bilateral, sino multidireccional: la nueva norma se inserta en el sistema normativo, de tal manera que no sólo deroga los preceptos incompatibles de la norma a la que viene a sustituir formalmente (derogación tácita directa), sino a cualesquiera otros de cualesquiera otras normas con las que se dé la misma relación de incompatibilidad (derogación refleja o por vaciamiento: p. ej., una norma que suprime un determinado órgano consultivo, sin atribuir sus competencias a ningún otro, deroga también la necesidad del informe del mismo en todas aquellas otras normas que lo prevean)" (Subrayado no contenido en el original) (SANTAMARIA PASTOR, Juan, Fundamentos de Derecho Administrativo, Segunda Parte: El Sistema Normativo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, pp.415-417).

Otros criterios doctrinales sobre derogación pueden encontrarse en: SALAS, Acdeel, Obligaciones, Contratos y Otros Ensayos, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1982, p. 12; y DIEZ- PICAZO, Luis María, La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas, S.A., Primera Edición, 1990, pp. 301-304.

Por su parte la Constitución Política al tratar el tema de la derogatoria de normas dispone:

"Artículo 129. Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley salvo en los casos que la misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario." A nivel legal, el numeral octavo del Título Preliminar del Código Civil establece:

"Artículo 8. Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que materia, sea incompatible con la anterior.

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado." La jurisprudencia nacional se ha pronunciado en el siguiente sentido:

"La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. La derogatoria opera cuando se dicta un acto legislativo proveniente del mismo órgano que sancionó la primera ley, o de otro de jerarquía superior, como la Asamblea Constituyente. Lo determinante es que el acto derogatorio, tácito o expreso, emane del mismo órgano que emitió la norma anterior, y que la derogante sea dictada dentro del límite de las facultades dadas por el ordenamiento a dicho órgano emisor. Dentro de tales lineamientos, de acuerdo con lo dicho, se dio el acto derogatorio cuestionado en el recurso.

VIII.- Hechas las precedentes consideraciones de carácter formal, en lo que es materia del recurso, procede, acto continuo, abordar lo referente al aspecto material. Sobre el particular, precisa escudriñar el texto de las normas derogatorias en referencia, para desentrañar de ellas el objetivo del legislador al emitirlas. Con arreglo a dicho fin, y a su contenido, ha de determinarse si afectan lo dispuesto por la Ley de Fundaciones, sobre la exoneración de impuestos, acordada en su artículo 10. Cabe destacar, al respecto, la claridad de la voluntad derogatoria expresada por el legislador, tocante, entre otros aspectos, a las exenciones de los impuestos específicos de consumo o ad valorem y de ventas, establecidas en cualquier otra ley general o especial. Ello, indudablemente afecta la disposición general contenida en el artículo 10 de la Ley de Fundaciones, en lo relativo a los tributos aludidos, pues no se hace excepción alguna referente a ella, la cual se encontraba vigente al aprobarse las relacionadas leyes especiales del Impuesto Selectivo de Consumo y General de Ventas. Estas fueron promulgadas, entre otros objetivos, para lograr el ordenamiento de las obligaciones tributarias, lo cual incluye necesariamente la debida regulación de las exoneraciones. Tal cometido - el último- determina la necesidad de eliminar los regímenes especiales y generales de exoneraciones - relacionados con cada uno de los tributos especiales a los que se hace referencia- y las posibles distorsiones, consecuencia de la atomización de esos beneficios, lo cual se aborda a través de las disposiciones derogatorias de comentario. Con base en lo expuesto, tiénese que la fundamentación de lo resuelto por el Tribunal Superior es conforme a derecho." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N.º 130 de las catorce horas treinta minutos del veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y dos) De la doctrina y jurisprudencia de reciente cita se pueden extraer que los pasos que deben seguirse para verificar una reforma tácita son dos:

a.- la existencia efectiva de incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva y, b.- la determinación del alcance de esa incompatibilidad.

De seguido se han seleccionados algunos artículos básicos de la Ley de Pesca y Caza Marítimas con el propósito de efectuar el análisis sobre su posible derogación.

Es así como la indicada Ley de Pesca y Caza Marítimas señala a la letra lo siguiente:

"Artículo 1º.- La pesca afecta un recurso natural que forma parte de la riqueza nacional, por lo que su regulación corresponde al Poder Ejecutivo, a cuyo efecto, se expide el presente decreto-ley, con el fin de determinar las condiciones del derecho de explotar sus recursos, así como normalizar su ejercicio, el aprovechamiento racional, un mayor rendimiento económico y la conservación y protección de las especies cuyo medio de vida es el agua."(…)

"Artículo 2º.- Quedan comprendidas dentro de las prescripciones de esta ley:

• a)El ejercicio de la pesca en aguas nacionales; b) Las aguas municipales o de propiedad privada cuando por su ubicación o curso o por razones de continuidad biológica, de sanidad o de conservación de la fauna o flora, requieren la aplicación de la ley o cuyo uso se encuentre regulado en Convenios Internacionales, así como también las operaciones de pesca que en ellas se realicen y los productos extraídos cuando sean librados al tráfico comercial; c) El ejercicio de la caza marítima; d) El ejercicio de la caza o de la pesca en aguas jurisdiccionales; e) El ejercicio de la caza o de la pesca en mar libre por medio de embarcaciones de matrícula nacional; f) Cualquier actividad comercial, industrial o deportiva en que intervengan como objeto los productos de la pesca y de la caza marítima; g) La flora que vive permanentemente en aguas a las que se refiere de la riqueza nacional, por lo que su regulación corresponde al Poder Ejecutivo, a cuyo efecto, se expide el presente decreto-ley, con el fin de determinar las condiciones del derecho de explotar sus recursos, así como normalizar su ejercicio, el aprovechamiento racional, un mayor rendimiento económico y la conservación y protección de las especies cuyo medio de vida es el agua." "Artículo 6º.- Queda facultado el Poder Ejecutivo para establecer por medio del Ministerio de Agricultura e Industrias:
• a)Los procedimientos y requisitos necesarios para el ejercicio de la pesca y de la caza marítimas; b) Fijar las épocas permitidas para la pesca y la caza marítimas, ya lo sean permanentes o temporales, generales o regionales, zonas de reserva y demás condiciones que garantizan una o deportivo; c) Reglamentar la forma de pesca a usarse y sus características; y d) Dictar los reglamentos sanitarios y las demás normas que sea necesario adoptar para regular la acuacultura, el tráfico, transporte, comercio interno, exportación e importación de productos de pesca o de la caza marítima, sea en los lugares o locales de concentración, en establecimientos privados, o embarcaciones de factorías flotantes." De los citados artículos se puede concluir que el contenido básico de la citada ley, es la pesca y caza marítima, comercial o deportiva y la comercialización de sus productos, todo en dirección a un uso racional. Por otra parte, de los numerales transcritos de la Ley que creó el INCOPESCA se puede extraer que su contenido implica básicamente la regulación sobre la promoción, orden y el uso racional de la pesca y caza marítima, las cuales podrán ser para fines de investigación, comercio, industrialización y deporte. El INCOPESCA tiene la función de proteger y conservar los recursos marítimos y de acuacultura.

De lo anteriormente expuesto, es criterio de esta Procuraduría General que existe una reforma tácita de aquellas normas que sobre la misma materia se encuentren reguladas en la Ley N.º 7384, existiendo, por tanto, una incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la Ley de Pesca y Caza Marítimas y la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESA).

Ahora bien, muy importante resulta la letra del artículo 42 de la Ley de INCOPESCA que indica lo siguiente:

"Artículo 42.- Corresponderán al Instituto las competencias y los recursos que las leyes anteriores le hayan asignado a otras instituciones del Estado, y que formen parte de las atribuciones otorgadas a INCOPESCA." Por lo tanto, aquellas disposiciones de la Ley de Pesca y Caza Marítima cuyo contenido no hubiera sido modificado por la Ley N.º 7384 mantendrán su vigencia, entendiéndose que en virtud del artículo 42 anteriormente transcrito, la competencia para ejercer las atribuciones allí contenidas, han sido trasladadas al INCOPESCA.

2.- SOBRE LA DEROGACION DE OTROS DISPOSICIONES CONTENIDAS EN LA LEY DE CONVERSION DEL MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGIA Y MINAS EN MINISTERIO DE RECURSOS NATURALES, ENERGIA Y MINAS (Ley N.º 7152 DE 5 DE JUNIO DE 1990) Y EN LA LEY DE CREACION DEL SERVICIO DE PARQUES NACIONALES (Ley N.º 6084 DE 24 DE AGOSTO DE 1977) Conforme se desprende de sus oficios, en consideración del INCOPESCA la promulgación de su Ley de creación produjo una afectación sobre otros cuerpos normativos, entre ellos, los mencionados en el título de este aparte. Sin pretender un examen exhaustivo de tales regulaciones, nos detendremos en aquellas disposiciones que en alguna medida tengan relación con las competencias asignadas al Instituto, para determinar si ha operado el fenómeno de la derogación tácita o bien, como se consignó en el caso de la Ley de Pesca y Caza Marítima, lo que ha sucedido es un traslado de competencias.

En lo que atañe a la Ley N.º 7152 de 5 de junio de 1990, el señalamiento de las competencias que se le confieren al MIRENEM tienen la particularidad de ser genéricas en relación con los recursos naturales. Véanse, al efecto, lo dispuesto en los siguientes numerales:

"Artículo 2. Serán funciones del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, las siguientes:

• a)Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, deberá realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector.
• b)Fomentar el desarrollo de los recursos naturales, energéticos y mineros.
• c)Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento.

ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas. (...)" Si afirmábamos en las páginas precedentes que la creación del INCOPESCA buscaba que por medio de un Instituto se promoviera, fomentara y regulara la explotación racional de los recursos marinos, y que expresamente en su Ley se define que los recursos costeros están constituidos por la fauna y la flora en la zona litoral y en el área marítima y que los recursos marinos comprendan todos aquellos que se encuentran en el océano: flora, fauna, minerales y otros (vid. artículo 4), otorgándose sobre ellos la potestad de:... dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de acuacultura." (vid. inciso c) artículo 5), es dable sostener que, con las salvedades que se especificarán posteriormente, en lo que respecta a los recursos naturales que se encuentran en el mar, la competencia la ostenta actualmente el INCOPESCA.

No se trata, por ende, de una derogatoria tácita de normas, sino que, de la atribución genérica del MIRENEM en relación a los recursos naturales (que ya de por sí era afectada en favor del MAG), una parte ha sido conferida a un ente diferente por la especialidad del objeto que le ha sido puesto bajo su competencia (los recursos naturales del mar en favor del INCOPESCA), manteniéndose el resto de sus competencias, atribuidas en la Ley de comentario o en otras normativas.

En lo que se refiere a la Ley N.º 6084 de 24 de agosto de 1977 (Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales) nos encontramos frente a una particularidad que incide sobre los aspectos que interesan para la presente consulta. De conformidad con el artículo 1º de este cuerpo normativo, el Servicio de Parques Nacionales tiene como función específica el desarrollo y administración de los parques nacionales para la conservación del patrimonio natural del país. Amén de ello, de modo prevalente, se le confiere la determinación de las áreas del territorio nacional aptas para la preservación de la flora y la fauna autóctonas y que ameriten la creación de un parque nacional (vid. artículo 2 en relación con el 13). El régimen especial a que se someten estas áreas del territorio nacional muestra las siguientes particularidades:

"Artículo 8. Dentro de los parques nacionales, queda prohibido a los visitantes:

1)..., 2) ..., 3) Cazar tortugas marinas de cualquier especie; recolectar o extraer sus huevos o cualquier otro producto o despojo. (...)

• 5)Pescar deportiva, artesanal o industrialmente, salvo el caso previsto en el artículo diez.
• 6)Recolectar o extraer corales, conchas, rocas o cualquier otro producto o desecho del mar.
• 7)Recolectar o extraer rocas, minerales, fósiles o cualquier otro producto geológico. (...)
• 11)Provocar cualquier tipo de contaminación ambiental. (...)
• 15)Realizar cualquier tipo de actividad comercial, agrícola o industrial" "Artículo 10. El Servicio podrá, previo dictamen afirmativo del Consejo, autorizar la pesca deportiva y artesanal en determinadas áreas de los parques nacionales, cuando se compruebe que no producirán alteraciones ecológicas." "Artículo 12. No pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos de los parques nacionales, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones que las del Servicio." Resulta palmaria la constatación de que ciertas atribuciones del Servicio de Parques Nacionales son similares de aquellas que se han conferido al INCOPESCA. Razón por la cual cabe preguntarse si en este caso ha operado la transferencia de las competencias en virtud del artículo 42 de la Ley 7384.

La respuesta en criterio de esta Procuraduría General es negativa. Lo anterior por cuanto la especificidad de la materia que está llamado a desarrollar el Servicio de Parques Nacionales es mayor que aquella que ha sido conferida al INCOPESCA. Nótese que se faculta al Servicio para que tenga amplias competencias sobre un especial tipo de territorio de nuestro país: aquel en los que se ubican los parques nacionales. En función de ello, la manera en que pueda incidir ciertas actividades humanas como la pesca en la preservación del parque nacional es un accesorio de la concreta misión que está llamada a desarrollar el Servicio.

El deslinde propuesto en el párrafo precedente in fine ya ha sido analizado por parte de esta Procuraduría. Haciendo referencia a los órganos de la Administración Pública que tienen competencias para velar por la preservación de las distintas especies de tortugas que llegan a nuestras costas en sus períodos de reproducción, se indicó:

"Por este motivo, es que se ha creído en la necesidad de dar una protección efectiva a estos reptiles, de manera particular en los sitios de anidación (a modo de ejemplos: Refugio Nacional de Fauna Silvestre Ostional, Parque Nacional Santa Rosa (sector de Playa Nancite), Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo).

Así, en las áreas bajo declaratoria de zonas protegidas es evidente la competencia del ente administrador respectivo (Servicio de Parques Nacionales, Dirección General de Vida Silvestre o Dirección General Forestal). Para el caso de los manglares, al haberse declarado bajo la categoría de humedales (Decretos Nos. 22550-MIRENEM y 23247-MIRENEM), su administración corresponde a la Dirección General de Vida Silvestre (artículo 7º, inciso h), de la Ley No. 7317 de 30 de octubre de 1992).

II.- TUTELA DE LAS TORTUGAS MARINAS FUERA DE AREAS PROTEGIDAS El artículo 6º de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317, dispone que "la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas es el órgano competente en materia de planificación, desarrollo y control de la flora y de la fauna silvestres".

En su numeral primero, define como vida silvestre "la conformada por la fauna continental e insular que vive en condiciones naturales, temporales o permanentes, en el territorio nacional y la flora que vive en condiciones naturales en el país".

Por su parte, el artículo 2º, concibe la fauna silvestre como "la constituida por los animales vertebrados e invertebrados, residentes o migratorios, que viven en condiciones naturales en el territorio nacional y que no requieren del cuidado del hombre para su supervivencia. La clasificación de las especies se establecerá en el Reglamento de esta Ley." Como puede apreciarse la Ley No. 7317 establece un régimen de territorialidad para la determinación de la fauna silvestre, restringiéndola a aquellas especies que viven en el continente e islas.

Este criterio, en cuanto a las tortugas, es reafirmado en el Reglamento a la Ley, Decreto No. 22545-MIRENEM de 30 de agosto de 1993, el que, al fijar en su artículo 4º las especies que constituyen la fauna silvestre para efectos de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, únicamente incluye a las tortugas terrestres (Chelydridae, Kinosternidae y Emydidae).

En contraste, las tortugas marinas sólo son mencionadas por el Reglamento a la hora de elencar las especies de fauna con poblaciones reducidas o amenazadas (artículo 63), tendiente a la aplicación del artículo 25 de la Ley No. 7317.

Finalmente, el artículo 126 de esa Ley reitera el principio de territorialidad al estatuir que las disposiciones de ese cuerpo normativo no se aplican al ejercicio de la pesca en el mar.

Por su lado, en la Ley No. 7384 de 16 de marzo de 1994, Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA), el control de la pesca y la caza de especies marinas en aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6º de la Constitución Política, es asignado a dicha Oficina.

Esta competencia no sólo se ejerce en lo que respecta a la extracción de las especies y sus productos, sino también a su protección:

"Artículo 2º. (...)

En igual sentido, el artículo 5º, inciso c), señala como atribución del Instituto la de "dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de acuacultura".

Al no hacer ninguna distinción, la competencia en la tutela de los recursos marinos asignada al INCOPESCA debe efectuarse en los diferentes ámbitos en que se desarrolle el ciclo de vida de aquellos. En el caso de las tortugas marinas, su protección ha de extenderse, para que sea integral, aún a la fase de desove en las playas.

Aunque referida a la explotación del recurso, el mismo criterio parece deducirse del artículo 4º de la Ley No. 7384, al definir el término caza marítima: "captura de cetáceos y pinnípedos, reptiles y aves marinas, así como el aprovechamiento de los lugares de procreación y cría." Nótese que dentro de este concepto se incluye a las tortugas marinas como especies pertenecientes a la clase reptilia, y las playas de anidación estarían comprendidas dentro de la frase "lugares de procreación y cría".

Una función similar sobre la administración en el espacio continental está conferida al INCOPESCA, a través del mismo ordinal 4º, en lo que toca a uno de los dos significados de "acto de pesca": "el aprovechamiento del lecho, fondos, aguas, playas, riberas, costas y puertos para la cría, reproducción y difusión de las citadas especies" (peces, moluscos, crustáceos y otras especies de fauna y flora acuáticas).

En conclusión, corresponde al Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura la protección de las tortugas marinas durante el proceso de desove en las playas, salvo que éstas se encontraren dentro de alguna área protegida, incluyendo los manglares, en cuyo caso, según lo dicho, serían las entidades administradoras respectivas las que habrían de velar por su tutela." (Oficio O.J.-011-95, de fecha 15 de mayo de 1995) Es con fundamento en las anteriores conclusiones en punto a la incidencia de la creación del INCOPESCA en relación con otras normativas relacionadas que se realizará el análisis de los distintos aspectos consultados.

III.- SOBRE LOS DECRETOS EJECUTIVOS No. 24235 del 21 de abril de 1995 y No. 24205 del 5 de abril de 1995 El INCOPESCA alega que mediante los Decretos Ejecutivos No. 24235 del 21 de abril de 1995 y No. 24205 del 5 de abril de 1995 fue aprobado el Plan General de Manejo del Parque Nacional de la Isla del Coco, en el cual se establecen "(...) acciones sobre los recursos de un área marina y limita las labores de pesca alrededor de la Isla del Coco, estableciendo además de la zona de exclusión inicial de quince kilómetros (5 Km por ley y 10 Km adicionales por Decreto Ejecutivo), siete kilómetros adicionales para establecer una zona de amortiguamiento, regulando aspectos reservados por Ley al Instituto y ampliando de forma irregular los límites de una Parque Nacional, extendiéndose sobre áreas cubiertas permanentemente por el mar. Todo sin contar con la aprobación previa y expresa de este Instituto regulador de los recursos marinos de flora y fauna como se ha expresado reiteradamente." Es preciso señalar, como se indicó supra, que MIRENEM es el órgano competente en la materia de Parques Nacionales, los cuales se han establecido con el propósito de conservar el patrimonio natural del país. (véase artículo 1 Ley No. 6084 de 24 de agosto de 1977).

En cuanto a la afirmación que se realiza en el sentido de que se está ampliando el área del Parque Nacional Isla del Coco, si así fuera, debe tomarse en cuenta de que se ha establecido que es posible que por vía de Decreto Ejecutivo se proceda a la ampliación de las áreas protegidas.

En este sentido, ha indicado la Sala Constitucional:

"...V.- La exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. El artículo 40 de la Ley Forestal dice:

"El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida".

Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres) que existe en la zona declarada como parque nacional, y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes especiales dictadas al efecto, como por los textos de las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección.

VI.- Es la misma Ley Forestal la que dispone que la autoridad competente para definir los límites de tales zonas será el Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, a propuesta de la Dirección General Forestal o del Servicio de Parques Nacionales, de manera tal que, "queda facultado para incluir dentro de sus límites las fincas o partes de fincas de particulares que sean necesarias para el logro de los objetivos señalados en esta ley, y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo." (artículo 37.) De modo que, si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal..." (Voto N.º 5976-93 de 16 de noviembre de 1993) Obviamente, las consideraciones anteriores en cuanto a la competencia del MIRENEM sobre Parques Nacionales, no es obstáculo para que pueda existir coordinación con el INCOPESA en relación con los recursos marinos.

IV.- SOBRE EL DECRETO EJECUTIVO N.º 23665-MP-MIRENEM Mediante la promulgación del acto administrativo citado en el título del presente aparte se constituyó la Comisión sobre la Zona Marítimo Costera por parte del Poder Ejecutivo. Para los efectos que nos interesan, conviene transcribir algunas consideraciones contenidas en la motivación del citado Decreto Ejecutivo:

"CONSIDERANDO:

1º.- Que el Gobierno de la República se ha comprometido a alcanzar un desarrollo sostenible, para lo cual dispuso que todas sus políticas sectoriales y acciones consiguientes sean acordes con aquel cometido.

2º.- Que dentro de las áreas prioritarias sobre las cuales se requiere adoptar acciones inmediatas se encuentran todas las zonas protegidas por la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977 y reglamento y aquellas que encontrándose correlacionadas con la vida marítima y de las vías acuíferas naturales y artificiales pueden perjudicar notablemente el ecosistema como producto de su transformación natural o realizada por el hombre.

Igualmente protegerá a la totalidad de los recursos naturales que se encuentren en dichas zonas y tomará acciones correspondientes sin importar el lugar de origen del problema, ubicado en mar o tierra.

3º.- Que es necesario controlar el uso de la biomasa marina.

4º.- Que es necesario contar con un apoyo especial en esta materia, a efecto de tener una asesoría técnica directa que facilite la toma de decisiones y la instancia y coordinación interinstitucional así como con las distintas personas físicas y jurídicas que se requieran en este campo y para los fines descritos..." Con fundamento en lo anterior, se crea la Comisión sobre la Zona Marítimo Costera, con el fin de brindar asesoría al Estado en las materias comprendidas en los considerandos transcritos, amén de que cumplirá una función de coordinación con las entidades públicas y privadas involucradas en la planificación y ejecución de proyectos y actividades como el desarrollo de toda acción tendiente al debido cumplimiento de sus fines. (vid. artículo 1º) En consideración de esta Procuraduría General, algunos de los motivos (considerandos) que dan sustento a la emisión del Decreto Ejecutivo N.º 23665-MP-MIRENEM son aspectos contemplados dentro de las competencias propias del INCOPESCA. Empecemos con el hecho de que las acciones que incidan con la vida marítima y que puedan perjudicar el ecosistema en dicha zona ya fueron expresamente atribuidas al Instituto en el artículo 2 incisos a), b); en relación con el inciso c) del numeral 5º de la Ley 7384. Por otra parte, la expresa mención que se hace de la biomasa marina no repara en la definición contenida en el artículo 4º de la Ley de INCOPESCA, ya que, recordemos, los "recursos costeros" se conceptúan como la "biomasa constituida por la fauna y la flora en la zona litoral y en el área marítima, cuyo habitat se extiende hasta una distancia de 55.5 kilómetros mar afuera." Por otra parte, tenemos que el Decreto en sí lo que establece, repetimos, es la constitución de una Comisión sobre Zona Marítimo costera, "...la cual tendrá la responsabilidad de brindar asesoría al Estado costarricense en materia marino costera, así como instar y coordinar con las entidades públicas y privadas involucradas la planificación y ejecución de proyectos y actividades como el desarrollo de toda acción tendiente al debido cumplimiento de sus fines." (artículo 1º) De esta forma, parece desprenderse que las tareas que realmente se le encargan a esta Comisión son más restrictivas que lo que los considerandos del Decreto mencionaron, de tal suerte que no puede afirmarse de modo unívoco que las materias contempladas en los considerandos sean efectivamente aquellas sobre las cuales dicha Comisión tenga injerencia. Entonces, tomando en cuenta lo dispuesto en la parte normativa del Decreto resulta necesario hacer las siguientes precisiones. Efectivamente, si bien puede crearse una comisión para que preste asesoría al Estado costarricense a través de un Decreto, ello debe entenderse que es sin perjuicio ni menoscabo de las competencias que por Ley de la República han sido asignadas a otras instituciones; en este caso en concreto al INCOPESCA, máxime si de conformidad con el numeral 4º dicha Institución no tiene representación dentro de la Comisión sobre la Zona Marítimo Costera.

V.- EN CUANTO A LOS DECRETOS EJECUTIVOS N.º 24382-MAG-TUR, 24384- MAG-TUR Y 24282-MIRENEM-MP-MAG 1.- Decretos Ejecutivos N.º 24382-MAG-TUR y 24384-MAG-TUR.

Teniendo en consideración las indicaciones brindadas al inicio del presente dictamen en cuanto a las razones por las cuales se examinan únicamente estos Decretos Ejecutivos, nos permitimos los siguientes comentarios:

Es importante dejar establecido que el fundamento normativo para la promulgación de los citados actos administrativos lo es la Ley de Pesca y Caza Marítima. En virtud de ello, son plenamente aplicables a la especie las conclusiones a que hemos arribado en páginas precedentes en torno al traslado de competencias que ha operado en beneficio del INCOPESCA a raíz de la promulgación de su Ley Orgánica. De ello que sea dable afirmar que, tanto para la regulación de la pesca deportiva y de consumo doméstico en las desembocaduras de los ríos y esteros de todo el país y el área dentro un radio de 2.000 metros desde las desembocaduras hacia mar adentro (D.E. N.º 24382) y como para la declaratoria del Sábalo como una especie de interés para el ejercicio de la pesca deportiva y las consecuencias que de ello derivan (D.E. N.º 24384), el Poder Ejecutivo carece de competencia para reglamentar, por sí mismo y con independencia del INCOPESCA, tales situaciones.

2.- En lo que atañe al Decreto Ejecutivo N.º 24282 crea una categoría de manejo denominada "Área Marina de Uso Múltiple" (AMUN) dentro de las áreas silvestres protegidas que haya declarado el MIRENEM y en la "zona de influencia" que podrá extenderse hasta 12 millas. - Lo importante de resaltar sobre este Decreto, es que a pesar de que indica que se está estableciendo un categoría de Área Marina de Uso Múltiple, es lo cierto que el mismo artículo 1º especifica que dicha Área está conformada "...por las áreas silvestres protegidas que haya declarado el MIRENEM, las que continuarán siendo manejadas por las regulaciones específicas vigentes para ellas, así como por aquella zona marina adicional, que se declare como su zona de influencia, la que se regirá conforme se indica en este decreto ejecutivo." Por lo tanto, el Decreto de comentario no es claro, ya que aparentemente no está creando una nueva categoría de manejo, puesto que las diversas áreas se seguirán rigiendo por sus regulaciones específicas, sino que está creando una coordinación general de una zona.

Desde esa perspectiva, se estaría involucrando la competencia de diferentes órganos o entidades del Estado, por lo que resulta necesario que exista una debida coordinación en la emisión y aplicación de dicho tipo de Decretos, tomando en cuenta lo establecido por el artículo 10 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, según el cual: "La norma administrativa deberá interpretarse en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.".

Es claro que la interpretación de la normativa en estudio que permita la plena realización del fin público coincidente en la actividad de los distintos órganos y entidades estatales, deberá ser aquella que, de manera coordinada, facilite y haga eficaz la labor de protección y conservación de los recursos naturales.

Finalmente es preciso indicar que de surgir conflictos de competencia entre órganos y entes del Estado, se deberá acudir a lo dispuesto por los artículos 26 inciso c), 78 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

CONCLUSION

La naturaleza de INCOPESCA como institución autónoma implica que en la materia de los recursos naturales marinos se le ha conferido al Instituto una competencia específica, con las salvedades apuntadas.

Sin otro en particular, se despiden de usted muy atentamente, Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel Lic. Iván Vicenti Rojas Procuradora Administrativa Profesional c.c.: Ing. René Castro Salazar Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas Ing. Roberto Solórzano Sanabria Ministro de Agricultura Sr. Carlos Roesh C.

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