INCOPESCA's jurisdiction over buffer zones in Cocos Island National ParkCompetencia del INCOPESCA frente a zonas de amortiguamiento en el Parque Nacional Isla del Coco

Opinion: 036 of 02/27/1996 C-036-96 San José, February 27, 1996 Mr. Luis París Chaverri Executive President INCOPESCA S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official letter PESJ-571-95 of October 2 of last year, through which you request a reconsideration regarding point III of the consultation submitted via official letter PESJ-395-95 of 3 of June 28 of this year, entitled: "In relation to the establishment of a 7-kilometer additional buffer zone to the Isla del Coco National Park, through the General Management Plan of said Park, approved through Executive Decrees No. 24235 of April 21, 1995 and 24205 of April 5, 1995." A consultation that was answered through opinion No. C-215-95 of September 22 of this year.

The validity of these Decrees is questioned based on a definition of competence of INCOPESCA, as this Institute specifies it in points I and II of its original consultation: "the Institute is the competent state entity to regulate everything related to fishing and maritime hunting, commercial or sport, as well as the commercialization of its products, given its specialty and own nature." A competence that is defined as exclusive and excluding the participation of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, through its deconcentrated bodies. It is thus that the original consultation affirms that Decrees Nos. 24235 and 24205 of reference regulate aspects reserved by Law to the Institute and "irregularly" extend the limits of a National Park, extending over areas permanently covered by the sea. All without the prior and express approval of this Institute regulating marine flora and fauna resources as has been repeatedly stated." This doubt about the validity of the Decrees is reiterated in your request for reconsideration, by questioning "the legal possibility of MIRENEM to establish 'zones of influence' and to extend, over areas permanently covered by the sea, the limits of conservation areas (National Parks, Forest Reserves, etc)." It is INCOPESCA's interest to establish whether the cited Ministry has competence over the marine resources included in said areas. It adds that "the matter is not to determine the appropriate or valid legal mechanism to establish such areas. The doubt consists of a substantive aspect, namely, whether MIRENEM has competence over the marine resources included in said areas, given that article 37 of the Forestry Law cited in the pronouncement (opinion C-215-95) refers to 'properties or parts of properties of private individuals' (principle of legality) and the constitutional jurisprudence refers to 'forest resource,' 'rational exploitation of the land,' and not to the terms used by the INCOPESCA Law: 'ocean,' 'exclusive economic zone,' 'marine resources,' 'territorial and patrimonial sea.'" The Institute emphasizes that these competences belong to it by virtue of the fact that it is the entity in charge of regulating the use and exploitation of marine resources, as well as ensuring their protection and conservation. Apart from the fact that through the creation of "zones of influence," MIRENEM is imposing limitations on the legitimate exercise of fishing within the patrimonial sea (Management Plan of the Isla del Coco). It concludes by pointing out that the gradual extension of closed areas (veda) will affect fishing activities, so the legal basis of the Decrees in question must be established.

Notwithstanding that the matter is submitted again to the knowledge of the Attorney General's Office based on article 6 of our Organic Law, given that the cited opinion No. C-215-95 did not refer to aspects consulted regarding the Management Plan of the Isla del Coco, this request must be analyzed as an addition and clarification to said opinion and not as a reconsideration. Consequently, it is given the normal procedure for consultations.

As the consultant indicates, there is a problem of administrative competence, which reveals a positive conflict of competencies by virtue of the fact that, as will be seen when mentioning the opinion expressed by the Legal Directorate of MIRENEM, both this Ministry and the Institute affirm themselves as competent to regulate the matter at hand. And it is by reason of this jurisdictional conflict that the validity of Decrees Nos. 24235 and 24205 is questioned. So that the determination of the legal regularity of those Decrees and the Management Plan of the Isla del Coco National Park (II) requires previously raising the problem of competence (I).

I-. A COMPETENCE LIMITED BY "PROTECTED AREAS" INCOPESCA affirms its competence over the marine resources present throughout the national territory, including those of the "protected areas." Meanwhile, MIRENEM maintains its competence in matters of natural resources, including a capacity to regulate marine flora and fauna. Thus, when responding to the hearing that the Attorney General's Office granted to the Ministry regarding official letter No. PESJ-395-95 of INCOPESCA, the Deputy Director of the Legal Advisory Office of MIRENEM attaches respective pronouncements from the Legal Directorate of the National Parks Service and the Wildlife Directorate in which the competence of the Ministry is reaffirmed in the protection of natural resources, their conservation, and rational use to promote sustainable development. Therefore, it is maintained that within marine protected areas, INCOPESCA lacks competence. The faculties of MIRENEM in the matter are supported by norms of international rank: the Central American Biodiversity Convention, which includes the sea as a protected area, and the Convention for the protection of flora, fauna, and the natural scenic beauties of the countries of America, approved by Law No. 3763 of October 19, 1976, and in Legal Opinion No. OJ-011-95 of May 15, 1995 of the Attorney General's Office. In relation to this Opinion, the Wildlife Directorate opines that the conclusions are applicable to all other marine species immersed in the areas declared as "protected zones." It adds that this Ministry can issue decrees declaring multiple-use marine areas, to protect, conserve, and manage the resources existing in them, according to the provisions of Laws Nos. 7174, article 10, subsection i), 7152 and 6084, as well as the cited Convention for the protection of flora, fauna, and the natural scenic beauties of the countries of America, which establishes the State's obligation to create protection areas for terrestrial and marine ecosystems, ensuring an adequate and rational use of the resources present in them. Therefore, it concludes that the National Parks Service can issue measures aimed at the regulation, conservation, and use of the Isla del Coco National Park.

When referring to the problems of competence, opinion No. C-215-95 of the Attorney General's Office states: 1-. "almost all aspects related to that activity (fishing) have come under the competence of the Institute. And, given the conception of autonomous institutions in our environment, it is possible to affirm that to the extent that the Costa Rican State can regulate fishing as a human activity, the entity called to establish the specific conditions in which it is developed is INCOPESCA...". 2-. In relation to the competence of the MAG and MIRENEM, it is affirmed that "from the generic attribution of MIRENEM in relation to (sic) natural resources (which in itself was already affected in favor of the MAG), a part has been conferred to a different entity due to the specialty of the object that has been placed under its competence (the natural resources of the sea in favor of INCOPESCA), maintaining the rest of its competencies, attributed in the Law under comment or in other regulations." As for the National Parks Service, the opinion states that although there are certain attributions of this body similar to those conferred on INCOPESCA, a transfer of competencies has not occurred, "because the specificity of the matter that the National Parks Service is called to develop is greater than that which has been conferred on INCOPESCA. Note that the Service is empowered to have broad competencies over a special type of territory in our country: that in which national parks are located (sic). In function of this, the way in which it may affect certain human activities such as fishing in the preservation of the national park is an accessory to the specific mission that the Service is called to develop." In support of this affirmation, it transcribes Legal Opinion 011-95 of May 15, 1995, in which the Attorney General's Office concluded:

"the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture is responsible for the protection of sea turtles during the spawning process on the beaches, unless they are found within some protected area, including mangroves, in which case, according to what has been said, it would be the respective administrative entities that would have to ensure their protection." That is, it is the criterion of this Consultative Body that the generic competence of the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture has protected areas as its limit. A criterion that must be maintained by virtue of the reasons explained below.

A-. A GENERIC COMPETENCE In accordance with Law No. 7384 of March 16, 1994, the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (INCOPESCA) is the holder of a generic competence in matters of fishing and aquaculture, which includes a faculty to coordinate and regulate all activities related to those subjects. Article 2 of the Law provides:

"For the purposes of this Law, the following are established as ordinary activities of the Institute:

• a)Coordinate the fishing and aquaculture sector, promote and order the development of fishing, maritime hunting, aquaculture, and research; likewise, promote, on the basis of technical and scientific criteria, the conservation, exploitation, and sustainable use of the biological resources of the sea and aquaculture.
• b)Regulate the rational exploitation of fishing resources, aimed at achieving greater economic yields, the protection of marine species and aquaculture.

(...)".

The exercise of these activities must be ordered by public interest, defined as the rational and sustainable exploitation of the cited natural resources. To achieve this purpose, specific competencies are attributed to it and, as indicated, a coordination function with organizations (public or private) related to the natural resources in question. A coordination function that by itself evidences that there are other entities with competence in the matter. Let us remember that coordination implies harmonizing actions in a specific field of activity; in this case, fishing and aquaculture. Harmonization that would be unnecessary if the Institute held an exclusive and excluding competence in the matter.

Well then, within those specific competencies, article 5 of the Law under comment contemplates the following of interest for answering your consultation:

"b) Control fishing and hunting of marine species, in jurisdictional waters, in accordance with the provisions of article 6 of the Political Constitution.

• c)Issue measures aimed at the conservation, promotion, cultivation, and development of marine flora and fauna and aquaculture.

(...).

• f)Determine the species of marine and aquaculture organisms that may be commercially exploited.

(...).

• i)Determine the periods and areas of closure (veda), as well as the species and sizes whose capture will be restricted or prohibited.

(...)".

The Institute exercises a controlling and regulating competence in the country's jurisdictional waters, which allows it, among other decisions, to determine which species are excluded from commercial exploitation, to regulate closed periods (veda), etc. Transcribed subsection b) allows us to evoke two aspects: the possible existence of an exclusive competence that excludes any other participation in the matter of control of fishing and hunting of marine species, on one hand. The territorial scope of the Institute's competence, on the other hand. Regarding the first point, it is worth mentioning that the Law does not affirm that the attribution of competencies is exclusive. However, that exclusivity could be derived from the general article of the Law and specifically, from its article 42:

"The competencies and resources that previous laws have assigned to other State institutions, and that are part of the attributions granted to INCOPESCA, will correspond to the Institute." A provision that, applied literally, would lead to affirming that any previous attribution of competence in matters of fishing and aquaculture is modified by the INCOPESCA Law, in such a way that this entity would become the sole competent authority regarding those activities. It should be noted, however, that this interpretation could conflict with the second point, which is closely related to the need for protection of marine resources in certain areas. Protection that is special and must be subject to regulation by competent bodies in matters of biodiversity and ecosystem conservation.

B-. PROTECTED AREAS: EXCEPTION TO THE COMPETENCE OF INCOPESCA It is INCOPESCA's criterion that its competence excludes that of the National Parks Service, a body created with the purpose of conserving the country's natural heritage (article 1 of Law No. 6084 of August 24, 1977). The autonomous entity's criterion is based on a literal interpretation of article 42 transcribed above. An interpretation that disregards the public purpose present in the various laws that regulate protected areas, the commitments acquired by the Costa Rican State through the subscription of various conventions on the matter, as well as the hermeneutical criteria that determine the application of laws over time.

Regarding the first point, the public purpose is the preservation of ecosystems present in an area defined as protected. Among these areas are National Parks, which can be of a marine nature and, as such, protectors of the marine species that inhabit the area. In this sense, it can be affirmed that the protection of the marine species that inhabit marine National Parks constitutes a public purpose. The definition of those areas, which ecosystems must be protected, and how to do so, falls outside the technical competence of INCOPESCA. Simply put, INCOPESCA is not competent to evaluate the environmental impact (impacto ambiental) and, therefore, the significant adverse effects for the ecosystem protected by the National Park, of decisions related to fishing activities, exceptionally permitted in National Parks.

But, furthermore, although the National Parks Service is created by a norm of legal rank, the existence of a technical organism in the matter is grounded in international provisions. Thus, the Convention for the conservation of biodiversity and protection of priority wilderness areas in Central America, approved by Law No. 7433 of September 14, 1994, establishes not only the commitment of the Central American States to create national parks but also to administer them through "the institutions in charge," which implies that there must be an organism with specific competence for that purpose:

"Art. 17.- The national parks, natural and cultural monuments, wildlife refuges, or other protected areas shall be identified, selected, created, administered, and strengthened, as soon as possible, within the respective countries, through the institutions in charge, as instruments to guarantee the conservation of representative samples of the main ecosystems of the isthmus, and prioritarily those that contain water-producing forests." The protection of National Parks is not the responsibility of just any entity with general competence, but of an organism with specific competence in the matter, so as to ensure the effective fulfillment of the purposes and objectives present in the Convention. From which it follows that, although the INCOPESCA Law grants it competence regarding marine resources, defined as "all resources found in the ocean: flora, fauna, minerals, and others," it is true that this competence is excluded in the case of "protected areas," including marine National Parks. The "protected area" implies the need to adopt special measures to conserve biological diversity (article 8, a) of the Convention on biological diversity and Annexes, approved by Law No. 7416 of June 30, 1994). Special measures that are the work of an organism specialized in the matter, guided by the criterion of protecting biological diversity and ecology. Objectives whose fulfillment requires the in-situ conservation of ecosystems and natural habitats and the maintenance and recovery of viable populations of species in their natural environments.

Therefore, it could be said that INCOPESCA's competence finds a limit in the existence of these protected areas. Consequently, its generic competence yields in favor of the competent technical organism in question within the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines.

In support of this competence of the National Parks Service, it is worth remembering, ultimately, that although the relativity of the criterion of specialty of the law is affirmed (L, DIEZ-PICAZO: The derogation of laws, Civitas, Madrid, 1990, 345 and following), its transcendence as an instrument for determining the application of the law over time cannot be disputed. The Law of the National Parks Service contains precepts that constitute a special regulation regarding the exploitation and conservation of marine resources within National Parks, thus representing an exception norm with respect to the INCOPESCA Law. The public purpose present in said National Parks Law could be thwarted if the criterion of specialty does not prevail and:

"...when the legal consequences (of the more special norm with respect to the more general one) exclude each other, the logical relationship of specialty necessarily leads to the displacement of the more general norm, since, otherwise, the more special norm would not have any field of application." K, LARENZ: Methodology of the Science of Law, Ariel, Barcelona, 1980, p. 261.

It remains to determine whether the competence of the National Parks Service empowered the Executive Branch to create a "buffer zone" (zona de amortiguamiento) around the Isla del Coco and regulate fishing therein, as questioned by INCOPESCA.

II-. THE SITUATION OF THE ISLA DEL COCO In the opinion No. C-215-95 of merit, this Consultative Body considered that Executive Decrees Nos. 24235 of April 21, 1995 and 24205 of April 5, 1995 were issued within the framework of the competence of MIRENEM. It was based on the fact that it has been admitted that the Executive Branch carries out extensions of National Parks by way of Executive Decree, an affirmation supported by the resolution of the Constitutional Chamber No. 5976-93 of November 16, 1993. However, the Attorney General's Office considers that there may be coordination between MIRENEM and INCOPESCA in relation to marine resources.

This criterion is not shared by the consultant, for whom it is questionable "the legal possibility of MIRENEM to establish 'zones of influence' and to extend, over areas permanently covered by the sea, the limits of conservation areas (National Parks, Forest Reserves, etc)." He adds that "the matter is not to determine the appropriate or valid legal mechanism to establish such areas. The doubt consists of a substantive aspect, namely, whether MIRENEM has competence over the marine resources included in said areas, given that article 37 of the Forestry Law cited in the pronouncement (opinion C-215-95) refers to 'properties or parts of properties of private individuals' (principle of legality) and the constitutional jurisprudence refers to 'forest resource,' 'rational exploitation of the land,' and not to the terms used by the INCOPESCA Law: 'ocean,' 'exclusive economic zone,' 'marine resources,' 'territorial and patrimonial sea.'" If we pause on the arguments put forward by INCOPESCA both in its original consultation and in the reconsideration request, we will notice that the questioning is not only of the Decree (A), but also regarding the content of the Management Plan (B), which - as indicated - was not the subject of analysis in opinion C-215-95.

A-. THE DECREES: NORMS OF APPROVAL OF THE MANAGEMENT PLAN In relation to the questioned Executive Decrees, two aspects should be retained: the legal regularity of their elements, on one hand, and their legal efficacy, on the other:

1-. The legal regularity of its elements The validity of an administrative act, including regulatory ones, is the product of the legal regularity of its elements. Well then, as is known, the formal elements are considered to be the subject, the procedure, and the form, and the material elements are the content, the motive, and the purpose. A fundamental element is competence insofar as:

"...the subject shall be understood as an element comprising the existence of the entity and its capacity, the existence of the body and its competence, the necessary requirements for the exercise thereof, and the regular investiture of the public servant." (Article 182.2 of the General Law of Public Administration).

Regarding this element, it has already been indicated that MIRENEM, through the National Parks Service, maintains its competence over the marine resources present in the protected area. Therefore, in principle, it cannot be considered that the issuance of a Decree by the Executive Branch (President and Minister of Natural Resources, Energy and Mines) regulating a "protected area" presents a defect of incompetence.

Now then, through Decree No. 24205-MIRENEM of April 5 of this year, the Executive Branch, in exercise of the regulatory power and the provisions of articles 1 and 3, subsection d), of Law No. 6084 of August 24, 1977, National Parks Law, and articles 35, subsection c) of Law No. 7174 of July 16, 1990, Forestry Law, ordered:

"Art. 1.- The General Management Plan: Isla del Coco is declared an official document of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines.

Art. 2.- The document described in the immediately preceding article shall be of mandatory compliance and execution regarding its directives and guidelines for the National Parks Service and the officials of the Isla del Coco National Park.

Art. 3.- The Annual Operational Plans of the Isla del Coco National Park, during the next five-year period, must conform to the directives emanating from the aforementioned General Management Plans." The issuance of this Decree is motivated by the State's duty to ensure the conservation of the country's natural resources; by the competence of the National Parks Service regarding the development and administration of the country's National Parks and Biological Reserves. As well as by the fact that this Service ordered, as mandatory policy for all protected areas, the establishment of medium-term planning processes and General Management Plans for each "protected wilderness area" of the System. The ICT collaborates with the financing of these planning processes within the framework of sustainable tourism development, for which it contracted the Foundation of the University of Costa Rica for Research (FUNDEVI), through its Environmental Studies Program (PROAMBI), which led to the issuance of the General Management Plan for the cited Island. MIRENEM's endorsement of the Plan leads to its officialization and execution.

The motive of the act is lawful: it is the need to plan the activities of the Parks within a policy of sustainable development. Consequently, it can be said that this element is in conformity with the provisions of article 133 of the General Law of Public Administration.

The same conclusion is valid regarding the motive of Executive Decree No. 24235-MIRENEM of the 21st of the same month and year, motivated by the regulatory power of the Executive Branch and the National Parks Law. Through said regulation, it is ordered:

"Article 1.- The Action Plan for the Isla del Coco National Park, prepared by PROAMBI in March 1995, is declared an official document of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, considering that its policies, objectives, and priorities for the execution of the Management Plan are the most appropriate.

Article 2.- The document described in Article One shall be of mandatory compliance and execution regarding its directives and guidelines for the National Parks Service, which must coordinate the execution thereof with the various entities involved in the document." The Executive Branch considers that various documents establish as mandatory policy for all protected areas, the establishment of medium-term planning processes and General Management Plans, for each protected wilderness area of the System.

2-. The Decrees grant efficacy to the Management Plan In accordance with their text, the questioned Decrees constitute legal norms of approval and, therefore, officialization of a Management Plan for the Isla del Coco. Now then, the approval of an act is not confused with the approved act. We observe that the repeatedly cited Decrees refer to the Management Plan, but without incorporating it into their text.

What virtue, then, does what is provided by these Decrees have? Their legal effect is, as their text well indicates, to constitute the Plan as an official document that, as such, will rule the actions of the different public entities involved in the matter. It is, therefore, to give mandatory force to the Plan.

The foregoing allows us to differentiate, then, between the approving act and the approved act, which can be of a different nature and hierarchy. An aspect that is important for the fulfillment of the formal requirements provided for the regulation of the limits of "protected areas," as will be seen later.

Well then, within that order of ideas, we have that the Executive Decrees constitute legal norms whose hierarchical rank is that provided in article 6 d) of the General Law of Public Administration. Does the Management Plan have a normative nature?

Considering paragraph 4 of Decree No. 24205 indicates in relation to this topic:

"4.- That a General Management Plan is defined as a guiding document that incorporates general guidelines for the planning and management of a protected area, based on a programmatic structure scheduled semi-annually where priorities are established for a five-year period, supported by programs, subprograms, lines of action, and activities involving the participation of governmental entities, the private sector, non-governmental organizations, and communities that depend directly or indirectly on the protected area.

The General Management Plan responds to an interdisciplinary and dynamic process, which, within a content of variables, guidelines of time, space, economic and human resources, is aimed at identifying immediate and mediate actions within the existing reality that lead to consolidating a desired situation within a defined term, which in this case is five years." The officialization of that action and activity plan for public agencies determines that what is provided by the Plan becomes a norm of mandatory compliance for said agencies. The Plan ceases to be a simple prospective document to acquire a prescriptive character. Based on this verification, it is possible to point out that the Plan is not only a statement of guidelines and objectives of administrative action but a legal norm. Indeed, as a normative act, the Management Plan of the Isla del Coco constitutes the legal regulation of the development of the Isla del Coco National Park. Let us remember that:

"... the Plan is a normative and regulating act of all those of its parts that clearly express a will to govern for the future the content and limitations of the land to which they refer, indicating what the owner, public or private, can or cannot do on the latter." (Emphasis is not from the original). E, ORTIZ: Property and Urbanism in Costa Rica: Evolution and trends, Magazine of the Office of the Comptroller General of the Republic, San José, No.30, Year XV, June 1981, p.42.

It is a norm of a regulatory nature, even though it was not issued as an Executive Decree. The regulatory character of plans has been admitted by our constitutional jurisprudence: in resolution No. 6706-93 of 15:21 hours of December 21, 1993, the Constitutional Court refers to Regulating Plans in urban matters as "regulations." It is appropriate to remember, in this regard, that "planning is nothing more than a certainly perfected modality of regulation." Christian VIGOUROUX: "Planification, autorisation, schéma", AJDA, 9-1995, p. 595.

This observation regarding the nature and effectiveness of the Decrees becomes important concerning the validity of a possible expansion of the Isla del Coco National Park, an aspect we will address below. Simply, it should be noted, for the moment, that if an expansion of the Isla del Coco National Park were at issue, this would be the product of the Plan and not of an executive decree, which is the legal act provided for in Article 13 of the National Parks Service Law:

"Art. 13.- It shall be the responsibility of the National Parks Service to propose to the Executive Branch the creation of new national parks.

These shall be established by executive decree, which shall indicate, with complete precision, the boundaries previously designated by the Geographic Institute of Costa Rica. These boundaries may not be varied except by a law." This rule must be interpreted in accordance with the provisions of Article 40 of the Forest Law (Ley Forestal), insofar as it states that the reduction of a protected area requires a law. Thus, the expansion is subject to a formal requirement, namely the issuance of the Decree. It could be questioned whether this is necessary in the case of a marine area, taking into account that the expansion occurs over the territorial sea of the Costa Rican State. The answer is affirmative, because the need for delimitation of the "protected area" is imposed even when the area in question can be considered a public domain asset. This is the situation of the buffer zone of Isla del Coco under the application of the provisions of the Water Law (Ley de Aguas) (Article 1). It is appropriate to recall that the principle is the public use of these assets (Article 261 of the Civil Code). This means, among other aspects, that:

"Everyone may fish in public channels, subjecting themselves to the police laws and regulations that especially on fishing exist or may be enacted, provided that navigation and flotation are not obstructed. It is absolutely prohibited to fish using explosives or by poisoning the waters." (Article 14 of the Water Law).

Simply put, the designation of an area as a "protected area" implies a limitation on the public use of those public domain assets, which justifies a special procedure for its delimitation; in this case, the issuance of the executive decree.

It should be clarified that this requirement for the delimitation of "protection areas" does not prejudge, in any way, the competence of the Executive Branch to create or expand said areas. It is simply a matter of pointing out the legal mechanism that said Body must use for that purpose. The foregoing means, on the other hand, that there is no limit whatsoever for the Executive Branch to proceed to formally expand, by Executive Decree, the protected area designated as Isla del Coco National Park.

In relation to this topic, a clarification should be made regarding the applicability of the ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), No. 5976-93 at 3:42 p.m. on November 16, 1993. With respect to the delimitation of protected areas, said resolution is limited to outlining which legal act is necessary, according to the law, to reduce areas regulated by the Forest Law, among which are the National Parks. Given that a law is only necessary to reduce, the High Court concludes, as it could not be otherwise, that the issuance of a Decree to expand an area does not exceed what is legally provided. In that sense, the Chamber reaffirms which legal act must be issued depending on whether it involves an expansion or reduction of the "protected area", without said conclusion constituting the creation or ratification of a constitutional principle regarding the value or hierarchy of the act. The interpretation is in accordance with the law and is governed, therefore, by the corresponding rules for that interpretation.

It is appropriate, then, to determine if the Management Plan of the Isla del Coco National Park establishes an expansion of said Park.

B-. THE MANAGEMENT PLAN OF ISLA DEL COCO In its original consultation, INCOPESCA questions that the Management Plan establishes:

• a)actions regarding the resources of a marine area, limiting fishing activities around Isla de Coco.
• b)a buffer zone extending 7 kilometers beyond the exclusion zone, extending over areas permanently covered by the sea.

The approach is general regarding the legality of the creation of zones of influence, "not defined in the law," and the cited expansion of the closed areas. These are the aspects to which we will limit ourselves in the present analysis.

1-. The establishment of a buffer zone for Isla del Coco It is claimed that the creation of zones of influence constitutes an expansion of the boundaries of the Isla del Coco National Park. The certainty of this claim can be analyzed by taking into account the regime of the zone of influence and the needs that determine its creation.

In relation to this second aspect, it should be noted that the creation of a "buffer zone (zona de amortiguamiento)" for Isla del Coco National Park responds to the imperatives that determine the creation of "protected areas". Indeed, the Executive Summary of the Plan (p. 8) accounts for the abundance of marine resources that the Island possesses. At the same time, it is indicated that, from the socioeconomic point of view, the Island is subjected to pressures from the fishing and tourism sectors. Regarding the former, it is indicated that, to control the activity, "it is imperative to regulate the catch in the buffer zone, which will guarantee a sustainable use of the resource." Given that an increase in sport fishing is anticipated, it is considered essential to "establish specific guidelines to regulate this activity in the areas surrounding the Island, which must serve as a buffer zone." Hence, it is proposed that the "7.2 km strip, between the ring of absolute protection (15 km) and the boundary of the 22.2 km that constitutes the Territorial Sea, be considered as the buffer zone of the Park" (p. 9). In accordance with this, when elaborating the zoning criteria, it is classified as:

" D. BUFFER ZONE The 7.2 km strip between the ring of absolute protection (15 km) and the boundary of the 22.2 km that constitute the Territorial Sea shall be considered a Buffer Zone for the Park (Figure 3)...".

It was considered that the establishment of a buffer zone is easy to manage because "it is an area over which the State is sovereign." Reference is made to the fact that the Constitutional Chamber clearly established the power that assists the State over that zone, especially if it involves measures to protect natural wealth.

The interrelation of the objective of the "buffer zones" and the following definition of "protected area":

"...a geographically defined area that has been designated or regulated and managed in order to achieve specific conservation objectives" (Convention approved by Law No. 7416) "Protected Area: It is a defined geographical area, terrestrial or coastal-marine, which is designated, regulated, and managed to fulfill certain conservation objectives, that is, to produce a series of determined goods and services (in situ conservation)". Agreement for the conservation of biodiversity and protection of priority wilderness areas in Central America, approved by Law No. 7433 of September 14, 1994, allows us to conclude that the 7.2 kilometers provided for as a "buffer zone" constitute a marine geographical area designated to fulfill certain objectives regarding the resources of the Isla del Coco National Park: to conserve and protect the biological diversity of the area.

Does the foregoing mean an expansion of the Isla del Coco National Park? The answer must take into account the regime to which the "buffer zone" is subjected.

2-. The regime of the "buffer zone" A tacit expansion of the Isla del Coco National Park would be a consequence of the application of the protected areas regime to the zone of influence.

The zoning established in the Management Plan implies, among other aspects, that in the "buffer zone" only a specific type of fishing would be carried out:

"It is proposed that, within this Buffer Zone, the only type of extraction of fishery resources permitted be fishing with line or rod." The term used in the Plan is that of "proposal," not that of "order." On the other hand, from the text of the "Subprogram for Coordination with INCOPESCA" it is not possible to establish indubitably who would be responsible for deciding on the matter and granting the corresponding fishing authorizations. Indeed, there is no express reference to these questions.

However, it could be thought that INCOPESCA maintains its competencies by virtue of the following: the Plan provides that this entity "assign an inspector to the island on a permanent basis"; that, before granting a departure clearance (zarpe), the corresponding Port Captaincy must coordinate with the authorities of the island and INCOPESCA "to determine the number of vessels that are within the buffer zone. Both entities must maintain close communication, so as to guarantee the adequate management of said zone." If a vessel does not comply with the conditions regarding the length of the working day, estimated time of arrival to land, and information on catch data, "INCOPESCA must initiate the rigorous procedures to impose the corresponding sanctions, among them the cancellation of the fishing license in those waters." This would signify recognition of the Institute's competence over the buffer zone. It cannot be forgotten that this entity exercises its competence over "coastal" resources: the biomass constituted by the fauna and flora in the littoral zone and in the maritime area, whose habitat extends up to a distance of 55.5 kilometers out to sea, and over marine resources, that is, all the flora, fauna, and minerals found in the ocean, unless provided otherwise by law. And the truth is that the National Parks Law attributes competence to the National Parks Service with respect to National Parks, without it being legally feasible for it to exercise its competence beyond those areas.

Furthermore, we do not observe that the Plan establishes specific provisions regarding the determination of periods and areas of closure (veda). But it does contemplate the species and sizes whose capture will be restricted or prohibited. These are aspects that fall under the competence of INCOPESCA according to Article 5, subsection i) of its Law of Creation and which, consequently, exceed the competence of MIRENEM as long as it does not involve a "protected area." The creation of the "buffer zone" provided for in the Management Plan aims to subject that additional area to the same regulations as the Isla del Coco National Park. From this point of view, we could conclude that materially the zone is integrated into the Park in question. Therefore, the Park would be expanded by the Plan. However, this conclusion would ignore the existence of subsequent regulatory norms to the officialization of the Plan, which differentiate the legal regime of the "zones of influence" from that of the protected areas. Indeed, by Executive Decree No. 24282-MP-MAG-MIRENEM of July 18 of this year (the validity of which was consulted through an addition to the original consultation, according to official letter No. PSEJ-396-95 of July 3 of this year), "Multiple Use Marine Areas" (Áreas Marinas de Uso Múltiple) are created, with the purpose of planning:

"...the management, use, and conservation, as appropriate, of the marine resource, as well as of the coastal area, so as to protect marine habitats and their areas of influence, seeking a rational exploitation of the resources." (Considering V, in fine, of the cited Decree No. 24282).

Of particular interest is the provision in Article 1, first and third paragraphs, of Decree No. 24282:

"The category of Multiple Use Marine Area (AMUM) is established, which is comprised of the marine areas that have been included within the protected wilderness areas declared by MIRENEM, which will continue to be managed by the specific regulations in force for them, as well as by that additional marine zone, which is declared as its zone of influence, which will be governed as indicated in this executive decree.

(....).

The AMUMs may extend up to a maximum of 12 nautical miles, and their limits and recommended uses shall be those defined in a Management Plan, for which the National Marine-Coastal Program must be a priority. Said Plan shall be necessarily prepared by the Executive Branch, the decentralized public institutions with competence in the matter, and the Commission on the Maritime-Coastal Zone." In accordance with the transcribed text, the Multiple Use Marine Area is not subject to a single legal regime. On the contrary, that regime depends on the nature of the area concerned. The "protected area," formally defined as such by the Executive Branch, is regulated by its particular regime, whereas it is provided that the additional marine zone will be governed by the provisions of that Decree. However, Article 2 of this norm provides for a necessary coordination of the competent public entities in relation to activities such as fishing, tourism, and maritime transport, so that their actions are executed within "schemes consistent with the needs for management, conservation, and rational exploitation of these zones." The integration of the two articles allows us to deduce that the norm is the exclusion of MIRENEM's competence beyond the area formally declared as a "protected area" and that, a contrario sensu, the zone of influence is governed by the corresponding regulations for that territory, without prejudice to the necessary coordination of the competent bodies for the fulfillment of the purposes that motivate the establishment of the "AMUM." Furthermore, by Executive Decree No. 24483-MP-MAG-MIRENEM of July 18, 1995, it is reaffirmed that the legal regime of a "protected area" is specific to the area defined as such:

"Art. 8: The General Forestry Directorate, the Directorate of the National Parks Service, and the Wildlife Directorate shall maintain their competencies and functions, as regards the administration, management, and use, in cases where the legal system so provides, of the protected wilderness areas that have been included within the Multiple Use Marine Areas.

However, they must subject their actions, regarding the areas so included, to the provisions contained in the General Management Plan to be prepared for each of the Multiple Use Marine Areas." All of which means that there is no subjection of the zones of influence to the legal regime specific to the "protected areas," on the one hand, and that the competence of the technical bodies of the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines is exercised exclusively with respect to the areas subject to its control. Which excludes, therefore, the exercise of its competence in the "zone of influence" and leads us to the necessary intervention of INCOPESCA in matters legally defined as within its competence within the referred zones. A conclusion that strictly conforms to the principle of legality and its corollary of the hierarchy of legal norms, according to which the lower norm (Executive Decree) must respect the provisions of the higher norm (in this case, the INCOPESCA Law).

The foregoing gains importance because through Article 6 of the cited Decree No. 24483, the "Isla del Coco Multiple Use Marine Area" is created:

"The Isla del Coco Multiple Use Marine Area is established, Delimited (sic) by the twelve nautical miles of the territorial sea.

This area shall be constituted by the coastal-marine area of the Isla del Coco National Park, defined by Executive Decrees No.’s 8748-A and 15514-MAG, whose management shall be carried out according to that management category, and by the rest of the marine area up to completing the twelve nautical miles of the territorial sea." That marine area that completes the twelve nautical miles of the territorial sea is governed, then, by different legal provisions from those corresponding to the Isla del Coco National Park, unless otherwise provided by law. That is to say, the establishment of the "buffer zone" does not signify either formally or materially an expansion of the Isla del Coco National Park. An expansion that must be the consequence of an Executive Decree with that content.

The necessary integration of the Isla del Coco Management Plan with the aforementioned regulatory provisions allows us to conclude that there is no violation of the legal system. However, it is pertinent to reiterate that the bodies involved in the management of these areas must coordinate the exercise of their authority. As well as that the General Law of Public Administration provides for a procedure, which is mandatory, for the issuance of provisions of a general nature. In application of the principle of legality, said procedure must be followed for the issuance of such provisions relating to these areas.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the criterion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:

1-. The generic competence of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura), attributed by Law No. 7384 of March 16, 1994, has as its limit the formal establishment of "protected areas." 2-. Indeed, the definition of a "protected area" implies the competence of the specialized technical bodies in the matter of the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines.

3-. The foregoing means that the National Parks Service (Servicio Nacional de Parques Nacionales) is competent with respect to the marine resources present in marine National Parks.

4-. Consequently, it is the responsibility of the National Parks Service to decide, in accordance with the regulations in force, the regulation of marine and coastal resources and, in general, of the ecosystem of Isla del Coco National Park.

5-. Said competence is exercised within the legal and territorial definition of Isla del Coco National Park.

6-. Executive Decrees No.’s 24205 and 24235 of April 5 and 21 of this year, respectively, constitute norms approving the Management Plan for Isla del Coco National Park. In that sense, their effect is to make the cited Plan binding, that is, effective.

7-. By reason of their approving nature, the Executive Decrees do not form part of a complex act. Nor do they integrate the cited Plan within their content. Simply, they give it legal force.

8-. The Management Plan constitutes a regulatory act, whose hierarchy is that indicated in Article 6, subsection e) of the General Law of Public Administration. Given that its text does not constitute part of the aforementioned Decrees, it does not have the legal value of an Executive Decree. Consequently, it cannot substitute for the issuance of said norm when the law provides for its issuance.

9-. As is evident from the regulations issued for the "Multiple Use Marine Areas" (AMUM), the zones of influence are not subject to the provisions relating to "protected wilderness areas." 10-. The foregoing allows us to conclude that the zones of influence of the "AMUMs" do not form part of those protected wilderness areas. Thus, the definition of these zones of influence does not constitute an expansion of the "protected area" under the responsibility of technical bodies of the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines.

11-. From Decrees No.’s 24282-MP-MAG-MIRENEM and 24483-MP-MAG-MIRENEM, both of July 18, 1995, it is not possible to conclude that the cited creation of zones of influence implies a disregard for the competencies of INCOPESCA. Consequently, the creation of these zones cannot be considered illegal per se.

12-. In accordance with this, it must be concluded that as long as the "zone of influence" or "buffer zone" is not legally integrated into the area of Isla del Coco National Park, INCOPESCA maintains its competencies within the zone, without prejudice to the fact that it must coordinate its actions with the Executive Branch, just as established in its Law of creation and is provided for in the Management Plan at hand.

Sincerely yours, Dra. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL CC.

Mr. Eng. René Castro Salazar Minister of the Environment, Energy, and Mines Mr. Eng. Roberto Solórzano Sanabria Minister of Agriculture and Livestock

Dictamen : 036 del 27/02/1996 C-036-96 San José, 27 de febrero de 1996 Sr.

Luis París Chaverri Presidente Ejecutivo INCOPESCA S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General, me refiero a su atento oficio PESJ-571-95 de 2 de octubre último, por medio del cual solicita una reconsideración sobre el punto III de la consulta presentada mediante oficio PESJ- 395-95 de 3 de 28 de junio del presente año, intitulado: "En relación con el establecimiento de una zona de amortiguamiento de 7 kilómetros adicionales al Parque Nacional Isla del Coco, mediante el Plan General de Manejo de dicho Parque, aprobado mediante los Decretos Ejecutivos No. 24235 del 21 de abril de 1995 y 24205 del 5 de abril de 1995". Consulta a la que se dio respuesta mediante dictamen N. C-215-95 de 22 de setiembre del presente año.

La validez de estos Decretos es cuestionada a partir de una definición de competencia de INCOPESCA, tal como la precisa este Instituto en los puntos I y II de su consulta original: "el Instituto es la entidad estatal competente para regular todo lo relativo a la pesca y caza marítima, comercial o deportiva, así como la comercialización de sus productos, dada su especialidad y naturaleza propia". Competencia que es definida como exclusiva y excluyente de la participación del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, a través de sus órganos desconcentrados. Es así como la consulta original afirma que los Decretos Ns. 24235 y 24205 de cita regulan aspectos reservados por Ley al Instituto y amplían "de forma irregular" los límites de un Parque Nacional, extendiéndose sobre áreas cubiertas permanentemente por el mar. Todo sin contar con la aprobación previa y expresa de este Instituto regulador de los recursos marinos de flora y fauna como se ha Esa duda sobre la validez de los Decretos es reiterada en su solicitud de reconsideración, al cuestionar "la posibilidad legal del MIRENEM para establecer "zonas de influencia" y para extender, sobre áreas permanentemente cubiertas por el mar, los límites de las áreas de conservación (Parques Nacionales, Reservas Forestales, etc)". Es interés de INCOPESCA que se establezca si el citado Ministerio tiene competencia sobre los recursos marinos comprendidos en dichas áreas. Agrega que "el asunto no es determinar el mecanismo jurídico apropiado o válido para establecer dichas áreas. La duda consiste en un aspecto de fondo, a saber, si el MIRENEM tiene competencia sobre los recursos marinos comprendidos en dichas áreas, dado que el artículo 37 de la Ley Forestal citado en el pronunciamiento (dictamen C-215-95) se refiere a "fincas o partes de fincas de particulares" (principio de legalidad) y la jurisprudencia constitucional se refiere a "recurso forestal", "explotación racional de la tierra" y no a los términos utilizados por la Ley de INCOPESCA: "océano, "zona económica exclusiva", "recursos marinos", "mar territorial y patrimonial". Recalca el Instituto que estas competencias le corresponden en virtud de que es el ente encargado de regular el uso y explotación de los recursos marinos, así como velar por la protección y conservación de éstos. Aparte de que mediante la creación de "zonas de influencia", el MIRENEM está imponiendo limitaciones al ejercicio legítimo de la pesca dentro del mar patrimonial (Plan de Manejo de la Isla del Coco). Finaliza señalando que la ampliación paulatina de las áreas de veda afectará las actividades de pesca, por lo que debe establecerse el fundamento legal de los Decretos en cuestión.

No obstante que el asunto es sometido nuevamente a conocimiento de la Procuraduría con fundamento en el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, dado que el dictamen N. C-215-95 de cita no se refirió a aspectos consultados en torno al Plan de Manejo de la Isla del Coco, la presente solicitud debe ser analizada como una adición y aclaración de dicho dictamen y no como una reconsideración. Por consiguiente, se le da el trámite normal de las consultas.

Conforme señala el consultante, existe un problema de competencia administrativa, que revela un conflicto de competencias positivo en virtud de que, como se verá al mencionar la opinión externada por la Dirección Jurídica del MIRENEM, tanto este Ministerio como el Instituto se afirman competentes para regular la materia que nos ocupa. Y es en razón de ese conflicto competencial, que se cuestiona la validez de los Decretos Ns. 24235 y 24205. De modo que la determinación de la regularidad jurídica de esos Decretos y del Plan de Manejo del Parque Nacional Isla del Coco (II) obliga a plantearse previamente el problema de la competencia (I).

I-. UNA COMPETENCIA LIMITADA POR LAS "AREAS PROTEGIDAS" Afirma INCOPESCA su competencia sobre los recursos marinos presentes en todo el territorio nacional, incluyendo aquéllos de las "áreas protegidas". En tanto MIRENEM sostiene su competencia en materia de recursos naturales, comprensiva de una capacidad para regular la flora y fauna marinas. Así, al contestar la audiencia que la Procuraduría otorgó al Ministerio respecto del oficio N. PESJ-395-95 de INCOPESCA, la Subdirectora de la Asesoría Jurídica del MIRENEM adjunta sendos pronunciamientos de la Dirección Jurídica del Servicio de Parques Nacionales y de la Dirección de Vida Silvestre en los cuales se reafirma la competencia del Ministerio en la protección de los recursos naturales, su conservación y uso racional para promover el desarrollo sostenible. Por lo que se sostiene que dentro de las áreas protegidas marinas el INCOPESCA carece de competencia. Las facultades del MIRENEM en la materia son sustentadas en normas de rango internacional: el Convenio Centroamericano de Biodiversidad, que incluye el mar como área protegida, y la Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, aprobada mediante Ley N. 3763 de 19 de octubre de 1976 y en la Opinión Jurídica de la Procuraduría N. OJ-011-95 de 15 de mayo de 1995. En relación con esta Opinión, opina la Dirección de Vida Silvestre que las conclusiones son aplicables a todas las demás especies marinas inmersas en las áreas declaradas como "zonas protegidas". Agrega que ese Ministerio puede emitir decretos declarando áreas marinas de uso múltiple, para proteger, conservar y manejar los recursos existentes en ellas, según lo dispuesto en las Leyes Ns. 7174, artículo 10, inciso i), 7152 y 6084, así como la citada Convención para la protección de la flora, la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, que establece la obligación del Estado de crear áreas de protección de los ecosistemas terrestres y marinos, que aseguren un uso adecuado y racional de los recursos presentes en ellas. Por lo que concluye que el Servicio de Parques Nacionales puede dictar las medidas tendientes a la regulación, conservación y aprovechamiento del Parque Nacional Isla del Coco.

Al referirse a los problemas de competencia, el dictamen N. C-215-95 de la Procuraduría expresa: 1-. "casi todos los aspectos relacionados con esa actividad (pesca) han quedado bajo la competencia del Instituto. Y, dada la concepción de las instituciones autónomas en nuestro medio, es dable afirmar que en la medida en que el Estado costarricense pueda regular la pesca como actividad humana, el ente llamado a establecer las condiciones específicas en que ésta se desarrolle lo es el INCOPESCA...". 2-. En relación con la competencia del MAG y MIRENEM se afirma que "de la atribución genérica del MIRENEM en relación a (sic) los recursos naturales (que ya de por sí era afectada en favor del MAG), una parte ha sido conferida a un ente diferente por la especialidad del objeto que le ha sido puesto bajo su competencia (los recursos naturales del mar en favor del INCOPESCA), manteniéndose el resto de sus competencias, atribuidas en la Ley de comentario o en otras normativas". En cuanto al Servicio de Parques Nacionales expresa el dictamen que si bien hay ciertas atribuciones de este órgano similares a las conferidas al INCOPESCA, no se ha operado una transferencia de competencias, "por cuanto la especificidad de la materia que está llamado a desarrollar el Servicio de Parques Nacionales es mayor que aquella que ha sido conferida al INCOPESCA. Nótese que se faculta al Servicio para que tenga amplias competencias sobre un especial tipo de territorio en nuestro país: aquel en los (sic) que se ubican los parques nacionales. En función de ello, la manera en que pueda incidir ciertas actividades humanas como la pesca en la preservación del parque nacional es un accesorio de la concreta misión que está llamada a desarrollar el Servicio". En apoyo de esta afirmación transcribe la Opinión Jurídica 011-95 de 15 de mayo de 1995 en que la Procuraduría concluyó:

"corresponde al Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura la protección de las tortugas marinas durante el proceso de desove en las playas, salvo que éstas se encontraren dentro de alguna área protegida, incluyendo los manglares, en cuyo caso, según lo dicho, serían las entidades administradoras respectivas las que habrían de velar por su tutela".

Es decir, es criterio de este Órgano Consultivo que la competencia genérica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura tiene como límite las áreas protegidas. Criterio que debe mantenerse en virtud de las razones que de seguido se explicitan.

A-. UNA COMPETENCIA GENERICA Conforme con la Ley N. 7384 de 16 de marzo de 1994, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) es titular de una competencia genérica en materia de pesca y acuacultura, lo que comprende una facultad de coordinar y regular todas las actividades relativas a esos temas. El artículo 2º de la Ley dispone:

" Para los efectos de esta Ley, se establecen como actividades ordinarias del Instituto las siguientes:

• a)Coordinar el sector pesquero y el de acuacultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuacultura y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base de criterios técnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuacultura.
• b)Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuacultura.

(....)".

El ejercicio de esas actividades debe estar ordenado por el interés público, definido como la fin, se le atribuyen competencias específicas y, como se indicó, una función de coordinación con organismos (públicos o privados) relacionados con los recursos naturales de que se trata. Función de coordinación que por sí sola evidencia que existen otros entes con competencia en la materia. Recordemos que coordinación implica armonizar acciones en un determinado campo de actividad; en este caso, la pesca y acuacultura. Armonización que sería innecesaria de detentar el Instituto una competencia exclusiva y excluyente en la materia.

Pues bien, dentro de esas competencias específicas, el artículo 5º de la Ley de comentario contempla las siguientes de interés para la contestación de su consulta:

"b) Controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política.

• c)Dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de acuacultura.

(....).

• f)Determinar las especies de organismos marinos y de acuacultura que podrán explotarse comercialmente.

(....).

• i)Determinar los períodos y áreas de veda, así como las especies y tamaños cuya captura estará restringida o prohibida.

(....)".

Ejerce el Instituto una competencia contralora y reguladora en las aguas jurisdiccionales del país, que le permite, entre otras decisiones, determinar cuáles especies escapan a una explotación comercial, regular los períodos de veda, etc. El inciso b) transcrito nos permite evocar dos aspectos: la posible existencia de una competencia exclusiva y excluyente de toda otra participación en materia de control de pesca y caza de especies marinas, por una parte. El alcance territorial de la competencia del Instituto, por otra parte. En cuanto al primer punto, cabe mencionar que la Ley no afirma que la atribución de competencias sea exclusiva. Empero, esa exclusividad podría derivarse del articulado general de la Ley y concretamente, de su artículo 42:

"Corresponderán al Instituto las competencias y los recursos que las leyes anteriores le hayan asignado a otras instituciones del Estado, y que formen parte de las atribuciones otorgadas a INCOPESCA".

Disposición que aplicada en forma literal conduciría a afirmar que toda atribución anterior de competencia en materia de pesca y acuacultura resulta modificada por la Ley de INCOPESCA, de tal forma que este ente devendría en el único competente respecto de esas actividades. Es de advertir, sin embargo, que esta interpretación podría tropezar con el segundo punto que está estrechamente relacionado con la necesidad de protección de los recursos marinos en ciertas áreas. Protección que es especial y que debe ser objeto de regulación por órganos competentes en materia de biodiversidad y conservación de ecosistemas.

B-. LAS AREAS PROTEGIDAS: EXCEPCION A LA COMPETENCIA DEL INCOPESCA Es criterio de INCOPESCA que su competencia excluye la del Servicio de Parques Nacionales, órgano creado con el objeto de conservar el patrimonio natural del país (artículo 1º de la Ley N. 6084 de 24 de agosto de 1977). El criterio del ente autónomo parte de una interpretación literal del artículo 42 antes transcrito. Interpretación que desconoce el fin público presente en las diversas leyes que regulan las áreas protegidas, los compromisos adquiridos por el Estado costarricense mediante la suscripción de diversos convenios en la materia, así como los criterios hermenéuticos que determinan la aplicación de las leyes en el tiempo.

En cuanto al primer punto, el fin público es la preservación de ecosistemas presentes en un área que se define como protegida. Entre estas áreas se encuentran los Parques Nacionales, que pueden ser de naturaleza marina y como tales, protectores de las especies marinas que habitan en el área. En ese sentido, puede afirmarse que constituye un fin público la protección de las especies marinas que habitan en los Parques Nacionales marinos. La definición de esas áreas, de cuáles son los ecosistemas que deben ser protegidos y cómo hacerlo, escapa a la competencia técnica del INCOPESCA. Simplemente, el INCOPESCA no es competente para evaluar el impacto ambiental y, por ende, los efectos adversos importantes para el ecosistema protegido por el Parque Nacional, de las decisiones relativas a las actividades de pesca, excepcionalmente permitida en los Parques Nacionales.

Pero, además, si bien el Servicio de Parques Nacionales es creado por una norma de rango legal, la existencia de un organismo técnico en la materia encuentra fundamento en disposiciones internacionales. Así, el Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central, aprobado por Ley N. 7433 de 14 de setiembre de 1994, establece no sólo el compromiso de los Estados centroamericanos de crear parques nacionales sino el de administrarlos a través de "las instituciones encargadas", lo que implica que debe haber un organismo con competencia específica para ese objeto:

"Art. 17.- Se deberá identificar, seleccionar, crear, administrar y fortalecer, a la mayor brevedad posible, dentro de los respectivos países, a través de las instituciones encargadas, los parques nacionales, monumentos naturales y culturales, refugios de vida silvestre, u otras áreas protegidas, como instrumentos para garantizar la conservación de muestras representativas de los principales ecosistemas del istmo, y prioritariamente aquellas que contengan bosques productores de agua".

La protección de los Parques Nacionales no está a cargo de cualquier ente con competencia general, sino de un organismo con competencia específica en la materia, de forma que se asegure el cumplimiento efectivo de los fines y objetivos presentes en el Convenio. De lo que se deriva que, si bien la Ley de INCOPESCA le otorga competencia respecto de los recursos marinos, definidos como "todos los recursos que se encuentran en el océano: flora, fauna, minerales y otros", es lo cierto que esa competencia está excluida tratándose de las "áreas protegidas", entre ellas los Parques Nacionales marinos. El "área protegida" implica la necesidad de adopción de medidas especiales para conservar la diversidad biológica (artículo 8, a) del Convenio sobre diversidad biológica y Anexos, aprobado por Ley N. 7416 de 30 de junio de 1994). Medidas especiales que son la obra de un organismo especializado en la materia, guiado por el criterio de protección de la diversidad biológica y la ecología. Objetivos cuyo cumplimiento requiere la conservación in situ de los ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento y la recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales.

Por lo que podría decirse que la competencia del INCOPESCA encuentra un límite en la existencia de estas áreas protegidas. Por consiguiente, su competencia genérica cede en beneficio del organismo técnico competente de que se trate del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.

En apoyo de esta competencia del Servicio de Parques Nacionales, cabe recordar, en último término, que si bien se afirma la relatividad del criterio de especialidad de la ley (L, DIEZ- PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, 345 y siguientes), no puede discutirse su transcendencia como instrumento para determinar la aplicación de la ley en el tiempo. La Ley del Servicio de Parques Nacionales contiene preceptos que constituyen una regulación especial en lo referente a la explotación y conservación de los recursos marinos dentro de los Parques Nacionales, por lo que representa una norma de excepción respecto de la Ley de INCOPESCA. El fin público presente en dicha Ley de Parques Nacionales podría malograrse de no imperar el criterio de especialidad y:

"...cuando las consecuencias jurídicas (de la norma más especial respecto de la más general) se excluyen, la relación lógica de especialidad conduce necesariamente al desplazamiento de la norma más general, ya que, en caso contrario, la norma más especial no tendría ningún campo de aplicación". K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 261.

Resta determinar si la competencia del Servicio de Parques Nacionales facultaba al Poder Ejecutivo para crear una "zona de amortiguamiento" alrededor de la Isla del Coco y regular en ella la pesca, tal como cuestiona el INCOPESCA.

II-. LA SITUACION DE LA ISLA DEL COCO En el dictamen N. C-215-95 de mérito, este Órgano Consultivo consideró que los Decretos Ejecutivos Ns. 24235 del 21 de abril de 1995 y 24205 del 5 de abril de 1995 fueron emitidos dentro del marco de la competencia del MIRENEM. Se partió del hecho de que se ha admitido que el Poder Ejecutivo realice ampliaciones de los Parques Nacionales por vía de Decreto Ejecutivo, afirmación que apoya en la resolución de la Sala Constitucional N. 5976-93 de 16 de noviembre de 1993. No obstante, considera la Procuraduría que puede existir una coordinación de MIRENEM con el INCOPESA en relación con los recursos marinos.

Criterio que no es compartido por el consultante, para quien es cuestionable "la posibilidad legal del MIRENEM para establecer "zonas de influencia" y para extender, sobre áreas permanentemente cubiertas por el mar, los límites de las áreas de conservación (Parques Nacionales, Reservas Forestales, etc)". Agrega que "el asunto no es determinar el mecanismo jurídico apropiado o válido para establecer dichas áreas. La duda consiste en un aspecto de fondo, a saber, si el MIRENEM tiene competencia sobre los recursos marinos comprendidos en dichas áreas, dado que el artículo 37 de la Ley Forestal citado en el pronunciamiento (dictamen C-215-95) se refiere a "fincas o partes de fincas de particulares" (principio de legalidad) y la jurisprudencia constitucional se refiere a "recurso forestal", "explotación racional de la tierra" y no a los términos utilizados por la Ley de INCOPESCA: "océano, "zona económica exclusiva", "recursos marinos", "mar territorial y patrimonial".

Si nos detenemos en los argumentos que ha esgrimido el INCOPESCA tanto en su consulta original como en la solicitud de reconsideración, notaremos que el cuestionamiento es no sólo del Decreto (A), sino respecto del contenido del Plan de Manejo (B), el cual -como se indicó- no fue objeto de análisis por el dictamen C-215-95.

A-. LOS DECRETOS: NORMAS DE APROBACION DEL PLAN DE MANEJO En relación con los Decretos Ejecutivos cuestionados, cabe retener dos aspectos: la regularidad jurídica de sus elementos, por una parte, y su eficacia jurídica, por otra parte:

1-. La regularidad jurídica de sus elementos La validez de un acto administrativo, incluyendo los reglamentarios, es producto de la regularidad jurídica de sus elementos. Pues bien, como es sabido, se considera como elementos formales el sujeto, el procedimiento y la forma y como elementos materiales el contenido, el motivo y el fin. Elemento fundamental es la competencia en cuanto:

"...el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público". (Artículo 182.2 de la Ley General de la Administración Pública).

Respecto de este elemento, ya se indicó que el MIRENEM, a través del Servicio de Parques Nacionales, mantiene su competencia sobre los recursos marinos presentes en el área protegida. Por lo que, en principio, no puede considerarse que la emisión de un Decreto por parte del Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas) regulando una "área protegida" presente un vicio de incompetencia.

Ahora bien, mediante Decreto N.º 24205-MIRENEM de 5 de abril del presente año, el Poder Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria y de lo dispuesto en los artículos 1 y 3, inciso d), de la Ley N.º 6084 del 24 de agosto de 1977, Ley de Parques Nacionales, y artículos 35, inciso c) de la Ley N.º 7174 del 16 de julio de 1990, Ley Forestal, dispuso:

"Art. 1º.- Se declara documento oficial del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas el Plan General de manejo: Isla del Coco.

Art. 2º.- El documento descrito en el artículo inmediato anterior, será de obligatorio acatamiento y ejecución en cuanto a sus directrices y lineamientos, para el Servicio de Parques Nacionales y los funcionarios del Parque Nacional Isla del Coco.

Art. 3º.- Los Planes Anuales Operativos del Parque Nacional Isla del Coco, durante el próximo quinquenio, deberán adecuarse a las directrices emanadas en los Planes Generales de Manejo antes dichos".

La emisión de este Decreto se motiva en el deber del Estado de velar por la conservación de los recursos naturales del país; en la competencia del Servicio de Parques Nacionales respecto del desarrollo y administración de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas del país. Así como en que ese Servicio dispuso, como política obligatoria para todas las áreas protegidas, el establecimiento de procesos de planificación a mediano plazo y de Planes Generales de Manejo para cada "área silvestre protegida" del Sistema. El ICT colabora con el financiamiento de esos procesos de planificación dentro del marco del desarrollo turístico sustentable, por lo que contrató a la Fundación de la Universidad de Costa Rica, para la Investigación (FUNDEVI), por medio de su programa de Estudios Ambientales (PROAMBI), lo cual condujo a la emisión del Plan General de Manejo de la citada Isla. El aval de MIRENEM al Plan conduce a su oficialización y ejecución.

El motivo del acto es lícito: es la necesidad de planificar el de los Parques dentro de una política de desarrollo sustentable. Por consiguiente, puede decirse que ese elemento es conforme con lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública.

Igual conclusión es válida respecto del motivo del Decreto Ejecutivo N.º 24235-MIRENEM de 21 del mismo mes y año, motivado en la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y en la Ley de Parques Nacionales. Por medio de dicho reglamento se dispone:

"Artículo 1º.- Se declara documento oficial del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas el Plan de Acción para el Parque Nacional Isla del Coco, elaborado por PROAMBI en marzo de 1995, considerando que sus políticas, objetivos y prioridades para la ejecución del Plan de Manejo, son las más adecuadas.

Artículo 2º.- El documento descrito en el Artículo Primero, será de obligatorio acatamiento y ejecución en cuanto a sus directrices y lineamientos, para el Servicio de Parques Nacionales, quien deberá coordinar con las diversas entidades que se involucran en el documento, la ejecución del mismo".

Considera el Poder Ejecutivo que diversos documentos establecen como política obligatoria para todas las áreas protegidas, el establecimiento de procesos de planificación a mediano plazo y de Planes Generales de Manejo, para cada área silvestre protegida del Sistema.

2-. Los Decretos otorgan eficacia al Plan de Manejo De conformidad con su texto, los Decretos cuestionados constituyen normas jurídicas de aprobación y, por ende, oficialización de un Plan de Manejo para la Isla del Coco. Ahora bien, la aprobación de un acto no se confunde con el acto aprobado. Observamos que los Decretos de repetida cita se remiten al Plan de Manejo, pero sin incorporarlo a su texto.

Qué virtud tiene, entonces, ¿lo dispuesto por estos Decretos? Su efecto jurídico es, como bien señala su texto, constituir el Plan en documento oficial que, como tal, reglará el accionar de las distintas entidades públicas involucradas en la materia. Es, pues, darle fuerza obligatoria al Plan.

Lo anterior nos permite diferenciar, entonces, entre acto aprobatorio y acto aprobado, los cuales pueden ser de naturaleza y jerarquía diferente. Aspecto que es importante en orden al cumplimiento de los requisitos formales dispuestos para la regulación de los límites de las "áreas protegidas", como se verá más adelante.

Pues bien, dentro de ese orden de ideas tenemos que los Decretos Ejecutivos constituyen normas jurídicas cuyo rango jerárquico es el dispuesto en el artículo 6 d) de la Ley General de la Administración Pública. ¿El Plan de Manejo tiene naturaleza normativa?

El Considerando 4º del Decreto N. 24205 indica en relación con este tópico:

"4º.- Que se define como Plan General de Manejo, un documento guía que incorpora lineamientos generales para la planificación y manejo de un área protegida, con base en una estructura programática calendarizada semestralmente donde se establecen prioridades para un período quinquenal, sustentando en programas, subprogramas, líneas de acción y actividades que involucren la participación de entidades gubernamentales, sector privado, organizaciones no gubernamentales y, comunidades que dependan directa o indirectamente del área protegida.

El Plan General de Manejo responde a un proceso interdisciplinario y dinámico, que, dentro de un contenido de variables, lineamientos de tiempo, espacio, recursos económicos y humanos, se dirige a identificar acciones inmediatas y mediatas dentro de la realidad existente que llevan a consolidar una situación deseada en un plazo definido, que en este caso es de cinco años".

La oficialización de ese plan de acción y de actividad de los organismos públicos determina que lo dispuesto por el Plan se constituya en una norma de acatamiento obligatorio para dichos organismos. El Plan deja de ser un simple documento prospectivo para adquirir carácter prescriptivo. A partir de esta constatación, es posible señalar que el Plan es no sólo un enunciado de lineamientos y objetivos del accionar administrativo, sino una norma jurídica. En efecto, en tanto que acto normativo, el Plan de Manejo de la Isla del Coco constituye la regulación jurídica del desarrollo del Parque Nacional Isla de Coco. Recordemos que:

"... el Plan es un acto normativo y regulador de todas aquellas de sus partes que expresan claramente una voluntad de regir para el futuro el contenido y las limitaciones del suelo a que se refieren, indicando qué es lo que el propietario, público o privado, puede hacer o no hacer sobre este último”. (El énfasis no es del original). E, ORTIZ: Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias, Revista de la Contraloría General de la República, San José, No.30, Año XV, junio 1981, p.42.

Se trata de una norma de naturaleza reglamentaria, aun cuando no haya sido emitido como Decreto Ejecutivo. Carácter reglamentario de los planes que ha sido admitido por nuestra jurisprudencia constitucional: en resolución N. 6706- 93 de 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993, el Tribunal Constitucional se refiere a los Planes Reguladores en materia urbanística como "reglamentos". Procede recordar, al respecto, que "la planificación no es más que una modalidad, ciertamente perfeccionada, de reglamentación". Christian VIGOUROUX: "Planification, autorisation, schéma", AJDA, 9- 1995, p. 595.

Esta constatación respecto de la naturaleza y eficacia de los Decretos cobra importancia en lo que se refiere a la validez de una posible ampliación del Parque Nacional Isla del Coco, aspecto a que nos referiremos de seguido. Simplemente, cabe señalar, por el momento, que, si se estuviera ante una ampliación del Parque Nacional Isla del Coco, ésta sería producto del Plan y no de un decreto ejecutivo, que es el acto jurídico que prevé el artículo 13 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales:

"Art. 13.- Corresponderá al Servicio de Parques Nacionales proponer al Poder Ejecutivo la creación de nuevos parques nacionales.

Estos serán establecidos mediante decreto ejecutivo, en el que se indicarán, con toda precisión, los límites que previamente haya señalado el Instituto Geográfico de Costa Rica. Estos límites no podrán variarse sino mediante una ley".

Norma que debe interpretarse conforme lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley Forestal, en cuanto señala que la reducción de un área protegida requiere de ley. De modo que la ampliación se sujeta a un requisito formal, como lo es la emisión del Decreto. Podría cuestionarse si éste es necesario tratándose de un área marina tomando en cuenta que la ampliación ocurre sobre el mar territorial del Estado costarricense. La respuesta es afirmativa, por cuanto la necesidad de delimitación del "área protegida" se impone aun cuando el área de que se trata pueda ser considerada un bien de dominio público. Situación en la que se encuentra la zona de amortiguamiento de la Isla del Coco en aplicación de lo dispuesto en la Ley de Aguas (artículo 1º). Procede recordar que el principio es la utilización pública de esos bienes (artículo 261 del Código Civil). Lo que significa, entre otros aspectos, que:

"Todos pueden pescar en cauces públicos, sujetándose a las leyes y reglamentos de policía que especialmente sobre la pesca existan o puedan dictarse, siempre que no se embarace la navegación y flotación. Queda absolutamente prohibido pescar haciendo uso de explosivos o envenenamiento de las aguas". (Artículo 14 de la Ley de Aguas).

Sencillamente, la consagración de una zona como "área protegida" implica una limitación al uso público de esos bienes de dominio público, lo que justifica un procedimiento especial para su delimitación; en este caso, la emisión del decreto ejecutivo.

Cabe aclarar que dicho requisito para la delimitación de las "áreas de protección" no prejuzga, en modo alguno, de la competencia del Poder Ejecutivo para crear o ampliar dichas áreas. Se trata, simplemente, de señalar el mecanismo jurídico que ese Órgano debe utilizar para tal efecto. Lo anterior significa, por otra parte, que no existe límite alguno para que el Poder Ejecutivo proceda a ampliar formalmente, mediante Decreto Ejecutivo, el área protegida como Parque Nacional Isla del Coco.

En relación con este tema, cabe hacer una aclaración respecto de la aplicabilidad de la sentencia de la Sala Constitucional, N. 5976-93 de 15:42 hrs. del 16 de noviembre de 1993. En orden a la delimitación de las áreas protegidas, dicha resolución se limita a reseñar cuál acto jurídico es necesario, según la ley, para reducir áreas reguladas por la Ley Forestal, entre las que se encuentran los Parques Nacionales. Dado que la ley sólo es necesaria para reducir, el Alto Tribunal concluye, como no podía ser de otra forma, que la emisión de un Decreto para ampliar un área no excede lo dispuesto legalmente. En ese sentido, la Sala reafirma cuál es el acto jurídico que debe emitirse según se trate de una ampliación o reducción del "área protegida", sin que dicha conclusión constituya la creación o ratificación de un principio constitucional en cuanto al valor o jerarquía del acto. La interpretación es en orden a la ley y se rige, por ende, por las reglas correspondientes a esa interpretación.

Procede, entonces, determinar si el Plan de Manejo del Parque Nacional Isla del Coco establece una ampliación de dicho Parque.

B-. EL PLAN DE MANEJO DE LA ISLA DEL COCO En su consulta original, cuestiona el INCOPESCA que el Plan de Manejo establezca:

• a)acciones sobre los recursos de un área marina, limitando las labores de pesca alrededor de la Isla de Coco.
• b)una zona de amortiguamiento de 7 kilómetros adicionales a la zona de exclusión, extendiéndose sobre áreas cubiertas permanentemente por el mar.

El planteamiento es general respecto de la legalidad de la creación de zonas de influencia, "no definidas en la ley" y la ampliación citada de las áreas de veda. Aspectos a los cuales nos limitaremos en el presente análisis.

1-. El establecimiento de una zona de amortiguamiento de la Isla del Coco Se afirma que la creación de zonas de influencia constituye una ampliación de los límites del Parque Nacional Isla del Coco. La certeza de dicha afirmación puede ser analizada tomando en cuenta el régimen de la zona de influencia y las necesidades que determinan su creación.

En relación con este segundo aspecto, cabe señalar que la creación de una "zona de amortiguamiento" del Parque Nacional Isla del Coco responde a los imperativos que determinan la creación de "áreas protegidas". En efecto, en el Resumen Ejecutivo del Plan (p. 8) se da cuenta de la abundancia de recursos marinos que posee la Isla. Al mismo tiempo se señala que, desde el punto de vista socioeconómico, la Isla se ve sometida a presiones provenientes de los sectores pesca y turismo. Respecto del primero se indica que, para controlar la actividad, "es imperativo regular la captura en la zona de amortiguamiento, lo cual, garantizará un aprovechamiento sostenible del recurso". Dado que se prevé un incremento en la pesca deportiva, se considera imprescindible" establecer lineamientos específicos que regulen esta actividad en las áreas aledañas a la Isla, que deben fungir como zona de amortiguamiento". De allí que se proponga que la "franja de 7.2 km, entre el anillo de protección absoluta (15 km) y el límite de los 22.2 km que constituye el Mar territorial, se considere como zona de amortiguamiento del Parque" (p. 9). Conforme con lo cual, al elaborar los criterios de zonificación se clasifica como:

"D. ZONA DE AMORTIGUAMIENTO La franja de 7.2 km. entre el anillo de protección absoluta (15 km) y el límite de los 22.2 km que constituyen el Mar Territorial, se considerará una Zona de Amortiguamiento para el Parque (Figura3) ...".

Se consideró que el establecimiento de una zona de amortiguamiento es de fácil manejo porque "se trata de un área sobre la que el Estado es soberano". Se hace una referencia a que la Sala Constitucional estableció claramente la potestad que asiste al Estado sobre esa zona, en especial si se trata de medidas para proteger la riqueza natural.

La interrelación del objetivo de las "zonas de amortiguamiento" y de la siguiente definición de "área protegida":

"...un área definida geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación" (Convención aprobada por Ley N. 7416) "Área Protegida: Es un área geográfica definida, terrestre o costero-marina, la cual es designada, regulada y manejada, para cumplir determinados objetivos de conservación, es decir producir una serie de bienes y servicios determinados (conservación in situ)". Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central, aprobado por Ley N. 7433 de 14 de setiembre de 1994, permite concluir que los 7,2 kilómetros que se prevén como "zona de amortiguamiento" constituyen un área geográfica marina designada para cumplir determinados objetivos en orden a los recursos del Parque Nacional Isla de Coco: conservar y proteger la diversidad biológica del área.

¿Significa lo anterior una ampliación del Parque Nacional Isla del Coco? La respuesta debe tomar en cuenta el régimen a que se somete la "zona de amortiguamiento".

2-. El régimen de la "zona de amortiguamiento" Una ampliación tácita del Parque Nacional Isla del Coco sería consecuencia de la aplicación del régimen de áreas protegidas a la zona de influencia.

La zonificación establecida en el Plan de Manejo implica, entre otros aspectos, que en la "zona de amortiguamiento" no se realizaría sino un tipo determinado de pesca:

"Se propone que, dentro de esta Zona de Amortiguamiento, el único tipo de extracción de recursos pesqueros que se permita, sea la pesca con línea o cuerda".

El término utilizado en el Plan es el de "propuesta", no es el de "orden". Por otra parte, del texto del "Subprograma de Coordinación con INCOPESCA" no es posible establecer en forma indubitable a quién correspondería decidir sobre el punto y dar las autorizaciones de pesca correspondientes. En efecto, no existe una referencia expresa sobre esas cuestiones.

No obstante, podría pensarse que INCOPESCA mantiene sus competencias en virtud de lo siguiente: el Plan prevé que ese ente "destaque un inspector en la isla, en forma permanente"; que, antes de otorgar un zarpe, la Capitanía de puerto correspondiente debe coordinar con las autoridades de la isla e INCOPESCA "para determinar el número de embarcaciones que se encuentren dentro de la zona de amortiguamiento. Ambas entidades deberán mantener una estrecha comunicación, de manera que se garantice el adecuado manejo de dicha zona". Si una embarcación no se ajusta a las condiciones sobre término de jornada, tiempo estimado de arribo a tierra e información sobre datos de captura, "el INCOPESCA deberá iniciar los procedimientos de rigor para imponer las sanciones correspondientes, entre ellas la cancelación de la licencia de pesca en esas aguas". Lo que significaría un reconocimiento de la competencia del Instituto sobre la zona de amortiguamiento. No puede olvidarse que este ente ejerce su competencia respecto de los recursos "costeros": biomasa constituida por la fauna y la flora en la zona litoral y en el área marítima, cuyo hábitat se extiende hasta una distancia de 55,5 kilómetros mar afuera y sobre los recursos marinos, sea toda la flora, fauna, minerales que se encuentran en el océano, salvo disposición en ley en contrario. Y es lo cierto que la Ley de Parques Nacionales atribuye competencia al Servicio de Parques Nacionales respecto de los Parques Nacionales, sin que sea factible que jurídicamente ejerza su competencia más allá de esas áreas.

Por demás, no observamos que el Plan establezca disposiciones específicas en orden a la determinación de los períodos y áreas de veda. Pero sí se contemplan las especies y tamaños cuya captura estará restringida o prohibida. Aspectos que son de la competencia del INCOPESCA según el artículo 5, inciso i) de su Ley de Creación y que, por consiguiente, exceden la competencia del MIRENEM en tanto no se trate de un "área protegida".

La creación de la "zona de amortiguamiento" prevista en el Plan de Manejo pretende someter esa área adicional a las mismas regulaciones que el Parque Nacional Isla del Coco. Desde este punto de vista, podríamos concluir en que materialmente la zona se integra al Parque en cuestión. Por lo que éste resultaría ampliado por el Plan. Sin embargo, dicha conclusión desconocería la existencia de normas reglamentarias posteriores a la oficialización del Plan, que diferencian el régimen jurídico de las "zonas de influencia" respecto de las áreas protegidas. En efecto, mediante Decreto Ejecutivo N. 24282-MP-MAG-MIRENEM de 18 de julio del presente año (cuya validez fue consultada mediante una adición a la consulta original, según oficio N. PSEJ-396- 95 de 3 de julio del presente año), se crean "Áreas Marinas de Uso Múltiple", con el objeto de planificar:

"...el manejo, uso y conservación, según corresponda, del recurso marino, así como del área costera, de manera que se protejan los hábitats marinos y sus áreas de influencia, procurando una Interesa particularmente lo dispuesto en el artículo 1º, primer y tercer párrafos, del Decreto N. 24282:

"Se establece la categoría de Área Marina de Uso Múltiple (AMUM), la cual está conformada por las áreas marinas que se hayan incluido dentro de las áreas silvestres protegidas que haya declarado el MIRENEM, las que continuarán siendo manejadas por las regulaciones específicas vigentes para ellas, así como por aquella zona marina adicional, que se declare como su zona de influencia, la que se regirá conforme se indica en este decreto ejecutivo.

(....).

Las AMUM podrán extenderse hasta un máximo de 12 millas marítimas, y sus límites y usos recomendados, serán aquellos que se definan en un Plan de Manejo, para lo cual el Programa Nacional Marino Costero deberá ser prioritario. Dicho Plan será elaborado necesariamente por el Poder Ejecutivo, las instituciones públicas descentralizadas con competencia en la materia y la Comisión sobre la Zona Marítimo Costera".

Conforme con el texto transcrito, el Área Marina de Uso Múltiple no está sometida a un único régimen jurídico. Por el contrario, ese régimen depende de la naturaleza del área concernida. El "área protegida", formalmente definida como tal por el Poder Ejecutivo, se regula por su régimen particular, en tanto se prevé que la zona marina adicional se regirá por las disposiciones de ese Decreto. Sin embargo, el artículo 2º de esta norma lo que prevé es una necesaria coordinación de los entes públicos competentes en relación con actividades como la pesca, el turismo y el transporte marítimo, a fin de que sus actuaciones se ejecuten dentro de "esquemas congruentes con las necesidades de manejo, conservación y explotación racional de estas zonas". La integración de los dos artículos permite deducir que la norma es la exclusión de la competencia del MIRENEM más allá del área formalmente declarada como "área protegida" y que, a contrario sensu, la zona de influencia se rige por la normativa correspondiente a ese territorio, sin perjuicio de la necesaria coordinación de los órganos competentes para el cumplimiento de los fines que motivan el establecimiento del "AMUM". Por demás, mediante Decreto Ejecutivo N. 24483-MP- MAG-MIRENEM de 18 de julio de 1995, se reafirma que el régimen jurídico de "área protegida" es específico del área definida como tal:

"Art. 8º: La Dirección General Forestal, la Dirección del Servicio de Parques Nacionales y la Dirección de Vida Silvestre mantendrán sus competencias y funciones, en lo que concierne a la administración, manejo y uso, en los casos que el ordenamiento jurídico así lo prevea, de las áreas silvestres protegidas que se hayan incluido dentro de las Áreas Marinas de Uso Múltiples.

Sin embargo, deberán sujetar sus actuaciones, en materia de las áreas así comprendidas, a las disposiciones contenidas en el Plan General de Manejo que se elabore para cada una de las Áreas Marinas de Uso Múltiple".

Todo lo cual significa que no existe un sometimiento de las zonas de influencia al régimen jurídico propio de las "áreas protegidas", por una parte, y que la competencia de los órganos técnicos del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas se ejerce exclusivamente respecto de las áreas sujetas a su control. Lo que excluye, por ende, el ejercicio de su competencia en la "zona de influencia" y nos lleva a la necesaria intervención del INCOPESCA en materias definidas legalmente como de su competencia dentro de las referidas zonas. Conclusión que se conforma estrictamente con el principio de legalidad y su corolario de jerarquía de las normas jurídicas, de acuerdo con lo cual la norma inferior (Decreto Ejecutivo) debe respetar lo dispuesto por la norma superior (en este caso, la Ley de INCOPESCA).

Lo anterior cobra importancia por cuanto mediante el artículo 6º del Decreto N. 24483 de cita, se crea el "Área Marina de Uso Múltiple Isla del Coco":

"Se establece el Área Marina de Uso Múltiple Isla del Coco, Delimita (sic) por las doce millas náuticas de mar territorial.

Esta área estará constituida por el área marino costera del Parque Nacional Isla del Coco, definida los Decretos Ejecutivos N°’s. 8748-A y 15514-MAG, cuyo manejo se hará conforme a esa categoría de manejo, y por el resto del área marina hasta completar las doce millas náuticas de mar territorial".

Esa área marina que completa las doce millas náuticas del mar territorial se rige, entonces, por disposiciones jurídicas diferentes de las que corresponden al Parque Nacional Isla del Coco, salvo disposición en contrario de la ley. Es decir, el establecimiento de la "zona de amortiguamiento" no significa ni formal ni materialmente una ampliación del Parque Nacional Isla del Coco. Ampliación que debe ser la consecuencia de un Decreto Ejecutivo con dicho contenido.

La necesaria integración del Plan de Manejo Isla del Coco con las disposiciones reglamentarias antes referidas, permite concluir que no existe infracción al ordenamiento jurídico. No obstante, interesa reiterar que los organismos involucrados en el manejo de estas áreas deben coordinar el ejercicio de sus atribuciones. Así como que la Ley General de la Administración Pública prevé un procedimiento, que es obligatorio, para la emisión de disposiciones de carácter general. En aplicación del principio de legalidad, dicho procedimiento debe ser seguido para la emisión de dichas disposiciones relativas a estas áreas.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. La competencia genérica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, atribuida por la Ley N. 7384 de 16 de marzo de 1994, tiene como límite el formal establecimiento de "áreas protegidas".

2-. En efecto, la definición de un "área protegida" implica la competencia de los órganos técnicos especializados en la materia del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.

3-. Lo anterior significa que el Servicio Nacional de Parques Nacionales es competente respecto de los recursos marinos presentes en los Parques Nacionales marinos.

4-. Por consiguiente, corresponde al Servicio Nacional de Parques Nacionales el decidir, conforme con el ordenamiento en vigor, la regulación de los recursos marinos y costeros y, en general, del ecosistema del Parque Nacional Isla del Coco.

5-. Dicha competencia se ejerce dentro de la definición jurídica y territorial del Parque Nacional Isla del Coco.

6-. Los Decretos Ejecutivos N°s. 24205 y 24235 de 5 y 21 de abril del presente año, respectivamente, constituyen normas de aprobación del Plan de Manejo del Parque Nacional Isla del Coco. En ese sentido, su efecto es dar obligatoriedad, sea eficacia, al citado Plan.

7-. En razón de su naturaleza aprobatoria, los Decretos Ejecutivos no integran un acto complejo. Tampoco integran dentro de su contenido al citado Plan. Simplemente, le dan fuerza jurídica.

8-. El Plan de Manejo constituye un acto reglamentario, cuya jerarquía es la señalada en el artículo 6, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública. Dado que su texto no constituye parte de los Decretos antes referidos, no tiene el valor jurídico del Decreto Ejecutivo. Por consiguiente, no puede sustituir la emisión de dicha norma cuanto la ley prevea su emisión.

9-. Conforme se desprende de las regulaciones emitidas para las "Áreas Marinas de Uso Múltiple" (AMUM), las zonas de influencia no están sujetas a las disposiciones relativas "a las áreas silvestres protegidas".

10-. Lo anterior permite concluir que las zonas de influencia de las "AMUM" no forman parte de esas áreas silvestres protegidas. De modo que la definición de esas zonas de influencia no constituye una ampliación del "área protegida" a cargo de órganos técnicos del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.

11-. De los Decretos N°s. 24282-MP-MAG-MIRENEM y 24483-MP- MAG-MIRENEM, ambos del 18 de julio de 1995, no es posible concluir que la citada creación de zonas de influencia implique un desconocimiento de las competencias del INCOPESCA. Consecuentemente, no puede considerarse que la creación de esas zonas sea en sí misma ilegal.

12-. Conforme con lo cual, debe concluirse que en el tanto la "zona de influencia" o de "amortiguamiento" no se integre jurídicamente al área del Parque Nacional Isla del Coco, INCOPESCA mantiene sus competencias dentro de la zona, sin perjuicio de que deba coordinar su actuación con el Poder Ejecutivo, tal como lo establece su Ley de creación y se prevé en el Plan de Manejo que nos ocupa.

De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA CC.

Sr. Ing. René Castro Salazar Ministro del Ambiente, Energía y Minas Sr. Ing. Roberto Solórzano Sanabria Ministro de Agricultura y Ganadería