Inability to issue opinion on appointment nullity due to procedural defectsImposibilidad de dictaminar sobre nulidad de nombramiento por vicios procesales

Opinion: 119 of 05/22/2000 C-119-2000 San José, May 22, 2000 Sir Tomás Dueñas Minister Ministry of Economy, Industry and Commerce S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official letter No. DM-444-99 of November 2 of last year, sent by the Acting Minister and received in this Office the following day, in which you request a criterion from this Advisory Body so that an opinion contemplated in numeral 173 of the General Law of Public Administration is issued in relation to "the act of permanent appointment (nombramiento en propiedad) made to Mr. XXX".

I- BACKGROUND.

From the reading of the respective file (expediente), the following relevant facts in the definition of the matter raised are extracted:

Mr. XXX began working for the Ministry of Economy, Industry and Commerce as General Coordinator of the Industrial Promotion Area (AFI) appointed to an Advisor 2 position (plaza de Asesor 2), a confidential position (plaza de confianza) of the Central Administration Program of the Ministry of Science and Technology, on November 1, 1996. (Folio 62) In relation to the above, by means of personnel action (acción de personal) No. 9728000095, he is terminated from the Advisor 2 position effective December 16, 1997. (Folios 36). Subsequently, personnel action No. 9728000095 was revoked and he was again appointed to the Advisor 2 position for the period from December 16, 1997, to December 30, 1997. (Folio 37). He is appointed on an interim basis (interina) by means of personnel action No. 9811000159, to position No. 032308 Licensed Professional (Profesional Licenciado) of the Technical Support Unit to the National Consumer Commission, effective from January 1, 1998, to March 30, 1998. (Folio 38). By means of personnel action No. 9811000418, the appointment of official XXX is extended from April 1 to June 30, 1998. (Folio 39) The Promotion Commission (Comisión de Ascensos) of the Ministry of Economy, Industry and Commerce, in a session held on March 28, 1998, for the purpose of reviewing some cases to which Article 11 of the Civil Service Statute (Estatuto del Servicio Civil) would be applicable, stated:

"AGREEMENT No. 2. Candidate: XXX.. (...) The candidate meets the requirements established in the administrative manual for the application of Article Eleven of the regulation of the Civil Service Statute (pages 9-10-11) are verified.

The candidate meets requirement #1. Procedures 2, 3, 4 are carried out and the Human Resources representative is consulted as to whether he meets requirement #5. According to payroll 92-98, the candidate occupied fourth place in the class of area coordinators, therefore he forms part of the register of eligible candidates to date.

Following this, the commission evaluates the case and determines, once the evaluation has been carried out, that the candidate is considered the suitable servant (servidor idóneo) for the position; therefore, he is declared Coordinator of the Industrial Promotion Area.

The Personnel Department is requested to carry out the permanent appointment (nombramiento en propiedad), effective from the first of May. Notify. FINAL AGREEMENT. (Folios 19 to 22).

By means of personnel action No. 9811000658 with an effective date of May 1, 1998, Mr. XXX is permanently appointed (nombra en propiedad) to position No. 032308. (Folio 41) By means of official letter No. UHR-449-99 dated April 26, 1999, Mr. Luis Felipe Rizo Brown, Coordinator of the Human Resources Department of the Ministry of Economy, Industry and Commerce, indicated the following to Mr. Guillermo Lee Ching, Director General of Civil Service:

"(...) The same refers to position No. 04511 and the possibility of applying Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute to its occupant, ILEANA REYES RIVAS, for which purpose we appeal to you given the refusal of the representative of that Directorate to approve said possibility for the aforementioned servant.

The reason(s) will be stated later, since it is considered necessary first to provide a brief account of the position (plaza) and its entry into the budget of the Ministry of Economy, Industry and Commerce (MEIC). Said position (045411), together with two more positions, were transferred from CONICIT (National Council for Scientific and Technological Research) to the MEIC. Although the positions had permanently appointed servants (servidores nombrados en propiedad), they were on leave without pay and CONICIT transferred their posts to this ministry WITHOUT ECONOMIC CONTENT (various official letters are attached allowing for the analysis of the aforementioned).

Faced with this situation, the MEIC proceeded to transfer two of the servants, Engineer XXX and Mr. XXX, effective January 1, 1998, to two positions that entered Fixed Positions (Cargos Fijos) coming from the Global Allocations (Asignaciones Globales) line item (990) and whose occupants did not have the right to the application of the aforementioned Article 11 and, furthermore, for not meeting the requirement of the assigned class, the Civil Service Office located –at that time– in DESAF did not approve their interim appointments (nombramientos interinos). Then, upon appointing officials XXX and XXX to said positions, we proceeded to request the application of the aforementioned numeral 11, which was granted effective May 1, 1998 (a copy of the Minutes of the MEIC's Promotion and Suitability Commission [Comisión de Ascensos e Idoneidad] is attached, stating the reason for approval).

Thus, the positions became vacant but without content since CONICIT did not conclude –nor in 1998– their budget, for which reason approval for the transfer to the MEIC had to be processed before the Budgetary Authority, but to include them in 1999. The authorization was granted by said body and effective January 1 of this year, the positions (three in total) are in Fixed Positions (Cargos Fijos) of the National Budget corresponding to the Ministry of Economy, Industry and Commerce (MEIC). Therefore, we proceeded to appoint servant ILEANA REYES RIVAS to position No. 045411, with more than four years of working on an interim basis in different positions, but with continuity, and to present her case before the Ministry's Promotion and Suitability Commission for the application of Article 11, where, on two occasions, representatives of the General Directorate rejected said procedure.

The reason alleged in both cases for such refusal was that servant Reyes Rivas was APPOINTED TO POSITION NO. 045411 EFFECTIVE JANUARY 1, 1999, and not before. On this matter, it should be noted that on the second occasion an official letter from the Technical Unit of the Consumer Defense Commission (UTCNC) dated June 1998 (attached) was presented, requesting the appointment of the servant to said position, but –as indicated in the previous paragraph– due to lack of budget (an official letter from the National Budget to this effect is attached), such appointment could not be made before January 1, 1999, when the position was included in the Fixed Positions (Cargos Fijos) of the MEIC.

In this manner, due to a lack of one day of appointment in the position (045411), the oft-cited Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute was not applied to servant Reyes Rivas, without considering that she could not have been appointed previously due to a cause unrelated to her or the Institution and, furthermore, also very importantly, that there already existed approved cases in similar circumstances.

For all the above reasons, we appeal to you so that, if you deem it appropriate, you order a study of this servant's situation and accept the application of the aforementioned numeral 11, indicating to you, in passing, that Miss Reyes Rivas is eligible for the position class of position 045411, which is Licensed Professional A (Profesional Licenciado A)." (Folios 13 and 14).

In official letter No. DG-489-99 of July 5, 1999, Mr. Guillermo Lee Ching responded to the aforementioned official letter URH-449-99, stating:

"(...) after analyzing the information regarding the situation of Ms. Reyes Rivas, it was concluded that technically and legally, the application of the aforementioned regulations is inappropriate.

On the other hand, we do not omit to inform you that both the Unit under your charge and our Office located in the National Registry must coordinate what is pertinent in order to determine the propriety of the permanent entries (ingresos en propiedad) to positions No. 032262 and 032308 and proceed, if so applicable, as established in Article 29 of the Civil Service Statute." (Folios 11 and 12).

Mr. Javier Abarca Meléndez, Coordinator of the General Directorate of Civil Service, in official letter OSC-254-99-RN, of July 9, 1999, addressed to Ms. Miriam Rojas González, Director of the Legal Advisory Office of the General Directorate of Civil Service, communicated the following to her:

"(...) Furthermore, the same Official Letter indicates that both the Human Resources Department of the MEIC and this Office will coordinate what is pertinent in order to determine the propriety of the permanent entries (ingresos en propiedad) of those occupying the positions identified with numbers 032262 and 32308, which, in the event they are not legally proper, suggests acting in accordance with the provisions of Article 29 of the Civil Service Statute.

Given the analysis carried out on the cases in question, the conclusion has been reached that the procedure followed in the granting of tenure (titularidad) to those occupying said positions is not consistent with the technical-legal provisions that are in force; this is why we come to your office for the purpose of requesting you indicate to us the mechanisms that allow for proceeding with the provisions of the cited Article 29, or failing that, to initiate the actions that may be appropriate.

(...)

Initially, the Ministry of Economy, Industry and Commerce requested authorization to apply the benefit granted by Article 11 of the Regulation of the Civil Service Statute to Mrs. Ileana Reyes Rivas, occupant of position No. 045411 identified in CONICIT with No. 026-06 class of Professional 2 and occupied then by Mr. XXX.

By means of Resolution No. 022-97 of July 29, 1997, signed by Dr. Rodrigo Zeledón A.- President of the CONICIT Governing Council and Eng. José León Desanti M.- Minister of Economy, Industry and Commerce, the position is transferred to this Ministry effective August 1, 1997.

(...)

On the other hand, we have that the authorized positions subject to transfer from CONICIT to the MEIC, due to a series of budgetary circumstances, did not have the expected economic content in the MEIC Budget Law for the year 1998, being included in the Fixed Positions (Cargos Fijos) line item of the MEIC National Budget for the year 1999.

(...)

The practice supported by the issued regulations and that followed by the General Directorate of Civil Service, regarding the application of the cited Article 11, requires for its effects that, before completing the demonstration of suitability (idoneidad), the servant must compute in his favor continuous services to the State for no less than two years, accumulated at the time of the assignment of the position to the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil); understanding said assignment as the inclusion of the position in question in the Fixed Positions (Cargos Fijos) line item of the respective Budget Law.

(...)

The result of our investigation leads us again to the transfer of positions from CONICIT to the MEIC to which we referred at the beginning of this document, especially what happened regarding servant XXX and XXX, today tenure-holders (titulares) of positions 032262 and 032308, respectively.

After the transfer that their positions underwent and the effects derived from the budgetary circumstances that led to not having the expected economic content in the MEIC Budget Law; an alternative solution was to occupy other positions that entered the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil) coming from Line Item 990 (Global Allocations) of the MEIC.

Once the transfer of those positions was authorized by the Budgetary Authority, through Report URH 07-98 of February 3, 1998, prepared by the Human Resources Unit of the MEIC, the assignment of a series of positions is recommended, including Nos. 032308 and 032266; which was subsequently formalized with Resolutions OSDC 321-98 and OSCD 322-98 of April 30, 1998, and effective from January 1, 1998, respectively.

(...)

Regarding servant XXX, we have extracted the following from his employment history:

CLASS NUMBER PERIOD Professional 4 019745 11-01-94 to 02-14-95 Professional 4 112450 02-15-95 to 08-15-95 Advisor 2 (Confidential) 099749 08-16-95 to 12-30-97 Licensed Professional 032308 01-01-98 to 06-30-98 Licensed Professional 032308 05-01-98 (*) (*) Permanent (En propiedad) by application of Article 11 If we take as a starting point that positions No. 032308 and No. (sic) 032266 are assigned for purposes of entry into the Civil Service Regime effective January 1, 1998, and that the servants are appointed to them on the same date, we conclude that what was agreed by the MEIC Promotion Commission (Comisión de Ascensos) in session on March 28, 1998, with respect to the demonstration of suitability (idoneidad) and option for tenure (titularidad) in the positions occupied by XXX and servant XXX, results in an incorrect interpretation and application of the terms of Article 11 of the Regulation of the Civil Service Statute.

Note also that these latter servants had been occupying positions declared "confidential" (confianza), precisely up until their appointment to the positions in which they currently hold the respective tenure (titularidad). Recognizing rights and privileges to those who are in such a situation contravenes what was discussed and ordered by our General Directorate DL. 248-90 of August 21, 1990." (Folios 6 to 10).

Mr. Ennio Rodríguez Solís of the Legal Advisory Office of the General Directorate of Civil Service, by means of official letter AJ-116-99 of July 26, 1999, answered the official letter indicated in the previous fact in the following manner:

"(...) From the mentioned documentary and oral examination of the consulted sources, it can be definitively concluded that there exist defects (vicios) that affect the validity and effectiveness of the act of applying Article 11 of the Regulation of the Civil Service Statute (...) The foregoing, in view of the fact that it is not possible, in the understanding in question, to apply its scope to servants who are appointed to positions whose assignment effective date coincides with the dates of their appointments, given that its text indicates: 'the servant who is performing it may acquire the status of regular servant (servidor regular) ...'

(...) Now then, in view of the fact that it concerns the nullity of an administrative act issued by the Promotion Commission (Comisión de Ascensos) of the Ministry of Economy, Industry and Commerce (Minutes No. 01-98 and other acts derived from the agreement for the positive application of Article 11 of the Regulation of the Civil Service Statute, personnel actions, etc.), the highest authorities of that ministerial portfolio shall be the ones called to annul it through the transcribed procedures, safeguarding the fundamental subjective rights of the servants affected by the action of the Public Administration." (Folios 5 to 2).

In official letter OSC-0288-99-RN of July 29, 1999, Mr. Javier Abarca Meléndez, addressed to Ms. Adriana Castro Montes, Human Resources Coordinator, informs her of official letters No. AJ-416-99 of July 26 and No. DG-489-99 of July 5, both of 1999, and requests her to proceed as established by the legal system. (Folio 1). Mr. Eduardo Araya Vega, Acting Minister of Economy, Industry and Commerce, in official letter DM-345-99 dated August 16 of last year, requested Mr. Johnny Carvajal Esquivel, Coordinator of the Legal Affairs Unit, to initiate the corresponding administrative procedure "to declare the obvious and manifest nullity (nulidad evidente y manifiesta) of the act issued by the Promotion Commission of the Ministry of Economy, Industry and Commerce (Minutes # 01-98) for the positive application of Article 11 of the Regulation of the Civil Service Statute to Ms. XXX and Mr. XXX." (Folio 23). By means of a resolution at 8:00 a.m. on August 30, 1999, issued by the Acting Ministry of Economy, Industry and Commerce, the administrative procedure is opened "aimed at determining if the act issued by the Promotion Commission of the Ministry of Economy, Industry and Commerce, minutes number 01-98, in which Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute is applied to Messrs. XXX and XXX, is vitiated by nullity. Officials Ms. Ligia Fernández Agüero and Ms. Grettel Rodríguez Fernández are appointed to constitute the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento)." (Folios 24 and 25) By means of a resolution at 8:20 a.m. on September 20, 1999, issued by Ms. Ligia Fernández Agüero and Ms. Grettel Rodríguez Fernández –directing body– the opening of the administrative procedure proceeded "for the purpose of determining if the appointment made to Mr. XXX, in accordance with the minutes of the Promotion Commission of the Ministry of Economy, Industry and Commerce number 01-98, constitutes an absolutely, evident and manifestly null act (acto absoluta, evidente y manifiestamente nulo) for not complying with the requirements established in Article 11 of the Regulation to the Civil Service Statute" (The highlighting is from the original) (Folios 26 to 30). By means of the resolution described in the previous fact, the oral and private hearing is scheduled for 8:30 a.m. on October 18, 1999. The previous resolution was notified to Mr. XXX at 2:20 p.m. on September 22, 1999, in which a copy of the file (expediente) containing 25 folios is attached. (Folios 26 to 31) By means of a resolution at 8:00 a.m. on October 5, 1999, the directing body of the administrative procedure changed the day of the oral and private hearing from October 18 to the 20th of the same month at 8:30 a.m. (folio 32). This resolution was communicated to Mr. XXX at 8:00 a.m. on October 6, 1999. (Folio 34). By means of a summons order for the oral and private hearing, the directing body of the administrative procedure, in a resolution at 10:00 a.m. on October 5, 1999, summons Ms. XXX, Coordinator of the Human Resources Area, to give testimony as a witness at the oral hearing on October 20 at 8:30 a.m. (Folio 33). The previous resolution was notified at 1:45 p.m. on October 6, 1999, to Ms. XXX. (Folio 35) By means of a document presented before the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) by Mr. XXX on October 20, 1999, he concludes the following:

"(...) 1. The undersigned had no participation within the process of my permanent appointment (nombramiento en propiedad) to Position 032308, which I have been performing uninterruptedly since May 5, 1998; therefore, no direct or indirect responsibility can be attributed to me in said appointment, since the work was, I emphasize, carried out by the Ministry's Specialized Technical Unit (U.R.H).

2. Now then, if in the opinion of the Directorate of Civil Service, the act that originated my permanent appointment lacks any of the elements required for the validity of the Act, this is the exclusive responsibility of the Administration, which interpreted, applied, and furthermore executed the Act through various administrative bodies, none of them noticing the obvious and manifest nullity (evidente y manifiesta nulidad) that is alleged today, even though all these bodies are knowledgeable about the governing procedures in the matter.

In this line of thought, if I was appointed and have performed the position uninterruptedly during the period of time that is being questioned, I cannot in any way be harmed by errors that the Administration has incurred.

3. In any case, although numeral 171 of the General Law of Public Administration empowers the Administration to declare the nullity of its actions, the effects of that declaration will have purely declaratory and retroactive effects to the date of the act, all without prejudice to rights acquired in good faith." In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in Ruling (Voto) 6624-94, established for a particular case the following:

".... it may be modified before, but not after, notification, since once brought to the attention of the affected individual, the act has left the unilateral field of the administration, giving rise to a right on the part of the former to the maintenance of the given situation, except for anomalous situations. Now then, the Chamber clarifies that to modify the firm determination of the customs obligation, it is necessary that the error of concept has been caused by the conduct of the taxpayer or responsible party, or that it can reasonably be attributed to him (...) We consider the review of the consented determination act inadmissible, due to the circumstances that the customs administration officials may have incurred an erroneous appreciation of data and elements known at the time, since it is not the obligation of individuals to supervise, control, or appreciate the ineffectiveness of its employees This clearly shows us that the Administration, today, a year and a half after having issued the act, has NOT demonstrated nor proven the rectitude of its action, so that the worker's rights, as is the case here, cannot be unilaterally varied by the employer without violating numerals 34, 56, and 192 of the Political Constitution." (The highlighting is from the original) (Folios 42-47).

20. At 9:45 a.m. on October 20, 1999, the oral and private hearing was held, in which Ms. Ligia Fernández Agüero and Ms. Grettel Rodríguez, who constitute the directing body of the procedure, Mr. XXX, and Ms. XXX as a witness were present. (Folios 48-53).

At 12:00 noon on October 27, 1999, the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del procedimiento) issued the final report recommending annulling the administrative act of appointment of Mr. XXX. In addition, it was recommended to request from this Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) the opinion in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration. (Folios 54-62) By means of official letter DM-444-99 of November 2, 1999, Mr. Miguel Carabaguíaz Murillo, Acting Minister of Economy, Industry and Commerce, requested from the Attorney General's Office the corresponding opinion "in order to declare in administrative proceedings the obvious and manifest nullity (nulidad evidente y manifiesta) of the act of appointment of Mr. XXX, in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration." (Folios 63 and 64) II- GENERAL CONSIDERATIONS REGARDING ABSOLUTE, OBVIOUS AND MANIFEST NULLITY.

The power contemplated in numeral 173 of the General Law of Public Administration "involves a procedure that the Administration must follow to review its own act concerning subjective rights. Precisely because of this exceptionality, it becomes necessary to determine in each specific case the requirements for a nullity to be configured, which, in addition to being absolute, must be obvious and manifest (evidente y manifiesta).

In accordance with Articles 158, subsections 1), 2), 3) and 159, subsection 1) of the General Law of Public Administration, the criterion followed to establish the nullity of the administrative act is referred to the lack, defect, or disappearance of any requirement or condition of the administrative act, equivalent to an act that is substantially non-conforming or causes any infringement of the legal system. These provisions give the general guidelines for what will constitute defects (vicios) of the act that may lead to its nullity" (Attorney General's Office. Opinion No. C-055-2000 of March 20, 2000.)

In the Costa Rican legal system, three categories of nullities of administrative acts are contemplated, distinguishing between relative nullity (nulidad relativa), absolute nullity (nulidad absoluta), and absolute, obvious and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta). The regulation of these is contained in numerals 167, 166, and 173, respectively, of the General Law of Public Administration.

Regarding the characteristic aspects of these types of nullities, Mr. Eduardo Ortiz Ortiz specified the following:

"1. There is absolute nullity when an element of the act is totally lacking—from the real or legal perspective. 2. Conversely, there is relative nullity when some element is substantially vitiated or is imperfect. 3. There will be absolute nullity, in any case, if the mere defect or vice of an existing element is so serious that it prevents the realization of the act's purpose, as if an essential element of it were totally lacking. 4. In any case of doubt, the solution most favorable to the conservation and effectiveness of the act must be preferred." (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Nulidades del acto administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica) in Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pag. 445.)

Now then, we must indicate the special characteristics that the nullity must possess so that, in addition to being absolute, it is "obvious" (evidente) and "manifest" (manifiesta). In this regard, the Attorney General's Office has indicated:

"In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives 'obvious' and 'manifest', it must be understood that absolute obvious and manifest nullity is that which is very notorious, obvious, that which appears in a clear manner, without requiring a dialectical process for its verification because it is obvious at first sight.

The above leads us to think that, for the purposes of the declaration of nullities, within our law we can distinguish three categories of nullities, which are: relative nullity, absolute nullity, and absolute obvious and manifest nullity.

The last category is nullity that is easily perceptible, and to differentiate it from the others, we must say that one cannot speak of absolute obvious and manifest nullity when it is very far from being obvious, verification whose obviousness and ease constitute the substantial and indeclinable assumption that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the maximum annulment category of administrative acts (...)." (Opinion C-140-87 of July 14, 1987).

"And that is so considering the fact that said legal figure was taken, according to the drafters of the respective project—which is also noted in the referred opinion—from Spanish law. Ultimately, as a consequence of what is stated in the pronouncement of merit, we can conclude that this type of nullity refers to the existence of defects (vicios) in the act that are notorious, clear, easily perceptible, where no great effort or analysis is required for its verification, since the defect is obvious, ostensible, manifest, and of such magnitude and consequence that the declaration of absolute nullity of the act is a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable obviousness of the serious defects afflicting the act in question (...)." (Opinion C-062-88 of April 4, 1988).

"Thus, the minimum requirement for an absolute, obvious and manifest nullity to exist is the total real or legal absence of one or several constitutive elements of the act, and then to determine if that absence is of an obvious and manifest type." (Opinion C-024-94 of February 10, 1994).

"Absolute obvious and manifest nullity is easily perceptible, and to differentiate it from the others, we must say that one cannot speak of absolute, obvious and manifest nullity when it is very far from being obvious, verification whose obviousness and ease constitute the substantial and indeclinable assumption that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the maximum annulment category of administrative acts..." (Opinion C-121-95 of June 1, 1995, in the same sense opinions C-025-96 of February 13, 1996, and C-200-90 of December 5, 1990.).

"We must, on the other hand, bear in mind that this Attorney General's Office has adopted the criterion expressed by the Spanish Supreme Court, in a 1961 judgment reproduced by GARRIDO FALLA, in the sense that manifest illegality is that which is '... declared and patent, in such a way that it is discovered by the mere confrontation of the administrative act with the legal norm, without the need to resort to interpretation or exegesis.' -the highlighting is not from the original- ('Tratado de Derecho Administrativo', v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602)." (Opinion C-037-95 of February 27, 1995).

"As has been verified, absolute, obvious and manifest nullity not only implies the absence of an essential element, but also that it has a special characteristic, which is its notoriety and clarity, which is why no profound effort and analysis are required for its verification." (Opinion C-051-96 of March 28, 1996).

For its part, on the subject of absolute, obvious and manifest nullity, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in the same sense, by means of Ruling No. 1563.91 of August 14, 1991, indicated:

"(...) an act declaratory of rights can only be declared null by the administration itself, when in the presence of an absolute, manifest, and obvious nullity. So it is not just any absolute nullity, but rather that which is accompanied by a special and aggravated note, consisting of the fact that the absolute nullity is easily perceptible, which is the same as saying, without the need to force the circumstances to conclude so. If not in the presence of this type of absolute nullity, the administration must resort to the institution of lesividad (lesividad), only declarable by a judge."

It is precisely regarding this obviousness of the defects of the administrative act, in the case of evident and manifest absolute nullity, where the most significant difference from absolute nullity lies, for the nullity is so perceptible at a glance that it makes the declaration of nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects that afflict the act in question, that is, the defect in the administrative act is of such magnitude that its perception is easily verifiable.

Under this approach, the interpretation given to article 173 denotes that the characteristic that the nullity affecting the administrative act must have is that it be evident and manifest, meaning it does not require greater intellectual effort to verify the contradiction between the applicable legality (bloque de legalidad) for the case under study and the manner in which said legality has been violated by the administrative act.

On the other hand, in order to declare the absolute, evident, and manifest nullity through the administrative channel as provided in subsection 3 of article 173, "the final act must be preceded by an ordinary administrative proceeding (procedimiento administrativo ordinario), in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been granted to all the involved parties." In that sense, the interested Administration must comply with the administrative proceeding (procedimiento administrativo) set forth in article 308 and following of the cited General Law, giving full compliance to the principles of due process. Regarding the mandatory nature of observing the rules of due process in proceedings where the nullity of its own acts that declare rights is being examined, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has been clear in stating:

"(...) in the case of acts that declare rights, the possibility of declaring them null finds in the legal system certain temporal and formal limits, without the observance of which the Administration cannot achieve the purpose it pursues. In this matter, the principle of due process is fundamental (...). It is necessary to guarantee the possible affected party or parties the right to be heard, to a defense, to offer evidence, to access the file (expediente) and, finally, to appeal the decision on the merits, all of which constitutes what is encompassed within due process, so that in the specific case, lacking these circumstances in the actions of the defendant entity, the action becomes appropriate in light of what is established by articles 39 and 41 of the Political Constitution, (...)" (Judgment No. 1563-91 of August 14, 1991).

Having established the foregoing as a correlational framework, we proceed to rule on the requested procedure in the following terms:

III.- IMPOSSIBILITY OF ISSUING THE REQUESTED OPINION.

The administrative proceeding (procedimiento administrativo) followed against Mr. XXX, as glimpsed from facts thirteen, fourteen, and fifteen described in the first section of this consultation, aims to annul the act of lifetime tenure (nombramiento en propiedad) in accordance with minute No. 01-98 of March 28, 1998, of the Ascension Commission (Comisión de Ascensos) of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce.

Under this context, this Office is legally unable to proceed with issuing the opinion (dictamen) you requested, by virtue of the existence of serious defects within the file (expediente) sent for this purpose, which make the filed procedure inadmissible for the reasons detailed below:

The act issued by that Commission positively applying article 11 of the Regulation of the Civil Service Statute (Reglamento del Estatuto del Servicio Civil) is not the act of lifetime tenure itself (the act that actually makes the appointment), by virtue of the fact that it is not an act with its own effect but is a procedural step (de trámite), that is, of a preparatory or instrumental nature and finds its reason for being in a final act, and consequently it is not the administrative act declaring rights in favor of Mr. XXX.

In addition to the above, neither is the nullity of the other acts derived from the positive application of article 11 of the Regulation of the Civil Service Statute (Reglamento del Estatuto del Servicio Civil) requested, even though their relationship is manifest. On this matter, in a case similar to the one at hand, this Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) opined the following:

"(...) if in the act initiating an administrative proceeding (procedimiento administrativo) it was indicated that the proceeding was aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of a specific administrative act, a final resolution cannot be issued establishing the nullity of other acts, even though their relationship is manifest, because there has been no notification of charges (intimación) or imputation (imputación) regarding them." (Emphasis not in the original). (Opinion C-055-2000 of March 20, 2000).

The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia), referring to the principles of notification of charges (intimación) and imputation (imputación) —contained within the constitutional principle of due process regulated in article 41 of our Political Constitution—, and to the obligation to establish the character and purposes of the proceeding, has indicated – partially transcribing only three judgments from among the amount of jurisprudence it has issued on the subject – the following:

"The principle of notification of charges (intimación) explained in said judgment means the right to be informed of the charges imputed to any person or persons, and the principle of imputation (imputación), the right to have a formal accusation, in the sense of individualizing the accused person or persons intended to be subjected to the process, describing in a detailed, precise, and clear manner the fact of which they are accused, and making a clear legal classification of the fact of which they are accused, and making a clear legal classification of the fact, indicating even the legal grounds of the accusation and the specific punitive claim." (Voto N° 2253-98 of 1:03 p.m. on March 27, 1998, in the same sense Voto N° 2376-98 of April 1, 1998).

"IV. The principle of notification of charges (intimación) aims to guarantee two aspects: a) that the person under investigation be communicated, in an exact manner, the facts giving rise to the proceeding of interest, with the purpose that they may provide for their defense, and b) that in the ruling on the merits there be an identity between what was notified as charges and what was resolved." (Voto N° 955-95 of 10:30 a.m. on February 17, 1995.) (The underlining is not from the original).

"a) Principle of notification of charges (intimación): consists of the procedural act by means of which the formal accusation is brought to the knowledge of the official. The communication of charges must be done through a timely, express, precise, clear, and circumstantial relation of the facts imputed to them and their legal consequences. b) Principle of imputation (imputación): it is the right to a formal accusation; the adjudicator must individualize the accused, describe in detail, precisely, and clearly the fact imputed to them. A clear legal classification of the fact must also be made, establishing the legal bases of the accusation and the specific punitive claim. Thus, the accused person can defend themselves against a supposed punishable or sanctionable act as in this case, and not against mere conjectures or suppositions." (Voto N° 632-99 of 10:48 a.m. on January 29, 1999).

In the same line of reasoning, the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) has stated:

"III.- The subject of the protection of due process, a constitutional principle supported by article 41 of our Magna Carta, has been addressed on repeated occasions by the respective Chamber. In such pronouncements, it has indicated which elements must be considered basic aspects of the principle in reference. Thus, for example, Votos 15-90 of 4:45 p.m. on 1-5-90 and 1734 of 3:26 p.m. on 4-9-9, refer to the subject in the following terms: (...) IV. Observe how the process must seek to guarantee a series of rights in an integral manner. That is, should any one of them be seen diminished or completely barred from exercise, the entire process consequently suffers nullity for violation of due process. Therefore, each case must be evaluated with extreme care, because despite the possibility of determining basic elements in relation to that principle, it becomes practically impossible to form a univocal scheme or framework —always applicable— which proves to be an infallible protector of due process. Especially considering that the circumstances of the process are, in the final analysis, what allow one to conclude whether the principle was satisfied or not. (...) The notification of charges (intimación) must be express, precise, and particularized. It is not for the party subject to the proceeding to elucidate, from the accumulation of information and actions contained in an administrative file (expediente administrativo), which are the charges being brought against them. The foregoing could lead them, even, to not pronounce on some of them because they did not assess them as such; or because they did not locate them in the file (expediente), which undermines both the right of defense and due process." (Resolution No. 21 of 2:15 p.m. on April 9, 1997.) (The underlining is ours).

Furthermore, the Attorney General's Office (Procuraduría), through opinion C-049-99 of March 5, 1999, stated:

"Basic principles in the administrative proceeding (procedimiento administrativo), according to the jurisprudence of the aforementioned Chamber transcribed above, are those of imputation (imputación) and notification of charges (intimación), which consist of the Administration's obligation to clearly establish which are the facts and charges for which it initiates the proceeding, which must be joined with what that jurisdictional body has indicated regarding the Administration's duty to notify the character and purposes of the proceeding.

In addition to the resolutions already cited, the following also develop such principles.

"IVo.- What the principle of notification of charges (intimación) aims to guarantee is that the facts serving as a basis to initiate the proceeding of a criminal or disciplinary case are not modified for others unknown to the person under investigation (indiciado), for if this were so, said person would be placed in a clear state of defenselessness by not having certainty of the causes originating the judicial or administrative investigation. In the case at hand, this Chamber does not observe that a violation of this principle has been configured to the detriment of the appellant, since it is clear from the administrative file (expediente administrativo) that has been reviewed that the Judicial Inspection Tribunal has clearly informed the protected party about the facts that serve as grounds to initiate a disciplinary process against them, namely: a) the statements published on page five A of the Newspaper 'La Nación' on September twenty-second of the previous year; b) the delay in processing the first of the recusals filed by the defendants' defender, because of the publication of the mentioned statements; c) not issuing the certification requested by the defense with the required celerity (see in that sense the resolution of eight o'clock on September twenty-eighth of last year, attached to folio 4 of the file (expediente)), and d) regarding the terms of the interview published in the Magazine 'Rumbo' (see the resolution of two o'clock on October thirty-first of last year), reason for which the protected party cannot claim ignorance of the motives originating the investigation of interest, since as has been demonstrated, the appealed authority has informed them in detail about the same, nor can they claim that the resolution issued by the Judicial Inspection —at the time of resolving the complaint filed against them— refers to different facts, given that what the challenged pronouncement seeks to determine is whether the statements made by the appellant to the magazine 'Rumbo' are contrary to the duty that subsection 3 of article 8 of the Organic Law of the Judicial Branch (Ley Orgánica del Poder Judicial) imposes on officials who administer justice; therefore, the fact that the respondent considers the admission of the recusal incident filed —against the petitioner and for the same cause— before the Fourth Criminal Superior Tribunal (the interview with the Magazine 'Rumbo') is deemed proven, does not have the effect of varying the factual picture that was brought to the petitioner's knowledge, since it refers to the same motives (non-compliance with the duty set forth in subsection 3 of article 8 of the Organic Law of the Judicial Branch (Ley Orgánica del Poder Judicial), by making statements to the Magazine 'Rumbo' about the case under investigation in their Office)." (Voto 310-95 of January 13, 1995).

"For this very reason, this Tribunal finds that if the Board of Directors decided to initiate an administrative proceeding (procedimiento administrativo) of a sanctioning nature, when in its session No. 11-94 (of April 19, 1994) it agrees to grant a period of fifteen days to the journalists..., because there supposedly exist against them 'some charges' in the report, precisely due process is violated due to the lack of a clear and detailed notification of charges (intimación), since the cited phrase 'some charges' means absolutely nothing. Here, it is obviously indispensable (a) to specify what these charges consist of and (b) to specifically attribute them to whoever is responsible. The Board of Directors opted for what seems more a reflex act than a decision, since it expresses no type of motivation, but rather gives a pure and simple transfer of the report's conclusions, when it was obligated to provide an appropriate notification of charges (intimación)." (Voto 416-95 of January 20, 1995).

"Likewise, the order assuming jurisdiction (auto de avocamiento) of three o'clock on January second of the current year, makes a circumstantial and detailed description of the facts being investigated and individualizes the presumed participation of the plaintiffs, so the allegation put forward that the formulation is so generic that it distorts the accusation also finds no support." (Voto 596-95 of February 1, 1995) "IIo.- On the other hand, it is clear from the administrative file (expediente administrativo) that the appellant was informed that they were being investigated for allegedly incurring in serious faults in the performance of their duties —having mistreated their students—, so it is not observed that the appealed authority did not give them an opportunity to provide for their defense, since not only were they duly notified of the charges (intimado) about the facts for which disciplinary proceedings were being initiated against them (see folios 18 and 19 of the file (expediente)), but they also had the opportunity to express themselves about those accusations and to contribute exculpatory evidence —which was processed— (see folios 38 to 46 of the file (expediente)), a reason for which it was proceeded to recommend suspending them fifteen days without pay." (Voto 606-95 of February 1, 1995)." In this sense, this Attorney General's Office (Procuraduría) has insisted that the guarantees of due process are mandatory in the administrative proceeding (procedimiento administrativo) followed in cases such as the present one; consequently, if there has not been a proper notification of charges (intimación) and imputation (imputación) of the act intended to be annulled, it is accordingly appropriate to return the file (expediente) without the opinion (dictamen) that was requested in application of article 173.

By virtue of the foregoing, any reference to the merits of the petition is omitted.

IV. CONCLUSION

Based on the considerations indicated, it is not possible for this Attorney General's Office (Procuraduría) to render the favorable opinion (dictamen) referred to in article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) regarding the lifetime tenure (nombramiento en propiedad) of Mr. XXX, given that the actions taken from the beginning are defective by virtue of the fact that the administrative proceeding (procedimiento administrativo) does not lead to a possible annulment of an act declaring rights in favor of Mr. XXX, and other acts derived from the positive application of article 11 of the Regulation of the Civil Service Statute (Reglamento del Estatuto del Servicio Civil).

Respectfully submits, to the Minister of Economy, Industry, and Commerce, Licda. Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta) ACACHA.

Dictamen : 119 del 22/05/2000 C-119-2000 San José, 22 de mayo del 2000 Señor Tomás Dueñas Ministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio N° DM-444-99 del 2 de noviembre del año recién pasado, enviado por el Ministro a.i. y recibido en este Despacho al día siguiente, en el cual solicita criterio a este Órgano Asesor a fin de que se emita dictamen contemplado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública en relación con "el acto de nombramiento en propiedad realizado al señor XXX".

I- ANTECEDENTES.

De la lectura del respectivo expediente, se extraen los siguientes hechos relevantes en la definición del asunto planteado:

El señor XXX ingresó a laborar para el Ministerio de Economía, Industria y Comercio como Coordinador General del Area de Fomento Industrial (AFI) nombrado en un plaza de Asesor 2, plaza de confianza del Programa Administración Central del Ministerio de Ciencia y Tecnología, el 1 de noviembre de 1996. (Folio 62) En relación con lo anterior, mediante acción de personal n° 9728000095 se le cesa del puesto de Asesor 2 que rige a partir del 16 de diciembre de 1997. (Folios 36). Posteriormente, se revocó la acción de personal n° 9728000095 y se le vuelve a nombrar en la plaza de Asesor 2 en el período comprendido del 16 de diciembre de 1997 al 30 de diciembre de 1997. (Folio 37). Se le nombra de forma interina mediante acción de personal n° 9811000159, en el puesto n° 032308 Profesional Licenciado de la Unidad Técnica de Apoyo a la Comisión Nacional del Consumidor, a partir del primero de enero de 1998 al 30 de marzo de 1998. (Folio 38). Por medio de la acción de personal n° 9811000418 se prorroga el nombramiento del funcionario XXX del 1 de abril al 30 de junio de 1998. (Folio 39) La Comisión de Ascensos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio en sesión celebrada el día 28 de marzo de 1998, a efectos de conocer algunos casos en los cuales les sería aplicable el artículo 11 del Estatuto del Servicio Civil, señala:

"ACUERDO No. 2.

Candidato:XXX..

(...)

Se procede a realizar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el manual administrativo para la aplicación del artículo once del reglamento del Estatuto del Servicio Civil (pags 9-10-11).

El candidato cumple con el requisito #1. Se efectúa el trámite 2,3,4 y se consulta al representante del Recursos Humanos si cumple con el requisito #5. Según nómina 92-98 el candidato ocupó el cuarto lugar en la clase de coordinados de área, por lo tanto forma parte del registro de elegibles hasta la fecha.

Seguidamente la comisión evalúa el caso y determina efectuada la evaluación se considera que el servidor idóneo para el puesto, por lo tanto se declara como Coordinador del Area de Fomento Industrial.

Se le solicita al Departamento de Personal efectuar el nombramiento en propiedad, a partir del primero de mayo. Notifíquese.

ACUERDO FIRME. (Folios 19 al 22).

Mediante acción de personal n° 9811000658 con fecha de rige de 1° de mayo de 1998 se nombra en propiedad al Lic. XXX en el puesto n° 032308. (Folio 41) Mediante oficio n° UHR-449-99 de fecha 26 de abril de 1999 el señor Luis Felipe Rizo Brown, Coordinador del Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, le indica al Licenciado Guillermo Lee Ching Director General del Servicio Civil lo siguiente:

"(...) El mismo se refiere al puesto N° 04511 y a la posibilidad de aplicar el Artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil a su ocupante, ILEANA REYES RIVAS, para lo cual se acude a su persona ante la negativa del representante de esa Dirección de aprobar dicha posibilidad a la servidora mencionada.

La (s) razón (es) se dirán, más adelante ya que antes se considera necesario hacer una breve relación de la plaza y su ingreso al presupuesto del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC). El mismo (045411) junto con dos puestos más fueron trasladados del CONICIT (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas) al MEIC, a pesar de que las plazas tenían servidores nombrados en propiedad, éstos gozaban de permiso sin goce de sueldo y el CONICIT trasladó sus puestos a este ministerio SIN CONTENIDO ECONOMICO (se adjuntan diversos oficios que permiten analizar lo señalado) Ante tal situación el MEIC procedió a trasladar a dos de los servidores la Ingeniera XXX y al Lic. XXX a partir del 01 de enero de 1998 a dos plazas que ingresaban a Cargos Fijos provenientes de la partida de Asignaciones Globales (990) y cuyos ocupantes no tenían derecho a la aplicación del Artículo 11 antes citado y que, además, por no reunir el requisito de la clase asignada, la Oficina de Servicio Civil ubicada –en ese entonces- en DESAF no aprobó sus nombramientos interinos. Entonces, al nombrar en dichos puestos a los funcionarios XXX y XXX se procedió a solicitar la aplicación del numeral 11 antes señalado, lo cual se dio a partir del 01 de mayo de 1998 (se adjunta copia del Acta de la Comisión de Ascensos e Idoneidad del MEIC donde se señala la causa de la aprobación).

Así las cosas, los puestos devinieron en vacantes pero sin contenido ya que el CONICIT no les concluyó –tampoco 1998- presupuesto por lo que hubo que tramitar ante la Autoridad Presupuestaria la aprobación del traslado al MEIC pero para incluirlos en 1999. La autorización se dio por dicha instancia y a partir del 01 de enero del presente año, las plazas (tres en total) están en Cargos Fijos del Presupuesto Nacional correspondiente al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), por lo que se procedió a nombrar en el puesto N° 045411 a la servidora ILEANA REYES RIVAS, con más de cuatro años de laborar en forma interina en diferentes puestos, pero con continuidad y a presentar su caso ante la Comisión de Ascensos e Idoneidad del ministerio para la aplicación del Artículo 11 y donde, por dos veces, representantes de la Dirección General rechazaron dicho trámite.

La razón alegada en ambos casos para tal negativa fue que la servidora Reyes Rivas fue NOMBRADA EN EL PUESTO N° 045411 A PARTIR DEL 01 DE ENERO DE 1999, y no antes. Sobre el particular, debe señalarse que se presentó en la segunda ocasión oficio de la Unidad Técnica de la Comisión de Defensa del Consumidor (UTCNC) de junio de 1998 (se adjunta) donde se pide el nombramiento de la servidora en dicha plaza pero –como se indicó en el párrafo anterior- por falta de presupuesto (se adjunta oficio de Presupuesto Nacional al efecto) no se puedo (sic) efectuar tal nombramiento antes del 01 de enero de 1999 en que el puesto fue incluido en los Cargos Fijos del MEIC.

De tal forma, por falta de un día de nombramiento en el puesto (045411) no se le aplicó el varias veces citado Artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil a la servidora Reyes Rivas, sin tomar en consideración que no pudo nombrarse con antelación por causa ajena a ella a la Institución y, además, muy importante también que ya existían casos aprobados en circunstancias similares.

Por todo lo anterior se acude a usted para que, si a bien lo tiene, ordene estudiar la situación de esta servidora y se acepte la aplicación del numeral 11 antes citado indicándole, de paso, que la señorita Reyes Rivas está elegible para la clase de puesto de la plaza 045411, que es Profesional Licenciado A." (Folios 13 y 14).

En oficio N° DG-489-99 del 5 de julio de 1999, el Lic. Guillermo Lee Ching da respuesta al supracitado oficio URH-449-99, señalando:

"(...) luego de analizar la información referente a la situación de la Lic. Reyes Rivas, se llegó a la conclusión que técnica y legalmente resulta improcedente la aplicación de la normativa arriba indicada.

Por otro lado, no omitimos manifestarle que tanto la Unidad a su cargo como nuestra Oficina ubicada en el Registro Nacional, deberán coordinar lo pertinente a fin de determinar la procedencia de los ingresos en propiedad en los puestos No. 032262 y 032308 y proceder si así correspondiera, según lo establecido en el Artículo 29 del Estatuto de Servicio Civil." (Folios 11 y 12).

El MRH Javier Abarca Meléndez, Coordinador de la Dirección General del Servicio Civil en oficio OSC-254-99-RN, del 9 de julio de 1999, dirigido a la Licda. Miriam Rojas González Directora de la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Servicio Civil, le comunica lo siguiente:

"(...) Por otra parte, en el mismo Oficio se señala que, tanto el Departamento de Recursos Humanos del MEIC como esta Oficina coordinarán lo pertinente, a fin de determinar la procedencia de los ingresos en propiedad de quienes ocupan los puestos identificados, con los números 032262 y 32308 lo que en caso de no corresponder en derecho sugiere actuar conforme lo establecido en el artículo 29 del Estatuto del Servicio Civil.

Dado el análisis practicado a los casos en cuestión se ha arribado a la conclusión de que, el trámite seguido en la conclusión de que en la concesión de la titularidad a quienes ocupan dichos puestos no resulta consecuente con las disposiciones técnico jurídicas que se encuentran vigentes; razón por la cual acudimos a su despacho con el propósito de que sirva indicarnos los mecanismos que permitan accionar lo dispuesto por el citado artículo 29 o en su defecto, iniciar las acciones que puedan corresponder .

(...)

En principio el Ministerio de Economía, Industria y Comercio solicitó autorizar la aplicación del beneficio que concede el artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil a la señora Ileana Reyes Rivas ocupante del puesto No. 045411 identificado en el CONICIT con el No. 026-06 clase de Profesional 2 y ocupado entonces por el señor XXX.

Mediante Resolución No. 022-97 del 29 de julio de 1997, suscrita por el Dr. Rodrigo Zeledón A.- Presidente del Consejo Director del CONICIT y el Ing. José León Desanti M.- Ministro de Economía Industria y Comercio, se traslada el puesto a este Ministerio a partir del 1 de agosto de 1997.

(...)

Por otra parte tenemos que los puestos autorizados y objeto de traslado del CONICIT al MEIC por una serie de circunstancias de orden presupuestario, no tuvieron el esperado contenido económico en la Ley de Presupuesto del MEIC para el año 1998, quedando incluidos en la partida de Cargos Fijos del Presupuesto Nacional del MEIC para el año de 1999.

(...)

La práctica respaldada en la normativa emitida y en la seguida por la Dirección General de Servicio Civil, en materia de aplicación del citado artículo 11, impone para sus efectos que antes de cumplir con la demostración de idoneidad el servidor debe computar a favor servicios continuos al Estado por no menos de dos años, acumulados al momento de la asignación del puesto al Régimen de Servicio Civil; entendiendo dicha asignación como la inclusión del puesto que se trate en la partida de Cargos Fijos de la respectiva Ley de Presupuesto.

(...)

El resultado de nuestra investigación nos conduce de nuevo al traslado de los puestos del CONICIT AL MEIC a que nos referimos al inicio del presente documento, en especial al acontecido para la servidora XXX y XXX, hoy titulares de los puestos 032262 y 032308, respectivamente.

Luego del traslado que fueron objeto sus puestos y de los efectos derivados de las circunstancias de orden presupuestario que llevaron a no contar con el esperado contenido económico en la Ley de Presupuesto del MEIC; una alternativa de solución se constituyó en ocupar otros puestos que ingresaron al Régimen de Servicio Civil provenientes de la Partida 990 (Asignaciones Globales) del MEIC.

Una vez autorizado el traslado de esos puestos por parte de la Autoridad Presupuestaria, mediante el Informe URH 07-98 del 3 de febrero de 198 elaborado por la Unidad de recursos Humanos del MEIC se recomienda la asignación de una serie de puestos, entre ellos los No. 032308 y el 032266; lo cual se formalizó luego con las Resoluciones OSDC 321-98 y OSCD 322-98 del 30 de abril de 1998 y con vigencia a partir del 1 de enero de 1998, respectivamente.

(...)

En cuanto al servidor XXX tenemos extraído de su historial laboral lo siguiente:

CLASE NUMERO PERIODO Profesional 4 019745 01-11-94 al 14-2-95 Profesional 4 112450 15-2-95 al 15-8-95 Asesor 2(Confianza) 099749 16-8-95 al 30-12-97 Profesional Lic. 032308 01-1-98 al 30-6-98 Profesional Lic. 032308 01-5-98 (*) (*) En propiedad por aplicación del artículo 11 Si tomamos como punto de partida que los puestos No. 032308 y el NO. (sic) 032266 son asignados con fines de ingreso al Régimen de Servicio Civil a partir del 1 de enero de 1998 y que los servidores son nombrados en aquellos en la misma fecha, llegamos a concluir que lo acordado por la Comisión de Ascensos del MEIC en sesión del 28 de marzo de 1998, con respecto a la demostración de idoneidad y opción de titularidad en los puestos ocupados por XXX y la servidora XXX, devienen en una interpretación y aplicación incorrecta de los términos del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

Nótese también que estos últimos servidores hablan venido ocupando puestos declarados de "confianza", precisamente hasta antes de su nombramiento en los puestos que hoy día ostentan la respectiva titularidad. Reconocer derechos y privilegios a quienes se encuentran en tal situación contraviene lo que fuera tratado y dispuesto por nuestra Dirección General DL. 248-90 del 21 de agosto de 1990." (Folios 6 al 10).

El Lic. Ennio Rodríguez Solís de la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Servicio Civil, mediante oficio AJ-116-99 del 26 de julio de 1999, contesta el oficio indicado en el hecho anterior de la siguiente forma:

"(...) Del mencionado examen documental y oral de las fuentes consultadas, se puede concluir definitivamente que existen vicios que afectan la validez y eficacia del acto de aplicación del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio (...) Lo anterior, en vista de que no es posible en la inteligencia en cuestión, aplicarle los alcances del mismo a servidores que son nombrados en puestos cuyo rige de asignación coincide con las fechas de sus nombramientos, dado que en su texto indica: "el servidor que lo estuviere desempeñando podrá adquirir la condición de servidor reegular ..."

(...) Ahora bien, en vista de que se trata de la nulidad de acto administrativo dictado por la Comisión de Ascensos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (Acta No. 01-98 y demás actos derivados acuerdo de aplicación positiva del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, acciones de personal, etc.), serán las máximas autoridades de esa cartera ministerial, las llamadas a anularlo a través de procedimientos transcritos, con el resguardo de los derechos subjetivos fundamentales de los servidores afectados por la actuación de la Administración Pública." (Folios 5 al 2).

En oficio OSC-0288-99-RN del 29 de julio de 1999 el MRH. Javier Abarca Meléndez dirigido a la Licda. Adriana Castro Montes, Coordinadora de Recursos Humanos, le pone en conocimiento los oficios n° AJ-416-99 del 26 de julio y el n° DG-489-99 del 5 de julio ambos de 1999, y le solicita proceda conforme lo establece el ordenamiento jurídico.(Folio 1). El Lic. Eduardo Araya Vega, Ministro de Economía, Industria y Comercio a.i., en oficio DM-345-99 fechado el 16 de agosto del año próximo pasado, solicita al Lic. Johnny Carvajal Esquivel, Coordinador de la Unidad de Asuntos Legales, inicie el procedimiento administrativo correspondiente "para declarar la nulidad evidente y manifiesta del acto dictado por la Comisión de Ascensos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (Acta # 01-98) por la aplicación positiva del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil a la Licda. XXX y al Lic.XXX." (Folio 23). Mediante resolución de las 8:00 horas del 30 de agosto de 1999 dictada por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio a.i. se abre el procedimiento administrativo "tendente a determinar si el acto dictado por la Comisión de Ascensos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, acta número 01-98 en la que se aplica el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil a los señores XXX y XXX, se encuentra viciado de nulidad. Se nombra a las funcionarias Licda. Ligia Fernández Agüero y Licda. Grettel Rodríguez Fernández, para que constituyan el Organo Director del Procedimiento." (Folios 24 y 25) Mediante resolución de las 8 horas con 20 minutos del 20 de setiembre de 1999 dictado por las Licdas. Ligia Fernández Agüero y Grettel Rodríguez Fernández –órgano director- se procedió de apertura del procedimiento administrativo "a efecto de determinar si el nombramiento realizado al señor XXX, de conformidad con el acta de la Comisión de Ascensos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio número 01-98, constituye un acto absoluta, evidente y manifiestamente nulo por no cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil) (Lo resaltado es del original) (Folios 26 a 30). Mediante la resolución descrita en el hecho anterior, se cita para la comparecencia oral y privada a las 8 horas con 30 minutos del 18 de octubre de 1999. La anterior resolución fue notificada al Lic. XXX a las 14 horas con 20 minutos del 22 de setiembre de 1999, en la cual se le adjunta copia de expediente que contiene 25 folios. (Folios 26 a 31) Mediante resolución de las 8 horas del 5 de octubre de 1999 el órgano director del procedimiento administrativo cambia el día de la comparecencia oral y privada del día 18 de octubre al 20 del mismo mes a las 8 horas con 30 minutos. (folio 32). Esta resolución fue comunica al Lic. XXX a las 8 horas del 6 de octubre de 1999. (Folio 34). Mediante auto de citación a la comparecencia oral y privada el órgano director del procedimiento administrativo, en resolución de las 10 horas del 5 de octubre de 1999, cita a la Licda. XXX, Coordinadora del Área de Recursos Humanos para que rinda declaración en calidad de testigo en la audiencia oral del día 20 de octubre a las 8 horas con 30 minutos. (Folio 33). La anterior resolución fue notificada a las 13 horas con 45 minutos del 6 de octubre de 1999 a la Licda. XXX. (Folio 35) Mediante documento presentado ante el Organo Director del Procedimiento por el Lic. XXX el 20 de octubre de 1999, concluye lo siguiente:

"(...) 1. El suscrito no tuvo ninguna participación dentro del proceso de mi nombramiento en propiedad en el Puesto 032308, el cual he venido desempeñando en forma ininterrumpida por (sic) desde el 5 de mayo de 1998; por lo que no se me puede imputar ninguna responsabilidad directa ni indirecta en dicho nombramiento, ya que la labor fue, recalco, realizada por la Unidad Técnica Especializada del Ministerio (U.R.H).

2. Ahora bien, si a criterio de la Dirección de Servicio Civil el acto que originó mi nombramiento en propiedad carece de alguno de los elementos que requiere el Acto para su validez, ello sólo es responsabilidad exclusiva de la Administración, que interpreto, aplico y además ejecuto el Acto por diversas instancias administrativas sin percatarse ninguna de ellas de la evidente y manifiesta nulidad que hoy se alude, aún cuando todas estas instancias son conocedoras de los procedimientos rectores en la materia.

En esta línea de pensamiento, si Yo fui nombrada y he desempeñado ininterrumpidamente el puesto durante el lapso de tiempo que es objeto de cuestionamiento, no puede de ninguna manera perjudicárseme por errores en los que ha incurrido la Administración.

3. En todo caso, aunque el numeral 171 de la Ley General de la Administración Pública, faculta a la Administración para declara la nulidad de sus actuaciones, los efectos de esa declaratoria tendrán efectos puramente declarativos y retroactivos a la fecha del acto, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe." Ante ello, la Sala Constitucional en el Voto 6624-94 estableció para una (sic) caso particular lo siguiente:

".... puede ser modificado antes, pero no después de la notificación, pues una vez puesto en conocimiento del particular afectado, el acto ha salido del campo unilateral de la administración, naciendo un derecho por parte de aquél al mantenimiento de la situación dada, salvo situaciones anómalas. Ahora bien, la Sala aclara que para modificar la determinación firme de la obligación aduanera, es necesario que el error de concepto haya sido ocasionado por el proceder del contribuyente o responsable, o que razonablemente pueda imputársele (...) Consideramos inadmisible la revisión del acto de determinación consentido, por las circunstancias de que los funcionarios de la administración de aduanas hayan incurrido en errónea apreciación de datos y elementos conocidos en su oportunidad, ya que no es obligación de los particulares fiscalizar, controlar o apreciar la ineficacia de sus empleados Esto nos deja claro a todas luces que la Administración hoy un año y medio después de haber emitido el acto NO ha demostrado ni probado la rectitud de su accionar, por lo que en los derechos del trabajador, tal como nos ocupa, no pueden variarse unilateralmente por parte del patrono sin que se violen los numerales 34, 56 y 192 de la Constitución Política."(Lo resaltado es del original) (Folios 42- 47).

20. A las 9 horas y 45 minutos del 20 de octubre de 1999, se realizó la audiencia oral y privada, en la cual se encontraban presentes la Licda. Ligia Fernández Agüero y la Licda. Grettel Rodríguez, quienes constituyen el órgano director del procedimiento, el Lic. XXX, y la Licda XXX en calidad de testigo. (Folios 48-53).

A las 12 horas del 27 de octubre de 1999 el Órgano Director del procedimiento dicta el informe final recomendando anular el acto administrativo de nombramiento del Lic.XXX . Además se recomendó solicitar a esta Procuraduría General de la República, el dictamen de conformidad con el artículo 173 de le Ley General de la Administración Pública. (Folios 54-62) Mediante oficio DM-444-99 del 2 de noviembre de 1999 el Lic. Miguel Carabaguíaz Murillo Ministro de Economía, Industria y Comercio a.i. solicita a la Procuraduría General de la República el dictamen correspondiente "a fin de declarar en vía administrativo la nulidad evidente y manifiesta del acto de nombramiento del Lic.XXX, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública." (Folios 63 y 64)

II. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA

La potestad contemplada en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública "supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que se torna necesario determinar en cada caso en concreto los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.

De conformidad con los artículos 158 incisos 1) 2) 3) y 159 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo, está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo, igual al acto que sea sustancialmente disconforme u ocasiones cualquier infracción al ordenamiento jurídico. Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad" (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-055-2000 del 20 de marzo del 2000.)

En el ordenamiento jurídico costarricense, se contemplan tres categorías de nulidades de los actos administrativos, distinguiendo entre nulidad relativa, nulidad absoluta, y nulidad absoluta, evidente y manifiesta. La regulación de estas, se encuentra contenida en los numerales 167, 166 y 173 respectivamente de la Ley General de la Administración Pública.

Acerca de los aspectos característicos de estos tipos de nulidades, el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz precisó lo siguiente:

"1. Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente- desde el ángulo real o jurídico- un elemento del acto.

2. Hay a la inversa nulidad relativa cuando algún elemento esté sustancialmente viciado o es imperfecto.

3. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste.

4. En todo caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto." (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Nulidades del acto administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica) en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pag. 445.)

Ahora bien, debemos indicar las características especiales con que debe contar la nulidad para que además de absoluta sea "evidente " y "manifiesta". Al respecto, la Procuraduría General de la República ha indicado:

"En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativo (...)".( Dictamen C- 140-87 del 14 de julio de 1987).

"Y ello, así en consideración al hecho de que dicha figura jurídica fue tomada, de acuerdo con los propios redactores del proyecto respectivo –lo cual también se apunta en el referido dictamen –del derecho español. En definitiva, como consecuencia de lo expuesto en el pronunciamiento de mérito podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del ato sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate(...)" (Dictamen C-062-88 de 4 de abril de 1988).

"Así tenemos que el requisito mínimo para que exista una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es la ausencia total real o jurídica de uno o varios elementos constitutivos del acto, para luego determinar si esa ausencia es de tipo evidente y manifiesta." (Dictamen C-024-94 del 10 de febrero de 1994).

"La nulidad absoluta evidente y manifiesta es de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta, evidente y manifiesta cuando se halle muy lejos de saltar a la vista, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos..." (Dictamen C-121-95 del 1 de junio de 1995, en igual sentido dictámenes C-025-96 del 13 de febrero de 1996, y C-200-90 del 5 de diciembre de 1990.).

"Debemos, por otro lado, tener presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella "... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis." -el destacado no es del orginal- ("Tratado de Derecho Administrativo", v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602)." (Dictamen C-037-95 del 27 de febrero de 1995).

"Como se ha comprobado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial, sino también que el mismo tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación." (Dictamen C-051-96 del 28 de marzo de 1996).

Por su parte, sobre el tema de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en igual sentido, mediante Voto N° 1563.91 del 14 de agosto de 1991, indicó:

"(...) un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trate de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez."

Precisamente sobre esa notoriedad de los vicios del acto administrativo, en la nulidad absoluta evidente y manifiesta, es donde radica la diferencia más significativa con la nulidad absoluta, pues la nulidad es tan perceptible a simple vista que hace que la declaratoria de nulidad del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto que se trate, es decir el vicio del acto administrativo es de tal magnitud que su percepción es fácilmente verificable.

Bajo esa tesitura, la interpretación que se le ha dado al numeral 173 denota que la característica que debe tener la nulidad que afecta el acto administrativo debe ser evidente y manifiesta, o sea que no requiere de mayor esfuerzo intelectual para constatar la contradicción entre el bloque de legalidad aplicable al caso en estudio y la forma en que dicha legalidad ha sido vulnerada por el acto administrativo.

Por otra parte, a efectos de declarar de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa tal y como lo dispone el inciso 3 del artículo 173, "el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas".

En ese sentido, la Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo previsto en el artículo 308 y siguientes de la citada Ley General, dando cabal cumplimiento a los principios del debido proceso. En relación con la obligatoriedad de observar las reglas del debido proceso en los procedimientos donde se ventile la nulidad de actos propios declarativos de derechos, la Sala Constitucional ha sido clara en señalar:

"(...) tratándose de actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el ordenamiento ciertos límites temporales y formales, sin cuya atención la Administración no puede lograr el propósito que persigue. En esta materia, el principio del debido proceso es fundamental (...). Es preciso que se garantice al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer prueba, de acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en cuanto al fondo, todo ello es constitutivo de lo que se engloba dentro del debido proceso, de manera que en el caso concreto, echándose de menos esas circunstancias en lo actuado por la entidad demandada, la acción deviene procedente a la luz de lo estatuido por los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, (...)" (Sentencia n° 1563-91 del 14 de agosto de 1991).

Ahora bien, teniendo como marco de correlación lo anteriormente expuesto, se procede a pronunciarse sobre la gestión solicitada en los siguientes términos:

III.- IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL CRITERIO SOLICITADO.

El procedimiento administrativo seguido al señor XXX, tal y como se vislumbra de los hechos trece, catorce y quince descritos en el primer apartado de la presente consulta, tiene como finalidad anular el acto de nombramiento en propiedad de conformidad con el acta de la Comisión de Ascensos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio número 01-98 del 28 de marzo de 1998.

Bajo ese contexto, este Despacho está jurídicamente imposibilitado para proceder a la emisión del dictamen por usted requerido, en virtud de que existen vicios graves dentro del expediente remitido al efecto, y que tornan en inadmisible la gestión planteada por lo que a continuación se detalla:

El acto dictado por esa Comisión aplicando positivamente el artículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil no es el acto de nombramiento en propiedad propiamente dicho (acto que efectivamente realiza el nombramiento), en virtud de que no es un acto con efecto propio sino que es de trámite, es decir de índole preparatorio o instrumental y halla su razón de ser en un acto final, y consecuentemente no es el acto administrativo declaratorio de derechos a favor del señor XXX.

Aunado a lo anterior, tampoco se solicita la nulidad de los demás actos derivados de la aplicación positiva del artículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, aún y cuando sea manifiesta su relación. Sobre el particular, en un caso similar al que nos ocupa, esta Procuraduría General de la República dictaminó lo siguiente:

"(...) si en el acto de apertura de un procedimiento administrativo se indicó que el procedimiento era tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto administrativo, no se puede dictar una resolución final en la que se establezca la nulidad de otros actos, aún y cuando, sea manifiesta su relación, porque sobre estos no ha existido intimación ni imputación." (El destacado no es del original). (Dictamen C-055-2000 del 20 de marzo del 2000).

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia refiriéndose a los principios de intimación e imputación -contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política-, y a la obligación de establecer el carácter, y los fines del procedimiento ha señalado –transcribiendo parcialmente solamente tres votos dentro de la cantidad de jurisprudencia que ha emitido sobre el tema- lo siguiente:

"El principio de intimación expuesto en dicha sentencia, significa el derecho de ser instruido de los cargos que se le imputan a cualquier persona o personas, y el principio de imputación, el derecho a tener una acusación formal, en el sentido de individualizar al o los imputados que se pretendan someter a proceso, describir en forma detallada, precisa y claramente el hecho que se le acusa, y hacer una clara calificación legal del hecho que se les acusa, y hacer una clara calificación legal del hecho, señalando incluso los fundamentos de derecho de la acusación y concreta pretensión punitiva." (Voto N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo de 1998 en igual sentido el voto N° 2376-98 de 1 de abril de 1998).

"IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.". (Voto N° 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995.) (El subrayado no es del original).

"a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones." (Voto N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999).

En igual línea de razonamiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:

"III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los vots 15-90 de 16:45hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-9, hacen referencia al tema en los siguientes términos:

(...)

IV.Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso integro sufre como consecuencia la nulidad por trasgresión del debido proceso. Por ello debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.

(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso." (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997.) (El subrayado es nuestro).

A mayor abundamiento, la Procuraduría mediante dictamen C-049-99 del 5 de marzo de 1999 señaló:

"Principios básicos en el procedimiento administrativo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala supra transcrita son el de imputación y el de intimación, que consisten en la obligación de la Administración de establecer claramente cuáles son los hechos y cargos por los cuales inicia el procedimiento, lo que debe unirse a los señalado por ese órgano jurisdiccional del deber de la Administración de notificar el carácter y los fines del procedimiento.

Además de las resoluciones ya citadas, en las siguientes también desarrollan tales principios.

"IVo.- El principio de intimación lo que pretende garantizar es que los hechos que sirven de base para iniciar el trámite de una causa penal o disciplinaria, no se modifiquen por otros que el indiciado no conozca, pues de ser así se le colocaría en un evidente estado de indefensión al no tener certeza de las causas que originan la investigación judicial o administrativa. En la especie, no observa que se haya configurado una violación a ese principio en perjuicio del recurrente, toda vez que del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el Tribunal de la Inspección Judicial, ha informado de manera clara al amparado sobre los hechos que dan base para iniciar en su contra un proceso disciplinario, a saber: a) las declaraciones que se publicaron en la página cinco A del Periódico "La Nación" el veintidós de setiembre del año anterior; b) el retardo en el trámite de la primera de las recusaciones presentadas por el defensor de los imputados, en razón de la publicación de las declaraciones mencionadas; c) el no expedir la certificación solicitada por la defensa, con la celeridad del caso (ver en ese sentido resolución de las ocho horas del veintiocho de setiembre del año pasado, que corre agregada a folio 4 del expediente), y d) sobre los términos de la entrevista publicada en la Revista "Rumbo" (ver resolución de las catorce horas del treinta y uno de octubre del año pasado), razón por la cual, el amparado no puede alegar que desconoce los motivos que originan la investigación que se interesa, pues como ha quedado demostrado la autoridad recurrida le ha informado detalladamente sobre los mismos, ni tampoco que la resolución dictada por la Inspección Judicial -al tiempo de resolver la queja planteada en su contra- se refiera a hechos distintos, toda vez que mediante el pronunciamiento impugnado lo que se pretende determinar es si las declaraciones rendidas por el recurrente a la revista "Rumbo", son contrarias al deber que el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial impone a los funcionarios que administran justicia, por ello, el hecho de que el recurrido tenga por probada la admisión del incidente de recusación planteado - contra el petente y por la misma causa-, ante el Tribunal Superior Cuarto Penal (la entrevista a la Revista "Rumbo"), no tiene el efecto de variar el cuadro fáctico que se le puso en conocimiento al petente, ya que hace referencia a los mismos motivos (el incumplimiento del deber que prevé el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al rendir declaraciones a la Revista "Rumbo" sobre la causa sometida a instrucción en su Despacho)." (Voto 310-95 de 13 de enero de 1995).

"Por eso mismo encuentra este Tribunal que si la Junta Directiva decidió iniciar un procedimiento administrativo de tipo sancionatorio, cuando en su sesión Nº 11-94 (del 19 de abril de 1994) acuerda otorgar un plazo de quince días a los periodistas..., por existir contra ellos (se supone) "algunos cargos" en el informe, precisamente se viola el debido proceso al faltar una intimación clara y detallada, puesto que la citada frase "algunos cargos" no significa absolutamente nada. Aquí, es obvio, se hace indispensable (a) precisar en qué consisten esos cargos y (b) atribuirlos específicamente a quien corresponda. La Junta Directiva optó por lo que parece más un acto reflejo que una decisión, ya que no expresa ningún tipo de motivación, sino que da un traslado puro y simple de las conclusiones del informe, cuando estaba obligada a una intimación apropiada." (Voto 416-95 de 20 de enero de 1995).

"Asimismo, el auto de avocamiento de las quince horas del dos de enero del año en curso, realiza una descripción circunstanciada y detallada de los hechos que se investigan e individualiza la presunta participación de los accionantes, por lo que tampoco encuentra sustento el alegato planteado respecto a que la formulación es tan genérica que desvirtúa la acusación." (Voto 596-95 de 1 de febrero de 1995) "IIo.- Por otra parte, del expediente administrativo se desprende que al recurrente se le informó que se le estaba investigando por haber incurrido presuntamente en faltas graves en el desempeño de su gestión -haber maltratado a sus alumnos-, por lo que no se observa que la autoridad recurrida no le haya dado oportunidad de proveer a su defensa, ya que no sólo se le intimó debidamente acerca de los hechos por los que se le estaba iniciando proceso disciplinario (ver folios 18 y 19 del pruebas de descargo -las que fueron evacuadas- (ver folios 38 a 46 del expediente), motivo por el que se procedió a recomendar que se le suspendiera quince días sin goce de salario." (Voto 606-95 de 1 de febrero de 1995)." En este sentido, esta Procuraduría ha insistido que las garantías del debido proceso son de acatamiento obligatorio en el procedimiento administrativo que se sigue en casos como el presente, por consiguiente si no habido una debida intimación e imputación del acto que se pretende anular consecuentemente procede devolver el expediente sin el dictamen que fuera requerido en aplicación del artículo 173.

En razón de lo expuesto, se omite toda referencia sobre el fondo de la petición.

IV. CONCLUSION

Con fundamento en las consideraciones indicadas, no resulta posible para esta Procuraduría rendir el dictamen favorable a que alude el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública en torno al nombramiento en propiedad del señor XXX, toda vez que lo actuado desde un principio se encuentra viciado en virtud de que de que el procedimiento administrativo no conduce a una eventual anulación de un acto declaratorio de derechos a favor de la señora XXX, y demás actos derivados de la aplicación positiva del artículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil.

Del señor Ministro de Economía, Industria y Comercio, deferentemente suscribe, Licda. Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Procuradora Adjunta ACACHA.