Cannot create ad hoc collegiate body to direct Council of Government proceduresImprocedencia de crear órgano colegiado ad hoc para dirigir procedimientos del Consejo de Gobierno

Legal Opinion: 053 - J of 05/29/2000 OJ-053-2000 San José, May 29, 2000 Mrs. Alicia Fournier Vargas Deputy Legislative Assembly Present Dear Mrs. Fournier:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication AFV-134-00 of May 10 of this year.

You request our opinion on whether the Government Council (Consejo de Gobierno) can create an ad hoc collegiate body, chaired by the Secretary of the Council. This is because the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) states that the person who must direct the administrative procedures before the Government Council is its secretary, and you have information that this Advisory Body has not even endorsed that such a function is delegable.

Regarding your request, I am pleased to indicate the following:

The General Law of Public Administration, specifically, in Article 33, subsection c), expressly establishes as one of the powers of the Secretary of the Government Council to direct the administrative procedures pending before the Council.

On this subject, the administrative jurisprudence (1) of this Attorney General's Office has been consistent in affirming that, in accordance with the cited article, in those cases of administrative decision-making procedures of the Government Council, the directing body of the procedure is, by express provision of law, the secretary of the cited body.

(1) See, in this regard, opinions C-146-94 of September 5, 1994, C-140-96 of August 26, 1996, C-186-96 of November 8, 1996, C-037-97 of March 6, 1997, C-224-97 of November 27, 1997, C-141-99 of February 19, 1999.

Moreover, in opinion C-146-94 of September 5, 1994, it was expressly stated:

"That pursuant to Article 33, subsection c) of the General Law of Public Administration, it is a power of the Secretary of the Government Council: 'To direct the administrative procedures pending before the Council'. Consequently, all administrative proceedings concerning the declaration of an absolute, evident, and manifest nullity constitute part of the administrative procedure pending before the Government Council (2). For this reason, the Secretary of the Government Council, as the directing body, must be present at hearings and direct them in accordance with the law, and may not delegate such function." (2) Note that this opinion was issued prior to the reform of Article 173 of the General Law of Public Administration.

In this way, there is no doubt that the Secretary of the Government Council is the competent body, pursuant to law, to conduct the procedures whose knowledge corresponds to the Government Council and which said body has so entrusted.

The point submitted for our consideration is whether the Government Council can appoint as the directing body of the procedure, a collegiate body chaired by the Secretary of the Government Council.

In order to respond appropriately, the following elements must be kept in mind:

It must be remembered that a fundamental principle of all administrative action is that contained in Articles 11 of our Political Constitution and 11 of the General Law of Public Administration, that is, the principle of legality (principio de legalidad), according to which the Administration is subject to the entire legal system and its public officials cannot arrogate powers that the Law does not grant them.

"(...) The Political Constitution in Article 11 states: 'public officials are simple depositaries of the law', and Article 11 of the General Law of Public Administration establishes the same normative provision. Both provisions require that public actions be based on an express norm that enables the official's action, prohibiting them from performing all acts that are not expressly authorized, which involves, of course, the principle of prohibition of arbitrariness." (Constitutional Chamber, Resolution 3887-94 of August 3, 1994)

In this way, all administrative action must be authorized in the legal system. This does not mean that each and every element of the act must be provided for in the legal system, but its exercise must be expressly provided for. Thus, those aspects that are expressly regulated must be mandatorily observed by public officials. On other occasions, the exercise of the power refers to the subjective assessment of the Administration, subject to the limits that regarding discretion (discrecionalidad) contains our legal system (see, for example, Articles 15, 16, and 17 of the General Law of Public Administration).

Doctrinally, a distinction is made between regulated and discretionary powers as follows:

"The exercise of regulated powers reduces the Administration to the verification (accertamento, in the expressive Italian concept) of the legally defined factual situation in a complete manner and to applying, in its presence, what the Law itself has also exhaustively determined. There is an applicative process of the Law that leaves no room for any subjective judgment, except for the verification or confirmation of the situation itself to contrast it with the legal type. The decision that constitutes the exercise of the power is obligatory in the presence of said situation and its content cannot be freely configured by the Administration, but must be limited to what the Law itself has provided regarding that content in a precise and complete manner...

By contrast to that way of acting, the exercise of discretionary powers of the Administration entails a substantially different element: The inclusion in the applicative process of the Law of a subjective assessment by the Administration itself with which the legal framework that conditions the exercise of the power or its specific content is completed. It must be noted, however, that this subjective assessment is not an extra-legal power, arising from a supposed original power of the Administration, prior to or marginal to the Law; it is, on the contrary, an assessment whose relevance comes from having been expressly called upon by the Law that has configured the power and that has attributed it to the Administration precisely with that character. (...) There is, therefore, no discretion outside the Law, but only by virtue of the Law and to the extent that the Law has provided." (Eduardo García de Enterría and Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Spain, 1978, p. 268) Therefore, administrative acts can be composed of regulated elements and discretionary elements. Accordingly, Article 15 of the General Law of Public Administration provides:

"1. Discretion may occur even in the absence of law in the specific case, but it will be subject in all cases to the limits imposed by the system expressly or implicitly, to ensure that its exercise is efficient and reasonable.

2. The Judge shall exercise legality control over the regulated aspects of the discretionary act and over the observance of its limits." In the case of the act by which the Government Council decides to initiate an administrative procedure and proceeds to appoint its directing body, there is necessarily a combination of discretionary elements and regulated elements. Thus, if the law expressly establishes that such appointment must fall on the Secretary of the Council, this is a regulated element of that act. Therefore, that aspect cannot be varied by the Administration.

"The elements of an administrative act are regulated when the Legal System configures them. The elements of an administrative act are discretionary when the former does not configure them and then their author can configure them within the limits set by the Legal System.

The Legal System, when it does not regulate the elements of an act, implicitly allows the Administration to configure them discretionally... " (José María Boquera Oliver, Estudios sobre el acto administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1985, pp. 96).

Furthermore, pursuant to the provisions of Article 70 of the General Law of Public Administration, "the competence shall be exercised by the head of the respective body, except in cases of delegation (delegación), avocation (avocación), substitution (sustitución), or subrogation (subrogación), under the conditions and limits indicated by this law". For its part, Article 90, subsection e) of the same law provides that the collegiate body may only delegate the conduct of its functions to the Secretary. In this way, and for the situation raised, we can point out that we are facing a regulated competence of a body created in the same General Law of Public Administration (Secretary of the Government Council).

In this way, because there is an express norm to the effect that the Secretary of the Government Council is responsible for the direction (which includes its conduct) of the administrative procedures pending before the Government Council, this is a regulated competence to issue the procedural acts inherent in directing a procedure, over which there is no discretion whatsoever, nor any possibility of delegating it to another body.

Thus, if the form of integration of the directing body of the administrative procedures that the Government Council must hear were modified, that body would be denatured (as a single-person body created specifically to fulfill the aforementioned functions), which would result in a defect in the procedure, as there is a competence expressly attributed to a body defined by law but exercised by a different one (the collegiate body).

In this way, it is considered that the Government Council cannot modify, by making it collegiate, the directing body of a procedure pending before it.

It should be mentioned that what is stated here is applicable only to the Government Council, given the existence – we repeat – of an express norm in the General Law of Public Administration that regulates it. The regulation regarding collegiate bodies, other than the case under discussion, or in all other cases where the General Law of Public Administration is applied, is not identical and requires a specific analysis of each situation.

Such distinction is made in the opinion of this Body C-140-96 of August 26, 1996, in which it is stated:

"Finally, it should be noted that there is no specific rule contained in the General Law of Public Administration in the sense of determining, a priori, on which specific body the obligation to process the procedure will fall. Regarding this postulate, only the express provision can be indicated to the effect that collegiate bodies must delegate the processing of matters within their competence to their Secretary (Article 90, subsection e) of the General Law. In the case of the Government Council, see Article 33, subsection c) ibid). In such a way that, in this aspect, we find ourselves in the field of the exercise of a discretionary decision by the hierarchical superior of the officials to be investigated, such that it will be up to the former to determine which specific department or section within the body must process the administrative procedure. This decision, in turn, has as its frame of reference the general concepts of efficiency and reasonableness of all discretionary competence (Article 15 ibid), and taking into account the best satisfaction of the public interest that it presupposes (Article 10 ibid), which, in the case at hand, can be understood as determining the body that can guarantee the processing of an administrative procedure that respects the rights of the investigated officials. Therefore, the decision can fall on the Legal Advisory Office as well as any other department or section, at the discretion of the hierarchical superior in charge of imposing the pertinent sanction." For the reasons stated, it is concluded that the Government Council cannot create an ad hoc collegiate body, chaired by the Secretary of the Council, to direct procedures pending before it.

Sincerely yours, Ana Lorena Brenes Esquivel Administrative Attorney

Opinión Jurídica : 053 - J del 29/05/2000 OJ-053-2000 San José, 29 de mayo del 2000 Señora Alicia Fournier Vargas Diputada Asamblea Legislativa Presente Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AFV-134-00 de 10 de mayo del año en curso.

Solicita usted nuestro criterio sobre si el Consejo de Gobierno puede crear un órgano colegiado ad hoc, presidido por el Secretario del Consejo. Lo anterior, por cuanto la Ley General de la Administración Pública señala que quien debe dirigir los procedimientos administrativos ante el Consejo de Gobierno, es el secretario del mismo y tiene noticias de que este Organo Asesor ni siquiera ha avalado que tal función sea delegable.

En torno a su solicitud me permito indicarle lo siguiente:

La Ley General de la Administración Pública, específicamente, en el artículo 33 inciso c), establece expresamente como una de las atribuciones del Secretario del Consejo de Gobierno dirigir los procedimientos administrativos pendientes ante el Consejo.

Sobre este tema, la jurisprudencia administrativa (1) de esta Procuraduría ha sido conteste en afirmar que, de conformidad con el citado numeral, en aquellos supuestos de procedimientos administrativos de decisión del Consejo de Gobierno, el órgano director del procedimiento es, por (1) Ver, en ese sentido dictámenes C-146-94 de 5 de setiembre de 1994, C-140-96 de 26 de agosto de 1996, C-186-96 de 8 de noviembre de 1996, C-037-97 de 6 de marzo de 1997, C-224-97 de 27 de noviembre de 1997, C-141-99 de 19 de febrero de 1999.

Más aún, en el dictamen C-146-94 de 5 de setiembre de 1994, expresamente se indicó:

"Que conforme al artículo 33 inciso c) de la Ley General de la Administración Pública, es atribución del Secretario del Consejo de Gobierno: ‘Dirigir los procedimientos administrativos pendientes ante el Consejo’. Consecuentemente, todas las diligencias administrativas concernientes a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, constituyen para del procedimiento administrativo pendiente ante el Consejo de Gobierno(2.) Por tal razón, el Secretario del Consejo de Gobierno, como órgano director, debe estar presente en las audiencias y dirigirlas conforme a la ley, no pudiendo delegar tal función." (2) Tómese en cuenta que este dictamen fue emitido con anterioridad a la reforma del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

De esta forma, no existe la menor duda de que es el Secretario del Consejo de Gobierno el órgano competente, conforme a la ley, para instruir los procedimientos cuyo conocimiento le corresponde la Consejo de Gobierno y así se lo haya encargado dicho órgano.

El punto que se somete a nuestra consideración es si, el Consejo de Gobierno puede nombrar como órgano director del procedimiento, a un órgano colegiado presidido por el Secretario del Consejo de Gobierno.

Con el objeto de responder adecuadamente debe tenerse presente los siguientes elementos Debe recordarse que un principio fundamental de todo el actuar administrativo es el contenido en los numerales 11 de nuestra Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, esto es el principio de legalidad, de acuerdo con el cual la Administración se encuentra sujeta a todo el ordenamiento jurídico y sus funcionarios públicos no pueden arrogarse facultades que la Ley nos les concede.

"(...) La Constitución Política en el artículo 11 señala: "los funcionarios públicos son simples depositarios de la ley", igual disposición normativa establece el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública. Ambas disposiciones exigen que las actuaciones públicas se fundamenten en una norma expresa que habilite la actuación del funcionario, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados, lo que involucra, desde luego, el principio de interdicción de la arbitrariedad." (Sala Constitucional, Resolución 3887-94 de 3 de agosto de 1994)

De esta forma, toda actuación administrativa debe estar autorizada en el ordenamiento jurídico. Ello no significa que todos y cada uno de los elementos del acto deban estar previstos en el ordenamiento jurídico, pero sí debe estar expresamente previsto su ejercicio. Así, aquellos aspectos que se encuentren regulados expresamente son de obligatorio acatamiento para los funcionarios públicos. En otras ocasiones el ejercicio de la potestad remite a la estimación subjetiva de la Administración, sujeta a los límites que en cuanto a discrecionalidad contiene nuestro ordenamiento (véase por ejemplo los artículos 15, 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública).

Doctrinariamente se distingue entre las potestades regladas y las discrecionales de la siguiente forma:

"El ejercicio de las potestades regladas reduce a la Administración a la constatación (accertamento, en el expresivo concepto italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a aplicar en presencia del mismo lo que la propia Ley ha determinado también agotadoramente. Hay un proceso aplicativo de la Ley que no deja resquicio a juicio subjetivo ninguno, salvo a la constatación o verificación del supuesto mismo para contrastarlo con el tipo legal. La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia Ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo...

Por diferencia de esa manera de actuar, el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración comporta un elemento sustancial diferente: La inclusión en el proceso aplicativo de la Ley una estimación subjetiva de la propia Administración con la que se completa el cuadro legal que condiciona el ejercicio de la potestad o su contenido particular. Ha de notarse, sin embargo, que esa estimación subjetiva no es una facultad extra-legal, que surja de un supuesto poder originario de la Administración, anterior o marginal al Derecho; es, por el contrario, una estimación cuya relevancia viene de haber sido llamada expresamente por la Ley que ha configurado la potestad y que se la ha atribuido a la Administración justamente con ese carácter. (...) No hay, pues, discrecionalidad al margen de la Ley, sino justamente sólo en virtud de la Ley y en la medida en que la Ley haya dispuesto." (Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, España, 1978, pág. 268) Entonces los actos administrativos pueden estar compuestos por elementos reglados y por elementos discrecionales. Por ello, dispone el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública:

"1. La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio se da eficiente y razonable.

2. El Juez ejercerá contralor de legalidad sobre los aspectos reglados del acto discrecional y sobre la observancia de sus límites." En el caso del acto mediante el cual el Consejo de Gobierno decide iniciar un procedimiento administrativo y procede a nombrar al órgano director de éste, necesariamente existe una combinación de elementos discrecionales y elementos reglados. Así, si en la ley se establece expresamente que tal nombramiento debe recaer en el Secretario del Consejo, éste es un elemento reglado de ese acto. Por lo tanto, ese aspecto no podrá ser variado por la Administración.

"Los elementos de un acto administrativo están reglados cuando el Ordenamiento jurídico los configura. Los elementos de un acto administrativo son discrecionales cuando aquél no los configura y entonces su autor puede configurarlos dentro de los límites fijados por el Ordenamiento jurídico.

El Ordenamiento jurídico cuando no regula los elementos de un acto permite implícitamente que la Administración los configure discrecionalmente … " (José María Boquera Oliver, Estudios sobre el acto administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1985, pp. 96).

Además, conforme a los dispuesto en el artículo 70 de la Ley General de la Administración Pública, "la competencia será ejercida por el titular del órgano respectivo, salvo caso de delegación, avocación, sustitución o subrogación, en las condiciones y límites indicados por esta ley". Por su parte, el artículo 90, inciso e) de la misma ley dispone que el órgano colegiado sólo podrá delegar la instrucción de sus funciones en el Secretario. De esta manera y para la situación planteada, podemos señalar que estamos frente a una competencia reglada de un órgano creado en la misma Ley General de la Administración Pública (Secretario del Consejo de Gobierno).

De esta forma, por existir norma expresa en el sentido de que al Secretario del Consejo de Gobierno le corresponde la dirección (que comprende su instrucción) de los procedimientos administrativos pendientes ante el Consejo de Gobierno, se trata de una competencia reglada para dictar los actos de trámite propios de la dirección de un procedimiento, sobre el cual no se tiene ninguna discrecionalidad, ni posibilidad alguna de delegar ésta en otro órgano.

Así, de modificarse la forma de integración del órgano director de los procedimientos administrativos que le corresponde conocer al Consejo de Gobierno, se estaría desnaturalizando aquel (como órgano unipersonal y creado específicamente para cumplir las funciones antes señaladas), lo que derivaría en un vicio del procedimiento, al existir una competencia expresamente atribuida a un órgano definido por ley pero ejecitado por otro distinto (el órgano colegiado).

De esta forma, se considera que el Consejo de Gobierno no puede modificar, volviendo colegiado, el órgano director de un procedimiento que pende ante él.

Debe hacerse mención que lo expuesto aquí es aplicable únicamente al Consejo de Gobierno, por existir –repetimos– norma expresa en la Ley General de la Administración Pública que lo regule. La regulación en tratándose de órganos colegiados, que no sea el caso de comentario, o en todos los demás supuestos en que se aplique la Ley General de la Administración Pública, no es idéntica y requiere un análisis concreto de cada situación.

Tal distinción se realiza en el dictamen de este Organo C-140-96 de 26 de agosto de 1996, en el que se señala:

"Por último, cabe indicar que no existe una regla específica contenida en la Ley General de la Administración Pública en el sentido de determinar, a priori, sobre que órgano específico recaerá la obligación de tramitar el procedimiento. Sobre este postulado, cabe únicamente indicar la disposición expresa en el sentido de que los órganos colegiados deben delegar la tramitación de los asuntos propios de su competencia en el Secretario de los mismos (artículo 90, inciso e) de la Ley General. En el caso del Consejo de Gobierno, ver artículo 33 inciso c) ibídem). De tal suerte que, en este aspecto, nos encontramos en el campo del ejercicio de una decisión discrecional a cargo del superior jerárquico de los funcionarios que serán investigados, de tal suerte que a aquél le corresponderá determinar cuál específico departamento o sección al interno del órgano deberá tramitar el procedimiento administrativo. Esta decisión, a su vez, tiene como marco de referencia los conceptos generales de eficiencia y razonabilidad de toda competencia discrecional (artículo 15 ibid), y tomando en cuenta la mejor satisfacción del interés público que la supone (artículo 10 ibid), que, en el caso que nos ocupa, pueden entenderse como determinar el órgano que pueda garantizar la tramitación de un procedimiento administrativo respetuoso de los derechos de los funcionarios investigados. Por ello, la decisión puede recaer tanto en la Asesoría Jurídica como en cualquier otro departamento o sección, ello a criterio del superior jerárquico encargado de imponer la sanción pertinente." Por las razones expuestas se concluye que el Consejo de Gobierno no puede crear un órgano colegiado ad hoc, presidido por el Secretario del Consejo para dirigir procedimientos pendientes ante él.

Queda de usted muy atentamente, Ana Lorena Brenes Esquivel Procuradora Administrativa