Temporal application of tourism exemptions after Law 7293Aplicación temporal de exoneraciones turísticas tras la Ley 7293

Opinion : 165 of 14/10/1992 ( PARTIALLY RECONSIDERS ) C-165-92 San José, October 14, 1992 Mr.

Lic. Carlos Muñoz Vega Acting Minister of Finance Dear Mr. Minister:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. 3126 of September 18, 1992, by which you request, based on subsection b) of article 3 of the Organic Law of the Attorney General's Office, the reconsideration -ex officio- of opinion No. C-149-92 of September 10 last, signed by Dr. Román Solís, Tax Attorney. Said official letter was supplemented by No. 3261 of September 25 following, by means of which various "tourism contracts" were forwarded to this Office.

The reconsideration request is based on the fact that Law No. 7293 sought to put an end to a regime of tax privileges benefiting small groups that did not participate in the financial cost of state activity. Only those exemptions (exoneraciones) representing a stimulus to activities of public interest remained in force, moderating their scope in many cases, in search of a better balance in the distribution of the financial burden borne by the population. The regime of Law No. 6990 was thus modified.

Tourism incentives have been granted based on the legal framework that exemptions not authorized by law, under penalty of absolute nullity, even if the contractual clause had been accompanied by all the required formalities.

Furthermore, the only source of validity for an exemption is the law (principle of legal reservation). By virtue of the principle of legality that governs administrative actions, the Administration can only grant those exemptions authorized by the legal framework in effect at the time they are requested.

The opinion of the Attorney General's Office sides with preserving the privileges that Law No. 7293 sought to eliminate, to the extreme of advocating the application of the former regime in favor of companies that had not yet obtained the so-called "tourism contract," a requirement for obtaining the benefits established in the Tourism Incentives Law. This distorts the protection established in Article 34 of the Constitution, which refers to "acquired property rights (derechos patrimoniales adquiridos)" and not to "expectations of rights" or a "legitimate interest." A copy of the opinion of the Legal Advisory Office of that Ministry is transcribed, in which it is stated that the principles of legality and legal reservation are compatible with the notion of "acquired property rights" and "consolidated legal situation (situación jurídica consolidada)." According to this, duly applied exemptions are not affected by subsequent legislation, which has prospective effect and only affects the future execution of the contract. It is added that the consequences of a law are subject to the future law as long as the law, when applied to them, does not affect the past, violating the principle of non-retroactivity of the law.

Therefore, any new contracts that may be signed can only contain the benefits provided for in the new law, not those authorized in a repealed law.

I-. BACKGROUND A-. THE CONSULTATION OF THE TOURISM REGULATORY COMMISSION The Tourism Regulatory Commission requested a criterion from the Attorney General's Office of the Republic regarding "the interpretation and/or application of the reform to Law No. 6990, with respect to the enjoyment of the benefits of those companies that signed a contract before the enactment of Law No. 7293." As well as "to establish the procedure that the Tourism Regulatory Commission must follow regarding the cases of companies that had only submitted their application before the entry into force of the Regulatory Law on Existing Exemptions." B-. OPINION NO. C 149-92 By opinion No. 149-92 of September 10 of this year, the Attorney General's Office stated:

"By virtue of the foregoing, this Attorney General's Office considers that it has been demonstrated that the companies or subjects covered by Article 34 of the Political Constitution are those that signed a contract before the enactment of Law No. 7293 -Regulatory Law on All Existing Exemptions- as well as those that had submitted their application, with all requirements, before its entry into force.

"Therefore, the effects of the recently cited law can only affect those subjects who, at the time of their petition, do not meet the requirements established by the law and the regulation, or those subjects who have not at all requested, before the Tourism Regulatory Commission, the recognition of the rights derived from articles 3, 7, and 11 of Law No. 6990, so that no harm is caused to any person, to acquired property rights in good faith, or to consolidated legal situations." The meritorious opinion is based on the fact that the Regulatory Law on All Existing Exemptions modified, in its article 13, articles 3 and 7 of Law No. 6990, while article 14 repealed article 11 of the same law. Those articles of Law No. 7293 take effect from the day they designate or ten days after their publication. It is affirmed that "as is known, this means that laws cannot govern acts, facts, or situations that had begun before their entry into force." Constitutional and administrative jurisprudence estaablishes that the validity of rules is prospective "without prejudice to the three subjects contemplated in Article 34 of the Magna Carta: any person, acquired property rights, or consolidated legal situations." Regarding companies that signed the tourism contract before the entry into force of Law No. 7293, it is considered that they "enjoy a consolidated administrative legal situation," and the Administration is obliged to confer upon them a subjective right allowing the administered party to achieve the "substantial utility" that the legal system recognizes for rightsholders. Thus, those who have signed the tourism contract before the enactment of the Regulatory Law on All Existing Exemptions are "possessors of a subjective right, protected by article 34 of our Political Constitution." Regarding companies that only requested the tourism contract before the entry into force of Law No. 7293, the Attorney General's Office considered that they hold at least a legitimate interest, "although there is evidence to suggest that they hold rather a subjective right." It is considered, however, that according to the jurisprudence of the Full Court (Amparo Appeals, Judicial Bulletins Nos. 53, 54, 55, and 56 of March 15, 16, 17, and 20, 1989), this aspect of standing is irrelevant. According to Constitutional jurisprudence, it is considered that "the companies that had already submitted their applications at the time of the entry into force of Law No. 7293 have a differentiated position vis-à-vis other administered parties; this position, whether as legitimate interested parties or rightholders, must be covered by the principle of non-retroactivity." II-. TEMPORAL APPLICATION OF LAWS The consultation before us thus raises a problem of the application of laws over time. For this reason, it is necessary to take into account the principles established in this regard, which are based on the prohibition of giving retroactive effect to rules to the detriment of any person.

In accordance with the principles governing the temporal application of rules, these are applied to the facts or situations -factual predicate- provided for by the rule: meaning that they govern those occurring from their entry into force. In accordance with articles 34 and 129 of the Political Constitution, the law governs prospectively, applying to facts or situations occurring during its validity, not to those occurring prior to its entry into force nor -in principle- those occurring after its repeal. Therefore:

"The analysis, therefore, of the factual predicate of the rule and of the legal situation upon which it has an impact is essential to understand the specific solutions of transitional law offered by the legal system, as well as to subsume them into one of the three categories outlined (retroactivity, non-retroactivity, and ultra-activity)," C. LOZANA: Exenciones Tributarias y Derechos Adquiridos, Colección Ciencias Jurídicas, Editorial Tecnos, Madrid, p. 78.

In this regard, the Attorney General's Office has stated:

"Indeed, Article 34 of the Constitution prohibits giving retroactive application to legal rules when this harms the administered party. The Constitution, in accordance with classical terminology, uses the concept of 'acquired rights' and 'consolidated legal situations' as limits to the retroactive application of rules. The point is to determine the meaning of each of these concepts and specifically what is meant by non-retroactivity." Adding: "In this regard, modern doctrine on the subject rejects the notion of 'acquired rights' because it does not account for all or most of the problems that may arise when conflicts of laws over time occur. For example, said notion does not address the problems relating to the legal effects to be constituted in the future regarding a fact or act regulated by a law, based on which the right is obtained or consolidated..." Opinion No. C-169-89 of October 10, 1989.

"In effect, the 'theory of the survival of abolished law,' which is nothing more than one of the manifestations of the principle that prohibits giving retroactive effect to laws, which this office has repeatedly endorsed in some of its opinions (see to that effect official letter C-249-83 of July 26, 1983), requires as a general premise the respect that the new law must owe to those situations that had been consolidated under the previous regulations or to the rights that the administered parties had already acquired in light of them.

(...)

The issue of acquired rights and their meaning has been one of the most debatable and ambiguous in our discipline, which has meant that their scope is not always the most precise. However, there is one aspect on which most commentators have been in agreement, and that is that acquired rights in themselves constitute a legal limit that is imposed on the will of the legislator to enact rules with retroactive character.

(...)

The term acquired right refers to that kind of right that has definitively entered into the assets of its holder. It is in itself a power arising from an acquisitive act whose validity derives from a preceding law.

In accordance with what has been set forth so far, we have that the regularity of a legal situation must be assessed in accordance with the law under which it was constituted. The new law cannot and must not affect facts or acts that produced valid legal situations under the validity of the old, already repealed law. The new law will govern, for reasons of legal certainty, the conditions for the constitution of a legal situation that had not arisen during the validity of the repealed law, but the elements of the situation that had already arisen retain their value as established by the old law." Opinion C-068-88 of March 24, 1988.

Regarding the application of laws in tax matters, the occurrence of the taxable event (hecho generador del tributo) determines the application of the tax law: therefore, determining the applicable rule must consider the moment or period when the factual predicate provided for in the rule to be applied occurs. Thus, a repealed tax rule continues to apply to taxable events that occurred during its validity. The same reasoning applies to the exempt event. Regarding this application, the Attorney General's Office has stated:

"The retroactive application of the tax law does not occur, as in the case we are analyzing, when the act or event generating the tax obligation that is intended to be covered by the exemption to which it would eventually be entitled, in accordance with the previous regulations -not in accordance with the 'export contract,' had not yet occurred, if, in the judgment of the Ministry of Finance, the applicable requirements and formalities had been met. This is so in the case of subjective exemptions, where the right to the exemption or tax benefit is not fully constituted at the time of the enactment of the respective rule -as is the case with objective exemptions, whether they refer to things or legal situations not linked to a specific subject- but rather when the eventual or hypothetical beneficiary meets, to the satisfaction of the Treasury (Ministry of Finance in general, or General Directorate of Customs, Exemptions Office, etc., in particular), all the requirements demanded regarding the person and the nature of the goods intended to be covered by the tax benefit." Opinion C-072-89 of April 7, 1989. Underlining is from the original.

In accordance with the foregoing, there will be retroactivity to the extent that the new law seeks to regulate the facts or situations that occurred during the validity of the previous law. A given situation may be producing effects (dynamic part) or the effects may be consolidated (static part), which must be considered in order to determine whether or not a retroactive application of the rules is involved. The principle is that the new law cannot affect the already occurred and consolidated effects of the situation. Regarding the dynamic phase of the situation, the new law cannot affect facts or acts that validly produced legal situations under the validity of the previous law. Therefore, the requirements for the acquisition or creation of the situation will always be governed by the law in force at the time the situation arises (theory of the survival of abolished law). Conversely, regarding situations that are constituted or extinguished at the time of or after the entry into force of the law, the new law governs the conditions of constitution of the legal situation to the extent that those conditions had not arisen during the validity of the repealed law; the elements of the situation that had already arisen retain the value conferred by the old law. Similarly, situations in the course of extinction will continue to be governed by the creating law. This means that legal effects already consolidated cannot be modified by subsequent law. That is, the new law cannot regulate the static, already consolidated part of the fact or situation in question. While it can regulate the unconsolidated effects or those in the course of execution of the referenced situation.

III-. EXEMPTIONS IN TOURISM MATTERS The consultation is formulated concerning the benefits contemplated in the so-called "tourism contract" and regarding those who met the conditions for signing it at the time of the entry into force of Law No. 7293.

One of the characteristics of post-war economic interventionism is the use of incentive techniques, through which private activity is directed towards the achievement of public objectives. Thus, with the aim of encouraging private participation in the achievement of certain economic policy objectives, considered fundamental for the growth of production and the reactivation of the productive apparatus, the State grants various financial incentives and, particularly, establishes a favorable tax regime, defined by law.

The existence of this tax regime, discriminatory per se, is, however, in accordance with the legal system to the extent that through it, the private agent is incorporated into that economic policy of the State. The participation of the private agent exceeds, in principle, that which normally falls upon the administered party and which refers, we repeat, to the achievement of objectives defined by public agencies.

This Advisory Body has pronounced itself on the legal nature of the instrument normally adopted to grant the corresponding tax incentives. This criterion was so-called "tourism contracts," which likewise:

"...are far from being true contracts, in the sense that they were capable of being the primary source of rights and obligations between the contracting parties, or, put another way, that they had the virtue of creating by themselves obligations for one party, correlative to a right of the other, not provided for in pre-existing legal provisions, as ordinarily happens in true contracts.

(...)

In the so-called 'export contracts,' what actually occurs is a conditional administrative act, that is, a unilateral declaration of will by the administration whose effectiveness depends on the fulfillment, by an administered party, of a series of commitments related to the carrying out of certain proprietary economic activities, in which the State has some interest. All in accordance with the rules that the State itself has previously established by means of laws and regulations." Opinion C-072-89 of April 7, 1989. Underlining is from the original.

And this is so because the cited instrument is not the normative source of the benefits that may be agreed upon. Said benefits are established by the law that defines the conditions under which they may be granted. It cannot be forgotten that most of the advantages to be agreed upon are of a tax nature, which is governed by law and cannot validly constitute the object of a contract. An objective legal situation is thus configured, the origin of which is exclusively normative. However, since the rules do not determine their addressee, and this cannot be just any person, but rather one who is in a position to effectively participate in the stimulated activity, an administrative act is necessary to specify those addressees. It is the responsibility of the Administration to evaluate whether a specific company or person meets the legally defined conditions and whether they can, consequently, be entitled to that favorable tax regime. But in addition, such evaluation, which is normally the responsibility of bodies outside the Tax Administration, does not constitute a sufficient act to presuppose the right to a specific exemption, especially in the case of taxes levied on the importation of goods or national taxes that fall on the production process. The Tax Administration, upon a specific request for an exemption, is obliged in all cases to examine whether the circumstances for said exemption to operate are present, which, in the case of incentives for the tourism industry, is established in article 37 of the Regulation to the Law on Incentives for Tourism Development.

Law No. 6990 essentially establishes tax exemptions. It could be concluded that to the extent that the application of the tax law is determined by the occurrence of the taxable event (tributo) or, as the case may be, the exempt event, it is the rule in force at that moment that governs, so a problem of retroactivity cannot arise, especially if it involves taxable events of an instantaneous nature. When the exemption rule is repealed, when the taxable event arises in legal life, the corresponding tax rule is applied. The foregoing is not, however, entirely valid in the case of composite taxable events, which may be configured under the rule of one provision. In which case transitional law rules must decide whether the tax will be governed by both laws or if the provision that is most favorable to the taxpayer will be applied.

Now, the point is whether these conclusions regarding tax law are automatically applicable to cases of favorable tax regimes aimed at incentivizing a specific activity, often divorced from fiscal objectives and even from general tax regulations. It is appropriate to recall that:

"The fiscal incentive is distinct from the fiscal exemption (exoneración fiscal). The latter, anonymous, concerns an entire category of taxpayers considered interesting for different reasons, whereas the fiscal incentive is personalized, territorially non-uniform in application, and with an exclusively economic purpose. The fiscal exemption, finally, belongs exclusively to the legislative power, the only one that can impose or exempt, whereas fiscal incitement belongs to a more subtle technique.

Indeed, as it exists today, fiscal qualification is original because incentives are granted solely by the Administration, certainly within the framework of legislative authorization, but using an old administrative technique, that of approval..." P. EBRARD: "Les avantages fiscaux sur agrément administratif", Revue de Science Financiere, janvier-mars, 1967, p. 44.

In this order of ideas, the following must be taken into account. The law and regulation establish the incentive regime composed essentially, we repeat, of tax exemptions. While the legal situation is of a legal nature, an act of concretization of the corresponding rule is required. That is, the regulations are not applied directly, but rather a special procedure is required through which the Administration specifies which "tourism industries," by virtue of the investment they have made or intend to make, the financing they have, their facilities, their capacity to participate in the tourism and economic development of the country, deserve that the State help them initially for the deployment of their operations and as long as these consolidate. In other words, to evaluate to what extent the private interest of these industries conforms to the public interest, so as to justify the establishment in their favor of a favorable tax regime. That is why the issuance of administrative acts (acts- condition) is provided for, which will make it possible in the future -if the legally required conditions are met- for the specific granting of the exemptions (article 37 of the Regulation to the Law on Incentives for Tourism Development). That act of the Administration which determines that the company meets the conditions legally established for the application of the incentive regime is discretionary in nature and not strictly regulated, and must be the consequence of the proper assessment of the parameters defined by article 6 of the Law on Incentives for Tourism Development.

The act-condition is, obviously, not the creating source of the benefits the company may enjoy, but it does enable their subsequent enjoyment, by concretizing in a specific tourism industry what is provided for in legal and regulatory provisions. To this act are applied the principles and provisions regarding the temporal validity of legal rules and the principle of intangibility of the individual effects of legal acts that create rights. And which determine that a legal situation is governed by the rule in force at the time of its constitution, without prejudice to the fact that its unrealized effects and its extinction may be governed by the new provision, insofar as acquired property rights and consolidated legal situations are not harmed. In this respect, we take the liberty of making the following quote:

"The action alludes to the violation of Article 34 of the Constitution, due to the retroactive effects given to Article 652 of the Civil Procedure Code. The constitutional precept of reference, contemplates several predicates:

• a)Extrapatrimonial personal rights, such as those regulated in Title I of the Civil Code and those derived, among others, from family relations; b) Acquired property rights, which are all those included within the set of assets of a person, considered these as a legal universality; c) Consolidated legal situations, originated by the effect of the application of the pertinent legal rules and which refer to specific subjects. These may derive directly from objective law, in which case they would be of a general or objective nature; or they arise from legal acts, such as contracts or judicial resolutions, in which case they are called subjective. Also included in this concept are acts not previously subject to civil or criminal sanction..." Constitutional Chamber, No. 351-91 at 4:00 p.m. on February 12, 1991.

In the case under review, the rules of Law No. 6990 are, in effect, generators of a legal situation in favor of the tourism industries, a situation that is consolidated through the so-called "tourism contract" which, therefore, is protected by the legal system.

However, the point is whether the mere filing of an application for a tourism contract is protected by the legal system. In this regard, it must be taken into account that article 4 of the Incentives Law states they will be granted by the Costa Rican Tourism Institute through a "tourism contract," upon prior approval of the Tourism Regulatory Commission. The law establishes the parameters that this body must take into consideration to approve a company's application: contribution to the balance of payments, use of raw materials, etc., but it does not establish the requirements that must be submitted for the Regulatory Commission to proceed to rule on the appropriateness of granting incentives. These requirements are regulated by article 10 of the Regulation to the Law. It is not simply a matter of presenting certain documents proving a status or personal situation, so that the Administration merely verifies that presentation. Rather, it involves requirements that mandate an evaluation: description of the activities to be developed or developed, tourism projects, market studies, results obtained in the last fiscal period and projects for the following two years, raw materials and materials to be used, etc. Aspects that must be assessed by the Regulatory Commission based on the provisions of article 6 of Law No. 6990 and in accordance with the principles governing administrative action and, specifically, in the case under review, articles 16, 17, and 15 of the General Public Administration Law.

Thus, it can be affirmed that the presentation of the requirements established by the regulation does not create a right for the administered party. To assert the contrary, we repeat, is to deny the need for an evaluation by the Administration to determine whether it is appropriate to concretize the incentive regime and which incentives may be granted to the industry in question. It would be like affirming that every person, simply by carrying out the activity in question, has an acquired right for the State to grant them the benefits in question, without the administrative assessment of the conformity between personal interest and public interest being relevant, a conformity that must necessarily govern the incentive policy. It is also to disregard the provisions of articles 11 and 12 of the cited executive regulation:

"Art. 11: The Commission shall have a period of thirty days for the approval of contract applications, starting from the date of receipt of the documents and due compliance with the requirements." "Art. 12: Once the contract application has been approved by the Commission, the Institute and the respective company shall sign the contract, through which the latter shall be granted the benefits that are appropriate in accordance with article 7 of the law, for the corresponding activity." It cannot, then, be concluded that the simple presentation of the application creates in the applicant a subjective right to the granting of the exemptions provided for by the legal system. Simply, on the date of issuance of the new law, all the requirements for the granting of the incentives in question to proceed were not met. Requirements among which are the necessary approval by the Tourism Regulatory Commission of the contract application. A procedure that is a sine qua non condition for the granting of the tax benefits. Note, to this effect, that although this is not an act of application of the incentive regime, it is the basis for signing the so-called tourism contract, such that the Costa Rican Tourism Institute cannot grant a contract if it has not been approved by the Commission, as derived from article 12 of the Regulation transcribed above. In this way, approval binds the Institute and, in addition, grants the company whose application has been approved the right to continue the subsequent procedures for the due fulfillment of the process for the enjoyment of the incentive regime and thus consolidate its situation. Therefore, it can be affirmed that those companies whose contract application was approved by the Commission before the entry into force of Law No. 7293 must be protected by the legal system. The foregoing is a simple application of the principles governing the application of rules.

IV-. FINAL CONSIDERATIONS In relation to the examination of the situation under consultation, the following observations are pertinent.

First, it is appropriate to recall that incentive techniques presuppose active participation in the management of activities considered priorities for the State. That participation by the administered party exceeds the due respect owed to decisions made by public bodies in the exercise of police power, which is reflected in the obligations imposed on the company, which normally exceed those incumbent upon every administered party. That is, the administered party is required to submit to rigorous control of its organization and activity in exchange for enjoying the privileged situation established by the rules. The Office of the Attorney General (Procuraduría General) has had the opportunity to examine various documents of the so-called "tourism contracts" (contratos turísticos) forwarded for that purpose by the Ministry of Finance and, given that in the majority of them —we refer to those forwarded— the Administration limits itself to imposing respect for legal rules and police power, regarding which there exists in principle a generic duty of respect, it deems it appropriate to recall the principles that inform incentive techniques.

Second, it is appropriate to recall that no person, including the State itself, has an acquired right to the immutability of normative sources, as has been indicated by the contentious-administrative jurisdiction (First Chamber of the Supreme Court of Justice [Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia], N. 18 of 16:00 hrs. of 30 March 1982, Court of Cassation [Sala de Casación] N. 89 of 15:30 hrs. of 28 July 1976 and Second Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal [Sección Segunda del Tribunal Superior Contencioso-Administrativo] N. 523 of 16:45 hrs. of 30 September 1982, among others). Therefore, none of these "contracts" can claim a normative immutability by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in resolution N. 1027-90 of 17:30 hrs. of 29 August 1990.

"For some time the nature of such instruments was doubted and even erroneously qualified as what were called 'contract-laws' [contratos-leyes], to which was even attributed, at the same time, the immutability of the contract and the superiority of the law. However, the reform introduced to articles 10, now 105, 124 and 140 subsection 19 of the Constitution (Law 5702 of 5 June 1975), clearly established their legal nature and regime, necessarily 'administrative'..." The indeterminacy of the duration period of the agreed incentives cannot support a claim to the non-modification of the existing legal framework. Consequently, the State cannot indefinitely bind itself to grant tax advantages into the future, which obliges the Administration to effectively specify that aspect.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:

• a)Approval of a contract application by the Tourism Regulatory Commission (Comisión Reguladora de Turismo) constitutes an indispensable requirement for the signing of the tourism contract. Therefore, the reference to the due fulfillment of the requirements established by law and regulation contained in opinion N. C-149-92 of 10 September 1992 must be understood as encompassing the cited approval by the Commission.
• b)Consequently, companies whose contract application was approved by the Tourism Regulatory Commission before the entry into force of Law N. 7293 of 31 March 1992, have the right to have their situation consolidated based on what was originally provided by Law N. 6990 and its regulation.
• c)According to the above, the submission of an application for the granting of a "tourism contract" does not grant the applicant an acquired right, nor can one speak in that case of a consolidated legal situation, which would allow affirming the non-application of the provisions of Law N. 7293 of 31 March 1992, insofar as it modifies Law N. 6990 of 5 July 1985.

ch) In the manner set forth, opinion C-149-92 of 10 September of this year is clarified, and is ratified in its other aspects.

Respectfully to the Acting Minister, Dr. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL (PROCURADORA ASESORA)

Dictamen : 165 del 14/10/1992 ( RECONSIDERA PARCIALMENTE ) C-165-92 San José, 14 de octubre de 1992 Sr.

Lic. Carlos Muñoz Vega Ministro de Hacienda a.i.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. 3126 de 18 de setiembre de 1992, mediante el cual solicita, con fundamento en el inciso b) del artículo 3º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, reconsideración -de oficio- del dictamen N. C-149-92 de 10 de setiembre anterior, suscrito por el Dr. Román Solís, Procurador Fiscal. Dicho oficio fue adicionado por el N. 3261 de 25 de setiembre siguiente, por medio del cual se remitió a este Organismo diversos "contratos turísticos".

La solicitud de reconsideración se funda en que mediante la Ley N. 7293 se trató de poner fin a un régimen de privilegios fiscales en beneficio de pequeños grupos, que no participaban en el costo financiero de la actividad estatal. Quedaron vigentes únicamente las exoneraciones que representan un estímulo a actividades de interés público, moderando en muchos casos sus alcances, en busca del mejor equilibrio en la distribución de la carga financiera que soporta la población. Se modificó así el régimen de la ley N. 6990.

Los incentivos turísticos han sido otorgados con fundamento en el ordenamiento jurídico que los preveía expresamente. De modo que los contratos suscritos para ese efecto no podían comprender exoneraciones no autorizadas por la ley, so pena de nulidad absoluta, aunque la cláusula contractual hubiere estado rodeada de todas las formalidades requeridas.

Además, la única fuente de validez de la exoneración es la ley (principio de reserva de ley). En virtud del principio de legalidad que regula la actuación administrativa, la Administración sólo puede conceder aquellas exoneraciones autorizadas por el ordenamiento jurídico vigente al momento de ser solicitadas.

El dictamen de la Procuraduría General toma partido por preservar los privilegios que la ley N. 7293 procuró eliminar, al extremo de propugnar la aplicación del antiguo régimen a favor de empresas que aún no habían obtenido el llamado "contrato turístico", requisito para la obtención de los beneficios establecidos en la Ley de Incentivos Turísticos. Con lo que se distorsiona la protección establecida en el artículo 34 constitucional, referida a "derechos patrimoniales adquiridos" y no a "expectativas de derecho" o a un "interés legítimo".

Se transcribe copia de la opinión de la Asesoría Jurídica de ese Despacho, en la cual se afirma que los principios de legalidad y de reserva de ley son compatibles con la noción de "derechos patrimoniales adquiridos" y de "situación jurídica consolidada". Conforme lo cual las exoneraciones debidamente aplicadas no son afectadas por la legislación posterior, que tiene efecto hacia el futuro y sólo afecta la ejecución futura del contrato. Agregándose que las consecuencias de una ley están sometidas a la ley futura siempre y cuando la ley al aplicárseles no incida sobre el pasado, vulnerando el principio de irretroactividad de la ley.

Por lo que los nuevos contratos que llegaren a suscribirse solo pueden contener los beneficios previstos en la nueva ley, no los autorizados en una ley derogada.

I-. ANTECEDENTES A-. LA CONSULTA DE LA COMISION REGULADORA DE TURISMO La Comisión Reguladora de Turismo solicitó criterio a la Procuraduría General de la República respecto de "la interpretación y/o aplicación a la reforma de la Ley N. 6990, con respecto al disfrute de los beneficios de aquellas empresas que suscribieron contrato antes de la promulgación de la Ley N. 7293". Así como "establecer el procedimiento que la Comisión Reguladora de Turismo debe seguir con respecto a los casos de empresas que hubieren únicamente presentado su solicitud antes de la entrada en vigencia de la Ley Reguladora de las Exoneraciones Vigentes".

B-. EL DICTAMEN N. C 149-92 Mediante dictamen N. 149-92 de 10 de setiembre del presente año la Procuraduría señaló:

"En virtud de lo expuesto esta Procuraduría considera que ha quedado demostrado que las empresas o los sujetos que se encuentran cubiertos por el numeral 34 de la Constitución Política son aquellos que suscribieron contrato antes de la promulgación de la ley N. 7293 -Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes- así como los que hubieren presentado su solicitud, con todos los requisitos, antes de la entrada en vigencia de la misma.

"Por ende, los efectos de la recién citada ley solo podrán afectar a aquellos sujetos, que al momento de su petición no cumplan con los requisitos establecidos por la ley y el reglamento, o a aquellos sujetos que del todo no hayan solicitado, ante la Comisión Reguladora de turismo, el reconocimiento de los derechos derivados a partir de las normas 3, 7 y 11 de la ley N. 6990, y que por esta razón no se cause daño a persona alguna, a derechos patrimoniales adquiridos de buena fe o situaciones jurídicas consolidadas".

El dictamen de mérito se funda en que la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes modificó en su artículo 13 los artículos 3 y 7 de la Ley N. 6990, en tanto que por el artículo 14 derogó el artículo 11 de la misma ley. Esas normas de la Ley N. 7293 producen efectos a partir del día en que ellas designen o bien diez días después de su aplicación. Afirmándose que "como es sabido, esto significa que las leyes no pueden regir actos hechos o situaciones que se hayan iniciado antes de su entrada en vigencia". La jurisprudencia constitucional y aquella administrativa establecen que la vigencia de las normas es hacia el futuro "sin perjuicio de los tres destinatarios que contempla el numeral 34 de la Carta Magna: persona alguna, de derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas".

En lo que se refiere a las empresas que suscribieron el contrato turístico antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293 se considera que "gozan de una situación jurídica administrativa consolidada", estando obligada la Administración a conferirles un derecho subjetivo que permita al administrado lograr la "utilidad sustancial" que el ordenamiento jurídico reconoce a los derechohabientes. De modo que quienes han suscrito el contrato de turismo antes de la promulgación de la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes, son "poseedores de un derecho subjetivo, tutelado por el artículo 34 de nuestra Constitución Política".

Respecto de las empresas que únicamente solicitaron el contrato turístico antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293, consideró la Procuraduría que detentan como mínimo un interés legítimo, "aunque existen evidencias que permiten estimar que detentan más bien un derecho subjetivo". Se considera, sin embargo, que conforme a la jurisprudencia de la Corte Plena (Recursos de Amparo, Boletines Judiciales Ns. 53, 54, 55 y 56 de 15, 16, 17 y 20 de marzo de 1989) ese aspecto de legitimación es irrelevante. Conforme a la Jurisprudencia constitucional se considera que "las empresas que ya habían presentado sus solicitudes en el momento de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293, les asiste una posición diferenciada frente a los demás administrados; esta posición, ya sea como interesados legitimados o derechohabientes debe cobijarla el principio de irretroactividad".

II-. LA APLICACION TEMPORAL DE LAS LEYES La consulta que nos ocupa plantea así un problema de aplicación de las leyes en el tiempo. Por lo que es necesario tomar en cuenta los principios establecidos al respecto y que parten de la prohibición de dar efecto retroactivo a las normas en perjuicio de persona alguna.

De conformidad con los principios que rigen la aplicación temporal de las normas, éstas se aplican a los hechos o situaciones -presupuesto de hecho- previstos por la norma: lo que significa que rigen aquéllos acaecidos a partir de su vigencia. De conformidad con los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, la ley rige hacia el futuro aplicándose a los hechos o situaciones ocurridas durante su vigencia, no a aquéllos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigor ni -en principio- los sucedidos con posterioridad a su derogación. Por lo que:

"El análisis, pues, del presupuesto de hecho de la norma y de la situación jurídica sobre la que incide es esencial para entender las concretas soluciones de Derecho transitorio ofrecidas por el ordenamiento, así como para subsumirlas en una de las tres categorías reseñadas (retroactividad, irretroactividad y ultraactividad)", C. LOZANA: Exenciones Tributarias y Derechos Adquiridos, Colección Ciencias Jurídicas, Editorial Tecnos, Madrid, p. 78.

Al respecto, la Procuraduría ha señalado:

"Efectivamente, el artículo 34 constitucional prohíbe dar aplicación retroactiva a las normas jurídicas cuando ello perjudique al administrado. La Constitución, conforme con la terminología clásica, utiliza el concepto de "derechos adquiridos" y "situaciones jurídicas consolidadas" como límites a la aplicación retroactiva de las normas. El punto es determinar el significado de cada uno de esos conceptos y específicamente qué se entiende por irretroactividad”. Agregándose: "Al respecto, la doctrina moderna sobre el tema rechaza la noción de "derechos adquiridos" porque no da cuenta de todos o de la mayor parte de los problemas que pueden presentarse cuando se producen conflictos de leyes en el tiempo. Por ejemplo, dicha noción no responde a los problemas relativos a los efectos jurídicos a constituirse en el futuro respecto de un hecho o acto regulado por una ley, con base en el cual se obtiene o consolida el derecho...". Dictamen N. C-169-89 de 10 de octubre de 1989.

"En efecto, la "teoría de la supervivencia del Derecho abolido, que no es más que una de las manifestaciones del principio que prohíbe darle efecto retroactivo a las leyes, la cual reiteradamente ha acogido este despacho en algunos de sus dictámenes (véase al efecto oficio C-249-83 de 26 de julio de 1983), exige como premisa general el respeto que la nueva ley debe a aquellas situaciones que se hubieren consolidado al amparo de la anterior normativa o a los derechos que ya hubieren adquirido los administrados a su luz.

(...)

La temática de los derechos adquiridos y su significado, ha sido de las más discutibles y anfibológicas de nuestra disciplina, lo que ha hecho que sus alcances no siempre sean los más precisos. Sin embargo, existe un aspecto en el cual la mayoría de los tratadistas han estado de acuerdo, y es el que nos dice que los derechos adquiridos en sí constituyen un límite jurídico que se impone a la voluntad del legislador de dar normas con carácter retroactivo.

(...)

El término derecho adquirido está referido a aquel género de derecho que han ingresado en forma definitiva en el patrimonio de su titular. Es en sí un poder surgido de un acto adquisitivo cuya validez deviene de una ley precedente.

En concordancia con lo hasta ahora expuesto, tenemos que la regularidad de una situación jurídica debe apreciarse de conformidad con la ley bajo la cual se constituyó. La ley nueva no puede ni debe afectar hechos o actos que produjeron situaciones jurídicas válidas bajo vigencia de la ley antigua ya derogada. La Ley nueva regirá por seguridad jurídica, las condiciones de constitución de una situación jurídica que no se habían presentado durante la vigencia de la ley derogada, pero los elementos de la situación que hubieren surgido conservan su valor conforme lo establecía la ley vieja". Dictamen C-068-88 de 24 de marzo de 1988.

En cuanto a la aplicación de leyes en materia tributaria, el nacimiento del hecho generador del tributo determina la aplicación de la ley tributaria: por lo que la determinación de la norma aplicable debe considerar el momento o el período en que se realiza el supuesto de hecho previsto en la norma que ha de aplicarse. Por lo que una norma tributaria derogada continúa aplicándose a los hechos imponibles realizados durante su vigencia. E igual razonamiento se aplica el hecho exento. Respecto de esta aplicación ha señalado la Procuraduría:

"No se da la aplicación retroactiva de la ley tributaria, como cuando en el supuesto que analizamos, no se había producido el acto o hecho generador de la obligación tributaria que pretende amparar a la exoneración a que eventualmente tendría derecho, de conformidad con la normativa anterior -no de conformidad con el "contrato de exportación", si a juicio del Ministerio de Hacienda, se hubiere cumplido con los requisitos y formalidades aplicables. Ello es así, en tratándose de exenciones subjetivas, donde el derecho a la exoneración o beneficio fiscal no se constituye plenamente al momento de la promulgación de la norma respectiva -como sí sucede en el caso de las exenciones objetivas, ya sea que se refieran a cosas o situaciones jurídicas no vinculadas a un sujeto determinado- sino cuando el eventual o hipotético beneficiario cumple a satisfacción del Fisco (Ministerio de Hacienda en general, o Dirección General de Aduanas, Oficina de Exenciones, etc., en particular), con todos los requisitos exigibles en cuanto a la persona y a la naturaleza de las mercancías que se pretende amparar al beneficio fiscal" Dictamen C-072-89 de 7 de abril de 1989. El subrayado es del original.

Acorde con lo expuesto, habrá retroactividad en la medida en que la ley nueva pretenda regular los hechos o situaciones ocurrida durante la vigencia de la ley anterior. Una situación determinada puede estar produciendo efectos (parte dinámica) o bien los efectos pueden estar consolidados (parte estática), lo cual debe ser considerado a fin de determinar si se está o no ante una aplicación retroactiva de las normas. El principio es que la ley nueva no puede afectar los efectos ya sucedidos y consolidados de la situación. Respecto de la fase dinámica de la situación, la ley nueva no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas bajo la vigencia de la ley anterior. Por lo que los requisitos de adquisición o de nacimiento de la situación serán siempre regidos por la ley vigente al momento en que la situación surge (teoría de la supervivencia del derecho abolido). En cambio, respecto de las situaciones que se constituyan o extingan al momento o con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, la ley nueva rige las condiciones de constitución de la situación jurídica en la medida en que esas condiciones no se habían presentado durante la vigencia de ley derogada por los elementos de la situación que ya hubieren surgido conservan el valor conferido por la ley antigua. Igualmente, las situaciones en curso de extinción continuarán rigiéndose por la ley de creación. Lo que significa que los efectos jurídicos ya consolidados no pueden ser modificados por la ley posterior. Es decir, la ley nueva no puede regular la parte estática, ya consolidada, del hecho o situación en cuestión. En tanto que sí puede regular los efectos no constituidos o en curso de ejecución de la situación referida.

III-. LAS EXONERACIONES EN MATERIA DE TURISMO La consulta se formula en orden a los beneficios contemplados en el denominado "contrato de turismo" y respecto de quienes reunían al momento de entrada en vigencia de la Ley N. 7293 las condiciones para suscribirlo.

Una de las características del intervencionismo económico de la postguerra es la utilización de técnicas incentivadoras, por medio de las cuales se orienta la actividad privada hacia la consecución de objetivos públicos. Así, con el objeto de propiciar la participación privada en el logro de ciertos objetivos de política económica, considerados como fundamentales para el crecimiento de la producción y la reactivación del aparato productivo, el Estado otorga diversos incentivos financieros y particularmente, establece un régimen fiscal de favor, definido por ley.

La existencia de este régimen fiscal de naturaleza per sé discriminatoria es, sin embargo, conforme al ordenamiento en la medida en que por medio de él se incorpora al agente privado en esa política económica del Estado. La participación del agente privado excede, por principio, aquélla que normalmente incumbe al administrado y que se refiere, repetimos, a la consecución de objetivos definidos por los organismos públicos.

Este Órgano Consultivo se ha pronunciado respecto de la naturaleza jurídica del instrumento que normalmente se adapta para otorgar los incentivos fiscales correspondientes. Dicho criterio se vertió respecto de los contratos de exportación, pero lo indicado es también válido para los denominados "contratos de turismo", que igualmente:

"...distan mucho de ser verdaderos contratos, en el sentido de que fueran capaces de ser fuente primaria de derechos y obligaciones entre las partes contratantes, o, dicho de otro modo, que tuvieran la virtud de crear por sí mismos obligaciones para una parte, correlativas a un derecho de la otra, no previstas en disposiciones legales preexistentes, como sí sucede ordinariamente en los verdaderos contratos.

(...)

En los denominados "contratos de exportación" realmente lo que se da es un acto administrativo condicionado, es decir, una manifestación de voluntad unilateral de la administración cuya eficacia depende del cumplimiento, por parte de un administrado, de una serie de compromisos relativos a la realización de determinadas actividades económicas propias, en las cuales el Estado tiene algún interés. Todo con arreglo a las reglas que el Estado mismo ha establecido previamente por medio de leyes y reglamentos". Dictamen C-072-89 de 7 de abril de 1989. El subrayado es del original.

Y ello es así porque el citado instrumento no es la fuente normativa de los beneficios que pueden acordarse. Dichos beneficios son establecidos por la ley que define las condiciones bajo las cuales podrán ser acordados. No puede olvidarse que la mayor parte de las ventajas por acordar son de naturaleza tributaria, la que es normada por ley, que no puede constituir válidamente el objeto de un contrato. Se configura así una situación jurídica objetiva, cuyo origen es exclusivamente normativo. No obstante, como las normas no determinan su destinatario, y este no puede ser cualquier persona, sino aquél que esté en condiciones de participar efectivamente en la actividad estimulada, se hace necesario un acto administrativo que precise esos destinatarios. Corresponde a la Administración evaluar sí una empresa o persona determinada cumple con las condiciones legalmente definidas y si puede, en consecuencia, ser acreedor a ese régimen fiscal de favor. Pero además dicha evaluación, que normalmente está a cargo de órganos extraños a la Administración Tributaria, no constituye un acto suficiente para presuponer el derecho a una exoneración concreta, especialmente entratándose de tributos que gravan la importación de mercancías o aquellos nacionales que pesan sobre el proceso productivo. La Administración Tributaria ante la solicitud concreta de exoneración está obligada en todos los casos a examinar si concurren las circunstancias para que opere dicha exención, lo que en el caso de los incentivos a la industria del turismo está establecido en el artículo 37 del Reglamento a la Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico.

La Ley N. 6990 establece esencialmente exenciones tributarias. Podría concluirse que en la medida en que la aplicación de la ley tributaria se determina por el acaecimiento del hecho generador del tributo o, en su caso, del hecho exento, es la norma en vigor en dicho momento la que rige, por lo que no es posible que se presente un problema de retroactividad, especialmente si se trata de hechos generadores de naturaleza instantánea. Al derogarse la norma de exención, cuando nace a la vida jurídica el hecho generador del tributo se aplica la norma impositiva correspondiente. Lo anterior no es, sin embargo, totalmente válido en tratándose de hechos generadores compuestos, que pueden configurarse bajo el imperio de una disposición. En cuyo caso normas de Derecho Transitorio deben decidir si el tributo serán normado por las dos leyes o bien si se le aplica la disposición que sea más favorable al contribuyente.

Ahora bien, el punto es si dichas conclusiones respecto de la ley tributaria son automáticamente aplicables a los casos de regímenes fiscales de favor dirigidos a incentivar una actividad determinada, divorciados muchas veces de los objetivos fiscales e incluso de la normativa tributaria general. Procede recordar que:

"El incentivo fiscal se distingue en fin de la exoneración fiscal. Esta última, anónima, concierne toda una categoría de contribuyentes considerados interesantes por motivos diferentes, en tanto que el incentivo fiscal es personalizado, de aplicación territorial no uniforme y con un fin exclusivamente económico. La exoneración fiscal, por último, pertenece exclusivamente al poder legislativo, único, que puede imponer o exonerar, en tanto que la incitación fiscal pertenece a una técnica más sutil.

En efecto como existe hoy día, la calificación fiscal es original porque los incentivos son acordados únicamente por la Administración, ciertamente dentro del marco de una autorización legislativa, pero utilizando una vieja técnica administrativa, la de la aprobación...". P. EBRARD: "Les avantages fiscaux sur agrément administratif", Revue de Science Financiere, janvier-mars, 1967, p. 44.

En este orden de ideas, debe tomarse en cuenta lo siguiente. La ley y el reglamento establecen el régimen de incentivos compuesto esencialmente, repetimos, por exenciones tributarias. Si bien la situación jurídica es del orden legal, se requiere de un acto de concreción de la norma correspondiente. Es decir, la normativa no se aplica directamente, sino que se requiere de un procedimiento especial por medio del cual Administración precisa cuáles "industrias turísticas", en virtud de la inversión que han realizado o pretenden realizar, del financiamiento con que cuentan, de sus instalaciones, de su capacidad de participación en el desarrollo turístico y económico del país, merecen que el Estado les ayude en un inicio para el despliegue de sus operaciones y en tanto éstas se consolidan. En otras palabras, evaluar en qué medida el interés privado de esas industrias se conforma con el interés público, de modo que justifique el establecimiento en su favor de un régimen fiscal de favor. Es por ello que se prevé la emisión de actos administrativos (actos- condición) que posibiliten en el futuro -si se dan las condiciones exigidas legalmente- el otorgamiento concreto de las exoneraciones (artículo 37 del Reglamento a la Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico). Ese acto de la Administración que determina que la empresa cumple con las condiciones establecidas legalmente para la aplicación del régimen de incentivos es de carácter discrecional y no reglado, y debe ser la consecuencia de la debida apreciación de los parámetros definidos por el artículo 6 de la Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico.

El acto-condición no es, obviamente, la fuente creadora de los beneficios que puede disfrutar la empresa, pero sí posibilita el posterior disfrute de ellos, al concretizar en una industria turística determinada lo dispuesto por las normas legales y reglamentarias. A dicho acto se le aplican los principios y disposiciones en orden a la vigencia temporal de las normas jurídicas y el principio de intangibilidad de los efectos individuales de los actos jurídicos creadores de derechos. Y que determinan que una situación jurídica se rige por la norma vigente en el momento de su constitución, sin perjuicio de que sus efectos no realizados y su extinción puedan ser normados por la nueva disposición, en el tanto en que no se lesionen derechos patrimoniales adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Al respecto, nos permitimos hacer la siguiente cita:

"La acción alude a la infracción del artículo 34 constitucional, por los efectos retroactivos que se le da al artículo 652 del Código Procesal Civil. El precepto constitucional de referencia, contempla varios presupuestos:

• a)Derechos personales extrapatrimoniales, como los regulados en el Título I del Código Civil y los derivados, entre otros, de las relaciones de familia; b) Derechos patrimoniales adquiridos, que son todos aquellos comprendidos dentro del conjunto de bienes de una persona, considerados éstos, como una universalidad jurídica; c) Las situaciones jurídicas consolidadas, originadas por el efecto de la aplicación de las normas legales pertinentes y que se refieren a sujetos determinados. Estas pueden derivar directamente del derecho objetivo, en cuyo caso serían de carácter general u objetivas; o bien surgen de actos jurídicos, como los contratos o las resoluciones judiciales, en cuyo caso se les denomina subjetivas. También encuadran en este concepto los hechos no sujetos anteriormente a sanción civil o penal..." Sala Constitucional, N. 351-91 de las 16:00 hrs. del 12 de febrero de 1991.

En el caso en examen, las normas de la ley N. 6990 son, en efecto, generadoras de una situación jurídica en favor de las industrias turísticas, situación que se consolida mediante el llamado "contrato turístico" que, por ende, es tutelado por el ordenamiento.

Empero, el punto es si la simple presentación de una solicitud de contrato de turismo es tutelada por el ordenamiento. Al respecto debe tomarse en cuenta que el artículo 4 de la Ley de Incentivos serán otorgados por el Instituto Costarricense de Turismo mediante un "contrato turístico", previa aprobación de la Comisión Reguladora de Turismo. La ley establece los parámetros que este órgano debe tomar en consideración para aprobar la solicitud de una empresa: contribución en la balanza de pagos, utilización de materias, etc. pero no establece los requisitos que deben ser presentados para que la Comisión Reguladora proceda a manifestarse respecto de la procedencia del otorgamiento de incentivos. Dichos requisitos son regulados por el artículo 10 del Reglamento a la Ley. No se trata simplemente de presentar ciertos documentos comprobatorios de un status o situación personal, de manera que la Administración se limite a comprobar esa presentación. Antes bien, se trata de requisitos que obligan a una e valuación: descripción de las actividades por desarrollar o desarrolladas, proyectos turísticos, estudios de mercado, resultados obtenidos en el último período fiscal y los proyectos para los dos años siguientes, materias primas y materiales por usar, etc. Aspectos que deben ser apreciados por la Comisión Reguladora a partir de lo dispuesto por el artículo 6º de la Ley N. 6990 y conforme con los principios que rigen el accionar administrativo y, concretamente, en el caso en examen los numerales 16, 17 y 15 de la Ley General de la Administración Pública.

De modo que puede afirmarse que la presentación de los requisitos establecidos por el reglamento no origina un derecho para el administrado. Lo contrario, repetimos, es negar la necesidad de una evaluación por parte de la Administración a fin de determinar si procede concretizar el régimen de incentivos y cuáles son los incentivos que pueden ser otorgados a la industria en cuestión. Sería como afirmar que toda persona simplemente por realizar la actividad de que se trate tiene un derecho adquirido a que el Estado le otorgue los beneficios en cuestión, sin que importe al efecto la apreciación administrativa sobre la conformidad entre el interés personal y el interés público, conformidad que debe necesariamente regir la política de incentivos. Es desconocer, asimismo, lo dispuesto en los artículos 11 y 12 del reglamento ejecutivo de cita:

"Art. 11: La Comisión contará con un plazo de treinta días para la aprobación de las solicitudes de contrato con estos a partir de la fecha de recibo de los documentos y el debido cumplimiento de los requisitos".

"Art. 12: Una vez aprobada la solicitud del contrato por la Comisión, el Instituto y la empresa respectiva suscribirán el contrato, a través del cual se otorgarán a esta última los beneficios que procedan de conformidad con el artículo 7º de la ley, para la correspondiente actividad".

No puede, entonces, concluirse que la simple presentación de la solicitud origina en el solicitante un derecho subjetivo al otorgamiento de las exoneraciones previstas por el orden jurídico. Simplemente a la fecha de emisión de la nueva ley no se reunían todos los requisitos para que procediere el otorgamiento de los incentivos en cuestión. Requisitos entre los cuales se encuentran la necesaria aprobación por parte de la Comisión Reguladora de Turismo de la solicitud de contrato. Un trámite que es condición sine qua non para el otorgamiento de los beneficios fiscales. Obsérvese, al efecto, que si bien éste no es un acto de aplicación del régimen de incentivos, sí es la base para la suscripción del denominado contrato de turismo, de modo que el Instituto Costarricense de Turismo no puede otorgar un contrato si éste no ha sido aprobado por la Comisión, tal como se deriva del artículo 12 del Reglamento antes transcrito. De esa forma, la aprobación lega al Instituto y, además, otorga a la empresa cuya, solicitud ha sido aprobado, el derecho a que se continúen los trámites posteriores para el debido cumplimiento del procedimiento para el disfrute del régimen de incentivos y se consolide así su situación. Por lo que puede afirmarse que aquellas empresas a quienes la Comisión hubiere aprobado su solicitud de contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293 deben ser tuteladas por el ordenamiento. Lo anterior es simple aplicación de los principios que rigen la aplicación de las normas.

IV-. CONSIDERACIONES FINALES En relación con el examen de la situación consultada, cabe hacer las siguientes observaciones. En primer término, procede recordar que las técnicas incentivadoras presuponen una participación activa en la gestión de actividades consideradas prioritarias para el Estado. Esa participación del administrado excede el respeto debido a las decisiones que tomen los órganos públicos en ejercicio del poder de policía, lo que se plasma en las obligaciones impuestas a la empresa, que normalmente exceden de aquéllas que incumben a todo administrado. Es decir, se obliga al administrado a someterse a un control riguroso de su organización y actividad a cambio de disfrutar de la situación de privilegio establecida por las normas. La Procuraduría General ha tenido la oportunidad de examinar diversos documentos de los llamados "contratos turísticos" remitidos al efecto por el Ministerio de Hacienda y dado que en su mayoría -nos referimos a los remitidos- la Administración se limita imponer el respeto a las normas jurídicas y al poder de policía, respecto de los cuales existe por principio un deber genérico de respeto, considera conveniente recordar los principios que informan las técnicas de incitación.

En segundo lugar, procede recordar que ninguna persona, incluso el mismo Estado, tiene un derecho adquirido a la inmutabilidad de las fuentes normativas, tal como ha sido señalado por la jurisdicción contencioso-administrativa (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N. 18 de las 16 hrs. de 30 de marzo de 1982, Sala de Casación N. 89 de las 15:30 hrs. de 28 de julio de 1976 y Sección Segunda del Tribunal Superior Contencioso-Administrativo N. 523 de 16:45 hrs. de 30 de setiembre de 1982, entre otras). Por lo que ninguna de estos "contratos" puede pretender una inmutabilidad normativa por la Sala Constitucional en resolución N. 1027-90 de 17:30 hrs. de 29 de agosto de 1990.

"Durante algún tiempo se puso en duda y hasta se calificó erróneamente la naturaleza de tales instrumentos como lo que se denominó "contratos-leyes", a los que incluso se llegó a atribuir, a la vez, la inmutabilidad del contrato y la superioridad de la ley. Sin embargo, la reforma introducida a los artículos 10, hoy 105, 124 y 140 inciso 19 de la Constitución (Ley 5702 de 5 de junio de 1975), establecieron claramente su carácter y régimen jurídicos, necesariamente "administrativos"...".

La indeterminación del plazo de vigencia de los incentivos acordados no puede fundar una pretensión a la no modificación del ordenamiento existente. Consecuentemente, el Estado no puede obligarse indefinidamente a otorgar ventajas tributarias hacia el futuro, lo que obliga a la Administración a precisar efectivamente dicho aspecto.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

• a)La aprobación de una solicitud de contrato por parte de la Comisión Reguladora de Turismo constituye un requisito indispensable para la suscripción del contrato de turismo. Por lo que la referencia al debido cumplimiento de los requisitos establecidos por ley y el reglamento contenida en el dictamen N. C-149-92 de 10 de setiembre de 1992 debe entenderse como comprensiva de la citada aprobación por parte de la Comisión.
• b)Consecuentemente, las empresas a quienes la Comisión Reguladora de Turismo hubiere aprobado su solicitud de contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293 de 31 de marzo de 1992, tienen derecho a que se consolide su situación con base en lo dispuesto originalmente por la Ley N. 6990 y su reglamento.
• c)Conforme lo expuesto, la presentación de una solicitud para el otorgamiento de un "contrato turístico" no otorga al solicitante un derecho adquirido, ni puede hablarse en ese caso de una situación jurídica consolidada, que permita afirmar la no aplicación de lo dispuesto en la Ley N. 7293 de 31 de marzo de 1992, en tanto modifica la Ley N. 6990 de 5 de julio de 1985.

ch) En la forma expuesta se aclara el dictamen C-149-92 de 10 de setiembre del presente año, que se ratifica en los demás extremos.

Del Señor Ministro a.i. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA .e