Absolute, evident, and manifest nullity of INCOP board agreement on credit assignmentNulidad absoluta evidente y manifiesta de acuerdo del INCOP sobre cesión de crédito

Opinion : 140 of 07/14/1987 C-140-87 July 14, 1987 INCOP Legal Department Pursuant to Article 173 of the General Public Administration Act, a determination is requested as to whether Agreement No. 5 of Session No. 1492 of January 22, 1986, is affected by an absolute, evident, and manifest nullity.

A.- In order to fully carry out our task, it is appropriate to first understand what is meant by this special type of nullity. To that end, we turn, as relevant, to what was stated through Opinion C-019-87 of January 27 of this year, signed by this servant. The referenced study formulates certain considerations regarding the subject at hand that will be used in the present case. Let us see:

"...I.-ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY:

• i)In this initial part of our study, what was stated by this office through the Opinion of June 21, 1983, signed by Lic. Gonzalo Cervantes Barrantes, Assistant Attorney General, will be useful. Let us see:

"Article 173.1 of the General Public Administration Act, No. 6227 of May 2, 1978, amended by Act No. 6815 of September 27, 1982, currently states: "When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative channel without the need to resort to the lesivity contentious proceeding indicated in Articles 10 and 35 of the Act Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction, upon a favorable opinion from the Office of the Attorney General of the Republic." According to this provision, for the Administration to declare the nullity of an act in the administrative channel, it is not sufficient to contemplate an absolute nullity; rather, it must be evident and manifest, so the focus of that rule must be placed on these two qualifiers. The idea of noting those two qualifiers in the transcribed rule was from Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, who, in the Government and Administration Commission of the Legislative Assembly that was studying the bill drafted by him, stated, in relevant part: "If instead of speaking of absolute nullity we put it this way: 'The declaration of absolute nullity that is not manifest', in other words, to emphasize the fact that when the nullity is evident, the administered party has no right to a lesivity trial. That is, (sic) 'the declaration of absolute nullity when the absolute nullity is evident and manifest, may be declared by the State, that is, simply eliminate the fact that the nullity is absolute; it may be absolute, but if it is not manifest, obvious, then the principle of lesivity will apply. Do you understand the modality I am giving it? I am restricting the concept not even in the other cases of absolute nullity, but in cases of manifest and evident nullity. In those cases, the guarantee of lesivity does not apply, but in the other cases where the nullity is not manifest nor evident, even if it is absolute, which is difficult but can occur, there the principle of lesivity applies." It was from the previous reasoning of Lic. Eduardo Ortiz Ortiz that our legislator adopted the idea of qualifying, in the aforementioned manner, the absolute nullity that can be declared by the Administration in the administrative channel. Furthermore, regarding those two adjectives, the Dictionary of the Royal Spanish Academy of Language expresses, in relation to the meanings that interest us:

"Evident (from Lat. evidens, -entis) adj. certain, clear, patent, and without the slightest doubt." "Manifest, ta. (from Lat. manifestus) pp. irreg. of Manifest 2 adj. Uncovered, patent, clear." In accordance with the spirit of the legislator and the meaning of the adjectives "evident" and "manifest", it must be understood that the absolute, evident, and manifest nullity is that which is very notorious, obvious, that which appears in a clear manner, without requiring a dialectical process for its verification because it is obvious at first glance. The foregoing leads us to think that, for purposes of declaring nullities, within our law we can distinguish three categories of nullities, which are: relative nullity, absolute nullity, and evident and manifest nullity. The last category is the nullity that is easily grasped, and to differentiate it from the rest, we must say that one cannot speak of absolute, evident, and manifest nullity when it is very far from being obvious for verification, verification whose evidence and ease constitute the substantial and unavoidable assumption that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the highest annulment category of administrative acts..." ii) The criterion held by this consultative body regarding the conditions required to determine if we are in the presence of an absolute, evident, and manifest nullity, is consistent with that indicated by Spanish jurisprudence. Thus, Garrido Falla indicates:

"...On what should be understood by manifest illegality, see the ruling of the Supreme Court of January 26, 1961: '...that which is declared and patent, such that it is discovered by the mere comparison of the administrative act with the legal norm, without needing to resort to interpretation or exegesis.' In the same sense, the ruling of Chamber 5 of April 6, 1963..." (GARRIDO FALLA, Fernando, "Treatise on Administrative Law", Volume I, General Part, Eighth Edition, Center for Constitutional Studies, Madrid 1982, p. 602).

In similar terms, González Pérez notes:

"...a) That the infringement is manifest: Here, the jurisprudence applicable in other cases of manifest infringement, such as Art. 47.1a) and Art. 110 LPA, can be applied. A 'manifest and patent infringement, without giving rise to interpretation or exegesis' is necessary. (Rulings of April 26, 1963, November 6, 1964, and March 5, 1969)..." (GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Commentaries on the Act of the Contentious-Administrative Jurisdiction," Civitas, S.A., Madrid, 1978, p. 1291).

As can be observed, we resort to citing Spanish jurisprudence (and the doctrine of the same nationality, as will be seen later) given that the principle established in Article 173 of our General Public Administration Act was inspired by the legislation of that country. Indeed, Lic. Ortiz Ortiz, drafter of the rule, stated in the Legislative Assembly the following:

"...What I can tell you is this: that in Spain there is jurisprudence interpreting that when the act is absolutely null, the guarantee of lesivity does not apply, and as a result of that, a Spanish reform of the Contentious was produced, which is the origin of this institution, it has (sic) the sense that the acts they call null and void, can be declared as such in the administrative channel, upon the prior opinion of what they call the Council of State, which is something like our Office of the Attorney General... It is a pity that it is not here because I would have liked to read the article of the Spanish contentious law as it is in its latest version where it says 'acts null and void may be annulled by the administration in the administrative channel after prior consultation with the Council of State'; we here have done nothing other than establish a similar rule..." (Minutes of the Extraordinary Session held by the Permanent Commission of Government and Administration at fourteen hours and fifteen minutes on April 2, 1970, pp. 3 and 6).

• iii)The adjectives "evident and manifest," which qualify the present absolute nullity, are specific to our legal system. Hence, to better understand their scope, we must necessarily refer initially to absolute nullity. This type of nullity, called "null and void", has a particularly special characteristic, by reason of being "of public order". Indeed, the scholar García de Enterría notes on the matter:

"...Null and void nullity then turns out to be of public order, which explains why it can be declared ex officio by the Administration itself and even by the Courts, even in the event that no one has requested that declaration. This public order character of null and void nullity, explicitly enshrined by jurisprudence (Rulings of October 11, 1956, January 31, July 3, and October 25, 1967, May 27} and October 27, 1970, November 22, 1972, and January 31, 1975), additionally assumes that its pronouncement must be made in any case in a preferential manner, and even exclusively, with respect to any other, including those relating to the admissibility of the appeal itself. It matters not, therefore, that the jurisdictional appeal may have been filed out of time or by a person lacking standing, that the null act subject thereto is a mere reproduction or confirmation of a previous unappealed one, or that any other causes of inadmissibility may concur. The Court is empowered, and obligated, to declare the nullity of the act ex officio, on its own initiative, in every case, in the interest of general order, of public order, of the legal system itself which requires that defects whose severity determines the null and void nullity of the act they affect be purged at any time...". (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo and Fernández, Tomás - Ramón, "Course on Administrative Law", Volume I, Fourth Edition, Civitas, S.A., Madrid, 1983, p. 571).

In the same sense, Fernández Rodríguez expresses when referring to null and void nullity:

"...it has, by itself and independently of its declaration by a judge, general or erga omnes significance, it does not cure, nor is it validated by the passage of time, and it is not susceptible to consent, because, by its nature and gravity, it is outside the proper scope of the autonomy of will, it is not disposable for the parties it affects, insofar as it goes beyond the sphere of their own interest, and affects the general interest, public order... ...This identification between public order and absolute nullity that results from the very nature of this maximum form of invalidity is the only one possible in the field of Administrative Law, since the other cases of invalidity cannot carry with them that classification as public order..." (FERNANDEZ RODRIGUEZ, Tomás-Ramón, "The Doctrine of Public Order Defects," Institute of Local Administration Studies, Madrid, 1970, pp. 209-210).

For his part, Bocanegra Sierra states:

"...From the proposed point of view, there is no doubt that the ex officio declaration of nullity must be mandatory for the Administration, in accordance with the institutional requirements of null and void nullity: such binding force of the declaration of nullity is demanded by the special erga omnes significance of defects of null and void nullity. The special consideration of these defects of radical nullity postulates the demand of the legal system for their ineffectiveness, in a mandatory manner, whatever the moment at which it is detected... ...It seems evident, therefore, that the declaration of nullity of a null and void act constitutes an obligation for the Administration. Moreover, such a declaration does not respond to any interest other than that of the legal system itself: the declaration of nullity is carried out in the objective interest of the legal system; it is a matter of interest in re ipsa..." (BOCANEGRA SIERRA, Raúl, "The Ex Officio Review of Administrative Acts," Institute of Local Administration Studies, Madrid, 1977, pp. 235-6).

• iv)Having established the foregoing, it is now appropriate to analyze in which cases the acts of the Administration are null and void, in accordance with Spanish Law. For this, we turn to the provisions of Article 47 of the Administrative Procedure Act. Thus, in relevant part, the cases contemplated are the following:

"a) Those issued by a manifestly incompetent body.

• b)Those whose content is impossible or constitute a crime.
• c)Those issued completely and absolutely without following the legally established procedure or without the rules containing the essential requirements for the formation of the will of collegiate bodies...". (GARCIA DE ENTERRIA, Op. Cit., p. 572).

Although our legislation does not expressly contemplate exhaustive grounds that provide cause for declaring absolute, evident, and manifest nullity (which does occur with absolute nullity, see Article 166 of the General Public Administration Act), it is appropriate to formulate some considerations of interest regarding the provisions of the article transcribed above as relevant under Spanish law.

• a)Regarding the act issued by a manifestly incompetent body; According to doctrine and jurisprudence, this case has demanded abundant commentary and rulings. In the present study, we will also deal with this cause, due to its bearing on the specific matter subject to the consultation, as will be seen in due course. As can be observed, the adverb "manifestly" appears therein, just as our legislator uses similar terms to refer to the type of nullity that concerns us (absolute, evident, and "manifest") and which is regulated, as we saw, in Article 173 of the General Public Administration Act. Thus, it is appropriate to know what we should understand, in the first place, by such a qualifier, which will elaborate on what was said ab initio, and will be useful for the purposes of our study. Likewise, we will also incidentally see what types of incompetence the term refers to. This will also serve us in analyzing the specific case. Regarding the first aspect, that is, the meaning and scope of the word "manifest," Rodríguez tells us:

"...the focus is placed on the qualifier manifest (or on the adverb manifestly) which is the legal expression, identifying it with the terms of notoriety, clarity, and evidence, clear-sighted, irremediable, and glaring for whose determination - says the Ruling of July 2, 1964 - 'one cannot resort to a general systematic criterion, but rather it is necessary to examine concretely the normative declaration of rights and legitimate interests affected.' The interpretive criterion noted is immediately drawn from the Dictionary of the Royal Academy of Language, which identifies the term 'manifest' with 'uncovered,' 'patent,' and 'clear'..." (Op. Cit., pp. 235-6).

For his part, García de Enterría notes in this regard:

"...The interpretation of this first case of absolute nullity usually places emphasis on the adverb manifestly, which, with the sole help of the Dictionary of the Royal Academy of Language, is identified with the notorious, clear, evident, irremediable, and glaring. Thus, for example, the Ruling of March 30, 1971, a faithful reflection of constant doctrine, affirms that 'to give rise to null and void nullity, the evidence of the defect is necessary, because Article 47.1,a), of the Procedure Act requires that the incompetence be manifest, that is, that it appear in a clear manner, without requiring dialectical effort for its verification because it is obvious at first sight...'" (Op. Cit., p. 573).

Regarding the defect of incompetence, the following concepts are from the illustrious scholar:

"...Moreover, incompetence is a public order defect, which does not require a complaint by an interested party to be declared: 'Competence is non-waivable and shall be exercised precisely by the bodies to which it is attributed as their own, except in cases of delegation, substitution, or avocation provided for by law,' says Article 4 LPA. Precisely because of this - the imperative and non-waivable nature of competence, Article 8 of the same Act establishes that: 'incompetence may be declared ex officio or at the request of interested parties in the proceeding.' This public order character, this possibility of ex officio declaration, is precisely what is typical of null and void nullity, as we have already seen... ...Indeed, that process begins with the attribution to the Administration, as a legal entity, of a determined power, an attribution that must be previously made by a rule. If this prior enabling rule is lacking, if it has lost validity, or if it is inapplicable in a specific case, the administrative body involved therein will be manifestly incompetent to act, since it is, even the legal entity to which it belongs, incompetent. Competence is the measure of power attributed to each body, such that there can be no competence if there is not previously a power to distribute. Much more so will it be if the power has not only not been granted but has been formally and expressly denied, as occurs in the case of prohibited laws... The lack of power is, therefore, the maximum case of incompetence, the most serious and manifest of all... In general terms, incompetence ratione materiae and incompetence ratione loci are determinants of null and void nullity..." (Op. Cit., pp. 581-2).

Likewise, and for our purposes here, Fernández agrees with García de Enterría, stating:

"...The very violation of a law is a manifestation of incompetence, since it is the Law that attributes competence and enables the administrative body to act under certain conditions, within certain determined limits..." (Op. Cit., p. 261).

• b)Regarding acts of impossible content: According to Spanish doctrine, this type of impossibility is of an original nature, and refers to material or physical content, not legal, given that - as García de Enterría very properly points out -:

"...legal impossibility is purely and simply equivalent to illegality in general..." (Op. Cit., p. 574).

• c)Acts that constitute a crime: As understood in principle by Spanish doctrine, determining the existence of a crime is a matter for the criminal courts. However, it is of interest to know, with respect to our matter, whether a prior ruling by a criminal court on the existence of a crime is necessary for subsequently proceeding in the administrative channel to the annulment of the act in question. Regarding this point, the doctrine indicates:

"...For purely analytical purposes, it must be said that in order to declare the null and void nullity of an act for this reason, it does not seem necessary for the Criminal Court to declare that a crime has been committed. Such a declaration may be impossible when the author dies before a criminal sentence is issued, or is not imputable, or cannot be found, all of which circumstances do not have to prevent the strictly administrative consequences of their action, if it is, indeed, an unlawful action and is classified as a crime in criminal laws..." (García de Enterría, Op. Cit., p. 575).

At this stage of the present report, it becomes opportune to know the citation that the scholar Forsthoff formulates by Fernández Rodríguez. Let us see:

"...Forsthoff (Treatise...p. 339) goes beyond the criminal order and understands as legally impossible, and therefore radically null, everything that is disapproved by the legal order. Unlawfulness, he says, implies per se nullity...the examples this author gives could hardly be rejected as cases of absolute nullity (agreement that obliges one to contract marriage or to accept a determined religious confession, acts that grant the concession of a brothel or that legalize procuring). Its gravity and unworthiness of legal protection is evident...", Op. Cit., p. 245).

• d)Acts issued with total and absolute omission of the legally established procedure, and acts issued in violation of the essential rules for the formation of the will of collegiate bodies: These cases do not warrant further comment in the present study. They are clearly defined, and furthermore, they are not directly related to the case under examination. It suffices, therefore, to note that the first of them includes those cases in which, although the Administration has followed a procedure, it was not the one expressly provided for by the legal system for the specific case. Likewise, and regarding the second case, it is only worth indicating that violation of the essential rules for the formation and manifestation of the will of the collegiate body is sanctioned. Hence, situations must be considered in which the composition of the body is affected (lack of the established quorum, for example) or where the act was issued without the concurrence of the necessary votes, as required by the legal system (simple or qualified majority)..." B.- ANALYSIS OF THE CASE:

a.- Both this Office of the Attorney General of the Republic, through Opinion C-214-86 of August 14, 1986, signed by the Attorney General, and the Office of the Comptroller General of the Republic, according to Pronouncement No. 108009 of October 9, 1986, signed by Lic. Danilo Elizondo Cerdas, Director of the Legal Department, have duly analyzed Agreement No. 5 of the Session of the Board of Directors of that Institution, 1492 of January 22, 1986, its factual and legal antecedents, its origin, and its consequences. In both studies, there appear relevant aspects regarding the agreement under commentary that must be analyzed here once more due to their bearing on the final objective now sought.

Within this order of principles, it becomes necessary once again to keep in mind the most important dates on which the most significant legal acts in relation to the present matter took place, given that - as the Attorney General correctly indicates in his opinion referred to supra - "...an inversion of acts and their dates is presented here, which has no legal explanation, because the legal assumptions of each of those acts are subsequent to their consequence..." (See p. 9). a.1- On October 24, 1983, a "Framework Cooperation Agreement" was signed in Rome, Italy, between the Republic of Costa Rica and the Italian Republic. Said agreement was approved by Act No. 7025 of March 17, 1986, published in the Official Gazette "La Gaceta" No. 105 of June 6, 1986. We refer to this aspect later separately, due to its importance. For now, it is important to note that, as the Comptroller General of the Republic points out, the agreement does not consider the installation of a vegetable oil production plant in the country as a priority area for cooperation between the two parties. Furthermore, Article 8 of the agreement stipulates that "each of the two Governments shall notify the other, through an exchange of notes, of the fulfillment of the necessary formalities for the entry into force of this Agreement, which shall take place on the date of the last of said notifications." And as verified by the Head of this Office and recorded in his report, the related exchange of notes has not been carried out. Consequently, and as the Attorney General of the Republic indicates, the agreement "...has not entered into force, as the provisions of its Article 8 have not been fulfilled as of this date..." (See p. 3). In the same sense, the Comptroller Entity pronounces itself by affirming that "...the agreement, despite its subsequent legislative approval, from a strictly legal point of view never became effective..." (See p. 7).

a.2- Despite the fact that the Agreement had not yet been approved by the Legislative Assembly, on June 20, 1984, an "Executive Protocol of Development Cooperation between Costa Rica and Italy" was signed. Said "protocol" was promulgated "deeming it in force for internal and external purposes" by Executive Decree No. 15700-RE of July 23, 1984. Notwithstanding that we are in the presence of a "protocol" related to an "Agreement" that has not entered into force, which obviously affects it from its genesis, it is important to note that within the list of priority projects included in Article 1 of the "Protocol" to be carried out during 1984, the installation of a plant for the processing of oilseeds or for the production of vegetable oil is not included. Without prejudice - we insist - to the original defect already indicated, by note (not Executive Decree, in any case) of November 20, 1984, from the Ministry of Foreign Affairs and Worship, an attempt was made to include within the "Protocol", as priority projects, the installation of a plant for the processing of oilseeds and a study for the cultivation of sunflowers.

a.3- By Executive Decree No. 16811-RE of September 9, 1985, published in the Official Gazette "La Gaceta" No. 9 of January 14, 1986, full powers were granted to Mr. Rodrigo Aráuz Bonilla, Executive President of the Costa Rican Institute of Pacific Ports, "TO REPRESENT THE GOVERNMENT OF THE REPUBLIC OF COSTA RICA", to sign the loan agreement for the financing of the installation of a vegetable oil production plant based in the Central Canton of the Province of Puntarenas, with Banco Medio Crédito Central, in Rome, Italy. Regarding the indicated loan agreement, it is opportune to record that in the opinion of the Comptroller General of the Republic, "...the existence of a feasibility study demonstrating the advisability and timeliness, with respect to the installation of the plant, does not follow from the investigation carried out..." (See p. 3).

a.4- On January 9, 1986, by official letter DIP-004-86, the Minister of National Planning and Economic Policy sent to the Minister of Foreign Affairs some comments regarding the project "Installation of a plant for the processing of oilseeds." In what concerns us here, the Minister of Planning states: "...To date, this Ministry has not received from any public or private institution requiring State endorsement, a formal request to initiate negotiations aimed at obtaining external credit for the financing of the mentioned project, a necessary aspect in the processing of projects requiring external resources as established by Article No. 10 of the National Planning Act No. 5525. Even though the Ministry of National Planning and Economic Policy, and the National Development Plan, may consider a project a priority in a specific area, this does not mean that they are approving its execution beforehand, since for that purpose it is necessary that the entity or institution in charge of executing the project demonstrates its technical, economic, and financial feasibility, as well as its advisability both for the country and for the institution in the optimal use of resources. It is therefore striking that the information you kindly sent us includes a copy of a decree granting the Executive President of the Costa Rican Institute of Pacific Ports, Mr. Rodrigo Aráuz Bonilla, full powers to sign the loan agreement for the 'financing of the installation of a vegetable oil production plant...' with Banco Medio Credito Centrale and the Government of the Republic of Costa Rica. ...According to the approach made in the report, more than half of the raw material to be used would be palm; despite this, the location is established in Puntarenas, where this type of plantation does not exist and at an appreciable distance from the sources of that raw material, which, for technical reasons, cannot be transported a great distance for processing. The treatment of the different financial aspects also presents appreciable drawbacks, as well as the fact that profitability is not very high (less than 15%) and with negative modifications that may occur in the income figures, it could drop to unacceptable values. These are some aspects analyzed from the report that should be kept very much in mind before carrying out any financing management with the purpose of ensuring that an investment is being made that will generate a positive effect on our economy. I do not fail to also state that before contracting an external credit, it is necessary to have the respective approval of the Central Bank, the External Financing Directorate (DIFEX), of the Ministry of Finance, and of the Budgetary Authority, each in their field of competence..." a.5- Agreement No. 5 taken by the Board of Directors of the Costa Rican Institute of Pacific Ports in Session No. 1492 of January 22, 1986 - the administrative act under question - establishes: "Lic. Rodrigo Aráuz Bonilla, Executive President, is authorized to sign the contract for the assignment of credit and guarantees for the installation of a vegetable oil production plant in the Central Canton of Puntarenas. Said contract shall be signed with the Company Oleos de Costa Rica, S.A. Firm Agreement." For now, we limit ourselves to transcribing the agreement in question, which will be the subject of analysis in due course.

a-6- On April 24, 1986, the Costa Rican Institute of Pacific Ports signed with the company Oleos de Costa Rica S.A. the "credit and guarantees assignment contract." This contract presupposes—among other minimum requirements—logically the existence of a prior agreement (which is being assigned), in which INCOP appears as the beneficiary of the credit. And both assumptions are absent: as of that date, the financial credit contract with Banco Medio Credito Centrale of Italy had not been signed, besides the fact that the party appearing in the financial agreement would be the Government of Costa Rica and not INCOP. Mr. Aráuz was granted powers to represent the Government of the Republic, not INCOP.

a.7- On May 6, 1986, Mr. Aráuz Bonilla, representing the Government of the Republic of Costa Rica, and the Banco Medio Central of Italy, signed a financial agreement in Rome for US$19,500,000.00.

The financial purpose of the agreement is the provision of Italian goods and services for the installation of an oilseed processing plant in Costa Rica.

a.8- On that same date—May 6, 1986—Mr. Hernán Cordero Zúñiga affixed a certification of a certain date to the credit and guarantees assignment contract, signed on April 24, 1986, and to which reference was made in section 6.

a.9- As a matter of interest, we also note that on that same day, May 6, 1986, Law Nº 7040 of April 25, 1986 (Budget Law) was published in Supplement Nº 13 of the edition of the Official Gazette "La Gaceta" Nº 167 84. As relevant here, Article 39 provides:

"The following authorizations for the State agencies and institutions detailed below are approved:

1.-The State and its non-banking public institutions are authorized to assign to mixed or private-capital companies the aid-credits granted by the Government of Italy, based on the Framework Convention, signed with that State. The credits that may be directly assigned are exclusively those granted for the following development projects:

• 1)Installation of the floating dock 2) Installation of a vegetable oil production plant..." As can be observed, the provision was issued to authorize an assignment, that is, so that the entity in question would be vested with sufficient legal faculties to carry out the relevant act, given that prior to such authorization, the action was prohibited. In this way, the authorization must be given prior to the action it enables, it must be previous (a doctrine informing Article 145.-3 of the General Law of Public Administration), and cannot be validly considered as legitimizing or validating an action carried out when the authorization conferring the faculty to proceed with the act in question did not exist.

Thus, in the present case, the article under consideration would have authorized an assignment (should the institution hold the right) that could be carried out after May 6, 1986 (the date of publication of the law), but not prior to this date.

On the other hand, it is worth mentioning now that the article alludes to the aid-credits granted by the Government of Italy based on the Framework Convention, an instrument that was not duly ratified nor had it entered into force, as was timely analyzed.

a10- On May 27, 1986, the Board of Directors of INCOP, in extraordinary session Nº 1528, proceeded to review Agreement Nº 5 of session Nº 1492 of January 22, 1986, "...because its wording does not contain the true purposes and thoughts of the Directors who adopted it, and which are recorded in these minutes, with the purpose of giving the correct wording to the agreement, it should read as follows:

"Mr. Rodrigo Aráuz Bonilla, Executive President, is authorized to sign the credit and guarantees assignment contract for the installation of a vegetable oil production plant} in the Central Canton of Puntarenas. Said contract shall be signed with the company Oleos de Costa Rica S.A., prior authorization of the Comptroller General of the Republic." Regarding this agreement, it should be noted that in the study prepared by the Comptroller General of the Republic, it is clearly established that the Directors of the institution intended that the contract executed regarding the assignment should be previously authorized by the Comptroller's Office. Indeed, the report states: "...From the very study of the text of the respective minutes, it is inferred that the purpose driving the Directors at the time of agreeing to the assignment in favor of Oleos de Costa Rica was that it should have the Comptroller's authorization, but the final wording of the agreement marginalized any participation on our part in the matter..." (See p. 13).

Likewise, and although the Comptroller's Office indicates that: "...Regarding the responsibility that the directors may bear in relation to said agreements, the corresponding matter will be resolved separately and in due time...", this High Agency establishes that "...Messrs. Miguel Sandoval Alvarado, Tobías Vargas Rojas, and Claudio González Madrigal, all members of the Board of Directors} of INCOP who participated in the matter and who currently still hold their positions, state that it was an order from the Executive Presidency at that time that eliminated the Comptroller's authorization from the agreement related to the assignment of credit in favor of Oleos de Costa Rica S.A. Such affirmation by the directors is corroborated by Ms. Maureen Obando Chan, secretary of the Board, when rendering a statement before this Department...". Observe, finally, that reference is made to the "prior authorization of the Comptroller General of the Republic" (which did not occur) given that it is well known that because it involves an act disposing of the transfer of a public resource in favor of a private company, the countersignature of the Comptroller Agency is subsequently required, in accordance with the provisions of Article 4, subsections g) and m) of its Organic Law.

This last point relates not to its legitimacy and validity, but to its efficacy and execution.

a11- In the edition of the Official Gazette "La Gaceta" Nº 105 of June 6, 1986, Law Nº 7025 of March 17, 1986, is published, ratifying the Framework Convention for Cooperation between the Republic of Costa Rica and the Republic of Italy, signed in Rome, Italy, on October 24, 1983. The foregoing—which should have been the beginning of everything acted upon—is of special importance, as we will see below.

a12- We conclude this section with the observation that Article 16 of Law Nº 7051 of October 30, 1986, published in Supplement Nº 30 to La Gaceta Nº 211 of November 6, 1986, provides: "Subsection 1) of Article 39 of Law Nº 7040 of April 25, 1986, is hereby repealed." b.-THE FRAMEWORK CONVENTION AND ITS VALIDITY b.1- Validity of conventions in general:

In the opinion of the Head of this Office, as well as in the pronouncement of the Comptroller General of the Republic, legal studies cited ab initio, considerations are made regarding the validity of the Framework Convention. Such considerations, which we share and reiterate in their entirety, have been formulated due to the importance that the matter holds for the purposes of the issue at hand. And it is that—in reality—the Framework Convention in question becomes the starting point for all subsequent actions that occurred in the present matter. They originate from it and are subject to its legal existence and validity. Hence, we must necessarily now delve into this particular point. But to do so, we will first recall which are the most important provisions in our positive law regarding the validity of conventions in general.

Firstly, our Political Constitution states, as relevant here, the following:

"Article 7.- Public treaties, international conventions, and concordats duly approved by the Legislative Assembly shall, from their promulgation or from the day they designate, have authority superior to the laws...". (The underlining does not correspond to the original).

For its part, our Fundamental Law also provides in its Article 121, subsection 4):

"Article 121.- In addition to the other powers conferred by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly:

...4) To approve or reject international conventions, public treaties, and concordats..." In accordance with the constitutional texts cited above, Article 5 of the Civil Code (as amended by Law Nº 7020 of January 6, 1986), reads textually:

"Article 5.- The legal norms contained in international treaties and conventions shall not be directly applicable in Costa Rica, as long as they have not become part of the domestic legal order through their approval by the Legislative Assembly and full publication in the Official Gazette "La Gaceta". (The underlining is ours).

We have, then, that for a convention to have validity in Costa Rica, it requires—in light of what is established in the applicable normative texts—its legislative approval, its promulgation, and, as a direct consequence, the full publication of its text in La Gaceta. The publication date is important because it marks the start of its validity, if the convention does not provide otherwise in a special or different manner.

b.2-The Framework Convention for Cooperation between Costa Rica and Italy:

This convention was signed in Rome, Italy, on October 24, 1983. However, it was approved by the Legislative Assembly on February 27, 1986, and fully published in the Official Gazette "La Gaceta" on June 6, 1986. Since Article 3 of the legislative act approving the convention provides that "It governs from its publication", in accordance with the foregoing and as expressly stated, this date—June 6, 1986—is the one that should be taken as the basis to establish the start of its validity and consequent application. Now, the truth is that Article 8 of the convention indicates that each of the two Governments shall notify the other by exchange of notes of the completion of the formalities necessary for the entry into force of the instrument, which will take place on the date of the last of said notifications. And this, as evidenced by a certification issued by the Ministry of Foreign Affairs, has not occurred. Thus, since the conditions foreseen by the convention itself for it to enter into force have not been met, we must necessarily conclude—with the consequences that derive therefrom in relation to the acts originating from the convention—and as was timely affirmed by this Office, that "...it is clear that the Framework Convention is not in force, as the last requirement provided for by its Article 8 has not been fulfilled..." (See p. 9). In the event that there might be any doubt regarding the obligatory nature of legislative approval for the convention in question, despite the clarity of the applicable normative texts, it is opportune to indicate that Article 2 of the legislative act approving it expressly establishes that "any modification to this Convention in accordance with the second paragraph of Article 8 shall require ratification by the Legislative Assembly". If this is required to introduce variations to the instrument, the foregoing means that –a fortiori- it must be complied with regarding the original convention.

c.-Substantive Considerations:

As was timely indicated and is on record with that institution, both this Office, through opinion C-214-86 of August 14, 1986, and the Comptroller General of the Republic (pronouncement Nº 10809 of October 9, 1986, emanating from the Legal Department) have pronounced on the questioned agreement and the nature and efficacy of the legal acts prior and subsequent to it. Thus, the present analysis must be considered as a complement to the cited legal studies, which are coincident in their substance.

Therefore, we will not elaborate on certain aspects in order to avoid being repetitive, although they were duly analyzed in the cited pronouncements and will be considered at the time of the conclusions. And it is that—we insist—the present opinion is complementary to those already cited, although its purposes and objectives are special and specific.

Having established the foregoing, and in light of all that has been set forth, we proceed next to analyze Agreement Nº 5 of the session of the Board of Directors of that Institution Nº 1492 of January 22, 1986, with the purpose of determining the existence of patent and manifest violations of the legal order, which result in its administrative annulment, in accordance with the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration.

c.1- The agreement presupposes—firstly—that the Board of Directors is competent (Article 60 of the General Law of Public Administration) for its adoption. The foregoing is important, because Article 129 of the cited normative body, when referring to the "subject" as a formal element of the administrative act, states:

"The act shall be issued by the competent organ and by the regularly designated official at the time of issuing it, prior to the fulfillment of all substantial procedures provided for the purpose and the indispensable requirements for the exercise of competence". (The underlining is illustrative).

In accordance with everything analyzed, the Executive Branch, through Executive Decree Nº 16810-RE of September 9, 1985, published in the Official Gazette "La Gaceta" Nº 9 of January 14, 1986, conferred powers upon Mr. Rodrigo Aráuz Bonilla, Executive President of INCOP, "SO THAT IN REPRESENTATION OF THE GOVERNMENT OF THE REPUBLIC OF COSTA RICA", he could sign the loan agreement for the financing of the installation of a vegetable oil production plant located in the Central Canton of the Province of Puntarenas, with Banco Medio Credito Central of Rome, Italy. Thus, Mr. Aráuz would act as the representative of the Government of the Republic, not of INCOP. His actions would relate to the State and not to INCOP, a different legal entity, with its own legal personality and assets and which enjoys administrative independence (Article 188 of the Political Constitution, Articles 1 and 2 of Law Nº 1721 of December 28, 1953, amended by Law Nº 4964 of March 21, 1972. See in this regard the opinion of this Office Nº 208-86 of August 4, 1986, subscribed by Ms. Ana Lorena Brenes Esquivel, which elaborates on legal reasons on the matter). This being so, as indeed it is, the holder of the credit (which had not yet been actually and legally materialized) would be the State and not INCOP.

Observe, for further clarification, that in the event it were asserted that the cited Executive Decree conferred full powers upon Mr. Aráuz Bonilla to represent INCOP, such a thesis would lack all logic given that the indicated act would be unnecessary: it is normal that the Executive President represents, within the scope of his powers, the institution in question.

Likewise, it cannot be said that the Decree ordered Mr. Aráuz to sign a credit agreement in favor of INCOP. Recall that according to the General Law of Public Administration (Articles 26 subsection b), 27.-1, 98, and 99), the Executive Branch may issue directives, but not order the performance of specific acts by decentralized entities.

On the other hand, at the time of adopting the agreement under analysis, no legal authorization in this regard existed. Thus, it was decided to transfer a non-existent credit, of which INCOP in no case would be the holder, and without a legal provision authorizing it. And this last point is important, because Article 11 of the General Law of Public Administration subjects the actions of public entities to the legal order (principle of legality), and in the Organic Law of the Institution, there is not a single provision that enables or legitimizes the Board of Directors' action, in the event—it must be repeated—that it were the holder of a truly existing credit, obtained having fulfilled the legal requirements.

It is opportune to pause a moment in this section to formulate some considerations of interest regarding Article 39, subsection 1) of Law Nº 7040 of April 25, 1986 (Budget Law) published on May 6, 1986, without prejudice to what has already been stated in section a.-9.

Said provision—which is repealed by Article 16 of Law Nº 7051 of October 30, 1986—governs towards the future and cannot be considered as the provision that comes to validate an action carried out without an enabling provision and which required—necessarily—prior authorization. It goes without saying that authorization must be prior, under penalty of invalidity. Moreover, said article authorized—after May 6, 1986, and not before—the holder of the credit to assign it. And such holding, as has been analyzed, does not fall to INCOP.

Regarding this point, our thesis is supported by the fact that, in the event it were considered that said provision "authorized towards the past" (a rather unique legal figure, certainly), there is no record, for the purposes of Article 90 of the Political Constitution, that INCOP was previously heard (the constitutional text is imperative: "shall hear") during the discussion and approval of the bill.

Likewise, and regarding the absence of authorization or a provision that came to previously grant competence to the Board of Directors to adopt an agreement of such a nature, it becomes opportune to reiterate that the Framework Convention for Cooperation also cannot be considered an enabling normative body, since it was legally non-existent—as seen—at that time. As a consequence of the foregoing, the "Minutes" to said convention also do not acquire such enabling nature, not only because they lack such normative force, but because they relate to a legally non-existent instrument at the time, as analyzed in section a.-2 above.

Directly related to the aspect of the competence of the Board of Directors and the fulfillment of all procedures provided for the purpose and the essential requirements for the exercise of competence, we have that not only was the convention non-existent, but also, according to the Comptroller General of the Republic, it had not been verified that it "...had the approval of the Budgetary Authority (Law Nº 6821 of October 19, 1982); nor of the Directorate of External Financing of the Ministry of Finance (Executive Decrees 8760-H of June 11, 1978, 12572-H of April 22, 1981); nor of the Central Bank of Costa Rica (Law 1552 of April 23, 1973); nor of the Ministry of National Planning (Law Nº 5525 of May 2, 1974)..." (See p. 9, see also what was indicated by the Ministry of Planning in section a.-4 above).

From everything set forth so far, it is evident—without any doubt whatsoever—that the questioned agreement was issued by a manifestly incompetent organ, with the necessary consequences for the purposes of our study. The incompetence is notorious, irremediable, palpable, and evident. The foregoing gains greater relevance if we consider that the Board of Directors of INCOP not only authorized the assignment of a credit of which it was not the holder, without an enabling provision, and which had not yet been signed (this was done on May 6, 1986, as seen in section a.-7 above), but also, that the financial or credit agreement, once signed, requires approval by the Legislative Assembly, in accordance with the provisions of Article 121, subsection 15) of the Magna Carta, which did not occur. Hence, the opinion of that Office states that "...Evading legislative approval, and executing it without that mediation, renders null everything acted upon by the Costa Rican Institute of Pacific Ports..." (See p. 7).

c.2- The agreement under analysis, within the factual and legal circumstances surrounding it, also affects other elements of the administrative act, which impacts its enforceability and makes its annulment mandatory.

Let us see:

c-2.i) As analyzed in section a.-10 of this report, on May 27, 1986, the Board of Directors of INCOP, in extraordinary session Nº 1528, proceeded to review the questioned agreement "...because its wording does not contain the true purposes and thoughts of the Directors who adopted it...", for which reason they proceed to rewrite it correctly, introducing the requirement that the contract be signed with the "prior authorization of the Comptroller General of the Republic." For the purposes now relevant, we will not dwell on the reasons why this original idea of the Directors was suppressed in the agreement under analysis. This—with the responsibilities that derive therefrom—was analyzed by the Comptroller General of the Republic, to which reference was made in section a.-10 above. What is important to highlight now is that—under such circumstances and for the purposes of Article 130 of the General Law of Public Administration—Agreement Nº 5 of session Nº 1492 does not reflect the expression of will of the directors.

c-2.-ii) There are notorious and evident defects in the content, as a material element of the administrative act. Indeed, and in clear contravention of the provisions of Article 132 of the General Law of Public Administration, according to everything analyzed, we have that the content of Agreement Nº 5 of session Nº 1492 is neither lawful nor possible.

c-2.-iii) Likewise, we also have manifest defects in the motive, as a material element of the administrative act, given that, as has been analyzed, and in accordance with Article 133 of the General Law of Public Administration, the motive of the objected agreement is not legitimate nor does it exist actually and legally.

c-2.-iv) Directly related to the previous points regarding the motive and content, in the event it were to be asserted that the decision (even without legal faculty to do so) was discretionary, the act violated the unambiguous rules of science and technique and the elementary principles of logic and convenience (Articles 16 and 158.-4 of the General Law of Public Administration), which is evidenced by the report of the Ministry of National Planning and Economic Policy referred to in section a.-4 of this opinion.

c.-FINAL CONSIDERATIONS:

The study conducted has solely addressed Agreement Nº 5 of the session of the Board of Directors of INCOP 1492 of January 22, 1986, although incidentally—and due to its involvement in the matter—reference has been made to other instruments and legal acts. Thus, this opinion is issued for the purposes of Article 173 of the General Law of Public Administration, in relation to the aforementioned agreement. In that sense, and as this Office has repeatedly held (opinions C-263-82, C-014-83, C-190-84, C-366-84, C-111-86), this channel is not the appropriate one to declare the absolute nullity of administrative contracts. Consequently, it corresponds to the interested active Administration, in this case, that institution, to proceed in relation to the "credit and guarantees assignment contract" signed between INCOP and the Company Oleos de Costa Rica S.A., referred to in section a.-6 above, in accordance with the provisions of Article 100 of the Law of Financial Administration of the Republic and 288 of the Regulations for Administrative Procurement. This can also be carried out by the Comptroller General of the Republic, in accordance with the legal order. For greater illustration, the relevant portion of what was set forth in opinion C-190-84 of May 24, 1984, is transcribed below:

"In accordance with the aforementioned articles of the Law of Financial Administration of the Republic and the Regulations for Administrative Procurement, the administration interested in an administrative contract is competent to declare its nullity, if it determines that it does not meet the requirements, conditions, or procedures established by law and by said regulations.

The Comptroller General of the Republic also possesses this competence. The competences of one and the other organ are not necessarily concurrent; rather, both can exercise their power completely independently..." On the other hand, and regarding the responsibility that may correspond to the officials involved in this matter, the matter is already in the hands of the Comptroller General of the Republic, and on this, according to that Comptroller Agency, "...the corresponding matter shall be resolved separately and in due time..." (See p. 14). Without prejudice to the foregoing, it is the criterion of this Office that the officials who concurred with their vote in the adoption of illegal agreements, or with the signing of conventions exceeding the authorization conferred, or without it, shall be exclusively responsible before creditors for any civil obligation that may arise from the commitment entered into, in accordance with the provisions of Articles 6 and 7 of the Law of Financial Administration of the Republic.

CH.-CONCLUSION:

From all the foregoing, it is concluded that, in the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, the defects present in Agreement Nº 5 of the session of the Board of Directors of INCOP 1492 of January 22, 1986, are evident and manifest, and of such magnitude and significance, that they render it absolutely null. The defects of the act in question—as can be observed—are notorious, evident, and easily determinable, simply by comparing the agreement with the applicable legal order at the time of its adoption. The act is absolutely illegal and affects the existence of its constituent elements (doctrine of Article 158 of the General Law of Public Administration, in relation to Article 166 of the same normative body). There is no doubt that an act has been issued in clear contravention of the legal order, and that—since nullity ab initio is a matter of public order—the administrative action demanded under such circumstances by the legal order itself is required.

Consequently, as it proceeds in law, this favorable opinion is issued for the purposes of Article 173 of the General Law of Public Administration."

Sincerely,

Lic. Farid Beirute Brenes Advisory Attorney General

Dictamen : 140 del 14/07/1987 C-140-87 14 de julio de 1987 Departamento Legal del INCOP Se solicita, para los efectos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que se determine si el acuerdo Nº 5 de la Sesión Nº 1492 de 22 de enero de 1986, se encuentra afectado con una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

A.- Con el propósito de cumplir a cabalidad nuestra labor, conviene previamente conocer qué debemos entender por este tipo de nulidad especial. Para tal efecto, acudimos en lo pertinente a lo expuesto mediante dictamen C-019-87 de 27 de enero del año en curso, suscrito por este servidor. En el estudio de mérito se formulan algunas consideraciones con relación al tema que nos ocupa que serán utilizados en el presenta caso. Veamos:

"...I.-LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA:

• i)En esta parte inicial de nuestro estudio nos será de utilidad lo expuesto por esta oficina mediante dictamen de 21 de junio de 1983, suscrito por el Lic. Gonzalo Cervantes Barrantes, Procurador Adjunto.

Veamos:

"El artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978, reformado por la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, actualmente dice: "Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declarase por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República".

De acuerdo con esta disposición para que la Administración declare en la vía administrativa la nulidad de un acto, no basta la contemplación de una nulidad absoluta, sino que ésta tiene que ser evidente y manifiesta, por lo cual el centro de atención de esa norma se debe poner en estos dos calificativos.

La idea de apuntar esos dos calificativos en la transcrita norma fue del Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, quien en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en lo que interesa dijo: "Si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de nulidad absoluta que no sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho del administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, (sic) "la declaratoria de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta se evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya ni en los otros casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil pero puede ocurrir, ahí juega el principio de lesividad".

Fue a partir del anterior razonamiento del Lic. Eduardo Ortiz Ortiz que nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supra citada, la nulidad absoluta que puede ser declarada por la Administración en vía administrativa.

Por otra parte, en cuanto a esos dos adjetivos el Diccionarios de la Real Academia Española de la Lengua, en relación con las acepciones que nos interesan expresa:

"Evidente (del Lat. evidens, -entis) adj. cierto, claro, patente y sin la menor duda".

"Manifiesto, ta. (del Lat. manifestus) pp. irreg. de Manifestar 2 adj. Descubierto, patente, claro".

En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad evidente y manifiesta. La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría ambulatoria de los actos administrativos..." ii) El criterio sostenido por este órgano consultivo en orden a las condiciones requeridas para determinar si estamos en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con el señalado por la jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos indica:

"...Sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961: "...la que es declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a al interpretación a exégesis". En El mismo sentido, la sentencia de la Sala 5 de 6 de abril de 1963...". (GARRIDO FALLA, Fernando, "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen I, Parte General, Octava Edición, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1982, pág. 602).

En términos similares apunta González Pérez:

"...a) Que la infracción sea manifiesta: Aquí puede aplicarse la jurisprudencia recaída en otros supuestos de infracción manifiesta, como el 47.1a) y art. 110 LPA. Es necesario "una manifiesta y patente infracción, sin dar lugar a interpretación o exégesis". (Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969)...". GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Civitas, S.A., Madrid, 1978, pág. 1291).

Como puede observarse, recurrimos a la cita de la jurisprudencia española (un a la doctrina de la misma nacionalidad, como más adelante se verá) habida cuenta de que el principio establecido en el artículo 173 de nuestra Ley General de la Administración Pública tuvo como inspiración la legislación de aquel país.

Efectivamente el Lic. Ortiz Ortiz, redactor de la norma, manifestó en la Asamblea Legislativa lo siguiente:

"...Lo que le puedo decir es esto: que ne España hay jurisprudencia que interpreta que cuando el acto es absolutamente nulo, la garantía de la lesividad no juega, y a raíz de esos se produjo una reforma española de lo Contencioso, que es el origen de esta institución, tiene (sic) sentido de que los actos que ellos llaman nulos de pleno derecho, pueden ser declarados tales en la vía administrativa, previo dictamen de lo que ellos llaman Consejo de Estado, que es algo así como nuestra Procuraduría...

Es una lástima que no éste aquí porque me hubiera gustado leer el artículo de la ley española de lo Contencioso tal y como está en su última versión donde se dice "los actos nulos de pleno derecho podrán ser anudados por la administración en la vía administrativa previa consulta al Consejo de Estado"; nosotros aquí no hemos hecho otra cosa que establecer una regla similar..." (Acta de la Sesión Extraordinaria celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración a las catorce horas con quince minutos del 2 de abril de 1970, págs. 3 y 6).

• iii)Los adjetivos "evidente y manifiesta", que califican a la nulidad absoluta que nos ocupa, son propios}} de nuestro ordenamiento.

De ahí que para comprender mejor sus alcances, tenemos necesariamente que referirnos inicialmente a la nulidad absoluta. Este tipo de nulidad, llamada de "pleno derecho" tiene una característica de suyo especial, en razón de que resulta ser "de orden público". Efectivamente, el tratadista García de Enterría apunta sobre el particular:

"...La nulidad de pleno derecho resulta ser entonces de orden público, lo cual explica que puede ser declarada de oficio por la propia Administración e incluso, por los Tribunales, aún en el supuesto de que nadie haya solicitado esa declaración. Este carácter de orden público de la nulidad de pleno derecho, explícitamente consagrado por la jurisprudencia (Sentencias de 11 de octubre de 1956, 31 de enero, 3 de julio y 25 de octubre de 167, 27 de mayo} y 27 de octubre de 1970, 22 de noviembre de 1972 y 31 de enero de 1975), supone, además, que su pronunciamiento debe hacerse en todo caso en forma preferente, y aún excluyente, con respecto a cualquier otro, incluidos los relativos a la adminisibilidad misma del recurso. Nada importa, por tanto, que el recurso jurisdiccional haya sido interpuesto fuera de plazo o por persona no legitimada, que el acto nulo objeto del mismo sea simple reproducción o confirmación de otro anterior no impugnado o que concurran cualesquiera otras causas de admisibilidad. El Tribunal está facultado, y obligado, a declarar de oficio, por propia iniciativa, la nulidad del acto en todo caso, en interés del orden general, del orden publico, del ordenamiento mismo que exige que se depuren en cualquier momento los vicios cuya gravedad determina la nulidad de pleno derecho del acto al que afectan...". (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y Fernández, Tomás - Ramón, "Curso de Derecho Administrativo", Tomo I, Cuarta Edición, Civitas, S.A., Madrid, 1983, pág. 571).

En el mismo sentido, Fernández Rodríguez expresa al referirse a la nulidad de plano derecho:

"...tiene, por sí misma y con independencia de su declaración por juez, trascendencia general o erga omnes, no sana, ni se convalida por el transcurso del tiempo y no es susceptible de consentimiento, porque, por su naturaleza y gravedad, está fuera del ámbito propio de la autonomía de la voluntad, es indisponible para las partes a quienes afecta, en cuanto que rebasa la esfera de su propio interés, y afecta al interés general, al orden público... ...Esta identificación entre orden público y nulidad absoluta que resulta de la naturaleza propia de esta forma máxima de invalidez, es la única posible en el ámbito del Derecho Administrativo, puesto que los demás supuestos de invalidez no pueden llevar consigo aquella calificación como de orden público..." (FERNANDEZ RODRIGUEZ, Tomás-Ramón, "La Doctrina de los Vicios de Orden Público", Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, pág. 209-210).

Por su parte, Bocanegra Sierra manifiesta:

"...Desde el punto de vista propuesto no cabe duda de que la declaración de nulidad de oficio deber ser obligada para la Administración, de acuerdo con las exigencias institucionales de la nulidad de pleno derecho: tal vinculación de la declaración de nulidad es exigida por la especial trascendencia, erga omnes, de los vicios de nulidad de pleno derecho.

La especial consideración de estos vicios de nulidad radical postula la exigencia del ordenamiento de su ineficacia, de manera obligada, cualquiera que sea el momento en que detecte...

...Parece evidente, pues, que la declaración de nulidad de un acto nulo de pleno derecho constituye una obligación para la Administración. Por lo demás, tal declaración no responde a ningún otro interés fuera del propio del ordenamiento jurídico: la declaración de nulidad se efectúa en el interés objetivo del ordenamiento; se trata de un interés in re ipsa..." (BOCANEGRA SIERRA, Raúl, "La Revisión de Oficio de los Actos Administrativos", Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977, pág. 235-6).

• iv)Establecido lo anterior, procede ahora analizar en presencia de cuáles supuestos son nulos de pleno derecho los actos de la Administración, de conformidad con el Derecho Español. Para ello, acudimos a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Así, en lo que interesa, los casos que se contemplan son los siguientes:

"a) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente.

• b)Aquellos cuyo contenido sea imposible o sean constitutivos de delito.
• c)Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido o de las norma que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados...". (GARCIA DE ENTERRIA, Op. Cit., pág. 572).

Si bien nuestra legislación no contempla expresamente causales taxativas que den motivo para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta (lo que si acontece con la nulidad absoluta, vid. artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública), conviene formular algunas consideraciones de interés en torno a lo dispuesto por el artículo supra transcrito en lo conducente del derecho español.

• a)Acerca del acto dictado por órgano manifiestamente incompetente; De conformidad con la doctrina y la jurisprudencia, este supuesto ha demandado abundantes comentarios y resoluciones. En el presente estudio nos ocuparemos también de la causal, por la incidencia con el asunto concreto objeto de la consulta, según se verá oportunamente.

Como puede observarse, aqué aparece el adverbio "manifiestamente", al igual que en términos parecidos nuestro legislador utiliza para referirse al tipo de nulidad que nos ocupa (absoluta, evidente y "manifiesta") y que se regula, según vimos, en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De este modo, conviene conocer qué debemos entender, en primer término, por tal calificativo, lo cual abundará en lo dicho ab initio, y nos será de utilidad para los efectos de nuestro estudio. Asimismo, también incidentalmente veremos a cuáles tipos de incompetencia hace referencia el vocablo. Ello también nos servirá en el análisis del caso concreto.

En orden al primer aspecto, sea al significado y alcances de la palabra "manifiesta", nos refiere Rodríguez:

"...el centro de atención se pone en el calificativo manifiesta (o en el adverbio manifiestamente) que es la expresión legal, identificándolo con los términos de notoriedad, claridad y evidencia, clarividente, irremediable y palmaria para cuya determinación -dice la Sentencia de 2 de julio de 1964- "no se puede acudir a un criterio general sistemático, sino que es preciso examinar en concreto la declaración normativa de derechos e intereses legítimos afectados". El criterio interpretativo apuntado se extrae inmediatamente del Diccionario de la Real Academia de la Lengua, que identifica el término "manifiesto" con lo de "descubierto", "patente" y "claro"...". (Op. Cit., pág. 235-6).

Por su parte, apunta García de Enterría al respecto:

"...La interpelación de este primer supuesto de nulidad absoluta suele poner acento en el adverbio manifiestamente, que, con la única ayuda del Diccionario de la Real Academia de la Lengua, se identifica con lo notorio}, claro, evidente, irremediable y palmario.

Así, por ejemplo, la Sentencia de 30 de marzo de 1971, reflejo fiel de una doctrina constante, afirma que "para dar lugar a la nulidad de pleno derecho es necesario la evidencia del defecto, pues el artículo 47.1,a), de la Ley de Procedimiento exige que la competencia sea manifiesta, es decir, que aparezca de una manera clara, sin que exija esfuerzo dialéctico su comprobación por saltar a primera vista..." (O}p. Cit., pág. 573).

En lo que hace al vicio de incompetencia, del ilustre tratadista son los siguientes conceptos:

"...Por lo demás, la incompetencia es un vicio de orden público, que no requiere denuncia de parte interesada para poder ser declarado: "La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los caso de delegación, sustitución o avocación previstos por las leyes", dice el artículo 4 LPA. Precisamente por esto -carácter imperativo e irrenunciable de la competencia, el artículo 8 de la misma Ley establece que: "la incompetencia puede declararse de oficio o a instancia de los interesados en el procedimiento". Este carácter de orden público, esta posibilidad de declaración de oficio, es justamente, lo típico de la nulidad del pleno derecho, como ya hemos visto...

...En efecto, ese proceso comienza con la atribución a la Administración en cuanto persona jurídica de una determinada potestad, atribución que tiene que ser realizada previamente por una norma. Si esta norma previa habilitante falta, si ha perdido vigencia o si es inaplicable en un caso concreto, el órgano administrativo implicado en el mismo será manifiestamente incompetente para actúa, ya que lo es, incluso, la persona jurídica a la que pertenece. La competencia es la medida de potestad atribuida a cada órgano, de forma que no puede haber competencia si no hay previamente una potestad que repartir. Mucho más lo será si la potestad no sólo no se ha otorgado, sino que se ha negado formal y expresamente, como ocurre en el caso de las Leyes prohibidas...

La falta de potestad es, pues, el supuesto máximo de incompetencia, el más grave y manifiesto de todos...

En términos generales, la incompetencia ratione materia y la incompetencia ratione loci son determinantes de nulidad de pleno derecho..." (Op. Cit., pág. 581-2).

Asimismo, y en lo que a nuestros efectos interesa, Fernández comulga con García de Enterría, al "...La misma violación de una ley es una manifestación de incompetencia, ya que es la Ley la que atribuye la competencia y habilita al órgano administrativo para actuar en unas condiciones, dentro de unos limites determinados..." (Op. Cit., pág. 261).

• b)Sobre los actos de contenido imposible:

De conformidad con la doctrina española, este tipo de imposibilidad es de naturaleza originaria, y está referida a un contenido material o físico, no jurídico, habida cuenta que -como con toda propiedad señala García de Enterría-:

"...la imposibilidad jurídica equivale pura y simplemente a la ilegalidad en general..." (Op. Cit., pág. 574).

• c)Actos que sean constitutivos de delito:

Según se entiende en principio por la doctrina española, la determinación de la existencia de un delito es materia que compete a los tribunales penales. No obstante, resulta de interés conocer, con respecto a nuestra materia, si es necesario que exista una resolución previa de un tribunal penal, acerca de la existencia de un delito, para que se procede posteriormente en la vía administrativa a la anulación del acto de que se trate. Con relación a este punto, indica la doctrina:

"...A efectos simplemente analíticos hay que decir que para poder declarar la nulidad de pleno derecho de un acto por este motivo no parece que sea necesario que el Tribunal Penal declare que se ha cometido un delito. Tal declaración puede ser imposible cuando el auto}r muera antes de dictarse sentencia penal o sea inimputable o no sea habido, circunstancias tontas ellas que no tienen por qué impedir las consecuencias estrictamente administrativas de su acción, si ésta es, en efecto, una acción antijurídica y está tipificada como delito en las leyes penales..." (García de Enterría, Op. Cit., pág. 575).

En este estadio del presente informe, deviene oportuno conocer la cita que del tratadista Forsthoff formula Fernández Rodríguez. Veamos:

"...Forsthoff (Tratado...pág. 339) va más allá del orden penal y entiende como jurídicamente imposible y, por lo tanto, radicalmente nulo, todo aquello que es desaprobado por el orden jurídico. La antijuridicidad -dice- implica de suyo la nulidad...los ejemplos que pone este autor difícilmente podrían rechazarse como casos de nulidad absoluta (acuerdo que obliga a contraer matrimonio o a aceptar una determinada confesión religiosa, actos que otorgan la concesión de un burdel o que legalizan la rufianería). Su gravedad e indignidad de protección jurídica es evidente...", Op. Cit., pág. 245).

ch) Actos dictados con omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, y actos dictados con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados:

Estos supuestos no merecen mayores comentarios en el presente estudio. Están claramente definidos, además de que no se relacionan directamente con el caso bajo examen. Basta, de este modo, señalar que el primero de ellos incluye aquellos casos en que, si bien la Administración ha observado un procedimiento, no ha sido el que expresamente prevé el ordenamiento para el caso concreto. Asimismo, y en punto al segundo supuesto, cabe únicamente indicar que se sanciona la infracción de las reglas esenciales para la formación y manifestación de la voluntad del órgano colegiado. De ahí que deben tomarse en cuenta situaciones en las cuales se afecta la composición del órgano (falta de quórum establecido, por ejemplo) o bien que el acto haya sido dictado sin la concurrencia de los votos necesarios, según se exige por el ordenamiento (mayoría simple o calificada)..." B.- ANALISIS DEL CASO:

a.- Tanto este Procuraduría General de la República, mediante dictamen C-214-86 de 14 de agosto de 1986, suscrito por el señor Procurador General, como la Contraloría General de la República, según pronunciamiento Nº 108009 de 9 de octubre de 1986, firmado por el Lic. Danilo Elizondo Cerdas, Director del Departamento Legal, han analizado debidamente el acuerdo Nº 5 de la sesión de la Junta Directiva de esa Institución 1492 de 22 de enero de 1986, sus antecedentes fácticos y jurídicos, su procedencia u sus consecuencias. En ambos estudios constan aspectos relevantes, en torno al acuerdo de comentario, que es necesario analizar aquí una vez más por su injerencia en el objeto final que ahora se pretende.

Dentro de este orden de principios, deviene nuevamente necesario tener presente las fechas más importantes de que tuvieron lugar los actos jurídicos de mayor significación con relación al presente asunto, habida cuenta de que -como bien indica el Procurador General en su dictamen referido supra- "...se presenta aquí una inversión de actos y sus fechas, que no tienen explicación jurídica, pues los supuestos jurídicos de cada uno de esos actos es posterior a su consecuencia..." (Vid. pág. 9). a.1- El 24 de octubre de 1983, se suscribe en Roma, Italia, un "Convenio Marco de Cooperación" entre la República de Costa Rica y la República italiana. Dicho convenio fue rectificado mediante Ley Nº 7025 de 17 de marzo de 1986, publicado en el Diario Oficial "La Gaceta Nº 105 de 6 de junio de 1986. A este aspecto nos referimos más adelante por separado, en razón de su importancia. Por ahora interesa hacer notar que como señala la Contraloría General de la República, el convenio no considera como área prioritaria para la cooperación entre ambas partes lo referente a la instalación de una plante de producción de aceite vegetal en el país. De otra parte, el artículo 8º del convenio estipula que "cada uno de los dos Gobiernos notificará mediante canje de notas al otro el cumplimiento de las formalidades necesarias para la entrada en vigor del presente Convenio, que tendrá lugar en la fecha última de dichas notificaciones". Y según comprobó el Jerarca de esta Oficina y consta de su informe, el canje de notas relacionado no se ha efectuado. En consecuencia, y tal y como indica el señor Procurador General de la República, el convenio "...no ha entrado en vigor al no haberse cumplido en esta fecha con lo que ordena su artículo 8º..." (Vid. pág. 3) En el mismo sentido se pronuncia el ente Contralor al afirmar que "...el convenio, a pesar de su posterior ratificación legislativa, desde uno de vista estrictamente jurídico nunca cobró vigencia..." (Vid. pág. 7).

a.2- A pesar de que aún el Convenio no había sido ratificado por la Asamblea Legislativa, el 20 de junio de 1984 se firma un "Protocolo Ejecutivo de Cooperación al Desarrollo entre Costa Rica e Italia". Dicho "protocolo" fue promulgado "teniéndolo como vigente para los efectos internos y externos" mediante Decreto Ejecutivo Nº 15700-RE de 23 de julio de 1984. No obstante que estamos en presencia de un "protocolo" que se relaciona con un "Convenio" que no ha entrado en vigor, lo cual obviamente lo afecta desde su génesis, es importante hacer notar que dentro de la lista de proyectos prioritarios que se incluyen en el artículo 1º del "Protocolo" para se llevados a cabo dentro de 1984, no se incluye la instalación de una planta para la elaboración de semillas oleaginosas o para la producción de aceite vegetal. Sin perjuicio -insistimos- del vicio originar ya indicado, por nota (que no Decreto Ejecutivo, en todo caso) de 20 de noviembre de 1984, del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, se pretende incluir dentro del "Protocolo", como proyectos prioritarios, la instalación de una planta para la elaboración de una planta para la elaboración de semillas oleaginosas y un estudio para el cultivo del girasol.

a.3- Por Decreto Ejecutivo Nº 168110-RE de 9 de setiembre de 1985, publicado en el Diario Oficial "La Gaceta" Nº 9 de 14 de enero de 1986, se confieren plenos poderes al señor Rodrigo Aráuz Bonilla, Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, "PARA QUE EN REPRESENTACION DEL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA", firme el convenio de préstamo para el financiamiento de la instalación de una planta de producción de aceite vegetal con sede en el Cantón Central de la Provincia de Puntarenas, con el Banco Medio Crédito Central, en Roma, Italia. Con relación al convenio de préstamo indicado, es oportuno -consignar que en criterio de la Contraloría General de la República, "...de la investigación practicada no se deduce la existencia de estudio de factibilidad que demostrarán la conveniencia y oportunidad, en lo que respecta a la instalación de la planta..." (Vid. pág. 3).

a.4- El 9 de enero de 1986, por oficio DIP-004-86, el Ministro de Planificación Nacional y Política Económica envía al Ministro de Relaciones Exteriores algunos comentarios acerca del proyecto "Instalación de una planta para la elaboración de semillas oleaginosas".

En lo que aquí interesa, manifiesta el Ministro de Planificación:

"...Hasta el momento este Ministerio no ha recibido de ninguna institución pública o privada que requiera aval del Estado, solicitud formal para iniciar negociaciones tendientes a obtener crédito externo para el financiamiento del proyecto mencionado, aspecto necesario en la tramitación de proyectos que requieran recursos externos según lo establece el artículo Nº 10 de la Ley de Planificación Nacional Nº 5525.

Aún cuando el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, y el Plan Nacional de Desarrollo, consideren un proyecto prioritario en alguna área específica, no significa esto que de antemano estén aprobando su ejecución ya que para ello es necesario que el ente o la institución encargada de ejecutar el proyecto demuestre la factibilidad técnica, económica y financiera del mismo, así como la conveniencia tanto para el país como de la institución en el aprovechamiento óptimo de los recursos.

Llama la atención por tanto que en la información que tan gentilmente usted nos remite, se incluya una copia de un decreto en el cual se confieren al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, señor Rodrigo Aráuz Bonilla, plenos poderes para que firme el convenio de préstamo para el "financiamiento de la instalación de una planta de producción de aceite vegetal..." con el Banco Medio Credito Centrale y el Gobierno de la República de Costa Rica.

...De acuerdo con el planteamiento hecho en el informe, más de la mitad de la materia prima de emplear sería palma, a pesar de esto, la localización se establece en Puntarenas, donde no existe este tipo de plantación y a apreciable distancia de las fuentes de esa materia prima la cual, por razones técnicas, no puede transportarse a gran distancia para su procesamiento.

El tratamiento de los diferentes aspectos financieros también presenta apreciables inconvenientes, así como que la rentabilidad no es muy alta (menos del 15%) y con modificaciones negativas que pueden presentarse en las cifras de ingresos, podría bajar a valores inaceptables.

Estos son algunos aspectos analizados del informe que deberían tenerse muy presentes antes de realizar cualquier gestión de financiamiento con el propósito de procurar que se está realizando una inversión que generará un efecto positivo en nuestro economía.

No omito manifestarle además que antes de la contratación de un crédito externo es necesario contar con la aprobación respectiva del Banco Central, la Dirección de Financiamiento Externo (DIFEX), del Ministerio de Hacienda, y de la Autoridad Presupuestaria, cada uno en el campo de su competencia..." a.5- El acuerdo Nº 5 tomado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico en sesión Nº 1492 de 22 de enero de 1986 -acto administrativo que se cuestiona- establece:

"Se autoriza al Lic. Rodrigo Aráuz Bonilla, Presidente Ejecutivo, para que firme el contrato de cesión de crédito y garantías para la instalación de una planta de producción de aceite vegetal en el Cantón Central de Puntarenas. Dicho contrato se firmará con la Compañía Oleos de Costa Rica, S.A. Acuerdo firme".

Por ahora, nos limitamos a transcribir el acuerdo en cuestión, que será objeto de análisis, oportunamente.

a-6- El 24 de abril de 1986, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico firma con la compañía Oleos de Costa Rica S.A. el "contrato de cesión de crédito y garantías". Dicho contrato supone -entre otros requisitos mínimos- lógicamente la existencia de un convenio previo, (que se cede), y en el cual figura como parte beneficiada con el crédito el INCOP. Y ambos supuestos están ausentes: a esa fecha no se había firmado el contrato de crédito financiero con el Banco Medio Credito Centrale de Italia, amén de que quien aparecería como parte en el convenio financiero sería el Gobierno de Costa Rica y no el INCOP. Al Lic. Aráuz se le confirieron poderes para representar al Gobierno de la República, que no al INCOP.

a.7- El 6 de mayo de 1986, el señor Aráuz Bonilla, en representación del Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Medio Central de Italia, suscriben en Roma un convenio financiero por US$19.500.000,00.

El convenio tiene por objeto financiero la prestación de bienes y servicios italianos para la instalación de una planta procesadora de semillas de aceite en Costa Rica.

a.8- En esa misma fecha -6 de mayo de 1986- el Lic. Hernán Cordero Zúñiga pone razón de fecha cierta al contrato de cesión de crédito y garantías, suscrito el 24 de abril de 1986, y al cual se hizo referencia en el aparte 6.

a.9-Como hecho de interés, tenemos que también en ese día 6 de mayo de 1986 se publica en al Alcance Nº 13 de la edición del Diario Oficial "La Gaceta" N|167 84, la Ley Nº 7040 de 25 de abril de 1986 (Ley de Presupuesto). En lo que interesa, dispone el artículo 39:

"Apruébanse las siguientes autorizaciones a los organismos e instituciones del Estado que a continuación se detallan:

1.-Autorízase al Estado y a sus instituciones públicas no bancarias a ceder a empresas de capital mixto o privado, los créditos-ayuda conferidos por el Gobierno de Italia, con fundamento en el Convenio Marco, suscrito con ese Estado. Los créditos que podrán ser cedidos en forma directa son exclusivamente los otorgados para los siguientes proyectos de desarrollo:

• 1)Instalación del dique flotante 2) Instalación de una planta de producción de aceites vegetales...".

Según puede observarse, la norma ha sido emitida para autorizar una cesión, esto es, par que el ente de que se trate quede investido de facultades legales suficientes para realizar el acto que interesa, dado que con anterioridad a tal autorización, la actuación le estaba vedada. De este modo, la autorización deber darse con anterioridad a la actuación que se habilita, debe ser previa (doctrina que informa el artículo 145.-3 de la Ley General de la Administración Pública), y no puede ser tenida válidamente como legitimante o convalidante de una actuación realizada cuando no existía la autorización que confiere la facultad de proceder a efectuar el acto de que se trate.

Así, en el presente caso, el artículo en comentario habría autorizado un cesión (en caso de que la institución fuese titular de un derecho) que podría realizarse después del 6 de mayo de 1986 (fecha de publicación de la ley), pero no con antelación a esta fecha.

De otra parte, cabe hacer mención desde ahora que el artículo alude a los créditos-ayuda conferidos por el Gobierno de Italia con fundamento en el Convenio Marco, instrumento que no estaba debidamente ratificado ni ha entrado en vigor, según se analizó oportunamente.

a10- El 27 de mayo de 1986, la Junta Directiva del INCOP, en sesión extraordinaria Nº 1528, precedió a revisar el acuerdo Nº 5 de la sesión Nº 1492 de 22 de enero de 1986, "...por cuanto no contiene en su redacción los verdaderos propósitos y pensamientos de los Directores que la tomaron, y que constan en estas actas, con el propósito de darle la redacción correcta al acuerdo, debe leerse así:

"Se autoriza al Lic. Rodrigo Aráuz Bonilla, Presidente Ejecutivo, para que firma el contrato de cesión de crédito y garantías para la instalación de una planta de producción de aceite vegetal} en el Cantón Central de Puntarenas. Dicho contrato de firmará con la compañía Oleos de Costa Rica S.A., previa autorización de la Contraloría General de la República".

Con relación a este acuerdo, cabe hacer notar que en el estudio elaborado por la Contraloría General de la República, queda claramente establecido que en el ánimo de los Directores de la institución estuvo presente la idea de que la contratación que se realizare en punto a la cesión, debería ser autorizada previamente por la Contraloría. Efectivamente, se afirma en el informe: "...Del propio estudio del texto del acta respectiva se infiere que el propósito que animó a los señores Directores al momento de acordar la cesión a favor de Oleos de Costa Rica, fue que la misma contara con la autorización Contralor, pero la redacción final del acuerdo marginó cualquier participación de nuestra parte en el asunto..." (Vid. pág. 13).

Asimismo, y si bien indica la Contraloría que: "...Sobre la responsabilidad que les pueda caber a los directores en relación con los acuerdos dichos, se resolverá por separado y oportunamente lo que corresponda...", deja establecido ese Alto Organismo que "...los señores Miguel Sandoval Alvarado, Tobías Vargas Rojas y Claudio González Madrigal, todos miembros de la Junta Directiva} del INCOP que participaron en el asunto y que en la actualidad aún ejercen sus cargos, manifiestan que fue una orden de la Presidencia Ejecutiva de ese entonces la que eliminó del acuerdo relacionado con la cesión del crédito a favor de Oleos de Costa Rica S.A., la autorización de la Contraloría. Tal afirmación de los señores directores la corrobora la señora Maureen Obando Chan, secretaria de la Junta al rendir declaración en este Departamento...". Obsérvese, finalmente, que se alude a la "previa autorización de la Contraloría General de la República" (que no se dio) dado que es de todos conocido que por tratarse de un acto en que se dispone la transferencia de un recurso público a favor de una sociedad privada, se requiere luego el refrendo del ente Contralor, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 4º incisos g) y m) de su Ley Orgánica.

Esto último hace no a su legitimidad y validez, sino a su eficacia y ejecución.

a11- En la edición del Diario Oficial "La Gaceta" Nº 105 de 6 de junio de 1986, aparece publicada la Ley Nº 7025 de 17 de marzo de 1986, que ratifica el Convenio Marco de Cooperación entre la República de Costa Rica y la República de Italia, suscrito en Roma, Italia, el 24 de octubre de 1983. Lo anterior -que debió ser el principio de todo lo actuado- es de especial trascendencia como veremos seguidamente.

a12- Finalizamos este aparte con la observación de que el artículo 16 de la Ley Nº 7051 de 30 de octubre de 1986, publicado en el Alcance Nº 30 a La Gaceta Nº 211 de 6 de noviembre de 1986, dispone: "Derógase el inciso 1) del artículo 39 de la Ley Nº 7040 del 25 de abril de 1986".

b.-EL CONVENIO MARCO Y SU VIGENCIA b.1- Vigencia de los convenios en general:

En el dictamen del Jerarca de esta Oficina, así como en el pronunciamiento de la Contraloría General de la República, estudios jurídicos citados ab initio, se formulan consideraciones acerca de la vigencia del Convenio Marco. Tales consideraciones, que compartimos y reiteramos en su totalidad, han sido formuladas en razón de la importancia que el asunto reviste para los efectos de la problemática que nos ocupa. Y es que -en realidad- el Convenio Marco en referencia deviene en el punto de partida de todas las actuaciones posteriores que se dieron en el presente asunto. De él dimanan y a su existencia legal y vigencia están supeditados. De ahí que, necesariamente, debemos ahora ahondar en este particular. Pero para ello, previamente recordaremos cuáles son las disposiciones más importantes en nuestro derecho positivo relativas a la vigencia de los convenios en general.

En primer término, nuestro Código Político consigna, en lo que aquí ahora interesa, lo siguiente:

"Artículo 7º.- Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán, desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes...". (El subrayado no corresponde al original).

Por su parte, también nuestra Ley Fundamental dispone en su artículo 121 inciso 4):

"Artículo 121.-Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

...4) Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos..." Acorde con los textos constitucionales, supra citados el artículo 5º del Código Civil (según reforma introducida mediante Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986), reza textualmente:

"Artículo 5º.- Las normas jurídicas contenidas en los tratados y convenios internacionales no serán de aplicación directa en Costa Rica, en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su aprobación por la Asamblea Legislativa y publicación íntegra en el Diario Oficial "La Gaceta". (El subrayado es nuestro).

Tenemos, pues, que para que tenga vigencia un convenio en Costa Rica se quiere -a la luz de los establecido en los textos normativos aplicables- su aprobación legislativa, su promulgación y, su consecuencia directa, la publicación integra de su texto en La Gaceta. La fecha de publicación es importante en razón de que marca el inicio de su vigencia, si el convenio no dispone en forma especial o diferente.

b.2-El Convenio Marco de Cooperación entre Costa Rica el Italia:

Este convenio fue suscrito en Roma, Italia, el 24 de octubre de 1983. No obstante, fue aprobado por la Asamblea Legislativa el 27 de febrero de 1986, y publicado íntegramente en el Diario Oficial "La Gaceta" el 6 de junio de 1986. Al disponer el artículo 3º del acto legislativo que aprueba el convenio que "Rige a partir de su publicación", de conformidad con lo expuesto y expresamente consignado, esta fecha -6 de junio de 1986- es la que debería tomarse como base para establecer el inicio de su vigencia y consecuente aplicación. Ahora bien, es lo cierto que el artículo 8º del convenio indica que cada uno de los dos Gobiernos notificará mediante canje de notas al otro el cumplimiento de las formalidades necesarias para la entrada en vigor del instrumente, lo cual tendrá lugar en la fecha última de dichas notificaciones. Y ello, según quedó evidenciado por certificación emanada del Ministerio de Relaciones Exteriores, no ha acontecido. De este modo, al no producirse los supuestos previstos por el propio convenio para que éste entre en vigencia, debemos necesariamente concluir -con las consecuencias que de ello se derivan con relación a los actos que del convenio dimanan- y como se afirmó oportunamente por parte de esa Oficina, que "...queda claro que el Convenio Marco no está vigente, pues no se ha cumplido con el último requisito previsto por su artículo 8º..." (Vid. pág. 9). En el evento de que pueda existir alguna duda con relación a la obligatoriedad de la aprobación legislativa al convenio de mérito, a pesar de la claridad de los textos normativos aplicables, es oportuno indicar que el artículo 2º del acto legislativo que lo aprueba expresamente establece que "cualquier modificación al presente Convenio de acuerdo con el párrafo segundo del artículo 8º, necesitará la ratificación de la Asamblea Legislativa". Si ello se requiere para introducir variantes al instrumento, lo anterior significa que –a fortiori- debe cumplirse con relación al convenio original.

c.-Consideraciones de fondo:

Según se indicó oportunamente y consta a esa institución, tanto esta Oficina mediante dictamen C-214-86 de 14 de agosto de 1986, como la Contraloría General de la República (pronunciamiento Nº 10809 de 9 de octubre de 1986 emanado del Departamento Legal) se han pronunciado acerca del acuerdo cuestionado y la naturaleza y eficacia de los actos jurídicos anteriores y posteriores al mismo. De este modo, el presente análisis debe ser tenido como un complemento de los citados estudios jurídicos que son coincidentes en cuanto a su fondo.

Así las cosas, no se abundará en ciertos aspectos con el propósito de no ser repetitivos, si bien fueron debidamente analizados en los pronunciamientos citados y serán considerados al momento de las conclusiones. Y es que -insistimos- el presente dictamen viene a ser complementario de los ya citados, si bien sus fines y objetivos son especiales y específicos.

Establecido lo anterior y a la luz de todo lo expuesto, procedemos a continuación a analizar el acuerdo Nº 5 de la sesión de la Junta Directiva de esa Institución Nº 1492 de 22 de enero de 1986, con el propósito de determinar la existencia de infracciones patentes y manifiestas al ordenamiento jurídico, que traen como consecuencia su anulación en vía administrativa, con arreglo a lo preceptuado por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

c.1- El acuerdo supone -en primer término- que la Junta Directiva es competente (artículo 60 de la Ley General de la Administración Pública) para su adopción. Lo anterior es importante, en razón de que el artículo 129 del citado cuerpo normativo, al referirse al "sujeto" como elemento formal del acto administrativo, expresa:

"El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo el cumplimiento de todos los trámites sustanciales previsto al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia". (El subrayado es ilustrativo).

De conformidad con todo lo analizado, el Poder Ejecutivo mediante Decreto Nº 16810-RE de 9 de setiembre de 1985, publicado en el Diario Oficial "La Gaceta" Nº 9 de 14 de enero de 1986, confirió poderes al señor Rodrigo Aráuz Bonilla, Presidente Ejecutivo del INCOP, "PARA QUE EN REPRESENTACION DEL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA", firmase el convenio de préstamo para el financiamiento de la instalación de una planta de producción de aceite vegetal con sede en el Cantón Central de la Provincia de Puntarenas, con el Banco Medio Credito Central de Roma, Italia. De este modo, el señor Aráuz actuaría como representante del Gobierno de la República, que no del INCOP. Sus actuaciones estarían referidas al Estado y no al INCOP, persona moral diferente, con personería jurídica y patrimonio propios y que goza de independencia administrativa (artículo 188 de la Constitución Política, artículos 1º y 2º de la Ley Nº 1721 de 28 de diciembre de 1953, reformados por Ley Nº 4964 de 21 de marzo de 1972. Ver en este sentido el dictamen de esta Oficina Nº 208-86 de 4 de agosto de 1986, suscrito por la licenciada Ana Lorena Brenes Esquivel, donde se abunda en razones jurídicas obre el particular). Siendo ello así, como en efecto lo es, el titular del crédito (que aún no se había materializado real y jurídicamente) lo sería el Estado y no el INCOP.

Obsérvese, a mayor abundamiento, que en el supuesto de que se afirmare que mediante el citado Decreto Ejecutivo se confería plenos poderes al señor Aráuz Bonilla para representar al INCOP, tal tesis carecería de toda lógica habida cuenta de que el acto indicado sería innecesario: lo normal es que el Presidente Ejecutivo represente, dentro de la órbita de sus atribuciones, a la institución de que se trate.

Asimismo, no puede decirse que por medio del Decreto se ordenaba al señor Aráuz a suscribir un convenio de crédito en favor del INCOP. Recuérdese que de acuerdo con la Ley General de la Administración Pública (artículos 26 inciso b), 27.-1, 98 y 99) el Poder Ejecutivo puede impartir directrices, pero no ordenar la realización de actos concretos a los entes descentralizados.

De otra parte, al momento de tomar el acuerdo que se analiza, no existe ninguna autorización legal al respecto. Así, se decide traspasar un crédito inexistente, del cual el INCOP en todo no sería titular, y sin normal legal que lo autorice. Y esto último es importante, en razón de que el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública sujeta al ordenamiento jurídico la actuación de los entes públicos(principios de legalidad), y en la Ley Orgánica de la Institución no existe una solo disposición que habilite o legitime la actuación de Junta Directiva, en el supuesto -ha que repetirlo- que fuese titular de un crédito realmente existente, y obtenido habiéndose cumplido los requisitos legales.

Es oportuno detenerse un momento en este aparte para formular algunas consideraciones de interés con relación al artículo 39 inciso 1) de la Ley Nº 7040 de 25 de abril de 1986 (Ley de Presupuesto) publicada el 6 de mayo de 1986, sin perjuicio de lo ya dicho en el aparte a.-9.

Dicho numeral -que se encuentra derogado por el artículo 16 de la Ley Nº 7051 de 30 de octubre de 1986- rige hacia el futuro, y no puede ser considerada como la norma que venga a convalidar una actuación realizada sin disposición habilitante y que requería -necesariamente- de previa autorización. De más está el insistir de que la autorización deber ser previa, so pena de invalidez. Más aún: dicho artículo autorizaba –con posterioridad al 6 de mayo de 1986 y no antes- al titular del crédito a cederlo. Y tal titularidad, según se ha analizado, no recae en el INCOP.

Con relación a este punto, abunda nuestra tesis el hecho de que en el evento de que se estimase que dicha disposición "autorizó hacia el pasado" (figura bastante su géneris, por cierto), no consta, para los efectos del artículo 90 de la Constitución Política que se haya oído (el texto constitucional es imperativo: "oirá") previamente al INCOP en la discusión y aprobación del proyecto.

Asimismo, y con relación a la ausencia de autorización o norma que viniese previamente a otorgar competencia a la Junta Directiva para adoptar un acuerdo de tal naturaleza, deviene oportuno reiterar que tampoco puede ser tenido como cuerpo normativo habilitante el Convenio Marco de Cooperación, ya que éste era jurídicamente inexistente -según se vio- en ese momento. Consecuencia de lo anterior, tampoco adquiere tal naturaleza facultativa el "Protocolo" a dicho convenio, no sólo porque carece de tal fuerza normativa, sino porque viene a relacionarse con un instrumento jurídicamente inexistente a la fecha, tal y como se analizó en el aparte a.-2 anterior.

Directamente relacionado con el aspecto de la competencia de la Junta Directiva y con el cumplimiento de todos los trámites previstos al efecto y de los requisitos esenciales para el ejercicio de la competencia, tenemos que no sólo el convenio era inexistente, sino que tampoco, al decir de la Contraloría General de la República se había comprobado que "...contara con aprobación de la Autoridad Presupuestaria (Ley Nº 6821 de 19 de octubre de 1982); ni de la Dirección de Financiamiento Externo del Ministerio de Hacienda (Decretos Ejecutivos 8760-H de 11 de junio de 1978 12572-H del 22 de abril de 1981); ni del Banco Central de Costa Rica (Ley 1552 de 23 de abril de 1973); ni del Ministerio de Planificación Nacional (Ley Nº 5525 de 2 de mayo de 1974)..." (Vid. pág. 9, ver también lo indicado por el Ministerio de Planificación en parte a.-4 anterior).

De todo lo hasta aquí expuesto se desprende -sin ningún género de duda- que el acuerdo cuestionado fue dictado por un órgano manifiestamente incompetente con las consecuencias de rigor para los efectos de nuestro estudio. La incompetencia es notoria, irremediable, palmaria y evidente. Lo anterior adquiere mayor relevancia si consideramos que la Junta Directiva del INCOP no sólo autorizó la cesión de un crédito del cual no era titular, sin norma habilitantes, y que no había sido firmado aún (ello se realizó el 6 de mayo de 1986 según se vio en el aparte a.-7 anterior), sino que, además, el convenio financiero o de crédito, una vez firmado, requiere la aprobación de la Asamblea Legislativa, a tenor de lo preceptuado por el artículo 121 inciso 15) de la Carga Magna, lo cual no se dio. De ahí que se afirme en el dictamen de esa Oficina que "...Sustraerse a la aprobación legislativa, y ejecutarlo sin esa mediación hace nulo todo lo actuado por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico..." (Vid. pág. 7).

c.2- El acuerdo que se analiza, dentro de las circunstancias de hecho y de derecho que lo rodean, afecta también otros elementos del acto administrativo lo cual incide con su posibilidad de ejecución y hace obligatoria su anulación.

Veamos:

c-2.i) Según se analizó en el aparte a.-10 del presente informe, el 27 de mayo de 1986 la Junta Directiva del INCOP, en sesión extraordinaria Nº 1528, procedió a revisar el acuerdo cuestionado "...por cuanto no contiene en su redacción los verdaderos propósitos y pensamientos de los Directores que lo tomaron...", por lo cual proceden a redactarlo correctamente, introduciéndole el requisito de que el contrato se firmaría "previa autorización de la Contraloría General de la República".

Para los efectos que ahora interesa, no vamos a tendernos en los motivos por los cuales esta idea original de los Directores fue suprimida en el acuerdo que se analiza. Ello -con las responsabilidades que derivan- fue analizado por la Contraloría General de la República, de lo cual se hizo referencia en el aparte a.-10 anterior. Lo que importa resaltar ahora es que -en tales circunstancias y par los efectos del artículo 130 de la Ley General de la Administración Pública- el acuerdo Nº 5 de la sesión Nº 1492 no refleja la manifestación de voluntad de los directores.

c-2.-ii) Existen vicios notorios y evidentes en el contenido, como elemento material del acto administrativo. Efectivamente, y en clara contravención a lo dispuesto por el artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública, de conformidad con todo lo analizado tenemos que el contenido del acuerdo Nº 5 de la sesión Nº 1492 no es lícito ni posible.

c-2.-iii) Asimismo, tenemos también vicios manifiestos en el motivo, como elemento material del acto administrativo, habida cuenta de que, tal y como ha sido analizado, y vilando lo establecido por el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, el motivo del acuerdo objetado no es legítimo ni existe real y jurídicamente.

c-2.-iv) Directamente relacionado con los puntos anteriores acerca del motivo y contenido, en el supuesto de que se llegase a afirmar que la decisión (incluso sin facultad legal para ello) fue discrecional, el acto violó las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica y los principios elementales de lógica y conveniencia (artículos 16 y 158.-4 de la Ley General de la Administración Pública) lo cual queda evidenciado con el informe del Misterio de Planificación Nacional y Política Económica al cual se hizo referencia en el aparte a.-4 del presente dictamen.

c.-CONSIDERACIONES FINALES:

El estudio realizado únicamente se ha ocupado del acuerdo Nº 5 de la sesión de la Junta Directiva del INCOP 1492 de 22 de enero de 1986, si bien incidentalmente -y por su injerencia en el asunto- se ha hecho referencia a otros instrumentos y actos jurídicos. De este modo, el presente dictamen se extiende para los efectos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con relación al acuerdo supra citado. En ese sentido, y tal y como reiteradamente ha sostenido esta Oficina (dictámenes C-263-82, C-014-83, C-190-84, C-366-84, C-111-86) esta vía no es la adecuada para declarar la nulidad absoluta de contratos administrativos. De esto modo, corresponde a la Administración activa interesada, en este caso a esa institución, proceder con relación al "contrato de cesión de crédito y garantías" suscrito entre el INCOP y la Compañía Oleos de Costa Rica S.A. al cual se hizo referencia en el aparte a.-6 anterior, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 100 de la Ley de la Administración Financiera de la República y 288 del Reglamento de la Contratación Administrativa. Ello también puede ser realizado por la Contraloría General de la República, de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Para mayor ilustración, se transcribe a continuación en lo que interesa lo expuestos mediante dictamen C-190-84 de 24 de mayo de 1984:

"De conformidad con los precitados artículos de la Ley de Administración Financiera de la República y del Reglamento de Contratación Administrativa, la administración interesada en un contrato administrativo, es la competente para declarar su nulidad, si llega a determinar que éste no reúne los requisitos, las condiciones o procedimientos establecidos por la ley y por el referido reglamento.

También posee esa competencia la Contraloría General de la República. Las competencias de uno y otro órgano no son necesariamente concurrentes, sino que ambos pueden ejercer su atribución en forma totalmente independiente..." De otra parte, y con relación a a la responsabilidad que puede corresponder a los funcionarios involucrados en el presente asunto, el asunto está ya en poder de la Contraloría General de la República, y sobre ello, al decir del Organo Contralor "...se resolverá por separado y oportunamente lo que corresponda..." (Vid. pág. 14). Sin perjuicio de la anterior, es criterio de esta Oficina que los funcionarios que concurrieron con su voto a la adopción de acuerdos ilegales, o con la firma de convenios excediéndose de la autorización conferida, o sin ella, serán exclusivamente responsables ante los acreedores de cualquier obligación civil que pudiere provenir del compromiso contraído de conformidad con lo dispuesto por los artículos 6º y 7º de la Ley de la Administración Financiera de la República.

CH.-CONCLUSION:

De todo lo expuesto se colige que en criterio de la Procuraduría General de la República los vicios que presenta el acuerdo Nº 5 de la sesión de Junta Directiva del INCOP 1492 de 22 de enero de 1986, son evidentes y manifiestos, y de tal magnitud y trascendencia, que lo hacen absolutamente nulo. Los defectos del acto en cuestión -según ha podido observare- son notorios, evidentes y determinables fácilmente, con sólo confrontar el acuerdo con el ordenamiento jurídico aplicable al momento de su adopción. El acto es absolutamente ilegal y afecta la existencia de sus elementos constitutivos (doctrina del artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el 166 del mismo cuerpo normativo). No cabe duda que se ha dictado un acto en clara contravención al ordenamiento jurídico, y que -al ser la nulidad de pleno derecho de orden público- se exige la actuación administrativa que demanda en tales circunstancias el propio ordenamiento.

Consecuentemente, por proceder en derecho, se extiende el presente dictamen favorable para los efectos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública."

Atentamente,

Lic. Farid Beirute Brenes Procurador Asesor