Reconsideration of opinion C-220-88 on Ministry of Governance pensionsReconsideración del dictamen C-220-88 sobre pensión de Gobernación

C-122-90 August 1, 1990 Mr. Luis Antonio Martínez M. Governorship of Heredia S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, and in response to your request for partial reconsideration of Opinion C-220-88 signed by Lic. German Romero C., I inform you of the following:

Article 6 of the Organic Law of the Attorney General's Office authorizes the consulting body to request reconsideration of the opinions issued by the Institution, within a period set at eight days, starting from the day after receipt thereof. Said action must be resolved by a majority of the Assembly of Attorneys and, in those cases where the response is negative, the party may appeal to the Government Council to be excused from the mandatory compliance with the opinion.

As you will note, since the pronouncement was dated November 8, 1988, and your action was taken on March 16, 1990, the eight-day period for requesting reconsideration has overwhelmingly expired; furthermore, it is not the same consulting body that raises the reconsideration, for which reason it must necessarily be rejected.

Now, regarding a potential sua sponte modification, I must state that it also does not proceed, since the same legal provisions applicable to the case under analysis in the aforementioned pronouncement do not allow it, which I shall explain briefly:

Lic. German Luis Romero Calderón, Assistant Attorney General, in Opinion No. C-220-88 of November 8, 1988, stated: "...In the opinion of this Office, what was intended with the amendment of Article 108 of Law 7015, introduced by norm number 29 of Law 7040, was to equate the employees of the Central Administration of the Ministry of Governance—for purposes of the pension benefit—with the employees covered and protected by Laws 4513 and 6611, in the sense of favoring with said benefit those who had 20 to 25 years of service, who could retire with eighty percent of the average of the salaries of the last twelve months, and those with more than 25 years of service, who could do so with one hundred percent of the average salaries of the last twelve months, all without considering the age requirement in any way, while the time of service is reduced to the aforementioned..." In that paragraph, Lic. Romero Calderón explains that the officials of the Central Administration of the Ministry of Governance and Police were benefitted by norm 108, by being allowed to avail themselves of the retirement regime established for the employees of the Communications branch, i.e., the national telegraph, telephone, and radio personnel of the National Communications Directorate, through Law No. 4 of September 23, 1940, and that the amendment of that norm 108 by number 29 of Law No. 7040 equated them with the aforementioned employees, under the terms contemplated by Laws 4513 and 6611, authorizing them to retire with a lower age and fewer years of service.

You must recall that Law No. 4 of September 23, 1940, in its Article Two, established that Communications employees who had worked for thirty years and were fifty years of age could retire, the text of which, amended by Law 6089 of September 26, 1977, states: "Officials with thirty years of service and fifty or more years of age shall have the right to request their pension, in an amount equal to the average of the salaries earned during the twelve months preceding their request." Likewise, and by way of exception, Law No. 4 in its Article 3 stipulated that those employees could opt for the pension in the event of illness that renders them absolutely and permanently unable to work, without the age requirement already indicated.

Subsequently, the legislators incorporated other scenarios for said retirement regime through Laws Nos. 4513 of January 2, 1970, and 6611 of September 2, 1981, which specifically allude to employees who, by virtue of the automation and mechanization of the service or the transfer to another company or institution, wished to retire. For these cases, the service time was reduced to 20 and 25 years, setting the pension amount at 80% and 100%, respectively: "By reason of the automation and mechanization of the services, or the transfer to another company or institution, for the employees who so wish—with the consent of the respective minister—and who have twenty to twenty-five years of service, the government shall pension them at eighty percent of the average of the salaries of the last twelve months, and for those with more than twenty-five years of service, the government shall pension them at one hundred percent of the average of the salaries of the last twelve months..." In summary, the Communications personnel could retire when they found themselves in any of the following cases:

• 1)If they worked for 30 years and were 50 or more years of age (Law No. 4 of September 23, 1940). 2) If they suffered from an illness that rendered them absolutely and permanently unable to work. (Same Law No. 4). 3) If, by virtue of the automation of the services or the transfer to another company or institution, they wished to retire, provided they had a minimum of 20 or 25 years of service. (Laws Nos. 4513 and 6611).

As said regime offered so many alternatives to avail oneself of the pension benefit, Norm No. 108 of Law No. 7015 of November 29, 1985, was enacted, included in the general norms of the National Budget Law for 1986, with the following text: "All employees of the Central Administration of the Ministry of Governance and Police may avail themselves of the Communications pension regime, under the same terms established in Law No. 4 of September 23, 1940, and its amendments, with the exception of the provisions of the last paragraph of Article 7 of said law. The contributions made by these employees to another pension regime shall be transferred to the Communications regime." (Emphasis ours).

With that norm 108, the employees of the Central Administration of the Ministry of Governance were included in a pension regime that was exclusive to Communications, having to meet the age and time of service requirements stipulated in Law No. 4 of September 23, 1940. It only made one exception, which was the situation detailed in the last paragraph of Article Seven of that law, which refers to services rendered in other branches of the Public Administration that would be recognized up to a maximum of ten years in the final calculation of years worked, provided that the last service had been rendered in Communications and for a period of no less than five years.

That Article Seven, in its final paragraph, has no relationship whatsoever with the numeral that stipulated what the necessary requirements were to benefit from the Communications pension.

The situation varied substantially when, through an amendment to norm 108, the employees of the Central Administration of the Ministry of Governance were exempted from observing Article 2 of Law No. 4—the Communications Pension Law. Indeed, general norm number forty, in its subsection twenty-nine, of Law No. 7040 of April 25, 1986, the Budget Law for the Republic, stipulated:

"29.- Article 108 of Law No. 7015 of November 29, 1985, the Budget Amendment Law, is hereby modified to read as follows: 'Article 108: All employees of the Central Administration of the Ministry of Governance and Police may avail themselves of the Communications Pension Regime, under the terms established in Law No. 4 of September 23, 1940, and its amendments, with the exception of Article 2 and the provisions of the last paragraph of Article 7 of said law, which shall not apply. In addition, they may avail themselves of the provisions of Laws number 4513 of January 2, 1970, and number 6611 of September 22, 1981. The contributions made by these employees to another pension regime shall be transferred to the Communications Pension Regime.'" (Emphasis ours).

A simple reading of the transcribed text allows one to appreciate how the new wording of norm 108 further favored a group of public employees, in this case from the Ministry of Governance, allowing them to retire using scenarios that are NOT consistent with the function they perform, which reveals, in the opinion of this Attorney General's Office, a serious legislative error by generating effects—through general budget norms—derived from Laws 4513 and 6611 that contradict and distort their own spirit and the intention of those who issued them. It must be remembered that the aforementioned laws were enacted to protect those Communications workers whose employment status could be affected by changes caused by the automation and mechanization of the service, either because they did not adapt to new technology, or because it displaced them and forced them to transfer to another company or institution. However, as Lic. Romero Calderón well expresses in his opinion, that norm implies "a generous privilege in favor of a group of employees, who were equated to others such as those of the Communications branch proper, i.e., the national telegraph, telephone, and radio personnel of the National Communications Directorate." In other words, the will of the legislator who enacted the amendment to norm 108 was to equate them to the Communications employees so that they would retire under the same parameters of Laws 4513 and 6611 regarding years of service and the calculation system for the pension amount considered therein. The meaning of the norm is probably that—unless we are, as I said before, faced with a regrettable legislative error—otherwise, its application would be totally inoperative, since in the Central Administration of the Ministry of Governance, there are no positions for telegraph operators or radio telegraphers as there are in Communications, for which Laws 4513 and 6611 were enacted.

With all those legislative antecedents, which certainly generated numerous doubts and conflicts in their interpretation, new legislative activity occurs, this time contrary to the previous one by REPEALING, also through a general norm included in a Budget Law, the much-discussed norm 108 and its amendments. Article 82 of Law No. 7097 of August 18, 1988, published in the Official Gazette of September 1 of that same year, literally states: "Article 108 of Law No. 7015 of November 29, 1985, and Article 108 of Law No. 7040 of April 25, 1986, are hereby repealed. The employees of the Central Administration of the Ministry of Governance who, upon the enactment of this law, are contributing to the Communications pension regime, may avail themselves of its benefits." In response to the inquiry of the then Minister of Governance and Police, Mr. Rolando Ramírez Paniagua, and among other points, Lic. Romero Calderón indicated in this regard: "As can be seen, with the enactment of the provision transcribed above, which repealed Article 108 of Law 7015 and Article 108 of Law 7040, the doubts originated by such norms disappear. Furthermore, irremediably, as of the effective date of Article 82 mentioned above, employees who wish to avail themselves of the pension benefit under the communications regime must comply with the requirements of age and time of service established in Article 2 of Law No. 4 of September 23, 1940, only those employees who, as of the effective date of the referenced numeral 82, had met the requirements and conditions that the law demanded to request and obtain the referenced retirement benefit being excepted from such compliance." (Emphasis not in the original text).

The foregoing opinion originated your action so that the Attorney General's Office would partially reconsider Opinion C-220-88 of November 8, 1988, signed by Lic. Romero Calderón. To reinforce your position, you wield the following arguments: "The legislator evidently decided to protect all those employees who 'upon the enactment of this law, are contributing to the Communications pension regime,' as a means of safeguarding their expectations of a right. By referring to all of them, I do so because it cannot be interpreted restrictively to only those 'who, as of the effective date of the referenced numeral 82, had met the requirements and conditions that the law demanded to request and obtain the referenced retirement benefit,' for two fundamental reasons: FIRST: Because the second paragraph of Article 82 in question... makes no distinction whatsoever between some and others, between employees with all the requirements and those who have not yet met them because of time; it simply conditions them equally on contributing to the regime at the time of the law's enactment.- SECOND: The Assistant Attorney General, who analyzed the 'doubts' of former Minister of Governance, Ramírez Paniagua, implicitly recognizes that those who met all the requirements and conditions demanded by the Communications Pension Law upon the enactment of the indicated Article 82 had an acquired right and not just an expectation, so those employees evidently did not need their rights to be reiterated, exempting them from the repeal contained in the first paragraph of the aforementioned Article 82. It is obvious, then, that the intention of the legislator was to protect those who, lacking the requirements that could only be met over time (time of service), had already availed themselves of the Communications pension regime through: an expressly manifested will by requesting entry from the Personnel Department of the Ministry of Governance into that pension regime... therefore, they shall be entitled to the right when it corresponds (to complete the time of service) to be exempted from the age and time of service requirements established in Article 2 of Law No. 4 of September 23, 1940..." You conclude your request indicating that upon the enactment of the law that repealed Article 108 and its amendments, those employees who were contributing to the regime would have the right to enjoy the benefits of that norm 108, whether they already met the requirements or not, a situation that would not occur in the case of employees who were not contributing as of that date, since according to the second paragraph of Article 82, they would be excluded. You attach an opinion from the Technical Department of the Legislative Assembly as well as from the Advisor to the Governorship of Heredia.

Everything stated so far aims to make very clear the true situation immersed in these different norms, initially enacted for a single purpose—to incorporate a group of employees into a specific retirement regime—but later modified and broadened, thereby distorting their true meaning, until returning to the starting point with the repeal of norm No. 108, an aspect we must not forget even when the interested parties give another interpretation to that repeal.

It is also advisable to recall some applicable principles of law, such as the mandatory observance of norms and the non-retroactivity of laws enacted subsequently, as well as the survival of the abolished right in cases of acquired rights or legal situations consolidated under the prior regulations.

Let us start with the mandatory observance of laws and their subsequent repeal:

Once the established procedures for the enactment of norms and the requirement of publication in the Official Gazette are completed, they come into force as of the date indicated therein, or ten days after their publication.

The renowned author Alberto Trabucchi, in Volume I of his Work "Instituciones de Derecho Civil" (Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, Pages 27 et seq.) tells us: "Once the law has entered into force, its observance is mandatory for all, regardless of their knowledge or ignorance (ignorancia legis non excusat)." – "The law has the duration of any human fact and, just as it has a beginning, it also has an end. It may be abrogated by an express declaration of the legislator... or as a consequence of a popular 'referendum'; it may be tacitly abrogated due to its incompatibility with new norms or because the more recent law entirely regulates the matter governed by the previous law; or it may be repealed for intrinsic causes, as occurs when the law was issued for a determined time or in view of special circumstances and while these subsist." In this case, the legislator allowed the employees of the Central Administration of the Ministry of Governance to join the Communications Pension Regime, first subjecting them to the age and time of service requirements demanded by Article 2 of the corresponding law (Norm No. 108) and then extending said benefit so that they could retire under the terms of Laws 4513 and 6611, exempting them from the application of the aforementioned Article Two (Norm No. 40, subsection 29, which amends Norm 108).

Said norms, by virtue of the aforementioned principle, were in force and produced their effects; in other words, they were mandatory and for that reason, various employees of the Ministry availed themselves of the Communications pension regime under the conditions stipulated therein.

However, the situation changed radically starting in 1988 with the repeal of norms 108 and 40.

Regarding the repeal of norms, Mr. Alberto Brenes Córdoba already explained to us with absolute clarity that: "The legislation of a country is subject to changes, because laws must follow society in its progressive development to respond to its new needs and conditions. Thus, it is observed that precepts that have regulated a certain order of things in an adequate manner for a long time reach a moment when it is necessary to replace them with others, or they fall into disuse for no longer being in harmony with the environment in which they were to continue operating." – "... it is indispensable that its disappearance obeys an act of the same nature, so that there is due concordance between the two. Therefore, a law is only susceptible to being abolished by another law enacted subsequently, and until this occurs, it retains all its mandatory force." – "The act by which the legislator renders a law insubsistent is called abrogation or repeal." – ... "Repeal may be tacit or express, depending on whether it is done in explicit terms, or whether it results from the incompatibility of the new law with a later one, for it is an undisputed principle that new laws destroy the preceding ones in everything in which they are opposed." (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, pages 46 et seq.).

Therefore, the repeal of norm No. 108 and its amendments necessarily leads us to determine whether it retains its validity in the case of acquired rights or already consolidated legal situations, or if, on the contrary, the new regulations destroy any possibility towards the past, which is obvious in the case of future actions.

Respecting the principle of non-retroactivity of norms as a guarantee to the principle of legal certainty, it is logical to think that norm No. 82, which repealed norm No. 108, could not be applied modifying legal situations already consolidated under the prior legislation or re-examining and altering factual conditions that had already produced legal consequences. For example, it could not be alleged that an employee already retired under the prior legislation must complete the years of service they would lack based on the provision now in force. The foregoing, because legal facts or acts cannot be altered by new laws, nor can the effects produced before the new provisions came into force be modified. However, a very different thing occurs with the pending consequences of those legal facts or acts, which are subject to the new regulation, since otherwise, the principle of immediate application of laws enshrined in the Political Constitution would be violated. In this case, we would not be applying the new law retroactively, since it does not concern consequences derived from the prior law that had achieved their own legal value. Furthermore, it would be inconceivable—legally speaking—for two different regulations to exist for the same pension system, which would undoubtedly create complete legal chaos.

Therefore, I do not share your opinion in stating that the simple fact of contributing to the regime confers upon the employees of the Central Administration of the Ministry of Governance the right to retire under the conditions of norm No. 108, for it is one thing to enter a regime, and another to meet the conditions and requirements demanded to retire under that regime. Nor can it be considered that those employees have "an expectation of a right" that the new legislation must obligatorily respect.

Those Ministry employees entered the regime because there was a legal basis to do so and continued making their contributions at the corresponding percentages. However, even if norm 108 had not been modified, they lacked any right to retire as long as they did not meet the requirements and conditions demanded by the law. That is, they had an expectation of a right, not an acquired right, the latter being understood as that which definitively enters the legal sphere of the individual.

When the repeal of norm No. 108 occurred, those expectations of a right were tempered by the new legislation, and therefore, as of its enactment, all and each of the requirements contained in Law No. 4 of September 23, 1940, and its amendments must be met.

In conclusion, who can opt to retire according to the text of norm No. 108 and its amendments under the Communications Regime? Only those employees of the Central Administration of the Ministry of Governance who had met the conditions and requirements demanded by those regulations (Norm 40, subsection 29, and Laws Nos. 4513 and 6611), that is, with 20, 25 or more years of service regardless of age.

Conversely, in accordance with Numeral 82, Paragraph 2, currently in force, only those employees of the Central Administration of the Ministry of Governance who were contributing at the time of its enactment may retire under that regime, but with the obligation to meet the age and time of service requirements demanded by Law No. 4 of September 23, 1940.

Finally, I must add that if Norm No. 82 presented an ambiguous meaning, such that it could be understood in two or more different ways, the meaning that best harmonizes with the rest of the law must be adopted, that is, with its first paragraph. If the first paragraph is repealing a norm that allowed retirement without the requirements of Article 2 of Law No. 4, so often mentioned, that is, if the meaning of that paragraph is restrictive, it would be absurd for the legislator, in the following paragraph, to have opened such a possibility to all employees of the Central Administration of the Ministry who were contributing at the time of its enactment.

However, it is my duty to indicate to you that, in my opinion, the norm under analysis is very clear and that, in light of the doctrine and our legal system, no other interpretation is possible than that expressed by Lic. Romero Calderón in the opinion for which you request partial reconsideration, for which reason it must be maintained as it was issued.

Yours sincerely, Licda. Giselle Sáenz Hidalgo COMMERCIAL ATTORNEY GSH-macri.

Texto Dictamen 122 Dictamen : 122 del 01/08/1990 C - 122 - 90 1 de agosto de 1990 Señor Luis Antonio Martínez M.

Gobernación de Heredia S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, y en respuesta a su petición de reconsideración parcial del Dictamen C-220-88 suscrito por el Lic. German Romero C., le informo lo siguiente:

El artículo 6º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República autoriza al órgano consultante para que solicite reconsideración de los dictámenes emitidos por la Institución, en un plazo que fija en ocho días, a partir del siguiente al recibo del mismo. Dicha gestión deberá resolverse por la mayoría de la Asamblea de procuradores y, en aquellos casos en que la respuesta sea negativa podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para que le dispense en el acatamiento obligatorio del dictamen.

Como podrá notar, siendo el pronunciamiento de fecha 8 de noviembre de 1988 y su gestión del 16 de marzo de 1990, el plazo de ocho días para solicitar la reconsideración expiró sobradamente, además, no es el mismo órgano consultante quien plantea la reconsideración, por lo cual debe necesariamente rechazarse.

Ahora bien, en cuanto a una eventual modificación de oficio debo manifestarle que tampoco procede, ya que las mismas disposiciones legales aplicables al caso objeto de análisis en el pronunciamiento antes mencionado no lo permiten, lo que paso a explicar brevemente:

El Lic. German Luis Romero Calderón, Procurador Adjunto, en el dictamen Nº C-220-88 de 8 de noviembre de 1988 señaló: "...En criterio de este Despacho, lo que se pretendió con la modificación del artículo 108 de la Ley 7015, introducida por la norma número 29 de la Ley 7040, fue equiparar a los servidores de la Administración Central del Ministerio de Gobernación -para efectos del beneficio de la pensión- con los servidores que cubren y protegen las leyes 4513 y 6611, en el sentido de favorecer con el mencionado beneficio a aquéllos que tuvieren 20 a 25 años de servicio, que se podrían pensionar con el ochenta por ciento del promedio de los salarios de los últimos doce meses y los que tengan más de 25 años de servicio, que lo podrían hacer con el ciento por ciento del promedio de salarios de los últimos doce meses, todo sin que se considere en modo alguno el requisito de la edad, a la vez que el tiempo de servicio se reduce al antes mencionado...".

Central del Ministerio de Gobernación y Policía fueron beneficiados por la norma 108, al permitirles acogerse al régimen jubilatorio establecido para los servidores del ramo de Comunicaciones, o sea, personal de telégrafos, teléfonos y radios nacionales de la Dirección Nacional de Comunicaciones, mediante la Ley Nº 4 de 23 de setiembre de 1940 y que, la modificación de esa norma 108 por la número 29 de la Ley Nº7040 les equiparó con los servidores antes mencionados, en los términos que contemplan las leyes 4513 y 6611, autorizándoles pensionarse con menos edad y menos años de servicio.

Debe recordar que la Ley Nº 4 de 23 de setiembre de 1940 en su artículo segundo estableció que podían pensionarse los servidores de Comunicaciones que hubiesen laborado por treinta años y tuviesen cincuenta de edad, cuyo texto modificado por la Ley 6089 de 26 de setiembre de 1977j dice: "Los funcionarios que tenga treinta años de servicio y cincuenta o más de edad tendrán derecho a solicitar su pensión, con la cantidad igual al promedio de los sueldos devengados durante los doce meses anteriores a su solicitud".

Asimismo, y por vía de excepción, la Ley Nº 4 en su artículo 3º estipuló que podrían optar por la pensión aquellos servidores en caso de enfermedad que imposibilite de modo absoluto y permanente para laborar, sin el requisito de la edad ya indicado.

Posteriormente los legisladores incorporaron otros supuestos para dicho régimen jubilatorio mediante las leyes Nºs 4513 de 2 de enero de 1970 y 6611 de 2 de setiembre de 1981, que aluden específicamente a los servidores que en virtud de la automatización y mecanización del servicio o del traspaso a otra empresa o institución desearen pensionarse. Para estos casos se redujo el tiempo de servicio a 20 y 25 años fijando el monto de la pensión en 80% y 100% respectivamente: "En razón de la automatización y mecanización de los servicios, o el traspaso a otra empresa o institución, a los servidores que así lo deseen -con la anuencia del respectivo ministro- y que tengan de veinte a veinticinco años de servicio, el gobierno los pensionará con el ochenta por ciento del promedio de los salarios de los últimos doce meses, y a los que tengan más de veinticinco años de servicio el gobierno los pensionará con el doce por ciento de los salarios de los últimos doce meses...".

En síntesis, el personal de Comunicaciones ha podido jubilarse cuando se ha encontrado en cualquiera de los siguientes casos:

• 1)Si laboró por 30 años y contaba con 50 o más de edad (Ley Nº 4 de 23 de setiembre de 1940).
• 2)Si padecía enfermedad que le hubiere incapacitado de modo absoluto y permanente para trabajar. (Misma Ley Nº 4).
• 3)Si en virtud de la automatización de los servicios o del traslado a otra empresa o institución deseare pensionarse, siempre y cuando contara con 20 o 25 años de servicio como mínimo. (Leyes Nºs 4513 y 6611).

Como dicho régimen ofrecía tantas alternativas para acogerse al beneficio de la pensión fue promulgada la Norma Nº 108 de la Ley Nº 7015 de 29 de noviembre de 1985, incluida en las normas generales de la Ley de Presupuesto Nacional para 1986, con el siguiente texto: "Podrán acogerse al régimen de pensiones de Comunicaciones todos los servidores de la Administración Central del Ministerio de Gobernación y Policía, en los mismos términos establecidos en la Ley Nº 4 del 23 de setiembre de 1940 y sus reformas, con excepción de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 7º de la citada ley. Las cuotas aportadas por estos servidores a otro régimen de pensión serán trasladadas al régimen de Comunicaciones". (El subrayado es nuestro).

Con esa norma 108 se incluyó a los empleados de la Administración Central del Ministerio de Gobernación en un régimen de pensión que era exclusivo para Comunicaciones, debiendo cumplir con los requisitos de edad y tiempo de servicio estipulados en la Ley Nº 4 de 23 de setiembre de 1940. Solamente hizo una excepción y fue aquella situación detallada en el último párrafo del artículo sétimo de esa ley, la cual se refiere a los servicios prestados en otros ramos de la Administración Pública que serían reconocidos hasta un máximo de diez años en el cómputo final de años laborados, siempre y cuando el último se hubiere prestado en Comunicaciones y por un lapso no menor de cinco años.

Ese artículo sétimo, en su párrafo final, no tiene relación alguna con el numeral que estipuló cuáles eran los requisitos necesarios para beneficiarse con la pensión de Comunicaciones.

La situación varió sustancialmente cuando mediante reforma a la norma 108 se exceptuó de la observancia del artículo 2º de la Ley Nº 4 -Ley de Pensiones de Comunicaciones- a los servidores de la Administración Central del Ministerio de Gobernación. En efecto, la norma general número cuarenta en su inciso veintinueve de la Ley Nº 7040 del 25 de abril de 1986, Ley de Presupuesto para la República, estipuló:

"29.- Modificase el artículo 108 de la Ley Nº 7015 del 29 de noviembre de 1985, Ley de Modificación al Presupuesto, para que diga de la siguiente manera:"Artículo 108: Podrán acogerse al Régimen de Pensiones de Comunicaciones, todos los servidores de la Administración Central del Ministerio de Gobernación y Policía, en los términos establecidos en la Ley Nº 4 del 23 de setiembre de 1940 y sus reformas, con excepción del artículo 2º y lo dispuesto en el último párrafo del artículo 7º de la citada ley, que no se aplicarán. Además, podrán acogerse a lo dispuesto en las leyes número 4513 del 2 de enero de 1970 y número 6611 del 22 de setiembre de 1981. Las cuotas aportadas por estos servidores a otro régimen de pensiones serán trasladadas al Régimen de Pensiones de Comunicaciones". (El subrayado es nuestro).

La simple lectura de lo transcrito permite apreciar cómo la nueva redacción de la norma 108 favoreció aún más a un grupo de servidores públicos, en este caso del Ministerio de Gobernación, permitiéndoles jubilarse utilizando supuestos que NO están acordes con la función que desempeñan, lo cual revela, en criterio de esta Procuraduría, un grave error legislativo, al generar efectos - mediante normas generales de presupuesto- derivados de las leyes 4513 y 6611 que contrarían y desvirtúan su propio espíritu y la intención de quienes las emitieron. Debe recordarse que las leyes antes señaladas fueron promulgadas para proteger a aquellos trabajadores de Comunicaciones, que podían afectarse en su condición laboral con los cambios ocasionados por la automatización y mecanización del servicio, ya sea porque no se adaptaban a la nueva tecnología, o porque los desplazaba y obligaba a trasladarse a otra empresa o institución. Sin embargo, como bien lo expresa el Lic. Romero Calderón en su dictamen, esa norma implica "un generoso privilegio en favor de un grupo de servidores, que fueron equiparados a otros como lo son los del ramo de Comunicaciones propiamente dichos, sea, el personal de telégrafos, teléfonos y radios nacionales de la Dirección Nacional de Comunicaciones".

En otras palabras, la voluntad del legislador que promulgó la reforma a la norma 108 fue equipararlos a los empleados de Comunicaciones para que se pensionaran con los mismos parámetros de las leyes 4513 y 6611 en cuanto a años de servicio y al sistema de cálculo para el monto de la pensión allí considerados. El sentido de la norma probablemente sea ese -a menos que estemos como dije antes frente a un lamentable error legislativo- pues de lo contrario su aplicación sería totalmente inoperante, puesto que en la Administración Central del Ministerio de Gobernación no existen puestos de telegrafistas ni radiotelegrafistas como los hay en Comunicaciones y para los cuales se promulgaron las leyes 4513 y 6611.

Con todos esos antecedentes legislativos, que por cierto generaron numerosas dudas y conflictos en su interpretación, se produce nueva actividad legislativa, esta vez en sentido contrario a la anterior al DEROGAR, también por una norma general incluida en una Ley de Presupuesto, la tantas veces comentada norma 108 y sus reformas. El artículo 82 de la Ley Nº 7097 del 18 de agosto de 1988, publicada en el Diario Oficial del 1º de setiembre de ese mismo año dice textualmente: "Deróguense el artículo 108 de la Ley Nº 7015 del 29 de noviembre de 1985 y el artículo 108 de la Ley Nº 7040 del 25 de abril de 1986. Los empleados de la Administración Central del Ministerio de Gobernación que, a la promulgación de esta ley, estén cotizando para el régimen de pensiones de Comunicaciones, podrán acogerse a sus beneficios." En respuesta a la consulta del entonces Ministro de Gobernación y Policía señor Rolando Ramírez Paniagua, y entre otros puntos, el Lic. Romero Calderón señaló al respecto: "Como puede verse, con la promulgación de la disposición antes transcrita, que derogó el artículo 108 de la Ley 7015 y 108 de la Ley 7040, desaparecen las dudas originadas por tales normas. Además, irremediablemente a partir de la vigencia del artículo 82 de anterior mención, los servidores quieran acoger al beneficio de la pensión bajo el régimen de comunicaciones, deberán cumplir con los requisitos de la edad y tiempo de servicio que establece el artículo 2º de la Ley Nº 4 de 23 de setiembre de 1940, quedando exceptuados de tal cumplimiento únicamente aquellos servidores que a la fecha de la vigencia del referido numeral 82, hubieren reunido los presupuestos, requisitos y condiciones que la ley exigía para solicitar y obtener el referido beneficio jubilatorio". (El subrayado no es del texto).

El anterior criterio originó su gestión para que la Procuraduría General reconsiderara parcialmente el Dictamen C-220-88 del 8 de noviembre de 1988, suscrito por el Lic. Romero Calderón. Para reforzar su posición esgrime los siguientes argumentos: “El legislador evidentemente decidió proteger a todos aquellos servidores que "a la promulgación de esta ley, estén cotizando para el régimen de pensiones de Comunicaciones", como medio de salvaguardar sus expectativas de derecho, al referirme a todos, lo hago, porque no puede interpretarse restrictivamente a solo aquellos "que a la fecha de la vigencia del referido numeral 82, hubieren reunido los presupuestos, requisitos y condiciones que la ley exigía para solicitar y obtener el referido beneficio jubilatorio", por dos razones fundamentales: PRIMERA: Porque el párrafo segundo del artículo 82 de marras, ... no hace distinción alguna, entre unos y otros, entre servidores con todos los requisitos, y los que aún no los han cumplido, en razón del tiempo, simplemente los condiciona por igual a estar cotizando para el régimen al momento de promulgarse la ley.- SEGUNDO: Reconoce implícitamente el Sr. Procurador Adjunto que analizó las "dudas" del ex Ministro de Gobernación, Ramírez Paniagua, que quienes reunían todos los requisitos y condiciones que exige la ley de Pensiones de Comunicaciones, al promulgarse el artículo 82 indicado, tenían un derecho adquirido y no solo una expectativa, por lo que no necesitaban evidentemente esos servidores, que se reiteraran sus derechos, exceptuándolos de la derogatoria contenida en el párrafo primero del supra citado artículo 82. Resulta obvio entonces, que la intención del legislador fue la de proteger a quienes no habiendo los requisitos que solo en el tiempo podrían cumplirse (tiempo de servicio) ya se habían amparado al régimen de pensiones de comunicaciones a través de: una voluntad manifestada expresamente al solicitar al Departamento de Personal del Ministerio de Gobernación el ingreso a ese régimen de pensiones... por lo tanto, les asistirá el derecho cuando les corresponda (cumplir el tiempo de servicio) de exceptuarse de los requisitos de edad y tiempo de servicio que establece el artículo 2º de la Ley Nº 4 de 23 de setiembre de 1940...".

Concluye su solicitud indicando que al promulgarse la ley que derogó el artículo 108 y sus reformas aquellos servidores que estaban cotizando para el régimen tendrían derecho a disfrutar de los beneficios de esa norma 108, tanto si ya reunían los requisitos como si no los tuvieran, situación que no tendría lugar en el caso de servidores que a dicha fecha no estuvieren cotizando pues según el párrafo segundo del artículo 82 estarían excluidos. Adjunta criterio del Departamento Técnico de la Asamblea Legislativa así como del Asesor de la Gobernación de Heredia.

Todo lo expuesto hasta ahora tiene como finalidad dejar muy en claro la verdadera situación que está inmersa en esas distintas normas, promulgadas inicialmente con un sólo propósito –incorporar a un grupo de servidores en determinado régimen jubilatorio- pero modificadas y ampliadas en fecha posterior, con lo cual se fue desvirtuando su verdadero sentido, hasta llegar de nuevo al punto de partida con la derogatoria de la norma Nº 108, aspecto que no debemos olvidar aun cuando las partes interesadas le den otra interpretación a esa derogatoria.

Conviene recordar además algunos principios de derecho aplicables como son la obligatoria observancia de las normas y la irretroactividad de las leyes emitidas con posterioridad, al igual que la supervivencia del derecho abolido en casos de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo de la normativa anterior.

Partamos de la obligatoria observancia de las leyes y su derogación posterior:

Cumplidos los procedimientos establecidos para la promulgación de las normas y el requisito de la publicidad en el Diario Oficial entran en vigor a partir de la fecha en ellas indicada, o bien diez días después de su publicación.

El conocido autor Alberto Trabucchi en el Tomo I de su Obra "Instituciones de Derecho Civil" (Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, Páginas 27 y siguientes) nos dice: "Una vez que la ley ha entrado en vigor, es obligatoria su observancia por todos, independientemente de su conocimiento o ignorancia (ignorancia legis non excusat)”. - "La ley tiene la duración de todo hecho humano y, así como tiene un principio, también tiene un fin. Puede ser abrogada por declaración tácitamente por su incompatibilidad con las normas nuevas o porque la ley más reciente regule por entero la materia normada por la ley anterior; o bien, puede derogarse por causas intrínsecas, como sucede cuando la ley se dictó por un determinado tiempo o en vista de circunstancias especiales y mientras éstas subsistan".

En este caso, el legislador permitió que los empleados de la Administración Central del Ministerio de Gobernación se incorporaran al Régimen de Pensiones de Comunicaciones, primero sujetándolos a los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por el artículo 2 de la ley correspondiente (Norma Nº 108) y luego, ampliando dicho beneficio para que pudieren jubilarse en los términos de las leyes 4513 y 6611, exceptuándolos de la aplicación del artículo segundo mencionado (Norma Nº 40 inciso 29 que reforma la 108).

Dichas normas, en virtud del principio aludido, estuvieron vigentes y surtieron sus efectos; en otras palabras, fueron de acatamiento obligatorio y por esa razón diversos servidores del Ministerio se acogieron al régimen de pensiones de Comunicaciones en las condiciones allí estipuladas.

Sin embargo, la situación varió radicalmente a partir de 1988 con la derogatoria de las normas 108 y 40.

Respecto a la derogación de normas, ya Don Alberto Brenes Córdoba nos explicaba con claridad absoluta que: "La legislación de un país se halla sujeta a cambios, porque las leyes tienen que seguir a la sociedad en su desenvolvimiento progresivo para responder a las nuevas necesidades y condiciones de ellas. Así se observa que preceptos que por mucho tiempo han regulado cierto orden de cosas de manera adecuada, llega un momento en que es necesario reemplazarlos con otros, o que caen en desuso por no estar ya en armonía con el medio en que debieron continuar operando".- "... es indispensable que la desaparición de la misma obedezca a un acto de igual naturaleza, a fin de que haya entre ambos la concordancia debida. Por lo tanto, la ley únicamente es susceptible de ser abolida por otra ley que con posterioridad se dicte, y mientras esto no ocurra conserva toda su fuerza obligatoria".- "El acto por cuyo medio el legislador deja insubsistente una ley se llama abrogación o derogación".- ... La derogación puede ser tácita o expresa según se haga en términos principio inconcuso que las nuevas leyes destruyen las precedentes en todo aquello en que le fueren opuestas". (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, páginas 46 y siguientes).

Por eso, la derogatoria de la norma Nº 108 y sus reformas nos dirige necesariamente a determinar si la misma conserva su vigencia en caso de derechos adquiridos o situaciones jurídicas ya consolidadas, o si por el contrario, la nueva normativa destruye toda posibilidad hacia el pasado, lo cual resulta obvio en tratándose de actuaciones futuras.

Respetando el principio de irretroactividad de las normas como garantía al principio de seguridad jurídica, es lógico pensar que la norma Nº 82 que derogó la Nº 108 no podría aplicarse modificando situaciones jurídicas ya consolidadas al amparo de la legislación anterior o reexaminando y alterando condiciones fácticas que ya produjeron consecuencias jurídicas. Por ejemplo, no podría alegarse que un servidor ya pensionado con la legislación anterior deba completar los años de servicio que le faltarían con base en la disposición ahora vigente. Lo anterior, porque los hechos o actos jurídicos no pueden alterarse con leyes nuevas, ni modificarse los efectos producidos antes de regir las nuevas disposiciones. Sin embargo, cosa muy distinta ocurre con las consecuencias pendientes de esos hechos o actos jurídicos que, si están sometidos a la nueva regulación, ya que de lo contrario se estaría quebrantando el principio de aplicación inmediata de las leyes consagrado en la Constitución Política. En este caso, no estaríamos aplicando la nueva ley en forma retroactiva, ya que no se trata de consecuencias derivadas de la ley anterior que hubieran alcanzado valor jurídico propio. Además, sería inconcebible -jurídicamente hablando- la existencia de dos regulaciones distintas para un mismo sistema de pensiones, lo que sin lugar a dudas crearía un caos legal completo.

Por ello, no comparto su criterio al manifestar que el simple hecho de estar cotizando para el régimen confiere a los servidores de la Administración Central del Ministerio de Gobernación el derecho a pensionarse, en las condiciones de la norma Nº 108, pues una cosa es ingresar a un régimen y otro reunir las condiciones y requisitos exigidos para jubilarse y otra reunir las condiciones y requisitos exigidos para jubilarse por ese régimen. Tampoco puede considerarse que esos servidores tengan "una expectativa de derecho" que obligatoriamente deba respetar la nueva legislación.

Esos servidores del Ministerio ingresaron al régimen porque existía base legal para hacerlo y continuaron aportando sus cotizaciones en los porcentajes correspondientes. Sin embargo, aun cuando la norma 108 no se hubiera modificado, carecían de derecho alguno para pensionarse en tanto no reunieran los requisitos y condiciones exigidas por la ley. O sea, se encontraban con una definitivamente en la esfera jurídica del particular.

Al producirse la derogatoria de la norma Nº 108 esas expectativas de derecho fueron atemperadas por la nueva legislación debiendo entonces, a partir de su promulgación, cumplirse todos y cada uno de los requisitos contenidos en la Ley Nº 4 del 23 de setiembre de 1940 y sus reformas.

En conclusión, ¿quiénes pueden optar por pensionarse de acuerdo al texto de la norma N.º 108 y sus reformas por el Régimen de Comunicaciones? Únicamente aquellos servidores de la Administración Central del Ministerio de Gobernación que hubieren reunido las condiciones y requisitos exigidos por esa normativa (Norma 40 inciso 29 y Leyes Nos. 4513 y 6611), o sea, con 20, 25 o más años de servicio independientemente de la edad.

Por el contrario, de conformidad con el numeral 82 párrafo 2º vigente podrán jubilarse por ese régimen sólo los servidores de la Administración Central del Ministerio de Gobernación que al momento de su promulgación estuvieren cotizando, pero, con la obligación de cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por la Ley Nº 4 de 23 de setiembre de 1940.

Finalmente debo agregar que, si la Norma Nº 82 presentara un sentido anfibológico, de tal manera que pudiera entenderse de dos o más modos diferentes, debe adoptarse el sentido que mejor armonice con el resto de la ley, esto es, con el párrafo primero de la misma. Sin el párrafo primero se está derogando una norma que permitía jubilarse sin los requisitos del artículo 2º de la Ley Nº 4 tantas veces mencionada, esto es, si el sentido de ese párrafo es restrictivo, sería absurdo que en el párrafo siguiente el legislador hubiera abierto tal posibilidad a todos los servidores de la Administración Central del Ministerio que estuvieren cotizando al momento de su promulgación.

Sin embargo, es mi deber indicarle que en mi criterio la norma objeto de análisis es muy clara y que, a la luz de la doctrina y de nuestro ordenamiento jurídico, no cabe otra interpretación que la razón por la cual debe mantenerse tal y como fue dictado.

De usted, atentamente, Licda. Giselle Sáenz Hidalgo PROCURADORA MERCANTIL GSH-macri.