Scope of use permits in the maritime-terrestrial zoneAlcances del permiso de uso en la zona marítimo terrestre

Opinion : 100 of 05/10/1995 C-100-95 May 10, 1995 Gentlemen Municipal Council of Golfito Puntarenas Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to the note of February 15, 1995, received on March 1st, signed by the Secretary of that Municipality, in which we are informed of the resolution adopted in article four, of ordinary session number sixty at eight o'clock on February 3, 1995, by that Council, in the sense of submitting for consultation to the Attorney General of the Republic the "Reglamento para el otorgamiento de permisos de ocupación y uso de la zona marítimo terrestre" so that the relevant recommendations may be formulated.

Although it is not the responsibility of the Attorney General's Office, as part of its legal functions, to conduct a prior study of regulations to be issued by public bodies, we consider it opportune, in light of the legal control for the due observance of its provisions that the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre grants us in Article 4, to analyze, based on its nature and characteristics, whether the figure of the use permit (permiso de uso) can be applied to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and to determine its possible scope.

I.- THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE AS A PUBLIC DOMAIN ASSET (BIEN DE DOMINIO PUBLICO) Before analyzing the concept of the use permit (permiso de uso) itself, it is worth recalling some elements that converge to make the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) an asset requiring necessary protection.

We will begin by defining the coastal zone, which contains the maritime-terrestrial zone, as "the zone of direct and mutual influence between the littoral sea and the continental edge, where the environmental and biotic factors and processes of both present a degree of effective overlap, or give rise to other specific environmental and biotic processes" (Salas Durán, Sergio, cited by Bermúdez Méndez, Alfredo. "Modelo para la elaboración de los planes reguladores de la zona marítimo terrestre". Departamento de Recursos Turísticos, Instituto Costarricense de Turismo, 1982. p. 24).

Because it is a transition area where the lithosphere, hydrosphere, and atmosphere converge simultaneously, it presents itself as an extremely sensitive zone, where ecosystems, of great beauty and utility, can be easily altered by human action.

Its own natural characteristics make the coastal zone an attractive section of the territory for different sectors.

Due to its scenic beauty, it is targeted by a significant portion of tourism investment seeking recreation, rest, and admiration for nature. Direct access to the ocean has been considered basic, from a strategic national defense point of view, for the installation of security forces, both for the territory and for jurisdictional waters. Marine resources are coveted by large and small-scale fishing groups. Certain lands adjacent to the coasts are suitable for the development of mariculture projects. The proximity to the sea that the installation of ports entails generates the advent of activities such as industry, agriculture, and the energy sector. The workforce required by some of these enterprises attracts a significant part of the population to these areas, settling there. The biodiversity existing in the coastal and surrounding zones is the reason for the declaration of numerous protected areas.

All these reasons, some more than others, have induced our legislators to give special protection to the adjacent strip of our coastlines.

Thus, since the first decades of the last century, and under the name of maritime mile (milla marítima), there has existed in Costa Rica a protection of this strip of land, even giving it the character of public domain (see, among others, Ley No. 162 of June 28, 1828, Código General of 1841, Ley No. 7 of August 31, 1868, Ley de Aguas No. 8 of May 26, 1884).

In our century, and despite having suffered a significant deaffectation regarding its inland extension (Leyes Nos. 19 of November 12, 1942, and 201 of January 26, 1943, which reduced the mile to only two hundred meters), the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) continued to maintain its demanial quality.

Indeed, Article 1 of Ley No. 6043 of March 2, 1977, states that "the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) constitutes part of the national patrimony, belongs to the State and is inalienable and imprescriptible." This characteristic of public domain has been reaffirmed by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) itself:

"The Chamber accepts the thesis that, in effect, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is a public domain asset (bien de dominio público), in the terms of Article 261 of the Civil Code... The demanial character of the maritime-terrestrial zone (or marine shore as it was formerly called) has been recognized since time immemorial, and Roman Law itself records this status, as "res comunes" and "extra comercium". In our context, the public character of that strip has been recognized with complete clarity since the last century, as an extension of the State's property in the marine zone adjacent to the national territory, over which it exercises its sovereignty." (Voto No. 447-91 of 15 hours 30 minutes of February 21, 1991).

As a demanial attribute, expressly set forth in Article 1 of Ley No. 6043, inalienability alludes to its non-belonging to the commerce of men, that is, they cannot be alienated, by any means of public or private law. They are not reducible to private ownership under any form. See, in this regard, Voto No. 7-93 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), of 15 hours 5 minutes of January 20, 1993.

A derivation of the above is the imprescriptibility of these assets. Not being susceptible to private appropriation, no one can validly claim adverse possession over them in their favor, regardless of the time they may have been occupied. No type of possession is valid to claim property rights in them. In addition to Article 1, Article 7 of Ley No. 6043 develops this principle: "The lands located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) cannot be the object of possessory information proceedings, and private individuals may not appropriate them nor legalize them in their name, by this or any other means." Notwithstanding the foregoing, the use of public domain assets is possible, through duly authorized acts for their exploitation, with the concession (concesión) being the normal lawful means established by Ley No. 6043 for using the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre):

"Article 41.- Concessions shall be solely for the use and enjoyment of determined areas in the restricted zone, for the term and under the conditions that this law establishes." It is worth reiterating here that Ley No. 6043 divides the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) into two for utilization purposes: the public zone, fifty meters contiguous to the ordinary high tide line, and the restricted zone, the remaining one hundred fifty meters (Article 10).

The first of these is destined for the public use of persons, so the free and safe transit over it must be guaranteed. No one can claim any right over said strip, and except for a few legal exceptions (Articles 18, 21, and 22), it cannot be the object of occupation under any title or in any case (Article 20).

Conversely, the restricted zone can be validly occupied, provided there is a due authorization that legitimizes it:

"Article 39.- Concessions referring to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) may only be granted in the restricted zone, except for special provisions of this Law." The concession (concesión) thus constitutes the ideal figure for the private enjoyment of the public domain, and therefore of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

This exclusive use of part of the demanio is accepted by the doctrine, provided that the destination given to the asset is not incompatible with its integrity and nature, and even for reasons of general convenience:

"In short, the public Administration can grant permits (permisos) to use certain parts of the public domain exclusively, under the condition that this exceptional use does not modify the habitual use of the community. And this is justified, because an absolute prohibition of all special use that did not affect general use would, without a doubt, be arbitrary and even contrary to the general interest." (Bielsa, Rafael. "Derecho Administrativo". Fifth Edition. Volume III. Buenos Aires, Roque Depalma Editor, 1956, p. 428) It must be clear that, in these cases, the express will of the Administration to grant exclusive use to public domain assets is unavoidable:

"The acquisition of the right of "special" or exclusive" use of public domain assets indispensably requires an express act of the State, by virtue of which that right is granted or recognized." (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfico Editora Argentina, 1960, p. 322).

The reasons are obvious. Normally being subject to generic public use, private holding of demanial assets becomes exceptional to the purpose for which they were affected, requiring, to legitimize it, an assertive act by the Administration, guardian of community interests, which verifies whether the requested use is not harmful to the integrity of the public asset and that it is exercised over areas where individual utilization is permissible in accordance with the law.

When the demanio is used by all (case of the public zone), a specific state authorization is not required, insofar as that was the purpose for which it was affected. Interests are involved such as the satisfaction of essential needs for life itself. In contrast, private exploitation will generate an increase in the person's sphere of action and economic power, so its individualization is decisive, and the adjustment of their conduct to pre-established rules is essential. The prior authorizing act comes to combine these functions, providing protection to the public asset, and why not, to the administered individual who submits to it.

It is in attention to the mentioned objectives that Ley No. 6043 and its Reglamento, Decreto No. 7841-P of December 16, 1977, regulate in a timely manner the procedure for granting concessions (concesiones) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). They delegate such competence to the respective Municipality (Article 40 of the Law), which must ensure compliance with both objective and subjective elements, among them:

• a)the declaration of tourist or non-tourist suitability having been made; b) demarcation by the Instituto Geográfico Nacional; c) existence of a regulatory plan (plan regulador); d) appraisal by the Dirección General de Tributación Directa; e) submission of an application in accordance with the requirements of Article 27 and following of the Reglamento to Ley No. 6043; f) inspection of the land; g) publication of an edict; h) preliminary project consulted with the ICT and the INVU for the construction of buildings and urbanizations, except for the construction of individual dwellings; i) prior pronouncement by the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto de Desarrollo Agrario, as applicable.

Of the previous requirements, the existence of a regulatory plan (plan regulador) for tourist zones is the one of greatest importance for this pronouncement, since if it does not exist, the granting of concessions (concesiones) is impossible:

"Municipalities may not grant concessions in tourist zones, without the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo having approved or developed the development plans for those zones." (Article 38, first paragraph, Ley No. 6043. In the same sense, Article 19 of its Reglamento) To better understand the scope of this regulation, we consider it pertinent to dedicate some paragraphs to the study of regulatory plans (planes reguladores) and their implications for the development of geographic areas.

II.- THE REGULATORY PLANS (PLANES REGULADORES) OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE In general, we can define the coastal regulatory plan (plan regulador costero) as "the legal and technical instrument for balanced economic, social, and environmental development in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), and adjacent areas when so implied" (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores en los litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993. p.10) Every regulatory plan (plan regulador) must be composed of two parts: the graphic and the written. The first is composed of a series of documents, graphics, maps, and diagrams that define the land uses (usos del suelo) in the area where it will be applied and the communication systems, and the second by a set of norms and regulations that establish the terms under which said uses must be developed, establishing the criteria on urbanization, buildings, community facilities, public services, and strategies for the implementation of the road plan, programs, projects, and activities, both for private initiative and for public investment for the sake of the sustained development of the coastal zone" (íbíd, p. 10).

The functions fulfilled by a regulatory plan (plan regulador) are very varied (to mention a few: defining a program of facility needs in accordance with user expectations, guaranteeing through policies and proposals attention to the most deeply felt needs of local inhabitants, establishing guidelines and specifications for communication systems, identifying control guidelines for land use (uso de suelo), defining the implementation strategy for execution, control, and evaluation of projects, etc.), but of all of them, the most important is to determine the different types of use and their location in a circumscribed coastal sector, with a view to achieving its balanced and sustainable development.

To adequately develop a regulatory plan (plan regulador), certain variables must be taken into account: scientific-social analysis (study of the composition and distribution of nearby populations, employment structures, etc.), economic analysis (subdivided into different sectors (agricultural, industrial, etc.) with a definition of existing potentials), analysis of the urban structure (study of infrastructure, quantification, and qualification of existing services, etc.), socio-political analysis (power relations, identification of organized groups, etc.), physical-natural analysis (characterization of geology, geomorphology, soils, hydrology, climate, air quality, flora, fauna, ecosystems, landscape, marine area, etc.), cultural analysis (forms and contents of cultural manifestations, research on historical-architectural and archaeological heritage, etc.).

These indices are fundamental in order to determine the incidence of the different suggested use projects, so how the construction and operation phases affect them must be considered. In this sense, the enumeration of all those actions aimed at mitigating the impacts of projects on the local environment and the recovery of affected areas, and monitoring programs to oversee the exact observance of the regulatory plan (plan regulador) provisions, should not be lacking.

Once the previous assessments have been made, a regulatory plan model could well encompass the following content: zoning into natural units, carrying capacity of users, development criteria, land use plan (plan de uso del suelo), landscape plan, road plan, public services network, zoning regulation, programs and projects, control and evaluation (íbídem, p. 29).

From all the foregoing, the conclusion is reached that a regulatory plan (plan regulador) containing all the previous points and in which all existing variables have been assessed is a suitable instrument for carrying out an orderly process of growth for a specific coastal zone. A balance would be achieved between the economic boom, especially from the tourism sector, and the set of natural resources. Likewise, foreign and national investment would be reconciled in a single viable proposal with the socioeconomic expectations and interests of the local inhabitants.

The above is reinforced by ratifying the normative character of regulatory plans (planes reguladores), that is, their mandatory application once put into effect:

"1) In our view, the legality of such norms is clear, since in the first place and regarding the administration, its character, although relatively discretionary, is in any case mandatory; otherwise, one would have to deny legal character to any law that granted more or less broad powers to the administration, which seems nonsensical. 2) In the second place and regarding private individuals, the indicative statement of the plan has the scope of being the legal basis of the action that said individuals will undertake and of the benefits they will receive, therefore it will give rise to legal relationships of rights and obligations, in addition to being in an instrumental relationship with the forecasts or objectives of the plan, and in a coordination relationship with the other measures of a different nature that it establishes." (Gordillo, Agustín. "Introducción al Derecho de la Planificación". Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1981. pp. 104-105).

"Whatever the legal instrument (Law, Regulatory Plan, Official Map, etc.) that assigns public use to a certain territorial space, it forms part of the body of legality, to which the actions of administrative bodies must conform." (Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), opinion (dictamen) No. C-070-93 of May 20, 1993).

III.- THE USE PERMITS (PERMISOS DE USO) AND THEIR APPLICATION IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE Regarding the utilization of public domain, administrative law authors only recognize as valid, alongside concessions (concesiones), the use permits (permisos de uso) (there are others who speak of a third type: parking permits (permisos de estacionamiento), but their scope is very limited and it is not appropriate to bring them up):

"If, by exception to the first rule, the Public Administration can grant permits for special use of public things, it is then necessary to previously indicate an important distinction, both regarding the nature, extension, and intensity of the use granted, and the act that constitutes it; that is, it can give rise to two legal figures that in administrative law are called concession (concesión) on one hand, and permit (permiso) on the other" (Bielsa, op. cit., p. 429) "The simplest way to grant special use rights over dependencies of the public domain consists of the 'use permit (permiso de uso)', which in no way should be confused with the use 'concession (concesión)', from which it differs essentially, especially regarding the nature of the right that arises from each of those acts." (Marienhoff, op. cit., p. 327).

The first basic difference with the concession (concesión) is that use permits (permisos de uso) must originate from a unilateral act of the Public Administration:

"The permit (permiso) is generally given by the administrative authority as an essentially unilateral act. This is justified because it necessarily concerns facts, circumstances that are within the sphere of the discretionary power or authority that the Public administration admits, in the exercise of its police power over the public thing." (íbíd, p. 429) The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) confirmed this sine qua non element when indicating in Voto No. 2306-91 of 14 hours 24 minutes of November 6, 1991:

"As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to exploitation can be acquired, though not a right to property. The use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration, in the use of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the useful ownership (dominio útil) of the asset, the State always reserving for itself the direct ownership (dominio directo) over the thing." This characteristic, in contrast with the contractual bilaterality of concessions (concesiones) (Article 54 of Ley No. 6043), must be manifested expressly, the simple filing of an application not being sufficient to perfect the act:

"We must understand then, that the right itself is born for the concessionaire (concesionario) or permit holder (permisionario) after the act that gives it origin; and not as some opined, that the applicant had a right by the mere fact of asking the Administration to be granted a special use" (Alpízar Monge, José Pablo. “Los Derechos Reales Administrativos". Graduation Thesis, Faculty of Law, Universidad de Costa Rica. 1989. p.69) Our Constitutional Chamber (Sala Constitucional) also agrees with the aforementioned criterion, when, resolving an amparo appeal against a Municipality for attempting to evict the owner of a commercial business in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), it ruled:

"The appellant intends to derive rights from a simple concession (concesión) application that has not been resolved on its merits, and the Municipality of Puntarenas is right, transcribing the opinion of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), in the sense that the simple application does not confer any right to immediately occupy the property, and if that has been done precisely, the law regulating this matter has been violated. Consequently, the Chamber does not find that the Municipality has incurred in the violation of fundamental rights as indicated in the amparo, which is therefore improper and must be declared without merit, as ordered." (Voto No. 2658-93 of 8 hours 54 minutes of June 11, 1993).

This clarification is welcome because one of the most frequent flawed practices in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is to resort to the easy way of filing a concession (concesión) application before the respective Municipality with the knowledge that no regulatory plan (plan regulador) exists in the involved sector. The promoters of such petitions then believe themselves legitimized to occupy the managed area, since the concession (concesión) is not legally possible, and they affirm for themselves "rights to occupy." Others go further and pay fees for unauthorized occupations, stipends that municipalities unduly accept.

It is understood that the previous private attitudes do not produce any legitimation to occupy the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), unless an assertive express manifestation by the Municipality had intervened in their favor and in cases where it is legally appropriate.

Numeral 12 of Ley No. 6043 is emphatic in not permitting any type of occupation or activity without prior authorization:

"Article 12.- In the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) it is prohibited, without the due legal authorization, to exploit the existing flora and fauna, to demarcate with fences, lanes, or in any other way, to erect buildings or installations, to cut trees, to extract products, or to carry out any other type of development, activity, or occupation." Regarding the legal consequences for occupying the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) without the necessary authorization, we can cite opinion (dictamen) No. C-221-88 of November 7, 1988:

"... if someone were to illegally seize a property in the Zona Marítimo Terrestre, settling there, the possession will at all times be flawed and is not benefited by the simple passage of months or years. Its character will continue to be that of a mere holder of public domain, and it will not grant them any right whatsoever, not even to claim for the works installed outside the law." Another characteristic of use permits (permisos de uso) is their precarious nature. The same Voto No. 2306-91, already cited, of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) confirms it:

"The precariousness of any right or use permit (permiso de uso) is consubstantial to the figure and refers to the possibility that the administration, at any time, revokes it, whether due to the State's need to fully occupy the asset, for the construction of a public work, as well as for reasons of security, hygiene, aesthetics, all to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the asset and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail.- Consequently, the national regime of public domain assets, such as the thoroughfares of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men, and therefore the permits granted will always be on a precarious basis (a título precario) and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate.- Pursuant to Article 154 of our Ley General de Administración Pública, this revocation, as long as it is done for reasons of opportunity and convenience duly demonstrated, will not generate any compensatory charge against the administrative entity that is responsible for issuing it.

"The constant elements of this definition reveal the existence of: a unilateral administrative act, that is, only the Administration intervenes in it, i.e., a single subject; (...) on a precarious basis (a título precario), that is, revocable at any time and without compensation by the State." (Fernández Vázquez, Emilio. Diccionario de Derecho Público. Buenos Aires, Editorial Astrea, 1981. p.563) However, it will be necessary that the revocatory act not be untimely or arbitrary, and a reasonable period for its compliance must be given in all cases (Article 154 of the Ley General de la Administración Pública).

It is mostly accepted by the doctrine that use permits (permisos de uso) do not generate a right in favor of their beneficiaries, but rather only represent a legitimate interest (interés legítimo) in the sphere of their disposition:

"The use permit (permiso de uso) does not generate any right whatsoever in favor of the permit holder (permisionario); it does not constitute a perfect right, a subjective right, since by its very essence it admits being revoked without the right to compensation. It is admitted then, that the permit holder (permisionario) has only a legitimate interest (interés legítimo)." (Alpízar Monge, op.cit., p. 87) When commenting on the scope of Article 154 of the Ley General de la Administración Pública (158 in the draft law), and regarding this specific topic, Mr. Eduardo Ortiz commented in the legislative commission in charge of its study:

"It occurs, for example, in acts, public domain permits (permisos de dominio público) and doctrine recognizes that so-called police acts are generally of this type. They do not create acquired rights. In those cases, it is understood that the clause called precarious, that is, the reservation of the power to revoke, is implicit in the act and that the act can be revoked without any compensation" (sic). (Comisión Permanente de Asuntos de Gobierno y Administración, session of April 1, 1970, record 102, p. 4).

Likewise, in support of the preceding thesis, the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), in a legal opinion of September 12, 1991, stated:

"As for its legal effects, the permit (permiso) in question produces in the legal sphere of its recipient only a legitimate interest (interés legítimo). An interest that becomes evident in the possibility of appealing against actions of the Administration that fail to respect the regulations governing the use permit (permiso de uso). There is not, therefore, a subjective right of the permit holder (permisionario) because the permit only constitutes an act of administrative tolerance which therefore cannot achieve stability." The existence for the individual of this legitimate interest (interés legítimo) is also fundamental when defending their legal situation against third parties who, without due authorization, intend to disturb the assets under the first party's use permit (permiso de uso).

As a consequence that goes without saying, use permits (permisos de uso) cannot be assigned or transferred, unless a new authorizing act by the Administration intervenes:

"Besides, generally the mere 'permit (permiso)' of use is granted 'intuitu personae'; hence, in principle, it is not transferable without the approval or consent of the Administration." (Marienhoff, op. cit., p. 333).

This aspect is relevant so that the administering entity, as it is an "intuitu personae" act, verifies again whether the future permit holder (permisionario) meets the objective and subjective conditions required to assume that condition.

Finally, the use permit (permiso de uso), as it represents a differential advantage for the permit holder (permisionario), almost always of an economic nature, is admitted in doctrine to possibly be subject to a payment in favor of the Administration of some type of fee or special contribution (Bielsa, op.cit., p. 432).

As regards the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), as a public domain asset that it is, it can accept the granting of use permits (permisos de uso) over itself, with all the characteristics that we have set forth here.

In fact, since it is not legally possible to grant concessions (concesiones) in the tourist zones of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) without a regulatory plan (plan regulador), the only figure that can be applied, from the point of view of the theory of public domain, is the use permit (permiso de uso).

Nevertheless, we must be conclusive in affirming that use permits (permisos de uso) are authorizations for carrying out simple acts whose effects do not significantly impact the asset used:

Given its nature, the “permit” for use applies to uses or situations lacking major importance; for example: extraction of water from a river using pumps to service a factory’s engine; installation of bathhouses on the maritime or riverine beach; installation of kiosks on public-domain dependencies for the sale of newspapers, magazines, or food; etc. In contrast, the “concession” applies to significant or important activities; ... (Marienhoff, op.cit., pp. 327-328).

Thus, for our country’s maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), only use permits that meet two essential characteristics could be admitted: a) that they do not affect the natural conditions of the zone nor hinder the free enjoyment of the public zone, and b) their execution in no way limits the future implementation of a regulatory plan.

As we emphasized at the beginning of this study, the constituent natural elements of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) classify it as an ecologically fragile area, deserving particular State protection aimed at preventing its deterioration:

“The respective municipality, the Instituto Costarricense de Turismo, and the corresponding authorities and agencies, must issue and enforce the measures they deem necessary to conserve or prevent harm to the original conditions of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and its natural resources.” (article 17 of Law No. 6043) For this purpose, and to achieve harmonious development of the zone, we also stated that a regulatory plan is indispensable to adequately plan the different applicable uses, so that, without harming the present environment, all economic and social interests whose activities are viable according to the variables we set forth in due course are taken into account.

Along these lines, prior to the regulatory plan, the erection of constructions (whether called hotels, cabins, restaurants, housing developments, etc.) of a character permanently attached to the land could not be conceived, since said installations would obstruct the effective implementation of the planned ordering. Only minor works, whose conditions allow for their easy and rapid removal, could be authorized.

Article 19 of Law No. 6043 is clear in establishing that “as long as the respective declaration of tourist suitability has not been produced, no works or constructions, reconstructions, or remodelings of any kind may be authorized in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).” Under a proper understanding, this provision should be extended, especially regarding constructions, up to the moment the regulatory plan enters into force. If not, what sense would there be in awaiting the declaration of tourist suitability if building could subsequently proceed without any planning criteria? What role would a regulatory plan come to play in an area where the buildings are already erected? Let us remember that it is the constructions that must adjust to the plan and not the plan to them.

The spirit of the Law is undoubtedly that, as evidenced by the regulations contained in its article 57:

“Article 57.- In zones declared tourist zones by the Instituto Costarricense de Turismo, in addition to the foregoing rules, concessions are subject to the following provisions:

a. Lots or parcels intended for building residences or recreational villas for the use of the concessionaire and their close associates, and which do not constitute a lucrative activity, shall be granted in accordance with the zone’s development plan. These plans will seek a rational distribution and use of the land in accordance with urban planning techniques, shall determine the location, size, and purpose of the lots, without permitting areas smaller than the minimums established by sanitary regulations; b. Parcels intended for the establishment of recreation centers, hotel installations, restaurants and similar, residences or villas for rent, commercial businesses, or other types of activities outside those indicated, may be granted for the maximum area technically necessary in accordance with the respective projects, in conformity with the zone’s planning, subject to prior approval by the Instituto Costarricense de Turismo; c. Up to one quarter of the zone must be offered, as concessions, for purposes of recreation, rest, and vacations, to tourism cooperatives, trade groups or professional associations, workers’ unions, student federations, union federations or confederations, progressive boards, common or community development associations, or nonprofit social service entities or service clubs. In these cases, the concessions carry the implicit condition that the installations built may not be dedicated to lucrative purposes or used for electoral purposes, all of which shall be prohibited to them; (...)” In supplement to this last legal premise, article 66 of the Regulation to Law No. 6043 states:

“For the purposes contemplated in subsection c) of article 57 of the Law, each municipality must reserve up to one quarter of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) under its jurisdiction to offer it in concessions to the entities mentioned in that provision. The indicated area must be demarcated in the zone’s tourism development plan, calculated over the net surface area, that is, excluding spaces intended for public uses, and its quality must correspond at least to the average quality of the zone.” With identical criteria, article 54 ibid orders any party interested in carrying out housing developments and buildings in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), except in the case of individual dwellings, to attach, among other things, a copy of the lease or concession contract to the construction project, once the preliminary project is approved. As we know, a concession is only possible in tourist zones if the regulatory plan for the zone has already been prepared (article 38 of the Law and 19 of its Regulation).

Based on this view, we consider the drafting of article 20 of said Regulation contrary to the legal regulations and opposed to the Regulation of Law No. 6043 itself, according to the provision we have just transcribed, insofar as it authorizes the implementation of housing developments without a regulatory plan (and therefore without a concession), solely by meeting the requirements that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Instituto Costarricense de Turismo establish for each case. Consequently, in the face of the legal dilemma, the regulations that guarantee the public domain must be preferred in their application, if one wishes to avoid future nullities and derived liability—in our case, those that protect the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) from buildings without the prior existence of a development plan.

Articles 15 and 16 of the same regulatory body find themselves in a similar situation. The former, in its second paragraph, permits the granting of concessions, without the respective declaration of tourist or non-tourist suitability having been produced, provided they do not involve constructions, reconstructions, or remodelings of any kind, thereby creating a regime of exception that the Law does not contemplate:

“To execute a law is not to enact another law, but rather to develop it, without altering its spirit through exceptions, for if this were not so, the Executive becomes the Legislator.

From the foregoing transcribed texts, it is clear that the Executive Decree is called upon to develop the principles established by the law it is regulating, having its limit therein and not being able to exceed them, such that if it were to do so, there would be a violation of the limits of the regulatory power established in article 140, subsection 3) of the Fundamental Charter, since executive regulations cannot legislate ‘ex novo’, that is, create through regulatory means regulations that are not provided for in the law they develop.” (Sala Constitucional, Voto No. 7335-94 of 15 hours 12 minutes on December 14, 1994) Article 16, for its part, authorizes supposed concessionaires in zones declared tourist zones to carry out works, provided the resolution authorizing them expressly warns the interested party that when the planning for that zone is decreed, they may be required to remove or demolish the constructions that had been erected, at their own cost and without any compensation being recognized to them for that purpose. We reiterate that in tourist zones, one can only speak of concessions if the respective regulatory plan has already been issued, and not beforehand as this rule intends; furthermore, this a priori exclusion of liability, besides being dangerous for the integrity of the public domain in view of the excesses it may give rise to, is of doubtful constitutionality.

The unrestricted application of all these latter rules, to the detriment of what is enshrined in the Law and, generally, its Regulation, would in practice cause a disincentive to formulate regulatory plans, by illegitimately permitting the granting of concessions and the carrying out of buildings without them having been duly prepared, thus circumventing the principles the legislator had in mind when approving Law No. 6043.

While it is true these development plans are very complex and costly, this circumstance must not serve as a pretext to consent to the disordered growth of the Costa Rican coastlines.

IV.- THE SITUATION OF INHABITANTS (POBLADORES) AND OCCUPANTS (OCUPANTES) It has been a fairly widespread custom in our country to resort to the misnamed “rights of occupation” to illegitimately legitimize, and in the absence of regulatory plans, a private appropriation on lands within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

Law No. 6043 sets only two exceptions to the parameters for private use of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that we have set forth here: inhabitants (pobladores) and occupants (ocupantes).

The former are regulated by article 70 of the Law:

“Article 70.- Inhabitants (pobladores) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), Costa Rican by birth, with more than ten years of residence therein, according to information from the local Guardia de Asistencia Rural authority or certification from the Civil Registry regarding the applicant’s domicile, may continue in possession of their respective lots provided it is their only property. However, they must submit to the zone’s planning, for which purpose they may be relocated, and their improvements compensated in accordance with this law. In every case, the public zone must be respected.” Persons who qualify as inhabitants (pobladores) may remain on the lands they had been occupying for more than ten years up to the moment Law No. 6043 entered into force, for which they will not require a concession (legal opinion No. C-015-84 of January 6, 1984). This situation shall not affect the implementation of the regulatory plan, a rule consistent with its importance, which shall have priority even over those persons, although it is true their improvements must be compensated upon being relocated.

Regarding occupants (ocupantes), they are named in Transitory Provision VII of Law No. 6043 in stating that “municipalities with jurisdiction in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) shall collect the fee established by this law from the occupants (ocupantes) thereof.” They are all those persons who, without meeting the condition of inhabitants (pobladores), have occupied the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), even without authorization, prior to the effective date of Law No. 6043. It is to them that article 44 of the Law refers when, in delimiting a series of criteria on priority for the granting of concessions, it highlights that “under equal conditions, preference shall be given to the occupant (ocupante) of the land who has possessed it quietly, publicly, and peacefully in a continuous manner.” Therefore, according to the terms of article 12 of Law No. 6043 already transcribed, and except for the two exceptional cases, inhabitants (pobladores) and occupants (ocupantes), it is not possible to accept any other private use (whether called “right of occupation”, “right of use”, possession, etc.) over this public domain asset (maritime-terrestrial zone) other than those we have developed throughout this ruling.

Just as it is not lawful to occupy the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) without proper authorization, neither is it lawful to trade with a supposed right one does not possess. The so-called transfers of “rights of occupation”, in most cases, are nothing more than corrupted practices to seek to legitimize and perpetuate over time a purported occupation that has been exercised in disregard of the law.

These contractual acts, of course, do not harm the State in its ownership and are completely null as they involve public domain assets:

“It is the very public-domain character of the asset (legal impossibility) where the defect in question lies, given that the only properties within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) excluded from the national patrimony (with a private regime) upon Law 6043 entering into force are those registered in compliance with the Law (article 6), so the property in dispute constitutes an indisputable public-domain dependency (...) It bears remembering that things of the public domain are outside the commerce of men and are unsuitable to figure as subject matter of negotiation, private parties being unable to claim or transfer rights other than those legally acquired. Moreover, the sale of another’s property is absolutely null (articles 262, 263, 267, subsection 2, 1007 and 1061 of the Civil Code). All sales contracts that the parties brandish, insofar as they concern a real estate parcel of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), due to the nature of the asset and the absence of valid title in the transferors, become absolutely null and irrelevant for deciding the granting of the concession, and in this sense, they and other acts losing support must be disregarded, such as tax registration and isolated payment for road detail... ‘The defect of nullity produces the unenforceability of the act in such a complete manner that legally, it is as if it had never existed; hence its total inability to give life to any right and to produce the slightest effect in favor or against anyone’ (Brenes Córdoba: Tratado de las Obligaciones. Number 479)” (legal opinion No. C-011-86 of January 10, 1986).

With identical criteria, the Sala de Casación, through resolution No. 78 of 9 hours on March 12, 1976, indicated that since the “maritime mile” is of general interest and the legal provisions regulating it are of public order and mandatory compliance, the nullity of the acts or contracts by which it was disposed of would render the ineffectiveness of those acts retroactive to the moment of their execution.

It is not superfluous to demonstrate that the occupation or carrying out of unauthorized activities in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) entails the urgent municipal action to proceed in accordance with article 13 of Law No. 6043:

“Article 13.- The authorities of the corresponding jurisdiction and the respective municipalities, as soon as they have notice of the infractions referred to in the two preceding articles, shall proceed, after information gathered for this purpose, if deemed necessary, to the eviction of the offenders and to the destruction or demolition of the constructions, remodelings, or installations carried out by them, without any liability for the authority or municipality. The cost of demolition or destruction shall be charged to the owner of the construction or installation. All the foregoing without prejudice to any applicable criminal sanctions.” Likewise, it is necessary to cite here the responsibilities incumbent upon officials for actions contrary to the regulations of Law No. 6043, without prejudice to the inevitable nullity that falls upon acts issued in disregard of it:

“The official or employee who grants concessions or development occupation permits or approves plans, contrary to the provisions of this law or related laws, or prevents or renders nugatory the order for suspension or demolition, legally decreed or ordered, of a work or installation, or the sanction of any offender of the norms of this law and its regulations, shall be punished with imprisonment of three months to two years if a more serious crime is not involved. Furthermore, they shall be dismissed from their employment without employer liability. If the official is popularly elected, the loss of their credential shall proceed at the judgment of the Tribunal Supremo de Elecciones, after information it shall order to be gathered.”

CONCLUSIONS

The use permit is a unilateral act of the Administration, of a precarious nature, that grants a private party the private use of a public domain asset. As a generic figure, it is also applicable to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), provided it does not harm its natural conditions or the free transit over the public zone, and its exercise in no way impairs the future planning of the sector. Because of this and because it applies only to simple works that are easy to remove so as not to harm the public domain asset, any type of building that implies permanent attachment to the land is excluded.

Due to its very characteristics, it could never be considered a substitute for the concession in the absence of a regulatory plan within a zone of tourist suitability. Its granting is purely exceptional, nor is it valid to use it as a vehicle to legitimize the improper occupation of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

In accordance with all the foregoing, this Procuraduría advises dismissing the Regulation subject to our consideration and governing the granting of use permits, as it is sufficient, by the provisions of article 154 of the Ley General de Administración Pública and the principles and norms contained in Law No. 6043, unless the esteemed members of that Council consider it useful to have an instrument that regulates the matter for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), in which case they must adjust its articles to that regulation, as a prior step to approving and putting it into effect. For such work, they may count on the collaboration of the Oficina de Asesoría Técnica of the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.

Clearly, to avoid uncertainty, the creation of unfounded expectations, and the proliferation of illicit acts, the best course is to undertake the task of implementing the coastal regulatory plans and to work under the concessions regime, the only safe procedure for the protection of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

Finally, because we find them contrary to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and its own Regulation, we believe articles 15, 16, and 20 of the latter should be promptly repealed, all in defense of this invaluable public asset.

Sincerely yours, Víctor F. Bulgarelli Céspedes, Esq.

VBC/ ASSISTANT PROCURADOR cc: René Castro Salazar, Engineer Minister of Natural Resources, Energy and Mines Legal Department Instituto Costarricense de Turismo Technical Advisory Department Instituto de Fomento y Asesoría Municipal Municipalities of the country with maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) administration Commission for the Study of the Maritime-Terrestrial Zone Problem

Dictamen : 100 del 10/05/1995 C-100-95 10 de mayo de 1995 Señores Concejo Municipal de Golfito Puntarenas Estimados señores:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a nota de 15 de febrero de 1995, recibida el 1º de marzo último, suscrita por el Secretario de esa Municipalidad, en la que se pone en nuestro conocimiento lo resuelto en el artículo cuarto, de la sesión ordinaria número sesenta de las ocho horas del 3 de febrero de 1995 por ese Concejo, en el sentido de elevar en consulta al señor Procurador General de la República el "Reglamento para el otorgamiento de permisos de ocupación y uso de la zona marítimo terrestre" a efecto de que se formulen las recomendaciones del caso.

Si bien no corresponde a la Procuraduría General de la República, como parte de sus funciones legales, el estudio previo de reglamentaciones a emitir por los organismos públicos, consideramos oportuno, en atención al control jurídico para el debido acatamiento de sus disposiciones que la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre nos concede en el artículo 4º, analizar a partir de su naturaleza y características, si la figura del permiso de uso puede ser aplicada a la zona marítimo terrestre y determinar sus posibles alcances.

I.- ZONA MARITIMO TERRESTRE COMO BIEN DE DOMINIO PUBLICO De previo a analizar el concepto propiamente tal del permiso de uso, conviene recordar algunos elementos que confluyen para hacer de la zona marítimo terrestre un bien de tutela necesaria.

Comenzaremos definiendo la zona costera, contentiva de la marítimo terrestre, como "la zona de influencia directa y mutua entre el mar litoral y el borde continental, donde los factores y procesos ambientales de ambas presentan un grado de traslape efectivo, o dan origen a otros procesos ambientales y bióticos específicos" (Salas Durán, Sergio, cit. por Bermúdez Méndez, Alfredo. "Modelo para la elaboración de los planes reguladores de la zona marítimo terrestre". Departamento de Recursos Turísticos, Instituto Costarricense de Turismo, 1982. p. 24).

Por tratarse de un área de transición en la que convergen simultáneamente litosfera, hidrosfera y atmósfera, se presenta como una zona en grado sumo sensible, donde los ecosistemas, de gran belleza y utilidad, pueden verse fácilmente alterados por la acción del hombre.

Sus características naturales propias hacen de la zona costera una sección del territorio atractiva para diferentes sectores.

Por su belleza escénica se encuentra en la mira de una buena parte de la inversión turística que busca el esparcimiento, el descanso y la admiración por la naturaleza. El acceso directo al océano se ha considerado como básico, desde el punto de vista estratégico de defensa nacional, para la instalación de cuerpos de seguridad, tanto del territorio como de las aguas jurisdiccionales. Los recursos marinos son codiciados por grupos pesqueros de grande y pequeña escala. Ciertos terrenos adyacentes a las costas son propicios para el desarrollo de proyectos de maricultura. La proximidad al mar que conlleva la instalación de puertos genera el advenimiento de actividades como la industria, la agricultura y el sector energía. La fuerza de trabajo requerida por algunas de estas empresas atrae una parte significativa de la población a estas áreas asentándose en ellas. La biodiversidad existente en las zonas costeras y aledañas es motivo para la declaratoria de numerosas áreas protegidas.

Todos estos motivos, unos más que otros, han inducido a nuestros legisladores a dar una protección especial a la franja adyacente de nuestros litorales.

Así es como, ya desde las primeras décadas del siglo pasado, y bajo la denominación de milla marítima, existe en Costa Rica un resguardo de esta faja de terreno, dándosele incluso el carácter de dominio público (véanse, entre otras, Ley No. 162 de 28 de junio de 1828, Código General de 1841, Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884).

En nuestra centuria, y a pesar de haber sufrido una desafectación importante en cuanto a su extensión hacia tierra adentro (Leyes Nos. 19 de 12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de enero de 1943 que redujeron la milla a solamente doscientos metros) siguió manteniendo la zona marítimo terrestre su cualidad demanial.

En efecto, el artículo 1º de la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 nos señala que "la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible".

Esta característica de dominio público ha sido reafirmada por la misma Sala Constitucional:

"La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil... El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial y el Derecho Romano mismo recoge este status, como "res comunes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía." (Voto No. 447-91 de 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991).

Como atributo demanial, consignado expresamente en el artículo 1º de la Ley No. 6043, la inalienabilidad hace alusión a su no pertenencia al comercio de los hombres, es decir, que no pueden ser enajenados, por ningún medio de derecho público o privado. No son reducibles al dominio particular bajo ninguna forma. Véase en este sentido, el Voto No. 7-93 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993.

Derivación del anterior es la imprescriptibilidad de estos bienes. Al no ser susceptibles de apropiación privada, nadie puede alegar válidamente prescripción positiva sobre los mismos a su favor, no importa el tiempo que se hubieren ocupado. Ningún tipo de posesión es válida para reclamar derechos de propiedad en ellos. Además del artículo 1º, el artículo 7º de la Ley No. 6043 desarrolla este principio: "Los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste u otro medio".

No empecé lo dicho, sí es posible la utilización de los bienes de dominio público, a través de actos debidamente autorizados para su aprovechamiento, siendo la concesión el medio lícito normal establecido por la Ley No. 6043 para usar la zona marítimo terrestre:

"Artículo 41.- Las concesiones serán únicamente para el uso y disfrute de áreas determinadas en la zona restringida, por el plazo y bajo las condiciones que esta ley establece." Conviene reiterar aquí, que la Ley No. 6043 divide para efectos de utilización la zona marítimo terrestre en dos: la zona pública, de cincuenta metros contiguos a la línea de pleamar ordinaria, y la zona restringida, los ciento cincuenta metros restantes (artículo 10).

La primera de ellas está destinada al uso público de las personas, por lo que debe garantizarse el libre y seguro tránsito sobre la misma. Nadie puede alegar derecho alguno sobre dicha franja, y salvo contadas excepciones de ley (artículos 18, 21 y 22), no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso (artículo 20).

En contraparte, la zona restringida sí puede ocuparse válidamente, siempre y cuando exista una debida autorización que así lo legitime:

"Artículo 39.- Solamente en la zona restringida podrán otorgarse concesiones referentes a la zona marítimo terrestre, salvo disposiciones especiales de esta Ley." La concesión se constituye, pues, en la figura idónea para el disfrute particular del dominio público, y por ende de la zona marítimo terrestre.

Este uso privativo de parte del demanio es aceptado por la doctrina, siempre que el destino que se le dé al bien no sea incompatible con su integridad y naturaleza, y por motivaciones incluso de conveniencia general:

"En suma, la Administración pública puede dar permisos para usar en forma privativa ciertas partes del dominio público, bajo la condición de que ese uso excepcional no modifique el uso habitual de la colectividad. Y esto se justifica, pues una prohibición absoluta de todo uso especial que no afectase el uso general, sería, sin duda, arbitraria y hasta contraria al interés general." (Bielsa, Rafael. "Derecho Administrativo". Quinta Edición. Tomo III. Buenos Aires, Roque Depalma Editor, 1956, p. 428) Sí debe quedar claro que, en estos casos, la voluntad expresa de la Administración para dar un uso privativo a los bienes de dominio público es inevitable:

"La adquisición del derecho de uso "especial" o privativo" de los bienes del dominio público requieren indispensablemente un acto expreso del Estado, en cuyo mérito ese derecho resulte otorgado o reconocido." (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfico Editora Argentina, 1960, p. 322).

Las razones son obvias. Estando sujetos normalmente los bienes demaniales a un uso público genérico, la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que fueron afectados, requiriéndose para legitimarla, un acto asertivo de la Administración, gendarme de los intereses comunitarios, que verifique si el uso solicitado no es lesivo a la integridad del bien público y que se ejerza sobre áreas en que la utilización individual sea permisible de conformidad con la ley.

Cuando el demanio es usado por todos (caso de la zona pública), no se requiere una autorización estatal determinada, en tanto ese fue el fin por el que se le afectó. Se hallan intereses involucrados tales como la satisfacción de necesidades esenciales para la vida misma. En contraposición, el aprovechamiento particular generará aumento en la esfera de acción y poderío económico de la persona, por lo que su individualización es determinante y el ajuste de su conducta a reglas prefijadas resulta imprescindible. El acto autorizatorio previo viene a aglutinar estas funciones, dando tutela al bien público, y por qué no, al mismo administrado que se somete al mismo.

Es en atención a los objetivos mencionados que la Ley No. 6043 y su Reglamento, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, norman de manera puntual el trámite para el otorgamiento de concesiones en la zona marítimo terrestre. Delegan tal competencia en la Municipalidad respectiva (artículo 40 de la Ley), la que deberá velar por el cumplimiento de elementos tanto objetivos como subjetivos, entre ellos:

• a)haberse dado la declaratoria de aptitud turística o no turística; b) amojonamiento por el Instituto Geográfico Nacional; c) existencia de plan regulador; d) avalúo de la Dirección General de Tributación Directa; e) presentación de solicitud conforme a los requerimientos de los artículo 27 y siguientes del Reglamento a la Ley No. 6043; f) inspección del terreno; g) publicación de edicto; h) anteproyecto consultado al ICT y al INVU para realización de edificaciones y urbanizaciones, salvo construcción de vivienda individuales; i) pronunciamiento previo del Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda.

De los anteriores requisitos es el de la existencia de un plan regulador para las zonas turísticas el que reviste mayor trascendencia en lo que a este pronunciamiento atañe, por cuanto de no darse el mismo, el otorgamiento de concesiones es imposible:

"Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las zonas turísticas, sin que el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo hayan aprobado o elaborado los planes de desarrollo de esas zonas."(artículo 38, párrafo primero, Ley No. 6043. En igual sentido, artículo 19 de su Reglamento) Para comprender mejor los alcances de esta normativa estimamos pertinente dedicar algunos párrafos al estudio de los planes reguladores y sus implicaciones para el desarrollo de áreas geográficas.

II.- LOS PLANES REGULADORES DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE En general podemos definir el plan regulador costero como "el instrumento legal y técnico para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre, y áreas adyacentes cuando así lo implique" (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores en los litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993.p.10) Todo plan regulador debe estar conformado por dos cuerpos: el gráfico y el escrito. El primero, está compuesto por una serie de documentos, gráficos, planos y diagramas que definen los usos del suelo en el área en donde se va a aplicar y los sistemas de comunicación, y el segundo por un conjunto de normas y reglamentos que establecen los términos bajo los cuáles se deben desarrollar dichos usos, estableciendo los criterios sobre urbanización, edificaciones, facilidades comunales, servicios públicos y estrategias para la implementación del plan vial, programas, proyectos y actividades, tanto por la iniciativa privada como para inversión pública en aras del desarrollo sostenido de la zona costera" (íbid, p. 10).

Son muy variadas las funciones que cumple un plan regulador (por mencionar algunas: definir un programa de necesidades de instalaciones de acuerdo con las expectativas de los usuarios, garantizar mediante políticas y propuestas la atención de las necesidades más sentidas de los habitantes locales, establecer lineamientos y especificaciones de los sistemas de comunicación, identificar pautas de control sobre uso de suelo, definir la estrategia de implementación para la ejecución, control y evaluación de proyectos, etc.), pero de todas la más importante es la de determinar los diferentes tipos de uso y su localización en un circunscrito sector costero, con miras a lograr su desarrollo equilibrado y sostenible.

Para poder elaborar adecuadamente un plan regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas variables: análisis científico-social (estudio de composición y distribución de poblaciones cercanas, estructuras de empleo, etc.), análisis económico (subdividido en los diferentes sectores (agropecuario, industrial, etc.) con definición de los potenciales existentes), análisis de la estructura urbana (estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes, etc.), análisis socio-político (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc.), análisis físico-natural (caracterización geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área marina, etc.), análisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el patrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, etc.).

Estos índices son fundamentales a fin de determinar la incidencia de los diferentes proyectos de uso sugeridos, por lo que habrán de considerarse cómo las fases de construcción de obras y operación los afectan. En este sentido, no deberán faltar la enumeración de todas aquellas acciones tendientes a mitigar los impactos de proyectos sobre el ambiente local y recuperación de áreas afectadas, y programas de monitoreo a fin de vigilar la exacta observancia de las disposiciones del plan regulador.

Una vez hechas las valoraciones anteriores, un modelo de plan regulador bien podría englobar el siguiente contenido: zonificación en unidades naturales, capacidad soportante de usuarios, criterios de desarrollo, plan de uso del suelo, plan paisajístico, plan de vialidad, red de servicios públicos, reglamento de zonificación, programas y proyectos, control y evaluación (íbidem, p. 29).

De todo lo expuesto, se arriba a la conclusión de que un plan regulador contentivo de todos los puntos anteriores y en que se hayan valorado todas las variables existentes es un instrumento propicio para llevar a cabo un proceso ordenado de crecimiento para una zona costera específica. Se lograría un equilibrio del auge económico, sobre todo proveniente del sector turismo, y el conjunto de recursos naturales. Asimismo, se conciliarían en una misma propuesta viable la inversión extranjera y nacional con las expectativas e intereses socioeconómicos de los pobladores locales.

Lo anterior se refuerza al ratificar el carácter normativo de los planes reguladores, es decir, su aplicación obligatoria una vez puesto en vigencia:

"1) A nuestro modo de ver, la juridicidad de tales normas es clara, puesto que en primer lugar y por lo que respecta a la administración, su carácter aunque relativamente discrecional es de todos modos obligatorio; de otra manera, habría que negar carácter jurídico a toda ley que otorgara facultades más o menos amplias a la administración, lo que parece carecer de sentido.2) En segundo lugar y por lo que respecta a los particulares, el enunciado indicativo del plan tiene el alcance de ser el fundamento legal de la acción que dichos individuos van a emprender y de los beneficios que van a recibir, por lo que dará lugar a relaciones jurídicas de derechos y obligaciones, además de estar en relación instrumental respecto a las previsiones u objetivos del plan, y en relación de coordinación con las demás medidas de otra naturaleza que éste establezca." (Gordillo, Agustín. "Introducción al Derecho de la Planificación. Carcas, Editorial Jurídica Venezolana, 1981. ps. 104-105).

"Cualquiera que sea el instrumento jurídico (Ley, Plan Regulador, Mapa Oficial, etc.) que asigna el uso público a determinado espacio territorial, integra el bloque de legalidad, al que han de ajustarse las actuaciones de los órganos administrativos." (Procuraduría General de la República, dictamen No. C-070-93 de 20 de mayo de 1993).

III.- LOS PERMISOS DE USO Y SU APLICACION EN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE En punto a la utilización del dominio público, los autores de derecho administrativo únicamente reconocen como válidos, a la par de las concesiones, los permisos de uso (existen otros que hablan de una tercera clase: los permisos de estacionamiento, pero su ámbito es muy limitado y no es del caso traerlos a colación):

"Si por excepción a la primera regla, la Administración Pública puede conceder permisos de uso especial de las cosas públicas, es necesario entonces señalar previamente una distinción importante, tanto en lo que se refiere a la naturaleza, extensión e intensidad del uso concedido, como al acto que lo constituye; es decir, que éste puede dar lugar a dos figuras jurídicas que en el derecho administrativo se denominan concesión la una, y permiso la otra" (Bielsa, op. cit., p. 429) "La forma más simple de otorgar derechos de uso especial sobre dependencias del dominio público, consiste en el "permiso de uso", que en ningún momento debe confundirse con la "concesión" de uso, de la cual difiere esencialmente, máxime en lo que respecta a la naturaleza del derecho que surge de cada uno de esos actos." (Marienhoff, op. cit., p. 327).

La primera diferencia básica con la concesión es que los permisos de uso deben provenir de un acto unilateral de la Administración Pública:

"El permiso lo da generalmente la autoridad administrativa como un acto esencialmente unilateral. Justifícase esto porque se trata necesariamente de hechos, de circunstancias que están en la esfera de la facultad o poder discrecional que la Administración pública admite, en el ejercicio de su poder de policía sobre la cosa pública." (íbid, p. 429) La Sala Constitucional confirmó este elemento sine qua non al indicar en Voto No. 2306-91 de 14 horas 24 minutos del 6 de noviembre de 1991:

"Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa." Esta característica, contrastante con la bilateralidad contractual de las concesiones (artículo 54 de la Ley No. 6043), debe manifestarse en forma expresa, no bastando para perfeccionar el acto la simple presentación de una solicitud:

"Debemos entender entonces, que el derecho en sí nace para el concesionario o permisionario posteriormente al acto que le da origen; y no como opinaron algunos, que el solicitante contaba con un derecho por el simple hecho de pedir a la Administración que se le otorgara un uso especial" (Alpízar Monge, José Pablo. “Los Derechos Reales Administrativos". Tesis de Grado, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica. 1989. p.69) Nuestra Sala Constitucional es también partícipe del citado criterio, cuando, al resolver un recurso de amparo contra una Municipalidad por pretender desalojar al dueño de un negocio comercial en la zona marítimo terrestre, dictaminó:

"La recurrente pretende derivar derechos de una simple solicitud de concesión que no le ha sido resuelta por el fondo y lleva razón la Municipalidad de Puntarenas, transcribiendo la opinión de la Procuraduría General de la República, en el sentido que la simple solicitud no confiere derecho alguno a ocupar de inmediato el inmueble y si se ha hecho eso precisamente, se ha violado la ley que regula esta materia. En consecuencia, no advierte la Sala que la Municipalidad haya incurrido en la violación de derechos fundamentales como lo indica el amparo, el que resulta improcedente y debe ser declarado sin lugar, como se dispone." (Voto No. 2658-93 de 8 horas 54 minutos del 11 de junio de 1993).

Es de recibo esta aclaración por cuanto una de las prácticas viciadas más frecuentes en la zona marítimo terrestre es la de recurrir a la vía fácil de presentar una solicitud de concesión ante la Municipalidad respectiva con conocimiento de que en el sector involucrado no existe plan regulador. Los promoventes de tales peticiones se creen entonces legitimados para ocupar el área gestionada, al no ser posible jurídicamente la concesión, y afirman para sí "derechos de ocupar". Otros van más allá y pagan cánones por ocupaciones no autorizadas, estipendios que las municipalidades aceptan indebidamente.

Queda entendido que las anteriores actitudes particulares no producen legitimación alguna para ocupar la zona marítimo terrestre, salvo que hubiere mediado en su favor una asertiva manifestación El numeral 12 de la Ley No. 6043 es tajante al no permitir ningún tipo de ocupación o actividad sin autorización previa:

"Artículo 12.- En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización legal, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación." En cuanto a las consecuencias jurídicas por ocupar la zona marítimo terrestre sin la necesaria autorización, podemos citar el dictamen No. C-221-88 de 7 de noviembre de 1988:

"... si alguien se apoderare ilícitamente de un inmueble en la Zona Marítimo Terrestre, estableciéndose en él, la posesión en todo momento será viciosa y no se beneficia por el simple paso de los meses o años. Su carácter seguirá siendo de mero detentador de dominio público, y no le dará derecho alguno, siquiera de reclamar por las obras que instale al margen de la ley." Otra de las características de los permisos de uso es su carácter precario. El mismo Voto No. 2306-91, ya citado, de la Sala Constitucional así lo confirma:

"La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen.- Al tenor del artículo 154 de nuestra Ley General de Administración Pública, esta revocación, siempre y cuando se haga por razones de oportunidad y conveniencia debidamente demostradas, no generará cobro indemnizatorio frente al ente administrativo que así le correspondiere dictarla.

"Los elementos constantes de esta definición revelan la existencia de: un acto administrativo unilateral, o sea, que en él interviene solamente la Administración, es decir un solo sujeto; (...) a título precario, esto es, revocable en cualquier momento y sin indemnización por el Estado." (Fernández Vázquez, Emilio. Diccionario de Derecho Público. Buenos Aires, Editorial Astrea, 1981. p.563) Sin embargo, será menester que el acto revocatorio no sea intempestivo ni arbitrario y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para su cumplimiento (artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública).

Es mayoritariamente aceptado por la doctrina que los permisos de uso no generan en favor de sus beneficiarios un derecho, sino que solamente representan un interés legítimo en la esfera de su disposición:

"El permiso de uso no genera derecho alguno a favor del permisionario, no constituye un derecho perfecto, un derecho subjetivo, puesto que por su propia esencia admite que sea revocado sin derecho a indemnización. Se admite entonces, que el permisionario cuenta únicamente con un interés legítimo." (Alpízar Monge, op.cit., p. 87) Al comentar los alcances del artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública (en el proyecto de ley el 158), y en lo que se refiere a este específico tópico, el Lic. Eduardo Ortiz comentó en la comisión legislativa encargada de su estudio:

"Ocurre por ejemplo en los actos, permisos de dominio público y la doctrina reconoce que los llamados actos de policía generalmente son de este tipo. No crean derechos adquiridos. En esos casos se entiende que la cláusula que se llama de precario, es decir la reserva de potestad de revocar está implícita en el acto y que se puede revocar el acto sin indemnización ninguna" (sic). (Comisión Permanente de Asuntos de Gobierno y Administración, sesión de 1º de abril de 1970, acta 102, p. 4).

De igual manera, en apoyo de la tesis precedente, la Procuraduría General de la República en opinión jurídica de 12 de setiembre de 1991, manifestó:

"En cuanto a sus efectos jurídicos, el permiso en cuestión produce en la esfera jurídica de su destinatario únicamente un interés legítimo. Interés que se pone de manifiesto en la posibilidad de recurrir contra actuaciones de la Administración que irrespeten las regulaciones que rigen el permiso de uso. No hay pues, un derecho subjetivo del permisionario porque el permiso solo constituye un acto de tolerancia administrativa que por ello no puede alcanzar estabilidad." La existencia para el particular de este interés legítimo es fundamental también al momento de defender su situación jurídica frente a terceros que, sin la debida autorización, pretendan perturbar respecto de los bienes bajo permiso de uso del primero.

Consecuencia que va de suyo, los permisos de uso no pueden ser cedidos o traspasados, salvo que medie nuevamente acto autorizatorio de la Administración:

"Por lo demás, generalmente el mero "permiso" de uso se otorga "intuitu personae"; de ahí que, por principio, no sea cesible sin el visto bueno o consentimiento de la Administración." (Marienhoff, op. cit., p. 333).

Este aspecto es de relevancia a fin de que el ente administrador, por tratarse de un acto "intuitu personae", verifique nuevamente si el futuro permisionario reúne las condiciones objetivas y subjetivas requeridas para asumir esa condición.

Finalmente, el permiso de uso, por significar una ventaja diferencial para el permisionario, casi siempre de tipo económico, se admite en doctrina, puede ser objeto de pago en favor de la Administración de algún tipo de tasa o contribución especial (Bielsa, op.cit., p. 432).

En lo que toca a la zona marítimo terrestre, como bien de dominio público que es, puede aceptar sobre sí el otorgamiento de permisos de uso, con todas las características que aquí hemos expuesto.

De hecho, al no ser posible jurídicamente otorgar concesiones en las zonas turísticas de la zona marítimo terrestre sin plan regulador, la única figura que cabe aplicar, desde el punto de vista de la teoría del dominio público, es el permiso de uso.

No obstante, debemos ser concluyentes en el sentido de afirmar que los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado:

"Dada su naturaleza, el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio de motor de una fábrica; instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio, la "concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes; ... (Marienhoff, op.cit., ps. 327-328).

De manera que, para la zona marítimo terrestre de nuestro país, solamente podrían admitirse permisos de uso que reúnan dos características esenciales: a) que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un plan regulador.

Como subrayáramos al inicio de este estudio, los elementos naturales constitutivos de la zona marítimo terrestre la encuadran como un área ecológicamente frágil, que amerita una protección particular del Estado tendiente a evitar su deterioro:

"La municipalidad respectiva, el Instituto Costarricense de Turismo y las autoridades y dependencias correspondientes, deberán dictar y hacer cumplir las medidas que estimaren necesarias, para conservar o evitar que se perjuquen las condiciones originarias de la zona marítimo terrestre y sus recursos naturales." (artículo 17 de la Ley No. 6043) Para ello, y para lograr un desarrollo armónico de la zona, también dijimos, es indispensable un plan regulador que planifique adecuadamente los diferentes usos aplicables, de modo que, sin perjudicar el medio presente, sean tomados en cuenta todos los intereses económicos y sociales cuyas actividades sean viables de acuerdo a las variables que enunciáramos en su oportunidad.

En esa línea, no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámense hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado. Sólo cabría autorizar obras menores, cuyas condiciones permitan su fácil y rápida remoción.

El numeral 19 de la Ley No. 6043 es diáfano al estatuir que "hasta tanto no se produzca la respectiva declaratoria de aptitud turística, no podrán autorizarse obras ni construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase, en la zona marítimo terrestre". Bajo una recta inteligencia habría que ampliar esta disposición, de manera especial en lo que respecta a construcciones, al momento de entrada en vigencia del plan regulador. De no ser así, qué sentido tendría esperar la declaratoria de aptitud turística si luego podría edificarse sin ningún criterio de planificación. ¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas.

El espíritu de la Ley es ese sin lugar a dudas, lo que se evidencia en las regulaciones contenidas en su artículo 57:

"Artículo 57.- En las zonas declaradas turísticas por el Instituto Costarricense de Turismo, además de las normas anteriores, las concesiones quedan sujetas a las siguientes disposiciones:

a. Los lotes o parcelas destinados a edificar en ellos residencias o quintas de recreo para uso del concesionario y sus allegados, y que no constituyen actividad lucrativa, serán concedidos de acuerdo con el plan de desarrollo de la zona. Estos planes procurarán una distribución y uso racional de la tierra de acuerdo con las técnicas urbanísticas, determinarán la localización, el tamaño y el destino de los lotes, sin permitir cabidas menores a las mínimas establecidas por las normas sanitarias; b. Las parcelas destinadas a establecimientos de centros de recreo, instalaciones hoteleras, restaurantes y similares, residencias o quintas para alquilar, negocios comerciales, u otra clase de actividades fuera de las indicadas, podrán otorgarse por el área máxima que sea técnicamente necesaria de conformidad con los respectivos proyectos, de acuerdo con la planificación de la zona, previa aprobación del Instituto Costarricense de Turismo; c. Hasta una cuarta parte de la zona deberá ofrecerse, como concesiones, para fines de esparcimiento, descanso y vacaciones, a cooperativas de turismo, agrupaciones gremiales o asociaciones de profesionales, sindicatos de trabajadores, federaciones de estudiantes, federaciones o confederaciones sindicales, juntas progresistas, asociaciones comunes o de desarrollo de la comunidad, o entidades de servicio social o clubes de servicio, sin ánimo de lucro. En estos casos las concesiones llevan la condición implícita de que las instalaciones que se construyan no podrán dedicarse a fines lucrativos ni usarse para fines electorales, todo lo cual les estará prohibido; (...)" En complemento de este último supuesto legal, el artículo 66 del Reglamento a la Ley No. 6043 señala:

"Para los fines contemplados en el inciso c) del artículo 57 de la Ley, cada municipalidad deberá reservar hasta una cuarta parte de la zona marítimo terrestre bajo su jurisdicción para ofrecerla en concesiones a las entidades mencionadas en esa disposición. El área indicada deberá demarcarse en el plan de desarrollo turístico de la zona, calculándose sobre la superficie neta, esto es, con exclusión de los espacios destinados a usos públicos, y su calidad deberá corresponder cuando menos a la calidad promedio de la zona." Con idéntico criterio, el artículo 54 íbid ordena a todo interesado en la realización de urbanizaciones y edificaciones en la zona marítimo terrestre, salvo el caso de viviendas individuales, acompañar, entre otras cosas, copia del contrato de arrendamiento o concesión al proyecto de construcción, una vez aprobado el anteproyecto. Como sabemos la concesión sólo es posible en las zonas turísticas si ya se ha elaborado el plan regulador para la zona (artículo 38 de la Ley y 19 de su Reglamento).

Basados en este parecer es que consideramos contraria a la normativa legal y opuesta al mismo Reglamento de la Ley No. 6043, según la disposición que acabamos de transcribir, la redacción del artículo 20 de aquel, en tanto faculta la realización de urbanizaciones sin plan regulador (y por ende sin concesión), únicamente atendiendo a los requisitos que establecen para cada caso el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo. En consecuencia, ante la disyuntiva jurídica, ha de preferirse en su aplicación, si se quieren evitar futuras nulidades y responsabilidad derivada, las regulaciones garantes del dominio público, en nuestro caso, las que resguardan la zona marítimo terrestre de edificaciones sin la existencia previa de un plan de desarrollo.

En situación parecida se encuentran los numerales 15 y 16 del mismo cuerpo reglamentario. El primero, en su párrafo segundo, permite el otorgamiento de concesiones, sin que se haya producido la respectiva declaratoria de aptitud turística o no turística, siempre que las mismas no involucren construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna especie, creándose así un régimen de excepción que la Ley no contempla:

"Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador.

De los anteriores textos transcritos se desprende que el Reglamento Ejecutivo está llamado a desarrollar los principios establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en ellos su límite y no pudiendo exceder estos, de manera que si lo hicieren se estaría en presencia de una violación a los límites de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140, inciso 3) de la Carta Fundamental, ya que los reglamentos ejecutivos no pueden legislar "ex novo", es decir, crear por vía reglamentaria regulaciones que no están previstas en la ley que desarrollan." (Sala Constitucional, Voto No. 7335-94 de 15 horas 12 minutos del 14 de diciembre de 1994) El artículo 16, por su lado, faculta a supuestos concesionarios en zonas declaradas turísticas para realizar obras, siempre y cuando la resolución que las autorice advierta expresamente al interesado que al decretarse la planificación de esa zona podrá exigírsele la remoción o demolición de las construcciones que se hubieren levantado, a costa suya y sin que deba reconocérsele indemnización alguna a tal efecto. Reiteramos que en las zonas turísticas sólo se puede hablar de concesiones si ya ha sido dictado el plan regulador respectivo y no con anterioridad como pretende esta norma; además de que esa exclusión de responsabilidad a priori, amén de peligrosa para la integridad del dominio público con vista de los desmanes a que puede dar lugar, es de dudosa constitucionalidad.

La aplicación irrestricta de todas estas últimas normas, en perjuicio de lo consagrado en la Ley y, en general, su Reglamento, causaría en la práctica un desestímulo para formular planes reguladores, al permitirse en forma ilegítima el otorgamiento de concesiones y la realización de edificaciones sin que aquellos hubieren sido debidamente confeccionados, burlándose así los principios que el legislador tuvo en mente a la hora de aprobar la Ley No. 6043.

Si bien es cierto estos planes de desarrollo son muy complejos y onerosos, esta circunstancia no ha de servir de pretexto para consentir el crecimiento desordenado de los litorales costarricenses.

IV.- LA SITUACION DE LOS POBLADORES Y OCUPANTES Ha sido una costumbre bastante difundida en nuestro país el recurrir a los mal nombrados "derechos de ocupación" para legitimar en forma indebida, y ante la falta de planes reguladores, un apoderamiento privado en terrenos de zona marítimo terrestre.

La Ley No. 6043 sólo fija dos excepciones a los parámetros de utilización privativa de la zona marítimo terrestre que aquí hemos enunciado: los pobladores y los ocupantes.

Los primeros son regulados por el artículo 70 de la Ley:

"Artículo 70.- Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante, podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad. Sin embargo, deberán sujetarse a la planificación de la zona, a cuyo efecto podrán ser reubicados e indemnizadas sus mejoras de acuerdo con esta ley. En todo caso deberá respetarse la zona pública." Las personas que califiquen como pobladores pueden seguir en los terrenos que hasta el momento de entrada en vigencia de la Ley No. 6043 habían venido ocupando por más de diez años, para lo cual no requerirán de concesión (dictamen No. C-015-84 de 6 de enero de 1984). Esta situación no afectará la implementación del plan regulador, regla consecuente a su importancia, el que tendrá prioridad aún frente a aquellos, si bien es cierto habrá de indemnizárseles sus mejoras al ser reubicados.

En punto a los ocupantes son nombrados en el Transitorio VII de la Ley No. 6043 al enunciar que "las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma". Son todas aquellas personas que, sin reunir la condición de pobladores, hayan ocupado la zona marítimo terrestre, aún de forma no autorizada, con antelación a la vigencia de la Ley No. 6043. Es a ellas a quienes se refiere el artículo 44 de la Ley cuando, al delimitar una serie de criterios sobre prioridad para el otorgamiento de concesiones, destaca que "en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua".

Entonces, a tenor del artículo 12 de la Ley No. 6043 ya transcrito, y salvo los dos casos excepcionales, pobladores y ocupantes, no es posible aceptar cualquier otro uso privativo (llámesele "derecho de ocupación", "derecho de uso", posesión, etc.) sobre este bien de dominio público (zona marítimo terrestre) que no sean los que hemos desarrollado a lo largo del presente pronunciamiento.

Como no es lícito ocupar sin la autorización debida la zona marítimo terrestre, tampoco lo es comerciar con un supuesto derecho que no se tiene. Los llamados traspasos de "derechos de ocupación", en la mayoría de los casos, no son más que prácticas viciadas para buscar legitimar y perpetuar en el tiempo una pretendida ocupación que se ha ejercido de espaldas a la ley.

Estos actos contractuales, por supuesto, no perjudican al Estado en su titularidad y son completamente nulos al recaer sobre bienes de dominio público:

"Es la propia dominicalidad del bien (imposibilidad jurídica) donde radica el vicio en cuestión, toda vez que las únicas propiedades dentro de la zona marítimo terrestre excluidas del patrimonio nacional (con régimen privado) al entrar en vigencia la Ley 6043 son las inscritas con sujeción a la Ley (artículo 6º), por lo que el inmueble en controversia constituye dependencia demanial indiscutible (...) Cabe recordar que las cosas del dominio público están fuera del comercio de los hombres y son inidóneas para figurar como materia de negociación, no pudiendo los particulares alegar, ni transferir más derechos que los adquiridos legalmente. Por lo demás, la venta de cosa ajena es absolutamente nula (artículos 262, 263, 267, inciso 2º, 1007 y 1061 del Código Civil). Todos los contratos de venta que esgriman las partes en tanto versan sobre un tramo inmobiliario de la zona marítimo terrestre, por la naturaleza del bien y la ausencia de titularidad hábil en los transmitentes, devienen absolutamente nulos e inocuos para decidir el otorgamiento de la concesión, debiendo en este sentido, prescindirse de ellos y de otros actos que perderían respaldo, como el registro tributario y pago aislado por detalle de caminos... "El vicio de nulidad produce la insubsistencia del acto de manera tan compleja que jurídicamente, es como si jamás hubiese existido; de ahí su total impotencia para dar vida a ningún derecho y para producir el menor efecto en favor o en contra de alguien" (Brenes Córdoba: Tratado de las Obligaciones. Número 479)" (dictamen No. C-011-86 de 10 de enero de 1986).

Con igual criterio, la Sala de Casación, por resolución No. 78 de 9 horas del 12 de marzo de 1976, indicó que siendo la "milla marítima" de interés general y las disposiciones legales que la regulan de orden público y acatamiento obligatorio, la nulidad de los actos o contratos en que se dispusiera de la misma, retrotraería la ineficacia de aquellos al momento de su celebración.

No está por demás evidenciar que la ocupación o realización de actividades no autorizadas en la zona marítimo terrestre conlleva la urgida actuación municipal para proceder conforme al artículo 13 de la Ley No. 6043:

"Artículo 13.- Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores procederán, previa información levantada al efecto, si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquellos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procedan." Asimismo, es menester citar aquí las responsabilidades que caben a los funcionarios por actuación contraria a la normativa de la Ley No. 6043, sin perjuicio de la inevitable nulidad que recae sobre los actos que fueren dictados con desapego a ella:

"El funcionario o empleado que otorgare concesiones o permisos de ocupación de desarrollo o aprobare planos, contra las disposiciones de esta ley o leyes conexas, o impidiere o hiciere nugatoria la orden de suspensión o demolición, legalmente decretadas o dispuestas, de una obra o instalación, o la sanción de algún infractor a las normas de esta ley y sus reglamentos, será reprimido con prisión de tres meses a dos años si no se tratare de delito más grave. Además, será despedido de su empleo sin responsabilidad patronal. Si el funcionario fuere de elección popular, procederá la pérdida de su credencial a juicio del Tribunal Supremo de Elecciones, previa información que éste dispondrá levantar."

CONCLUSIONES

El permiso de uso es un acto unilateral de la Administración, de carácter precario, que concede a un particular el uso privativo sobre un bien de dominio público. Como figura genérica es también aplicable a la zona marítimo terrestre, siempre y cuando no perjudique sus condiciones naturales ni el libre tránsito sobre la zona pública, y su ejercicio no menoscabe de manera alguna la futura planificación del sector. Con motivo de ello y a que se aplica sólo a obras sencillas de fácil remoción para no lesionar el bien demanial, se excluye todo tipo de edificación que implique una adherencia permanente a la tierra.

Por sus mismas características, nunca podría considerársele como un sustituto de la concesión en ausencia de plan regulador dentro de una zona de aptitud turística. Su otorgamiento es puramente excepcional y tampoco es válido usarlo como vehículo para legitimar la indebida ocupación de la zona marítimo terrestre.

De conformidad con todo lo expuesto, esta Procuraduría aconseja desestimar el Reglamento sujeto a nuestra consideración y regirse para el otorgamiento de permisos de uso, al ser suficiente, por lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de Administración Pública y a los principios y normas contenidos en la Ley No. 6043, salvo que los señores miembros de ese Concejo estimen útil contar con un instrumento que regule el tema para la zona marítimo terrestre, para lo cual deberán ajustar su articulado a aquella normativa, como paso previo a aprobarlo y ponerlo en vigencia. Para dicha labor podrán contar con la colaboración de la Oficina de Asesoría Técnica del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.

Claro está, para evitar la incertidumbre, la creación de infundadas expectativas y la proliferación de hechos ilícitos, lo mejor es avocarse a la tarea de implementar los planes reguladores costeros y trabajar bajo el régimen de concesiones, único procedimiento seguro en la tutela de la zona marítimo terrestre.

Finalmente, por encontrarlos opuestos a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y a su mismo Reglamento, estimamos deben derogarse en forma pronta los artículos 15, 16 y 20 de este último, todo en defensa de este inestimable bien público.

De ustedes, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes VBC/ PROCURADOR ADJUNTO c.c. Ing. René Castro Salazar Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas Departamento Legal Instituto Costarricense de Turismo Departamento de Asesoría Técnica Instituto de Fomento y Asesoría Municipal Municipalidades del país con administración de zona marítimo terrestre Comisión para el Estudio de la Problemática de la Zona Marítimo Terrestre